Definitief rapport toezicht_en_handhaving_rbml_
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×
 

Like this? Share it with your network

Share

Definitief rapport toezicht_en_handhaving_rbml_

on

  • 232 views

Programma IPO strategische milieu agenda Luchtvaart

Programma IPO strategische milieu agenda Luchtvaart

Statistics

Views

Total Views
232
Views on SlideShare
232
Embed Views
0

Actions

Likes
0
Downloads
0
Comments
0

0 Embeds 0

No embeds

Accessibility

Categories

Upload Details

Uploaded via as Adobe PDF

Usage Rights

© All Rights Reserved

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Processing…
Post Comment
Edit your comment

Definitief rapport toezicht_en_handhaving_rbml_ Document Transcript

  • 1. Toezicht & Handhaving RBMLProgramma IPO Strategische Milieu Agendadecember 2012Monique Rus-van der VeldeArco RopPels Rijcken & Droogleever FortuijnNew BabyionBezuidenhoutseweg 57 Postbus 117562594 AC Den Haag 2502 AT Den Haagm.rus@pelsriicken.nl (telefoon 070-51 53 775)ac.rop(ia)pelsriicken.nl (telefoon 070-51 53 476)
  • 2. INHOUDSOPGAVEI N L E I D I N G EN L E E S W I J Z E R1. Gebruik luchtruim en veilig gebruik luchthaven en tug-terrein 51.1 Inleiding 51.2 Gebruik van het luchtruim 51.3 Veilig gebruik van een luchthaven en een tug-terrein 72. V o o r w a a r d e n aan besluit 82.1 Luchthavenbesluit 82.1.1 Algemeen 82.1.2 Luchthavenluchtverkeer 82.1.3 Ruimtelijke indeling gebied rond de Luchthaven 102.2 Luchthavenregeling 112.2.1 Luchthavenluchtverkeer 112.2.2 Géén regels met betrekking tot ruimtelijke indeling in omgeving luchthaven 112.3 Tug-ontheffing 112.3.1 Algemeen 112.3.2 Welke v o o r w a a r d e n kunnen G S o p n e m e n ? 112.3.3 Welke v o o r w a a r d e n kunnen G S niét o p n e m e n ? 112.3.4 V o o r w a a r d e n betrekking hebbend op bescherming van w o o n - , natuur- en stiltegebieden 122.3.5 Ontheffing voor vliegen van en naar schip e n / o f ponton mogelijk? 133. Toezicht 14 Algemeen 144. Handhaving 16 Algemeen
  • 3. 4.1 Luchthavenbesluit- en regeling 184.1.1 Handhaving g r e n s w a a r d e n 184.1.1.1 Maatregel 184.1.1.2 Bestuurlijke boete na maatregel 184.1.1.3 Preventief handhaven 194.1.1.4 Combinatie maatregel e n preventieve last onder d w a n g s o m 194.1.2 Handhaving regels 194.1.2.1 L a s t onder b e s t u u r s d w a n g 194.1.2.2 Last onder d w a n g s o m 204.1.2.3 Bestuurlijke boete 204.1.2.4 Bestuurlijke boete in combinatie met ( p r e v e n t i e v e ) last onder d w a n g s o m of bestuursdwang 214.2 Tug-ontheffing 224.2.1 Handhaving v o o r w a a r d e n 224.2.1.1 Algemeen 224.2.1.2 Last onder b e s t u u r s d w a n g of last onder Dwangsom 234.2.1.3 Bestuurlijke boete 234.2.1.4 Combinatie bestuurlijke boete en preventieve last onder d w a n g s o m (of last onder bestuursdwang) 244.2.2 Weigeren ontheffing in verband met recidive 244.2.3 I n t r e k k e n ontheffing 254.2.4 Vliegen zonder ontheffing 255 Overig 275.1 Klachten 275.2 Rapporteren 275.3 Artikel 8 a . 5 0 b Wlv 27BIJLAGE 1 - Maatregel 29BIJLAGE 2 - Bestuurlijke boete 31BIJLAGE 3 - Last onder b e s t u u r s d w a n g 38BIJLAGE 4 - Last onder d w a n g s o m 40BIJLAGE 5 - Weigeren ontheffing 43BIJLAGE 6 - I n t r e k k e n ontheffing 44T O E Z I C H T I N S T R U C T I E RBML 46
  • 4. I N L E I D I N G EN L E E S W I J Z E ROp 1 november 2009 is een nieuw stelsel van besluitvorming en normen voor deburgerluchthavens en de militaire luchthavens in werking getreden. Dit stelsel, deRegelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens (RBML), is in de hoofdstukken8 en 8a in de Wet luchtvaart opgenomen. Door inwerkingtreding van de RBML zijnProvinciale Staten het bevoegd gezag voor het verlenen van luchthavenbesluiten of-regelingen voor de kleinere regionale luchthavens, de burgerluchthavens vanregionale betekenis. Gedeputeerde Staten zijn daarnaast bevoegd ontheffing teverlenen van het verbod om met een luchtvaartuig op te stijgen o f t e landen andersdan van of op een luchthaven, de zogenaamde ontheffing voor tijdelijk en uitzonderlijkgebruik (tug-ontheffing).De nieuwe bevoegdheden hebben er toe geleid dat Gedeputeerde Staten aan de latstaan voor de handhaving van alle provinciale besluiten op grond van de Wetluchtvaart (Wlv). In dit verband is van belang dat uit de (wetsgeschiedenis van de)Wlv blijkt dat de provincies bevoegd zijn terzake van het landzijdige gebruik vanluchthavens of terreinen voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik. Van gebruik van hetluchtruim (het luchtzijdige gebruik) is sprake op een moment dat een luchtvaartuigloskomt van de startbaan. Het gebruik van het luchtruim valt niet onder debevoegdheid van de provincies maar blijft bij het Rijk. Op dit moment is echter bij deprovincies nog niet geheel duidelijk tot hoever de bevoegdheden van GedeputeerdeStaten in dit kader reiken, zulks in relatie tot de bevoegdheden van onder meer deInspectie Leefomgeving en Transport.Om de handhavingsbevoegdheden inzichtelijk te maken moet eerst duidelijk zijn welkevoorwaarden verbonden kunnen worden aan de besluiten van Provinciale Staten(hierna: PS) en Gedeputeerde Staten (hierna: GS) op basis van de Wlv. In de eerstetwee hoofdstukken zal daarom worden ingegaan op de voorwaarden die door PS (niet)verbonden kunnen worden aan een luchthavenbesluit en een luchthavenregeling endoor GS aan een tug-ontheffing. Hoofdstuk drie handelt over het toezicht. In hetvierde hoofdstuk wordt per besluit aangegeven over welke handhavingsinstrumentenGS beschikken. In de bijlagen worden vervolgens de wijze waarop deze instrumentenkunnen worden ingezet nader uitgewerkt. Ook komen in dat hoofdstuk de daarvoorgeldende procedures aan bod. Ten slotte is bijgevoegd een korte toezichtinstructie.
  • 5. 1 G E B R U I K LUCHTRUIM EN V E I L I G G E B R U I K LUCHTHAVEN EN T U G - T E R R E I N1.1 Inleiding Alvorens te bespreken welke voorwaarden kunnen worden gesteld aan een luchthavenbesluit, een luchthavenregeling en een tug-ontheffing zal eerst worden uiteengezet wat daarin nlet kan worden geregeld. Dat is het gebruik van het luchtruim en het veilig gebruik van de luchthaven of het terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik. Hieronder wordt uiteengezet wat daaronder wordt verstaan.1.2 Gebruik van het luchtruim Het gebruik van het luchtruim kan niet met een luchthavenbesluit (een luchthavenregeling of een tug-ontheffing) worden gereguleerd. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt volledig bij het Rijk. Van gebruik van het luchtruim is sprake zodra het luchtvaartuig van de startbaan loskomt. De aan- en uitvliegroutes, de circuits en de wijze waarop deze moeten worden gevlogen vallen daarmee onder de verantwoordelijkheid van het Rijk. Routes worden vastgesteld op grond van artikel 23a van de Regeling luchtverkeersdienstverlening: De naderings-, vertrek- en wachtprocedures alsmede luchtverkeerspatronen voor luchthavenverkeer worden vastgesteld, als aangegeven in bijlage I, onder verwijzing naar de bladzijden in de luchtvaartgids, alwaar de betreffende procedures en luchtverkeerspatronen worden gepubliceerd. De Regeling luchtverkeersdienstverlening is een ministeriële regeling gebaseerd op de artikelen 3, 7, 8, 9, 10, 42, tweede lid, onder b, 43, tweede lid, 44, derde en achtste lid, en 50, tweede lid, van het Luchtverkeersreglement. Het Luchtverkeersreglement is een Algemene Maatregel van Bestuur op grond van de Wet luchtvaart. Met andere woorden: de minister stelt de routes vast en vervolgens worden deze in de luchtvaartgids gepubliceerd. Deze luchtvaartgids is de Aeronautical Information Package (AIP), die is te raadplegen via www.ais-netherlands.nl. In de luchtvaartgids zijn ook de specifieke kenmerken van luchthavens opgenomen, zoals bijvoorbeeld de lengte en de breedte van de baan en of op de luchthaven luchtverkeersdienstverlening aanwezig is. In feite zijn deze routes de (snel)wegen in de lucht. De vlieger moet deze volgen. De vlieger raadpleegt de luchtvaartgids ook om te weten of hij met zijn vliegtuig veilig kan landen en opstijgen van een luchthaven en bijvoorbeeld welke routes hij moet volgen en op welke wijze hij een luchthaven moet aanvliegen. Als het gaat om luchthavens met
  • 6. luchtverkeersdienstverlening, dan dient de vlieger sowieso de aanwijzingen van de luchtverkeersleiding op te volgen.De routes worden dus niet vastgesteld in het luchthavenbesluit, de luchthavenregelingof de tug-ontheffing en de routestructuur maakt ook geen deel uit van het besluit. Dituitgangspunt is ook neergelegd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraakvan de Raad van State van 13 februari 2008 inzake Maastricht Aachen Airport^ Datneemt niet weg dat met deze routes wel rekening moet worden gehouden en dat dezeroutes wel als uitgangspunt dienen bij het nemen van het besluit. Om dat inzichtelijkte maken worden aan- en uitvliegroutes en de circuits in het luchthavenbesluit doormiddel van een kaart weergegeven.De provincie heeft weliswaar geen bevoegdheden ten aanzien van het gebruik van hetluchtruim, maar Provinciale Staten kunnen wel voorstellen doen aan de minister vanInfrastructuur en Milieu over de ligging van vliegroutes in de buurt van luchthavens.Die routes zijn immers van invloed op de verdeling van het geluid en daarmee op deligging van het beperkingengebied en op hinder op grotere afstand van de luchthaven. • Voorbeeld: stel dat in de buurt van luchtvaartterrein X een route is vastgelegd waardoor een stijgend vliegtuig dat start vanuit het zuiden richting het noorden direct na de start rechtsaf naar het noordoosten moet afbuigen. Omdat het bevoegd gezag bij de vaststelling van een besluit uit moet gaan van deze vastliggende route, betekent dat dus dat alle startende vliegtuigen zo zullen uitvliegen en dat er geluidsbelasting ten noordoosten van de luchthaven kan optreden als gevolg van het startende verkeer. Bij het nemen van een besluit over een aanvraag tot uitbreiding van een luchthaven, is dit dus een aspect dat het bevoegd gezag in de beoordeling moet betrekken. Als dit tot knelpunten leidt, dan kan het bevoegd gezag besluiten de aangevraagde uitbreiding niet te vergunnen ofwel het bevoegd gezag kan in overleg met de minister treden om te bezien of de route kan worden verlegd waardoor de aangevraagde uitbreiding wel met aanvaardbare gevolgen voor de omgeving kan worden gerealiseerd.De minister beoordeelt voorstellen aan de hand van vliegveiligheid, capaciteit, enindeling van het luchtruim.Overigens zullen er in de buurt van tug-terreinen geen luchtvaartroutes en/of aan- enuitvliegroutes en/of circuits komen. Tug-terreinen zijn immers geen luchthavens. Nr. 200606822/1, www.raadvanstate.nl
  • 7. 1.3 Veilig gebruik van een luchthaven en een tug-terrein Het veilig gebruik van de luchthaven, met andere woorden aan welke specificaties moet een luchthaven voldoen om als zodanig te functioneren, volgt uit de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen (hierna: RVGLT). De RVGLT is een ministeriële regeling gebaseerd op de artikelen 8 a . 1 , 8a.3, 8a.51 van de Wet luchtvaart, de Mijnbouwwet en het Verdrag van Chicago inzake de internationale burgerluchtvaart. In de RVGLT worden regels gesteld omtrent de aanleg, de inrichting, de uitrusting en het gebruik van bepaalde luchthavens met het oog op de orde en veiligheid op die luchthaven en de veilige afhandeling van het luchtvaartverkeer. • Voorbeeld: een luchthaven dient te beschikken over een veiligheidsmanagementsysteem dat bijvoorbeeld moet beschrijven wat het veiligheidsbeleid is op de luchthaven, hoe de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van staffunctionarissen zijn georganiseerd, hoe ongevallen en ernstige incidenten worden gemeld. • Voorbeeld: de luchthaven moet voldoen aan bepaalde eisen omtrent de stroefheid van de start- en landingsbanen. • Voorbeeld: op de luchthaven moet een bepaalde hoeveelheid blusmateriaal aanwezig zijn. Om een luchthaven te mogen exploiteren moet de exploitant van een luchthaven niet alleen beschikken o v e r e e n luchthavenbesluit of een luchthavenregeling maar hij moet ook beschikken over een veiligheidscertificaat dat is afgegeven door de minister van Infrastructuur en Milieu. Het is verboden een luchthaven zonder zon veiligheidscertificaat te exploiteren. De Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) van het ministerie van Infrastructuur en Milieu dient hierop te handhaven. Ook een terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik moet voldoen aan de ten aanzien van een dergelijk terrein in de RVGLT gestelde regels. De ILT toetst dit. De provincie kan bij een besluit over het verlenen van een TUG dus niet toetsen aan de in de RVGLT gestelde regels. Alles wat op grond van de RVGLT wordt geregeld, valt buiten de bevoegdheden van de provincie.
  • 8. 2 VOORWAARDEN AAN B E S L U I T2.1 Luchthavenbesluit2.1.1 Algemeen Tot de bevoegdheid van PS behoort het nemen van besluiten over de gebruiksruimte van luchthavens van regionale betekenis. • Voorbeeld: PS besluiten dus over de vraag of op een luchthaven van regionale betekenis 40.000 of 80.000 vliegtuigbewegingen per jaar mogen plaatsvinden. • Voorbeeld: PS besluiten over de vraag op welke tijdstippen de luchthaven geopend is. PS stellen bij verordening voor een luchthaven een luchthavenbesluit vast (artikel 8.43, eerste lid, Wlv). In een luchthavenbesluit worden bepalingen opgenomen over het luchthavenluchtverkeer en de ruimtelijke indeling van het gebied van en rond de luchthaven (artikel 8.43, tweede lid, Wlv).2.1.2 Luchthavenluchtverkeer De bepalingen ten aanzien van het luchthavenluchtverkeer kunnen slechts betrekking hebben op het opstijgen, landen en daarmee verband houdende bewegingen op de grond.^ De bepalingen over het luchthavenluchtverkeer worden in het besluit vormgegeven als grenswaarden en regels. PS kunnen slechts grenswaarden en regels opnemen met betrekking tot de: O geluidsbelasting, O vliegveiligheid, O externe veiligheidsrisico O lokale luchtverontreiniging (emissies) veroorzaakt door startende en landende vliegtuigen op de luchthaven. Geluidsbelasting In het luchthavenbesluit moeten met het oog op de geluidsbelasting grenswaarden worden opgenomen. De grenswaarden vormen in feite de gebruiksruimte van de luchthaven. • Voorbeeld: de exploitant laat op de luchthaven luchthavenluchtverkeer toe zolang de daardoor veroorzaakte geluidsbelasting niet tot een overschrijding leidt van de in artikel X opgenomen grenswaarden. Het luchthavenbesluit kan ook regels bevatten met het oog op de geluidsbelasting. ^ Zie de definitie van "luchthavenluchtverkeer" in artikel 1.1 Wlv. Zie tevens AbRvS 25 april 2012, 201103906/1/Rl, r.o. 2.3.
  • 9. • Voorbeeld: de luchthaven is gesloten tussen 23.00 uur en 07.00 uur.VliegveiligheidIn het luchthavenbesluit kunnen regels worden opgenomen voor zover dezenoodzakelijk zijn met het oog op de vliegveiligheid. Met vliegveiligheid wordt in ditverband gedoeld op regels die ervoor moeten zorgen dat het gebruik van deluchthaven op veilige wijze kan plaatsvinden. • Voorbeeld: het maximale startgewicht voor luchtvaartuigen op baan X is 6.000 kg. • Voorbeeld: op baan Y zijn slechts vliegtuigen toegestaan met een vleugelspanwijdte van XYZ.Externe veiligheid en lokale luchtverontreinigingDaarnaast kunnen PS grenswaarden en regels opnemen in verband met het externe-veiligheidsrisico en de lokale luchtverontreiniging als gevolg van startende en landendevliegtuigen en de daarmee verband houdende bewegingen op de grond (artikel 8.44,eerste en tweede lid, Wlv). • Voorbeeld van een grenswaarde met betrekking tot de lokale luchtverontreiniging: het luchthavenluchtverkeer mag jaarlijks niet meer dan x kg NO2 uitstoten. • Voorbeeld van een regel in verband met het externe veiligheidsrisico: op de luchthaven zijn vliegtuigen van het type (XYZ) niet toegestaan. • Voorbeeld van een grenswaarde in verband met het externe veiligheidsrisico: het totaal risicogewicht van het luchthavenverkeer bedraagt per gebruiksjaar niet meer dan X ton.Grenswaarden en regelsGrenswaarden richten zich tot de exploitant, de gebruikers en (indien aanwezig) deluchtverkeersdienstverlening gezamenlijk en definiëren de milieugebruiksruimtewaarbinnen een luchthaven moet opereren. De hoogte van de grenswaarden wordtbepaald door het gebruik van een luchthaven dat PS willen toestaan.Regels in een luchthavenbesluit richten zich tot ieder individueel en hebbenbijvoorbeeld betrekking op de openingstijden en het baangebruik.Vaststelling van de grenswaarden en regels dient plaats te vinden op basis van eenintegrale afweging waarbij onder meer de aspecten economische ontwikkeling,verstedelijking, bereikbaarheid, leefbaarheid, milieu, veiligheid en ruimtelijke kwaliteiteen rol spelen-^. PS dienen bij het nemen van het besluit alle belangen tegen elkaar afte wegen. Aan de hand van de aanvraag en eventueel daarbij behorende^ TK 2005/06, 30452, nr. 3, blz. 22 en 74.
  • 10. onderzoeksrapporten dient te worden beoordeeld of het aangevraagde gebruik kan worden vergund gelet op de effecten van dat gebruik op de omgeving. • Voorbeeld: een luchthaven is gelegen in de omgeving van een woonwijk en omwonenden vrezen voor overlast met name in het weekend. Ter beperking van deze overlast kan in het luchthavenbesluit de regel worden opgenomen dat circuitvluchten en reclamevluchten in het weekend slechts tussen 12.00 uur en 18.00 uur mogen worden uitgevoerd al dan niet in combinatie met een maximum aantal vliegbewegingen met dit soort luchtvaartuigen in het weekend. Indien onvoldoende duidelijkheid bestaat over de milieueffecten van het aangevraagde gebruik, kunnen PS de exploitant vragen de aanvraag (nader) te onderbouwen met bepaalde milieugegevens. • Voorbeeld: stel een luchthaven is dicht in de buurt van een Natura 2000- gebied gelegen dat onder meer is aangewezen voor stikstofgevoelige habitattypen. In die situatie is denkbaar dat PS aan de aanvrager vragen de effecten van de stikstofdepositie op dit Natura 2000-gebied in kaart te brengen. Wanneer dan uit het rapport blijkt dat het aangevraagde gebruik leidt tot onaanvaardbare effecten op de omgeving, dan kan dat er bijvoorbeeld toe leiden dat PS een maximum aantal vliegbewegingen vergunt als dat tot gevolg zou hebben dat de effecten van de stikstofdepositie in dat geval wel aanvaardbaar zijn. Als blijkt dat het aangevraagde gebruik niet leidt tot (onaanvaardbare) effecten, dan is er ook geen reden het luchthavenbesluit om die reden te weigeren of op dit onderdeel aan voorwaarden aan het luchthavenbesluit te verbinden. In het geval niet duidelijk is wat precies de effecten zijn, zou kunnen worden overwogen in het besluit een monitoringsverplichting op te nemen. PS kunnen in het luchthavenbesluit geen verbod opnemen om over een bepaald gebied te vliegen.2.1.3 Ruimtelijke indeling gebied rond de luchthaven Een luchthavenbesluit bevat ook regels voor de ruimtelijke indeling van de omgeving van de luchthaven. In het zogenaamde beperkingengebied rondom de luchthaven gelden ruimtelijke beperkingen, in verband met geluid, de vliegveiligheid en het extern veiligheidsrisico. Zo kan het zijn dat binnen een bepaald gebied hoogtebeperkingen gelden voor bouwwerken in verband met de vliegveiligheid of dat het binnen een bepaald gebied verboden is woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen op te richten in verband met te hoge geluidsbelasting of omdat in die gebieden het extern veiligheidsrisico te hoog is. 10
  • 11. 2.2 Luchthavenregeling2.2.1 Luchthavenluchtverkeer PS stellen bij verordening voor een luchthaven een luchthavenregeling vast (artikel 8.64, eerste lid, Wlv). Een luchthavenregeling bevat net als het luchthavenbesluit grenswaarden of regels met betrekking tot het luchthavenluchtverkeer. Deze grenswaarden of regels kunnen alleen betrekking hebben op de geluidsbelasting en het externe veiligheidsrisico (artikel 8.64, tweede lid, Wlv). Voor deze onderdelen wordt verwezen naar hetgeen in paragraaf 2.1.2 is geschreven over de inhoud van een luchthavenbesluit.2.2.2 Géén regels m e t betrekking tot ruimtelijke indeling in omgeving luchthaven Anders dan een luchthavenbesluit bevat een luchthavenregeling géén regels voor de ruimtelijke indeling van de omgeving van de luchthaven. Dat is omdat de effecten van het luchthavenluchtverkeer op een luchthaven met een luchthavenregeling niet buiten de grenzen van de luchthaven komen. Zou het op basis van de omvang van het te vergunnen luchthavenverkeer wel nodig zijn beperkingengebieden rond de luchthaven vast te stellen, dan dient een luchthavenbesluit te worden genomen.2.3 Tug-ontheffing2.3.1 Algemeen GS kunnen voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van een terrein (dat geen luchthaven is) voor luchtvaartactiviteiten ontheffing verlenen van het in artikel 8.1a, eerste lid, Wlv neergelegde verbod om te vliegen van of naar een dergelijk terrein (artikel 8 a . 5 1 , eerste lid, Wlv).2.3.2 Welke voorwaarden kunnen GS opnemen? De ontheffing kan onder voorwaarden worden verleend (8a.51, tweede lid, Wlv). Te denken valt aan voorwaarden die zien op het tijdstip van gebruik, het maximale aantal bewegingen, de dagen en tijdstippen waarop deze bewegingen plaatsvinden en de verplichting het terreingebruik (bijvoorbeeld) 24 uur van te voren te melden bij de GS. • Voorbeeld van deze ontheffing mag alleen gebruik worden gemaakt op werkdagen tussen 10.00 uur en 17.00 uur. • Voorbeeld: ontheffing wordt veHeend voor maximaal 10 vluchten.2.3.3 Welke voorwaarden kunnen GS niét opnemen? GS kunnen in de ontheffing géén voorwaarden opnemen die betrekking hebben op de aanleg, inrichting, uitrusting en gebruik van het terrein waarvandaan of waarop wordt gevlogen of die betrekking hebben op de veiligheid op en rond het terrein. Die voorschriften volgen uit de artikelen 20, lid 10, 2 1 , 22, lid 2, 24, 25, lid 2, 26, lid 2, 11
  • 12. 27, lid 3 en 4, 28, lid 3,29, lid 6, 30, lid 3 en 4, 30a, lid 2, 30b, lid 3 en 4, 3 1 , lid 2, 32, lid 2, 33 lid 6 en 34, lid 2, van de RVGLT. Zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven toetst de ILT of (het gebruik van) het terrein voldoet aan de in de RVGLT gestelde veiligheidsvoorwaarden. Zie in dit verband de memorie van toelichting bij artikel 8a.51 Wet luchtvaart: "Het is aan de gebruiker van de luchtvaarttuigen om aan te tonen dat het terrein dat hij voor deze vlucht of deze vluchten wil gebruiken, voldoet aan de veiligheidseisen die bij ministeriële regeling zijn gesteld. De bepalingen die zijn opgenomen in de ministeriële regeling betreffen de veiligheid van het gebruik. Het is dan ook de Minister van Verkeer en Waterstaat (red.: thans Infrastructuur en Milieu) die (achteraf) toetst of er inderdaad sprake was van een veilige situatie." GS kunnen dus géén voorwaarden opnemen die verband houden met het vliegen boven woonbebouwing of voorwaarden met betrekking tot een obstakelvrije zone rondom het terrein waarvandaan of waarop wordt gevlogen of voorwaarden ten aanzien van de ligging van het terrein, voor zover dergelijke voorwaarden beogen de veiligheid van het vliegverkeer te bevorderen. Dit soort zaken zijn in de RVGLT geregeld. Indien GS menen dat de aangevraagde ontheffing in strijd komt met het bepaalde in de RVGLT, dan kan dat voor GS geen reden zijn om de ontheffing te weigeren. Daarom raden wij aan dat GS de ILT direct na ontvangst van een aanvraag om een t u g - ontheffing informeren. Verder is het raadzaam om direct na ontvangst van de aanvraag aan de aanvrager te laten weten dat hij dient te voldoen aan de RVGLT met daarbij het advies om de ILT te informeren. Aanbevolen wordt om in de brief waarmee de ontheffing naar de aanvrager wordt gestuurd expliciet aan te geven dat voldaan moet worden aan de RVGLT en dat afgifte van de ontheffing nog niet betekent dat wordt voldaan aan de RVGLT. GS kunnen de aanwezigheid van een Air Operator Certificate (AOC) niet als voorwaarde aan een ontheffing verbinden. Met een AOC kunnen luchtvaartbedrijven aantonen dat zij beschikken over voldoende beroepsbekwaamheid en organisatie om de veiligheid van hun activiteiten te garanderen.^ De verantwoordelijkheid ten aanzien van de afgifte en handhaving van de AOCs ligt bij de ILT.2.3.4 Voorwaarden betrekking hebbend op bescherming van woon, natuur- en stiltegebieden. De meeste provincies hebben beleidsregels vastgesteld met criteria waaraan een aanvraag om ontheffing moet worden getoetst. Het gaat in de regel om afstanden tot " TK 2005/06, 30452, nr. 3, blz. 99. ^ De definitie van AOC volgt uit artikel 1.1 Wlv. 12
  • 13. natuur- en stiltegebieden of woonbebouwing waarbinnen geen ontheffing wordt verleend. Op zich zijn dergelijke beleidsregels met daarin nadere toetsingscriteria toelaatbaar, mits de criteria berusten op een zorgvuldige belangenafweging. ^ Hiervoor is noodzakelijk dat onderzoek wordt gedaan naar de effecten van de vliegbewegingen op de te beschermen gebieden. Beleidsregels bieden houvast bij het nemen van een beslissing op een aanvraag om een ontheffing. Ook is het zo dat de rechter in een eventuele beroepsprocedure de beleidsregels marginaal toetst. Dit betekent dat de rechter slechts kijkt of het bevoegd gezag de beleidsregel in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Geadviseerd wordt daarom in IPO-verband een akoestisch en/of ecologisch onderzoeksbureau algemene richtsnoeren te laten geven voor de afstandsnormen. De gedachte achter de afstandsnormen is dan het voorkomen van verstoring in de te beschermen gebieden. De richtsnoeren voor deze afstandsnormen kunnen vervolgens worden omgezet in beleidsregels. In de beleidsregel kan, naast de afstandsnorm, een tenzij-clausule worden opgenomen, zodat de aanvrager de mogelijkheid heeft om door middel van een onderzoek aan te tonen dat in een specifieke situatie kan worden afgeweken van de beleidsregel. • Voorbeeld van een beleidsregel met afstandsnorm en tenzij-clausule: "Binnen 300 meter van een Natura 2000-gebied wordt geen ontheffing verleend om met een gemotoriseerd luchtvaartuig te stijgen o f t e landen, tenzij uit onderzoek blijkt dat er als gevolg van het luchtvaartverkeer geen verstoring zal optreden in het betreffende gebied."2.3.5 Ontheffing voor vliegen van en naar een schip en/of ponton mogelijk? GS kunnen ontheffing verlenen voor het vliegen van en naar een schip en/of ponton. Het is uiteraard aan de ILT om te beoordelen of het schip of ponton en de directe omgeving voldoet aan de in de RVGLT gestelde voorwaarden. In dit verband kan er wel een verschil zijn tussen een varend schip en een aangemeerd schip. Het hangt af van het soort ontheffing dat is aangevraagd. Is een locatiegebonden ontheffing aangevraagd, dan is de locatie van het terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik nodig om met alle belangen rekening te kunnen houden bij het al dan niet (onder voorwaarden) verlenen van de ontheffing. Indien in die situatie de locatie van het schip of ponton niet bekend is, dan moet de locatiegebonden ontheffing worden geweigerd. Is daarentegen een generieke ontheffing aangevraagd, dan is de exacte locatie van het terrein geen vereiste bij het kunnen afgeven van de ontheffing. Een generieke ontheffing kan daarom worden verleend voor het vliegen van of naar een varend schip. ^ Zie in dit verband ook Vz. Rb. s-Gravenhage 3 maart 2011, UN: BQ5661. 13
  • 14. TOEZICHTGS zien toe op de naleving van de door PS en GS genomen besluiten op grond van deWet luchtvaart.Voor het uitvoeren van toezicht dienen GS ambtenaren te benoemen alstoezichthouder. Daarvoor is een wettelijke basis vereist in een provinciale verordening.Zie in dit verband artikel 5:11 Awb.Aan de hand van de gegevens die de luchthavenexploitanten aan GS moetenverstrekken (zie hiervoor art. 8.54 Wlv) en inspecties ter plaatse kan gecontroleerdworden of een luchthaven in gebruik is overeenkomstig het vigerendeluchthavenbesluit of de vigerende luchthavenregeling. Ook de naleving van de door GSafgegeven tug-ontheffingen moet gecontroleerd worden.Wanneer een overtreding door een toezichthouder wordt geconstateerd, is aan teraden de overtreding schriftelijk vast te leggen in een handhavingsverslag. In hetverslag moet in ieder geval worden vermeld: • de naam van de overtreder (de bedrijfsnaam en zo mogelijk de naam van de piloot), • de overtreding, • het overtreden voorschrift en • een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd en • naam van de toezichthouder en dagtekening.Het schriftelijk vastleggen van deze gegevens is in de Awb alleen bij het opleggen vaneen bestuurlijke boete verplicht gesteld ( b i j l a g e 2 ) . Omdat echter op voorhand nietduidelijk is welk handhavingsinstrument wordt ingezet, is het van belang dezegegevens altijd te noteren. Op die manier wordt de weg naar een bestuuHijke boeteniet afgesloten en ontstaan ook bij de inzet van andere handhavingsinstrumentenminder snel bewijsrechtelijke problemen.Aan de hand van het door de toezichthouder opgestelde verslag kunnen GS (i.e. deprovinciale handhavingsafdeling) vervolgens het handhavingstraject insteken. GSkunnen er voor kiezen om voordat de eerste juridische stap in het handhavingstrajectwordt gezet een schriftelijke of mondelinge waarschuwing te geven. Een waarschuwingheeft geen juridische status en betekent daarom uitstel van de handhaving.Hoeveel controles er worden gehouden is sterk afhankelijk van de daarvoorbeschikbare capaciteit. Die hangt vervolgens af van de beschikbare financiële middelenen van de beleidsmatige prioriteit die wordt gegeven aan het toezicht. In juridische zinis daarover niets te zeggen. Wel belangrijk is dat er bij een overtreding in beginsel de 14
  • 15. plicht bestaat om handhavend op te treden. Die plicht, die bij de rechter afdwingbaaris, moet wel waar kunnen worden gemaakt in de praktijk. Daarvoor is vereist dat er opstructurele basis toezicht plaatsvindt. 15
  • 16. HANDHAVINGAlgemeenGS zijn bevoegd de voorwaarden die door PS of GS zijn verbonden aan een besluit opgrond van de Wet luchtvaart te handhaven. In het onderstaande wordt ingegaan op deinstrumenten die GS bij de handhaving van een luchthavenbesluit, eenluchthavenregeling en een tug-ontheffing ter beschikking staan. Bij een overtredingkunnen meerdere handhavingsinstrumenten worden ingezet. Het is aan GS om tebepalen welk instrument of welke combinatie van instrumenten in een situatie hetmeest geschikt is.In de bijlagen worden de handhavingsinstrumenten nader uitgewerkt en wordtuiteengezet welke procedures moeten worden gevolgd.Wanneer een regel uit een luchthavenbesluit- of regeling of een voorschrift verbondenaan een tug-ontheffing wordt overtreden moeten GS in beginsel handhaven. Dit kanonder bijzondere omstandigheden anders zijn. Bijvoorbeeld als er concreet zicht oplegalisatie bestaat of als het handhaven onevenredig is in verhouding tot de daarmeete dienen belangen. Het is aan te raden bij twijfel in een concreet geval juridischadvies in te winnen.Handhaving is uitdrukkelijk niet hetzelfde als toezicht. Toezicht, het woord zegt het al,heeft betrekking op het toezien op de naleving en het rapporteren over overtredingen.Handhaving kan de daarop volgende fase zijn. Een geconstateerde overtreding behoeftechter niet in a//e gevallen te leiden tot handhavend optreden. Als tot handhavendoptreden wordt besloten, dient vervolgens per geval een afweging te worden gemaaktover de wijze van handhaving. Te denken valt aan de vraag of een boete of een lastonder dwangsom wordt ingezet, wat de hoogte van de dwangsom is en de lengte vande begunstigingstermijn of hoe hoog de boete moet zijn. Er is steeds maatwerk vereistwaarbij enige kennis van de rechtspraak onontbeerlijk is. In het onderstaande kunnendan ook geen algemene regels worden gegeven die zonder meer in alle gevallentoepasbaar zijn bij het nemen van beslissingen over handhaving. Wel zal een aantalhandvatten worden gegeven om het nemen van dergelijke beslissingen testructureren.De wettelijke handhavingsmogelijkheden worden hieronder schematisch weergegeven.Vervolgens wordt kort besproken welke instrumenten wel en niet in een bepaaldesituatie kunnen worden ingezet. De nadere uitwerking van die instrumenten metprocedureregels en stroomschemas staat in de bijlagen. 16
  • 17. SCHEMATISCH O V E R Z I C H T HANDHAVING L U C H T H A V E N B E S L U I T - ENREGELING Sanctie bij Inhoud Sanctie bij Besluit overtreding besluit overtreding maatregel Grer«vi/aarden i Maatregel Bestuurlijke boete Luchthavenbesluit- Lastorvler en regeling t)estuurscJwang Last onder _ dwangsom ri Bestuurlijke boete 17
  • 18. 4.1 L u c h t h a v e n b e s l u i t - en regeling 4.1.1 Handhaving grenswaarden 4.1.1.1. Maatregel Zodra GS constateren dat een grenswaarde voor geluid wordt overschreden m o e t een maatregel worden opgelegd. Die maatregel dient gericht te zijn op het terugdringen van de geluidsbelasting vanwege het luchthavenluchtverkeer binnen de grenswaarden. Het opleggen van een maatregel is een verplichting.^ Omdat bij de overschrijding van een grenswaarde een maatregel m o e t worden opgelegd is het niet mogelijk in deze situatie alleen een last onder dwangsom op te leggen. Een last onder bestuursdwang is ook niet mogelijk omdat GS niet zelf de geluidsbelasting kunnen terugdringen. GS kunnen zelf bepalen aan welke sectorpartij(en) de maatregel wordt opgelegd. Daarbij gaat het er niet om of en zo ja wie blaam treft, maar of de partij die de maatregel krijgt opgelegd het in zijn macht heeft de overschrijding tegen te gaan.^ • Voorbeeld van een maatregel als sprake is van overschrijding van een geluidsgrenswaarde: de start- en landingsbaan van de luchthaven mag vanaf datum X alleen nog maar in westelijke richting worden gebruikt. Deze maatregel kan bijvoorbeeld aan de gebruikers van de luchthaven worden opgelegd. • Voorbeeld van een maatregel als sprake is van overschrijding van een grenswaarde voor het externe veiligheidsrisico: de luchthaven mag vanaf datum X niet meer worden gebruikt door het type X. Uit de toelichting bij de RBML volgt verder dat de maatregelen in zijn algemeenheid zo ingericht dienen te worden dat zij kunnen worden ingepast in de bedrijfsvoering van de luchtvaartsector. ^ In b i j l a g e 1 is de wijze waarop een maatregel kan worden opgelegd, uiteengezet. 4.1.1.2. Bestuurlijke boete na maatregel Wanneer een opgelegde maatregel wordt overtreden, kunnen GS een bestuurlijke boete opleggen. Zie hiervoor artikel 11.23, eerste lid, Wlv. In deze situatie kan een maximale boete worden opgelegd van € 1.000.000,-. Zie b i j l a g e 2 voor nadere Zie artikel 8.45 Wlv bij een luchthavenbesluit en artikel 8.64, zesde lid, j° 8.45 Wlv bij een luchthavenregeling. ^ TK 2005/06, 30452, nr. 3, blz. 76 en 77. zie noot 6.I1
  • 19. uitwerking van de inzet van een bestuurlijke boete en de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete in een concreet geval.4.1.1.3. Preventief handhaven De Wlv voorziet niet in de mogelijkheid een preventieve maatregel op te leggen bij dreigende overschrijding van een grenswaarde. Een maatregel is slechts mogelijk als de grenswaarde is overschreden. Wel zou een preventieve last onder dwangsom kunnen worden opgelegd. Artikel 5:7 van de Awb voorziet in die mogelijkheid. Dat artikel stelt de eis dat het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. In de rechtspraak wordt dat uitgelegd in die zin dat de overtreding met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden en de overtreding voorts in de last onder dwangsom kan worden omschreven.^° In de last moet verder worden omschreven welke maatregelen genomen moeten worden. Daarbij kan wel de keuze worden gegeven tussen verschillende maatregelen die elk kunnen leiden tot beëindiging van de overtreding. • Voorbeeld: GS constateren dat een grenswaarde dreigt te worden overschreden. GS kunnen dan een preventieve last onder dwangsom opleggen, bijvoorbeeld dat de exploitant nog maar vliegverkeer tussen 10.00 uur s ochtends en 17.00 uur s middags toelaat of dat de start- en landingsbaan alleen nog maar in westelijke richting mag worden gebruikt.4.1.1.4. Combinatie maatregel en preventieve last onder dwangsom Een combinatie van een maatregel en een last onder dwangsom is onder omstandigheden ook mogelijk. Met het opleggen van een maatregel wordt in feite een nieuwe, tijdelijke gedragsnorm vastgesteld zodat weer aan de grenswaarden wordt voldaan. Een last onder dwangsom die aan een maatregel wordt verbonden heeft dan een preventief karakter, namelijk het voorkomen dat de nieuwe gedragsnorm die met de maatregel is opgelegd wordt overtreden. Ook hiervoor geldt dat met een zekerheid grenzende waarschijnlijkheid moet vaststaan dat de maatregel niet zal worden nageleefd en dat de overtreding van de maatregel in de last onder dwangsom ziet op naleving van de maatregel.4.1.2 Handhaving regels4.1.2.1. Last onder bestuursdwang In geval van overtreding van een regel kan een last onder bestuursdwang worden opgelegd (artikel 122, tweede lid. Provinciewet (hierna: Pw)). De last onder bestuursdwang zal waarschijnlijk niet snel worden ingezet, omdat het voor GS vaak praktisch onmogelijk is om door feitelijk handelen de overtreding van de regel ongedaan te maken. Zie bijvoorbeeld ABRS 25 mei 2 0 1 1 , UNL BQ5928. 19
  • 20. • Voorbeeld: een gebruiker van de luchthaven houdt zich niet aan de in het luchthavenbesluit vastgelegde openingstijden voor het uitvoeren van circuitvluchten in het kader van een les- of oefenvlucht. GS kunnen door middel van een last onder bestuursdwang deze overtreding niet ongedaan maken. Een last onder bestuursdwang is wel denkbaar in de volgende situatie: • Voorbeeld: in strijd met het luchthavenbesluit is op de luchthaven een object geplaatst dat hoger is dan de toegestane maximale hoogte. Een last onder bestuursdwang kan worden opgelegd tot verwijdering van dit object binnen een bepaalde termijn met de aanzegging dat na het verstrijken daarvan GS op kosten van de overtreder tot verwijdering zullen overgaan.4.i.2.2. Last onder dwangsom Het opleggen van een last onder dwangsom ligt bij overtreding van een regel uit een luchthavenbesluit of -regeling meer voor de hand. GS mogen een last onder dwangsom opleggen op grond van artikel 5:32, eerste lid, Awb j ° artikel 122, tweede lid, Pw. • Voorbeeld: GS constateren dat een luchtvaartonderneming zich niet houdt aan de in het luchthavenbesluit vastgelegde openingstijden van een luchthaven. GS kunnen door middel van het opleggen van een last onder dwangsom bereiken dat dit niet meer gebeurt. Een dergelijke last onder dwangsom heeft een preventief karakter zodat wel vereist is dat overtreding met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid opnieuw zal plaatsvinden. Dat kan ook worden onderbouwd met een verwijzing naar veelvuldige overtredingen in het verleden ondanks waarschuwingen. Zie b i j l a g e 4 voor nadere uitwerking van de last onder dwangsom.4.1.2.3. Bestuurlijke boete Tot slot bestaat voor GS de mogelijkheid om bij overtreding van een regel uit een luchthavenbesluit of -regeling een bestuurlijke boete op te leggen (artikel 11.23, eerste lid, Wlv). De bestuuHijke boete is een bestraffende sanctie die in tegenstelling tot de hiervoor genoemde lasten niet is gericht op het ongedaan maken van de overtreding, maar op het toebrengen van leed.^^ • Voorbeeld: GS constateren dat op de luchthaven een luchtvaartuig is geland met een grotere spanwijdte dan is toegestaan op grond van het luchthavenbesluit. GS kunnen een bestuurlijke boete opleggen. " Zie artikel 5:2, eerste lid, onder b en c, Awb. 20
  • 21. GS kunnen in deze situatie een maximale boete van € 100.000,-- per overtreding opleggen. Zie b i j l a g e 2 voor de nadere uitwerking van de bestuurlijke boete.4.1.2.4. Bestuurlijke boete in combinatie met preventieve last onder dwangsom of bestuursdwang Een bestuurlijke boete kan ook in combinatie met een last onder dwangsom (of last onder bestuursdwang) worden opgelegd (artikel 11.23, tweede lid, Wlv j ° artikel 11.16, tweede lid, Wlv). Bij een combinatie wordt voor de overtreding van de regel een boete opgelegd en wordt door middel van de last afgedwongen dat de overtreder de overtreding ongedaan maakt dan wel (preventief) niet nogmaals in de fout gaat. • Voorbeeld: een gebruiker van de luchthaven houdt zich niet aan de in het luchthavenbesluit vastgelegde openingstijden voor het uitvoeren van circuitvluchten in het kader van een les- of oefenvlucht. GS kunnen een bestuurlijke boete opleggen voor de gepleegde overtreding in combinatie met een last onder dwangsom om te voorkomen dat de overtreding nogmaals wordt begaan. Een dergelijke last onder dwangsom heeft een preventief karakter, zodat wel vereist is dat overtreding met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid opnieuw zal plaatsvinden. Dat kan ook worden onderbouwd met een verwijzing naar veelvuldige overtredingen in het verleden ondanks waarschuwingen. Eventueel kan ook een bestuurlijke boete in combinatie met een last onder bestuursdwang worden opgelegd. De overtreding moet zich dan wel lenen voor oplegging van een last onder bestuursdwang. 21
  • 22. 4.2 Tug-ontheffing4.2.1 Handhaving voorwaarden4.2.1.1. Algemeen In geval van overtreding van de voorschriften verbonden aan een tug-ontheffing kunnen GS de hierna te bespreken handhavingsinstrumenten inzetten. Overtredingen kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op het maximale aantal vliegtuigbewegingen waarvoor ontheffing is verleend. Als meer vliegtuigbewegingen worden uitgevoerd dan waarvoor ontheffing is verleend, dan is sprake van overtreding van de voorschriften van die ontheffing en niet van overtreding van de algemene regels uit de Wlv (handelen in strijd met het verbod om met een luchtvaartuig op te stijgen of te landen van een terrein dat geen luchthaven is). Bij de beoordeling van de vraag of een bepaalde handeling kan worden aangemerkt als overtreding van een voorschrift verbonden aan een ontheffing zal moeten worden bezien of de handeling kan worden aangemerkt als overtreding van een voorschrift. Of dat zo is, zal afhangen van de omstandigheden van het geval. Verwezen wordt ook naar het in paragraaf 4.2.4 gestelde. • Voorbeeld: aan Jansen B.V. is ontheffing verleend om van een bepaald terrein op te stijgen en te landen. Als Jansen B.V. niet van het terrein opstijgt maar van een stukje grond daar vlakbij gelegen, zou kunnen worden gezegd dat sprake is van overtreding van een voorschrift uit de ontheffing, namelijk het voorschrift dat van het op de kaart bij de ontheffing aangegeven terrein moet worden opgestegen. Stijgt Jansen B.V. bijvoorbeeld met zijn helikopter van een totaal andere plaats op, bijvoorbeeld in een andere gemeente, dan is dat overtreding van de Wet luchtvaart en nlet van de ontheffing. • Voorbeeld: aan Jansen B.V. is ontheffing verleend om maximaal 4 keer op een bepaalde dag van een terrein op te stijgen. Als er dan 5 keer wordt opgestegen, is dat een overtreding van de voorwaarden uit de ontheffing. 22
  • 23. Inhoud Sanctie bij Besluit besluit overtreding Last onder bestuursdwang Last onder dwangsom Tug-ontheffing 1 Bestuurlijke 1 boete Intrekken ontheffing Weigeren ontheffing4.2.1.2. Last onder bestuursdwang of last onder dwangsom In geval van overtreding van een voorschrift verbonden aan een tug-ontheffing kunnen GS een last onder bestuursdwang (art. 122, lid 2, Pw) of last onder dwangsom (art. 5:32, lid 1, Awb j ° art. 122, lid 2, Pw) opleggen. De inzet van deze twee instrumenten ligt niet voor de hand, omdat het bij constatering van de overtreding in de regel niet meer mogelijk is de overtreding te herstellen. • Voorbeeld: GS constateren dat het in een ontheffing opgenomen maximum aantal start- en landingen of vliegbewegingen is overschreden. De overtreding kan niet meer ongedaan worden gemaakt. Wel kan met het opleggen van een last onder dwangsom verdere overtreding worden voorkomen. Zie b i j l a g e n 3 e n 4 voor nadere uitwerking van de inzet van de last onder bestuursdwang of de last onder dwangsom. De last onder bestuursdwang lijkt in deze situatie minder geschikt.4.2.1.3. Bestuurlijke boete De bestuurlijke boete is het belangrijkste instrument dat GS in dit kader kunnen inzetten (uit artikel 11.23, eerste lid, Wlv). 23
  • 24. Er kan een maximale boete van € 100.000,-- worden opgelegd. Zie b i j l a g e 2 voor nadere uitwerking van de inzet van de bestuurlijke boete.4.2.1.4. Combinatie bestuurlijke boete en last onder dwangsom (of last onder bestuursdwang) Ook een combinatie van een bestuurlijke boete en last onder dwangsom (of last onder bestuursdwang) behoort tot de mogelijkheden (art. 11.23, lid 2, Wlv j ° artikel 11.16, lid 2, Wlv). Ook voor deze combinatiemogelijkheid geldt dat het bij constatering van de overtreding in de regel niet meer mogelijk is de overtreding te herstellen. Toch kan deze mogelijkheid bij overtreding van bepaalde voorschriften van een generieke ontheffing uitkomst bieden. • Voorbeeld: de combinatie van een bestuurlijke boete en last onder dwangsom kan worden ingezet bij overtreding van het aan een generieke ontheffing verbonden voorschrift dat niet mag worden gevlogen van of naar een terrein dat ligt binnen x meter van een Natura 2000-gebied. Als de houder van een generieke ontheffing in de fout gaat, kan de overtreding van het voorschrift met een bestuurlijke boete worden bestraft en kan vervolgens met een last worden afgedwongen dat het voorschrift niet nogmaals wordt overtreden. Een dergelijke last onder dwangsom heeft een preventief karakter zodat wel vereist is dat overtreding met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid opnieuw zal plaatsvinden. Dat kan ook worden onderbouwd met een verwijzing naar veelvuldige overtredingen in het veHeden ondanks waarschuwingen. Zie b i j l a g e n 3 e n 4 voor de nadere uitwerking van de inzet van de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom. De last onder bestuursdwang lijkt in deze situatie overigens minder geschikt.4.2.2 Weigeren ontheffing in verband met recidive De wetgever heeft gekozen voor een systematiek waarbij een overtreding van een voorschrift wordt gesanctioneerd door middel van een bestuuHijke boete of het opleggen van een last. Dat is dan ook het uitgangspunt. Dat neemt niet weg dat GS de ruimte hebben om een ontheffing te weigeren. Artikel 8a.51, eerste lid, Wlv spreekt immers van "kunnen verlenen". Deze bevoegdheid biedt de mogelijkheid om een ontheffing te weigeren in verband met recidive. Het is aan te bevelen in beleidsregels vast te leggen in welke gevallen GS kunnen overgaan tot het weigeren van een ontheffing. • Voorbeeld van een dergelijke beleidsregel: een ontheffing wordt geweigerd indien aanvrager in de afgelopen v i j f j a a r minstens drie keer een voorschrift uit eerder aan hem verleende ontheffingen heeft overtreden. 24
  • 25. Zie b i j l a g e 5 voor de nadere uitwerking van de weigering van een ontheffing in verband met recidive.4.2.3 Intrekken ontheffing Ingeval stelselmatig voorschriften worden overtreden is het intrekken van de ontheffing mogelijk. De bevoegdheid tot intrekken volgt niet uit de Wet luchtvaart, maar kan (via de leer van de "geïmpliceerde bevoegdheden") in de bevoegdheid tot ontheffingverlening worden gelezen. Bij dit leerstuk gaat het om bevoegdheden die beschouwd worden als inbegrepen bij de wel uitdrukkelijk toegekende bevoegdheden.^^ In dit geval wordt de bevoegdheid om een ontheffing in te trekken ingelezen in de in artikel 8a.51, eerste lid, Wlv neergelegde bevoegheid een ontheffing te verlenen. Ook voor het intrekken van de ontheffing is het aan te bevelen criteria in beleidsregels op te nemen. • Voorbeeld van een dergelijke beleidsregel: Indien de voorwaarden van een tug-ontheffing binnen een periode van 6 maanden meer dan twee keer worden overtreden, dan kunnen GS de ontheffing intrekken, ongeacht de aard en ernst van de overtreding. Om in een eventuele procedure onduidelijkheid over de intrekkingsbevoegdheid te voorkomen, is het raadzaam om in de ontheffing uitdrukkelijk op te nemen dat bij structurele overtreding van de ontheffing deze kan worden ingetrokken. Als de houders van de ontheffing daar bezwaar tegen hebben moeten ze dat kenbaar maken bij het veHenen van de ontheffing. Doen ze dat niet dan moet bij een latere intrekking worden uitgegaan van het bestaan van die bevoegdheid.^- Zie b i j l a g e 6 voor inzet van de mogelijkheid tot intrekking van de ontheffing.4.2.4 Vliegen zonder ontheffing In het geval zonder ontheffing wordt gevlogen van of naar een terrein dat geen luchthaven is, wordt in strijd gehandeld met artikel 8 . 1 , eerste lid, Wlv. Handelen in strijd met het in dit artikel neergelegde verbod is strafbaar gesteld in 11.9, eerste lid, onder a, onder 8 ° , Wlv. De KLPD is in dit kader het bevoegd gezag. Wanneer geconstateerd wordt dat zonder ontheffing wordt gevlogen, dient daarom de KLPD te worden ingelicht. Het voorgaande is niet anders in het geval wel een ontheffing is aangevraagd, maar deze is afgewezen. Ook wanneer in dat geval wordt gevlogen, wordt het verbod van artikel 8.1a, eerste lid, Wlv overtreden. Zie in dit verband Hoofdstukken van bestuursrecht. Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male, vijftiende druk 2011, blz. 117 en 378. " Op dit punt kan een parallel worden getrokken met het subsidierecht. Zie bijvoorbeeld ABRS 4 maart 2009, UN: BH4667, rechtsoverweging 2.2. 25
  • 26. • Voorbeeld: als wordt opgestegen van een perceel grond dat geen luchthaven is of waarvoor geen tug-ontheffing is verleend, dan valt dit buiten de bevoegdheid van GS. GS kunnen dan bijvoorbeeld geen bestuurlijke boete of last onder dwangsom opleggen.Lastiger is het als wel een ontheffing is verleend, maar niet gevlogen wordt van ofnaar dit terrein. Het zal in dat geval van de afstand tussen het terrein waarvoor detug-ontheffing is afgegeven en het terrein dat daadwerkelijk wordt gebruikt afhangenof sprake is van overtreding van de Wet luchtvaart of overtreding van de tug-ontheffing. Wanneer het gebruikte terrein nog te relateren is aan het aangevraagdeterrein dan kan worden volgehouden dat sprake is van overtreding van de tug-ontheffing en kunnen GS handhaven. Wanneer daarentegen een geheel ander terreinwordt gebruikt dan is aangevraagd - mogelijk zelfs in een andere gemeente -, is GSniet bevoegd. Aan de hand van de specifieke omstandigheden die zich voordoen, zalmoeten worden beoordeeld wie bevoegd is op te treden. 26
  • 27. OVERIG In dit hoofdstuk wordt ingegaan op een aantal van de handhaving aan de orde zijnde onderwerpen.5.1 Klachten Wanneer bij het provinciale meldpunt klachten binnenkomen over het gebruik van een luchthaven of een terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik, dient gecontroleerd te worden of de klachten zijn terug te voeren op een overtreding van een grenswaarde, regel of voorschrift. Indien dit niet het geval is, is er geen aanleiding om over te gaan tot handhaving. Wanneer een klacht verband houdt met (te) laag overvliegende luchtvaarttuigen, dient de klacht doorgeleid te worden naar de ILT. Het luchtruim behoort immers niet tot de bevoegdheid van GS.5.2 Rapporteren Op grond van artikel 8.55, eerste lid, Wlv moeten GS" jaaHijks aan PS verslag uitbrengen over de veiligheids- en milieuaspecten van het luchthavenluchtverkeer^ . In het verslag moet in ieder geval een overzicht worden gegeven van de in het afgelopen gebruiksjaar voorgedane overschrijdingen van grenswaarden, een beschrijving van de opgelegde maatregelen en de doeltreffendheid van deze maatregelen. Zie in dit verband artikel 17 van de Regeling burgeHuchthavens.5.3 Artikel 8a.50b Wlv Het wetvoorstel permanent maken Crisis- en herstelwet voorziet in een nieuw artikel 8 a . 5 0 b . D i t artikel biedt GS de bevoegdheid om ontheffing te verlenen van een regel in een luchthavenbesluit- of regeling die met het oog op de geluidsbelasting is opgenomen. De ontheffing kan ingevolge het voorgestelde derde lid van artikel 8a.50b Wlv voor ten hoogste een jaar worden veHeend. In de toelichting bij artikel 8a.50b Wlv wordt als voorbeeld een ontheffing genoemd van een in een luchthavenbesluit- of regeling opgenomen regel dat circuits alleen in het weekend mogen worden gevlogen. Door (eenmalig) toe te staan dat ook op een andere dag circuits mogen worden gevlogen, kunnen GS bijvoorbeeld een evenement mogelijk maken dat niet voorzienbaar was ten tijde van de vaststelling van het besluit.^ De ontheffingsbevoegdheid heeft geen betrekking op de grenswaarden die met het oog op de geluidsbelasting in het besluit zijn opgenomen. Deze grenswaarden moeten te allen " s t b . 2012, 276 en 233. = TK 2005/06, 30452, nr. 3, blz. 87. Het wetsvoorstel is op dit moment aanhangig in de Eerste Kamer, zie EK 2011/12, 33135, A " TK 2011/12, 33135, 3, blz. 39. 27
  • 28. tijde worden nageleefd. Dit betekent ook dat een ontheffing niet kan leiden tot eenuitbreiding van de geluidsruimte van een luchthaven. 28
  • 29. Bijlage 1MaatregelGS leggen een maatregel op zodra geconstateerd is dat een grenswaarde isoverschreden. De maatregel dient de belasting van luchthavenluchtverkeer terug tedringen binnen de grenswaarden (art. 8.45, lid 1, Wlv). O Voorbeeld: er geldt op grond van het luchthavenbesluit een geluidsgrenswaarde die overeenkomt met 250 start- en landingen per jaar van een bepaald type vliegtuig. In praktijk blijkt dat de geluidsruimte al in oktober is Vol gevlogen. Een mogelijke maatregel is dat er tot 1 januari van het volgende kalenderjaar geen starts en landingen meer kunnen plaatsvinden vanaf deze luchthaven.ZienswijzeVoordat GS kunnen overgaan tot het opleggen van een maatregel moet degene tot wiede maatregel is gericht in de gelegenheid worden gesteld zijn zienswijze kenbaar temaken. Dit volgt uit artikel 8.45, tweede lid, j° artikel 8.22, vierde lid, Wlv.Inhoud maatregelDe maatregel moet evenredig zijn in verhouding tot de met de maatregel te dienendoelen. Het is daarom van belang dat alle betrokken belangen bij de voorbereiding vande maatregel worden afgewogen. Zie in dit verband artikel 3:4 Awb. Ook is van belangdat de maatregel duidelijk is. Het moet voor degenen tot wie de maatregel is gerichthelder zijn welke handelingen moeten worden verricht of nagelaten om overschrijdingvan de grenswaarde ongedaan te maken.RechtsbeschermingDe op schrift gestelde maatregel is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid,Awb. Tegen dit besluit staan de gebruikelijke rechtsmiddelen open (bezwaar, beroep,hoger beroep).Intrekken of madgenWanneer een maatregel niet meer nodig is voor het terugdringen van de belastingvanwege het luchthavenluchtverkeer binnen de grenswaarden, wordt de maatregelingetrokken of gematigd. Zie hiervoor artikel 8.45, tweede lid, j ° artikel 8.22, vijfdelid, Wlv. 29
  • 30. stroomschema 1. Vaststellen overschrijding grenswaarde 2. Opstellen handhavingsverslag 3. Versturen voornemen tot opleggen van een maatregel en zienswijze vragen van degene tot wie de maatregel is gericht en eventuele andere belanghebbenden 4. Opstellen en versturen maatregel aan degene tot wie de maatregel is gericht en belanghebbenden 30
  • 31. Bijlage 2Bestuurlijke boetestraf voor verwijtbare overtredingenEen bestuuHijke boete is een bestraffende sanctie die een onvoorwaardelijkeverplichting inhoudt tot betaling van een geldsom. De bevoegdheid van GS om eendergelijke boete op te leggen volgt uit artikel 11.23 Wlv. Omdat de overtreding moetkunnen worden verweten aan de overtreder om een boete te kunnen opleggen, is inartikel 11.23 Wlv aangegeven dat GS een bestuurlijke boete "kunnen" opleggen.^Wanneer van een bepaling in een luchthavenbesluit wordt afgeweken in het belangvan de veiligheid kan bijvoorbeeld geen boete worden opgelegd. In een dergelijk gevalkan de overtreding niet aan de overtreder worden verweten. Zie in dit verband ookartikel 5:41 Awb.Onderzoek voorafgaand aan boeteopleggingVoordat kan worden overgegaan tot het opleggen van een boete, moeten de feiten enomstandigheden op grond waarvan tot de overtreding is geconcludeerd zorgvuldig inkaart worden gebracht. Omdat de boetes die GS kunnen opleggen naar verwachtingeen bedrag van € 340,- overschrijden, dient op grond van artikel 5:53 Awb altijd eenboeterapport te worden opgesteld. In het boeterapport dient in ieder geval vermeld teworden welke overtreding(en) zijn begaan en door wie (art. 5:48, lid 2, Awb). Hetrapport vergemakkelijkt de bewijspositie van het bestuursorgaan. Deze heeft immersde bewijsstukken van de overtreding in het boeterapport helder op een rij gezet.Verder kan de overtreder eenvoudiger op de hoogte worden gesteld van de aard vande tegen hem bestaande verdenking. Dat is van belang in het licht van artikel 6E V R M ^ op grond waarvan de betrokkene zo snel mogelijk op de hoogte dient teworden gesteld van een tegen hem gerezen verdenking. Het boeterapport kan wordenopgesteld door de bevoegde toezichthouder. Niet vereist is dat de toezichthoudersbijzondere opsporingsambtenaren zijn. Ook behoeft het boeterapport niet door eenbijzondere opsporingsambtenaar te worden vastgesteld.FunctiescheidingBelangrijk is dat het onderzoek naar de overtreding n i e t mag worden uitgevoerd doordezelfde persoon als degene die beslist over het opleggen van een boete. Dit wordt inliteratuur en rechtspraak wel aangeduid met de functiescheidingseis. Deze eis vloeitvoort uit de gedachte dat degene die het onderzoek heeft uitgevoerd mogelijkbevooroordeeld is bij het nemen van een beslissing over het opleggen van een boete.Daarom dient die beslissing door een onbevooroordeelde derde te worden genomen. TK 2005/06, 30452, nr. 3, blz. 30. Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens. 31
  • 32. Deze eis geldt ook voor bestuurders. Ook indien een bestuurder betrokken is geweestbij het onderzoek kan deze niet mede beslissen over het opleggen van een boete.^°Uit artikel 5:53, derde lid, Awb volgt dat de overtreder in de gelegenheid moet wordengesteld zijn zienswijze over de voorgenomen boete naar voren te brengen. In dit kaderwordt het boeterapport aan de overtreder toegezonden. Zie hiervoor artikel 5:50,eerste lid, onder a, Awb.Beboetbare overtredingen en maximale boeteVoor het bepalen van de maximale hoogte van de boete moeten de overtredingen tenaanzien waarvan de minister bevoegd is een boete op te leggen worden vergelekenmet de overtredingen ten aanzien waarvan GS bevoegd zijn een boete op te leggen.GS kunnen een boete opleggen bij overtreding van de volgende bepalingen:(a) Artikel 8.44, vierde lid, J° de artikelen 8.19 tot en met 8.21 WlvHet betreft overtreding van de bij het luchthavenbesluit gestelde regels engrenswaarden door de exploitant van de luchthaven, de verlener vanluchtverkeersdiensten of van de gezagvoerder. Deze overtreding is vergelijkbaar metovertreding van de artikelen 8.19 tot en met 8.21 Wlv waarop een maximale boetestaat van € 100.000,-.(b) Artikel 8.47, tweede lid, J° artikel 8.12 WlvHet betreft overtreding van de in het luchthavenbesluit gestelde maximale hoogte voorobjecten op of nabij de luchthaven. Deze overtreding is vergelijkbaar met overtredingvan artikel 8.12 Wlv waarop een maximale boete staat van € 100.000,-.^(c) Artikel 8.64, zesde lid, J° artikel 8.19 en 8 . 2 1 , eerste en derde lid, WlvHet betreft overtreding van de bij de luchthavenregeling gestelde regels engrenswaarden door de exploitant van de luchthaven of van de gezagvoerder. Dezeovertreding is vergelijkbaar met overtreding van de artikelen 8.19 en 8.21 Wlv waaropeen maximale boete staat van € 100.000,-.(d) Artikel 8.46 WlvHet betreft overtreding van een beperking die of een voorschrift dat in afwijking vanhet luchthavenbesluit is gesteld in verband met groot onderhoud of een bijzondervoorval waardoor het normale gebruik van de luchthaven ernstig wordt belemmerd.Deze overtreding is vergelijkbaar met overtreding van artikel 8.23 Wlv waarop eenmaximale boete staat van € 100.000,-.^° CBb 6 november 2009, AB 2010, 215, U N : BK2641, JOR 2010, 18 m.nt. M. Nelemans, NJB 2009, 2277." Op te leggen aan degene die verantwoordelijk is voor het object 32
  • 33. (e) Artikel 8.64, zesde lid, J° artikel 8.46 WlvHet betreft overtreding van een beperking die of een voorschrift dat in afwijking vande luchthavenregeling is gesteld in verband met groot onderhoud of een bijzondervoorval waardoor het normale gebruik van de luchthaven ernstig wordt belemmerd.Deze overtreding is vergelijkbaar met overtreding van artikel 8.23 Wlv waarop eenmaximale boete staat van € 100.000,-.(f) Artikel 8a. 51, tweede lid, WlvHet betreft overtreding van een beperking die of een voorschrift dat is verbonden aaneen tug-ontheffing. In zoverre is geen vergelijking mogelijk met een aan de ministertoekomende bevoegdheid. Wel is deze overtreding genoemd in het kader van deovertreding van beperkingen en voorschriften die tijdelijk in afwijking van hetluchthavenbesluit en de luchthavenregeling zijn gesteld. Ook daarbij gaat het dus omtijdelijk en uitzonderlijk gebruik. Om die reden is goed te bepleiten dat ook bijovertreding van de beperkingen en voorschriften verbonden aan een tug-ontheffingeen maximale boete kan worden opgelegd van € 100.000,-.(g) Een maatregel als bedoeld in de artikelen 8.45 of 8.64, zesde lid, J° artikel 8.45WlvHet betreft overtreding van een maatregel die is genomen naar aanleiding vanoverschrijding van een in het luchthavenbesluit of in de luchthavenregelingopgenomen grenswaarde. Deze overtreding is vergelijkbaar met overtreding vanartikel 8.22 Wlv waarop een maximale boete staat van € 1.000.000,-.Geconcludeerd moet worden dat GS voor vrijwel alle overtredingen van regels envoorschriften een maximale boete mogen opleggen van € 100.000,-. Alleen voor hetgeval er eerst een maatregel is getroffen in verband met de overschrijding van eengrenswaarde en deze maatregel wordt overtreden, zijn GS bevoegd om een boete vanmaximaal € 1.000.000,- op te leggen.Bepalen van de hoogte van de boete en boetebeleidsregelsEen belangrijke doelstelling van een boete is generale en speciale preventie. Datbetekent dat de boete zo hoog moet zijn dat de betreffende onderneming of persoonde overtreding niet weer begaat en dat ook mogelijke andere overtreders wordenafgeschrikt. Artikel 6 EVRM brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogtevan een opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en deverwijtbaarheid van de overtreding. Het bestuursorgaan moet de boete afstemmen opde verwijtbaarheid en ernst van de overtreding. In veel gevallen maakt hetbestuursorgaan daarbij gebruik van beleidsregels, maar ook dan moet worden bezienof bijzondere omstandigheden tot matiging nopen (vgl. 5:46, tweede lid, Awb). Uit destandaardoverweging die de Afdeling in dit verband hanteert, spreekt de bedoeling datde hoogte van de boete zonder terughoudendheid door de rechter wordt getoetst endat in een concreet geval waar nodig van de opgestelde boetebeleidsregels wordt 33
  • 34. afgeweken. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2012^^ kan daar nogaan worden toegevoegd dat naar mate de boetebeleidsregels minder onderscheidmaken in de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan, een preciezeretoets aan het evenredigheidbeginsel op zijn plaats is.Het is kortom uit het oogpunt van rechtszekerheid en zorgvuldigheid aan te bevelenboetebeleidsregels op te stellen. Er bestaat echter geen verplichting tot het opstellenvan beleid. Wel bevordert beleid de eenvormige toepassing van bevoegdheden enmaakt het die toepassing in eventuele procedures eenvoudiger te verdedigen. Wijkunnen niet voorschrijven wat in die beleidsregels moet staan. Dat is een bestuuHijkekeuze. Daarbij kan het hiernavolgende als richtsnoer worden gebruikt.In veel boetebeleidsregels is nader uitgewerkt wat het betreffende bestuursorgaan alszeer ernstig, ernstig en minder ernstig aanmerkt. In het kader van de bepalingen vande Wet luchtvaart ten aanzien waarvan GS bevoegd zijn boetes op te leggen, zou ookeen dergelijke invulling van het begrip ernstig kunnen worden gegeven aan de handvan het belang dat met de geschonden bepaling is gediend. In zijn algemeenheid isvoorstelbaar dat schending van regels die zien op de externe veiligheid als zeer ernstigworden aangemerkt. Verder is voorstelbaar dat overtreding van normen metbetrekking tot geluidhinder of luchtvervuiling als ernstig dan wel als minder ernstigworden aangemerkt. Op deze wijze zou een indeling van de verschillendeovertredingen kunnen worden gemaakt. Daarbij zou ook kunnen worden gewerkt meteen zekere bandbreedte. Bijvoorbeeld als het gaat om een overtreding van eenveiligheidsnorm zou als bandbreedte voor de boete een bedrag van € 75.000-100.000kunnen worden aangehouden waarbij aan de hand van de omstandigheden van hetgeval nader wordt afgewogen of de maximale boete wordt opgelegd of dat lager in debandbreedte wordt ingezet.Recidive als boeteverhogende omstandigheidRecidive kan worden meegewogen bij het vaststellen van de hoogte van de boeteomdat die omstandigheid een onderdeel vormt van de vraag in hoeverre eenovertreding aan de overtreder kan worden verweten. Het doel van het meewegen vanrecidive is om overtreders die zich bij herhaling niet aan de betreffende regelgevinghouden, aan te sporen hun gedrag te wijzigen. Voor de vraag wat onder eenzelfde ofsoortgelijke feiten kan worden verstaan, biedt de bestuursrechtelijke jurisprudentieenkele aanknopingspunten. In een uitspraak van het College van Beroep voor hetbedrijfsleven van 18 december 2007" overweegt het College dat van "gelijksoortige"overtredingen kan worden gesproken omdat beide betrekking hebben op de nalevingvan administratieve voorschriften ter zake van voedselveiligheid, die op grond van de" AbRvS 14 maart 2012, nr. 201104160/1/A3, AB 2012, 98." CBb 18 december 2007, UN BC1434, JB 2008/66. 34
  • 35. betreffende hygiënecode in acht moeten worden genomen. Voor het College iskennelijk doorslaggevend dat hetzelfde rechtsbelang aan beide overtredingen tengrondslag ligt. Die benadering sluit aan bij de rechtspraak van de Hoge Raad instrafzaken.Uit de rechtspraak kan verder worden afgeleid dat voor het meewegen van recidive alsboeteverhogende omstandigheid in ieder geval niet noodzakelijk is dat exact dezelfdewettelijke bepaling eerder is overtreden. Voldoende is dat het gaat om eenzelfdeovertreding of soortgelijke feiten.^Voor de vraag of sprake is van soortgelijke feiten (of eenzelfde overtreding) dientderhalve gekeken te worden naar de belangen die de wetgever heeft willenbeschermen met de betreffende strafbepalingen. Komen deze belangen overeen danbehoren de (strafbare) feiten tot dezelfde categorie en kan vanwege recidive eenzwaardere straf worden opgelegd. • Voorbeeld: ondanks een eerdere boete voor het overschrijden van de openingstijden, worden die openingstijden opnieuw overschreden. Dat kan leiden tot een hogere boete.Specifiek met betrekking tot tug-ontheffingen kan recidive ook een rol spelen bij hetnemen van een beslissing over een nieuwe ontheffing. Een bedrijf dat veelvuldig debeperkingen en voorwaarden van eerdere ontheffingen heeft overtreden, kan eennieuwe ontheffing worden geweigerd (zie § 4.2.2) . Verder kan recidive ertoe leidendat een bestaande ontheffing wordt ingetrokken (zie § 4.2.3).WaarborgenHet bestraffende karakter van de bestuurlijke boete brengt met zich dat de proceduretot het opleggen van de boete met extra waarborgen is omgeven. Zo komt de(vermoedelijke) overtreder het zwijgrecht toe (art. 5:10a, lid 1, Awb). Het zwijgrecht -en daarmee de plicht tot het geven van de cautie (de plicht om iemand op zijnzwijgrecht te wijzen) - bestaat niet bij uitoefening van regulieretoezichtsbevoegdheden zoals het verzamelen van informatie. De aanwending vantoezichtsbevoegdheden, inclusief het doen van een informatievordering, leidt er inbeginsel niet toe dat sprake is van een criminal charge. Toezichtsbevoegdhedenworden in eerste instantie immers aangewend om vast te stellen of aan de wettelijkeverplichtingen is voldaan. De omstandigheid dat door de verstrekking van gegevensmogelijk een verdenking ter zake van een strafbaar feit kan rijzen doet daar niet aanaf."" Zie bijvoorbeeld CBb 7 juni 2007, JOR 2007, 185, rov 5.5 en 5.7, CBb 29 juni 2006, AB 2007, 248, rov 5.7en HvJ 8 februari 2007, RvdW 2007, 353, NJ 2007, 370." Zie HR 19 september 2006, NJ 2007, 39, AB 2007, 2 en HR 22 juni 1999, NJ 1999, 648 en vgl. ook CBb 22december 2009, U N : BL0770. 35
  • 36. Pas wanneer sprake is van verhoor met het oog op het opleggen van een boetebestaat op grond van artikel 5.10a Awb de plicht diegene in kennis te stellen van hetfeit dat hij niet langer verplicht is ter zake daarvan inlichtingen te verschaffen.^^Op grond van vaste jurisprudentie bestaat geen cautieplicht voor schriftelijkeverklaringen en schriftelijke informatie die wordt opgevraagd omdat deze informatieook los van de wil van de betrokkene bestaat.^Ook is in de Awb vastgelegd dat niemand tweemaal vervolgd mag worden voordezelfde overtreding, het zogenaamde ne bis in idem-beginsel (art. 5:43 Awb). En datwanneer zowel een bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke weg openstaat, GSmoeten kiezen voor één van beide wegen. Dit volgt uit artikel 5:44, eerste lid, Awb. Inhet kader van de handhaving van de Wet luchtvaart is een strafrechtelijke enbestuursrechtelijke samenloop overigens niet mogelijk. De bepalingen die in artikel11.9 Wlv genoemd worden bij de strafrechtelijke handhaving komen niet nogmaalsaan bod in het kader van de bestuurrechtelijke handhaving door GS (art. 11.23 Wlv).Betalen boeteDe betaling van de boete geschiedt binnen zes weken na bekendmaking van hetboetebesluit (art. 4:87, lid 1, Awb). Wanneer de overtreder niet betaalt is hij inverzuim. Zie hiervoor 4:97 Awb. Vervolgens dienen GS naar de overtreder die inverzuim is een aanmaning te sturen (art. 4:112, lid 1, Awb). Wanneer de boete na deaanmaning nog niet (volledig) is betaald kan de boete door middel van eendwangbevel worden ingevorderd (art. 5:10, lid 2 j ° art. 4:115 Awb).RechtsbeschermingHet boetebesluit is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Tegen ditbesluit staan de gebruikelijke rechtsmiddelen open (bezwaar, beroep, hoger beroep)." Zie Vzngr CBb 25 oktober 2 0 1 1 , UN BU4338; Vzngr. Rb. Rotterdam 22 juni 2012, UN BW9478." Rb. Rotterdam 19 oktober 2004, JOR 2005/34. 36
  • 37. stroomschema 1. Vaststellen overtreding 2. Opstellen boeterapport 3. Opstellen voornemen tot opleggen van een bestuuHijke boete 4. Versturen voornemen en boeterapport aan overtreder en zienswijze vragen van overtreder en eventuele andere belanghebbenden 5. Versturen boetebesluit 6. Betaling boete (evt. invorderen) 37
  • 38. Bijlage 3Last onder bestuursdwangDe last onder bestuursdwang betreft een sanctie tot geheel of gedeeltelijk herstel vande overtreding én de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijkhandelen (zelf) ten uitvoer te (doen) leggen, indien de last niet of niet tijdig wordtuitgevoerd (art. 5:21 Awb).Door toepassing van bestuursdwang maken GS op kosten van de overtreder doorfeitelijk handelen zelf een einde aan een overtreding. Bestuursdwang kan ook wordentoegepast om de gevolgen van een overtreding ongedaan te maken, herhaling van eengepleegde overtreding te voorkomen of om het voortduren ervan tegen te gaan.ZienswijzeVoordat de last onder bestuursdwang wordt opgelegd, moet degene tot wie de last isgericht (en eventuele andere belanghebbenden) in de gelegenheid worden gesteld eenzienswijze naar voren te brengen. Zie hiervoor artikel 4:8 Awb.Inhoud lastIn de last moet naast de bepaling die is overtreden de maatregel(en) vermeld wordendie de overtreder dient te nemen om bestuursdwang te voorkomen (art. 5:24, lid 1,Awb). De rechtszekerheid vereist dat de te nemen maatregelen duidelijk wordenomschreven. Het moet voor degenen tot wie de bestuursdwangbeschikking is gerichthelder zijn welke maatregelen moeten worden genomen om effectuering vanbestuursdwang te voorkomen.BegunstigingstermijnDaarnaast moet in de last een termijn worden opgenomen waarin de overtreder delast kan uitvoeren zonder dat bestuursdwang wordt toegepast, de zogenaamdebegunstigingstermijn. Dit volgt uit artikel 5:24, tweede lid, Awb. Ook hier vereist derechtszekerheid dat de geboden termijn duidelijk en concreet is. Termijnen als "metonmiddellijke ingang" of "binnen een redelijke termijn" zijn niet toegestaan. Alleen inspoedeisende gevallen behoeft geen termijn te worden gegeven. Dit volgt uit artikel5 : 3 1 , eerste lid, Awb. In de beschikking moet in dat geval goed gemotiveerd wordenwaarom sprake is van zodanige spoedeisendheid dat geen begunstigingstermijn isgeboden. Het is niet goed mogelijk om algemene regels te geven over de lengte vande begunstigingstermijn, behalve dan dat die redelijk moet zijn. Veel zal afhangen vande omstandigheden van het geval. Als uitgangspunt geldt dat de termijn niet wezenlijklanger mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. 38
  • 39. De begunstigingstermijn dient er toe de overtreder in de gelegenheid te stellen de lastuit te voeren zonder dat bestuursdwang wordt t o e g e p a s t . "/("ostenDe toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij dekosten redelijkerwijs niet of niet geheel voor zijn rekening behoren te komen. In hetbesluit moet worden vermeld of en, zo j a , in hoeverre de kosten op de overtrederzullen worden verhaald. Niet alleen de kosten van het feitelijk handelen kunnenworden verhaald, maar ook de kosten ter voorbereiding van het feitelijk handelen.Voorwaarde is wel dat deze kosten zijn gemaakt na het verstrijken van debegunstigingstermijn. Zie in dit kader artikel 5:25 Awb. De hoogte van de te verhalenkosten wordt vastgesteld in een door GS te nemen kostenverhaalsbeschikking (art.5:25, lid 6, Awb). Artikel 4:87, eerste lid, Awb bepaalt dat het bedrag binnen zesweken na bekendmaking van de kostenverhaalsbeschikking moet worden betaald.RechtsbeschermingDe last onder bestuursdwang en de kostenverhaalsbeschikking zijn beide een besluit inde zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Tegen deze besluiten staan de gebruikelijkerechtsmiddelen open (bezwaar, beroep, hoger beroep). Een aanhangig bezwaar of(hoger) beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op dekostenverhaalsbeschikking. Zie hiervoor artikel 5:31c Awb.Stroomschema 1. Vaststellen overtreding 2. Opstellen handhavingsverslag 3. Versturen voornemen tot opleggen van een last onder bestuursdwang en zienswijze vragen van overtreder en eventuele andere belanghebbenden 4. Opstellen en versturen bestuursdwangbesluit met aanzegging kostenverhaal aan de overtreder en belanghebbenden 5. Vaststellen naleving last 6. Versturen aankondiging effectuering bestuursdwangaanzegging 7. Effectuering bestuursdwang 8. Vaststellen kostenverhaalsbeschikking 9. Betaling kosten bestuursdwang (evt. invorderen) Zie AbRvS 25 november 2009, nr. 200900304/1/Hl. 39
  • 40. Bijlage 4Last onder dwangsomDe last onder dwangsom is een sanctie tot geheel of gedeeltelijk herstel van deovertreding én de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niettijdig wordt uitgevoerd (5:31d Awb).De last onder dwangsom is bij uitstek geschikt om naleving van een bepaling af tedwingen die de overtreder verplicht tot een handeling die eigenlijk alleen door hem zelfkan worden verricht. Ook is de last onder dwangsom een geschikt instrument omherhaling van een overtreding te voorkomen en om een voortdurende overtreding tebeëindigen. Door het opleggen van een last onder dwangsom ontstaat voor deovertreder een constante financiële prikkel om de desbetreffende voorschriften na televen. Een ander voordeel van de last onder dwangsom is dat de bijbehorende(administratieve) lasten relatief beperkt zijn.ZienswijzeVoordat de last onder dwangsom wordt opgelegd, moet degenen tot wie de last isgericht (en eventuele andere belanghebbenden) in de gelegenheid worden gesteld eenzienswijze naar voren te brengen. Zie hiervoor artikel 4:8 Awb.Inhoud lastIn de last moet de bepaling die is overtreden vermeld worden evenals demaatregel(en) die de overtreder dient te nemen om te voorkomen dat de dwangsomwordt verbeurd (art. 5:32a, lid 1, Awb). Ook hier geldt dat de rechtszekerheid vereistdat de te nemen maatregelen duidelijk worden omschreven. Het moet voor degenentot wie de dwangsombeschikking is gericht helder zijn welke maatregelen moetenworden genomen om te voorkomen dat de dwangsom wordt verbeurd. De last moetvoorts zo zijn geformuleerd dat het voor de overtreder zowel feitelijk als juridischmogelijk is de last uit te voeren. Zou dit anders zijn, dan fungeert de last onderdwangsom in feite als een boete. Dat is niet toegestaan.BegunstigingstermijnIn de last moet een duidelijke en concrete begunstigingstermijn worden opgenomen(art. 5:32a, lid 2, Awb). Zie in dit verband verder de alinea over debegunstigingstermijn onder het kopje last onder bestuursdwang.Modaliteit en hoogte van de dwangsomOp grond van artikel 5:32b, eerste lid, Awb zijn er verschillende mogelijkheden waaropeen last kan worden vastgesteld. De last kan worden vastgesteld op een bedragineens, op een bedrag per tijdseenheid of per overtreding van de last. Afhankelijk vanhet voorschrift dat is overtreden en de geformuleerde last zal voor één van de 40
  • 41. mogelijkheden moeten worden gekozen. In het algemeen geldt dat bij voortdurendeovertredingen een verbeurte per tijdseenheid of een bedrag ineens in de rede ligt.Hetzelfde geldt voor een last die erop gericht is om de gevolgen van een overtredingongedaan te maken. Een last die strekt tot het verrichten van een eenmaligehandeling voor een bepaalde datum kan ook goed met verbeurte van een bedragineens worden afgedwongen. Indien de last ook of uitsluitend is bedoeld om herhalingvan een overtreding te voorkomen kan ook worden gekozen voor verbeurte van eenbedrag per (geconstateerde) overtreding.Indien wordt gekozen voor verbeurte van een bedrag per tijdseenheid of perovertreding moet in de dwangsombeschikking een (maximum) bedrag wordenvastgesteld waarboven geen dwangsommen meer worden verbeurd.De hoogte van de dwangsom moet ingevolge artikel 5:32b, derde lid, Awb in redelijkeverhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werkingvan de dwangsom. GS komen hierbij een ruime mate van beleidsvrijheid toe. Dehoogte (en modaliteit) van de dwangsom kan door de bestuursrechter slechtsmarginaal worden getoetst. De hoogte van de dwangsom zal bepaald moeten wordenaan de hand van de omstandigheden van het geval. Net als bij het vaststellen van debegunstigingstermijn bestaan hiervoor geen algemene regels.Invorderen dwangsomIndien de overtreding niet (tijdig) ongedaan wordt gemaakt, wordt de dwangsomverbeurd. Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom moeten GS hetbedrag van de dwangsom vastleggen in een invorderingsbeschikking (art. 5:37, lid 1,Awb). Uit artikel 5:33 Awb volgt vervolgens dat dwangsommen binnen zes wekenmoeten worden betaald, nadat zij zijn verbeurd.RechtsbeschermingDe last onder dwangsom en de invorderingsbeschikking zijn beide een besluit in de zinvan artikel 1:3, eerste lid, Awb. Tegen deze besluiten staan de gebruikelijkerechtsmiddelen open (bezwaar, beroep, hoger beroep). Een aanhangig bezwaar of(hoger) beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op deinvorderingsbeschikking. Zie hiervoor artikel 5:39, eerste lid, Awb. 41
  • 42. stroomschema 1. Vaststellen overtreding 2. Opstellen handhavingsverslag 3. Versturen voornemen tot opleggen van een last onder dwangsom en zienswijze vragen van overtreder en eventuele andere belanghebbenden 4. Opstellen en versturen dwangsombeslult aan de overtreder en belanghebbenden 5. Vaststellen naleving last 6. Versturen invorderingsbeschikking 7. Betaling dwangsom (evt. invorderen) 42
  • 43. Bijlage 5Weigeren ontheffingHet weigeren van een tug-ontheffing is geen bestuuHijke sanctie in de zin van artikel5:2 Awb. Hierdoor is hoofdstuk 5 van de Awb niet van toepassing op de weigering eenontheffing te verlenen. Een weigeringsbesluit moet uiteraard wel voldoen aan dealgemene besluitvereisten van hoofdstuk 3 van de Awb. Een ontheffing kan geweigerdworden als de voorschriften verbonden aan een eerdere tug-ontheffing (veelvuldig)door aanvrager zijn overtreden. Het is aan te bevelen in beleidsregels vast te leggen inwelke gevallen wordt overgegaan tot het weigeren van een ontheffing. Afwijking vande beleidsregels is mogelijk wanneer toepassing van de beleidsregels voor één of meerbelanghebbenden gevolgen zou hebben die onevenredig zijn in verhouding tot en metde beleidsregel te dienen doelen. Zie in dit verband artikel 8:84 Awb. Uiteraard dienthet besluit in een dergelijk geval draagkrachtig gemotiveerd te worden.RechtsbeschermingHet weigeringsbesluit is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Tegen ditbesluit staan de gebruikelijke rechtsmiddelen open (bezwaar, beroep, hoger beroep).Stroomschema 1. Vaststellen (herhaalde) overtreding 2. Opstellen handhavingsverslag 3. Ontvangst aanvraag om ontheffing en toetsen aanvraag aan beleidsregels 4. Weigeren ontheffing 43
  • 44. Bijlage 6Intrekken ontheffingWordt overtreding begaan van een in een tug-ontheffing opgenomen voorschrift doorde ontheffinghouder, dan is als sanctie de intrekking van de ontheffing mogelijk. Dezemogelijkheid is niet in de wet opgenomen, maar kan via de leer van de "geïmpliceerdebevoegdheden" ingelezen worden in de bevoegdheid de ontheffing te veHenen (art.8a.51 Wlv). Bij dit leerstuk gaat het om bevoegdheden die beschouwd worden alsinbegrepen bij de wel uitdrukkelijk toegekende bevoegdheden.^^ Ook in dit geval is hetaan te bevelen in de beleidsregels vast te leggen in welke gevallen wordt overgegaantot het intrekken van de ontheffing.Intrekking is alleen mogelijk wanneer herstel van de overtreding wordt nagestreefd.De ontheffing kan niet als bestraffende sanctie worden ingetrokken. Artikel 7, eerstelid, EVRM vereist hiervoor een uitdrukkelijke wettelijke grondslag.Wanneer is nu bij de intrekking van een ontheffing sprake van een herstelsanctie enwanneer van een bestraffende sanctie? Van een bestraffende sanctie is sprake als desanctie verder gaat dan het herstel van de (on)rechtmatige toestand vergt.^° Deintrekking moet er dan ook toe dienen om de overtreding te beëindigen. Bij hetintrekken van een tug-ontheffing moet kortom altijd in het achterhoofd wordengehouden dat de sanctie niet meer mag omvatten dan nodig is voor het herstel van derechtmatige toestand.ZienswijzeVoordat de ontheffing wordt ingetrokken, moet de ontheffinghouder (en eventueleandere belanghebbenden) in de gelegenheid worden gesteld een zienswijze naar vorente brengen. Zie hiervoor artikel 4:8 Awb.RechtsbeschermingHet intrekkingsbesluit is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Tegen ditbesluit staan de gebruikelijke rechtsmiddelen open (bezwaar, beroep, hoger beroep). Zie in dit verband Hoofdstukken van bestuursrecht. Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male, vijftiende druk 2011,blz. 117 en 378.^° Deze definitie is afkomstig uit: C.L.G.F.H. Albers, De intrekking van een begunstigende beschikking bij wijzevan sanctie, NTB 2009, 24. 44
  • 45. stroomschema 1. Vaststellen (herhaalde) overtreding 2. Opstellen handhavingsverslag 3. Versturen voornemen tot intrekken ontheffing en zienswijze vragen van ontheffinghouder en eventuele andere belanghebbenden 4. Intrekken ontheffing 45
  • 46. Toezichtinstructie RBMLBevoegdhedenBevoegdheden provincies • Gericht op het landzijdige gebruik van luchthavens en tug-terreinen • Dus alles wat is gericht op het opstijgen en landen en daarmee verband houdende bewegingen op de grond door vliegtuigenBevoegdheden Minister van I&M (en dus ILT) • Gebruik van het luchtruim (luchtverkeersroutes) • Veilig gebruik luchthaven en tug-terrein (RVGLT)Voorwaarden PS in een luchthavenbesluitGrenswaarden voor: • geluidsbelasting (verplicht) • externe veiligheid (facultatief) • lokale luchtverontreiniging (facultatief)Regels voor: • geluidsbelasting (facultatief) • vliegveiligheid (facultatief) • externe veiligheid (facultatief) • lokale luchtverontreiniging (facultatief) • ruimtelijke indeling gebied rond de luchthaven (verplicht)Voorwaarden PS in een luchthavenregelingGrenswaarden voor: • geluidsbelasting (facultatief) 46
  • 47. • externe veiligheid (facultatiefRegels voor: • geluidsbelasting (facultatief) • externe veiligheid (facultatief)Voorwaarden GS in een ontheffing voor tijdelijk enuitzonderlijk gebruikBijvoorbeeld: • tijdstip van gebruik • maximaal aantal vliegtuigbewegingen • verplichting terreingebruik 24 uur van te voren te meldenGeen voorwaarden bevatten die betrekking hebben op: • zaken die zijn geregeld in de RVGLT, bijvoorbeeld: • de locatie • de aanleg • inrichting • uitrustingGeen voorwaarden betrekking hebbend op, bijvoorbeeld: • aanwezigheid AOC • vliegen boven woonbebouwing 47
  • 48. TOEZICHTAlleen bevoegdheden gebruiken voor zover dat redelijkerwijs noodzakelijk is(art. 5:13 Awb).Welke bevoegdheden hebben de toezichthouders Betreden van plaatsen (art. 5:15 Awb) Inlichtingen vorderen (art. 5:16 Awb) Inzage in identiteitsbewijs vorderen (5:16a Awb) Inzage in gegevens en bescheiden (art. 5:17 Awb) Onderzoek, opneming en monsterneming (art. 5:18 Awb) Onderzoek van vervoermiddelen (art. 5:19 Awb)Sluitstuk: medewerkingsplicht (art. 5:20 Awb).Constatering overtreding ^ verslaglegging alleen verplicht bij het opleggen van eenboete, het zgn. boeterapport (art. 5:53Awb).Altijd een verslag maken van de constatering • Mogelijkheid van een boete blijft open • Bewijsrechtelijk verstandigWat leg je vast • Naam overtreder (bedrijfsnaam en/of naam piloot) • De geconstateerde overtreding • Het overtreden voorschrift • Aanduiding van plaats en tijd van de overtredingMate van toezicht • Afhankelijk van de capaciteit en dus de middelen • Beginselplicht tot handhaving: bij de rechter afdwingbaar 48
  • 49. • Beginselplicht moet waargemaakt kunnen worden • Tenminste op structurele basis toezicht vereistHandhavingMaatwerk is vereist: • niet iedere overtreding vereist het opleggen van een sanctie • welke sanctie wordt opgelegd: een boete, een last onder dwangsom of beide? • hoe zwaar moet de sanctie zijn: hoogte van de boete, de dwangsom of de lengte van de begunstigingstermijnBeleidsregels vaststellen!MaatregelHet opleggen van een maatregel is v e r p l i c h t bij constatering van een overschrijdingvan een grenswaarde voor geluid (art. 8.45 Wlv). Denk aan: • de maatregel moet gericht zijn op het terugdringen van de geluidsbelasting tot binnen de grenswaarden en moet kunnen worden ingepast in de bedrijfsvoering • de maatregel wordt opgelegd aan degene die het in zijn macht heeft de overschrijding tegen te gaan: schuld is niet relevant • bij overtreding van een maatregel kan een boete worden opgelegd met een maximum van 1 miljoen euroPreventieve handhaving • Maatregel kan niet • Maatregel is slechts na overschrijding grenswaarde geluid mogelijkPreventieve last onder dwangsom (art. 5:7 Awb) • Alleen als het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt • Rechtspraak: de overtreding zal met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid plaatsvinden en de overtreding kan in de last onder dwangsom worden omschreven • Maatregelen omschrijven: keuze kan worden gegeven Zie bijvoorbeeld ABRS 25 mei 2 0 1 1 , U N : BQ5928 49
  • 50. Last onder dwangsom • Bij uitstek geschikt om naleving van een bepaling af te dwingen die de overtreder verplicht tot een handeling die eigenlijk alleen door hem zelf kan worden verricht • Rechtszekerheid vereist dat de te nemen maatregelen duidelijk worden omschreven; uitvoering last moet feitelijk en juridisch mogelijk zijn • Termijnen als "met onmiddellijke ingang" of "binnen een redelijke termijn" zijn niet toegestaan. Termijn voldoende lang maar niet te langHoogte dwangsom • Dwangsom: een bedrag ineens, een bedrag per tijdseenheid of per overtreding van de last • Bij een bedrag per tijdseenheid of per overtreding: maximum • Hoogte van de dwangsom: redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom (art. 5:32b, derde lid, Awb) • GS hebben een ruime mate van beleidsvrijheidBestuurlijke boete • Bestraffende sanctie: schuld vereist, dus niet bij overmacht • Het onderzoek naar de overtreding mag n i e t worden uitgevoerd door dezelfde persoon als degene die beslist over het opleggen van een boete • Extra waarborgen: zwijgrecht (art. 5:10a, lid 1, Awb); ne bis in idem (art. 5:43 Awb) • Welke overtredingen zijn beboetbaar: overtreding van de bij het luchthavenbesluit of -regeling gestelde regels en grenswaarden: max. € 100.000,-; overtreding maximale hoogte objecten: max. € 100.000,-; overtreding beperking of voorschrift dat in afwijking van het luchthavenbesluit of -regeling is gesteld in verband met groot onderhoud of een bijzonder voorval: max. € 100.000,-; overtreding beperking of voorschrift tug-ontheffing: max. € 100.000,-; overtreding van een maatregel: max. 1 miljoen euro. • De wet stelt alleen maxima: maatwerk is vereist 50
  • 51. • Boete moet in redelijke verhouding staan tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding • Uit oogpunt van rechtszekerheid en zorgvuldigheid raadzaam om boetebeleidsregels op te stellen: zeer ernstig, ernstig en minder ernstig; boeteverhogende omstandigheden zoals recidive.Buiten de sfeer van de echte handhaving Weigeren van de ontheffing ivm recidive Intrekken van de ontheffing Voor beide geldt: beleidsregels zijn raadzaam Neem de mogelijkheid van intrekking op in de ontheffing Ontheffing kan niet als bestraffende sanctie worden ingetrokken: intrekking moet er toe dienen om de overtreding te beëindigenVliegen zonder ontheffing • Handelen in strijd met 8.1 Wlv: GS niet bevoegd • Geldt ook als een ontheffing is geweigerd • Bij overtreding van de voorschriften kan het afhangen van de mate van overtreding of GS bevoegd zijn: opstijgen en/of landen van totaal andere locatie: GS niet bevoegd; vijf in plaats van vier landingen op een locatie: GS wel bevoegd.Welke handhavingsinstrumenten zijn het meest geëigend? • Grenswaarden: de maatregel (verplicht) • Regels en voorschriften: de boete • In bijzondere omstandigheden: een preventieve last onder dwangsom 51