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  • 1. Mención Especial del Concurso de Ensayos y Monografías V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Administración y ciudadanía en los municipios argentinos Mónica S. Iturburu Santo Domingo - República Dominicana 24 al 27 de octubre de 2000
  • 2. Indice Página 1. Introducción 3 2. Globalización y localización 5 3. Relaciones entre administración pública y ciudadanía 8 3.1. Antecedentes 8 3.2. Instituciones de control ciudadano 9 3.2.1. De observación de la administración 9 3.2.2. De intervención en la administración 11 3.3. Participación ciudadana 13 3.3.1. Participación ejercida a través de procedimientos 13 3.3.2. Participación ejercida a través de órganos 14 3.3.3. Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del 15 consumidor 3.3.4. Fomento de la organización comunitaria 15 4. Impacto de la reforma de la Constitución Nacional en la relación 15 administración y ciudadanía 4.1. Autonomía municipal 16 4.2. Nuevos derechos y garantías 17 5. Institucionalización del control y la participación ciudadana en los municipios 18 argentinos 5.1. Utilización de instituciones de control ciudadano 19 5.1.1. Desarrollo de pautas de ética pública 19 5.1.2. Responsabilidad de los funcionarios 20 5.1.3. Control de gestión 21 5.1.4. Control de las cuentas públicas 21 5.1.5. Publicidad de los actos de gobierno 22 5.1.6. Actuación administrativa más amigable 23 5.1.7. Petición, queja y reclamo 23 5.1.8. Ombudsman o defensor del pueblo 23 5.1.9. Recurso administrativo 23 5.1.10. Amparo judicial 24 5.1.11. Demanda judicial 24 5.2. Utilización de instituciones de participación ciudadana 24 5.2.1. Audiencias públicas, conferencias con los interesados y exámen 24 público 5.2.2. Iniciativa popular 25 5.2.3. Referéndum o consulta popular 25 5.2.4. Revocatoria 25 5.2.5. Voto popular 26 5.2.6. Consejos, comisiones o comités 26 5.3. Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del 26 consumidor 5.4. Fomento de la participación de los vecinos y de la organización 27 comunitaria 6. Conclusiones 28 Notas 28 Anexo: Textos constitucionales 33 Bibliografía 60 Fuentes 62
  • 3. Administración y ciudadanía en los municipios argentinos. 1. Introducción La relación administración y ciudadanía está condicionada por una multiplicidad de factores, entre los que se destacan el sistema cultural y el tejido social, las condiciones socio-económicas, el sistema político y el sistema de gobierno, el equilibrio y la independencia entre los poderes de gobierno y la distribución de funciones entre jurisdicciones. El fenómeno de la globalización agrega el surgimiento de nuevas reglas de juego, que derivan en la transformación profunda del papel del Estado y, por ende, de la relación administración y ciudadanía. El gobierno adopta instituciones y “modas” foráneas, que se hacen propias por convicción de los gobiernos, o por sugerencia o imposición de organismos supranacionales. Los sectores minoritarios y habitualmente marginados, por su lado, descubren la utilidad de las nuevas tecnologías para el fortalecimiento interno y la búsqueda de apoyos externos a demandas antes inviables (p.e. a través de las comunicaciones por Internet). El creciente localismo, las presiones por la descentralización política en todas las naciones industrializadas, la demanda por mayor autonomía, la resistencia a la mundialización, el activismo ecológico y las luchas étnicas y raciales, dan cuenta del surgimiento de una nueva fuerza, la localización (Toffler, 1990; The World Bank, 1999), de trascendente influencia en la relación administración y ciudadanía El aumento de las democracias en el mundo revela que está en marcha un nuevo proceso de democratización denominado por Huntingtoni como la “Tercer Ola”, iniciado en 1974 en Europa del Sur con la caída de la dictadura militar portuguesa y luego extendido a América Latina, Asia, Europa del Este y África (Bos, 1997:7). El retorno de la democracia en la República Argentina, ocurrido en 1983ii después de casi ocho años de gobierno de facto, se inscribe en esta misma corriente. No obstante, la reivindicación del derecho al voto universal no agota la disputa en torno al poder de la sociedad para decidir su destino. Por el contrario, ha ido cambiando de formas, porque persisten problemas como la desigualdad de la participación social y la baja calidad de la democracia (Cunill, 1991:5). En este escenario, en el que se contraponen fuerzas como la globalización y la localización, la democracia y la toma del poder por grupos que responden a intereses particulares, los reclamos de participación y la impunidad de los corruptos, requiere del fortalecimiento de instituciones republicanas a efectos de asegurar el orden constitucional. Siendo la democracia el sistema en el cual se dirimen institucionalmente los conflictos y la “incertidumbre” de los resultados de los procesos de decisión política, es básico asegurar la “certeza” en relación a las condiciones institucionales marco y a las reglas de procedimiento. Si esto no sucede y las instituciones son incapaces de resolver problemas de complejidad creciente, se producen crisis que pueden afectar seriamente la organización constitucional de los Estados (Przeworski, 1991:12; Hauriou y Leroy, citados por Zarini, 1996:145). Las situaciones de anormalidad política, de crisis constitucional y de alto grado de corrupción existentes en muchos sectores de la sociedad argentina, que no sólo afectan intereses públicos y
  • 4. privados sino también a la democracia, han motivado la inclusión en la nueva Constitución Nacional de 1994 de varias cláusulas que coadyuvan al fortalecimiento republicano y democrático (Zarini, 1996:148). En el marco de esta investigación adquiere relevancia la institucionalización de nuevos derechos y garantías tales como la lucha contra la corrupción, la implantación de formas de democracia semidirecta (derecho de iniciativa, consulta popular y consulta popular no vinculante), los derechos de consumidores y usuarios, el amparo judicial y la instit ucionalización del defensor del pueblo. Simultáneamente la nueva Constitución Nacional también consagra la autonomía municipal. La descentralización del poder, que deriva de aquella, ha sido reivindicada tanto por los que bregan por la democratización política del Estado como por los que persiguen la desagregación de las demandas y conflictos, al proponerle a la ciudadanía actividades locales excluyentes de las decisiones políticas fundamentales (Del Brutto, 1985; Cunill, 1991; Villanueva, 1993). Entendida en el contexto de la primera acepción, también la descentralización puede contribuir a la democratización y a abrir cauces a la integración y participación de sectores tradicionalmente manipulados y marginados. Con la inclusión de los nuevos derechos y de la autonomía municipal, la nueva Constitución Nacional reafirma el consenso social y político respecto de dos procesos -participación ciudadana y descentralización- que encuentran en el ámbito local el espacio más adecuado para un desarrollo conjunto y sinérgico. Sin embargo se ha observado que tales consensos son a menudo más elocuentes en lo discursivo y menos concretos al momento de decidir su implantación. Con mucha frecuencia se exige participación y descentralización de las decisiones cuando se está fuera del gobierno, y se argumenta el poder delegado por la ciudadanía al momento de la elección popular, durante el ejercicio de la función pública. Esto coincide con la relativa trascendencia de instituciones más tradicionales como la responsabilidad de los funcionarios públicos y la publicidad de los actos de gobierno. Aunque estas prescripciones ya se incluían en las primeras versiones de la Consitución Nacional por tratarse de requisitos esenciales del sistema republicano, la inestabilidad del sistema democrático y la aplicación “aggiornada” de la carta magna generaron una alarmante indiferencia de una gran masa de la ciudadanía, que condujo a la “atrofia de la conciencia consitucional” (Zarini, 1996:146) y, por ende, a una presencia devaluada de estas instituciones de control social. Si la política democrática “pierde arraigo cuando lo público se desvanece como espacio de deliberación ciudadana” (Lechner, 1999:23), por contrario sensu, el fortalecimiento democrático devendrá de la voluntad de volver a hacer públicas las decisiones y acciones del gobierno y de la administración. El acceso del público a la información puede “fortalecer a los actores constituidos y puede tornar activos a los ciudadanos pasivos” (Levy, 1998:397iii). Este proceso, convenientemente acompañado por la institucionalización o funcionamiento efectivo de otros mecanismos de control y de participación popular, pueden fortalecer el erosionado interés por lo público. El objetivo de este trabajo es relevar las instituciones de control social y de participación ciudadana de los municipios argentinos. Ello requiere algunas aclaraciones adicionales respecto de la distribución de poder adoptada en la carta magna. El sistema de gobierno federal concede a las provincias la autodeterminación constitucional, con la garantía del ejercicio normal sin intervención del
  • 5. Gobierno federal, en tanto cumpla condiciones explícitamente establecidas, una de las cuales es “asegurar su régimen municipal” y la “autonomía municipal (...) reglando su alcance y c ontenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (C.N. arts. 5° y 123°). Por esto, el relevamiento de las instituciones de control social y de participación ciudadana de los municipios argentinos requeriría la revisión de una profusa legislación en cada una de las veintitrés provincias argentinas (la constitución provincial, la ley orgánica de los municipios de cada provincia, las leyes específicas sobre los temas abordados, las cartas orgánicas municipales, etc.). Sin embargo, en el marco de esta investigación, la búsqueda se ha circunscripto al análisis de las constituciones de cada Estado provincial, por economía de recursos y por considerar que su estudio, como paraguas normativo, puede dar una aproximación respecto del consenso político y social de estas instituciones. En este trabajo se analiza, en primer término, el impacto de la globalización y la localización, la democratización y las demandas por mayor participación y autonomía local, en la relación de la administración y la ciudadanía. En segundo término se reseñan las garantías institucionales esenciales para el funcionamiento de la democracia y los derechos del ciudadano en su relación con la administración. A partir de allí se describen las distintas instituciones que materializan las garantías y derechos descriptos, agrupándolas según se trate de mecanismos de control o de participación ciudadana. Luego se analiza el sentido de la reforma de la Constitución Nacional de 1994, que recoge los nuevos consensos de a sociedad argentina en lo relativo a la autonomía municipal y los derechos l de la ciudadanía en su relación con el Estado y la administración. Seguidamente se releva la inclusión de los nuevos derechos y garantías en las constituciones de los veintitrés e stados provinciales. Para concluir se realiza un diagnóstico sobre las fortalezas y debilidades que presenta el régimen municipal argentino en lo relativo a la relación administración local y ciudadanía, y su congruencia con los discursos de distintos actores sociales a favor de la democratización. 2. Globalización y localización La última década se caracterizó por la impresionante y creciente velocidad de los cambios y la aparición de la globalización, un fenómeno multidimensional, dominado por la dimensión económica que, en virtud de los alcances de la revolución científico-tecnológica, se desarrolla a escala mundial (Cohendet, 1996; Yip, 1993). Resaltando la importancia de la variable económica, Toffler (1990) sostiene que la forma de creación de riqueza de un pueblo y su forma de gobierno deben ser congruentesiv ya que si los sistemas político y económico tienen profundas disimilitudes, uno acabará por destruir al otro. Por ello, al analizar los impactos de los sorprendentes cambios tecnológicos, económicos y sociales de los últimos tiempos, da mucha trascendencia a la transición de la "democracia de masas" a la "democracia de mosaicos", otorgándole el carácter de tercer gran movimiento históricov. Sostiene que la era de la democracia de masas coincidió con la era de las inmensas concentraciones de poder en el ámbito nacional, lo que reflejaba el auge de la tecnología de producción masiva y de los mercados nacionales. En cambio, en la actualidad, se producen simultáneamente dos movimientos ya que mientras resurgen las producciones locales, ahora más
  • 6. competitivas por las nuevas tecnologías disponibles, también se transfieren otras formas de vi producción al plano mundial . "Estos cambios dobles, uno que rebaja el nivel de la producción y otro que lo eleva, tienen similitudes políticas muy directas. En su conjunto explican la razón de que veamos presiones en pro de la descentralización política en todas las naciones con tecnologías avanzadas, desde Japón hasta Estados Unidos, pasando por toda Europa, junto con unos intentos simultáneos de desplazar el poder hacia arriba, hacia organismos supranacionales" (Toffler, 1990:290). Ello explica el creciente localismo, el incremento de la demanda por mayor autonomía, la resistencia a la mundialización, el activismo ecológico y el exacerbado sentido étnico y racial, que se corresponden con la heterogeneidad del nuevo sistema de creación de riqueza. La globalización y la localización, entendidas como la integración a la economía mundial y la creciente demanda de autonomía local, son identificadas como las dos fuerzas que, en la actualidad, más influyen en la forma que adopta el desarrollo en cada sociedad (The World Bank, 1999). Diversos autores coinciden en la doble cara de la globalización, esencialmente global en lo económico y localizante en lo cultural; remarcan la necesidad de pensar globalmente y actuar localmente a efectos de poder comprender la dinámica social contemporánea, y entienden el carácter integrado de la relación global-local, del mismo modo que se comprende la relación entre lo universal y lo particular, en la cual no es posible pensar a uno sin lo otro (García Delgado,1997; Sonntag y Arenas,1995vii). Otros autores agregan a las dimensiones económica y cultural recién mencionadas, la político- institucional y la social. Es en el ámbito político-institucional dónde más reacomodamientos se están dando: los gobiernos nacionales deben, por un lado, adaptarse a las normas impuestas por el mercado internacional y por el otro, integrar a la población económicamente excluida. En lo social se advierte la metamorfosis de las sociedades, con fuertes impactos en el mundo del trabajo y mayores signos de fragmentación y exclusión, derivados de la marginación económica y del debilitamiento de los lazos sociales preexistentes. Esto trae como consecuencia la crisis de la representación política, el paulativo reemplazo de las identidades colectivas fuertes por nuevas segmentaciones temáticas y el aumento de los excluidos sociales (Nardaccione, 1997; López, 1998). Para respaldar este nuevo protagonismo de “lo local” se requiere, como condición básica, que el Estado Nacional asuma el compromiso de delegar poder a los niveles subnacionales. La asunción efectiva del liderazgo comunitario implica que los gobernantes locales tengan un rango importante de autonomía ya que, comparativamente con el nivel central, este ámbito puede responder con mayor flexibilidad a las oportunidades, comprender mejor las necesidades locales y articular más efectivamente las acciones interinstitucionales. A partir de ello, en esta nueva y compleja relación social, es fundamental la concertación entre los siguientes sectores: a) agentes económicos, que más allá de su sometimiento a las reglas de juego de mercado, estén comprometidos con determinados marcos político-ideológicos de integración y sustentabilidad social; b) organizaciones no
  • 7. gubernamentales, con recursos de capacitación, ejecución y planificación de los distintos microproyectos locales; c) Estado municipal, con un alto compromiso con el proyecto colectivo local, desempeñando el papel de coordinación, administrando las redes que existen a través de los organismos públicos, privados y las distintas esferas de gobierno; d) ciudadanos y/o vecinos, en lo posible agregados en organizaciones con un amplio compromiso con el interés general (Nardaccione, 1997; Batley, 1998; Iturburu, 1999a). El principio de subsidiariedad se ha convertido en un verdadero leit motiv de toda reflexión acerca del ámbito de intervención de las entidades locales, el que fue recogido por la Unión Europeaviii a fin de asegurar que las decisiones sean adoptadas en el nivel más próximo posible al ciudadano, en la medida que se garanticen la transparencia y la eficacia de la acción de los poderes públicos. Se reafirma así en el ámbito europeo la perspectiva de aportar criterios de fondo sobre la estructura de los poderes públicos, privilegiando el componente democrático y la eficacia en la asignación de las competencias y responsabilidades públicas (Font Llovet, 1995). En esta línea han evolucionado muchos gobiernos europeos, profundizando los procesos descentralizadores iniciados en décadas anteriores y se perciben tendencias de cambio en otros países, tales como Reino Unido y Estados Unidos. En general se observa un resurgimiento d gobierno local, el que asume un número creciente el de funciones, adopta nuevos modelos de gestión y en muchos casos, se constituye en pionero de los procesos de reforma del Estado. En América Latina, en tanto, los municipios son débiles, en especial los de ciudades medianas y pequeñas. Este rasgo es de gran importancia cuando se intenta una comparación con los países europeos, cuyas tradiciones antiguas se reflejan en instituciones locales consolidadas y reconocidas. Pueden mencionarse excepciones, sustentadas en la orientación y en la capacidad de los gobernantes locales que, bajo un conjunto de circunstancias, han logrado cierto desarrollo de sus instituciones. En estas situaciones predominaron, según los casos, nuevas formas de relación con la sociedad civil y reformas político-institucionales, llevadas a cabo en Brasil, Bolivia, Chile, Colombia y en parte en Argentina, Uruguay y Venezuela. Esto permite concebir una progresiva toma de conciencia de la necesidad de fortalecer las instituciones locales en América Latina (Arocena, 1997). Al respecto, el Banco Mundial (1997), sostiene la urgencia de aumentar la eficacia del Estado en las distintas regiones en desarrollo y, en este sentido, destaca la importancia de la descentralización del poder y del gasto y el asentamiento de la democratización, en la impresionante transformación del panorama político en América Latina. También pondera el surgimiento de un nuevo modelo de gobierno, en lo que algunos autores denominan "revolución silenciosa" y recomienda profundizar las reformas en el sistema jurídico, la administración pública y las políticas sociales. Siguiendo a Przeworski (1996), los procesos descriptos demuestran las tendencias de cambio en las relaciones entre principal y agente, de la tríada ciudadanía-gobernantes electos-burocracia estatal. Así, en tanto los burócratas se encuentra sujetos a las decisiones y órdenes de los políticos para el cumplimiento de las funciones que les fueran encomendadas por los ciudadanos, la relación administración y ciudadanía está desvalorizada cuando la burocracia estatal no reconoce a la ciudadanía como al principal al cual debe responder. Entonces, para fortalecer los procesos de
  • 8. democratización, será imprescindible generar mecanismos que faciliten y profundicen esta relación que puede alcanzar en el ámbito local su mejor desarrollo. 3.Relaciones entre administración pública y ciudadanía 3.1. Antecedentes La democracia, vocablo que comenzó a utilizarse durante el siglo V a. C. derivado de “ emos” d que significa “pueblo” y “kratien” que designa la acción de gobernar, se ha utilizado indiscriminadamente, incluso para designar a los sistemas de gobiernos más contrapuestos, y ha sufrido transformaciones a lo largo de la historia, conforme fue variando la concepción sobre el ciudadano, la sociedad política y el desenvolvimiento del Estado (Zarini, 1996:151-152). En la actualidad, según surge de los procesos de transición a democracias, se da especial énfasis a la competencia política y a la participación, y definen a la democracia como un sistema en el que los conflictos se dirimen en el marco institucional. En particular, al detallar las garantías institucionales esenciales para el funcionamiento de la democracia mencionan: libertad de organización; libertad de expresión y de opinión; derecho a ejercer el voto activo y pasivo; competencia entre dirigentes políticos; libertad de información; responsabilidad de la política del gobierno frente a los votantes. De este modo indican que un régimen democrático se caracteriza por elecciones libres y generales, escasas barreras participativas, auténtica competencia política y amplia protección de los derechos civiles (Przeworski, 1991:12; Dahl, 1971:3, citado por Bos, 1997:12). Otros autores (Zarini, 1996:26- 27) mencionan como requisitos esenciales de la república, vale decir del Estado democrático, a los siguientes: igualdad ante la ley; elección popular de las autoridades; división de poderes gubernativos; periodicidad de mandatos; responsabilidad de los funcionarios. En consonancia con algunas de estas garantías institucionales, desde hace más de cuarenta años las Naciones Unidas reconocen los siguientes derechos de los administrados en su relación con los órganos administrativos: derecho a ser tratado con la debida observancia a las normas del derecho y con justicia e imparcialidad; derecho a apelar contra las decisiones administrativas para protegerse del trato arbitrario y tendencioso, y a obtener justicia; derecho a saber qué dicen las leyes y los reglamentos y cuáles son sus prerrogativas y sus deberes; y derecho a estar informado acerca de los propósitos, organización y actividades del gobierno (Cunill, 1991:53). Los requisitos enumerados, indispensables para el funcionamiento democrático y republicano, y los derechos ciudadanos que se derivan de él, tienen por objetivo evitar la concentración de poder, combatir y reparar los actos administrativos ilícitos e ilegales y garantizar la convivencia pacífica y justa, en un clima de libertad y dignidad (Zarini, 1996:151-152). En el marco de esta investigación, de la totalidad de las institucionesix mencionadas, se analizan únicamente aquellas que implican una relación entre la administración y la ciudadaníax. Las instituciones son agrupadas en función del tipo de intereses que defienden, para lo cual se siguen los conceptos de Nuria Cunill Gray (1991:52). En tal sentido se consideran, por un lado, las instituciones
  • 9. de control o defensa de intereses individuales y, por el otro, las que remiten a la expresión de intereses colectivos y difusos, categoría que los autores definen como “participación ciudadana”. 3.2. Instituciones de control ciudadano El asentamiento democrático en América Latina ha derivado en la incorporación de vocablos de uso muy extendido en los países industrializados. Concordante con una de las instituciones esenciales de los procesos democráticos, la “responsabilidad de la política del gobierno frente a los votantes”, el término accountability –traducido en nuestro medio como “respondibilidad”- refiere a la “obligación de rendir cuentas y asumir responsabilidades ante los ciudadanos, impuesta a aquellos que detentan el poder del Estado”. Pero no se trata de una mera rendición económico-financiera sino también de la “definición de los objetos sobre los cuales han de rendirse cuentas” (Levy, 1998:338- 339xi). Los casos de mala administración pueden ser investigados y sancionados sólo si las decisiones y actividades son conocidas y la conducta administrativa puede ser medida en relación a parámetros previamente establecidos. Esta “regla” inicial, que puede estar constituida por normas, lineamientos de corrección, de regularidad, estándares de calidad de los servicios suministrados o de las actuaciones realizadas, en los países industrializados se ha denominado “carta de servicios” o “carta al ciudadano” (Rolla y Ceccherini, 1998:161). La experiencia pionera del Reino Unido, con la xii implantación del Programa Carta del Ciudadano a partir de 1991, muestra los intentos por incorporar estas nuevas formas de responsabilización de la administración pública frente a la sociedad. En este apartado se incluyen todas aquellas instituciones contenidas en el concepto de accountability que, habiendo sido creadas para la defensa de intereses, son reductibles a la lógica del interés personal y, por ende, aluden a sujetos singulares. A los efectos de simplificar el análisis, este conjunto de instituciones es clasificado en función del papel que asume el ciudadano. De esta manera se considera que un primer grupo está constituido por aquellas que implican un rol más pasivo, que puede incluso ser anónimo, por el cual el ciudadano “observa” críticamente el accionar de la administración. En el segundo grupo el ciudadano interactúa con la administración y, por tanto, es identificado por la misma. 3.2.1. De observación de la administración: La libertad de información alude al derecho del ciudadano de conocer los propósitos, la organización y las actividades del gobierno, de saber qué dicen las leyes y los reglamentos y cuáles son sus prerrogativas y sus deberes. El ejercicio de tales derechos implican una administración “observada” por el ciudadano a través de la implantación de los siguientes mecanismos: a) Desarrollo de pautas de ética pública El profundo proceso de transición de los estados latinoamerianos, dominado por la transición hacia la democracia y hacia la economía de mercado, dejaron al descubierto el entramado corrupto que atraviesa la política y la administración. Especialmente protegida durante los
  • 10. regímenes dictatoriales por la discrecionalidad de las autoridades, la falta de una prensa libre, la inexistencia de oposición fiscalizadora y la presencia obstaculizante del Estado en todas las actividades de las economías nacionales, la corrupción empezó así a dejar de ser un elemento aceptado tácitamente como normal dentro del funcionamiento del Estado y pasó a ser considerado un problema. La escasa legislación, que muchas veces refiere a una vaga noción de interés público, se presta para muchas interpretaciones y deja amplios espacios para que se cometan actos corruptos. Para revertir estos procesos, y en la senda de otras experiencias internacionalesxiii, la Oficina Nacional de Etica Pública de la República Argentina, elaboró en 1998 un Código de Etica de la Función Pública que contiene principios generales (probidad, prudencia, justicia, templanza, idoneidad y responsabilidad) y principios particulares entre los que se encuentran: transparencia, declaración jurada patrimonial y financiera, independencia de criterio, equidad, igualdad de trato, ejercicio adecuado del cargo, de los bienes del Estado y de la información, obligación de denunciar delitos y violaciones al Código, etc. También detalla prohibiciones tales como aceptar beneficios de personas o entidades, desempeñarse en materias o causas en las que se encuentren comprometidos sus intereses personales, designar parientes o amigos sin que reúnan los requisitos legales y de idoneidad necesarios y desempeñar más de un cargo remunerado en la Administración Pública Nacional (Straface et al, 1999:62-63). b) Responsabilidad de los funcionarios La responsabilidad de los funcionarios evalúa el mal desempeño, o las faltas o delitos cometidos en el ejercicio de las funciones y está referida a los ámbitos político, civil, penal y administrativo (Zarini, 1996:26). A los efectos de precisar el análisis se incluirán en este punto aquellos aspectos más directamente ligados con actos delictivos y de corrupción, vale decir todas las conductas que impliquen falta de probidad, y se dejarán para el apartado “control de gestión” los aspectos relacionados con el mal desempeño, en tanto falta de cumplimiento de deberes u objetivos. En este marco, la regulación de esta responsabilidad configura una garantía de control externo, cuyo ejercicio corresponde principalmente a los poderes deliberativo y judicial. c) Control de gestión El enfoque tradicional del control de gestión alude a la comparación de las actividades realizadas con las metas previamente planeadas. En cambio, un enfoque más innovador propone una verificación del nivel de eficacia y eficiencia en el ejercicio de las funciones básicas de la organización, en todas sus etapas: planeamiento, implantación y control (Vinitzky, 1989:144). En los últimos años se ha extendido en las ciudades el uso de herramientas de planificación estratégica, como así también de planificación estratégica participativa que, cuando son abordadas seriamente, se convierten en organizadoras y dinamizadoras de la actividad pública y de la relación con la comunidad (Darmohraj, 2000). Sin embargo, al menos en el caso argentino, se trata de experiencias aisladas debido a que la mayor parte de los municipios no implementan las más indispensables herramientas de gestión: los presupuestos se presentan fuera de los términos legales, los sistemas contables no son confiables, las rendiciones de cuentas son cuestionables y extemporáneas, para mencionar sólo algunos ejemplos. Establecer los objetivos
  • 11. políticos, definir las metas (cuantificadas en el marco del fin público), analizar eficacia y eficiencia, estudiar los desvíos, publicarlos interna y externamente y redefinir metas, se constituyen en actividades imprescindibles si se buscar fundar las bases para una nueva relación administración y ciudadanía. d) Control de las cuentas públicas El control de las cuentas públicas consiste en un monitoreo formal ejercido en el seno del Estado entre agencias de distinta o igual jurisdicción. La existencia de organismos de control externo independientes posibilitan el acceso a los ciudadanos de información que normalmente no pueden procesar o a la que no pueden acceder por sí mismos. Adicionalmente, en muchos casos, se consagra el carácter público de los informes o dictámenes producidos, así como la obligación de que los resultados de las investigaciones sean puestas al alcance de la opinión pública. e) Publicidad de los actos de gobierno Como complementaria del derecho a la información, se establece la obligación de la administración, magistrados y funcionarios públicos, de divulgar los actos de la gestión de gobierno que se les ha delegado. La información pública es prioritaria para el adecuado funcionamiento y desarrollo de otras instituciones de control y participación ciudadana: “la información para el público tiene la ventaja de fortalecer a los actores constituidos y puede tornar activos a los ciudadanos pasivos” (Levy, 1998:397xiv). f) Actuación administrativa más amigable Este concepto implica la disposición de las estructuras administrativas de tomar medidas orientadas a asegurar el mantenimiento de una buena relación entre la administracion y sus ciudadanos. El derecho de los ciudadanos de tener una administración eficiente, se desagrega en otros derechos más operacionales. En tal sentido el derecho a la información y el derecho a la comprensión, sustentados en el uso de un lenguaje claro, asequible e inequívoco; el derecho a ser entendido y escuchado; el derecho a una actuación correcta y profesional; y el derecho a controles y evaluaciones contra conductas que, activ as o por omisión, se alejan de los estándares de una buena administración pública (tales como demoras y burocracia injustificada, incorrección en las relacones interpersonales, negativa a colaborar con los ciudadanos y producción intencionada de servicios inadecuados). 3.2.2. De intervención en la administración: Los derechos referidos a la igualdad ante la ley, a ser tratado con la debida observancia a las normas del derecho y con justicia e imparcialidad, de tomar conocimiento sobre los expedientes que lo afectan, de apelar contra las decisiones administrativas para protegerse del trato arbitrario y tendencioso y de obtener justicia, tienen su contrapartida en este grupo de instituciones que implican una relación directa del ciudadano con la administración.
  • 12. a) Petición, queja y reclamo El derecho de petición es un derecho esencial en el Estado democrático, que puede ser ejercido individual o colectivamente. La petición genera la obligación de responder. Si el pedido es formulado ante la administración pública, siguiendo el procedimiento regular administrativo, la dependencia está obligada a expedirse acerca de la pretensión formulada. El silencio o la mora prolongados constituyen un acto arbitrario que lesiona el derecho de peticionar (Zarini, 1996:54). En tanto, las oficinas de quejas, reclamos e informes se instrumentan con la finalidad de constituir una instancia mediadora y de resolución de las causas de roce entre la administración y el administrado, de defender los derechos de los administrados y la eficiencia de la prestación de los servicios, y de corregir arbitrariedades, desviaciones del poder o errores administrativos (Cunill, 1991:53; Fydika, 1997:20). b) Ombudsman o Defensor del pueblo El ombudsman o defensor del pueblo es un órgano unipersonal e independiente que no recibe instrucciones de ninguna autoridad; representa el instrumento de mayor difusión, creado para asegurar la defensa no jurídica de los ciudadanos contra las omisiones, la actuación ilegítima o incorrecta de la administración pública. También asume el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas y se constituyen en promotor de la transparencia al asumir el rol de garantes de los derechos de los ciudadanos a ser informados (Fydika, 1997:20; Rolla y Ceccherini, 1998:145). c) Recurso administrativo El derecho de apelar contra las decisiones administrativas se ejerce, entre otros mecanismos, a través del recurso administrativo. Este se constituye en la "defensa jurídica que el particular puede utilizar para contradecir un acto adminitrativo ante la propia autoridad que lo expidió, el superior jerárquico u otro órgano administrativo, a fin de que sea revocado, anulado o reformado una vez comprobada su ilegalidad" (Pichardo Pagaza, 1986:24xv). La mayoría de las municipalidades argentinas carecen de ordenanzas de trámite administrativo, lo cual no impide la vigencia de los recursos administrativos. Pese a no estar reglados, su existencia deriva de la aplicación de normativa más general en materia administrativa, como es el caso de los recursos de revocatoria o jerárquico. Estos recursos, reglados o no, son resueltos para agotar la vía administrativa o por el intendente o por el concejo deliberante, según lo disponga la normativa municipal (Hernández, 1984:427-428). d) Amparo judicial El amparo es un remedio excepcional que otorga una vía procesal sumarísima y expeditiva, destinada a tutelar derechos reconocidos por la Constitución Nacional, un tratado o una ley, salvo la libertad física o de locomoción, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo (Zarini, 1996:201). Esta acción puede tener por objetivo impedir una actividad pública o forzar a su pronto despacho.
  • 13. e) Demanda judicial Los recursos o acciones judiciales se interponen al finalizar la instancia administrativa en sede municipal. Los tribunales que resuelven los temas contencioso -administrativo, en el derecho argentino, son los más altos de las provincias y tienen dicha competencia en forma originaria y exclusiva. Cuando las municipalidades realizan actos que originan acciones civiles, intervienen los tribunales ordinarios. 3.3. Participación ciudadana La participación ciudadana puede definirse como la intervención de los particulares en actividades públicas en tanto portadores de determinados intereses sociales e implica la creación d e nuevos cauces de relación entre la sociedad civil y la esfera pública. La participación ciudadana remite a la expresión de intereses colectivos y difusos e implica deslindarla de todos aquellos mecanismos creados para la defensa de intereses que son reductibles a la lógica del interés personal y que, por ende, aluden a sujetos singulares (Cunill, 1991:52-56). Siguiendo a Cunill (1991), la partipación puede adoptar distintas formas, en función de diferentes variables (niveles y ámbitos en los que recaexvi, momentosxvii , carácter que puede asumirxviii, grado de involucramiento de la ciudadaníaxix, carácter de la participación xx y origen del impulso xxi, entre otros). La misma autora señala las diversas fórmulas institucionales a través de las cuales se ejercen las distintas modalidades de participación. La mayoría de las veces la participación puede integrarse a través de los mecanismos existentes. En otros casos se desarrolla mediante formas institucionales expresamente diseñadas, entre las que puede distinguirse el ejercicio a través de procedimientos y de órganos. Al final de este punto se aborda un tema esencial para la participación ciudadana, como lo es el fomento de la organización comunitaria, debido a que la agregación de los interlocutores es, aglomerados medianos o grandes, la única vía posible de participación ciudadana. 3.3.1. Participación ejercida a través de procedimientos La participación ejercida a través de procedimientos puede tener distinto grado de institucionalización y de permanencia. En este grupo se ubica a: a) Audiencias públicas, conferencias con los interesados y exámen público Las audiencias públicas son utilizadas antes de adoptarse un proyecto público fundamental y permiten a los ciudadanos participar en el proceso decisorio, antes de que la decisión sea tomada. Las conferencias con los interesados son adecuadas para la fase intermedia de un proceso de planeamiento y se realizan muchas veces de manera ocasional e informal. El exámen público se establece como etapa de consulta obligatoria en planes de desarrollo urbano; los vecinos pueden hacer demandas o impugnaciones al plan, que deben ser elevadas a
  • 14. las autoridades ministeriales. La participación puede instrumentarse por escrito o mediante un debate entre los interesados y el representante ministerial. Siempre tiene lugar al final del proceso. b) Iniciativa popular Esta institución permite forzar el tratamiento de un proyecto o disposición de origen no público, en tanto se lo avale con un número preestablecido de firmas. No supone una parti ipación c decisoria y requiere un grado importante de institucionalización. c) Referéndum o consulta popular El referéndum, también denominado consulta popular o plebiscito, es una forma de participación individual que manifiesta una opinión o voluntad a través del voto. Puede ser consultivo o decisorio. En algunas legislaciones, se concibe que también la iniciativa de la convocatoria sea una decisión de la ciudadanía. Si bien es una alternativa que, salvo en Suiza, se utiliza raramente y para casos especiales, se observa una leve tendencia a su aumento (Hernández, 1984:380). d) Revocatoria o recall Se trata del “derecho reservado a una fracción del cuerpo electoral para someter a votación de éste la destitución de un funcionario electivo, o para decidir la anulación de una sentencia judicial relativa a la inconstitucionalidad de una ley” (Battelli, 1932, citado por Hernández, 1984:381). e) Voto popular Es la más clara expresión de la participación ciudadana, y refiere al carácter electivo de las autoridades municipales (intendente y miembros del concejo deliberante). En el ámbito municipal, en muchos casos se incluye a los extranjeros como electores, con lo cual se amplía el concepto de participación “ciudadana”, en relación a los niveles de gobierno regional y nacional, en los que sólo pueden elegir autoridades los ciudadanos. 3.3.2. Participación ejercida a través de órganos Estos mecanismos pueden instrumentarse para fomentar la participación de los ciudadanos en las etapas consultivas, ejecutivas o de fiscalización, tener distintos grados de permanencia y diferente inserción en la propia estructura de la administración. Se identifican dentro de este grupo a los consejos, las comisiones y los comités. Los consejos están generalmente ubicados en la cúspide de la administración consultiva multisectorial o sectorial y tienen carácter permanente. En general congregan a representantes de los trabajadores, los usuarios, el sector empresario, la educación, las organizaciones no gubernamentales, entre otros. Las comisiones, por lo general, tienen funciones de asesoría. Algunas de ellas son temporales porque se refieren a una actividad determinada pero otras se constituyen en cuerpos consultivos permanentes. Tal es el caso de la formación de comisiones de vecinos para fiscalizar una determinada obra pública.
  • 15. Los comités son cuerpos colegiados para trabajos específicos, designados en el seno de una organización. Estos órganos pueden estar constituidos exclusivamente por los representantes de los intereses sociales en cuestión o admitir otras variantes. También se utilizan éstas instituciones en relación a la participación decisoria de los usuarios en la gestión o contralor de empresas o servicios públicos. 3.3.3. Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del consumidor La participación de los usuarios de servicios públicos puede instrumentarse a través de varios de los medios ya abordados. Sin embargo, los cambios derivados de la política de privatizaciones llevada a cabo a partir de los ´90 en los estados nacional, provinciales y municipales, ameritan un tratamiento diferenciado. Las privatizaciones, concesiones y tercerizaciones incorporan un nuevo espectro de competencias municipales, cual es la del control de los servicios públicos prestados por empresas privadas o concesionarias. Ello inaugura un nuevo canal y un nuevo objeto para la comunicación entre administración y ciudadanía, que supera la clásica rivalidad prestador-usuario, transformándola en una relación complementaria, en la que el municipio se constituye en articulador de las relaciones concesionario-usuario, garante de la calidad del servicio y de las obligaciones licitatorias acordadas. 3.3.4. Fomento de organización comunitaria En un contexto de profundización de la relación administración y ciudadanía, es fundamental la implantación conjunta de varias de las instituciones descriptas, a los efectos de favorecer la participación de los vecinos desde múltiples dimensiones. Una de ellas consiste en dar impulso a la agregación de actores de la sociedad civil ya que la atomización de los interlocutores les resta capacidad de influencia y, adicionalmente, puede aumentar la cantidad de demandas sobre el Estado (Cunill, 1991:233). Ello implica que “al mismo tiempo que se propugna la autonomización, la democratización, la capacitación y, eventualmente, el equilibramiento de la sociedad civil, hay que promover la constitución (...) de organismos integradores y confederadores que coordinen y sometan a reglas de conducta comunes –destinadas sobre todo a procesar internamente el mayor número de demandas posible- a trozos enteros de la sociedad civil” (Urbaneja, 1990:19, citado por Cunill, 1991:233). De ello resulta que, el fomento de la organización comunitaria, se constituye en una herramienta privilegiada para el fortalecimiento de la participación ciudadana. 4. Impacto de la reforma de la Constitución Nacional en la relación administración y ciudadanía En la República Argentina, desde fines de los ´80 y en especial en los primeros años de los ´90, se concretaron reformas estructurales que determinaron un punto de inflexión en el
  • 16. funcionamiento de la economía: apertura económica, integración comercial en el Mercosur, xxii desregulación y reestructuración del Estado Nacional . Respecto de las provincias, a partir de 1989 se produjo la transferencia de la prestación de la mayoría de los servicios públicos sociales y los de naturaleza local. El proceso de reforma de los estados provinciales se inició con algún retraso, a partir de 1995. Las medidas adoptadas transformaron sustancialmente el papel del Estado produciendo una fuerte transferencia de funciones hacia el mercado (a través de las políticas de privatización y desregulación económica), hacia el nivel regional (con la constitución de espacios supranacionales como el Mercosur), hacia adentro del aparato estatal (a través de las políticas de reforma administrativa, reducción y profesionalización del personal estatal), hacia la propia sociedad (por la delegación de la gestión operativa a organizaciones comunitarias y barriales de diversos programas sociales) y especialmente, hacia los Municipios a través de la transferencia -de hecho y de derecho- de funciones y competencias que antes se encontraban en manos de los niveles nacional y provinciales (Arroyo, 1997). Estos procesos reforzaron las tendencias que, derivadas de la consolidación democrática, venían acentuándose desde el regreso al Estado de derecho, ocurrido en diciembre de 1983. La ciudadanía y los gobiernos locales, por convicción o por necesidad, adquirieron un nuevo protagonismo al asumir las funciones antes a cargo del Estado Nacional o de los gobiernos provinciales. La reforma de la Constitución Nacional recoge estas tendencias e introduce cambios importantes en las instituciones analizadas: por un lado, consagra la autonomía municipal y por el otro, introduce nuevos derechos y garantías. Ambas modificaciones implican la institucionalización de nuevas formas y ámbitos de interacción entre administración y ciudadanía. 4.1. Autonomía municipal Al momento de la sanción de la nueva Constitución Nacional, nueve constituciones provinciales habían sido reformadas y habían incluido, en mayor o menor grado, el concepto de autonomía de los municipios. Este proceso influyó definitivamente –lo que fue reconocido por la misma Corte Suprema- en el viraje de la jurisprudencia que en 1989 admitió la autonomía de los municipiosxxiii (Passalacqua, 1992; García Delgado, 1997; Frías, 1998). La reforma de la Constitución Nacional, en 1994, otorgó la autonomía a los municipiosxxiv . El artículo 5° mantuvo su antigua redacciónxxv pero cambió la del actual artículo 123°, que antes definía que “Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto en el artículo 5”xxvi en tanto en la actualidad agrega “asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.” A pesar del mandato constitucional, cinco constituciones aún no reconocen la autonomía municipal. Ellas son Entre Ríos y Santa Fe, con cartas antiguas sancionadas en 1933 y 1962; Mendoza (1991) y Tucumán (1990), con constituciones modificadas después del cambio de jurisprudencia de la
  • 17. Suprema Corte de Justicia de la Nación a favor de la autonomía municipal y Buenos Aires (1994), el caso más llamativo, debido a que reformó su carta con posterioridad a la reforma de la Constitución Nacional que impuso la obligación de reconocer la autonomía. 4.2. Nuevos derechos y garantías La Constitución Nacional reformada, en la Primera Parte destinada a las “Declaraciones, derechos y garantías”, introdujo el capítulo denominado “Nuevos derechos y garantías”. El mismo destina cincoxxvii de los ocho artículos que lo componen al establecimiento de nuevas reglas de juego entre la administración y la sociedad civil. Con la misma finalidad incorporó la institución del “Del defensor del pueblo”, en la Segunda Parte correspondiente a las “Autoridades de la Nación”. En todos los casos se incluyen instituciones nunca antes contempladas en la carta fundamental. a) Responsabilidad de los funcionarios: Las anteriores versiones de la Constitución ya incluían el derecho de la Cámara de Diputados de acusar ante el Senado a altos funcionarios y magistradosxxviii en las causas de responsabilidad que se intentaran contra ellos, por desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones. Este procedimiento, denominado juicio político, no persigue castigar sino separar del cargo al enjuiciado, sin perjuicio de someterlo posteriormente a la jurisdicción judicial (Zarini, 1996:236). La reforma de 1994 introdujo un nuevo concepto, el de la defensa de la ética frente a la corrupción, sin limitación de sujetos. El artículo 36 establece que atentará contra el sistema democrático quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento, y quedará inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para ocupar cargos o empleos públicos. Esta cláusula pretende establecer efectos disuasorios para quienes alienten este tipo de expectativas en el futuro, al equiparar a la corrupción con el delito de sedición. b) Implantación de formas de democracia semidirecta: Se incorporan tres nuevas formas de participación ejercida a través de procedimientos: 1. Derecho de iniciativa: para presentar proyectos de ley al Poder Legislativo, excluyendo las materias referidas a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y material penal. 2. Consulta popular: vinculante, de voto obligatorio, para someter a consideración popular un proyecto de ley. 3. Consulta popular no vinculante: para el mismo propósito pero de voto optativo. c) Derechos de consumidores y usuarios: Establece los derechos de los consumidores y usuarios de bienes y servicios, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno. En tanto determina que las autoridades deben proveer a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los
  • 18. monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios. d) Amparo judicial: Regula el derecho de toda persona de interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. Incluye la protección a los derechos de incidencia colectiva en general. e) Ombudsman o Defensor del pueblo: El defensor del pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas. Las innovaciones detalladas fueron incluidas al sólo efecto de remarcar el consenso social y político respecto de la creación de nuevas instituciones para el reforzamiento de la república y de la democracia. Al mismo tiempo, por estar ubicada la Constitución Nacional en la cúspide de la pirámide jurídica, permite conocer el marco general para el desarrollo de estas instituciones a nivel provincial y municipal. En el análisis de las constituciones provinciales que se realiza a continuación, se omiten las instituciones concebidas para el propio gobierno provincial y se aborda directamente el objeto de esta investigación: las relaciones administración-ciudadanía en el ámbito municipal. 5. Institucionalización del control y la participación ciudadana en los municipios argentinos De acuerdo a lo expuesto precedentemente, el régimen municipal de cada jurisdicción estadual se define, en primer término, en la constitución provincial. La pirámide jurídica se completa, hacia abajo, con leyes emanadas de la legislatura provincial y, según los casos, de las legislaturas municipales. Entre las leyes provinciales, una ley general habitualmente denominada “Ley Orgánica de las Municipalidades” legisla el funcionamiento de los municipios y comunas. De igual jerarquía jurídica, otras leyes regulan aspectos particulares que directa o indirectamente pueden definir competencias, deberes u obligaciones a los gobiernos locales. Cuando los municipios son autónomos, una convención constituyente puede sancionar la constitución local, denominada “Carta Orgánica Municipal”. Accesoriamente, los departamentos deliberativos de los municipios, habitualmente denominados Concejos Deliberantes, también sancionan ordenanzas. La complejidad de este entramado jurídico, que implica la acumulación de varias “capas” normativas en cada provincia y en cada municipio, obliga a circunscribir este trabajo exclusivamente a lo sancionado en las veintitrés constituciones provinciales
  • 19. argentinas. Debido a que la constitución provincial se constituye en el paraguas bajo el cual se ordena la legislación provincial, esta selección permite determinar la relación administración municipal- ciudadanía/vecinos concebida por los constituyentes provinciales. A contrario sensu, si la constitución establece el marco jurídico general, detectar las instituciones obstaculizadoras de la participación ciudadana puede contribuir a viabilizar cambios trascendentes en la democratización de los gobiernos locales. Corresponde asimismo aclarar que, en esta recopilación, sólo se han recogido las expresiones que hacen alguna referencia explícita al gobierno municipal. Vale decir que por ejemplo, si la provincia regula un mecanismo de participación popular para todos los habitantes de la misma pero esta institución no es vinculada por alguna referencia al gobierno local, dicha referencia no es considerada. Hechas estas salvedades, se analiza a continuación la institucionalización de las diversas formas de control y participación ciudadana. Los textos constitucionales se incluyen en el Anexo. 5.1. Utilización de instituciones de control ciudadano 5.1.1. Desarrollo de pautas de ética pública La obligación de los funcionarios municipales de manifestar sus bienes sólo es prescripta en cuatro constituciones y, en una de ellas, sólo al momento de asumir. La más destacable es la constitución de Tierra del Fuego que incluye a todos los funcionarios con responsabilidad en el manejo y administración de fondos públicos, a sus cónyuges y personas a cargo, y sanciona la omisión de cumplimiento con suspensión del pago de emolumentos o privación del beneficio previsional. Asimismo, pocas constituciones prohiben que los funcionarios representen, litiguen o mantengan intereses privados contrarios a los del municipio o que tengan más de un empleo público, una de las cuales circunscribe esta prohibición exclusivamente al intendente municipal (p.e. Chubut). Tierra del Fuego es la más comprometida en este tema, al imponer la revisión de la gestión pública a través de una institución de la época colonial: el juicio de residencia. Sobre el cumplimiento efectivo de sus funciones, seis constituciones penalizan la omisión de cumplimiento los deberes, en tanto otras lo definen desde el punto de vista de los vecinos, al establecer el derecho de los mismos o de los afectados de demandar ante los tribunales por la falta de cumplimiento de un deber expresamente determinado. Entre Ríos prescribe ambas perspectivas. 5.1.2. Responsabilidad de los funcionarios En el derecho argentino, el empleador siempre es responsable por las acciones de sus dependientes, vale decir que el municipio responde ante terceros por los actos delictivos de sus empleados. Por ello, siete constituciones establecen la solidaridad de los empleados y funcionarios con el municipio por los actos cometidos que estuvieren penados por la ley, y por los daños y perjuicios derivados. Río Negro, aunque legisla la responsabilidad solidaria de los agentes municipales, ratifica la responsabilidad del principal, tal como lo establece la jurisprudencia.
  • 20. Dado que el municipio administra lo público, algunas constituciones establecen la obligación de acusar y hacer citar a juicio a los funcionarios demandados por mal desempeño de sus funciones, estableciendo taxativamente en un caso, la acción de repetición (devolución). Una única constitución (Salta) determina que corresponde al poder legislativo dictar leyes que permitan hacer efectivas las responsabilidades de los funcionarios y empleados públicos. Respecto de sus autoridades electas, tres constituciones establecen la inmunidad de opinión y arresto por opiniones o actos que emitieren en el desempeño de sus mandatos. Para removerlos, en cuatro casos se establece la institución del juicio político; para que proceda el desafuero o la suspensión se requieren dos tercios de los votos del Concejo Deliberante. Otras cuatro constituciones indican la posibilidad de remoción del intendente por delitos, mala conducta, reiterado incumplimiento de deberes o mal desempeño de su cargo. También en estos casos se requiere, en general, el voto afirmativo de dos tercios del Concejo Deliberante. Iguales mayorías se requieren dos constituciones para la remoción de los otros miembros del Departamento Ejecutivo o de los concejales. Una única provincia, Tierra del Fuego, establece el juzgamiento en instancia única, oral y pública de los funcionarios procesados por delicos contra la administración y la fé pública. 5.1.3. Control de gestión La concepción administrativista que prevalece en los gobiernos locales argentinos está en consonancia con la escasa utilización de herramientas ligadas la fijación de objetivos y control de gestión. También esto se manifesta en la escasa trascendencia que tienen estos conceptos en las constituciones provinciales. Jujuy es la única provincia que indica que el presupuesto municipal debe formularse en función de las políticas, objetivos y planes comunales y, a su vez, legisla la obligación de establecer un régimen uniforme de contabilidad que refleje el estado de ejecución del presupuesto. Chaco, por su lado, es también la única constitución que obliga al intendente a organizar el control de gestión y evaluación de resultados. Una gestión municipal que destina la mayor parte de sus recursos a su planta de personal queda inmovilizada para la prestación de servicios y la realización de las obras que la comunidad requiere. Este punto es especialmente sensible en los municipios argentinos, que tienen una larga tradición de financiamiento de estructuras partidarias con recursos públicos. Por ello, las limitaciones al gasto que establecen tres constituciones provinciales, también se constituyen en estándares de gestión. La más taxativa es la de Tierra del Fuego que limita los gastos de funcionamiento (incluida las nóminas salariales) al 50% de los ingresos totales. Tucumán, en tanto, obliga a destinar al menos el 50% en obras y prestación de servicios, y Jujuy habla de la adecuada proporción de los gastos salariales con los recursos. Estas dos últimas prescripciones, tal como están redactadas, no pasan de ser declarativas, sobre todo cuando las imputaciones presupuestarias a los servicios también se componen de gasto salarial y no se aclara qué se entiende por “adecuada” proporción.
  • 21. 5.1.4. Control de las cuentas públicas El control externo de las cuentas públicas, es una modalidad indirecta de la ciudadanía de tomar conocimiento de los actos de gobierno. Para ello es fundamental asegurar la imparcialidad, independencia y profesionalidad de los organismos de control. Veinte constituciones hacen referencia a modalidades de control de las cuentas públicas, el que adopta dos formas principales: la más numerosa (doce casos) deposita la exclusividad del control externo en el Tribunal de Cuentas provincial; la otra (seis casos) permite que los municipios con autonomía institucional tengan un órgano municipal de fiscalización de cuentas, en tanto el tribunal provincial conserva el control sobre los municipios que no lo hubieren constituido. Las constituciones y luego las cartas orgánicas deben extremar los cuidados al definir los mecanismos de funcionamiento y selección de los responsables de los órganos de control municipales. Pero sólo dos constituciones son taxativas en el aseguramiento de su independencia. La constitución de la Provincia de Córdoba indica para los municipios autónomos que “Las Cartas Orgánicas deben asegurar (...) un Tribunal de Cuentas con elección directa y representación de la minoría” (art. 183 inc. 3). Río Negro, en tanto, establece que “los electores del municipio eligen un Tribunal de Cuentas integrado por tres miembros” (art. 236). La existencia de intereses contrapuestos no se garantiza en dos situaciones que se valoran en forma negativa. En el caso de los municipios rionegrinos que no han creado su propio órgano de contralor, el Tribunal de Cuentas interviene sólo si el municipio “lo solicita”, lo cual debilita el sistema ya que el control no puede ser optativo. En la constitución de la Provincia de La Pampa, en tanto, se establece que “las inversiones que realice (el Departamento Ejecutivo) estarán sujetas a la fiscalización y aprobación del Departamento Deliberativo (art. 124), lo que hace peligrar la independencia del control externo cuando el Concejo Deliberante esté controlado por el oficialismo. Resulta inadecuado lo prescripto en la Constitución de la Provincia de La Rioja, que establece la inclusión en la carta orgánica -que es un acto jurídico de una única jurisdicción- de la obligación de constituir un organismo “regional” de control (art. 157, inc. 1). Aunque parezca adecuado el fin buscado, se considera poco operativo el medio elegido (en especial tratándose de una provincia con un promedio de población por municipio muy inferior a la media). En tal sentido, la creación de un organismo regional corresponde al gobierno provincial o a un conjunto de municipios que así lo convengan y, en tales casos, la obligación municipal se limitaría a designar y enviar representantes al mismo. Por último, la intervención provincial se plantea en dos provincias (La Rioja y Salta) como una alternativa de control externo de la gestión financiera municipal. Al respecto indican esta posibilidad ante déficits sucesivos que puedan comprometer su estabilidad financiera. 5.1.5. Publicidad de los actos de gobierno
  • 22. La información de los actos de gobierno no se menciona en siete de las veintitrés constituciones e incluye reducidas obligaciones en muchas otras. La dimensión más mencionada es la publicidad en relación al manejo del dinero público. En general se establece la obligatoriedad de publicar periódicamente los ingresos y gastosxxix y de elaborar una memoria y balance anual. En cinco constituciones se avanza prescribiendo la publicidad de todos los actos de gobierno. No obstante, en particular en las constituciones más antiguas, la publicidad de “todos” los actos parece circunscribirse al detalle e la memoria anual. Más realistas y mejor definidas respecto de este n punto son las cartas de Santa Cruz y Tierra del Fuego, que indican una publicación frecuente de aquellos actos oficiales que se relacionen con la percepción e inversión de la renta, en especial los contratos susceptibles de licitación, y establecen la nulidad del acto que no se ajuste a ello. Otra prescripción que contribuye a obtener información de la gestión municipal es la fórmula utilizada por cinco provincias al establecer que todos los actos del estado municipal son públicos. Ello implica que los vecinos, lo que comprende a la prensa y las organizaciones no gubernamentales, tienen el derecho de solicitar información sobre cualquier actuación del municipio y a que ésta le sea concedida. Aisladamente las constituciones imponen la obligación de publicar las adquisiciones o enajenaciones de bienes, los actos relacionados con la percepción e inversión de la renta y las contrataciones, en especial las susceptibles de licitación (Santa Cruz y Tierra del Fuego). Sólo Chubut establece que incurre en falta grave el funcionario que entorpece la publicidad de los actos de gobierno. En unas pocas cartas se explicita la obligación de publicar la convocatoria a electores (San Luis y Santiago del Estero) y las ordenanzas del Concejo Deliberante (San Luis). 5.1.6. Actuación administrativa más amigable En lo relativo a principios rectores de la actuación municipal, los cuales tienen un peso decisivo en la relación administración y ciudadanía, sólo son contemplados en cinco provincias. Al respecto legislan que la organización administrativa municipal debe considerar la descentralización de la gestión de gobierno (La Rioja), desarrollar la actividad conforme a criterios técnicos (Corrientes), centralización normativa, imparcialidad, equidad, igualdad y publicidad de las normas o actos (Río Negro), verdad, celeridad, sencillez en su trámite, determinación de los plazos para expedirse y participación de quienes pudieran verse afectados en sus intereses (Có rdoba), eficiencia, celeridad, economía, descentralización e imparcialidad y al mismo tiempo racionalización del gasto público (Tierra del Fuego). Respecto de acercar la administración al vecino, varias constituciones indican la necesidad de convenir con la Provincia la descentralización (Santiago del Estero, Río Negro, Neuquén, La Pampa) en especial la descentralización operativa de la gestión y ejecución de obras y servicios que se ejecuten o presten en su ejido, para lograr mayor eficiencia (Córdoba, Chaco, Santa Cruz, Tierra del Fuego). También se expresa que la provincia puede acordar con los municipios la delegación de servicios públicos, en tanto garantice los recursos necesarios a los fines de su prestación (Chubut).
  • 23. 5.1.7. Petición, queja y reclamo Una única constitución, la de Santiago del Estero, hace referencia explícita al “derecho de petición” y al “derecho de reclamo” cuando expresa que las sociedades intermedias “estarán facultadas para ejercer el derecho de petición, iniciativa y reclamo representando a vecinos y usuarios de servicios municipales” (art. 218). No obstante, esta falta de inclusión en las constituciones provinciales nada trasunta sobre la intencionalidad de los legisladores provinciales, debido a que se trata de mecanismos que requieren un bajo grado de formalidad. Por otra parte, están implícitas en otras instituciones que reglamentan la comunicación y/o participación de los electores o usuarios o de las asociaciones intermedias que los representen. 5.1.8. Ombudsman o defensor del pueblo No se encontraron referencias a esta institución en las constituciones provinciales argentinas, en lo relativo al nivel de gobierno local. De hecho, es reciente su institucionalización a nivel nacional, la cual derivó de la reforma constitucional de 1994. 5.1.9. Recurso administrativo El recurso administrativo, sin aclaración de alternativas, es prescripto por las constituciones de Córdoba y Santiago del Estero. Se lo menciona tangencialmente, como requisito previo a la demanda judicial: “será suficiente que los interesados acrediten haber agotado la vía administrativa” (Santiago del Estero) o “sin más requisito que el interesado haya agotado la vía administrativa” (Córdoba). 5.1.10. Amparo El amparo judicial que procede contra cualquier decisión, acto u omisión de una autoridad administrativa provincial o municipal, así como de entidades o de personas privadas que amenacen, restrinjan o impidan de una manera ilegítima el ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución Nacional o provincial, siempre que no pudieren utilizarse los remedios ordinarios sin daño grave o que no existieren procedimientos eficientes acordados por las leyes o reglamentos para reparar el agravio, lesión o amenaza, es legislado por tres constituciones (Jujuy, Santa Fe y Santiago del Estero). El amparo por mora corresponde cuando la parte que se considere damnificada demanda el restablecimiento del derecho vulnerado y la reparación del perjuicio causado; también procede por falta de cumplimiento del deber expresamente impuesto a un funcionario público o corporación pública de carácter administrativo, por aquella persona o entidad en cuyo interés deba ejecutarse el acto y que sufriere perjuicio material, moral o político. Lo indican cuatro provincias (Catamarca, Formosa, San Juan y Santa Cruz).
  • 24. 5.1.11. Demanda judicial Un grupo importante de constituciones (10 casos) establecen que las municipalidades pueden ser demandadas ante los tribunales ordinarios, sin necesidad de formalidad ni autorización previa. Sin embargo, al momento de la aplicación de la sanción, algunas indican privilegios especiales para los municipios al impedirse el embargo sobre algunos de sus activos (rentas, bienes afectados a servicios públicos, salud, educación, etc.). En otros cuatro casos, las constituciones prescriben el fuero contencioso-administrativo como derecho de toda persona afectada por una resolución que vulnera un interés legítimo, un derecho de carácter administrativo establecido en su favor por una norma legal (Chaco), contra una ilegalidad de una ordenanza (San Luis), por actuación u omisión (Buenos Aires), por incumplimiento de un deber expresamente determinado (Jujuy). Una sola constitución, Río Negro, indica al Superior Tribunal de Justicia provincial como la instancia con competencia jurisdiccional ante el incumplimiento en el dictado de una norma que impone un deber concreto a los municipios. 5.2. Utilización de instituciones de participación ciudadana 5.2.1. Audiencias públicas, conferencias con los interesados y exámen público Estas instituciones permiten la participación ciudadana en el proceso decisorio y el legislador debería, al menos, indicar los temas en los que obligatoriamente debería ser escuchada la voz de la ciudadanía. Sin embargo, raramente las const ituciones provinciales las indican para su uso en el nivel municipal argentino. En el caso de La Rioja, se hace referencia a la audiencia pública al establecer la obligación de su inclusión en las cartas orgánicas. Al respecto el texto constitucional expresa: “Las cartas orgánicas deberán asegurar (..) los derechos de (...) audiencias públicas (art. 157 inc. 2). Una prescripción de Córdoba podría dar lugar a su instrumentación: “La Administración (...) Municipal sujeta su actuación a la (...) participación de quienes puedan verse afectados en sus intereses, mediante procedimiento público e informal para los administrados” (art. 176). Un comentario aparte merece lo establecido por Buenos Aires: “Todo aumento o creación de impuestos (...) necesita ser sancionado por mayoría absoluta de votos de una asamblea compuesta por los miembros del Concejo Deliberante y un número igual de mayores contribuyentes de impuestos municipales (art. 193 inc. 2). Esta participación de los “mayores contribuyentes” en el aumento o creación de nuevos impuestos merece una valoración negativa y, de hecho, no fortalece la democratización. En primer término, porque remite al modelo prevaleciente antes de la Revolución Francesa, en el cual sólo los propietarios de la tierra intervenían en el gobierno local (Groisman, 1997); por el contrario, si se parte de la premisa de que todos los vecinos son iguales, todos ellos - grandes y pequeños contribuyentes- tienen el mismo derecho de decidir sobre las finanzas comunales. En segundo término, esta institución ha sido a menudo trasvasada por las lucha partidarias, llegando
  • 25. a situaciones irritantes por el envío de representantes partidarios conocidos por su incumplimiento tributario. 5.2.2. Iniciativa popular La iniciativa popular, que implica la posibilidad de forzar el tratamiento de una ordenanza en tanto se lo avale con un número preestablecido de firmas, es incluida en la mayoría (dieciocho casos) de las constituciones provinciales en lo relativo al régimen municipal. Se establece como obligació n de inclusión o reglamentación en las cartas orgánicas o en la ley orgánica, o como derecho de los electores. En dos cartas, si bien se garantiza el derecho del electorado, se hace hincapié en el derecho de las sociedades intermedias de hacer uso de la iniciativa en representación de vecinos y usuarios (Santiago del Estero) o de la potestad que tienen las juntas vecinales de presentar proyectos de ordenanzas (San Luis). Resulta llamativa la redacción que utiliza la constitución de San Juan: en tanto permite a los municipios el uso de la consulta popular cuando lo estime necesario, establece la necesidad de dictar una ley para establecer las condiciones en que se ejercerá el derecho de iniciativa. Respecto de la temática comprendida en este derecho, sólo una constitución (Salta) precisa que puede ser utilizada para solicitar el dictado o reforma de la carta municipal. 5.2.3. Referéndum o consulta popular Aunque las denominaciones más comunes son referéndum y consulta popular, también se utilizan aisladamente las de plebiscito o consulta pública. Este derecho es mencionado en dieciocho constituciones. En algunos casos se señala el deber de incluirlo en las cartas orgánicas que dicten los municipios; en otras lo menciona como un derecho de los electores; en u minoría se otorga a la na potestad de la legislatura de reglamentarlo. En dieciseis casos no se aclara la vinculación entre el resultado de la convocatoria y la decisión del poder convocante. Santiago del Estero regula las dos alternativas, la consulta popular vinculante y no vinculante, en tanto La Pampa establece que el “resultado será vinculante para el órgano o Poder a que se refiere el mismo”. En la mayoría de los casos no se aclaran los temas por los cuales puede convocarse la consulta popular. Cuando lo hacen, se refieren a consultas ante la modificación de los límites territoriales del municipio, en especial anexiones o segregaciones (3 casos), remoción del intendente dispuesta por el Concejo (1) o para contraer empréstitos o acordar concesiones de servicios públicos por montos o plazos superiores a los normales (1). 5.2.4. Revocatoria El derecho de revocatoria o de destitución de autoridades municipales es mencionado por menos en la mitad de las constituciones provinciales. En muchos casos se consagra el derecho de los
  • 26. electores y en otros se obliga a su inclusión en la ley orgánica de los municipios o en las cartas orgánicas que dicte cada gobierno municipal. Es la forma de democracia semi-directa de menor repercusión. Los reparos en instaurar este derecho se reflejan no sólo en su omisión en doce constituciones, sino en la curiosa forma que utiliza la constitución de San Juan, ya que si bien permite a los municipios el uso de la consulta popular cuando lo estime necesario, establece la necesidad de dictar una ley para establecer las condiciones en que se ejercerá dicho derecho. 5.2.5. Voto popular Es unánime la determinación de la elección por voto popular de las autoridades municipales. Incluso para aquellos casos en los que se concede al municipio la potestad de definir la forma de gobierno, se prescribe la obligatoriedad de elegir por voto popular a los representantes. En muchos casos se adicionan condicionamientos tales como la representación proporcional, asegurar la representación de las minorías, etc. Del mismo modo, para los gobiernos locales sin jerarquía municipal, en los pocos casos en que las constituciones explicitan la forma de gobierno, aclaran que las autoridades deben surgir de elecciones populares (Iturburu, 1999b). 5.2.6. Consejos, comisiones o comités Los consejos, generalmente pensados para la representación multisectorial, se ubican en la cúspide de la administración consultiva y tienen carácter de permanente. Tres constituciones provinciales promueven la formación de instituciones con representación sectorial (empresarios, sindicales, profesionales, culturales, educativos, de consumidores, etc.). En todos los casos se trata de instituciones para consulta y asesoramiento; en el caso de Santa Cruz se aclara que son de carácter permanente. En lo relativo a las comisiones, por lo general tienen por función el asesoramiento al órgano que promovió su constitución. Este criterio fue distintivo al seleccionar las prescripciones constitucionales que hacían referencia a esta institución. Se descartaron, entonces, todas aquellas expresiones que denotaban organizaciones más permanentes y no estrictamente direccionadas a la interlocución con el órgano promotor. Así, todas las “comisiones de vecinos” asimilables a uniones de vecinos, fueron incluidas en el apartado respectivo. Desde esta perspectiva, sólo dos cartas instrumentan esta institución. Las municipalidades de Mendoza pueden nombrar comisiones honorarias en los pequeños poblados. En tanto, Buenos Aires obliga a nombrar una comisión de propietarios para que fiscalicen las obras municipales: 5.3. Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del consumidor El protagonismo de los usuarios de servicios públicos en alguna de las etapas de la cadena productiva debe entenderse como otra forma de participación ciudadana. Las constituciones
  • 27. provinciales se hacen escaso eco de esta institución en lo relación al nivel de gobierno local. Sólo dos constituciones hacen precisiones al respecto. Santa Cruz da participación a los usuarios en fase decisoria de la regulación: en el marco de una política general de prevención y represión de todo abuso del poder económico y de las actividades que tiendan a dominar los mercados o eliminar la competencia, establece que los municipios deben conformar comisiones asesoras permanentes, integradas entre otros por representantes de los consumidores, para asesorar a las autoridades en la sanción de las leyes que afecten a la economía de la colectividad. Córdoba, por su lado, contempla la participación de los usuarios en el control de la prestación de los servicios públicos. En lo relativo a la explotación de los servicios, un pequeño grupo de constituciones fomenta la explotación por un grupo acotado de sujetos (Estado, municipios, entes autárquicos, etc.) entre los que también menciona a las cooperativas de usuarios (La Pampa, Misiones, Río Negro), cooperativas populares (Neuquén) o simplemente cooperativas (Córdoba, Chaco, Formosa). La redacción utilizada por Río Negro es la que más avanza en el sentido del involucramiento de los usuarios: “Los municipios dan preferencia en el otorgamiento de permisos a las cooperativas integradas por la comunidad respectiva, o la mayor parte de ella, para la prestación de los servicios públicos de los que es usuaria” (art. 102). “El municipio (...) participa con fines de utilidad común en la actividad económica; crea y promueve (...) cooperativas, consorcios de vecinos y toda forma de integración de los usuarios en la prestación de servicios y construcción de obras” (art. 229, inc. 8 y 13). La Provincia de Salta da participación a los usuarios en la explotación al indicar la alternativa entre la conceción o un ente constituido por el Estado, el personal y los usuarios. Por último, Neuquén establece el sometimiento a referéndum popular de las concesiones de servicios públicos que superen el plazo máximo habitual (diez años). Respecto de asegurar la defensa del consumidor y del usuario, La Rioja establece la obligación de incluir este precepto en las cartas orgánicas municipales. Otras dos prescripciones, si bien afectan a los derechos de los consumidores y usuarios, no contemplan su participación directa: una de ellas se refiere al control de precios municipal sobre los artículos de primera necesidad (Catamarca) y la otra regula la participación de los municipios en los órganos de control de los servicios públicos (Chaco). 5.4. Fomento de la participación de los vecinos y de la organización comunitaria El fomento de la participación de los vecinos debe desarrollarse simultáneamente con la promoción de la organización comunitaria. Así se posibilita la agregación de los actores y sus demandas y la coordinación y sometimiento a discusión de reglas de conducta comunes. Un pequeño grupo de constituciones definen en forma genérica su postura respecto de la participación y las asociacionaes de vecinos. Dos se limitan a declarar que el municipio asegura la participación de los vecinos, en tanto otras cuatro incluyen la decisión de dar reconocimiento e impulsar las organizaciones vecinales. Las restantes constituciones son algo menos genéricas y preven la participación ciudadana a través de mecanismos habituales o pre-existentes, vale decir que no se trata de instituciones creadas
  • 28. especialmente para abonar la relación administración y ciudadanía, como sucede en los casos en que los vecinos participan de la administración de una obra. Varias constituciones vinculan a las asociaciones de vecinos con el Estado municipal. Neuquén, Salta y Jujuy expresan que se promueve la formación de entidades comunitarias para organizar los canales de comunicación de los vecinos con la autoridad municipal. Un grupo más numeroso (siete casos) avanza en el otorgamiento de derechos y las compromete más en la gestión municipal. Neuquén establece que se impulsará la organización de sociedades vecinales o de fomento que colaboren con ellas y a su vez presenten las necesidades de la población (art. 197). El derecho de participar en la gestión municipal es establecido por Córdoba, Chaco, Chubut y Santa Cruz, y, la facultad de intervenir en las gestiones administrativas y de servicio público, es indicado por Santiago del Estero. Asimismo Río Negro otorga el derecho de participar con voz en las sesiones de los cuerpos deliberativos y de administrar y controlar obras o actividades municipales. 6. Conclusiones La turbulencia de los cambios de la última década transformaron el escenario en el que deben desarrollar su función los municipios argentinos. La administración y la ciudadanía local no están ajenas a los efectos de las tensiones entre fuerzas contrapuestas, tales como la globalización y la localización, la demanda social por transparencia y la toma del poder por grupos que responden a intereses particulares, los reclamos de participación y la impunidad de los corruptos. No obstante, siendo la democracia el sistema más adecuado para la resolución de los conflictos y el ámbito local el que facilita las relaciones administración y ciudadanía, bien podría transformarse al municipio en el pionero de procesos de transformación de carácter regional y nacional, continuando lo que muchos autores denominan la “revolución silenciosa”. Sin embargo, los procesos de transformación que involucran fluidas interrelaciones personales -como lo es la relación administración y ciudadanía-, requieren también de profundos cambios culturales. Por ello, la institucionalización de nuevas formas de relación deberá ser gradual, sostenida en el tiempo, diversificada e integradora, en especial, de los grupos que habitualmente no son escuchados. La precedente recopilación de instituciones de control y participación legisladas para los municipios argentinos ha intentado describir el marco jurídico actual y señalar los obstáculos y las debilidades más notables del sistema: a) Respecto de las instituciones de control ciudadano, se observó la escasa referencia a mecanismos básicos de control tales como la obligación de que los funcionarios municipales presenten sus declaraciones juradas o la prohibición de tener intereses contrapuestos con su función. La responsabilidad de los funcionarios por realizar actos penados por ley y la obligación del municipio de denunciarlos, no tiene el desarrollo adecuado para constituirse en freno de las conductas delictivas. La mención por una única c onstitución de la obligación de implantar mecanismos de control de gestión y evaluación de resultados, es ilustrativa de la orientación administrativista prevaleciente, y tendiente a
  • 29. la reproducción del aparato burocrático. El control de las cuentas tiene más desarrollo, pero no siempre se garantiza la independencia de criterio. La publicidad de los actos de gobierno, que debería estar expresamente determinada en todas las constituciones, no es mencionada en siete de ellas e incluye reducidas obligaciones en muchas otras. Entre la prescripciones que tienden a contribuir a una administración pública más amigable, se destaca que varias constituciones mencionan la necesidad de descentralizar funciones desde el gobierno provincial. Los jefes comunales, en tanto, han elevado sus quejas por la implantación de estos procesos, cuando no van acompañados de la descentralización de recursos para financiar las competencias delegadas. Los recursos administrativos y el amparo judicial son escasamente indicados y la institución del defensor del pueblo, en lo atinente al gobierno local, no es legislada por ninguna provincia. La posibilidad de demandar al municipio es establecida por la mayoría de las constituciones, aunque se establecen algunos privilegios al momento de ejecutar las sanciones. b) Las formas de democracia semidirecta están muy difundidas, al menos en las prescripciones constitucionales. El derecho de iniciativa de proyectos de ordenanzas para su discusión por el Concejo Deliberante está prescripto en diecinueve constituciones. La consulta popular o el referéndum para el tratamiento de temas de especial importancia para la comunidad son mencionados en dieciocho constituciones, aceptándose en un caso la consulta popular vinculante. Algunas constituciones contemplan mecanismos de consulta a la población ante casos especialmente definidos y de particular impacto para la comunidad (anexiones o escisiones de municipios, aprobación de la destitución del intendente u otorgamiento de concesiones de servicios que exceden los plazos normales). El derecho de revocatoria para remover a los funcionarios electivos es el menos mencionado. Las audiencias públicas se incluyen en forma aislada, así como los consejos o comisiones de vecinos. c) Son usuales las prescripciones consti ucionales referidas a reconocimiento de las organizaciones t vecinales y, en varios casos, se explicita la cooperación de éstas con la gestión municipal. La participación de los usuarios, en cambio, es escasamente mencionada y se instrumenta en las etapas de explotación y control de la prestación de los servicios públicos. Sólo una provincia incorpora a los usuarios en la definición del marco regulatorio para defender la competencia. Del análisis realizado surge una notable desproporción en el desarrollo de las instituciones de control y participación ciudadana, desbalance que puede influir en el ejercicio efectivo de cada uno de los temas abordados. En tanto la obligatoriedad de la información constante sobre aspectos sustantivos de la gestión local, la garantía de accesibilidad a la misma, el control externo y las pautas de ética pública sigan siendo mecanismos débiles, las otras instancias de participación ciudadana -incluso la aplicación de figuras como la consulta popular- pueden estar vacías de contenido, al no estar fundadas en un conocimiento adecuado del tema sobre el que se pide opinión. Por lo tanto, sin bien son plausibles las inclusiones masivas de las formas de democracia semidirecta y las distintas alternativas de participación ciudadana, deben reforzarse las acciones que aseguren un importante acceso a la información sobre los actos de gobierno y un control externo independiente y profesional. Como corolario final cabe hacer algunas advertencias respecto de la aplicación de estas instituciones en el ámbito local argentino. Por un lado, la extrema debilidad de la mayoría de los gobiernos locales
  • 30. argentinos –el 50% tiene menos de 2.000 habitantes- conlleva una diferencia notable al momento de la aplicación de las instancias de control y participación ciudadana. En segundo término, es imperativo abandonar posturas ingenuas respecto de la distancia existente entre la elocuencia de los discursos políticos y la voluntad concreta de llevar adelante las reformas necesarias para la democratización, distancia equivalente a la detectada entre la prescripción normativa y la realidad de la gestión. Ambas situaciones condicionan la posibilidad concreta de aplicar con éxito muchas de las instituciones analizadas y advierten sobre la necesidad de sincerar las conductas y de acordar, como política de Estado, una reingeniería de la democracia argentina. El mayor desafío de la próxima década será compatibilizar la modernización económica con la demanda de participación ciudadana, lo que sin dudas requiere previamente mejorar las condiciones económico-sociales de vastos sectores de la comunidad, desafío que sin dudas es compartido en toda América Latina. i Bos aclara que “Huntington (1991) identifica dos olas de democratización previas, a las que en cada caso le siguió una ola opuesta, caracterizada por el sucesivo colapso de regímenes democráticos. La primera ola, más prolongada y lenta, comenzó en Estados Unidos en los primeros años del siglo XIX y finalizó con el fin de la Primera Guerra Mundial. Al final de esta ola de democratización se contabilizaban 30 países gobernados democráticamente en el mundo. En 1942 quedaban apenas una docena de democracias. La segunda ola de democratización comenzó después de la Segunda Guerra Mundial y comprendió en primer término a los regímenes fascistas derrotados (Alemania, Austria, Italia, etc.) y más tarde a los Estados que adquirieron soberanía como consecuencia del proceso de descolonización. Al final de esta ola, hacia comienzos de la década del sesenta, existían 36 estados democráticos. Con posterioridad siguió un segundo movimiento de restauración de regímenes autoritarios” (Bos (1997:7). ii La República Argentina sufrió reiteradas interrupciones a sus gobiernos constitucionales, por gobiernos de facto que abarcaron los siguientes períodos: 1930-1932; 1943-1946; 1955-1958; 1962-1963; 1966-1973; 1976- 1983 (Zarini, 1996:147-148). iii Citado por Straface et al. (1999:30). iv Toffler ha introducido la idea de congruencia en el sentido de que “debe existir cierta compatibilidad e ntre los modos en que estén organizados los sectores privado y público para que no se ahoguen entre sí. Ahora el sector privado avanza a la velocidad de un reactor supersónico. El sector público todavía no ha descargado sus valijas en la entrada del aeropuerto” (Toffler, 1996). v La primera "ola" estaría constituida por la propagación de la agricultura, que acabó con las agrupaciones tribales, las partidas de cazadores y otros ordenamientos sociales y políticos, que se vieron sustituidos por las ciudades-estado, los reinos dinásticos y los imperios feudales. La segunda “ola”, dominada por la Revolución Industrial, barrió a su vez muchos de estos ordenamientos. Con la producción en masa, el consumo en masa y los medios de comunicación de masas, en muchos países surgió un sistema equivalente: la democracia de las masas. Pero con la desmasificación de la sociedad, las necesidades de las personas y sus exigencias políticas se diversificaron, constituyendo lo que puede denominarse “democracia de mosaicos” (Toffler, 1990). Podría decirse también que este mosaico incluye a aquellas comunidades y hasta regiones enteras que aún permanecen ligadas a sistemas de producción de la primera ola (cazadores-recolectores y campesinos en sistemas feudales). vi Ejemplifica esta situación la producción de pan, que durante la segunda ola reemplazó al horno hogareño por la producción en empresas gigantes y la venta en supermercados. Sin embargo, hoy en día, muchos supermercados, además de vender las marcas nacionales e internacionales, han comenzado a vender pan recién horneado en sus propias instalaciones, lo que cierra el círculo pero con una tecnología más refinada (Toffler, 1990).
  • 31. vii Sonntag, H. y N. Arenas. 1995. Lo global, lo local, lo híbrido. Aproximaciones a una discusión que comienza. Ponencia en la I reunión regional para América Latina del MOST-UNESCO, Buenos Aires. Citado por Nardaccione (1997:140). viii Resolución del 28 de noviembre de 1994 del Comité de las Regiones de la Unión Europea (Font Llovet, 1995). ix Se utiliza este término en el sentido que le asigna el nuevo institucionalismo económico, que sostiene que las instituciones, como conjunto de reglas formales o informales, posibilitan o constriñen el comportamiento y las acciones de los individuos o de las organizaciones (World Bank, 1999:23). x Por ejemplo se descarta del estudio “la competencia entre dirigentes políticos” y “la periodicidad de los mandatos” por considerar que, si bien son fundamentales para la democracia, tienen una influencia tangencial en la relación administración y ciudadanía). xi Citado por Straface et al. (1999:29). xii Conocido como Citizen´s Charter, dicho programa tuvo como primer propósito la formulación de un compromiso escrito por parte de cada una de las áreas de gobierno, en el cual fueron definidas las metas a alcanzar por cada organismo. Una vez alcanzado tal objetivo, se comenzó a trabajar en el diseño de “cartas” que contemplaran el nivel de desempeño de los funcionarios públicos, la calidad del servicio qu los ciudadanos podían esperar y los mecanismos a disposición de la sociedad mediante los cuales denunciar su incumplimiento (Straface et al., 1999:32). xiii En el Reino Unido, el Comité Nolan de Estándares en la Vida Pública, propuso en 1994 el establecimiento de siete valores que sirvieran de base para el funcionamiento del sector público, en lo relativo a los servidores públicos: 1) actuar siempre en beneficio del interés público, no en virtud de un beneficio financiero o material para sí mismo, su familia o amigos; 2) no pueden comprometerse con ningún otro interés individual o corporativo que influya en su desempeño y obligaciones; 3) deben basar sus elecciones exclusivamente en razón de mérito; 4) son responsables por sus decisiones y acciones ante los ciudadanos; 5) sus acciones y decisiones deben ser puestas en conocimiento de los ciudadanos; 6) deben declarar las incompatibilidades entre su función y algún tipo de interés que los afecte; 7) los responsables de oficinas deben predicar estos principios con el ejemplo (Straface et al., 1999:32-33). xv Citado por Cunill (1991:52). xvi Respecto de los niveles y ámbitos en los que recae la participación, ésta puede darse en el plano estrictamente político o en el plano de la gestión pública: a) El plano político se relaciona con la elaboración de las opciones o decisiones de interés público, o sea con las decisiones del gobierno. Cabe también aquí diferenciar entre: la macro-participación (politics) o sea las decisiones que comprometen valores de dimensión nacional y el destino de la colectividad en su conjunto; la participación de nivel intermedio (policies), vale decir aquellas políticas públicas de alcance sectorial o regional que afectan amplios conglomerados, no comprometen a la sustancia del régimen político y la participación de base o micro-participación, referida a las materias más cercanas al destino cotidiano de los individuos y grupos pequeños; b) El plano de la gestión es el que se vincula con la generación de bienes y servicios públicos e incluye la participación de particulares en el ejercicio de funciones públicas (desde la asociación del Estado con usuarios, particulares o interesados en la gestión, hasta la ejecución directa por tercerización); (Cunill, 1991:57-58). xvii Respecto del momento en que se ubica la participación: a) diagnóstico; b) elaboración de opciones o formulación de la política; c) programa o proyecto de desarrollo; d) ejecución; e) evaluación y control (Cunill, 1991:58). xviii En lo relativo al carácter que puede asumir la intervención de los particulares en la actividad estatal, puede distinguirse entre: a) la participación consultiva y/o asesora: opinión o manifestación de conocimiento que no obliga al sujeto que toma la decisión; b) la participación resolutiva: implica compartir poder decisorio sobre alternativas relativas a la conducción de organizaciones o a la formulación de políticas y es obligatoria para la administración; c) la participación fiscalizadora: supone la intervención en el control de las organizaciones y tiene carácter vinculante para la administración ya que implica la corrección o reorientación de las acciones públicas; d) la participación en la ejecución: implica asumir directamente la realización de una actividad y/o la prestación de un servicio (Cunill, 1991:58-59). xix Respecto al grado de involucramiento de los sujetos sociales, las modalidades que puede adoptar la participación popular se distinguen entre: a) información; b) consulta; c) poder compartido; d) poder delegado; e) control ciudadano (Cunill, 1991:59). xx Respecto del carácter de los sujetos intervinientes en la participación ciudadana se puede distinguir entre: a) la participación directa, que es ejercida sin mediaciones, en forma individual o colectiva (audiencia pública o
  • 32. consulta popular); b) la participación indirecta, que supone la intervención de organizaciones que actúan en representación de intereses específicos (Cunill, 1991:60). xxi Si se atiende al origen del impulso a la participación, se puede diferenciar entre: a) la acción ciudadana que es iniciada y controlada por los propios sujetos sociales en relación a los propósitos que ellos determinan; b) la implicación ciudadana, la cual es iniciada y controlada por el Estado para mejorar y obtener apoyo para decisiones, programas o servicios (Cunill, 1991:57-58). xxii Se destacan las Leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica -1990-, el Plan de Convertibilidad -1991- y en 1996, la segunda Reforma del Estado. xxiii Fallo del 29 de marzo de 1989 “Angela D.B. Martínez Galván de Rivademar contra Municipalidad de Rosario”. xxiv Véase Zarini, 1996; Bidart Campos, 1995; Badeni, 1994; Rosatti, 1994; Sagués, 1993; Bidart Campos, 1984; Zuccherino, 1986. xxv Conforme a lo acordado en la ley declaratoria de la necesidad de la reforma, Ley 24.309 del 29/12/1983 titulada “Constitución Nacional: Declaración de la necesidad de su reforma”. En el punto “Temas que son habilitados por el Congreso Nacional para su debate por la Convención Constituyente, apartado B” se menciona a la autonomía municipal, por reforma al artículo 106 de la Constitución Nacional. xxvi Art. 106 de la Constitución Nacional 1853/60. xxvii Las restantes innovaciones se refieren a la igualdad de derechos políticos entre mujeres y varones, al sostenimiento económico de los partidos políticos y a la protección del ambiente. xxviii El Art. 45 de la anterior versión de la Constitución Nacional (1972) incluía a presidente, vicepresidente, sus l ministros y a los miembros de la Corte Suprema de Justicia. La reforma de 1994 también incluye al Jefe de Gabinete de Ministros. xxix En los pocos casos en los que se especifica la frecuencia, ésta es mensual, trimestral o semestral.
  • 33. Anexo: Textos constitucionales Constitución Nacional de la República Argentina: Nuevos derechos y garantías Responsabilidad de los funcionarios: “Atentará (...) contra el sistema democrático quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para ocupar cargos o empleos públicos. El Congreso sancionará una ley de ética pública para el ejercicio de la función (Art. 36°)”. Formas de democracia semidirecta: Derecho de iniciativa: “Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses. El Congreso con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa. No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal” (Art. 39° ). Consulta popular: “El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podrá ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nación lo convertirá en ley y su promulgación será automática (Art. 40°). Consulta popular no vinculante: “El Congreso o el Presidente de la Nación, dentro de sus respectivas competencias, podrán convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el voto no será obligatorio (Art. 40°). Derechos de consumidores y usuarios: “Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno. Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios (art. 42°). Amparo judicial:
  • 34. “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva. Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a derechos que protegen el ambiente, a la competencia, al usuario, al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización” (Art. 43). Ombudsman o Defensor del pueblo: “El defensor del pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas (Art. 86°). Publicidad de los actos de gobierno Publicar el estado de ingresos y egresos y una memoria Córdoba: “Son funciones, atribuciones y finalidades inherentes a la competencia municipal: (..) Publicar periódicamente el estado de sus ingresos y gastos y anualmente, una memoria sobre la labor desarrollada” (art. 186 inc. 12). Corrientes: “(..) deberes municipio (..) Publica periódicamente el movimiento de ingresos y egresos y anualmente balance y memoria“ (art. 163, inc. 11). Chaco: “Son atribuciones y deberes del Intendente:(...) Publicitar el movimiento de ingresos y egresos y anualmente el balance y memoria del ejercicio que expondrá ante el concejo municipal en oportunidad de iniciarse las sesiones ordinarias” (art. 206, inc. 6). Chubut: “(...) municipalidades (...) Dar a publicidad por lo menos semestralmente el estado dde sus ingresos y gastos, y anualmente una memoria” (art.233, inc. 4). Jujuy: “Las municipalidades tienen las atribuciones y deberes siguientes (...) Publicar periódicamente el movimiento de ingresos y egresos, y anualmente, el balance de memoria de cada ejercicio dentro de los sesenta días de su vencimiento, sin perjuicio del contralor externo a cargo del Tribunal de Cuentas de la Provincia” (art. 190, inc. 17). Mendoza: “Dar publicidad por la prensa a todos sus actos, publicando mensualmente el balance de la inversión de sus rentas y uno general a fin de cada año” (art. 202, inc. 1). Misiones: “Son atribuciones (...) Dar publicidad trime stralmente el estado de sus ingresos y gastos, anualmente el balance general, y una memoria sobre la labor desarrollada dentro de los treinta días de vencido el ejercicio” (art. 171, inc. 5).
  • 35. Salta: “Compete a los municipios (...) Dar a publicidad por lo menos trimestralmente el estado de sus ingresos y egresos, y una memoria sobre la labor desarrollada, dentro de los sesenta días de vencido el ejercicio” (art. 176, inc. 4). San Juan: “El municipio da publicidad periódicamente del estado de sus ingresos y gastos y anualmente una memoria sobre la labor desarrollada” (art. 255). San Luis: “Son atribuciones (...) Dpto. Ejecutivo (...) Recaudar e invertir sus recursos, dando publicidad (...) trimestralmente del estado de sus ingresos y egresos” (art. 261 inc.1, 7, 14). Santa Cruz: “El municipio (..) Publicar mensualmente el estado de los ingresos y egresos y anualmente una memoria sobre el estado de los diversos ramos de la administración” (art.150, inc. 15). Santiago del Estero: “Deberán dar publicidad de sus actos reseñándolos en una memoria anual en la que se hará constar detalladamente la percepción e inversión de sus rentas, como también el estado de la hacienda municipal” (art. 214). Tierra del Fuego: “Todos los actos de gobierno deben ser publicados en la forma que la ley determine, garantizando su plena difusión, especialmente aquéllos relacionados con la percepción e inversión de los fondos públicos y toda enajenación o afectación de bienes pertenecientes al Estado provincial o a las municipalidades. La violación de esta norma provocará la nulidad absoluta del acto administrativo no publicitado, sin perjuicio de las responsabilidades políticas, civiles y penales de las personas intervinientes en él” (art. 8). Tucumán: Las municipalidades (funcionarán en público, salvo casos excepcionales que sus reglamentos establecieren; darán publicidad por la prensa a todos sus actos, reservándolos en una memoria anual (...) constar detalladamente la percepción e inversión de sus rentas (art. 121). Dar publicidad de todos sus actos Buenos Aires: “Dar publicidad por la prensa a todos sus actos, reseñándolos en memoria anual (...) constar detalladamente la percepción e inversión de sus rentas” (art. 193, inc. 1). Mendoza: “Dar publicidad por la prensa a todos sus actos, publicando mensualmente el balance de la inversión de sus rentas y uno general a fin de cada año” (art. 202, inc. 1). Salta: “Las cartas municipales y la ley de las municipalidades regulan las vías y procedimientos para asegurar la publicidad de todos los actos de los Municipios (art. 178). Río Negro: “La administración pública (...) municipal, están regidas por los principios de eficiencia, austeridad, centralización normativa, descentralización, desconcentración, imparcialidad, equidad, igualdad y publicidad de las normas o actos” (art. 47). Tierra del Fuego: “Todos los actos de gobierno deben ser publicados en la forma que la ley determine, garantizando su plena difusión, especialmente aquéllos relacionados con la percepción e inversión de los fondos públicos y toda enajenación o afectación de bienes pertenecientes al Estado provincial o a las municipalidades. La violación de esta norma
  • 36. provocará la nulidad absoluta del acto administrativo no publicitado, sin perjuicio de las responsabilidades políticas, civiles y penales de las personas intervinientes en él” (art. 8). Tucumán: Las municipalidades funcionarán en público, salvo casos excepcionales que sus reglamentos establecieren; darán publicidad por la prensa a todos sus actos, reservándolos en una memoria anual (...) constar detalladamente la percepción e inversión de sus rentas (art. 121). Se establece que todos los actos del estado municipal son públicos Córdoba: “ Los actos del Estado son públicos, en especial los que se relacionan con la renta y los bienes” (art.15). Chubut: “Los actos de (..) municipios (..) son públicos. La ley determinará la forma de su publicación y del acceso de los particulares a su conocimiento (..) Incurre en falta grave el funcionario (..) entorpece publicidad de tales actos” (art.13). Jujuy: “Las resoluciones y demás actos (..) instituciones (...) municipales serán públicos” (art. 12 inc. 1). Río Negro: “Todos los actos de gobierno son públicos. Son publicados íntegramente los que se relacionan con la renta y los bienes pertenecientes al gobierno provincial y municipal” (art. 4). Tucumán: “Las municipalidades funcionarán en público, salvo casos excepcionales que sus reglamentos establecieren; darán publicidad por la prensa a todos sus actos, reservándolos en una memoria anual (...) constar detalladamente la percepción e inversión de sus rentas” (art. 121). Publicar toda adquisición y enajenación de los bienes municipales y demás contratos susceptibles de licitación Santa Cruz: “Toda adquisición y enajenación de los bienes (...) de los municipios y demás contratos susceptibles de licitación y los actos oficiales que se relacionen con la percepción e inversión de la renta, deberán publicarse por la prensa periódicamente, del modo que la ley reglamente, bajo pena de nulidad y defraudación si la hubiere” (art. 41). Tierra del Fuego: “Las contrataciones (..) de los municipios se efectuarán (...) mediante el procedimiento de selección y una previa, amplia y documentada difusión” (art. 74). Incurre en falta grave el funcionario que entorpece la publicidad de los actos Chubut: “Los actos de (..) municipios (..) son públicos. La ley determinará la forma de su publicación y del acceso de los particulares a su conocimiento (..) Incurre en falta grave el funcionario (..) entorpece publicidad de tales actos” (art.13). Publicar la convocatoria a electores para toda elección municipal San Luis: “Son atribuciones (...) Dpto. Ejecutivo (...)Proceder a la convocatoria de electores para toda elección municipal (...) debiendo publicarse la convocatoria (...) Recaudar e invertir sus recursos, dando publicidad (...)trimestralmente del estado de sus ingresos y egresos”(art. 261 inc.1, 7, 14).
  • 37. Santiago del Estero: “Los municipios procederán a la convocatoria de electores para toda elección municipal (...), con sesenta días de anticipación, por lo menos, debiendo publicársela fehacientemente” (art. 215). Publicar las ordenanzas sancionadas por el Concejo Deliberante San Luis: Son atribuciones (...) Dpto. Ejecutivo (...) publicar (...) las ordenanzas sancionadas por el C. Deliberante Control de gestión Información para la gestión Chaco: “Son atribuciones y deberes del Intendente: (...) Organizar el control de gestión y evaluación de resultados de la gestión municipal en todos los niveles (art. 206, inc. 12). Jujuy: “Disposiciones presupuestarias (...) El presupuesto de los municipios se formulará en función de los objetivos y planes comunales y de la política que sobre la materia establezca el Gobierno de la Provincia (...) La programación y ejecución de los gastos responderá a criterios de eficiencia y de economía (...)(art.195 inc.1,4). Jujuy: “Los municipios deberán observar un régimen uniforme de contabilidad que represente fielmente el estado de ejecución del presupuesto y su situación patrimonial, conforme a la ley de la materia (art. 196 inc. 1). Someterse a los controles del Tribunal de Cuentas u organismo similar de la provincia: Buenos Aires: “El Tribunal de Cuentas (...) Dicho tribunal tendrá las siguientes atribuciones: (...) Inspeccionar las oficinas (...) municipales que administren fondos públicos y tomar las medidas necesarias para prevenir (...) irregularidad” (art. 159, inc.2). Catamarca: “El Tribunal de Cuentas cuyas funciones y deberes reglamentará la ley, tendrá a su cargo: (...) Fiscalizar y controlar la percepción e inver-sión de caudales públicos de las municipalidades” (art.189, inc. 2). Chaco: "El Tribunal de Cuentas es el órgano de control externo del sector público (...) municipal” (art.178). “Todos los (...) que administren bienes y rentas (...) de los municipios, están obligados a remitir anualmente al Tribunal de Cuentas las rendiciones de cuentas (...) para su aprobación o desaprobación” (art. 179). Entre Ríos: “(...) la aprobación o desaprobación de la percepción e inversión de caudales públicos, hecha por todos los funcionarios y administradores de (.) municipalidades, estará a cargo de un Tribunal de Cuentas” (art. 143). Formosa: “"El Tribunal de Cuentas tendrá las siguientes atribuciones: (...) El control externo de la gest ión económica, financiera y patrimonial de la hacienda pública (...) municipal; el examen de las cuentas de percepción e inversión de las rentas públicas; aprobarlas o desaprobarlas” (art. 148, inc. 1). Jujuy: “Corresponde al Tribunal de Cuentas: (...) Ejercer el control de la hacienda pública, la de los municipios” (art. 200, inc. 3).
  • 38. Mendoza: “(...) las municipalidades (...) estarán obligados a remitir anualmente las cuentas documentadas de los dineros que hubieran invertido o percibido, para su aprobación o desaprobación, debiendo el Tribunal pronunciarse sobre ellas en (...) un año” (art. 182). “Son atribuciones inherentes a las municipalidades: (...) examinar y resolver sobre las cuentas del año vencido, remitiéndolas inmediatamente al Tribunal de Cuent as de la Provincia” (art. 200 inc. 4). Misiones: “Sin perjuicio de lo que disponga la ley, el Tribunal tendrá las siguientes atribuciones: (..) Examinar las cuentas de percepción e inversión de las rentas públicas (..) municipales (..); aprobarlas o desaprobarlas (...). A tal fin (...) las municipalidades (...) estarán obligados a remitir anualmente las cuentas documentadas de los dineros percibidos e invertidos, para su aprobación o desaprobación” (art.133, inc.1). Neuquén : “(...) municipalidades (...) estarán obligados a remitir anualmente las cuentas documentadas de los dineros que hubieren invertido o percibido para su aprobación o desaprobación, debiendo el Tribunal pronunciarse sobre ellas en el término de un (1) año” (art. 145). San Juan: “Habrá un Tribunal de Cuentas con (...) poder suficiente para aprobar o desaprobar la legitimidad en la percepción e inversión de caudales públicos hecha por los funcionarios (...) de la administración (..) municipal (...) que perciban fondos del Estado, quienes están obligados a remitir las cuentas documentadas de dineros que hubieren invertido o percibido” (art. 256). San Luis: “El Tribunal de Cuentas con jurisdicción en toda la Provincia tiene las siguientes atribuciones: 1. Examina y fiscaliza las cuentas de percepción, gastos e inversión de las rentas públicas (...) municipalidades, aprobándolas o desaprobándolas, en este último caso determina los responsables como también el monto de las causas y los alcances respectivos” (art. 238, inc. 1). Santa Cruz: “Un Tribunal de Cuentas , tendrá a su cargo el exámen de las cuentas de percepción e inversión de las rentas públicas (...) municipales” (art. 123). Establecer el Tribunal de Cuentas Municipal, en el caso de municipios con carta orgánica, y someterse a la competencia del organismo provincial, para los municipios que no lo hubieren creado Córdoba: “Las Cartas Orgánicas deben asegurar (..) Un Tribunal Cuentas con elección directa y representación de la minoría” (art. 183, inc. 3). “(...) para los Municipios que no tengan Carta Orgánica (...) la ley garantiza la existencia de un Tribunal de Cuentas o de un organismo similar (art. 184). Chubut: “Corresponde al Tribunal de Cuentas (...) Controlar la legitimidad de lo ingresado e invertido, en función del presupuesto, por (...) beneficiarios de aportes provinciales y municipales, a excepción de los municipios (autónomos), que han constituido su propio organismo de contralor externo” (art. 219, inc. 1).
  • 39. La Rioja: “Tribunal de Cuentas tendrá las siguientes atribuciones: contro lar la legitimidad en la percepción e inversión de caudales efectuadas por (...) los entes (...) municipales (...) para su aprobación o desaprobación; inspeccionar las oficinas (...) municipales que administren fondos públicos” (art.149). “Cuando en las cartas orgánicas municipales se creare el Tribunal de Cuentas no se aplicarán las disposiciones de este título” (art. 151). Salta: “(..) los municipios su fijan procedimiento de control interno” (art.169 II). “La Auditoría General de la Provincia es el órgano (...) competente para el control externo posterior y auditoría de la gestión económica, financiera, patrimonial, presupuestaria y operativa de la Hacienda (...) municipal” (art. 169 III). “Compete a los municipios (...) La facultad de crear órganos de control “ (art.176 inc.20). Santiago del Estero: “Tribunal de Cuentas (...) atribuciones (...) Examinar y fiscalizar las cuentas de percepción y gastos de inversión de la renta pública (...) municipalidades que no tuvieran Tribunal de Cuentas, aprobarlas o desaprobarlas (...) Auditar las oficinas (...) municipales que administren fondos públicos excepto aquellas municipalidades que tuvieren Tribunal de Cuentas (...) Examinar y fiscalizar las cuentas de percepción y gastos de inversión de fondos especiales de origen provincial que se giren a los municipios” (art. 166, inc. 1, 2 y 5). “Los municipios de 1° categ. podrán crear el Tribunal de Cuentas dentro de su jurisdicción. En caso de no hacerlo se aplicarán los incisos 1 y 2 del art. 166 (art. 208). Tierra del Fuego: “Son atribuciones Tribunal de Cuentas (...) Aprobar o desaprobar en forma originaria la recaudación e inversión de los caudales públicos, efectuadas por los funcionarios y administradores (...) de los municipios y comunas, en tanto (...) no hayan establecido el órgano de control que deben prever sus cartas orgánicas” (art.166, inc. 1). “La Provincia reconoce las siguientes competencias sólo a los municipos con autonomía institucional: (..) Establecer el sistema de revisión y control de cuentas y de la legalidad de los actos” (art. 175, inc. 5). “Los municipios habilitados para dictar sus cartas orgánicas mientras no hagan uso de ese derecho (...) El contralor de las cuentas será realizado por el Tribunal de Cuentas de la Provincia” (art. 180). Establecer el Tribunal de Cuentas Municipal, en caso de municipios con carta orgánica, y solicitar al organismo provincial el control de legitimidad Río Negro: “ El Tribunal de Cuentas (Provincial) Controla la legitimidad de lo ingresado e invertido en función del presupuesto por (...) los municipios que lo soliciten” (art. 163, inc. 1). “El Gobierno municipal se divide en Poder Legislativo, Ejecutivo y de Contralor (...) El Poder de contralor lo ejerce un Tribunal de Cuentas” (art. 233, inc. 3). “Los electores del municipio eligen un Tribunal de Cuentas integrado por 3 miembros, que dictamina cada 6 meses sobre la correcta administración de los caudales públicos municipales” (art. 236). Control a cargo del Concejo Deliberante, salvo en caso de intervención, situación en la que el Tribunal de Cuentas provincial tendrá a su cargo el contralor
  • 40. La Pampa: “El Departamento Ejecutivo administrará los fondos municipales y las inversiones que realice estarán sujetas a la fiscalización y aprobación del Departamento Deliberativo. Sólo en caso de intervención, el Tribunal de Cuentas de la Provincia tendrá a su cargo la función de contralor de las cuentas del municipio intervenido” (art. 124). Las cartas orgánicas deberán asegurar (...) tribunales de cuentas regionales, asegurando en éstos la representación de todos los departamentos La Rioja: “Las cartas orgánicas deberán asegurar (...) Organos de fiscalización y contralor, tales como la Fiscalía municipal y tribunales de cuentas regionales, asegurando en éstos la representación de todos los departamentos” (art. 157, inc. 1). Intervención provincial ante indisciplina fiscal La Rioja: “Los municipios podrán ser intervenidos por ley cuando no cumplieran con los servicios de empréstitos o si de dos ejercicios sucesivos resultare déficit susceptible de comprometer su estabilidad financiera” (art. 159 inc. 2). Salta: “Disciplina fiscal. El equilibrio presupuestario en el sector público (...) municipal constituye un beneficio a favor de los habitantes de la Provincia” (art. 70).”La Provincia puede intervenir a (...) los poderes municipales cuando no se cumpla con el pago de los servicios de empréstitos, si en más de un ejercicio resulta un déficit susceptible de comprometer su estabilidad financiera o no preste adecuadamente los servicios públicos locales” (art.179, inc. 3). Control de gestión Obligación de los concejales, intendentes y otros funcionarios municipales de manifestar sus bienes, antes de acceder a sus cargos (San Juan) y al cesar en ellos (Jujuy, San Luis, Tierra del Fuego). San Juan: “Los Intendentes Municipales y los miembros de los Concejos Deliberantes, están obligados, previo acceder a sus cargos, a manifestar sus bienes en la forma que las cartas municipales o la Ley Orgánica determinen” (art. 246). Jujuy: “(...) concejales, intendentes, comisionados municipales y todos aquellos que tuvieren a su cargo la administración. de fondos públicos, antes de asumir sus funciones y al cesar en ellas, deberán hacer una declaración jurada de su patrimonio” (art. 9). San Luis: “Los intendentes municipales, miembros del concejo deliberante, miembros de comisión, intendentes comisionados, delegados y secretarios de las distintas áreas con que cuenta cada municipio, están obligados, previo al ingreso y egreso de sus cargos, a manifestar sus bienes en la forma que lo determina el art. 26 de esta Constitución” (art. 272). Tierra del Fuego: “Los funcionarios (...) que tuvieren la responsabilidad del manejo o administración de fondos públicos, deberán presentar las correspondientes declaraciones juradas patrimoniales al asumir y al dejar sus cargos que comprende también la de , sus cónyuges y personas a sus cargos. La omisión (...) importará la suspensión en la
  • 41. percepción de sus emolumentos o la privación de beneficios previsionales durante el tiempo que dure aquélla” (art. 189). Prohibición al intendente, los concejales (a veces, a todos los funcionarios) de representar, gestionar, patrocinar o mantener intereses privados contrarios a los del municipio, bajo sanción de destitución o exoneración Chubut: “En los municipios es incompatible el cargo de jefe del departamento ejecutivo con todo otro cargo público, excepción hecha de los docentes. Puede ejercer oficio, profesión, comercio o industria siempre que en sus actividades no contrate con el municipio. También es incompatible con el cargo de miembro electivo de los municipios: 1. Estar a sueldo o recibir retribución de empresas que contraten (...) con los municipios (....). 2. Ejercer otra función pública electiva (..) 3. Tramitar o dirigir asuntos propios o de terceros ante los municipios, en los que pudieren estar comprendidos los intereses de estos últimos” (art. 244). “La inobservancia (...) importa la pérdida inmediata del cargo” (art. 245). Formosa: “Ningún funcionario o agente público puede representar, gestionar, patrocinar o actuar de cualquier manera en contra de los intereses (...) de las municipalidades, bajo sanción de destitución, salvo que actúe por derecho propio” (art. 91). Salta: “Ningún funcionario o agente público puede representar, gestionar, patrocinar o mantener intereses privados contrarios a los del Estado Provincial o de los municipios, bajo sanción de exoneración (art. 62). Prohibición de acumular dos o más empleos públicos Formosa: “No podrán acumularse dos o más empleos públicos o sueldos en una misma persona, estando el agente en actividad, jubilado o retirado (...) con excepción del ejercicio de la docencia o por causas de carácter profesional o técnico (art. 91). La Rioja: “En ningún caso podrán acumularse en una misma persona dos o más funciones o empleos rentados, ya sea provincial, municipal o nacional, con excepción de la docencia” (art. 47). Salta: “Es incompatible el desempeño simultáneo de dos o más cargos públicos, salvo la docencia y las excepciones que determine la ley” (art. 62). Chubut: “En los municipios es incompatible el cargo de jefe del departamento ejecutivo con todo otro cargo público, excepción hecha de los docentes” (art. 244). Juicio de residencia a funcionarios electivos y de mayor rango Tierra del Fuego: “Los funcionarios que ocupen cargos electivos, así como los ministros, secretarios y subsecretarios (...) municipales (...) no podrán abandonar la provincia hasta después de cuatro meses de terminadas sus funciones (..) por estar sometidos a juicio de residencia” (art.190). Responsabilidad de los funcionarios y empleados municipales por los daños y perjuicios provenientes de la falta de cumplimiento de sus deberes
  • 42. Buenos Aires: “Los municipales, funcionarios y empleados, son personalmente responsables (...) por los daños y perjuicios provenientes de la falta de cumplimiento a sus deberes. La ley determinará las causas, forma y oportunidad de destitución de los municipales, funcionarios y empleados que, por deficiencias de conducta o incapacidad, sean inconvenientes o perjudiciales en el desempeño de sus cargos” (art. 194). Entre Ríos: “El presidente y miembros de las municipalidades, son responsables civilmente por los daños que causaren (...) omisiones en el ejercicio de su mandato”(art. 191). Mendoza: “Los concejos municipales, los miembros de éstos y los empleados nombrados por ellos, están sujetos a las siguientes responsabilidades: 1. Los cuerpos municipales responden ante los tribunales ordinarios de sus omisiones y de sus transgresiones a la Constitución y a las leyes. 2. Los miembros de las municipalidades, responden personalmente (...) daños y perjuicios que provengan de la falta de cumplimiento de sus deberes” (art. 203). Neuquén: “Las autoridades y los funcionarios y empleados municipales responden personalmente (...) falta de cumplimiento de sus deberes (art. 200). Río Negro: “Los agentes públicos son personalmente responsables de daños (.) por extralimitación o cumplimiento irregular de sus funciones (art. 54). *(...) los municipios son responsables por sí y por los actos de sus agentes realizados (...) en ejercicio de sus funciones (art. 55). Tierra del Fuego: “Los funcionarios de (...) las municipalidades (...) son personalmente responsables por los daños que resulten de las violaciones a sus deberes y a los derechos que se enuncian en la Constitución Nacional (...) y demás normas jurídicas” (art. 188). Derecho de los vecinos (Entre Ríos) ó de los afectados, de demandar ante los tribunales por la falta de cumplimiento de un deber expresamente determinado Entre Ríos: “Todos los vecinos tienen el derecho de provocar el castigo de los municipales y empleados por faltas en el cumplimiento de sus deberes y la ley determinará las reglas a que ha de someterse la represión de esas faltas” (art. 192). Formosa: “ Siempre que una ley u ordenanza imponga a un funcionario público (...) un deber expresamente determinado, toda persona o entidad en cuyo interés deba ejecutarse el acto y que sufriere perjuicio material, moral o político, por falt a de cumplimiento del deber, puede demandar ante los tribunales su ejecución inmediata y el tribunal, previa comprobación sumaria (...) dirigirá al funcionario o corporación un mandamiento de ejecución” (art. 33). Santa Cruz: “Siempre que una (...) ordenanza imponga a un funcionario (...) un deber expresamente determinado, todo aquel en cuyo interés deba ejecutarse el acto, sufriere perjuicio (...) por falta de cumplimiento del deber, puede demandar ante los Tribunales su ejecución inmediata y el Tribunal, previa comprobación sumaria (...) dirigirá al funcionario (...) un mandamiento de ejecución” (art. 18).
  • 43. Responsabilidad de los funcionarios Responsabilidad de los funcionarios y empleados municipales por los actos definidos y penados por la ley Buenos Aires: “Los municipales, funcionarios y empleados, son personalmente responsables, no sólo de cualquier acto definido y penado por la ley, sino también por los daños y perjuicios provenientes de la falta de cumplimiento a sus deberes. La ley determinará las causas, forma y oportunidad de destitución de los municipales, funcionarios y empleados que, por deficiencias de conducta o incapacidad, sean inconvenientes o perjudiciales en el desempeño de sus cargos” (art. 194). Chubut: “Todos los funcionarios públicos, electivos o no (...) son solidariamente responsables con el Estado por los daños y perjuicios a que dé lugar el mal desempeño de sus funciones” (art. 69). Entre Ríos: *El presidente y miembros de las municipalidades, son responsables civilmente por los daños que causaren con sus faltas u omisiones en el ejercicio de su mandato (art. 191). Mendoza: “Los concejos municipales, los miembros de éstos y los empleados nombrados por ellos, están sujetos a las siguientes responsabilidades: 1. Los cuerpos municipales responden ante los tribunales ordinarios de sus omisiones y de sus transgresiones a la Constitución y a las leyes. 2. Los miembros de las municipalidades, responden personalmente, no sólo de cualquier acto definido y penado por la ley, sino también de los daños y perjuicios que provengan de la falta de cumplimiento de sus deberes. 3. Los intendentes municipales y los miembros del concejo pueden ser removidos de sus cargos por mala conducta o abuso en el manejo de los fondos municipales, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o criminales en que incurran por estas causas. La remoción sólo podrá ser resuelta por el voto de dos tercios del total de los miembros del concejo” (art. 203). Neuquén : “Las autoridades y los funcionarios y empleados municipales responden personalmente, no sólo de cualquier acto definido y penado por la ley, sino también de los daños y perjuicios que provengan de la falta de cumplimiento de sus deberes” (art. 200). Río Negro: “Los agentes públicos son personalmente responsables de daños (...) por extralimitación o cumplimiento irregular de sus funciones (art 54). *(...) los municipios son responsables por sí y por los actos de sus agentes realizados (...) en ejercicio de sus funciones” (art. 55). Tierra del Fuego: “Los funcionarios de (...) las municipalidades (...) son personalmente responsables por los daños que resulten de las violaciones a sus deberes y a los derechos que se enuncian en la Constitución Nacional (...) y demás normas jurídicas” (art. 188). Responsabilidad solidaria de los municipios Río Negro: “(...) los municipios son responsables por sí y por los actos de sus agentes realizados (...) en ejercicio de sus funciones” (art. 55).
  • 44. Obligación de los municipios de acusar y hacer citar a juicio a los funcionarios demandados por mal desempeño de sus funciones Chubut: “Los municipios están obligados a hacer citar al juicio en que son demandados a los funcionarios o ex funcionarios (...) y a ejercitar (...) acción de repetición” (art. 69). Río Negro: “(...) municipios demandados por hechos de sus agentes, deben recabar la citación a juicio de estos últimos para integrar la situación procesal, a efectos de determinar las responsabilidades” (art. 57). Tucumán. “Los municipios son responsables de su gestión ante las respectivas municipalidades, que declarando haber lugar a formación de causa, los acusarán ante el juez competente” (art. 117). Obligación de legislar medios para efectivizar las responsabilidades Salta: “Corresponde al Poder Legislativo (...) Dictar leyes estableciendo los medios de hacer efectivas las responsabilidades civiles y administrativas de los funcionarios y empleados públicos (...) municipales” (art. 127, inc. 13). Inmunidad de opinión y arresto de las autoridades municipales electas La Pampa: "Los miembros elegidos del gobierno municipal no podrán ser detenidos, molestados ni reconvenidos por autoridad alguna, por motivos provenientes del ejercicio de sus funciones o en razón de las opiniones o votos que emitan" (art. 120). San Juan: "Los miembros del Ejecutivo y Deliberativo municipal no pueden ser acusados, interrogados judicialmente ni molestados por las opiniones o actos que emitieren en el desempeño de sus mandatos” (art. 249). Tierra del Fuego: “Las autoridades municipales y comunales elegidas por el pueblo gozan de las mismas inmunidades de opinión y arresto (...) sin perjuicio de las acciones que se inicien concluidos los mandatos o producido el desafuero” (art. 182). Juicio político o remoción La Rioja: “Las cartas orgánicas deberán asegurar (...) El sistema de juicio político, estableciendo como condición para la suspensión o destitución el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros del Cuerpo Deliberativo (art. 157, inc. 4). Córdoba: “Son funciones, atribuciones y finalidades inherentes a la competencia municipal: (...) 2. Juzgar políticamente a las autoridades municipales” (art. 186). Chubut: "Sustanciándose sumario ante la justicia del crimen por delitos comunes contra (...) u otro magistrado judicial o miembros electivos y secretarios de los municipios y existiendo mérito bastante en el proceso para decretar la prisión preventiva, se pasan los antecedentes (...) al Tribunal de Enjuiciamiento o al Cuerpo Deliberativo municipal segun corresponda, a fin de que se resuelva si procede el desafuero o suspensión del acusado a los efectos de la sustanciación de la causa. No puede allanarse la inmunidad ni resolverse el desafuero sino con el voto de los dos tercios (...), del Tribunal de Enjuiciamiento o del Cuerpo Deliberativo municipal, respectivamente” (art. 251).
  • 45. San Luis: "A los efectos de la destitución (del intendente y los miembros del concejo) se debe sustanciar juicio que asegure el derecho de defensa al inculpado, por el procedimiento que establece la ley o carta orgánica municipal y sobre las siguientes bases: 1. Interpuesto el pedido de destitución por cualquier elector municipal se declara, por el Concejo Deliberante, la admisibilidad formal del mismo por simple mayoría del total de sus miembros. Inmediatamente se le hacen s ber al inculpado las causales que se le imputen. 2 Se fija una a - sesión especial del Concejo Deliberante para que el inculpado produzca su descargo, la que se celebra dentro de los treinta días desde que se le hacen conocer las causas que se mencionan en el inciso anterior. 3- En la referida sesión el inculpado puede estar presente y ser asistido por letrados. 4. Se oraliza toda la prueba documental que se produzca y se recepta en la misma sesión, la testimonial cuya pertinencia se haya declarado. 5. Terminada la sesión aludida en el inciso anterior, el Concejo Deliberante dicta resolución fundada sobre cada una de las causales que la han motivado, dentro del plazo de diez días. Para disponer la destitución se requiere el voto afirmativo de los dos tercios del total de los miembros del Concejo Deliberante”(art. 263). Tierra del Fuego: “La provincia reconoce a los municipios y a las comunas las siguientes competencias:(...) El juzgamiento político de sus autoridades en la forma establecida por la ley o las cartas orgánicas municipales (art. 173, inc. 2). Remoción de las autoridades por mala conducta o abuso Jujuy: "Municipalidades (...) El intendente podrá ser removido por delitos, por incumplimiento de los deberes a su cargo o por incapacidad sobreviniente, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros del Concejo Deliberante (art. 184, inc. 10). Mendoza: “Los intendentes municipales y los miembros del concejo pueden ser removidos de sus cargos por mala conducta o abuso en el manejo de los fondos municipales, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o criminales en que incurran por estas causas. La remoción sólo podrá ser resuelta por el voto de dos tercios del total de los miembros del concejo (art. 203). Salta: "Corresponde la destitución del Intendente por condena penal o por mal desempeño de su cargo. Para declarar la necesidad de su remoción se requiere los dos tercios de votos de la totalidad de los miembros del Concejo Deliberante. El Intendente puede apelar con efecto suspensivo ante la Corte de Justicia de la Provincia, la que debe expedirse en un plazo máximo de sesenta días contados a partir de la entrada del caso, el que se examina libremente con el más amplio poder de revisión y recepción de pruebas" (art. 181). San Luis: “Los intendentes y miembros del Concejo Deliberante pueden ser destituídos por las siguientes causales: 1. Condena penal por delito doloso. 2. Inhabilidad física o mental sobreviviente. 3. Reiterado incumplimiento de sus funciones (art. 263). Remoción de las autoridades (sin especificar)
  • 46. San Juan: "El Concejo es el único juez de sus miembros (del Ejecutivo y Deliberativo municipal) y resuelve sobre su remoción. La responsabilidad política del intendente será juzgada por el Concejo, pudiendo ser removido por el voto de las dos terceras partes de la totalidad de sus miembros, en cuyo caso el fallo se someterá a consulta popular dentro de los treinta días siguientes. En ambos casos se asegura el derecho a la defensa” (art. 249). Chaco: "Son atribuciones y deberes del concejo municipal: (...)7) Resolver con los dos tercios del cuerpo sobre la remoción del Intendente o de los concejales con arreglo a la ley orgánica o a la carta orgánica municipal (art. 205). Juicio oral y público a procesados por delitos contra el patrimonio, la administración y la fe pública municipal Tierra del Fuego: La ley asegurará el juzgamiento en instancia única, oral y pública en las causas (...)en las que los procesados fueren funcionarios públicos (...) delitos contra el patrimonio, la administración y la fe pública (...) municipal (art. 151). Iniciativa popular Derecho de iniciativa en forma genérica: Catamarca: “Las Cartas Orgánicas deben (...) asegurar (...) Los derechos de iniciativa...” (art. 247, inc. 3). Córdoba: “Las Cartas Orgánicas deben asegurar (...) Los derechos de iniciativa...” (art. 183, inc. 4). Corrientes: “Los integrantes del cuerpo electoral del municipio tienen los derechos de iniciativas (...) en la forma que reglamente la ley (art. 170). Chaco: “La Ley orgánica municipal o la Carta Orgánica respectiva, reglamentarán los derechos de iniciativa popular (...) con sujeción al Art. 2º de esta Constitución” (art. 204). Chubut: “La (...) Ley Orgánica Municipal (...)como en las cartas orgánicas que se dicten, deben incluirse especialmente los siguientes derechos y atribuciones: l- De iniciativa, para acordar (...) la facultad de proponer ordenanzas sobre cualquier asunto de competencia municipal” (art. 232). Entre Ríos: “La ley orgánica (...) podrá otorgar al electorado de cada municipio (...) los derechos de iniciativa ...” (art. 193). Formosa: “La ley orgánica comunal otorgará al electorado municipal el ejercicio del derecho de iniciativa” (art. 183). Jujuy: “Corresponde a la Legislatura, conforme a lo establecido en esta Constitución: (...) Legislar sobre iniciativa popular (...) sin perjuicio de lo establecido respecto de los municipios”(art. 123, inc. 11). La Rioja: “ Las cartas orgánicas deberán asegurar (..) derechos de iniciativa ...” (art. 157 inc. 2). Misiones: “Los electores del municipio tendrán los derechos de iniciativa ...” (art. 165). Neuquén: “Los electores del municipio tendrán los derechos de iniciativa” (art. 198).
  • 47. Río Negro: “Los municipios dictan su Carta Orgánica (...) que asegura básicamente (...) El derecho de (...) iniciativa”(art. 228, inc. 8). “El municipio (..) Convoca a (...) iniciativa” (art.229, inc. 2). “Los electores de los municipios tienen los siguientes derechos: 1) De iniciativa” (art. 238, inc. 1). Salta: “Los electores municipales tienen los derechos de iniciativa”(art.178). San Juan: “Son atribuciones comunes a todos los municipios (...) Una ley establece las condiciones en que se ejercerán los derechos de iniciativa” (art. 251, inc. 11). San Luis: “Las juntas vecinales (...) pueden presentar al Concejo Deliberante anteproyectos de ordenanzas (art. 275). “Todo elector tiene derecho de iniciativa” (art. 269). Santa Cruz: “Las cartas orgánicas deberán asegurar: (...) Los derechos de (...) iniciativa popular (art. 145, inc. 4). ). “El municipio (...) tendrá competencia en las siguientes materias (...) instrumentar el derecho a la iniciativa popular” (art. 150, inc. 11). Santiago del Estero: “Sociedades intermedias (...) Estarán facultadas para ejercer el derecho (...) iniciativa (...) representando a vecinos y usuarios de servicios municipales” (art. 218). “Las cartas orgánicas y la ley orgánica (...) asegurarán la participación y el funcionamiento de entidades intermedias en las gestiones administrativas y de servicio público y garantizarán al electorado municipal el ejercicio del derecho de iniciativa” (art. 221). Tierra del Fuego: “En el nivel municipal, la iniciativa popular será aplicada en igual forma hasta tanto sea establecida y reglamentada “ (art. 207). Posibilidad de reformar la carta municipal por iniciativa popular Salta: “La iniciativa, para dictar o reformar la Carta Municipal, corresponde al Intendente, al Concejo Deliberante o por iniciativa popular (..). La declaración de necesidad requiere el voto de las 2/3 partes de los Miembros del Concejo Deliberante” (art. 174). Referéndum o consulta popular Referéndum, consulta popular o plebiscito sobre asuntos de interés comunal Catamarca: “Las Cartas Orgánicas deben (...) asegurar (...) Los derechos de referéndum y consulta popular” (art. 247, inc. 3). Córdoba: “Las Cartas Orgánicas deben asegurar (...) Los derechos (...) referéndum” (art. 183, inc. 4). Corrientes: “Los integrantes del cuerpo electoral del municipio tienen los derechos (...) referéndum, en la forma que reglamente la ley” (art. 170). Chaco: “La Ley orgánica municipal o la Carta Orgánica respectiva, reglamentarán los derechos de (...) Consulta popular (...), con sujeción al Art. 2º de esta Constitución“ (art. 204). Chubut: “La (...) Ley Orgánica Municipal (...) como en las cartas orgánicas que se dicten, deben incluirse especialmente los siguientes derechos y atribuciones: (...) 2- De referéndum, que se aplica para contraer empréstitos‚ cuyos servicios sean superiores al
  • 48. porcentaje que se establezca de los recursos ordinarios afectables, para acordar concesiones de servicios públicos por un plazo superior a diez años y para los demás casos que se determinen” (art. 232). Entre Ríos: “La ley orgánica (...) podrá otorgar al electorado de cada municipio (...) los derechos (...) referéndum” (art. 193). Formosa: “La ley orgánica comunal otorgará al electorado municipal el ejercicio del derecho de (...) referéndum (art. 183). Jujuy: “Corresponde a la Legislatura, conforme a lo establecido en esta Constitución: (...) Legislar sobre (...) referéndum, sin perjuicio de lo establecido respecto de los municipios” (art. 123, inc. 11). La Pampa: “La (...) rama deliberativa de los municipios (...) podrán someter a referéndum o consulta popular todo asunto o decisión de interés general ( comunal (...) cuyo resultado ...) será vinculante para el órgano o Poder a que se refiere el mismo” (art. 50). La Rioja: “ Las cartas orgánicas deberán asegurar (..) derechos de (...) consulta (...) pública (art. 157 inc. 2). Misiones: “Los electores del municipio tendrán los derechos de (...) referéndum (art. 165). Neuquén: “Los electores del municipio tendrán los derechos de (...) referéndum (...) mediante el voto popular” (art. 198). Río Negro: “Los municipios dictan su Carta Orgánica (...) que asegura básicamente (...) El derecho de consulta (...) referéndum, plebiscito” (art. 228, inc. 8). “El municipio (..) Convoca a consulta (...) referéndum, plebiscito” (art.229, inc. 2). “Los electores de los municipios (...) derechos (...) De (...) referéndum“ (art.238, inc. 1). Salta: “Los electores municipales tienen los derechos de (...) referéndum (art.178). San Juan: “Son atribuciones comunes a todos los municipios (...) Utilizar la consulta popular cuando lo estime necesario” (art. 251, inc. 11). San Luis: “T odo elector tiene derecho (...) referéndum” (art. 269). Santa Cruz: “Las cartas orgánicas deberán asegurar: (..) Los derechos de consulta (...) popular”(art. 145, inc. 4). “El municipio (...) tendrá competencia en las siguientes materias (...) Convocar a la ciudadanía a consulta popular” (art. 150, inc. 11). Santiago del Estero: “Las cartas orgánicas y la ley orgánica (...) asegurarán la participación y el funcionamiento de entidades intermedias en las gestiones administrativas y de servicio público y garantizarán al electorado municipal el ejercicio del derecho de (...) consulta popular vinculante y no vinculante (art. 221). Derecho de los electores de ser consultados respecto de modificaciones de los límites territoriales del municipio: Neuquén: “(...) delimitación territorial de los municipios (...). Cuando se trate de anexiones serán consultados los electores de los distritos interesados. Cuando se trate de
  • 49. segregaciones, serán consultados únicamente los de la zona que deba segregarse”(art. 183). Río Negro: “(...) límites territoriales de cada municipio (...) Toda modificación ulterior (..) se hace por ley con la conformidad otorgada por referéndum popular” (art. 227). San Juan: “Son atribuciones de la Cám. Diputados (..) Dictar la ley orgánica de los municipios de segunda y tercera categoría. En los casos de escisión o fusión se debe llamar a consulta popular a todos los electores de los municipios involucrados” (art.150, inc.8). Obligación de someter a consulta popular el fallo de remoción del intendente -por responsalidad política- emitido por el Concejo San Juan: “La responsabilidad política del intendente será juzgada por el Concejo, pudiendo ser removido por el voto de las 2/3 partes de la totalidad de sus miembros, en cuyo caso el fallo se someterá a consulta popular dentro de los 30 días siguientes” (art. 249). Obligación de llamar a referendum al contraer empréstitos o dar concesiones en situaciones especiales Chubut: “La (...) Ley Orgánica Municipal (...) como en las cartas orgánicas que se dic ten, deben incluirse especialmente los siguientes derechos y atribuciones (...) De referéndum, que se aplica para contraer empréstitos‚ cuyos servicios sean superiores al porcentaje que se establezca de los recursos ordinarios afectables, para acordar concesiones de servicios públicos por un plazo superior a diez años (art. 232). Revocatoria Córdoba: “Las Cartas Orgánicas deben asegurar (...) Los derechos (...) revocatoria” (art. 183, inc. 4). Corrientes: “Los integrantes del cuerpo electoral del municipio tienen los derechos de (...) revocatoria, en la forma que reglamente la ley” (art. 170). Chaco: “La Ley orgánica municipal o la Carta Orgánica respectiva, reglamentarán los derechos de (...) revocatoria, con sujeción al Art. 2º de esta Constitución” (art. 204). Chubut: “La (...) Ley Orgánica Municipal (...)como en las cartas orgánicas que se dicten, deben incluirse especialmente los siguientes derechos y atribuciones: (...) 3- De revocatoria, para remover a los funcionarios electivos de las municipalidades” (art. 232). Entre Ríos: “La ley orgánica (...) podrá otorgar al electorado de cada municipio (...) los derechos de (...) destitución de los funcionarios electivos” (art. 193). La Rioja: “Las cartas orgánicas deberán asegurar (..) derechos de (...) revocatoria” (art. 157 inc. 2). Misiones: “Los electores del municipio tendrán los derechos de (...) destitución” (art. 165). Neuquén: “Los electores del municipio tendrán los derechos (...) revocatoria mediante el voto popular” (art. 198). Río Negro: “Los municipios dictan su Carta Orgánica (...) que asegura básicamente (...) El derecho (...) revocatoria de mandato” (art. 228, inc. 8). “El municipio (..) Convoca a (...)
  • 50. revocatoria de mandato” (art.229, inc. 2). “Los electores de los municipios (...)derechos (...) de (...) revocatoria” (art.238, inc. 1). San Juan: “Son atribuciones comunes a todos los municipios (...) Utilizar la consulta popular cuando lo estime necesario. Una ley establece las condiciones en que se ejercerán los derechos de iniciativa y revocatoria (art. 251, inc. 11). San Luis: “Todo elector tiene derecho de (...) revocatoria (art. 269). Fomento de la participación de los vecinos y de la organización comunitaria Asegurar la participación de los vecinos: Jujuy: “El gobierno municipal asegurará la mayor y eficaz participación de los vecinos en la gestión de los intereses públicos, debiendo la ley y la carta orgánica incluir y reglamentar los derechos que hagan efectiva esa garantía (art. 180). Salta: “Compete a los municipios (...) La promoción de todos los niveles de la vida del municipio de distintas formas y canales de participación de los vecinos, entidades intermedias y gobierno municipal (art. 176, inc. 13). Reconocer e impulsar la constitución de organizaciones vecinales: Catamarc a: “Las Cartas Orgánicas deben (...) asegurar (...) El reconocimiento de las organizaciones vecinales (art. 247, inc. 4). San Juan: “Son atribuciones comunes a todos los municipios (..) Impulsar la organización de uniones vecinales de fomento”(art. 251, inc. 10). San Luis: “Los municipios pueden patrocinar la creación e integración de juntas vecinales, para fines de interés general de la jurisdicción del vecindario” (art. 274). Tierra del Fuego: “La provincia reconoce a los municipios y a las comunas las siguientes competencias:(...) Promover en la comunidad la participación activa de la familia, juntas vecinales y demás organizaciones intermedias (art. 173, inc. 9). Promover la formación de entidades comunitarias para sus relaciones con la autoridad municipal Salta: “Compete a los municipios (...) la promoción de todos los niveles de la vida del municipio de distintas formas y canales de participación de los vecinos, entidades intermedias y gobierno municipal (art. 176, inc. 13). Comisiones y Juntas Vecinales con participación en la gestión municipal Córdoba: “El reconocimiento de Comisiones de Vecinos, con participación en la gestión municipal” (art. 183, inc. 5). Chaco: “Son atribuciones y deberes del Concejo Municipal (...) Dictar ordenanzas y reglamentaciones sobre (..) elección y funcionamiento de las comisiones vecinales garantizando la participación ciudadana” (art. 205, inc. 5, ap. N). “Son atribuciones y deberes del Intendente (...) Aplicar las normas que garanticen la participación ciudadana a través de las comisiones vecinales y de las organizaciones intermedias” (art. 206, inc. 13).
  • 51. Chubut: “Es de competencia de las municipalidades y comisiones de fomento: (...) Promover y reconocer la participación orgánica y consultiva en forma transitoria o permanente de la familia y asociaciones intermedias en el gobierno municipal” (art. 233, inc. 8). Jujuy: “Ninguna población quedará excluida de los beneficios del régimen municipal. La ley contemplará la situación de las poblaciones pequeñas o rurales vinculadas con la ciudad o localidad más próxima, debiendo prever la formación de entidades comunitarias para sus relaciones con la autoridad municipal” (art. 179 inc. 2). Neuquén : “Las Municipalidades reconocerán e impulsarán la organización de sociedades vecinales o de fomento que colaboren con ellas y a su vez planteen las necesidades de la población (art. 197). Río Negro: “El municipio (...) crea y promueve (...) entes vecinales, cooperativas, consorcios de vecinos y toda forma de integración de los usuarios” (art. 229, inc. 8). “Los municipios (...) reconocen la existencia de las juntas vecinales electivas (...) para promover el progreso y desarrollo de las condiciones de vida de los habitantes (...). Las autoridades de las juntas vecinales tienen derecho a participar con voz en las sesiones de los cuerpos deliberativos (...) en los problemas que les incumben en forma directa. Pueden administrar y controlar toda obra o actividad municipal (...) en colaboración (...) con los gobiernos municipales (art. 240)”. Río Negro: “Los municipios (...) reconocen la existencia de las juntas vecinales electivas (...). Pueden administrar y controlar toda obra o actividad municipal (...) en colaboración (...) con los gobiernos municipales (..);(art. 240). Santa Cruz: “Las cartas orgánicas deberán asegurar: (...) El reconocimiento de juntas vecinales y comisiones de vecinos, con participación en la gestión municipal y preservación del régimen representativo y republicano” (art. 145, inc. 6). Santiago del Estero: “Las cartas y la ley orgánica (...) asegurarán el bien común, la participación y el funcionamiento de entidades intermedias en las gestiones administrativas y de servicio público” (art. 221). “Se reconocerá la existencia y se impulsará la organización de las sociedades intermedias representativas de intereses vecinales, que se integren para promover el progreso, desarrollo y mejoramiento de las condiciones de vida de los vecinos. Podrán proponer a las autoridades municipales (...) aquellas medidas que tiendan a mejorar los servicios primordiales de la comunidad (..);(art.218). Consejos, comisiones y comités Consejos Formosa: “El Consejo Económico Social estará integrado por los representantes de los sectores de la producción, del trabajo, de los profesionales, de las enti ades socioculturales d (...). El Consejo es un órgano permanente de consulta y asesoramiento de los distintos poderes públicos en el campo social y económico. Los municipios podrán crear en sus jurisdicciones organismos de análogas funciones y características” (art. 152).
  • 52. San Luis: Son atribuciones y deberes del Departamento Ejecutivo Municipal (...) Creación consejos económicos sociales exclusivamente como órganos de asesoramiento y consulta (art. 261, inc. 12). Santa Cruz: “(..) las municipalidades (...) crearán por (...) ordenanzas especiales comisiones asesoras permanentes, integradas por representantes oficiales, de los consumidores, de los sectores del trabajo, la producción y el comercio (...) a fin de colaborar (...) y asesorar a las autoridades en la sanción de las leyes que afecten a la economía de la colectividad” (art. 46). Comisiones Mendoza: “Son atribuciones inherentes a las municipalidades (...) Nombrar en los diferentes distritos más poblados de cada municipio, comisiones honorarias para desempeñar funciones que les sean encomendadas por el concejo y la intendencia (art. 200, inc. 5). Buenos Aires: “Siempre que hubiere de constituirse una obra municipal (...) la municipalidad nombrará una comisión de propietarios electores del distrito, para que la fiscalice (art. 193 inc. 6). Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del consumidor Participación de los usuarios en el control Córdoba: “Los servicios públicos corresponden originariamente, según su naturaleza y características a la Pcia. o a los Municipios; pueden prestarse directamente, o por medio de cooperativas o sociedades de economía mixta y por particulares. En el control de su prestación participan los usuarios”(art. 75). Santa Cruz: “Será prevenido y reprimido todo abuso del poder económico así como toda actividad que obstaculice el desarrollo de la economía o tienda a dominar los mercados, eliminar la competencia o aumentar arbitrariamente los beneficios" (art. 45). "El Gobierno de la Provincia y las municipalidades, ambos en sus respectivas jurisdicciones, crearán por leyes u ordenanzas especiales comisiones asesoras permanentes, integradas por representantes oficiales, de los consumidores, de los sectores del trabajo, la producción y el comercio, en igualdad de representación, a fin de colaborar en el cumplimiento del artículo anterior y asesorar a las autoridades en la sanción de las leyes que afecten a la economía de la colectividad" (art. 46). Prestación de servicios públicos por cooperativas de usuarios La Pampa: “Los servicios públicos pertenecen originariamente al Estado provincial o municipal y se propenderá a que la explotación de los mismos sea efectuada preferentemente por el Estado, municipios, entes autárquicas o autónomos, o cooperativas de usuarios, en los que podrán intervenir las entidades públicas” (art. 42). Misiones: “Los servicios públicos corresponden originariamente a la Provincia o a los municipios, y se propenderá a que la explotación de los mismos sea efectuada por el Estado,
  • 53. entes autárquicos o autónomos o cooperativas de usuarios en los que podrá intervenir las entidades públicas” (art. 59). Neuquén : “Los servicios públicos estarán a cargo del Estado (...) municipal, entes autárquicos o autónomos y cooperativas populares en las que podrán intervenir las entidades públicas. No se otorgarán concesiones que puedan constituir monopolio” (art. 237). Río Negro: “Los municipios dan preferencia en el otorgamiento de permisos a las cooperativas integradas por la comunidad respectiva, o la mayor parte de ella, para la prestación de los servicios públicos de los que es usuaria” (art. 102). “El municipio (...) Participa con fines de utilidad común en la actividad económica; crea y promueve empresas públicas y mixtas, entes vecinales, cooperativas, consorcios de vecinos y toda forma de integración de los usuarios en la prestación de servicios y construcción de obras “ (art. 229, inc. 8 y 13). Salta: “Los servicios públicos corresponden originariamente a la Provincia o a los municipios. Se prestan en forma directa, por medio de concesión o a través de órganos constituidos por el Estado, los agentes afectados a la prestación y los usuarios” (art. 79). Córdoba: “Los servicios públicos corresponden originariamente, según su naturaleza y características a la Pcia. o a los Municipios; pueden prestarse directamente, o por medio de cooperativas o sociedades de economía mixta y por particulares. En el control de su prestación participan los usuarios”(art. 75). Chaco: “Los servicios públicos pertenecen al Estado Provincial o a las municipalidades, y no podrán ser enajenados ni concedidos para su explotación, salvo los otorgados a cooperativas” (art. 54). Formosa: “Los servicios públicos corresponden, originariamente, a la provincia o a los municipios, y la explotación puede ser efectuada por el Estado, por cooperativas, sociedades con participación estatal o por particulares” (art. 43). Referéndum popular para aprobación concesiones que superan plazos habituales Neuquén : “Para las concesiones de servicios públicos por plazos mayores de 10 años, se requerirá licitación pública, la aprobación por dos tercios de votos del Concejo Deliberante y su posterior sometimiento a referéndum popular” (art. 207). Defensa del consumidor La Rioja: “Las cartas orgánicas deben asegurar: (...) derechos del consumidor: protección y defensa de los consumidores y usuarios” (Art. 157, inc. 9). Catamarca: "Son atribuciones y deberes del Gobierno Municipal, sin perjuicio de lo que establezcan las Cartas Orgánicas y la Ley Orgánica de Municipalidades y Comunas: (...) Compete a los municipios el control de precios de los artículos de primera necesidad, cuando sea dispuesto por la autoridad competente” (art. 252, inc. 7). Chaco: “El Estado Provincial garantizará los derechos del consumidor y del usuario. (...) La legislación establecerá procedimientos eficaces, para la prevención y solución de los conflictos,
  • 54. y los marcos regulatorios de los servidos públicos de competencia provincial, y preverá la necesidad de participación de las asociaciones de consumidores y usuarios, de los municipios interesados en los órganos de control (art. 47). Actuación administrativa más amigable Concepción de la administración Córdoba: “La Administración (...) Municipal sujeta su actuación a la determinación oficiosa de la verdad, con celeridad, economía, sencillez en su trámite, determinación de plazos para expedirse y participación de quienes puedan verse afectados en sus intereses, mediante procedimiento público e informal para los administrados” (art. 176). Corrientes: ”El municipio debe desarrollar su actividad preferentemente conforme a criterios técnicos” (art. 163). La Rioja: “Las cartas orgánicas deberán asegurar (...) La descentralización de la gestión de gobierno (...) Organización administrativa, debiéndose prever la descentralización de la misma” (art. 157, inc. 6 y 10). Río Negro: “La administración pública provincial y en lo pertinente la municipal, están regidas por los principios de eficiencia, austeridad, centralización normativa, descentralización, desconcentración, imparcialidad, equidad, igualdad y publicidad de las normas o actos” (art. 47). Tierra del Fuego: “Es deber de la Administración pública provincial la ejecución de sus actos administrativos fundados en principios de eficiencia, celeridad, economía, descentralización e imparcialidad y al mismo tiempo racionalización del gasto público (..); (art. 73). Descentralización Córdoba: “Las Municipalidades convienen con la Provincia su participación en la administración, gestión y ejecución de obras y servicios que preste o ejecute en su radio, con la asignación de recursos en su caso, para lograr mayor eficiencia y descentralización operativa” (art. 191). Chaco: “Los municipios podrán convenir con el Estado Provincial su participación en la administración, gestión y ejecución de obras y servicios que se ejecuten o presten en su ejido y áreas de influencia, con la asignación de recursos en su caso, para lograr mayor eficiencia y descentralización operativa” (art. 202). Chubut: “El Estado Provincial puede ac ordar con los municipios la delegación de servicios públicos, garantizando los recursos necesarios a los fines de su prestación” (art. 234). La Pampa: ”Son atribuciones y deberes de la C.de Diputados: (...) fijar divisiones territoriales para la mejor administración, reglando la forma de descentralizar la misma” (art. 68 inc. 1). Neuquén: “La Provincia adopta para su gobierno el principio de la descentralización de los poderes y reconoce las más amplias facultades a los Municipios, en forma tal que sean ést os
  • 55. quienes ejerzan la mayor suma de funciones del gobierno autónomo en cada jurisdicción, equivalente a ponerlo en manos de los respectivos vecindarios. Lo que exceda la órbita local corresponderá a las autoridades provinciales, las que decidirán también cuando las obras o medidas a resolver involucren a varias comunas (art. 11). Río Negro: “El Gobierno promueve la modernización, la descentralización administrativa y la planificación del desarrollo, contemplando las características culturales, históricas y socioeconómicas de las diferentes regiones internas, fortaleciendo el protagonismo de los municipios” (art. 11). Santa Cruz: “Corresponde al Poder Legislativo (provincial)(...) Fijar divisiones territoriales para mejor administración, reglando la forma de descentralizar la misma; crear centros urbanos y dictar la ley orgánica de las municipalidades, a las que podrá acordar subsidios cuando sus recursos no alcancen a cubrir los gastos ordinarios (art. 104, inc. 2). “El municipio, conforme a criterios técnicos (...) tendrá competencia en las siguientes materias (...) Convenir con la Provincia su participación en la administración de obras y servicios que preste o ejecute en su radio, con la asignación de recursos en su caso, para lograr mayor eficiencia y descentralización operativa (art. 150, inc. 12). Santiago del Estero: “Corresponde al P. Legislativo (provincial)(...) Fijar divisiones territoriales (..) para el mejor funcionamiento de la administración, reglando las formas de descentralizar la misma (...);(art.132, inc. 10). “ Los municipios y comunas convienen con el Estado provincial su participación en la administración, gestión y ejecución de las obras y servicios que éste ejecute o presente en sus jurisdicciones, con la asignación de recursos o en su caso, para lograr mayor eficiencia y descentralización operativa (art. 178). Límites al gasto de funcionamiento Jujuy: “En el presupuesto se deberá cuidar que los gastos destinados al pago de las retribuciones de los funcionarios y empleados guarden adecuada proporción con los recursos” (art.195 inc.5). Tierra del Fuego: “Las cartas orgánicas deben asegurar (..) que los gastos de funcionamiento, incluyendo nóminas salariales y cargas sociales, propendan a no superar el 50% de los ingresos totales permanentes por todo concepto (art. 177, inc. 5). Tucumán: “En ningún caso los gastos a realizarse en obras y prestación de servicios podrán ser inferiores a un 50% del total de recursos previstos en el presupuesto de cada municipio” (art. 115). Recurso administrativo Córdoba: “El Estado, los Municipios y demás personas jurídicas públicas pueden ser demandadas ante los tribunales ordinarios (...) sin otro requisito que el interesado haya agotado la vía administrativa" (art. 178).
  • 56. Santiago del Estero: “”La provincia y los municipios, como personas de derecho, carecen de todo privilegio especial. Pueden ser demandados ante los tribunales ordinarios y, al efecto, será suficiente que los interesados acrediten haber agotado la vía administrativa” (art. 11). Amparo Amparo Judicial Jujuy: "Amparo para otros derechos y garantías constitucionales. 1) Toda persona puede deducir demanda de amparo contra cualquier decisión, acto u omisión de una autoridad administrativa provincial o municipal, así como de entidades o de personas privadas que amenacen, restrinjan o impidan de una manera ilegítima el ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución Nacional o por esta Constitución, siempre que no pudieren utilizarse los remedios ordinarios sin daño grave o que no existieren procedimientos eficientes acordados por las leyes o reglamentos para reparar el agravio, lesión o amenaza“ (art. 41). Santa Fe: "Un recurso jurisdiccional de amparo, de trámite sumario, puede deducirse contra cualquier decisión, acto u omisión de una autoridad administrativa provincial, municipal o comunal (...), que amenazare, restringiere o impidiere, de manera manifiestamente ilegítima, el ejercicio de un derecho de libertad directamente reconocido a las personas en la Constitución de la Nación o de la Provincia” (art. 17). Santiago del Estero: “”La provincia y los municipios, como personas de derecho, carecen de todo privilegio especial. Pueden ser demandados ante los tribunales ordinarios y, al efecto, será suficiente que los interesados acrediten haber agotado la vía administrativa (...). Cumplidos estos requisitos, quedará expedita la vía judicial, sin que sea menester autorización alguna ni otra formalidad previa. Si hubiera condenación a pagar sumas de dinero, no podrán hacerse ejecución ni trabarse embargo de sus bienes o rentas, debiendo en tal caso la Legislatura o Concejo Deliberante, (...) arbitrar los recursos necesarios para el pago (...). Esta disposición se incluirá en todos los contratos en que sean parte el fisco provincial o municip al” (art. 11). Amparo por mora Catamarca: "Los Decretos, Ordenanzas y demás disposiciones de las Municipalidades son obligatorios en cuanto no afecten los derechos garantizados por la Constitución Nacional o Provincial o por las leyes de la Nación o de la Provincia. La parte que se considere damnificada puede demandar el restablecimiento del derecho vulnerado y la reparación del perjuicio causado (art. 257)". Formosa: "Siempre que una ley u ordenanza imponga a un funcionario público o corporación pública de carácter administrativo un deber expresamente determinado, toda persona o entidad en cuyo interés deba ejecutarse el acto y que sufriere perjuicio material, moral o político, por falta de cumplimiento del deber, puede demandar ante los tribunales su ejecución
  • 57. inmediata, y el tribunal, previa comprobación sumaria de la obligación legal y del derecho del reclamante, dirigirá al funcionario o corporación un mandamiento de ejecución” (art. 33). San Juan: "Toda persona que sufriere un perjuicio material, moral o de cualquier naturaleza, por incumplimiento del deber que una ley u ordenanza imponga a un funcionario o entidad pública en forma expresa y determinada, puede demandar ante el juez competente la ejecución inmediata del o los actos que el funcionario o entidad pública rehusa cumplir. El juez, previa comprobación sumarísima de los hechos denunciados y el derecho invocado, librará el mandamiento encaminado a exigir el cumplimiento inmediato del deber omitido" (art. 41). Santa Cruz: Declaraciones, derechos, deberes y garantías. Art. 18: "Siempre que una ley u ordenanza imponga a un funcionario o corporación pública de carácter administrativo un deber expresamente determinado, todo aquel en cuyo interés deba ejecutarse el acto, sufriere perjuicio material, moral o político, por falta de cumplimiento del deber, puede demandar ante los Tribunales su ejecución inmediata y el Tribunal, previa comprobación sumaria de la obligación legal y del derecho del reclamante, dirigirá al funcionario o corporación un mandamiento de ejecución." Demanda judicial Demanda judicial ante tribunales ordinarios Córdoba: Art. 178: "El Estado, los Municipios y demás personas jurídicas públicas pueden ser demandadas ante los tribunales ordinarios sin necesidad de formalidad ni autorización previa de la Legislatura y sin que en juicio deban gozar de privilegio alguno. La actuación del Estado, los Municipios y demás personas jurídicas públicas en el ejercicio de función administrativa quedan sometidos al control judicial de acuerdo con los que determine la ley de la materia y sin otro requisito que el interesado haya agotado la vía administrativa". Chaco: "Los municipios podrán ser demandados ante los tribunales ordinarios, sin perjuicio de lo dispuesto por las leyes de competencia federal, pero en ningún caso se podrá trabar embargo sobre las rentas y bienes afectados a obras y servicios públicos, educación, salud y acción social' (art. 199). Entre Ríos: "La Provincia y los municipios como personas civiles, pueden ser demandados ante la justicia ordinaria, sin perjuicio de los dispuesto por las leyes federales, sin necesidad de autorización previa y sin privilegio alguno.No puede trabarse embargo preventivo sobre sus bienes o rentas.Si son condenados al pago de una deuda, pueden ser ejecutados en la forma ordinaria y embargadas sus rentas, si transcurrido un año desde que el fallo condenatorio quedó firme, no arbitran los recursos para efectuar el pago. Se exceptúan de esta disposición las rentas y bienes especialmente afectados en garantía de una obligación" (art. 98). Entre Ríos: "Las municipalidades y juntas de fomento, como personas civiles, pueden ser demandadas ante los tribunales ordinarios, sin perjuicio de lo dispuesto por las leyes de competencia federal, sin necesidad de autorización previa y sin privilegio alguno. Si fueran
  • 58. condenadas al pago de una deuda, podrán ser ejecutadas en la forma ordinaria y embargadas sus rentas, si transcurrido un año desde la fecha que el fallo condenatorio quedó firme, los respectivos cuerpos deliberantes no arbitraran los recursos para efectuar el pago. Exceptúanse de esta disposición, las rentas o bienes especialmente afectados en garantía de una obligación” (art. 190). La Rioja: "Demandas contra el Estado: (....) las Municipalidades entidades descent ralizadas, pueden ser demandadas sin necesidad de autorización previa, pero no se trabará embargo sobre bienes o fondos indispensables para cumplir sus fines o servicios públicos. Podrá hacerse efectivo sobre otros bienes o recursos cuando el Estado o as entidades demandadas l no dieren cumplimiento a la sentencia dentro de los tres meses posteriores a que la misma quede firme. La Cámara de Diputados o el Concejo Deliberante, en su caso, deberá autorizar los créditos necesarios para cumplir la sentencia. Se declaran inembargables los bienes destinados a los servicios de Asistencia Social y Educación” (art. 15). Mendoza: “Los concejos municipales, los miembros de éstos y los empleados nombrados por ellos, están sujetos a las siguientes responsabilidades: 1. Los cuerpos municipales responden ante los tribunales ordinarios de sus omisiones y de sus transgresiones a la Constitución y a las leyes” (art. 203). Neuquén: "La Provincia, las Municipalidades, las reparticiones autárquicas o autónomas pueden ser demandadas directamente ante los Tribunales Provinciales, sin perjuicio de lo dispuesto por las leyes de competencia federal, pero si fuesen condenadas a pagar suma de dinero no se hará ejecución ni se trabará embargo alguno en sus bienes o rentas debiendo en tal caso la Legislatura, en el período de sesiones ordinarias inmediato a la ejecutoria, arbitrar las formas de efectuar el pago, cesando el privilegio si así no lo hiciere. En la misma forma se procederá con los bienes pertenecientes a las empresas de servicios públicos (art. 254). Río Negro: "La Provincia y los municipios son responsables por si y por los actos de sus agentes realizados con motivo o en ejercicio de sus funciones. Son demandados sin necesidad de autorización previa. Sus rentas y los bienes destinados al funcionamiento no son embargables a menos que el Gobierno provincial o municipal no hubiera arbitrado los medios para efectivizar el pago en el ejercicio inmediato a la fecha en que la sentencia quedara firme. Son inembargables los bienes destinados a la asistencia social, salud y educación. En ningún caso los embargos trabados podrán superar el veinte por ciento de las rentas anuales" (art. 55).. San Luis: "Los municipios de cualquier tipo pueden ser demandados sin requisitos previos. Si son condenados a pagar sumas de dinero, sus rentas pueden ser embargadas cuando el órgano competente no arbitre el medio para efectivizar el pago dentro de los seis meses de la fecha en que la sentencia condenatoria quede firme. En ningún caso los bienes afectados a servicios públicos, pueden ser embargados" (art. 276).
  • 59. Santa Cruz: “La Provincia y los municipios pueden ser demandados ante los jueces ordinarios sin autorización de la Cámara y sin que puedan gozar en el juicio de privilegio alguno. Sus bienes y rentas no podrán ser objeto de medidas cautelares preventivas. Por ley se reglará el modo de efectivización de las sentencias en las que hubieran sido condenados, la que deberá tender a la celeridad en el cumplimiento" (art. 36). Acción contencioso-administrativa Chaco: "Toda persona o el Estado afectado por una resolución definitiva de los poderes públicos, municipalidades o reparticiones autárquicas de la Provincia, en la cual se vulnere un interés legítimo, un derecho de carácter administrativo establecido en su favor por ley, decreto, ordenanza, reglamento o resolución anterior podrá promover acción contencioso -administrativa y las demás acciones que prevea el código en la materia. Una ley especial creará el fuero contencioso-administrativo estableciendo la forma y modo de su funcionamiento" (art. 26). San Luis: "La parte que se considere damnificada puede deducir contra la ilegalidad de una ordenanza municipal y la reparación del perjuicio causado, sin que esto impida la ejecución de la ordenanza. El pleito es en tal caso contencioso-administrativo, y su fallo corresponde al Superior Tribunal de Justicia. En todos los demás casos en que los actos de las municipalidades, obrando éstas como personas jurídicas, diesen origen a acciones civiles, son judiciables ante los jueces respectivos como cualquier otra persona civil (art. 278)". Buenos Aires: "Los casos originados por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas, serán juzgados por tribunales competentes en lo contencioso administrativo, de acuerdo a los procedimientos que determine la ley, la que establecerá los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa" (art. 166). Jujuy: "Mandamientos de ejecución y de prohibición. 1. Siempre que una ley u ordenanza impusiere a un funcionario o entidad pública un deber expresamente determinado, toda persona que sufriere un perjuicio de cualquier naturaleza por su incumplimiento, puede demandar ante el juez la ejecución , dentro de un plazo prudencial, del acto que se hubiere rehusado cumplir. El juez, previa comprobación sumaria de los hechos denunciados y del derecho invocado, librará el mandamiento para exigir el cumplimiento del deber omitido en el plazo que fijare. Si un funcionario o entidad pública ejecutare actos prohibidos por leyes u ordenanzas la persona afectada podrá obtener por el procedimiento establecido en el apartado anterior, un mandamiento judicial prohibitivo (art. 39)". Superior Tribunal de Justicia provincial Río Negro: "El Superior Tribunal de Justicia tiene, en lo jurisdiccional, las siguientes atribuciones:(...) 2. Ejercer jurisdicción originaria y exclusiva en los siguientes casos:(...) d) En las acciones por incumplimiento en el dictado de una norma que impone un deber
  • 60. concreto al Estado provincial o a los municipios, la demanda puede ser ejercida exenta de cargos fiscales por quien se sienta afectado en su derecho individual o colectivo. El Superior Tribunal de Justicia fija el plazo para que se subsane la omisión. En el supuesto de incumplimiento integra el orden normativo resolviendo el caso con efecto limitado al mismo y, de no ser posible, determina el monto del resarcimiento a cargo del Estado conforme al perjuicio indemnizable que se acredite” (art. 207). Bibliografía Arocena, J. 1997. El desarrollo local frente a la globalización. En: Hacia un nuevo modelo de gestión local, Municipio y Sociedad Civil en Argentina. D. García Delgado (ed.), pp.43-58. Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires. Arroyo, D. 1997. Estilos de gestión y políticas sociales municipales en Argentina. En: Hacia un nuevo modelo de gestión local, Municipio y Sociedad Civil en Argentina. D. García Delgado (ed.), pp. 315-328. Universidad de Buenos A ires, Buenos Aires. Badeni, G. 1994. La Reforma Constitucional e Instituciones Políticas. Ad-Hoc, Buenos Aires. Banco Mundial. 1997. El Estado en un Mundo en Transformación. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. Resumen en español. Webplace: (www.worldbank.org ). Batley, R. 1998. Nuevas direcciones en política y gestión urbana. En: La ciudad del siglo XXI. E. Rojas y R. Daughters (ed.), pp. 13-19. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington. Bidart Campos, G. 1984. Manual de Derecho Constitucional Argentino. Ediar, Buenos Aires. Bidart Campos, G. 1995. Los Nuevos Matices del Federalismo. En: La Reforma Constitucional de 1994. Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino. Tomo VI (XII): 517-545. Ediar, Buenos Aires. Bos, E. 1997. El rol de los actores en los procesos de transición. En: Los actores sociales y políticos en los procesos de transformación en América Latina. M. Mora y Araujo (ed.), pp. 5-37. Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano, Buenos Aires. Cohendet, P. 1996. La Globalización. El Nuevo Papel del Estado. Ciclo de Conferencias “Investigación, Tecnología y Empleo”, INAP y PIETTE - CONICET. Dirección Nacional de Estudios y Documentación, Buenos Aires. Cunill, N.. 1991. Participación ciudadana. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Caracas. Darmohraj, A., P. Bello, R. Echarri, A. Martínez y M. Rebón. 2000. Planificación Estratégica Municipal. Modelos Participativos de Gestión. Fundación Grupo Sophia, Buenos Aires. Del Brutto, B. 1985. Descentralización municipal. CEAL, Buenos Aires. Dirani, M. y Lozano, J. La hora de la transparencia en América Latina. El manual de anticorrupción en la función pública. Web place: Transparencia Internacional para América Latina y el Caribe (www.transparency-lac.org)
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