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  • 1. Orçamento público Conceitos Tanto em nossas vidas como na vida das empresas o orçamento é peça fundamental no alcance dos objetivos determinados. No setor público não é diferente. Contudo, por força do Princípio da Legalidade, o orçamento no setor pú- blico torna-se uma peça jurídico-contábil, onde temos, na visão contábil, a previsão das receitas e a fixação das despesas a serem realizadas pelo Estado e, na visão jurídica, autoriza a cobrança de impostos e demais fontes de re- cursos, que são as receitas orçamentárias. Neste caso, no orçamento temos apenas uma previsão, que pode materializar-se efetivamente em receita ou não. Já no caso das despesas, o orçamento representa a autorização para sua efetivação. Isso significa que, na prática, sem previsão orçamentária não há possibilidade de realização de despesas, sendo que a inexistência de previ- são orçamentária não é impeditiva para o registro do fato contábil. Dadas as suas características, o orçamento pode ser assim interpretado: Como elemento jurídico: na medida em que o orçamento é uma peça le- gal, que deve ser autorizada por lei, revestida de todas as formalidades. Como elemento político: na medida em que contém os planos e com- promissos assumidos pelo agente político quando de sua campanha política, além de ter como condição para sua eficácia a aprovação pe- los representantes do povo, no caso o Poder Legislativo. Como elemento econômico: na medida em que o orçamento contém as políticas públicas materializadas através da gestão orçamentária do Estado, que representarão gastos e cobrança de impostos. 33Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 2. 34 Orçamento público Princípios orçamentários A legislação brasileira traz em seu arcabouço princípios norteadores, que devem ser observados na elaboração e execução do orçamento público. Os citados princípios têm como fonte a Constituição Federal de 1988, a Lei Federal 4.320/64 e mais atualmente a Lei Complementar 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal. Nesta esteira, a Lei Federal 4.320/64 traz em seu artigo 2.º os fundamen- tos da transparência na gestão orçamentária, conforme segue: Art. 2.º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade. Como forma de subsidiar o entendimento, são apresentados, a seguir, os princípios orçamentários de aceitação geral, isto é, aqueles que são citados pela maioria dos autores que dedicam seus estudos ao assunto. Além de evidenciar cada um dos princípios, é citada a legislação correlata que trata do respectivo princípio, como forma de melhorar o entendimento acerca deste. Princípio orçamentário Legislação Unidade Cada esfera de governo (federal, estadual e municipal) deverá ter um único orçamento. CF, art. 165, §5.º, §5.º A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indi- reta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capi- tal social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração dire- ta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público. CF, art. 24., Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; II – orçamento [...] Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 3. Orçamento público 35 Universalidade Todas as receitas e despesas deve- rão fazer parte do orçamento. Lei 4.320/64, arts. 3.º e 4.º, Art. 3.º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste arti- go as operações de crédito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensató- rias, no ativo e passivo financeiros. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) Art. 4.º A Lei de Orçamento compreenderá todas as des- pesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam reali- zar, observado o disposto no artigo 2.°. Anualidade O orçamento tem validade por um determinado período de tempo, no caso, um ano. O orçamento não pode ter sua aplicação prorroga- da de um ano para outro. Isto é, o orçamento de 2010, por exemplo, vale somente para o ano de 2010. CF, art. 165, Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. Lei 4.320/64, art. 34 Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. Equilíbrio Na elaboração do orçamento este deve ser concebido de forma equi- librada, isto é, as despesas têm que ter cobertura de receitas (receitas iguais às despesas). Lei 101/2000, art. 4.º, Art. 4.º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o dispos- to no §2.º do art. 165 da Constituição e: I - disporá também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; [...] Especificação O orçamento não pode conter dota- ções genéricas como, por exemplo, “outros”ou“diversos”. Lei 4.320/64, art. 5.º, Art. 5.º A Lei de Orçamento não consignará dotações glo- bais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no art. 20 e seu pa- rágrafo único. LC 101/2000, art. 5.º, §4.º, §4.º É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada. Publicidade O orçamento para ter validade pre- cisa passar pelo processo de ampla divulgação para a sociedade. CF, art. 37 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qual- quer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]. Exclusividade O orçamento deverá tratar somente de matéria orçamentária. As duas únicas exceções que a lei permite são as autorizações para a abertu- ra de créditos suplementares e a autorização para contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita. CF, art. 165, §8.º, §8.º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estra- nho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se in- cluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 4. 36 Orçamento público Não afetação das receitas As receitas de impostos não po- dem ter outras vinculações além daquelas previstas na própria legis- lação. A arrecadação dos impostos deverá atender às necessidades da coletividade. CF, art. 167, IV, Art.167. São vedados: [...] IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arreca- dação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, §2.º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §8.º, bem como o disposto no §4.º deste artigo; Orçamento bruto O orçamento deverá conter as re- ceitas e despesas pelo seu valor bruto, não podendo constar deste receitas e despesas que tenham sofrido deduções, como forma de evitar distorções na apresentação de informações. Lei 4.320/64, art. 6.º, Art. 6.º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Or- çamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. Orçamento tradicional, orçamento de resultados e orçamento-programa: conceitos e objetivos Orçamento clássico ou tradicional Antes do advento da Lei Federal 4.320/64, o orçamento utilizado pelo setor público não se preocupava com a destinação dos recursos públicos de forma a mudar a realidade em que o país se encontrava. O orçamento adota- do até então era o orçamento tradicional ou clássico. O orçamento tradicional ou clássico tem como principal característica re- presentar a previsão das receitas e a fixação das despesas distribuídas pelos vários órgãos que compõem a estrutura da administração pública, por um período de um ano e de acordo com o gasto a que se destinaria sem, contu- do, ligação com a realidade da sociedade onde estava inserido, pois quando da sua elaboração, a principal preocupação era com o gasto em si e não com as necessidades da população que teria sua vida afetada pela execução do orçamento. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 5. Orçamento público 37 A principal deficiência do orçamento tradicional é não considerar os ob- jetivos a serem alcançados e a realidade social existente e que precisa ser modificada através das ações, principalmente do poder público. Dessa forma, o orçamento tradicional alocava a um determinado órgão as dotações suficientes para a sua manutenção, como o pagamento do pessoal e aquisição de material de consumo, e permanente para um determinado exercício financeiro, tendo como base os gastos ocorridos nos anos anterio- res. Portanto, as dotações eram inseridas no orçamento atual de acordo com o que se gastava no passado e não em função do que se pretendia realizar. Orçamento de desempenho ou de realizações O chamado orçamento de desempenho ou de realizações é uma evolu- ção do orçamento tradicional, pois considerava, principalmente, na sua ela- boração, o que o Governo efetivamente faz e não somente o que o Governo gasta. Dessa forma, entender e utilizar, na elaboração do orçamento, dados sobre o que a Administração Pública gasta tornou-se menos relevante do que saber para que se destina o referido gasto. Apesar de representar um avanço em termos de planejamento na Administração Pública, o orçamento de desempenho não é considerado um orçamento-programa, tendo em vista que em sua concepção estava ausente uma característica essencial do orçamento-programa, que é a vinculação ao sistema de planejamento. Orçamento-programa A adoção do orçamento-programa na esfera federal ocorreu com o ad- vento da Lei 4.320/64, nos termos do artigo 2.º do referido diploma legal. Já através do Decreto-Lei 200/67, orçamento-programa é mencionado como plano de ação do Governo Federal, conforme artigo 16: Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual. Parágrafo único. Na elaboração do orçamento-programa serão considerados, além dos recursos consignados no Orçamento da União, os recursos extraorçamentários vinculados à execução do programa do Governo. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 6. 38 Orçamento público Portanto, conforme fica evidente na legislação supracitada, o orçamento- -programa tem íntima ligação com o planejamento das ações governamen- tais e, por consequência, com os objetivos traçados pelos governantes. Através do Decreto-Lei 200/67, o orçamento-programa consagrou a inte- gração entre o planejamento e o orçamento público, forçando os governan- tes a realizar a integração entre o planejamento antes de executar os gastos. Dessa forma, surge a necessidade de planejar melhor os gastos das despesas e por consequência buscar receitas que deem cobertura a esses gastos. Esse planejamento materializa-se através dos instrumentos utilizados na Admi- nistração Pública, no caso o PPA – Plano Plurianual, a LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias e a LOA – Lei Orçamentária Anual que devem ser integrados entre si. Portanto, no orçamento-programa o mais importante não era o gasto em si, mas as consequências desse gasto nas melhorias das condições de vida da população. No Brasil, o orçamento-programa está estruturado de acordo com o con- tido na Portaria 42/99 do Ministério de Orçamento e Gestão. Os objetivos da Portaria 42/99 estão expressos no preâmbulo do referido diploma legal conforme segue: PORTARIA N.º 42, DE 14 DE ABRIL DE 1999, DO MOG – DOU de 15/04/99 Atualiza a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I do §1.º do art. 2.º e §2.º do art. 8.º, ambos da Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras providências. Dessa forma, a Portaria 42/99, apresenta um rol de funções que devem ser observadas por todas as esferas de governo. O contido no instrumento legal é claro quando indica o que é uma função, conforme segue: Art. 1.º As funções a que se refere o art. 2.º, inciso I, da Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964, discriminadas no Anexo 5 da mesma Lei, e alterações posteriores, passam a ser as constantes do Anexo que acompanha esta Portaria. §1.º Como função, deve entender-se o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público. §2.º A função“Encargos Especiais”engloba as despesas em relação às quais não se possa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra. §3.º A subfunção representa uma partição da função, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor público. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 7. Orçamento público 39 §4.º As subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas, na forma do Anexo a esta Portaria. É importante destacar que a própria portaria traz de forma clara e inequí- voca a definição de função, explicitando ainda o que é a subfunção. Nesta esteira, a função pode ser entendida como o maior nível de agre- gação das áreas de atuação do setor público, enquanto as subfunções são vistas como desdobramentos dessas grandes áreas de atuação. Segundo a Portaria 42/99, uma subfunção pode agregar diversos progra- mas, que são por sua vez divididos em projetos, atividades e operações espe- ciais, nos termos do artigo 2.º do diploma legal, aqui citado: Art. 2.º Para os efeitos da presente Portaria, entendem-se por: a) programa, o instrumento de organização da ação governamental visando à concre- tização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual; b) projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; c) atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo; d) operações especiais, as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Portanto, para que o orçamento-programa atinja seus objetivos, este deve ser elaborado obedecendo a alguns preceitos, conforme segue: identificação das necessidades da população; identificação das causas das necessidades da população; eleição das prioridades, de acordo com as condições de efetiva atua- ção de cada esfera de governo; definição dos objetivos a serem perseguidos; definição das ações necessárias para se combater os problemas que foram apurados e para se atingir os objetivos. Com a adoção dessas medidas, é possível afirmar, sem sombra de dúvi- das, que o orçamento-programa contribui sobremaneira para que o planeja- mento, sua execução e controle sejam feitos de forma eficiente e eficaz. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 8. 40 Orçamento público Proposta orçamentária: elaboração, discussão, votação e aprovação De acordo com os preceitos constitucionais, a competência para a propo- sição dos projetos de lei dos orçamentos é do Poder Executivo, que envia os respectivos projetos de leis para apreciação por parte dos representantes do povo, no caso o Poder Legislativo. O parágrafo 2.º do artigo 35 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias traz, de forma clara, os prazos para envio dos projetos de lei dos orçamentos, no âmbito federal, aplicando-se os mesmos prazos nas demais esferas de Governo (municipal ou estadual) que não tenham outros prazos expressamente definidos em suas leis orgânicas. Art. 35. [...] §2.º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, §9.º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramentodoprimeiroexercíciofinanceiroedevolvidoparasançãoatéoencerramento da sessão legislativa; II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antesdoencerramentodoexercíciofinanceiroedevolvidoparasançãoatéoencerramento do primeiro período da sessão legislativa; III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Por fim, destaca-se, mais uma vez, o texto Constitucional que define a obrigatoriedade da votação dos projetos de lei orçamentária e, em especial, a Lei de Diretrizes Orçamentárias: Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1.º de agosto a 22 de dezembro. (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 50, de 2006) §1.º As reuniões marcadas para essas datas serão transferidas para o primeiro dia útil subsequente, quando recaírem em sábados, domingos ou feriados. §2º A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Diante das exigências legais, o ciclo orçamentário tem início com a ela- boração da proposta orçamentária, passando pela apreciação por parte do Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 9. Orçamento público 41 Poder Legislativo, seguindo para veto ou sanção por parte do Poder Execu- tivo e por fim a entrada em vigência e a execução, conforme detalhamento a seguir: Elaboração da proposta orçamentária : observa-se a integração en- tre o PPA, a LDO e a LOA, fixam-se os valores necessários para a con- cretização dos projetos de governo que vão atender às necessidades da população, bem como indica-se a fonte de onde os recursos ne- cessários sairão para fazer frente às despesas. É de responsabilidade do Poder Executivo, que encaminhará a proposta ao Poder Legislati- vo, contendo mensagem com exposição circunstanciada da situação econômico-financeira do ente da federação, justificativas quanto às políticas econômico-financeiras do governo e, por fim, justificativas das receitas e das despesas elencadas. Esta fase também é composta do Projeto de Lei de Orçamento propriamente dito, que inclui o rol de receitas e despesas, bem como de tabelas explicativas necessárias ao entendimento da proposta orçamentária por parte do Poder Legisla- tivo. A população deve ser chamada a participar, tanto para discutir a proposta quanto para contribuir na sua elaboração. Aprovação : é a fase de competência do Poder Legislativo, quando mais uma vez a população é convocada a participar da discussão. Nesta fase, basicamente com vistas à correção de erros ou omissões presentes na proposta, podem ser apresentadas emendas que, como aponta o artigo 166, §3.º, da Constituição Federal, “sejam compatíveis com o PPA e LDO, que indiquem os recursos necessários, desde que sejam provenientes de anulação de despesas, excetuando-se as que incidam sobre pessoal e encargos, serviços da dívida pública e transfe- rências tributárias a Estados, Distrito Federal e Municípios”. Veto, sanção, promulgação e publicação : após a aprovação por par- te do Poder Legislativo, o Projeto de Lei Orçamentária volta ao Poder Executivo para veto, sanção, promulgação e respectiva publicidade. Execução e controle : é a fase em que se coloca em prática o que foi autorizado na Lei Orçamentária, arrecadando-se as receitas, executan- do-se as despesas e exercendo-se ainda um rígido controle sobre a execução do orçamento. Esse controle deve ser exercido pelo sistema de controle interno da entidade, pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas, bem como pelo controle social. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 10. 42 Orçamento público Como podemos perceber, o entendimento acerca do orçamento público, sua legislação e formas de controle são muito importantes para o contador público. Essa é a questão central de todo o trabalho de contabilização dentro da administração pública, o qual tem a finalidade de oferecer subsídios e formas de controle ao gestor. Portanto,observa-sequeocicloorçamentáriosuplantaoexercíciofinanceiro à medida que este restringe-se ao período de um ano, nos termos do artigo 34 da Lei Federal 4.320/64 e aquele inicia-se muito antes do exercício financeiro. Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA) Os instrumentos de planejamento utilizados na administração pública são definidos na Constituição de 1988, sendo: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); Lei de Orçamento Anual (LOA). Importante destacar o conteúdo de cada um dos orçamentos, segundo o ordenamento Constitucional: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. §1.º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. §2.º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. [...] Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 11. Orçamento público 43 §5.º A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. §6.º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. §7.º Os orçamentos previstos no §5.º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. Já os artigos 166 a 169 da CF trazem regras e limitações à elaboração dos orçamentos. No caput do artigo 166 temos a definição de que projetos de lei relati- vos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual, bem como os relativos aos créditos adicionais, deverão ser apreciados pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. Na mesma esteira, define a CF no parágrafo 1.º e 2.º do artigo 166 as funções da comissão de orçamento do Congresso Nacional, conforme citado a seguir: Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamentoanualeaoscréditosadicionaisserãoapreciadospelasduasCasasdoCongresso Nacional, na forma do regimento comum. §1.º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. §2.º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. Nos parágrafo 3.º e 4.º do artigo 166 temos as limitações, sendo possível, de acordo com o texto constitucional, a apresentação de emendas aos orça- mentos, conforme segue: Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 12. 44 Orçamento público Art. 166. [...] §3.º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. §4.º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. Já o artigo 167 traz as vedações impostas ao gestor na elaboração das peças orçamentárias, destacando-se: o início de programas ou projetos sem a devida previsão orçamentária; a realização de despesas sem a dotação orçamentária suficiente; a realização de operações de crédito em valor superior ao das despe- sas de capital do exercício; a vinculação das receitas de impostos, salvo aquelas previstas na pró- pria legislação; a alteração da LOA realizada através de créditos adicionais suplemen- tares ou especiais sem a devida autorização legal; a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, o que caracteriza desvirtuamento do orçamento; a concessão ou utilização de créditos ilimitados, o que vai contra todos os preceitos de planejamento; a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos; a instituiçã o de fundos, de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa; Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 13. Orçamento público 45 a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estadu- ais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios; a utilização de recursos de contribuições dos servidores à previdência para pagamento de despesas estranhas à previdência social; a criação de despesas de capital que ultrapassem um exercício finan- ceiro sem prévia inclusão no plano plurianual. Mecanismos de ajuste do orçamento A preparação do orçamento público requer uma técnica muito apurada por parte do administrador, pois envolve uma gama de informações para sua elaboração. Para ilustrar esta situação, vamos utilizar como exemplo o nosso orça- mento doméstico, isto é, aquele orçamento que elaboramos para os ganhos e despesas de nosso lar. Neste caso, por mais que seja feito um planejamento minuncioso, mesmo sendo um orçamento extremamente simples, quando colocado em prática nem sempre é possível atingir os objetivos que foram planejados, pois sempre ocorrem situações que muitas vezes não são plane- jadas ou que inesperadamente acontecem. Agora vamos pensar no orçamento de uma cidade como São Paulo, ou de um país como o Brasil, de dimensões continentais, será que é possível elaborar um planejamento, materializado nos orçamentos públicos que seja executado exatamente como foi planejado? Provavelmente não. Assim, torna-se necessária a adoção de mecanismos de ajuste do orça- mento público, tendo em vista a sua temporalidade, a complexidade que en- volve e os possíveis imprevistos que podem vir a ocorrer. Esses mecanismos estão previstos na Lei 4.320/64, mais especificamente nos artigos 40 a 46. Vale ressaltar que a LOA é uma lei de características especialíssimas, po- dendo, pela hierarquia, ser alterada somente por outra lei. É importante citar que existe uma previsão das receitas presentes na LOA, isto é, quando da elaboração do orçamento, o Poder Público estima sua ca- pacidade de arrecadação e expressa essa estimativa em números na LOA. Já as despesas são fixadas, isto é, a LOA expressa, em termos numéricos, o valor máximo da despesa para cada item do orçamento. Portanto, enquanto a receita é prevista, a despesa é fixada. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 14. 46 Orçamento público Isso faz com que, para haver a alteração dos valores fixados como despe- sa, devam existir as condições favoráveis para isso, isto é, deve haver a fonte dos recursos necessários para dar cobertura à despesa, bem como a neces- sidade da materialização da despesa insuficientemente fixada ou mesmo inexistente na LOA. Dessa forma, a alteração dos valores fixados como despesas na LOA é feita por meio dos créditos adicionais, de acordo com os artigos 40 a 45 da Lei 4.320/64. De acordo com a Lei 4.320/64 os créditos adicionais são valores que são adicionados ao orçamento original, por motivo de não terem sido original- mente incluídos no orçamento ou também por motivo de terem sido incluí- dos no orçamento, mas de forma insuficiente. Os créditos adicionais, segundo a Lei 4.320/64 são classificados em: suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária; especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação or- çamentária específica; extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública. Relativamente à forma de autorização dos créditos adicionais, a Lei 4.320/64 assevera que: Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo. Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa. Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo. Por fim, o referido instrumento legal cita, no artigo 43, quais são os recur- sos considerados hábeis para a abertura de créditos adicionais, desde que não comprometidos, sendo: o superávit financeiro apurado e m balanço patrimonial do exercício anterior, sendo que o superávit financeiro é a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 15. Orçamento público 47 dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas; os provenient es de excesso de arrecadação, neste compreendido como sendo o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício; os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei; o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridica- mente possibilite ao poder executivo realizá-las. É importante ainda mencionar que os créditos adicionais suplementares e especiais são autorizados por lei e abertos por decreto executivo, sendo que pode ser a própria LOA a responsável por autorizar os créditos adicionais suplementares. O Orçamento e a Lei 4.320/64 O principal instrumento legal aplicado à contabilidade pública, a Lei 4.320/64,“Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e con- trole dos orçamentos e balanços”no âmbito da administração pública. Apesar de ser uma lei anterior à Constituição Federal de 1988, foi per- feitamente recepcionada pela CF, por não conflitar com os princípios constitucionais. Dada sua importância, não podemos afirmar que algum dispositivo da lei não seja vital para o estudo da contabilidade pública. Entretanto, para o melhor entendimento da matéria, destacaremos na sequência alguns arti- gos da Lei 4.320/64 que são de conhecimento obrigatório. Receita – artigos 9.º ao 11 A receita deverá ser classificada nas seguintes categorias econômicas: receitas correntes; receitas de capital. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 16. 48 Orçamento público De acordo com a Lei 4.320/64 são receitas correntes as receitas: tributária; de contribuições; patrimonial; agropecuária; industrial; de serviços; transferências correntes, nessa compreendidos os recursos provenien- tes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pú- blico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em despesas correntes. Já as receitas de capital são as provenientes: da constituição de dívidas; alienação de bens e direitos; transferências de capital, nestes compreendidos os valores recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em despesas de capital; do superávit do orçamento corrente, sendo este compreendido como o resultado a maior entre as receitas e despesas correntes, não se cons- tituindo como novo item de receita orçamentária. Despesa – artigos 12 ao 21 De acordo com a Lei 4.320/64, a despesa orçamentária será classificada nas seguintes categorias econômicas: despesas correntes; despesas de capital. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 17. Orçamento público 49 Dentro da categoria econômica da despesa corrente temos: despesas de custeio que referem-se às dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender obras de conservação e adaptação de bens imóveis. transferências correntes que referem-se às dotações para despesas que não correspondam a contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à ma- nifestação de outras entidades de direito público ou privado. Já na categoria econômica da despesa de capital temos: investimentos, que referem-se às dotações para o planejamento e execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipa- mentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. inversões financeiras, que referem-se às dotações destinadas à aquisi- ção de imóveis, ou de bens de capital já em utilização ou para aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qual- quer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital ou ainda para a constituição ou aumento do capital de enti- dades ou empresas que visem aos objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros. transferências de capital, que referem-se às dotações para investimen- tos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação dire- ta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da lei de orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortiza- ção da dívida pública. Exercício financeiro – artigo 34 O exercício financeiro no âmbito da administração pública é definido na Lei 4.320/64, em seu artigo 34, conforme segue: Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 18. 50 Orçamento público Regime de escrituração – artigos 35 e 36 A escrituração da receita e da despesa orçamentária pública segue o con- tido no artigo 35 da Lei 4.320/64 que cita: Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: I - as receitas nele arrecadadas; II - as despesas nele legalmente empenhadas. Observe que o regime de escrituração da receita e despesa orçamentária, isto é, aquelas receitas e despesas que afetam o orçamento, é o misto, isto é, de caixa para as receitas e de competência para as despesas. Assevera ainda o referido diploma legal que os valores que ao final do exercício restaram empenhados, porém não foram pagos, deverão ser inscri- tos em restos a pagar, nos termos do artigo 36, a seguir citado: Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas. Execução orçamentária – artigos 47 ao 70 A execução da receita e da despesa orçamentárias obedece a rito estabe- lecido na Lei 4.320/64. Relativamente à receita orçamentária a Lei 4.320/64 determina que: Art. 51. Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça, nenhum será cobrado em cada exercício sem prévia autorização orçamentária, ressalvados a tarifa aduaneira e o imposto lançado por motivo de guerra. Art. 52. São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato. Art.53.Olançamentodareceitaéatodarepartiçãocompetente,queverificaaprocedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta. Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais. Já com relação à despesa orçamentária, a Lei 4.320/64 traz as fases da execução da despesa que são empenho, liquidação e pagamento, conforme citado a seguir: Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 19. Orçamento público 51 Art. 59. O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos. Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho. §1.º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de empenho. §2.º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar. §3.º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento. Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado Nota de Empenho que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria. Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação. Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. §1.º Essa verificação tem por fim apurar: I - a origem e o objeto do que se deve pagar; II - a importância exata a pagar; III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação. §2.º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base: I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo; II - a nota de empenho; III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço. Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, de- terminando que a despesa seja paga. Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos pro- cessados pelos serviços de contabilidade. Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídos por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 20. 52 Orçamento público Contabilidade – artigos 80 ao 89 A Lei 4.320/64 determina que os serviços de contabilidade serão organi- zados de forma a permitirem o acompanhamento da execução orçamentá- ria, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a in- terpretação dos resultados econômicos e financeiros, evidenciando os fatos ligados à administração orçamentária, financeira, patrimonial e industrial. Contabilidade orçamentária e financeira – artigos 90 ao 93 A Lei 4.320/64 determina, ainda, que a contabilidade, como fonte segura de informações, deverá evidenciar, em seus registros, o montante dos crédi- tos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e a despesa realizada, à conta dos mesmos créditos, e as dotações disponíveis, além das operações de que resultem débitos e créditos de natureza financeira, não compreendi- das na execução orçamentária, serão também objeto de registro, individua- ção e controle contábil. Contabilidade patrimonial – artigos 94 ao 100 Relativamente ao papel da contabilidade aplicada ao setor público a lei 4.320/64 determina que deve haver registros analíticos de todos os bens de caráter permanente, com indicação dos elementos necessários para a per- feita caracterização de cada um deles e dos agentes responsáveis pela sua guarda e administração, sendo ainda permitida a manutenção de registros sintéticos dos bens móveis e imóveis. Balanços – artigos 101 ao 105 Art. 101. Os resultados gerais do exercício serão demonstrados no balanço orçamentário, no balanço financeiro, no balanço patrimonial, na demonstração das variações patrimoniais, segundo os Anexos números 12, 13, 14 e 15 e os quadros demonstrativos constantes dos Anexos números 1, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 16 e 17. Avaliação dos elementos patrimoniais – artigo 106 Neste artigo são apresentados os parâmetros para a avaliação dos ele- mentos patrimoniais na Administração Pública. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 21. Orçamento público 53 101/2000 (LRF) A Lei Complementar 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – esta- belece normas de finanças públicas voltadas à responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, trata em seu conteúdo sobre os pressupostos para a elaboração e controle dos orçamentos públicos. Através da LRF a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ganhou novas atri- buições, conforme o contido no artigo 4.º do referido Diploma Legal. Conforme o referido artigo da LRF, temos as novas atribuições da LDO, devendo esta além de atender os preceitos constitucionais tratar sobre: equilíbrio entre receitas e despesas; critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipó- teses previstas na alínea“b”do inciso II deste artigo, no artigo 9.º e no inciso II do §1.º do artigo 31; normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; demais condições e exigências para transferências de recursos a enti- dades públicas e privadas; A LDO ainda deverá ser acompanhada do anexo de metas e do anexo de riscos fiscais que tratarão: Anexo de metas fiscais: onde serão estabelecidas metas anuais, em valo- res correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes, contemplando ainda: a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodolo- gia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparan- do-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econô- mica nacional; evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a aliena- ção de ativos; avaliação da situação financeira e atuarial: Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 22. 54 Orçamento público Orçamento público (SIQUEIRA, 2010) Precisamos de uma maneira essencialmente nova para proceder à elabo- ração, execução, controle e avaliação do processo orçamentário. No Brasil o orçamento público não é apenas uma obra de ficção. É bem mais: certamente uma falácia, uma mistificação, e, em muitos casos, um verdadeiro engodo po- lítico e administrativo. Sob a perspectiva política é um poderoso instrumento de limitação da de- mocracia. Pelo lado administrativo é um dos mais relevantes fatores de des- demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. Além do anexo de metas fiscais a LDO deverá conter ainda o anexo de riscos fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. Já o projeto de Lei Orçamentária Anual deverá ser elaborado de forma compatível com o PPA e com a LDO, contendo: demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o §1.º do artigo 4.º; demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obri- gatórias de caráter continuado; reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, defini- do com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, sendo destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Ampliando seus conhecimentos Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 23. Orçamento público 55 burocratização da máquina pública; de banalização da função gerencial, isto é, da desqualificação do dirigente público como executivo de programas e tomador de decisões; e, certamente, do desvirtuamento da fixação adequada e da concretização efetiva dos objetivos e metas governamentais. O Parlamento surgiu ao tempo de João sem Terra exatamente para pro- ceder à aprovação do orçamento. Cansados do arbítrio absolutista dos mo- narcas, os nobres se reuniram em assembleia parlamentar para conter o rei e aprovar receitas e despesas públicas de que se poderia dispor num determi- nado período de tempo. A partir de então, o Executivo não mais poderia alte- rar ao seu bel-prazer as fontes de receitas e as definições de despesas. Assim, pode-se dizer que o orçamento é a principal lei votada pelo Parlamento, sua razão de ser, a lei de controle de gestão exercida sobre o governante pelos cidadãos representados no Parlamento. Ora, o orçamento público no Brasil não oferece há décadas nenhuma limi- tação prática ao governante no exercício de sua discricionariedade para rema- nejar dotações, extinguir programas e efetivar despesas. A ampla concessão que as Casas Legislativas municipais, estaduais e federal conferem ao Chefe do Executivo para alterar por decreto a composição do orçamento o torna uma mera figura de retórica. A deformação começa pela própria lei de Diretri- zes Orçamentárias – possui o mesmo peso hierárquico do próprio Orçamento, o que transforma ambas as votações de aprovação legislativa num jogo de faz de conta. Uma altera a outra, portanto nem a Lei de Diretrizes delineia parâmetros para a aprovação, execução e controle orçamentário, nem o orça- mento propriamente dito se subordina a quaisquer constrangimentos impos- tos pelo Poder Legislativo. Sob a quimera de aprovação de emendas pessoais de deputados, o Poder Legislativo rotineiramente abre mão de competências políticas inscritas na Constituição para em troca assegurar ao Executivo quase a totalidade do remanejamento orçamentário. Ou seja: aprova-se o nada, já que tudo, ou quase tudo, pode ser mudado. Assim, as emendas aprovadas em plenário não têm qualquer garantia de execução, já que podem até ser extin- tas por ato próprio do Chefe do Executivo, através de decretos. As emendas aprovadas tornam-se, quando muito, moeda de troca no mercado eleitoral, mas não têm qualquer efetividade prática, se contrárias aos desejos do Execu- tivo ou se o seu autor não for ao palácio negociá-las. Na sistemática administrativa, deliberadas subestimações de receitas e superestimações de despesas tornam, pelo jogo do remanejamento, o orça- mento ainda mais maleável aos interesses circunstanciais dos governantes. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 24. 56 Orçamento público Nos Regimes Parlamentares, a não aprovação em tempo hábil da proposta orçamentária ocasiona a derrubada do gabinete e a substituição do governo. Nos EUA, origem do Presidencialismo, o Presidente da República não pode alterar um centavo nas dotações orçamentárias sem expressa aprovação do Congresso – obrigatoriamente, o orçamento é a tradução financeira do que o governo irá fazer e a definição das fontes de custeio com as quais conta para financiar investimentos e sustentar despesas. No Brasil passamos todo o ano de 1994, e o ano de 2003 também, sem sequer dispor de um orçamento aprovado, o que por si só comprova a sua desnecessidade prática. Em qualquer ano sob análise, independente do nível de governo – federal, estadual ou municipal – o orçamento público é de tal forma alterado, ao longo do exercício financeiro, por atos do Chefe do Poder Executivo, que o orçamento executado não é sequer uma caricatura do orça- mento aprovado pelo Poder Legislativo. SobaperspectivaendógenaàburocraciadoExecutivo,oorçamentoéumins- trumento de Poder, que transforma o Secretário ou Ministro responsável por sua confecção num virtual“Czar administrativo”ou“primeiro-ministro”do governo. Os dirigentes públicos cuidam mais ao longo do ano da emissão das reser- vas orçamentárias e das notas de empenho, da obtenção da autorização para os necessários remanejamentos de créditos e de despesas, e da aprovação de créditos suplementares ou de complementação de despesas do que propria- mente da realização das suas atividades específicas, a que estão incumbidos de realizar como membros do governo. Por exemplo: para se comprar uma te- soura, tido como“material permanente”, tantos são os procedimentos e apro- vações indispensáveis que o processamento certamente é muitas vezes mais caro do que o preço do item solicitado. E, não é improvável, que a compra não seja aprovada em última instância de decisão, sob a alegação fartamente justificada de “contenção de despesas”. Portanto, a tentativa de evitar o mau gerenciamento dos dinheiros públicos impossibilita o bom gestor. Se o dirigente público não gasta todos os seus recursos orçamentários até o fim do ano perde o dinheiro poupado e recebe dotações menores no ano seguinte. Daí a gastança desenfreada dos fins de exercício. É sempre bom pedir a mais em todas as dotações, na certeza de que o órgão central de orçamento vai fazer cortes sob a luz exclusiva de seus pró- prios critérios. A negociação interna do orçamento termina por ser um jogo Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 25. Orçamento público 57 de forças, de pressão e de prestígio, que nem sempre tem a ver com o verda- deiro interesse público. Por isso, é sempre bom“fazer boa política com aque- les caras do orçamento”. Os dirigentes públicos espertos gastam todos os centavos de seus orça- mentos, precisando ou não zeram cada uma das dotações disponíveis. Esta é uma das causas de as organizações públicas estarem sempre sem dinheiro: nosso sistema orçamentário premia o desperdício e a esperteza, encoraja a mentalidade irresponsável e leviana no uso dos dinheiros públicos. Enfim,aalteraçãoconceptualeoperativadoprocessoorçamentárionoBrasil poderá contribuir decisivamente para a vitalização da administração pública. É necessário um orçamento público capaz de: a) Ser simplificado, objetivo e transparente. É preciso acabar com o ca- lhamaço de números e papéis, desmistificar o instrumento, torná-lo acessível aos leigos, e liberar a burocracia da via crucis em que se cons- tituem as etapas de elaboração, execução, controle e avaliação orça- mentárias. b) Liberar os dirigentes públicos para a realização de suas missões institu- cionais. c) Economizar milhões e milhões em controles e avaliações orçamentá- rias inócuas, desprovidas de real interesse para a consecução dos obje- tivos organizacionais. d) Estimular a criatividade e a inovação gerencial dos dirigentes de linha no uso dos dinheiros públicos, otimizando as taxas de custo/benefício. e) Incentivar o dirigente público a poupar recursos e a racionalizar despe- sas e investimentos. f) Garantir a voz e a vez do cidadão na formulação e controle de políticas públicas definidas a partir da alocação dos recursos públicos – orça- mento participativo. g) Voltar à origem do processo orçamentário, tornando-o um efetivo ins- trumento de controle de gestão da sociedade sobre o aparelho do Es- tado. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 26. 58 Orçamento público Atividades de aplicação 1. Os créditos adicionais, valores que se adicionam ou acrescem ao orça- mento, são classificados em suplementares, especiais e extraordiná- rios. Sobre esses créditos, pode-se afirmar que: os créditos especiais são autorizados para pagamento de despesasI. urgentes e imprevisíveis e, por isso mesmo, não são considerados na Lei do Orçamento; os créditos extraordinários são destinados a despesas eventuaisII. ou para reforço de dotação orçamentária específica; os créditos adicionais suplementares e especiais somente serãoIII. abertos por decreto do Poder Executivo, após autorização legisla- tiva, enquanto que os créditos extraordinários não necessitam de autorização legislativa antes da abertura. Assinale a alternativa correta. a) Apenas a afirmativa I é correta. b) Apenas a afirmativa II é correta. c) As afirmativas II e III estão corretas. d) As afirmativas I e II estão corretas. e) Apenas a afirmativa III é correta. 2. No que diz respeito ao conceito de orçamento público e princípios or- çamentários, avalie os itens propostos respondendo ao solicitado. O orçamento público deve manter o equilíbrio entre as receitasI. fixadas e as despesas estimadas. São impositivos nos orçamentos públicos os princípios orçamen-II. tários. Segundo o princípio da unidade, o orçamento público deve cons-III. tituir uma única peça, indicando as receitas e os programas de tra- balho a serem desenvolvidos pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 27. Orçamento público 59 O orçamento público é uma lei de iniciativa do Poder Executivo,IV. que estabelece as políticas públicas para o exercício a que se re- ferir. Dos itens indicados podemos afirmar que: a) Os itens I, II e III são verdadeiros. b) Os itens I, II e IV são verdadeiros. c) Os itens II, III e IV são verdadeiros. d) Os itens I, II, III e IV são verdadeiros. e) Somente os itens I e IV são verdadeiros. 3. No que se refere à matéria orçamentária, a Constituição de 1988, em seu artigo 165, determina que leis de iniciativa do Poder Executivo es- tabeleçam o Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orça- mentos anuais. Avalie os itens e assinale a alternativa correta. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) consiste na lei que norteiaI. a elaboração dos orçamentos anuais, compreendidos o orçamen- to fiscal, o orçamento de investimentos das empresas estatais e orçamento da seguridade social. A Lei Orçamentária Anual (LOA) objetiva instituir de forma regionali-II. zada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para despesas de capital. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), sob forma de projeto,III. deve ser encaminhada pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, na esfera federal, até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvida para sanção até o final do primeiro período da sessão legislativa. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) será acompanhada de de-IV. monstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias e remissões. A Lei do Orçamento, sob forma de projeto, deve ser encaminhada,V. no âmbito federal, até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvida para sanção até o final da sessão legislativa. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 28. 60 Orçamento público Dos itens anteriores é possível afirmar que: a) Os itens I, II e III são verdadeiros. b) Os itens II, III e IV são verdadeiros. c) Os itens I, II e V são verdadeiros. d) Os itens III e V são verdadeiros. e) Os itens IV e V são verdadeiros Gabarito 1. E 2 C 3. D Referências BRASIL. Lei 4.320, de 17 de março de 1964. Disponível em: www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Leis/. Acesso em: 1 set. 2010. BRASIL. Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967. Disponível em: www.pla- nalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/Del0200.htm. Acesso em: 1 set. 2010. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. BRASIL. Ministério do Orçamento e Gestão. Portaria 42, de 14 de abril de 1999. Dis- ponível em: www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/. Acesso em: 1 set. 2010. BRASIL. Lei Complementar 101/2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponí- vel em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/. SIQUEIRA,Wagner. Orçamento público. 2010. Administradores.com.br. Disponí- vel em: www.administradores.com.br/. Acesso em: 1 set. 2010. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 29. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br
  • 30. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br