Små kommuner og små skoler: Et forskningsbasert blikk på muligheter og utfordringer. Presentasjonen gir et overblikk over undersøkelser som er gjort på området, og avsluttes med tips til kommuner som er opptatt av god eierstyring. Et kunnskapsgrunnlag til lokale beslutningstakere!
Kommune- og skolestørrelse i et kvalitetsperspektiv
1. Små kommuner og små skoler:
Et forskningsbasert blikk på
muligheter og utfordringer
Lasse Arntsen
Utdanningsdirektør
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
2. Disposisjon
Elevenes læringsutbytte
Trivsel og skolemiljø
Kommunen som skoleeier
Kommuneøkonomi
Tilgang på kompetent arbeidskraft
Lokalsamfunnet nå og i framtida
Faktorer for å lykkes
3. Først; noen grunnleggende fakta
97 av 429 (ca 22,5 %) kommuner har under 2000
innbyggere. Disse kommunene har ca 2,5 % av
befolkningen totalt og 2,5 % av skoleelevene totalt
(SSB, 2010)
51 kommuner har over 20 000 innbyggere, men disse
har til gjengjeld hele 56 prosent av alle Norges elever
(SSB, 2010)
34,0 % av skolene i Norge har mindre enn 100
elever. 39,6 % av skolene har mellom 100 og 300
elever, mens 26,4 % av skolene har mer enn 300
elever (SSB, 2007)
4. Grunnleggende fakta forts.
Fra 2001 til 2008 er antall skoler redusert med 7,6
%. Den største reduksjonen har skjedd i de minste
kommunene, med en nedgang på 15 %. Det er kun
blant de største kommunene vi observerer en økning
i antall skoler. For alle andre kommunegrupper har
antall skoler blitt redusert i perioden. Brorparten av
denne reduksjonen har skjedd fra 2004 til 2008.
(Bonesrønning m.fl., 2010)
5. Årsaker til skolenedleggelser
Lavt elevtall, dårlig kommuneøkonomi og ønske om
bedre ressursutnytting er oppgitt som hovedårsakene
til at skoler blir lagt ned. Ofte er det en kombinasjon
av dårlig kommuneøkonomi og lavt elevtall
Andre begrunnelser som ble oppgitt var problem med
å rekruttere kvalifiserte lærere, nedslitte og lite
hensiktsmessige lokaler, utilfredsstillende pedagogisk
tilbud og lite fleksibelt lærings- og arbeidsmiljø. I
enkelte tilfeller er det foreldreinitiativ som har ført til
at skolen har blitt lagt ned
(Utdanningsdirektoratet 2010)
6. Kvalitetsdimensjoner i skolen
Elevenes faglige utbytte
Elevenes sosiale kompetanse (mobbing, trivsel etc)
Elevenes motivasjon for læring
Elevmedvirkning
Tilpasset opplæring og like muligheter
Samarbeid med hjemmene
Samarbeid med lokalsamfunnet
7. Hovedbilde fra forskningen
Stor skolestørrelse er bedre i forhold til å nå noen av
skolens mål, mens mindre skoler er bedre med
hensyn til å oppnå andre av skolens mål:
– Jo større skolen er, jo bedre blir elevenes faglige resultater
og tilstedeværelse på skolen
– Men, samtidig er det en tendens til at elevene føler seg
mindre knyttet til de større skolene
– Vanskelig å se systematiske sammenhenger mellom
størrelse og den sosiale kompetansen til elevene
– Kostnader per elev blir redusert med økt skolestørrelse
10. Hvor stort er skolenes bidrag til elevenes
læring? (Årsrapport Udir 2011)
7 til 12 % av prestasjonsforskjellene på 5. og 8. trinn
kan knyttes til den skolen elevene går på
Mellom 8. og 10. trinn kan mellom 4 og 11 % av
prestasjonsutviklingen tilskrives skolenivået
Udir 2012: «Sett i et internasjonalt perspektiv spiller
det derfor liten rolle hvilken skole du går på i Norge»
11. Hvor stort er skolenes bidrag til elevenes
læring? (Årsrapport Udir 2011)
Av kjennetegn ved skolene er det kanskje lærings- og
arbeidsmiljøet som statistisk sett har størst betydning
for elevenes prestasjonsutvikling mellom 5. og 8.
trinn
MEN: Denne betydningen kan være halvparten så
stor som betydningen av foreldrenes utdanningsnivå,
som på sin side er den variabelen som desidert peker
seg ut når man skal vurdere prestasjonseffekter
Ulikheter i foreldrenes utdanningsnivå forklarer store
deler av resultatforskjellene mellom små og større
kommuner
12. Det finnes små kommuner med gode
resultater!
Skolene i de suksessrike små kommunene er
betydelig større enn skolene i de ikke fullt så
suksessrike små kommunene
Sammenlignet med sosioøkonomisk forholdsvis like
fylker, f.eks Nord-Trøndelag, skårer elevene i Sogn
og Fjordane bedre enn deres sosiale bakgrunn skulle
tilsi. Sannsynlige forklaringer:
– Lærerkvalitet
– Skoleledelse
– Styringssystem
(Bonesrønning mfl., 2010)
13. Oppsummert: Elevenes faglige utbytte
Forskningen viser at det er noe belegg for å si at det
faglige utbyttet øker med skolestørrelse. Det er
imidlertid ikke grunnlag for å si at størrelse i seg selv
og alene skaper økt faglig utbytte for elevene
Evalueringen av Kunnskapsløftet (2012) bekrefter
tendensene om at kommunestørrelse medfører visse
forskjeller, også i læringsresultater (Ludvigsen, 2013)
Den internasjonale forskningen er samstemte i at den
optimale skolestørrelsen varierer med elevenes alder,
fra mindre på barnetrinnet til større skoler på
videregående
15. Thomas Nordahl (2007): Undersøkelse
om elever fra små bygdeskoler
Lærerne vurderte disse elevene til å være mindre sosialt
kompetente enn elever som hadde gått på større
barneskoler
Elevene fra de små bygdeskolene trivdes dårligere på
ungdomsskolen og hadde et mer negativt syn på
skolegang, bl.a mindre motivasjon og arbeidsinnsats
Bråk og uro, sosial isolasjon og alvorlige atferdsproblemer: Betydelig større innslag hos ungdomsskoleelevene som tidligere hadde gått på små bygdeskoler
enn hos de andre elevene
Dårligere forhold til både lærerne og sine medelever
16. Trivsel og skolemiljø forts.
Små skoler kan gi få alternativer ift vennerelasjoner
Mange ser fram til å begynne på ungdomsskolen for
å kunne «starte på nytt»
Dette kan i tillegg gi konsekvenser for
læringsmotivasjon og dermed skoleprestasjoner
17. …men på den annen side
De små bygdeskolene (ofte skoler med under 50
elever) innebærer som oftest trygge rammer
bruk av aldersblandede grupper, f.eks ved fådelte
skoler, gir gode muligheter for sosial læring
18. Oppsummert: Trivsel og skolemiljø
Det finnes ikke forskningsmessig belegg av betydning
for å si at skolestørrelse har betydning for
læringsmiljø og elevenes sosiale kompetanse.
20. NIFU: Skolespørringen 2012
Generell tendens: I små kommuner er det mer vanlig
at ansvarsoppgaver er delegert til den enkelte lærer,
mens det i store kommuner er mer vanlig at skoleeier
følger opp, veileder og tar ansvar
Elevundersøkelsen: De aller fleste rektorer og
kommuner følger opp resultatene, men en tendens til
at det avhenger av skole- og kommunestørrelse (jo
større, jo bedre oppfølging)
1 av 5 rektorer melder at ansvaret for lokalt
læreplanarbeid er delegert til lærerne. Vanligere med
delegering til lærere i små kommuner. Vanligere at
skoleeier utarbeider planer i store kommuner
21. Læreplan for Kunnskapsløftet stiller store
krav til skoleeier
Ny læreplantype innenfor en ny styringsform
St.meld. nr. 31 (2007-2008): Intensjonene i
Kunnskapsløftet er at lokal dekomponering av målene i de
nasjonale læreplanene og valg av lærestoff til disse
målene skal bidra til tilpasset opplæring i tråd med lokale
forhold og prioriteringer.”
I stedet for å legge styringsinnsatsen i prosessregulering,
er evaluering, rapportering og etterkontroll nå de viktigste
styringsredskapene
Økt handlingsrom i utformingen av prosessene vil derfor
være fulgt av et større lokalt resultatansvar
Nasjonalt og lokalt kvalitetsvurderingssystem
22. Skoleeiers rolle og ansvar
Kilder: Vibe mfl. (2009), og Vibe og Evensen (2009)
En del forskning og spørreundersøkelser tyder på at
små kommuner har problemer med å følge opp egne
skoler på en tilfredsstillende måte
Organisering og juridisk kompetanse har trolig
betydning for små kommuners muligheter for å være
skoleeiere
MEN, på den positive siden:
Små og mellomstore kommunene i stor grad har
utformet planer for kompetanseutvikling i samarbeid
med andre kommuner
Over 80 prosent av kommunene med opp til 2500
innbyggere deltar i interkommunal PP-tjeneste
23. Skoleeiers rolle og ansvar forts.
Opplegg for oppfølging av nyutdannede lærere finnes
i 48 % av grunnskolene og 29 % av kommunene.
Igjen er det betydelig variasjon etter størrelse slik at
de største skolene og kommunene i langt større grad
enn de minste har slike ordninger
Det er en sammenheng mellom skolestørrelse og
innbyggertall når det gjelder hva som tilbys av
kompetansehevingstiltak i elevvurdering.
Konklusjonen på disse funnene er at lærere som
jobber ved store skoler og/eller i store kommuner
kommer gunstigere ut enn de som jobber ved små
skoler og/eller i små kommuner
24. Skoleeiers rolle og ansvar forts.
De største skolene bruker Elevundersøkelsen i større
grad enn de minste, og større kommuner og fylker
bruker den mer enn små kommuner
De minste kommunene engasjerer seg minst i arbeidet
med nasjonale prøver, både når det gjelder
planleggingen av gjennomføringen og bruken av
resultatene
Store skoler og store kommuner kjenner til og bruker
nasjonalt kvalitetsvurderingssystem i større grad enn
små skoler og små kommuner
Kommuner med færre enn 5000 innbyggere benytter i
mindre grad enn større kommuner tilstandsrapporten
som et grunnlag for vurdering, styring og utvikling
(Rambøll, 2013)
25. Oppsummert: Skoleeierrollen
Selv om det ikke foreligger en årsak-virkningsammenheng mellom kommunestørrelse og elevenes
resultater, er det et faktum at små kommuner oftere
enn større kommuner har svake skolefaglige
resultater og at de skolefaglige utfordringene for de
små skoleeiere derfor ofte er betydelige
27. Kostnadsbilde (Utdanningsdirektoratet, 2008)
Små kommuner bruker mer penger på skolene sine
sammenlignet med større kommuner, men forskjellene
kan langt på vei forklares med å korrigere for
strukturelle forhold som elevtall og bosetningsmønster
Hovedbildet som framkommer er at de 20 kommunene
med høyest ressursbruk bruker ”mye på det meste”
sammenliknet med de 20 kommuner med lavest
ressursbruk
Kommunene med høyest samlet ressursbruk har f.eks
høye lønnsutgifter per elev, høye materiellutgifter,
høye skyssutgifter, høye investeringsutgifter, en høy
andel elever som mottar spesialundervisning og stor
bruk av assistenter
28. Kostnadsbilde forts.
Folkerike kommuner i sentrale strøk (større byer) har
betydelige stordriftsfordeler og bruker 29 % mindre
enn landsgjennomsnittet på grunnskolen
Folkefattige kommuner med spredt bosetning
belastes med høye skysskostnader og
smådriftsulemper, og bruker 57 % mer enn
landsgjennomsnittet
29. Skolestruktur
Falch m.fl.(2005) analyserer betydningen av
skolestørrelse og elevsammensetning for
ressursbruken på skolenivå. Størrelsen på skolene
følger av skolestrukturen, som er en kommunal
beslutning. De samlede utgiftene til grunnskolen kan
betraktes som et resultat av elevsammensetning,
valgt skolestruktur, og prioritering av skolesektoren
Når elevtallet på en skole har stor betydning for
ressursbruken på skolen, er skolestrukturen viktig for
kommunens utgifter
30. Nasjonalt: Hvor mye er det å hente
økonomisk på å redusere antall skoler
(smådriftsulemper)?
Beregningene indikerer at økning i gjennomsnittlig
skolestørrelse til 300 elever, eller nedlegging av 1/3
av dagens grunnskoler, vil redusere ressursbruken
med 4 %
Dersom antall skoler halveres og gjennomsnittlig
skolestørrelse øker til 400 elever, kan ressursbruken
reduseres med 6 %
31. Det meste av stordriftsfordelene synes å
være uttømt når elevtallet passerer 300,
men ressursbruken avtar også noe for
ytterligere økning i skolestørrelsen.
32. Skolestrukturendringer og
kommuneøkonomi
Hvordan skal pengesekken fordeles?
Ved strukturendringer, er det da et mål at størrelsen
på sekken skal minskes, eller skal innholdet i sekken
opprettholdes?
Skolestrukturendringer som innsparingstiltak: Vær i
så fall ærlige på det og ikke bruk andre
(pedagogiske) argumenter!
Om regnestykket gis en bedriftsøkonomisk eller en
samfunnsøkonomisk vinkling, kan det føre til to
forskjellige svar!
34. Framtidig behov for lærere nasjonalt
Kilde: SSB, 2012
Beregnet balanse i antall årsverk i 2020 og 2035
Utdanningsgrupper
Videreføring av dagens
standarder 2020
-9 000
Videreføring av dagens
standarder 2035
-13 700
1 200
2 100
1 000
1 000
2 600
3 700
-1 000
4 100
-5 200
-2 100
Allmennlærere
Faglærere
PPU (UH)
PPU (yrke)
Førskolelærere
Sum
35. Tilgang på pedagoger
I 44 % av kommunene med under 2500 innbyggere
er andelen årsverk utført av lærere uten godkjent
utdanning 5 % eller høyere
I 25 % av de minste kommunene er andelen årsverk
utført av lærere uten godkjent utdanning på 10
prosent eller høyere
Særlig sårbarhet ift kompetanse på barn og unge
med spesialbehov
37. Utdrag fra representativt leserinnlegg i
Adressa (feb 2013)
«Dårlig kommuneøkonomi fører til nedleggelse av
grendeskoler i hele Trøndelag. Dette er dårlig
distriktspolitikk og den uskyldige part (eleven) er
taperen. Er det barnas feil at kommunepolitikerne ikke
forvalter sine ressurser slik at elevene får opprettholde
sin nærskole? En nedleggelse av nærskolen fører til
fraflytting og tomme hus.»
38. Skolen i bygda, bygda i skolen
Forskning fra Nordlandsforskning (Solstad 2006)
samt en doktorgradsavhandling fra Høgskolen i Volda
(Kvalsund 2004) konkluderer med følgende:
– Små skoler er viktige sosiale arenaer i mindre
bygdesamfunn; det er mange lokale aktiviteter knyttet til
skolen
– Små skoler i bygdesamfunn har potensial i seg til å skape
læringsaktiviteter som er godt forankret i lokalbefolkningen,
lokal natur og lokalt næringsliv, og derigjennom tilpasse
opplæringen på en god måte
Det finnes noe forskningsmessig belegg for å si at
små bygdeskoler gir noe bedre muligheter for godt
samspill mellom skole og lokalsamfunn og for å
integrere lokalsamfunnet i skolens læringsaktiviteter
40. Mulighetsrommet
(Skolverket 2005, Mehlbye og Ringsmose 2004,
St.meld. nr. 16 (2006-2007))
De viktigste faktorene ved skoler som lykkes i med å
”løfte” elevene er:
– Lærere har høye forventninger til alle elevene ved skolen,
uavhengig av deres bakgrunn og karakteristika (foreldres
utdanning og inntekt, elevenes kjønn og
innvandringsbakgrunn)
– Skolen satser både på kunnskap, sosial omsorg og kontroll
– Skolens ledelse er tydelig og synlig, veileder personalet,
følger opp beslutninger, lytter til lærerne og planlegger
sammen med dem
– Organiseringen av skolen er preget av velstrukturerte og
planlagte aktiviteter og klare prosesser for utvikling
41. Mulighetsrommet forts.
– Det legges stor vekt på læring av faglige ferdigheter, og de
faglig svake elevenes tilbys intensivert opplæring. Elevene
legger vekt på faglig læring og verdsetter gode prestasjoner
– Skolens verdigrunnlag er tydelig for alle, og alle lærere vet
hvordan verdigrunnlaget skal konkretiseres i hverdagen
– De faglig svake elevene skilles ikke ut i egne aktiviteter, men
det tas hensyn til den faglige spredningen blant elevene.
Elevene samarbeider aktivt om faglige oppgaver
– Overganger mellom aktiviteter er godt planlagt. Lærerne
behersker varierte undervisningsmetoder og bruker faglig
relevant viten fra elevenes hverdagsliv
Disse funnene gjelder uavhengig av skolestørrelse!
42. Tips
Bruk energi på det dere kan gjøre noe med
Skap egenart, bl.a via lokalt læreplanarbeid.
«[Kommune]skolen» som merkevare
Solid skoleeierkompetanse
Strategi for å rekruttere og beholde lærere
–
–
–
–
–
–
Tiltrekke
Veiledning nyutdannede
Kompetanseutviklingsprogram
Kollektive kulturer
Tilby et fagmiljø
Tydelig og ambisiøs skoleeier (politisk og administrativt)
43. Tips
Tenk helhet, sammenheng og tverrfaglighet i
tjenestetilbudet. Sambrukspotensiale?
Jobb forskningsbasert, med utgangspunkt i hva som
virker
Tenk langsiktig
– Langsiktige mål, som resultat av en inkluderende prosess
– Hva gagner dagens OG morgendagens lokalsamfunn som
helhet?
– Hva gagner framtiden til menneskene som vokser opp i vårt
lokalsamfunn i dag?
45. Kilder
Bonesrønning m.fl.: Ressurser og resultater i
grunnopplæringen: Forprosjekt. SØF-rapport nr. 04/08
Utdanningsdirektoratet: Små kommuner og
skoleeierrollen. Temanotat 2011:1 (med henvisninger til
nasjonal og internasjonal forskning)
Tone H. Sollien: Sammenheng mellom skolestørrelse og
kvalitet. Asplan Viak
Rambøll (2013) Evaluering av årlige tilstandsrapporter,
delrapport 2
GSI og Kostra
Skoleporten
Oversendt materiale fra Roan kommune