Mención Especial
        del Concurso de Ensayos y Monografías

V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
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1. Introducción                                                 ...
Administración y ciudadanía en los municipios argentinos.
1. Introducción


        La relación administración y ciudadaní...
privados sino también a la democracia, han motivado la inclusión en la nueva Constitución Nacional de
1994   de      varia...
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a) Petición, queja y reclamo
El derecho de petición es un derecho esencial en el Estado democrático, que puede ser ejercid...
e) Demanda judicial
     Los recursos o acciones judiciales se interponen al finalizar la instancia administrativa en sede...
las autoridades ministeriales. La participación puede instrumentarse por escrito o mediante un
     debate entre los inter...
Los comités son cuerpos colegiados para trabajos específicos, designados en el seno de una
organización. Estos órganos pue...
funcionamiento       de   la        economía:    apertura        económica,     integración   comercial   en   el    Merco...
Suprema Corte de Justicia de la Nación a favor de la autonomía municipal y Buenos Aires (1994), el
caso más llamativo, deb...
monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la
         constitución de a...
argentinas. Debido a que la constitución provincial se constituye en el paraguas bajo el cual se ordena
la   legislación  ...
Dado que el municipio administra lo público, algunas constituciones establecen la obligación
de acusar y hacer citar a jui...
5.1.4. Control de las cuentas públicas


         El control externo de las cuentas públicas, es una modalidad indirecta d...
La información de los actos de gobierno no se menciona en siete de las veintitrés
constituciones e incluye reducidas oblig...
5.1.7. Petición, queja y reclamo


        Una única constitución, la de Santiago del Estero, hace referencia explícita al...
5.1.11. Demanda judicial


        Un grupo importante de constituciones (10 casos) establecen que las municipalidades pue...
a situaciones irritantes por el envío de representantes partidarios conocidos por su incumplimiento
tributario.


5.2.2. I...
electores y en otros se obliga a su inclusión en la ley orgánica de los municipios o en las cartas
orgánicas que dicte cad...
provinciales se hacen escaso eco de esta institución en lo relación al nivel de gobierno local. Sólo dos
constituciones ha...
especialmente para abonar la relación administración y ciudadanía, como sucede en los casos en que
los vecinos participan ...
la reproducción del aparato burocrático. El control de las cuentas tiene más desarrollo, pero no
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argentinos –el 50% tiene menos de 2.000 habitantes- conlleva una diferencia notable al momento de
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Administr y ciudadania

  1. 1. Mención Especial del Concurso de Ensayos y Monografías V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Administración y ciudadanía en los municipios argentinos Mónica S. Iturburu Santo Domingo - República Dominicana 24 al 27 de octubre de 2000
  2. 2. Indice Página 1. Introducción 3 2. Globalización y localización 5 3. Relaciones entre administración pública y ciudadanía 8 3.1. Antecedentes 8 3.2. Instituciones de control ciudadano 9 3.2.1. De observación de la administración 9 3.2.2. De intervención en la administración 11 3.3. Participación ciudadana 13 3.3.1. Participación ejercida a través de procedimientos 13 3.3.2. Participación ejercida a través de órganos 14 3.3.3. Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del 15 consumidor 3.3.4. Fomento de la organización comunitaria 15 4. Impacto de la reforma de la Constitución Nacional en la relación 15 administración y ciudadanía 4.1. Autonomía municipal 16 4.2. Nuevos derechos y garantías 17 5. Institucionalización del control y la participación ciudadana en los municipios 18 argentinos 5.1. Utilización de instituciones de control ciudadano 19 5.1.1. Desarrollo de pautas de ética pública 19 5.1.2. Responsabilidad de los funcionarios 20 5.1.3. Control de gestión 21 5.1.4. Control de las cuentas públicas 21 5.1.5. Publicidad de los actos de gobierno 22 5.1.6. Actuación administrativa más amigable 23 5.1.7. Petición, queja y reclamo 23 5.1.8. Ombudsman o defensor del pueblo 23 5.1.9. Recurso administrativo 23 5.1.10. Amparo judicial 24 5.1.11. Demanda judicial 24 5.2. Utilización de instituciones de participación ciudadana 24 5.2.1. Audiencias públicas, conferencias con los interesados y exámen 24 público 5.2.2. Iniciativa popular 25 5.2.3. Referéndum o consulta popular 25 5.2.4. Revocatoria 25 5.2.5. Voto popular 26 5.2.6. Consejos, comisiones o comités 26 5.3. Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del 26 consumidor 5.4. Fomento de la participación de los vecinos y de la organización 27 comunitaria 6. Conclusiones 28 Notas 28 Anexo: Textos constitucionales 33 Bibliografía 60 Fuentes 62
  3. 3. Administración y ciudadanía en los municipios argentinos. 1. Introducción La relación administración y ciudadanía está condicionada por una multiplicidad de factores, entre los que se destacan el sistema cultural y el tejido social, las condiciones socio-económicas, el sistema político y el sistema de gobierno, el equilibrio y la independencia entre los poderes de gobierno y la distribución de funciones entre jurisdicciones. El fenómeno de la globalización agrega el surgimiento de nuevas reglas de juego, que derivan en la transformación profunda del papel del Estado y, por ende, de la relación administración y ciudadanía. El gobierno adopta instituciones y “modas” foráneas, que se hacen propias por convicción de los gobiernos, o por sugerencia o imposición de organismos supranacionales. Los sectores minoritarios y habitualmente marginados, por su lado, descubren la utilidad de las nuevas tecnologías para el fortalecimiento interno y la búsqueda de apoyos externos a demandas antes inviables (p.e. a través de las comunicaciones por Internet). El creciente localismo, las presiones por la descentralización política en todas las naciones industrializadas, la demanda por mayor autonomía, la resistencia a la mundialización, el activismo ecológico y las luchas étnicas y raciales, dan cuenta del surgimiento de una nueva fuerza, la localización (Toffler, 1990; The World Bank, 1999), de trascendente influencia en la relación administración y ciudadanía El aumento de las democracias en el mundo revela que está en marcha un nuevo proceso de democratización denominado por Huntingtoni como la “Tercer Ola”, iniciado en 1974 en Europa del Sur con la caída de la dictadura militar portuguesa y luego extendido a América Latina, Asia, Europa del Este y África (Bos, 1997:7). El retorno de la democracia en la República Argentina, ocurrido en 1983ii después de casi ocho años de gobierno de facto, se inscribe en esta misma corriente. No obstante, la reivindicación del derecho al voto universal no agota la disputa en torno al poder de la sociedad para decidir su destino. Por el contrario, ha ido cambiando de formas, porque persisten problemas como la desigualdad de la participación social y la baja calidad de la democracia (Cunill, 1991:5). En este escenario, en el que se contraponen fuerzas como la globalización y la localización, la democracia y la toma del poder por grupos que responden a intereses particulares, los reclamos de participación y la impunidad de los corruptos, requiere del fortalecimiento de instituciones republicanas a efectos de asegurar el orden constitucional. Siendo la democracia el sistema en el cual se dirimen institucionalmente los conflictos y la “incertidumbre” de los resultados de los procesos de decisión política, es básico asegurar la “certeza” en relación a las condiciones institucionales marco y a las reglas de procedimiento. Si esto no sucede y las instituciones son incapaces de resolver problemas de complejidad creciente, se producen crisis que pueden afectar seriamente la organización constitucional de los Estados (Przeworski, 1991:12; Hauriou y Leroy, citados por Zarini, 1996:145). Las situaciones de anormalidad política, de crisis constitucional y de alto grado de corrupción existentes en muchos sectores de la sociedad argentina, que no sólo afectan intereses públicos y
  4. 4. privados sino también a la democracia, han motivado la inclusión en la nueva Constitución Nacional de 1994 de varias cláusulas que coadyuvan al fortalecimiento republicano y democrático (Zarini, 1996:148). En el marco de esta investigación adquiere relevancia la institucionalización de nuevos derechos y garantías tales como la lucha contra la corrupción, la implantación de formas de democracia semidirecta (derecho de iniciativa, consulta popular y consulta popular no vinculante), los derechos de consumidores y usuarios, el amparo judicial y la instit ucionalización del defensor del pueblo. Simultáneamente la nueva Constitución Nacional también consagra la autonomía municipal. La descentralización del poder, que deriva de aquella, ha sido reivindicada tanto por los que bregan por la democratización política del Estado como por los que persiguen la desagregación de las demandas y conflictos, al proponerle a la ciudadanía actividades locales excluyentes de las decisiones políticas fundamentales (Del Brutto, 1985; Cunill, 1991; Villanueva, 1993). Entendida en el contexto de la primera acepción, también la descentralización puede contribuir a la democratización y a abrir cauces a la integración y participación de sectores tradicionalmente manipulados y marginados. Con la inclusión de los nuevos derechos y de la autonomía municipal, la nueva Constitución Nacional reafirma el consenso social y político respecto de dos procesos -participación ciudadana y descentralización- que encuentran en el ámbito local el espacio más adecuado para un desarrollo conjunto y sinérgico. Sin embargo se ha observado que tales consensos son a menudo más elocuentes en lo discursivo y menos concretos al momento de decidir su implantación. Con mucha frecuencia se exige participación y descentralización de las decisiones cuando se está fuera del gobierno, y se argumenta el poder delegado por la ciudadanía al momento de la elección popular, durante el ejercicio de la función pública. Esto coincide con la relativa trascendencia de instituciones más tradicionales como la responsabilidad de los funcionarios públicos y la publicidad de los actos de gobierno. Aunque estas prescripciones ya se incluían en las primeras versiones de la Consitución Nacional por tratarse de requisitos esenciales del sistema republicano, la inestabilidad del sistema democrático y la aplicación “aggiornada” de la carta magna generaron una alarmante indiferencia de una gran masa de la ciudadanía, que condujo a la “atrofia de la conciencia consitucional” (Zarini, 1996:146) y, por ende, a una presencia devaluada de estas instituciones de control social. Si la política democrática “pierde arraigo cuando lo público se desvanece como espacio de deliberación ciudadana” (Lechner, 1999:23), por contrario sensu, el fortalecimiento democrático devendrá de la voluntad de volver a hacer públicas las decisiones y acciones del gobierno y de la administración. El acceso del público a la información puede “fortalecer a los actores constituidos y puede tornar activos a los ciudadanos pasivos” (Levy, 1998:397iii). Este proceso, convenientemente acompañado por la institucionalización o funcionamiento efectivo de otros mecanismos de control y de participación popular, pueden fortalecer el erosionado interés por lo público. El objetivo de este trabajo es relevar las instituciones de control social y de participación ciudadana de los municipios argentinos. Ello requiere algunas aclaraciones adicionales respecto de la distribución de poder adoptada en la carta magna. El sistema de gobierno federal concede a las provincias la autodeterminación constitucional, con la garantía del ejercicio normal sin intervención del
  5. 5. Gobierno federal, en tanto cumpla condiciones explícitamente establecidas, una de las cuales es “asegurar su régimen municipal” y la “autonomía municipal (...) reglando su alcance y c ontenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (C.N. arts. 5° y 123°). Por esto, el relevamiento de las instituciones de control social y de participación ciudadana de los municipios argentinos requeriría la revisión de una profusa legislación en cada una de las veintitrés provincias argentinas (la constitución provincial, la ley orgánica de los municipios de cada provincia, las leyes específicas sobre los temas abordados, las cartas orgánicas municipales, etc.). Sin embargo, en el marco de esta investigación, la búsqueda se ha circunscripto al análisis de las constituciones de cada Estado provincial, por economía de recursos y por considerar que su estudio, como paraguas normativo, puede dar una aproximación respecto del consenso político y social de estas instituciones. En este trabajo se analiza, en primer término, el impacto de la globalización y la localización, la democratización y las demandas por mayor participación y autonomía local, en la relación de la administración y la ciudadanía. En segundo término se reseñan las garantías institucionales esenciales para el funcionamiento de la democracia y los derechos del ciudadano en su relación con la administración. A partir de allí se describen las distintas instituciones que materializan las garantías y derechos descriptos, agrupándolas según se trate de mecanismos de control o de participación ciudadana. Luego se analiza el sentido de la reforma de la Constitución Nacional de 1994, que recoge los nuevos consensos de a sociedad argentina en lo relativo a la autonomía municipal y los derechos l de la ciudadanía en su relación con el Estado y la administración. Seguidamente se releva la inclusión de los nuevos derechos y garantías en las constituciones de los veintitrés e stados provinciales. Para concluir se realiza un diagnóstico sobre las fortalezas y debilidades que presenta el régimen municipal argentino en lo relativo a la relación administración local y ciudadanía, y su congruencia con los discursos de distintos actores sociales a favor de la democratización. 2. Globalización y localización La última década se caracterizó por la impresionante y creciente velocidad de los cambios y la aparición de la globalización, un fenómeno multidimensional, dominado por la dimensión económica que, en virtud de los alcances de la revolución científico-tecnológica, se desarrolla a escala mundial (Cohendet, 1996; Yip, 1993). Resaltando la importancia de la variable económica, Toffler (1990) sostiene que la forma de creación de riqueza de un pueblo y su forma de gobierno deben ser congruentesiv ya que si los sistemas político y económico tienen profundas disimilitudes, uno acabará por destruir al otro. Por ello, al analizar los impactos de los sorprendentes cambios tecnológicos, económicos y sociales de los últimos tiempos, da mucha trascendencia a la transición de la "democracia de masas" a la "democracia de mosaicos", otorgándole el carácter de tercer gran movimiento históricov. Sostiene que la era de la democracia de masas coincidió con la era de las inmensas concentraciones de poder en el ámbito nacional, lo que reflejaba el auge de la tecnología de producción masiva y de los mercados nacionales. En cambio, en la actualidad, se producen simultáneamente dos movimientos ya que mientras resurgen las producciones locales, ahora más
  6. 6. competitivas por las nuevas tecnologías disponibles, también se transfieren otras formas de vi producción al plano mundial . "Estos cambios dobles, uno que rebaja el nivel de la producción y otro que lo eleva, tienen similitudes políticas muy directas. En su conjunto explican la razón de que veamos presiones en pro de la descentralización política en todas las naciones con tecnologías avanzadas, desde Japón hasta Estados Unidos, pasando por toda Europa, junto con unos intentos simultáneos de desplazar el poder hacia arriba, hacia organismos supranacionales" (Toffler, 1990:290). Ello explica el creciente localismo, el incremento de la demanda por mayor autonomía, la resistencia a la mundialización, el activismo ecológico y el exacerbado sentido étnico y racial, que se corresponden con la heterogeneidad del nuevo sistema de creación de riqueza. La globalización y la localización, entendidas como la integración a la economía mundial y la creciente demanda de autonomía local, son identificadas como las dos fuerzas que, en la actualidad, más influyen en la forma que adopta el desarrollo en cada sociedad (The World Bank, 1999). Diversos autores coinciden en la doble cara de la globalización, esencialmente global en lo económico y localizante en lo cultural; remarcan la necesidad de pensar globalmente y actuar localmente a efectos de poder comprender la dinámica social contemporánea, y entienden el carácter integrado de la relación global-local, del mismo modo que se comprende la relación entre lo universal y lo particular, en la cual no es posible pensar a uno sin lo otro (García Delgado,1997; Sonntag y Arenas,1995vii). Otros autores agregan a las dimensiones económica y cultural recién mencionadas, la político- institucional y la social. Es en el ámbito político-institucional dónde más reacomodamientos se están dando: los gobiernos nacionales deben, por un lado, adaptarse a las normas impuestas por el mercado internacional y por el otro, integrar a la población económicamente excluida. En lo social se advierte la metamorfosis de las sociedades, con fuertes impactos en el mundo del trabajo y mayores signos de fragmentación y exclusión, derivados de la marginación económica y del debilitamiento de los lazos sociales preexistentes. Esto trae como consecuencia la crisis de la representación política, el paulativo reemplazo de las identidades colectivas fuertes por nuevas segmentaciones temáticas y el aumento de los excluidos sociales (Nardaccione, 1997; López, 1998). Para respaldar este nuevo protagonismo de “lo local” se requiere, como condición básica, que el Estado Nacional asuma el compromiso de delegar poder a los niveles subnacionales. La asunción efectiva del liderazgo comunitario implica que los gobernantes locales tengan un rango importante de autonomía ya que, comparativamente con el nivel central, este ámbito puede responder con mayor flexibilidad a las oportunidades, comprender mejor las necesidades locales y articular más efectivamente las acciones interinstitucionales. A partir de ello, en esta nueva y compleja relación social, es fundamental la concertación entre los siguientes sectores: a) agentes económicos, que más allá de su sometimiento a las reglas de juego de mercado, estén comprometidos con determinados marcos político-ideológicos de integración y sustentabilidad social; b) organizaciones no
  7. 7. gubernamentales, con recursos de capacitación, ejecución y planificación de los distintos microproyectos locales; c) Estado municipal, con un alto compromiso con el proyecto colectivo local, desempeñando el papel de coordinación, administrando las redes que existen a través de los organismos públicos, privados y las distintas esferas de gobierno; d) ciudadanos y/o vecinos, en lo posible agregados en organizaciones con un amplio compromiso con el interés general (Nardaccione, 1997; Batley, 1998; Iturburu, 1999a). El principio de subsidiariedad se ha convertido en un verdadero leit motiv de toda reflexión acerca del ámbito de intervención de las entidades locales, el que fue recogido por la Unión Europeaviii a fin de asegurar que las decisiones sean adoptadas en el nivel más próximo posible al ciudadano, en la medida que se garanticen la transparencia y la eficacia de la acción de los poderes públicos. Se reafirma así en el ámbito europeo la perspectiva de aportar criterios de fondo sobre la estructura de los poderes públicos, privilegiando el componente democrático y la eficacia en la asignación de las competencias y responsabilidades públicas (Font Llovet, 1995). En esta línea han evolucionado muchos gobiernos europeos, profundizando los procesos descentralizadores iniciados en décadas anteriores y se perciben tendencias de cambio en otros países, tales como Reino Unido y Estados Unidos. En general se observa un resurgimiento d gobierno local, el que asume un número creciente el de funciones, adopta nuevos modelos de gestión y en muchos casos, se constituye en pionero de los procesos de reforma del Estado. En América Latina, en tanto, los municipios son débiles, en especial los de ciudades medianas y pequeñas. Este rasgo es de gran importancia cuando se intenta una comparación con los países europeos, cuyas tradiciones antiguas se reflejan en instituciones locales consolidadas y reconocidas. Pueden mencionarse excepciones, sustentadas en la orientación y en la capacidad de los gobernantes locales que, bajo un conjunto de circunstancias, han logrado cierto desarrollo de sus instituciones. En estas situaciones predominaron, según los casos, nuevas formas de relación con la sociedad civil y reformas político-institucionales, llevadas a cabo en Brasil, Bolivia, Chile, Colombia y en parte en Argentina, Uruguay y Venezuela. Esto permite concebir una progresiva toma de conciencia de la necesidad de fortalecer las instituciones locales en América Latina (Arocena, 1997). Al respecto, el Banco Mundial (1997), sostiene la urgencia de aumentar la eficacia del Estado en las distintas regiones en desarrollo y, en este sentido, destaca la importancia de la descentralización del poder y del gasto y el asentamiento de la democratización, en la impresionante transformación del panorama político en América Latina. También pondera el surgimiento de un nuevo modelo de gobierno, en lo que algunos autores denominan "revolución silenciosa" y recomienda profundizar las reformas en el sistema jurídico, la administración pública y las políticas sociales. Siguiendo a Przeworski (1996), los procesos descriptos demuestran las tendencias de cambio en las relaciones entre principal y agente, de la tríada ciudadanía-gobernantes electos-burocracia estatal. Así, en tanto los burócratas se encuentra sujetos a las decisiones y órdenes de los políticos para el cumplimiento de las funciones que les fueran encomendadas por los ciudadanos, la relación administración y ciudadanía está desvalorizada cuando la burocracia estatal no reconoce a la ciudadanía como al principal al cual debe responder. Entonces, para fortalecer los procesos de
  8. 8. democratización, será imprescindible generar mecanismos que faciliten y profundicen esta relación que puede alcanzar en el ámbito local su mejor desarrollo. 3.Relaciones entre administración pública y ciudadanía 3.1. Antecedentes La democracia, vocablo que comenzó a utilizarse durante el siglo V a. C. derivado de “ emos” d que significa “pueblo” y “kratien” que designa la acción de gobernar, se ha utilizado indiscriminadamente, incluso para designar a los sistemas de gobiernos más contrapuestos, y ha sufrido transformaciones a lo largo de la historia, conforme fue variando la concepción sobre el ciudadano, la sociedad política y el desenvolvimiento del Estado (Zarini, 1996:151-152). En la actualidad, según surge de los procesos de transición a democracias, se da especial énfasis a la competencia política y a la participación, y definen a la democracia como un sistema en el que los conflictos se dirimen en el marco institucional. En particular, al detallar las garantías institucionales esenciales para el funcionamiento de la democracia mencionan: libertad de organización; libertad de expresión y de opinión; derecho a ejercer el voto activo y pasivo; competencia entre dirigentes políticos; libertad de información; responsabilidad de la política del gobierno frente a los votantes. De este modo indican que un régimen democrático se caracteriza por elecciones libres y generales, escasas barreras participativas, auténtica competencia política y amplia protección de los derechos civiles (Przeworski, 1991:12; Dahl, 1971:3, citado por Bos, 1997:12). Otros autores (Zarini, 1996:26- 27) mencionan como requisitos esenciales de la república, vale decir del Estado democrático, a los siguientes: igualdad ante la ley; elección popular de las autoridades; división de poderes gubernativos; periodicidad de mandatos; responsabilidad de los funcionarios. En consonancia con algunas de estas garantías institucionales, desde hace más de cuarenta años las Naciones Unidas reconocen los siguientes derechos de los administrados en su relación con los órganos administrativos: derecho a ser tratado con la debida observancia a las normas del derecho y con justicia e imparcialidad; derecho a apelar contra las decisiones administrativas para protegerse del trato arbitrario y tendencioso, y a obtener justicia; derecho a saber qué dicen las leyes y los reglamentos y cuáles son sus prerrogativas y sus deberes; y derecho a estar informado acerca de los propósitos, organización y actividades del gobierno (Cunill, 1991:53). Los requisitos enumerados, indispensables para el funcionamiento democrático y republicano, y los derechos ciudadanos que se derivan de él, tienen por objetivo evitar la concentración de poder, combatir y reparar los actos administrativos ilícitos e ilegales y garantizar la convivencia pacífica y justa, en un clima de libertad y dignidad (Zarini, 1996:151-152). En el marco de esta investigación, de la totalidad de las institucionesix mencionadas, se analizan únicamente aquellas que implican una relación entre la administración y la ciudadaníax. Las instituciones son agrupadas en función del tipo de intereses que defienden, para lo cual se siguen los conceptos de Nuria Cunill Gray (1991:52). En tal sentido se consideran, por un lado, las instituciones
  9. 9. de control o defensa de intereses individuales y, por el otro, las que remiten a la expresión de intereses colectivos y difusos, categoría que los autores definen como “participación ciudadana”. 3.2. Instituciones de control ciudadano El asentamiento democrático en América Latina ha derivado en la incorporación de vocablos de uso muy extendido en los países industrializados. Concordante con una de las instituciones esenciales de los procesos democráticos, la “responsabilidad de la política del gobierno frente a los votantes”, el término accountability –traducido en nuestro medio como “respondibilidad”- refiere a la “obligación de rendir cuentas y asumir responsabilidades ante los ciudadanos, impuesta a aquellos que detentan el poder del Estado”. Pero no se trata de una mera rendición económico-financiera sino también de la “definición de los objetos sobre los cuales han de rendirse cuentas” (Levy, 1998:338- 339xi). Los casos de mala administración pueden ser investigados y sancionados sólo si las decisiones y actividades son conocidas y la conducta administrativa puede ser medida en relación a parámetros previamente establecidos. Esta “regla” inicial, que puede estar constituida por normas, lineamientos de corrección, de regularidad, estándares de calidad de los servicios suministrados o de las actuaciones realizadas, en los países industrializados se ha denominado “carta de servicios” o “carta al ciudadano” (Rolla y Ceccherini, 1998:161). La experiencia pionera del Reino Unido, con la xii implantación del Programa Carta del Ciudadano a partir de 1991, muestra los intentos por incorporar estas nuevas formas de responsabilización de la administración pública frente a la sociedad. En este apartado se incluyen todas aquellas instituciones contenidas en el concepto de accountability que, habiendo sido creadas para la defensa de intereses, son reductibles a la lógica del interés personal y, por ende, aluden a sujetos singulares. A los efectos de simplificar el análisis, este conjunto de instituciones es clasificado en función del papel que asume el ciudadano. De esta manera se considera que un primer grupo está constituido por aquellas que implican un rol más pasivo, que puede incluso ser anónimo, por el cual el ciudadano “observa” críticamente el accionar de la administración. En el segundo grupo el ciudadano interactúa con la administración y, por tanto, es identificado por la misma. 3.2.1. De observación de la administración: La libertad de información alude al derecho del ciudadano de conocer los propósitos, la organización y las actividades del gobierno, de saber qué dicen las leyes y los reglamentos y cuáles son sus prerrogativas y sus deberes. El ejercicio de tales derechos implican una administración “observada” por el ciudadano a través de la implantación de los siguientes mecanismos: a) Desarrollo de pautas de ética pública El profundo proceso de transición de los estados latinoamerianos, dominado por la transición hacia la democracia y hacia la economía de mercado, dejaron al descubierto el entramado corrupto que atraviesa la política y la administración. Especialmente protegida durante los
  10. 10. regímenes dictatoriales por la discrecionalidad de las autoridades, la falta de una prensa libre, la inexistencia de oposición fiscalizadora y la presencia obstaculizante del Estado en todas las actividades de las economías nacionales, la corrupción empezó así a dejar de ser un elemento aceptado tácitamente como normal dentro del funcionamiento del Estado y pasó a ser considerado un problema. La escasa legislación, que muchas veces refiere a una vaga noción de interés público, se presta para muchas interpretaciones y deja amplios espacios para que se cometan actos corruptos. Para revertir estos procesos, y en la senda de otras experiencias internacionalesxiii, la Oficina Nacional de Etica Pública de la República Argentina, elaboró en 1998 un Código de Etica de la Función Pública que contiene principios generales (probidad, prudencia, justicia, templanza, idoneidad y responsabilidad) y principios particulares entre los que se encuentran: transparencia, declaración jurada patrimonial y financiera, independencia de criterio, equidad, igualdad de trato, ejercicio adecuado del cargo, de los bienes del Estado y de la información, obligación de denunciar delitos y violaciones al Código, etc. También detalla prohibiciones tales como aceptar beneficios de personas o entidades, desempeñarse en materias o causas en las que se encuentren comprometidos sus intereses personales, designar parientes o amigos sin que reúnan los requisitos legales y de idoneidad necesarios y desempeñar más de un cargo remunerado en la Administración Pública Nacional (Straface et al, 1999:62-63). b) Responsabilidad de los funcionarios La responsabilidad de los funcionarios evalúa el mal desempeño, o las faltas o delitos cometidos en el ejercicio de las funciones y está referida a los ámbitos político, civil, penal y administrativo (Zarini, 1996:26). A los efectos de precisar el análisis se incluirán en este punto aquellos aspectos más directamente ligados con actos delictivos y de corrupción, vale decir todas las conductas que impliquen falta de probidad, y se dejarán para el apartado “control de gestión” los aspectos relacionados con el mal desempeño, en tanto falta de cumplimiento de deberes u objetivos. En este marco, la regulación de esta responsabilidad configura una garantía de control externo, cuyo ejercicio corresponde principalmente a los poderes deliberativo y judicial. c) Control de gestión El enfoque tradicional del control de gestión alude a la comparación de las actividades realizadas con las metas previamente planeadas. En cambio, un enfoque más innovador propone una verificación del nivel de eficacia y eficiencia en el ejercicio de las funciones básicas de la organización, en todas sus etapas: planeamiento, implantación y control (Vinitzky, 1989:144). En los últimos años se ha extendido en las ciudades el uso de herramientas de planificación estratégica, como así también de planificación estratégica participativa que, cuando son abordadas seriamente, se convierten en organizadoras y dinamizadoras de la actividad pública y de la relación con la comunidad (Darmohraj, 2000). Sin embargo, al menos en el caso argentino, se trata de experiencias aisladas debido a que la mayor parte de los municipios no implementan las más indispensables herramientas de gestión: los presupuestos se presentan fuera de los términos legales, los sistemas contables no son confiables, las rendiciones de cuentas son cuestionables y extemporáneas, para mencionar sólo algunos ejemplos. Establecer los objetivos
  11. 11. políticos, definir las metas (cuantificadas en el marco del fin público), analizar eficacia y eficiencia, estudiar los desvíos, publicarlos interna y externamente y redefinir metas, se constituyen en actividades imprescindibles si se buscar fundar las bases para una nueva relación administración y ciudadanía. d) Control de las cuentas públicas El control de las cuentas públicas consiste en un monitoreo formal ejercido en el seno del Estado entre agencias de distinta o igual jurisdicción. La existencia de organismos de control externo independientes posibilitan el acceso a los ciudadanos de información que normalmente no pueden procesar o a la que no pueden acceder por sí mismos. Adicionalmente, en muchos casos, se consagra el carácter público de los informes o dictámenes producidos, así como la obligación de que los resultados de las investigaciones sean puestas al alcance de la opinión pública. e) Publicidad de los actos de gobierno Como complementaria del derecho a la información, se establece la obligación de la administración, magistrados y funcionarios públicos, de divulgar los actos de la gestión de gobierno que se les ha delegado. La información pública es prioritaria para el adecuado funcionamiento y desarrollo de otras instituciones de control y participación ciudadana: “la información para el público tiene la ventaja de fortalecer a los actores constituidos y puede tornar activos a los ciudadanos pasivos” (Levy, 1998:397xiv). f) Actuación administrativa más amigable Este concepto implica la disposición de las estructuras administrativas de tomar medidas orientadas a asegurar el mantenimiento de una buena relación entre la administracion y sus ciudadanos. El derecho de los ciudadanos de tener una administración eficiente, se desagrega en otros derechos más operacionales. En tal sentido el derecho a la información y el derecho a la comprensión, sustentados en el uso de un lenguaje claro, asequible e inequívoco; el derecho a ser entendido y escuchado; el derecho a una actuación correcta y profesional; y el derecho a controles y evaluaciones contra conductas que, activ as o por omisión, se alejan de los estándares de una buena administración pública (tales como demoras y burocracia injustificada, incorrección en las relacones interpersonales, negativa a colaborar con los ciudadanos y producción intencionada de servicios inadecuados). 3.2.2. De intervención en la administración: Los derechos referidos a la igualdad ante la ley, a ser tratado con la debida observancia a las normas del derecho y con justicia e imparcialidad, de tomar conocimiento sobre los expedientes que lo afectan, de apelar contra las decisiones administrativas para protegerse del trato arbitrario y tendencioso y de obtener justicia, tienen su contrapartida en este grupo de instituciones que implican una relación directa del ciudadano con la administración.
  12. 12. a) Petición, queja y reclamo El derecho de petición es un derecho esencial en el Estado democrático, que puede ser ejercido individual o colectivamente. La petición genera la obligación de responder. Si el pedido es formulado ante la administración pública, siguiendo el procedimiento regular administrativo, la dependencia está obligada a expedirse acerca de la pretensión formulada. El silencio o la mora prolongados constituyen un acto arbitrario que lesiona el derecho de peticionar (Zarini, 1996:54). En tanto, las oficinas de quejas, reclamos e informes se instrumentan con la finalidad de constituir una instancia mediadora y de resolución de las causas de roce entre la administración y el administrado, de defender los derechos de los administrados y la eficiencia de la prestación de los servicios, y de corregir arbitrariedades, desviaciones del poder o errores administrativos (Cunill, 1991:53; Fydika, 1997:20). b) Ombudsman o Defensor del pueblo El ombudsman o defensor del pueblo es un órgano unipersonal e independiente que no recibe instrucciones de ninguna autoridad; representa el instrumento de mayor difusión, creado para asegurar la defensa no jurídica de los ciudadanos contra las omisiones, la actuación ilegítima o incorrecta de la administración pública. También asume el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas y se constituyen en promotor de la transparencia al asumir el rol de garantes de los derechos de los ciudadanos a ser informados (Fydika, 1997:20; Rolla y Ceccherini, 1998:145). c) Recurso administrativo El derecho de apelar contra las decisiones administrativas se ejerce, entre otros mecanismos, a través del recurso administrativo. Este se constituye en la "defensa jurídica que el particular puede utilizar para contradecir un acto adminitrativo ante la propia autoridad que lo expidió, el superior jerárquico u otro órgano administrativo, a fin de que sea revocado, anulado o reformado una vez comprobada su ilegalidad" (Pichardo Pagaza, 1986:24xv). La mayoría de las municipalidades argentinas carecen de ordenanzas de trámite administrativo, lo cual no impide la vigencia de los recursos administrativos. Pese a no estar reglados, su existencia deriva de la aplicación de normativa más general en materia administrativa, como es el caso de los recursos de revocatoria o jerárquico. Estos recursos, reglados o no, son resueltos para agotar la vía administrativa o por el intendente o por el concejo deliberante, según lo disponga la normativa municipal (Hernández, 1984:427-428). d) Amparo judicial El amparo es un remedio excepcional que otorga una vía procesal sumarísima y expeditiva, destinada a tutelar derechos reconocidos por la Constitución Nacional, un tratado o una ley, salvo la libertad física o de locomoción, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo (Zarini, 1996:201). Esta acción puede tener por objetivo impedir una actividad pública o forzar a su pronto despacho.
  13. 13. e) Demanda judicial Los recursos o acciones judiciales se interponen al finalizar la instancia administrativa en sede municipal. Los tribunales que resuelven los temas contencioso -administrativo, en el derecho argentino, son los más altos de las provincias y tienen dicha competencia en forma originaria y exclusiva. Cuando las municipalidades realizan actos que originan acciones civiles, intervienen los tribunales ordinarios. 3.3. Participación ciudadana La participación ciudadana puede definirse como la intervención de los particulares en actividades públicas en tanto portadores de determinados intereses sociales e implica la creación d e nuevos cauces de relación entre la sociedad civil y la esfera pública. La participación ciudadana remite a la expresión de intereses colectivos y difusos e implica deslindarla de todos aquellos mecanismos creados para la defensa de intereses que son reductibles a la lógica del interés personal y que, por ende, aluden a sujetos singulares (Cunill, 1991:52-56). Siguiendo a Cunill (1991), la partipación puede adoptar distintas formas, en función de diferentes variables (niveles y ámbitos en los que recaexvi, momentosxvii , carácter que puede asumirxviii, grado de involucramiento de la ciudadaníaxix, carácter de la participación xx y origen del impulso xxi, entre otros). La misma autora señala las diversas fórmulas institucionales a través de las cuales se ejercen las distintas modalidades de participación. La mayoría de las veces la participación puede integrarse a través de los mecanismos existentes. En otros casos se desarrolla mediante formas institucionales expresamente diseñadas, entre las que puede distinguirse el ejercicio a través de procedimientos y de órganos. Al final de este punto se aborda un tema esencial para la participación ciudadana, como lo es el fomento de la organización comunitaria, debido a que la agregación de los interlocutores es, aglomerados medianos o grandes, la única vía posible de participación ciudadana. 3.3.1. Participación ejercida a través de procedimientos La participación ejercida a través de procedimientos puede tener distinto grado de institucionalización y de permanencia. En este grupo se ubica a: a) Audiencias públicas, conferencias con los interesados y exámen público Las audiencias públicas son utilizadas antes de adoptarse un proyecto público fundamental y permiten a los ciudadanos participar en el proceso decisorio, antes de que la decisión sea tomada. Las conferencias con los interesados son adecuadas para la fase intermedia de un proceso de planeamiento y se realizan muchas veces de manera ocasional e informal. El exámen público se establece como etapa de consulta obligatoria en planes de desarrollo urbano; los vecinos pueden hacer demandas o impugnaciones al plan, que deben ser elevadas a
  14. 14. las autoridades ministeriales. La participación puede instrumentarse por escrito o mediante un debate entre los interesados y el representante ministerial. Siempre tiene lugar al final del proceso. b) Iniciativa popular Esta institución permite forzar el tratamiento de un proyecto o disposición de origen no público, en tanto se lo avale con un número preestablecido de firmas. No supone una parti ipación c decisoria y requiere un grado importante de institucionalización. c) Referéndum o consulta popular El referéndum, también denominado consulta popular o plebiscito, es una forma de participación individual que manifiesta una opinión o voluntad a través del voto. Puede ser consultivo o decisorio. En algunas legislaciones, se concibe que también la iniciativa de la convocatoria sea una decisión de la ciudadanía. Si bien es una alternativa que, salvo en Suiza, se utiliza raramente y para casos especiales, se observa una leve tendencia a su aumento (Hernández, 1984:380). d) Revocatoria o recall Se trata del “derecho reservado a una fracción del cuerpo electoral para someter a votación de éste la destitución de un funcionario electivo, o para decidir la anulación de una sentencia judicial relativa a la inconstitucionalidad de una ley” (Battelli, 1932, citado por Hernández, 1984:381). e) Voto popular Es la más clara expresión de la participación ciudadana, y refiere al carácter electivo de las autoridades municipales (intendente y miembros del concejo deliberante). En el ámbito municipal, en muchos casos se incluye a los extranjeros como electores, con lo cual se amplía el concepto de participación “ciudadana”, en relación a los niveles de gobierno regional y nacional, en los que sólo pueden elegir autoridades los ciudadanos. 3.3.2. Participación ejercida a través de órganos Estos mecanismos pueden instrumentarse para fomentar la participación de los ciudadanos en las etapas consultivas, ejecutivas o de fiscalización, tener distintos grados de permanencia y diferente inserción en la propia estructura de la administración. Se identifican dentro de este grupo a los consejos, las comisiones y los comités. Los consejos están generalmente ubicados en la cúspide de la administración consultiva multisectorial o sectorial y tienen carácter permanente. En general congregan a representantes de los trabajadores, los usuarios, el sector empresario, la educación, las organizaciones no gubernamentales, entre otros. Las comisiones, por lo general, tienen funciones de asesoría. Algunas de ellas son temporales porque se refieren a una actividad determinada pero otras se constituyen en cuerpos consultivos permanentes. Tal es el caso de la formación de comisiones de vecinos para fiscalizar una determinada obra pública.
  15. 15. Los comités son cuerpos colegiados para trabajos específicos, designados en el seno de una organización. Estos órganos pueden estar constituidos exclusivamente por los representantes de los intereses sociales en cuestión o admitir otras variantes. También se utilizan éstas instituciones en relación a la participación decisoria de los usuarios en la gestión o contralor de empresas o servicios públicos. 3.3.3. Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del consumidor La participación de los usuarios de servicios públicos puede instrumentarse a través de varios de los medios ya abordados. Sin embargo, los cambios derivados de la política de privatizaciones llevada a cabo a partir de los ´90 en los estados nacional, provinciales y municipales, ameritan un tratamiento diferenciado. Las privatizaciones, concesiones y tercerizaciones incorporan un nuevo espectro de competencias municipales, cual es la del control de los servicios públicos prestados por empresas privadas o concesionarias. Ello inaugura un nuevo canal y un nuevo objeto para la comunicación entre administración y ciudadanía, que supera la clásica rivalidad prestador-usuario, transformándola en una relación complementaria, en la que el municipio se constituye en articulador de las relaciones concesionario-usuario, garante de la calidad del servicio y de las obligaciones licitatorias acordadas. 3.3.4. Fomento de organización comunitaria En un contexto de profundización de la relación administración y ciudadanía, es fundamental la implantación conjunta de varias de las instituciones descriptas, a los efectos de favorecer la participación de los vecinos desde múltiples dimensiones. Una de ellas consiste en dar impulso a la agregación de actores de la sociedad civil ya que la atomización de los interlocutores les resta capacidad de influencia y, adicionalmente, puede aumentar la cantidad de demandas sobre el Estado (Cunill, 1991:233). Ello implica que “al mismo tiempo que se propugna la autonomización, la democratización, la capacitación y, eventualmente, el equilibramiento de la sociedad civil, hay que promover la constitución (...) de organismos integradores y confederadores que coordinen y sometan a reglas de conducta comunes –destinadas sobre todo a procesar internamente el mayor número de demandas posible- a trozos enteros de la sociedad civil” (Urbaneja, 1990:19, citado por Cunill, 1991:233). De ello resulta que, el fomento de la organización comunitaria, se constituye en una herramienta privilegiada para el fortalecimiento de la participación ciudadana. 4. Impacto de la reforma de la Constitución Nacional en la relación administración y ciudadanía En la República Argentina, desde fines de los ´80 y en especial en los primeros años de los ´90, se concretaron reformas estructurales que determinaron un punto de inflexión en el
  16. 16. funcionamiento de la economía: apertura económica, integración comercial en el Mercosur, xxii desregulación y reestructuración del Estado Nacional . Respecto de las provincias, a partir de 1989 se produjo la transferencia de la prestación de la mayoría de los servicios públicos sociales y los de naturaleza local. El proceso de reforma de los estados provinciales se inició con algún retraso, a partir de 1995. Las medidas adoptadas transformaron sustancialmente el papel del Estado produciendo una fuerte transferencia de funciones hacia el mercado (a través de las políticas de privatización y desregulación económica), hacia el nivel regional (con la constitución de espacios supranacionales como el Mercosur), hacia adentro del aparato estatal (a través de las políticas de reforma administrativa, reducción y profesionalización del personal estatal), hacia la propia sociedad (por la delegación de la gestión operativa a organizaciones comunitarias y barriales de diversos programas sociales) y especialmente, hacia los Municipios a través de la transferencia -de hecho y de derecho- de funciones y competencias que antes se encontraban en manos de los niveles nacional y provinciales (Arroyo, 1997). Estos procesos reforzaron las tendencias que, derivadas de la consolidación democrática, venían acentuándose desde el regreso al Estado de derecho, ocurrido en diciembre de 1983. La ciudadanía y los gobiernos locales, por convicción o por necesidad, adquirieron un nuevo protagonismo al asumir las funciones antes a cargo del Estado Nacional o de los gobiernos provinciales. La reforma de la Constitución Nacional recoge estas tendencias e introduce cambios importantes en las instituciones analizadas: por un lado, consagra la autonomía municipal y por el otro, introduce nuevos derechos y garantías. Ambas modificaciones implican la institucionalización de nuevas formas y ámbitos de interacción entre administración y ciudadanía. 4.1. Autonomía municipal Al momento de la sanción de la nueva Constitución Nacional, nueve constituciones provinciales habían sido reformadas y habían incluido, en mayor o menor grado, el concepto de autonomía de los municipios. Este proceso influyó definitivamente –lo que fue reconocido por la misma Corte Suprema- en el viraje de la jurisprudencia que en 1989 admitió la autonomía de los municipiosxxiii (Passalacqua, 1992; García Delgado, 1997; Frías, 1998). La reforma de la Constitución Nacional, en 1994, otorgó la autonomía a los municipiosxxiv . El artículo 5° mantuvo su antigua redacciónxxv pero cambió la del actual artículo 123°, que antes definía que “Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto en el artículo 5”xxvi en tanto en la actualidad agrega “asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.” A pesar del mandato constitucional, cinco constituciones aún no reconocen la autonomía municipal. Ellas son Entre Ríos y Santa Fe, con cartas antiguas sancionadas en 1933 y 1962; Mendoza (1991) y Tucumán (1990), con constituciones modificadas después del cambio de jurisprudencia de la
  17. 17. Suprema Corte de Justicia de la Nación a favor de la autonomía municipal y Buenos Aires (1994), el caso más llamativo, debido a que reformó su carta con posterioridad a la reforma de la Constitución Nacional que impuso la obligación de reconocer la autonomía. 4.2. Nuevos derechos y garantías La Constitución Nacional reformada, en la Primera Parte destinada a las “Declaraciones, derechos y garantías”, introdujo el capítulo denominado “Nuevos derechos y garantías”. El mismo destina cincoxxvii de los ocho artículos que lo componen al establecimiento de nuevas reglas de juego entre la administración y la sociedad civil. Con la misma finalidad incorporó la institución del “Del defensor del pueblo”, en la Segunda Parte correspondiente a las “Autoridades de la Nación”. En todos los casos se incluyen instituciones nunca antes contempladas en la carta fundamental. a) Responsabilidad de los funcionarios: Las anteriores versiones de la Constitución ya incluían el derecho de la Cámara de Diputados de acusar ante el Senado a altos funcionarios y magistradosxxviii en las causas de responsabilidad que se intentaran contra ellos, por desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones. Este procedimiento, denominado juicio político, no persigue castigar sino separar del cargo al enjuiciado, sin perjuicio de someterlo posteriormente a la jurisdicción judicial (Zarini, 1996:236). La reforma de 1994 introdujo un nuevo concepto, el de la defensa de la ética frente a la corrupción, sin limitación de sujetos. El artículo 36 establece que atentará contra el sistema democrático quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento, y quedará inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para ocupar cargos o empleos públicos. Esta cláusula pretende establecer efectos disuasorios para quienes alienten este tipo de expectativas en el futuro, al equiparar a la corrupción con el delito de sedición. b) Implantación de formas de democracia semidirecta: Se incorporan tres nuevas formas de participación ejercida a través de procedimientos: 1. Derecho de iniciativa: para presentar proyectos de ley al Poder Legislativo, excluyendo las materias referidas a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y material penal. 2. Consulta popular: vinculante, de voto obligatorio, para someter a consideración popular un proyecto de ley. 3. Consulta popular no vinculante: para el mismo propósito pero de voto optativo. c) Derechos de consumidores y usuarios: Establece los derechos de los consumidores y usuarios de bienes y servicios, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno. En tanto determina que las autoridades deben proveer a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los
  18. 18. monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios. d) Amparo judicial: Regula el derecho de toda persona de interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. Incluye la protección a los derechos de incidencia colectiva en general. e) Ombudsman o Defensor del pueblo: El defensor del pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas. Las innovaciones detalladas fueron incluidas al sólo efecto de remarcar el consenso social y político respecto de la creación de nuevas instituciones para el reforzamiento de la república y de la democracia. Al mismo tiempo, por estar ubicada la Constitución Nacional en la cúspide de la pirámide jurídica, permite conocer el marco general para el desarrollo de estas instituciones a nivel provincial y municipal. En el análisis de las constituciones provinciales que se realiza a continuación, se omiten las instituciones concebidas para el propio gobierno provincial y se aborda directamente el objeto de esta investigación: las relaciones administración-ciudadanía en el ámbito municipal. 5. Institucionalización del control y la participación ciudadana en los municipios argentinos De acuerdo a lo expuesto precedentemente, el régimen municipal de cada jurisdicción estadual se define, en primer término, en la constitución provincial. La pirámide jurídica se completa, hacia abajo, con leyes emanadas de la legislatura provincial y, según los casos, de las legislaturas municipales. Entre las leyes provinciales, una ley general habitualmente denominada “Ley Orgánica de las Municipalidades” legisla el funcionamiento de los municipios y comunas. De igual jerarquía jurídica, otras leyes regulan aspectos particulares que directa o indirectamente pueden definir competencias, deberes u obligaciones a los gobiernos locales. Cuando los municipios son autónomos, una convención constituyente puede sancionar la constitución local, denominada “Carta Orgánica Municipal”. Accesoriamente, los departamentos deliberativos de los municipios, habitualmente denominados Concejos Deliberantes, también sancionan ordenanzas. La complejidad de este entramado jurídico, que implica la acumulación de varias “capas” normativas en cada provincia y en cada municipio, obliga a circunscribir este trabajo exclusivamente a lo sancionado en las veintitrés constituciones provinciales
  19. 19. argentinas. Debido a que la constitución provincial se constituye en el paraguas bajo el cual se ordena la legislación provincial, esta selección permite determinar la relación administración municipal- ciudadanía/vecinos concebida por los constituyentes provinciales. A contrario sensu, si la constitución establece el marco jurídico general, detectar las instituciones obstaculizadoras de la participación ciudadana puede contribuir a viabilizar cambios trascendentes en la democratización de los gobiernos locales. Corresponde asimismo aclarar que, en esta recopilación, sólo se han recogido las expresiones que hacen alguna referencia explícita al gobierno municipal. Vale decir que por ejemplo, si la provincia regula un mecanismo de participación popular para todos los habitantes de la misma pero esta institución no es vinculada por alguna referencia al gobierno local, dicha referencia no es considerada. Hechas estas salvedades, se analiza a continuación la institucionalización de las diversas formas de control y participación ciudadana. Los textos constitucionales se incluyen en el Anexo. 5.1. Utilización de instituciones de control ciudadano 5.1.1. Desarrollo de pautas de ética pública La obligación de los funcionarios municipales de manifestar sus bienes sólo es prescripta en cuatro constituciones y, en una de ellas, sólo al momento de asumir. La más destacable es la constitución de Tierra del Fuego que incluye a todos los funcionarios con responsabilidad en el manejo y administración de fondos públicos, a sus cónyuges y personas a cargo, y sanciona la omisión de cumplimiento con suspensión del pago de emolumentos o privación del beneficio previsional. Asimismo, pocas constituciones prohiben que los funcionarios representen, litiguen o mantengan intereses privados contrarios a los del municipio o que tengan más de un empleo público, una de las cuales circunscribe esta prohibición exclusivamente al intendente municipal (p.e. Chubut). Tierra del Fuego es la más comprometida en este tema, al imponer la revisión de la gestión pública a través de una institución de la época colonial: el juicio de residencia. Sobre el cumplimiento efectivo de sus funciones, seis constituciones penalizan la omisión de cumplimiento los deberes, en tanto otras lo definen desde el punto de vista de los vecinos, al establecer el derecho de los mismos o de los afectados de demandar ante los tribunales por la falta de cumplimiento de un deber expresamente determinado. Entre Ríos prescribe ambas perspectivas. 5.1.2. Responsabilidad de los funcionarios En el derecho argentino, el empleador siempre es responsable por las acciones de sus dependientes, vale decir que el municipio responde ante terceros por los actos delictivos de sus empleados. Por ello, siete constituciones establecen la solidaridad de los empleados y funcionarios con el municipio por los actos cometidos que estuvieren penados por la ley, y por los daños y perjuicios derivados. Río Negro, aunque legisla la responsabilidad solidaria de los agentes municipales, ratifica la responsabilidad del principal, tal como lo establece la jurisprudencia.
  20. 20. Dado que el municipio administra lo público, algunas constituciones establecen la obligación de acusar y hacer citar a juicio a los funcionarios demandados por mal desempeño de sus funciones, estableciendo taxativamente en un caso, la acción de repetición (devolución). Una única constitución (Salta) determina que corresponde al poder legislativo dictar leyes que permitan hacer efectivas las responsabilidades de los funcionarios y empleados públicos. Respecto de sus autoridades electas, tres constituciones establecen la inmunidad de opinión y arresto por opiniones o actos que emitieren en el desempeño de sus mandatos. Para removerlos, en cuatro casos se establece la institución del juicio político; para que proceda el desafuero o la suspensión se requieren dos tercios de los votos del Concejo Deliberante. Otras cuatro constituciones indican la posibilidad de remoción del intendente por delitos, mala conducta, reiterado incumplimiento de deberes o mal desempeño de su cargo. También en estos casos se requiere, en general, el voto afirmativo de dos tercios del Concejo Deliberante. Iguales mayorías se requieren dos constituciones para la remoción de los otros miembros del Departamento Ejecutivo o de los concejales. Una única provincia, Tierra del Fuego, establece el juzgamiento en instancia única, oral y pública de los funcionarios procesados por delicos contra la administración y la fé pública. 5.1.3. Control de gestión La concepción administrativista que prevalece en los gobiernos locales argentinos está en consonancia con la escasa utilización de herramientas ligadas la fijación de objetivos y control de gestión. También esto se manifesta en la escasa trascendencia que tienen estos conceptos en las constituciones provinciales. Jujuy es la única provincia que indica que el presupuesto municipal debe formularse en función de las políticas, objetivos y planes comunales y, a su vez, legisla la obligación de establecer un régimen uniforme de contabilidad que refleje el estado de ejecución del presupuesto. Chaco, por su lado, es también la única constitución que obliga al intendente a organizar el control de gestión y evaluación de resultados. Una gestión municipal que destina la mayor parte de sus recursos a su planta de personal queda inmovilizada para la prestación de servicios y la realización de las obras que la comunidad requiere. Este punto es especialmente sensible en los municipios argentinos, que tienen una larga tradición de financiamiento de estructuras partidarias con recursos públicos. Por ello, las limitaciones al gasto que establecen tres constituciones provinciales, también se constituyen en estándares de gestión. La más taxativa es la de Tierra del Fuego que limita los gastos de funcionamiento (incluida las nóminas salariales) al 50% de los ingresos totales. Tucumán, en tanto, obliga a destinar al menos el 50% en obras y prestación de servicios, y Jujuy habla de la adecuada proporción de los gastos salariales con los recursos. Estas dos últimas prescripciones, tal como están redactadas, no pasan de ser declarativas, sobre todo cuando las imputaciones presupuestarias a los servicios también se componen de gasto salarial y no se aclara qué se entiende por “adecuada” proporción.
  21. 21. 5.1.4. Control de las cuentas públicas El control externo de las cuentas públicas, es una modalidad indirecta de la ciudadanía de tomar conocimiento de los actos de gobierno. Para ello es fundamental asegurar la imparcialidad, independencia y profesionalidad de los organismos de control. Veinte constituciones hacen referencia a modalidades de control de las cuentas públicas, el que adopta dos formas principales: la más numerosa (doce casos) deposita la exclusividad del control externo en el Tribunal de Cuentas provincial; la otra (seis casos) permite que los municipios con autonomía institucional tengan un órgano municipal de fiscalización de cuentas, en tanto el tribunal provincial conserva el control sobre los municipios que no lo hubieren constituido. Las constituciones y luego las cartas orgánicas deben extremar los cuidados al definir los mecanismos de funcionamiento y selección de los responsables de los órganos de control municipales. Pero sólo dos constituciones son taxativas en el aseguramiento de su independencia. La constitución de la Provincia de Córdoba indica para los municipios autónomos que “Las Cartas Orgánicas deben asegurar (...) un Tribunal de Cuentas con elección directa y representación de la minoría” (art. 183 inc. 3). Río Negro, en tanto, establece que “los electores del municipio eligen un Tribunal de Cuentas integrado por tres miembros” (art. 236). La existencia de intereses contrapuestos no se garantiza en dos situaciones que se valoran en forma negativa. En el caso de los municipios rionegrinos que no han creado su propio órgano de contralor, el Tribunal de Cuentas interviene sólo si el municipio “lo solicita”, lo cual debilita el sistema ya que el control no puede ser optativo. En la constitución de la Provincia de La Pampa, en tanto, se establece que “las inversiones que realice (el Departamento Ejecutivo) estarán sujetas a la fiscalización y aprobación del Departamento Deliberativo (art. 124), lo que hace peligrar la independencia del control externo cuando el Concejo Deliberante esté controlado por el oficialismo. Resulta inadecuado lo prescripto en la Constitución de la Provincia de La Rioja, que establece la inclusión en la carta orgánica -que es un acto jurídico de una única jurisdicción- de la obligación de constituir un organismo “regional” de control (art. 157, inc. 1). Aunque parezca adecuado el fin buscado, se considera poco operativo el medio elegido (en especial tratándose de una provincia con un promedio de población por municipio muy inferior a la media). En tal sentido, la creación de un organismo regional corresponde al gobierno provincial o a un conjunto de municipios que así lo convengan y, en tales casos, la obligación municipal se limitaría a designar y enviar representantes al mismo. Por último, la intervención provincial se plantea en dos provincias (La Rioja y Salta) como una alternativa de control externo de la gestión financiera municipal. Al respecto indican esta posibilidad ante déficits sucesivos que puedan comprometer su estabilidad financiera. 5.1.5. Publicidad de los actos de gobierno
  22. 22. La información de los actos de gobierno no se menciona en siete de las veintitrés constituciones e incluye reducidas obligaciones en muchas otras. La dimensión más mencionada es la publicidad en relación al manejo del dinero público. En general se establece la obligatoriedad de publicar periódicamente los ingresos y gastosxxix y de elaborar una memoria y balance anual. En cinco constituciones se avanza prescribiendo la publicidad de todos los actos de gobierno. No obstante, en particular en las constituciones más antiguas, la publicidad de “todos” los actos parece circunscribirse al detalle e la memoria anual. Más realistas y mejor definidas respecto de este n punto son las cartas de Santa Cruz y Tierra del Fuego, que indican una publicación frecuente de aquellos actos oficiales que se relacionen con la percepción e inversión de la renta, en especial los contratos susceptibles de licitación, y establecen la nulidad del acto que no se ajuste a ello. Otra prescripción que contribuye a obtener información de la gestión municipal es la fórmula utilizada por cinco provincias al establecer que todos los actos del estado municipal son públicos. Ello implica que los vecinos, lo que comprende a la prensa y las organizaciones no gubernamentales, tienen el derecho de solicitar información sobre cualquier actuación del municipio y a que ésta le sea concedida. Aisladamente las constituciones imponen la obligación de publicar las adquisiciones o enajenaciones de bienes, los actos relacionados con la percepción e inversión de la renta y las contrataciones, en especial las susceptibles de licitación (Santa Cruz y Tierra del Fuego). Sólo Chubut establece que incurre en falta grave el funcionario que entorpece la publicidad de los actos de gobierno. En unas pocas cartas se explicita la obligación de publicar la convocatoria a electores (San Luis y Santiago del Estero) y las ordenanzas del Concejo Deliberante (San Luis). 5.1.6. Actuación administrativa más amigable En lo relativo a principios rectores de la actuación municipal, los cuales tienen un peso decisivo en la relación administración y ciudadanía, sólo son contemplados en cinco provincias. Al respecto legislan que la organización administrativa municipal debe considerar la descentralización de la gestión de gobierno (La Rioja), desarrollar la actividad conforme a criterios técnicos (Corrientes), centralización normativa, imparcialidad, equidad, igualdad y publicidad de las normas o actos (Río Negro), verdad, celeridad, sencillez en su trámite, determinación de los plazos para expedirse y participación de quienes pudieran verse afectados en sus intereses (Có rdoba), eficiencia, celeridad, economía, descentralización e imparcialidad y al mismo tiempo racionalización del gasto público (Tierra del Fuego). Respecto de acercar la administración al vecino, varias constituciones indican la necesidad de convenir con la Provincia la descentralización (Santiago del Estero, Río Negro, Neuquén, La Pampa) en especial la descentralización operativa de la gestión y ejecución de obras y servicios que se ejecuten o presten en su ejido, para lograr mayor eficiencia (Córdoba, Chaco, Santa Cruz, Tierra del Fuego). También se expresa que la provincia puede acordar con los municipios la delegación de servicios públicos, en tanto garantice los recursos necesarios a los fines de su prestación (Chubut).
  23. 23. 5.1.7. Petición, queja y reclamo Una única constitución, la de Santiago del Estero, hace referencia explícita al “derecho de petición” y al “derecho de reclamo” cuando expresa que las sociedades intermedias “estarán facultadas para ejercer el derecho de petición, iniciativa y reclamo representando a vecinos y usuarios de servicios municipales” (art. 218). No obstante, esta falta de inclusión en las constituciones provinciales nada trasunta sobre la intencionalidad de los legisladores provinciales, debido a que se trata de mecanismos que requieren un bajo grado de formalidad. Por otra parte, están implícitas en otras instituciones que reglamentan la comunicación y/o participación de los electores o usuarios o de las asociaciones intermedias que los representen. 5.1.8. Ombudsman o defensor del pueblo No se encontraron referencias a esta institución en las constituciones provinciales argentinas, en lo relativo al nivel de gobierno local. De hecho, es reciente su institucionalización a nivel nacional, la cual derivó de la reforma constitucional de 1994. 5.1.9. Recurso administrativo El recurso administrativo, sin aclaración de alternativas, es prescripto por las constituciones de Córdoba y Santiago del Estero. Se lo menciona tangencialmente, como requisito previo a la demanda judicial: “será suficiente que los interesados acrediten haber agotado la vía administrativa” (Santiago del Estero) o “sin más requisito que el interesado haya agotado la vía administrativa” (Córdoba). 5.1.10. Amparo El amparo judicial que procede contra cualquier decisión, acto u omisión de una autoridad administrativa provincial o municipal, así como de entidades o de personas privadas que amenacen, restrinjan o impidan de una manera ilegítima el ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución Nacional o provincial, siempre que no pudieren utilizarse los remedios ordinarios sin daño grave o que no existieren procedimientos eficientes acordados por las leyes o reglamentos para reparar el agravio, lesión o amenaza, es legislado por tres constituciones (Jujuy, Santa Fe y Santiago del Estero). El amparo por mora corresponde cuando la parte que se considere damnificada demanda el restablecimiento del derecho vulnerado y la reparación del perjuicio causado; también procede por falta de cumplimiento del deber expresamente impuesto a un funcionario público o corporación pública de carácter administrativo, por aquella persona o entidad en cuyo interés deba ejecutarse el acto y que sufriere perjuicio material, moral o político. Lo indican cuatro provincias (Catamarca, Formosa, San Juan y Santa Cruz).
  24. 24. 5.1.11. Demanda judicial Un grupo importante de constituciones (10 casos) establecen que las municipalidades pueden ser demandadas ante los tribunales ordinarios, sin necesidad de formalidad ni autorización previa. Sin embargo, al momento de la aplicación de la sanción, algunas indican privilegios especiales para los municipios al impedirse el embargo sobre algunos de sus activos (rentas, bienes afectados a servicios públicos, salud, educación, etc.). En otros cuatro casos, las constituciones prescriben el fuero contencioso-administrativo como derecho de toda persona afectada por una resolución que vulnera un interés legítimo, un derecho de carácter administrativo establecido en su favor por una norma legal (Chaco), contra una ilegalidad de una ordenanza (San Luis), por actuación u omisión (Buenos Aires), por incumplimiento de un deber expresamente determinado (Jujuy). Una sola constitución, Río Negro, indica al Superior Tribunal de Justicia provincial como la instancia con competencia jurisdiccional ante el incumplimiento en el dictado de una norma que impone un deber concreto a los municipios. 5.2. Utilización de instituciones de participación ciudadana 5.2.1. Audiencias públicas, conferencias con los interesados y exámen público Estas instituciones permiten la participación ciudadana en el proceso decisorio y el legislador debería, al menos, indicar los temas en los que obligatoriamente debería ser escuchada la voz de la ciudadanía. Sin embargo, raramente las const ituciones provinciales las indican para su uso en el nivel municipal argentino. En el caso de La Rioja, se hace referencia a la audiencia pública al establecer la obligación de su inclusión en las cartas orgánicas. Al respecto el texto constitucional expresa: “Las cartas orgánicas deberán asegurar (..) los derechos de (...) audiencias públicas (art. 157 inc. 2). Una prescripción de Córdoba podría dar lugar a su instrumentación: “La Administración (...) Municipal sujeta su actuación a la (...) participación de quienes puedan verse afectados en sus intereses, mediante procedimiento público e informal para los administrados” (art. 176). Un comentario aparte merece lo establecido por Buenos Aires: “Todo aumento o creación de impuestos (...) necesita ser sancionado por mayoría absoluta de votos de una asamblea compuesta por los miembros del Concejo Deliberante y un número igual de mayores contribuyentes de impuestos municipales (art. 193 inc. 2). Esta participación de los “mayores contribuyentes” en el aumento o creación de nuevos impuestos merece una valoración negativa y, de hecho, no fortalece la democratización. En primer término, porque remite al modelo prevaleciente antes de la Revolución Francesa, en el cual sólo los propietarios de la tierra intervenían en el gobierno local (Groisman, 1997); por el contrario, si se parte de la premisa de que todos los vecinos son iguales, todos ellos - grandes y pequeños contribuyentes- tienen el mismo derecho de decidir sobre las finanzas comunales. En segundo término, esta institución ha sido a menudo trasvasada por las lucha partidarias, llegando
  25. 25. a situaciones irritantes por el envío de representantes partidarios conocidos por su incumplimiento tributario. 5.2.2. Iniciativa popular La iniciativa popular, que implica la posibilidad de forzar el tratamiento de una ordenanza en tanto se lo avale con un número preestablecido de firmas, es incluida en la mayoría (dieciocho casos) de las constituciones provinciales en lo relativo al régimen municipal. Se establece como obligació n de inclusión o reglamentación en las cartas orgánicas o en la ley orgánica, o como derecho de los electores. En dos cartas, si bien se garantiza el derecho del electorado, se hace hincapié en el derecho de las sociedades intermedias de hacer uso de la iniciativa en representación de vecinos y usuarios (Santiago del Estero) o de la potestad que tienen las juntas vecinales de presentar proyectos de ordenanzas (San Luis). Resulta llamativa la redacción que utiliza la constitución de San Juan: en tanto permite a los municipios el uso de la consulta popular cuando lo estime necesario, establece la necesidad de dictar una ley para establecer las condiciones en que se ejercerá el derecho de iniciativa. Respecto de la temática comprendida en este derecho, sólo una constitución (Salta) precisa que puede ser utilizada para solicitar el dictado o reforma de la carta municipal. 5.2.3. Referéndum o consulta popular Aunque las denominaciones más comunes son referéndum y consulta popular, también se utilizan aisladamente las de plebiscito o consulta pública. Este derecho es mencionado en dieciocho constituciones. En algunos casos se señala el deber de incluirlo en las cartas orgánicas que dicten los municipios; en otras lo menciona como un derecho de los electores; en u minoría se otorga a la na potestad de la legislatura de reglamentarlo. En dieciseis casos no se aclara la vinculación entre el resultado de la convocatoria y la decisión del poder convocante. Santiago del Estero regula las dos alternativas, la consulta popular vinculante y no vinculante, en tanto La Pampa establece que el “resultado será vinculante para el órgano o Poder a que se refiere el mismo”. En la mayoría de los casos no se aclaran los temas por los cuales puede convocarse la consulta popular. Cuando lo hacen, se refieren a consultas ante la modificación de los límites territoriales del municipio, en especial anexiones o segregaciones (3 casos), remoción del intendente dispuesta por el Concejo (1) o para contraer empréstitos o acordar concesiones de servicios públicos por montos o plazos superiores a los normales (1). 5.2.4. Revocatoria El derecho de revocatoria o de destitución de autoridades municipales es mencionado por menos en la mitad de las constituciones provinciales. En muchos casos se consagra el derecho de los
  26. 26. electores y en otros se obliga a su inclusión en la ley orgánica de los municipios o en las cartas orgánicas que dicte cada gobierno municipal. Es la forma de democracia semi-directa de menor repercusión. Los reparos en instaurar este derecho se reflejan no sólo en su omisión en doce constituciones, sino en la curiosa forma que utiliza la constitución de San Juan, ya que si bien permite a los municipios el uso de la consulta popular cuando lo estime necesario, establece la necesidad de dictar una ley para establecer las condiciones en que se ejercerá dicho derecho. 5.2.5. Voto popular Es unánime la determinación de la elección por voto popular de las autoridades municipales. Incluso para aquellos casos en los que se concede al municipio la potestad de definir la forma de gobierno, se prescribe la obligatoriedad de elegir por voto popular a los representantes. En muchos casos se adicionan condicionamientos tales como la representación proporcional, asegurar la representación de las minorías, etc. Del mismo modo, para los gobiernos locales sin jerarquía municipal, en los pocos casos en que las constituciones explicitan la forma de gobierno, aclaran que las autoridades deben surgir de elecciones populares (Iturburu, 1999b). 5.2.6. Consejos, comisiones o comités Los consejos, generalmente pensados para la representación multisectorial, se ubican en la cúspide de la administración consultiva y tienen carácter de permanente. Tres constituciones provinciales promueven la formación de instituciones con representación sectorial (empresarios, sindicales, profesionales, culturales, educativos, de consumidores, etc.). En todos los casos se trata de instituciones para consulta y asesoramiento; en el caso de Santa Cruz se aclara que son de carácter permanente. En lo relativo a las comisiones, por lo general tienen por función el asesoramiento al órgano que promovió su constitución. Este criterio fue distintivo al seleccionar las prescripciones constitucionales que hacían referencia a esta institución. Se descartaron, entonces, todas aquellas expresiones que denotaban organizaciones más permanentes y no estrictamente direccionadas a la interlocución con el órgano promotor. Así, todas las “comisiones de vecinos” asimilables a uniones de vecinos, fueron incluidas en el apartado respectivo. Desde esta perspectiva, sólo dos cartas instrumentan esta institución. Las municipalidades de Mendoza pueden nombrar comisiones honorarias en los pequeños poblados. En tanto, Buenos Aires obliga a nombrar una comisión de propietarios para que fiscalicen las obras municipales: 5.3. Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del consumidor El protagonismo de los usuarios de servicios públicos en alguna de las etapas de la cadena productiva debe entenderse como otra forma de participación ciudadana. Las constituciones
  27. 27. provinciales se hacen escaso eco de esta institución en lo relación al nivel de gobierno local. Sólo dos constituciones hacen precisiones al respecto. Santa Cruz da participación a los usuarios en fase decisoria de la regulación: en el marco de una política general de prevención y represión de todo abuso del poder económico y de las actividades que tiendan a dominar los mercados o eliminar la competencia, establece que los municipios deben conformar comisiones asesoras permanentes, integradas entre otros por representantes de los consumidores, para asesorar a las autoridades en la sanción de las leyes que afecten a la economía de la colectividad. Córdoba, por su lado, contempla la participación de los usuarios en el control de la prestación de los servicios públicos. En lo relativo a la explotación de los servicios, un pequeño grupo de constituciones fomenta la explotación por un grupo acotado de sujetos (Estado, municipios, entes autárquicos, etc.) entre los que también menciona a las cooperativas de usuarios (La Pampa, Misiones, Río Negro), cooperativas populares (Neuquén) o simplemente cooperativas (Córdoba, Chaco, Formosa). La redacción utilizada por Río Negro es la que más avanza en el sentido del involucramiento de los usuarios: “Los municipios dan preferencia en el otorgamiento de permisos a las cooperativas integradas por la comunidad respectiva, o la mayor parte de ella, para la prestación de los servicios públicos de los que es usuaria” (art. 102). “El municipio (...) participa con fines de utilidad común en la actividad económica; crea y promueve (...) cooperativas, consorcios de vecinos y toda forma de integración de los usuarios en la prestación de servicios y construcción de obras” (art. 229, inc. 8 y 13). La Provincia de Salta da participación a los usuarios en la explotación al indicar la alternativa entre la conceción o un ente constituido por el Estado, el personal y los usuarios. Por último, Neuquén establece el sometimiento a referéndum popular de las concesiones de servicios públicos que superen el plazo máximo habitual (diez años). Respecto de asegurar la defensa del consumidor y del usuario, La Rioja establece la obligación de incluir este precepto en las cartas orgánicas municipales. Otras dos prescripciones, si bien afectan a los derechos de los consumidores y usuarios, no contemplan su participación directa: una de ellas se refiere al control de precios municipal sobre los artículos de primera necesidad (Catamarca) y la otra regula la participación de los municipios en los órganos de control de los servicios públicos (Chaco). 5.4. Fomento de la participación de los vecinos y de la organización comunitaria El fomento de la participación de los vecinos debe desarrollarse simultáneamente con la promoción de la organización comunitaria. Así se posibilita la agregación de los actores y sus demandas y la coordinación y sometimiento a discusión de reglas de conducta comunes. Un pequeño grupo de constituciones definen en forma genérica su postura respecto de la participación y las asociacionaes de vecinos. Dos se limitan a declarar que el municipio asegura la participación de los vecinos, en tanto otras cuatro incluyen la decisión de dar reconocimiento e impulsar las organizaciones vecinales. Las restantes constituciones son algo menos genéricas y preven la participación ciudadana a través de mecanismos habituales o pre-existentes, vale decir que no se trata de instituciones creadas
  28. 28. especialmente para abonar la relación administración y ciudadanía, como sucede en los casos en que los vecinos participan de la administración de una obra. Varias constituciones vinculan a las asociaciones de vecinos con el Estado municipal. Neuquén, Salta y Jujuy expresan que se promueve la formación de entidades comunitarias para organizar los canales de comunicación de los vecinos con la autoridad municipal. Un grupo más numeroso (siete casos) avanza en el otorgamiento de derechos y las compromete más en la gestión municipal. Neuquén establece que se impulsará la organización de sociedades vecinales o de fomento que colaboren con ellas y a su vez presenten las necesidades de la población (art. 197). El derecho de participar en la gestión municipal es establecido por Córdoba, Chaco, Chubut y Santa Cruz, y, la facultad de intervenir en las gestiones administrativas y de servicio público, es indicado por Santiago del Estero. Asimismo Río Negro otorga el derecho de participar con voz en las sesiones de los cuerpos deliberativos y de administrar y controlar obras o actividades municipales. 6. Conclusiones La turbulencia de los cambios de la última década transformaron el escenario en el que deben desarrollar su función los municipios argentinos. La administración y la ciudadanía local no están ajenas a los efectos de las tensiones entre fuerzas contrapuestas, tales como la globalización y la localización, la demanda social por transparencia y la toma del poder por grupos que responden a intereses particulares, los reclamos de participación y la impunidad de los corruptos. No obstante, siendo la democracia el sistema más adecuado para la resolución de los conflictos y el ámbito local el que facilita las relaciones administración y ciudadanía, bien podría transformarse al municipio en el pionero de procesos de transformación de carácter regional y nacional, continuando lo que muchos autores denominan la “revolución silenciosa”. Sin embargo, los procesos de transformación que involucran fluidas interrelaciones personales -como lo es la relación administración y ciudadanía-, requieren también de profundos cambios culturales. Por ello, la institucionalización de nuevas formas de relación deberá ser gradual, sostenida en el tiempo, diversificada e integradora, en especial, de los grupos que habitualmente no son escuchados. La precedente recopilación de instituciones de control y participación legisladas para los municipios argentinos ha intentado describir el marco jurídico actual y señalar los obstáculos y las debilidades más notables del sistema: a) Respecto de las instituciones de control ciudadano, se observó la escasa referencia a mecanismos básicos de control tales como la obligación de que los funcionarios municipales presenten sus declaraciones juradas o la prohibición de tener intereses contrapuestos con su función. La responsabilidad de los funcionarios por realizar actos penados por ley y la obligación del municipio de denunciarlos, no tiene el desarrollo adecuado para constituirse en freno de las conductas delictivas. La mención por una única c onstitución de la obligación de implantar mecanismos de control de gestión y evaluación de resultados, es ilustrativa de la orientación administrativista prevaleciente, y tendiente a
  29. 29. la reproducción del aparato burocrático. El control de las cuentas tiene más desarrollo, pero no siempre se garantiza la independencia de criterio. La publicidad de los actos de gobierno, que debería estar expresamente determinada en todas las constituciones, no es mencionada en siete de ellas e incluye reducidas obligaciones en muchas otras. Entre la prescripciones que tienden a contribuir a una administración pública más amigable, se destaca que varias constituciones mencionan la necesidad de descentralizar funciones desde el gobierno provincial. Los jefes comunales, en tanto, han elevado sus quejas por la implantación de estos procesos, cuando no van acompañados de la descentralización de recursos para financiar las competencias delegadas. Los recursos administrativos y el amparo judicial son escasamente indicados y la institución del defensor del pueblo, en lo atinente al gobierno local, no es legislada por ninguna provincia. La posibilidad de demandar al municipio es establecida por la mayoría de las constituciones, aunque se establecen algunos privilegios al momento de ejecutar las sanciones. b) Las formas de democracia semidirecta están muy difundidas, al menos en las prescripciones constitucionales. El derecho de iniciativa de proyectos de ordenanzas para su discusión por el Concejo Deliberante está prescripto en diecinueve constituciones. La consulta popular o el referéndum para el tratamiento de temas de especial importancia para la comunidad son mencionados en dieciocho constituciones, aceptándose en un caso la consulta popular vinculante. Algunas constituciones contemplan mecanismos de consulta a la población ante casos especialmente definidos y de particular impacto para la comunidad (anexiones o escisiones de municipios, aprobación de la destitución del intendente u otorgamiento de concesiones de servicios que exceden los plazos normales). El derecho de revocatoria para remover a los funcionarios electivos es el menos mencionado. Las audiencias públicas se incluyen en forma aislada, así como los consejos o comisiones de vecinos. c) Son usuales las prescripciones consti ucionales referidas a reconocimiento de las organizaciones t vecinales y, en varios casos, se explicita la cooperación de éstas con la gestión municipal. La participación de los usuarios, en cambio, es escasamente mencionada y se instrumenta en las etapas de explotación y control de la prestación de los servicios públicos. Sólo una provincia incorpora a los usuarios en la definición del marco regulatorio para defender la competencia. Del análisis realizado surge una notable desproporción en el desarrollo de las instituciones de control y participación ciudadana, desbalance que puede influir en el ejercicio efectivo de cada uno de los temas abordados. En tanto la obligatoriedad de la información constante sobre aspectos sustantivos de la gestión local, la garantía de accesibilidad a la misma, el control externo y las pautas de ética pública sigan siendo mecanismos débiles, las otras instancias de participación ciudadana -incluso la aplicación de figuras como la consulta popular- pueden estar vacías de contenido, al no estar fundadas en un conocimiento adecuado del tema sobre el que se pide opinión. Por lo tanto, sin bien son plausibles las inclusiones masivas de las formas de democracia semidirecta y las distintas alternativas de participación ciudadana, deben reforzarse las acciones que aseguren un importante acceso a la información sobre los actos de gobierno y un control externo independiente y profesional. Como corolario final cabe hacer algunas advertencias respecto de la aplicación de estas instituciones en el ámbito local argentino. Por un lado, la extrema debilidad de la mayoría de los gobiernos locales
  30. 30. argentinos –el 50% tiene menos de 2.000 habitantes- conlleva una diferencia notable al momento de la aplicación de las instancias de control y participación ciudadana. En segundo término, es imperativo abandonar posturas ingenuas respecto de la distancia existente entre la elocuencia de los discursos políticos y la voluntad concreta de llevar adelante las reformas necesarias para la democratización, distancia equivalente a la detectada entre la prescripción normativa y la realidad de la gestión. Ambas situaciones condicionan la posibilidad concreta de aplicar con éxito muchas de las instituciones analizadas y advierten sobre la necesidad de sincerar las conductas y de acordar, como política de Estado, una reingeniería de la democracia argentina. El mayor desafío de la próxima década será compatibilizar la modernización económica con la demanda de participación ciudadana, lo que sin dudas requiere previamente mejorar las condiciones económico-sociales de vastos sectores de la comunidad, desafío que sin dudas es compartido en toda América Latina. i Bos aclara que “Huntington (1991) identifica dos olas de democratización previas, a las que en cada caso le siguió una ola opuesta, caracterizada por el sucesivo colapso de regímenes democráticos. La primera ola, más prolongada y lenta, comenzó en Estados Unidos en los primeros años del siglo XIX y finalizó con el fin de la Primera Guerra Mundial. Al final de esta ola de democratización se contabilizaban 30 países gobernados democráticamente en el mundo. En 1942 quedaban apenas una docena de democracias. La segunda ola de democratización comenzó después de la Segunda Guerra Mundial y comprendió en primer término a los regímenes fascistas derrotados (Alemania, Austria, Italia, etc.) y más tarde a los Estados que adquirieron soberanía como consecuencia del proceso de descolonización. Al final de esta ola, hacia comienzos de la década del sesenta, existían 36 estados democráticos. Con posterioridad siguió un segundo movimiento de restauración de regímenes autoritarios” (Bos (1997:7). ii La República Argentina sufrió reiteradas interrupciones a sus gobiernos constitucionales, por gobiernos de facto que abarcaron los siguientes períodos: 1930-1932; 1943-1946; 1955-1958; 1962-1963; 1966-1973; 1976- 1983 (Zarini, 1996:147-148). iii Citado por Straface et al. (1999:30). iv Toffler ha introducido la idea de congruencia en el sentido de que “debe existir cierta compatibilidad e ntre los modos en que estén organizados los sectores privado y público para que no se ahoguen entre sí. Ahora el sector privado avanza a la velocidad de un reactor supersónico. El sector público todavía no ha descargado sus valijas en la entrada del aeropuerto” (Toffler, 1996). v La primera "ola" estaría constituida por la propagación de la agricultura, que acabó con las agrupaciones tribales, las partidas de cazadores y otros ordenamientos sociales y políticos, que se vieron sustituidos por las ciudades-estado, los reinos dinásticos y los imperios feudales. La segunda “ola”, dominada por la Revolución Industrial, barrió a su vez muchos de estos ordenamientos. Con la producción en masa, el consumo en masa y los medios de comunicación de masas, en muchos países surgió un sistema equivalente: la democracia de las masas. Pero con la desmasificación de la sociedad, las necesidades de las personas y sus exigencias políticas se diversificaron, constituyendo lo que puede denominarse “democracia de mosaicos” (Toffler, 1990). Podría decirse también que este mosaico incluye a aquellas comunidades y hasta regiones enteras que aún permanecen ligadas a sistemas de producción de la primera ola (cazadores-recolectores y campesinos en sistemas feudales). vi Ejemplifica esta situación la producción de pan, que durante la segunda ola reemplazó al horno hogareño por la producción en empresas gigantes y la venta en supermercados. Sin embargo, hoy en día, muchos supermercados, además de vender las marcas nacionales e internacionales, han comenzado a vender pan recién horneado en sus propias instalaciones, lo que cierra el círculo pero con una tecnología más refinada (Toffler, 1990).

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