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Concursos administração pública - apostila

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  • 1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Índice: 1. Formas de Administração Pública..........................................................3 2. No mundo atual já não sobressaem os países dotados de tamanho ou vastidão territorial, possuidores de recursos naturais ou de imensas jazidas de matérias-primas. Hoje o negócio é outro..............................................4 Formas de Administração Pública:...........................................................5 2. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões estruturais e culturais..........................................................................11 2.1.Vantagens da burocracia.................................................................14 3. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995. ...........................................................................................................................................17 4. Administração Pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático. O Estado Oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e burocrático, o Estado do bemestar, o Estado regulador..........................................................................................................................................25 5. Governança e Governabilidade..........................................................31 6. Resumo.........................................................................................................................................32 7. O paradigma do cliente na gestão pública....................................................................................33 8. Estrutura e Estratégia Organizacional..........................................................................................36 8.1.Estrutura Organizacional............................................................................................................36 FORÇA-TAREFA...................................................................................41 8.1.1. Modelos Organizacionais mais comuns.................................................................................48 8.1.2. Modelo Mecanicista x Orgânico............................................................................................54 8.2.Organização da Administração Pública.....................................................................................55 8.3.Estrutura do Estado....................................................................................................................58 8.4.Estratégia organizacional...........................................................................................................61 8.4.1. Estratégia de Reforma do Estado...........................................................................................64 8.4.2. Gestão estratégica de qualidade.............................................................................................66 8.4.3. Tendências da Nova Era.........................................................................................................67 9. Cultura Organizacional................................................................................................................67 10. Mudança no setor público..........................................................................................................71 11. Mudança e dimensão cultural da Reforma do Aparelho do Estado...........................................74 12. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada......................................75 13. Empreendedorismo governamental............................................................................................78 14. Novas lideranças........................................................................................................................84 1
  • 2. 15. Processos participativos de gestão pública................................................................................99 15.1. Conselhos de gestão..............................................................................................................103 15.2. Orçamento participativo........................................................................................................104 15.3. Parceria entre governo e sociedade.......................................................................................105 15.3.1. As Organizações Sociais....................................................................................................105 15.3.2. Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).........................................108 16. Governo eletrônico...................................................................................................................111 17. Transparência da administração pública..................................................................................114 18. Controle social e cidadania......................................................................................................125 19. Novas Tecnologias de Gestão..................................................................................................129 19.1. Qualidade..............................................................................................................................129 19.2. Reengenharia.........................................................................................................................138 19.3. Planejamento Estratégico......................................................................................................140 19.4. Balanced Scorecard...............................................................................................................155 20. Tecnologias da informação e comunicação: impactos sobre a configuração das organizações públicas e sobre os processos de gestão.......................159 21. Excelência nos serviços públicos. ...........................................................................................164 21.1. Gestão por resultados na produção de serviços públicos......................................................164 21.1.1 Os Sistemas de avaliação de desempenho segundo a ENAP (Escola Nacional de Administração Pública)..................................................................................................................179 21.2. Gestão de pessoas por competência......................................................................................193 22. Comunicação na gestão pública...............................................................................................197 23. Gestão de redes organizacionais..............................................................................................201 24. Administração de pessoal.........................................................................................................204 O Mercado de Trabalho no Setor Público..............................................................................209 24.1. Fórum de Gestão de Pessoas no Setor Público.....................................................................224 25. Noções de SIAPE.....................................................................................................................229 26. Administração de Compras e materiais....................................................................................230 26.1. Processo de compras governamentais...................................................................................231 Padronização....................................................................................234 Modalidade de Licitação......................................................................234 Sistema de Registro de Preços............................................................237 Exceções Quanto à Obrigatoriedade de Licitação:...................................237 Tipos de Licitação:.............................................................................239 26.2. Gerência de Materiais e estoque...........................................................................................239 Razões para manter estoques:............................................................241 Determinação de níveis de estoque......................................................245 Tempo de Reposição (TR)...................................................................246 Ponto de Pedido (PP).........................................................................247 Lote de compra.................................................................................248 Estoque Máximo................................................................................248 O Estoques de Segurança, também conhecido por estoque mínimo ou estoque reserva, é uma quantidade mínima de peças que tem que existir no estoque 2
  • 3. com a função de cobrir as possíveis variações do sistema, que podem ser: eventuais atrasos no tempo de fornecimento (TR) por nosso fornecedor, rejeição do lote de compra ou aumento na demanda do produto. ............249 Previsão de estoques:........................................................................250 26.3. Noções de SIASG ................................................................................................................257 26.4. Anexo....................................................................................................................................258 Objetivos................................................................................................................................264 Modelo de colocação, seleção e classificação de candidatos:....................284 O próximo tema de nossa aula é: Liderança nas organizações..................286 27. Questões de concursos anteriores e gabaritos:.........................................................................293 Gabarito:........................................................................................................................................298 Gabarito..........................................................................................................................................308 Gabarito.........................................................................................................................................322 Gabarito.........................................................................................................................................338 Gabarito.........................................................................................................................................353 Gabarito..........................................................................................................................................368 28. Bibliografia..............................................................................................................................375 1.Formas de Administração Pública Introdução Em uma época de complexidades, mudanças e incertezas como a que atravessamos hoje, a Administração tornou-se uma das mais importantes áreas de atividade humana. Vivemos em uma civilização onde o esforço cooperativo do homem é a base fundamental da sociedade. Sendo assim, a tarefa básica da Administração é a de fazer coisas por meio de pessoas. Você sabe o que é Administração? A origem da palavra acentua que administração vem de (Lembre-se de que daí vem ministério, ministrar) 3
  • 4. Quando você se eleva, comanda, lidera passa a ter subordinados. Você se eleva (lidera) em direção a uma empresa, organização. No mundo atual já não sobressaem os países dotados de tamanho ou vastidão territorial, possuidores de recursos naturais ou de imensas jazidas de matérias- primas. Hoje o negócio é outro. Os países mais bem-sucedidos são aqueles dotados de conhecimento e tecnologia e que sabem agregar valor e competir com produtos e serviços de melhor qualidade e menor preço. Custos baixos e elevada produtividade. Qualidade e Competitividade. Seja através de organizações públicas, privadas ou do terceiro setor, são as organizações que levam um país para a frente, e as próprias organizações dependem de administradores competentes e talentosos. É que a solução de muitos dos complexos problemas que afligem o mundo moderno reside hoje na administração, ou seja, na capacidade de gerir, aglutinar e utilizar recursos escassos, e fazê-lo de forma cada vez melhor, rumo à excelência. Isso é feito através de organizações que devem ser adequadamente administradas de maneira a extrair resultados extraordinários dos recursos utilizados. Neste cenário, avulta a figura do administrador, imprescindível no sucesso organizacional, e por decorrência, no êxito de cada país. 4 Administrar significa interpretar os objetivos propostos pela organização e transformá-los em ação organizacional, por meio do planejamento, organização, direção e controle de todos os esforços realizados em todas as áreas e em todos os níveis da organização, a fim de alcançar tais objetivos da maneira mais adequada (eficiente). humanos materiais financeiros informação tecnologia
  • 5. Formas de Administração Pública: A Administração Pública constitui um importante segmento da ciência da Administração. Ela representa o aparelhamento do Estado e funciona como o instrumento do governo para planejar, organizar, dirigir e controlar todas as ações administrativas, no sentido de dar plena e cabal satisfação das necessidades coletivas básicas. Como dizia Weber, a Administração Pública envolve todo o aparato administrativo com que nações, estados e municípios de moldam para cuidar do interesse coletivo e entregar à população uma ampla variedade de serviços públicos capazes de melhorar a qualidade de vida em geral. No fundo, o progresso e o desenvolvimento de uma nação passam obrigatoriamente pela Administração. Como bem lembrava Peter Drucker, não existem países ricos nem países pobres, mas sim países bem-administrados e países mal-administrados. Daí, a amplitude e grandeza com que se apresenta a Administração Pública. Para podermos entender melhor o que é a Administração Pública, vamos fazer uma breve reflexão sobre a Administração Pública no Brasil. Historicamente, a Administração Pública evoluiu através de três modelos básicos:  Patrimonialista  Burocrática  Gerencial 5
  • 6. Nesta aula demonstrativa, iremos apenas conceituar estes modelos: Administração Pública Patrimonialista - No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas1 . A res publica não é diferenciada da res principis, ou seja, é uma forma da administração pública que se caracteriza pela privatização do Estado, pela interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. O príncipe não faz clara distinção entre patrimônio público e seus bens privados. Assim, o patrimonialismo não se baseia na salvaguarda (proteção) do patrimônio público em relação aos interesses privados, muito pelo contrário, se baseia na malversão do patrimônio público. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma exorbitância inaceitável. 1 Prebendas são benefícios fáceis. 6 Dica: Esses três modelos são muito cobrados em concursos. Fique atento! Eles se sucedem no tempo sem que qualquer um deles seja totalmente abandonado. Fique de olho: Prebendas e sinecuras são formas patrialistas de ocupação. Isto significa empregos que exigem pouco ou nenhum trabalho de quem o exerce. Cargo público concedido po nepotismo, a título de troca de favores políticos.
  • 7. Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Vargas optou pela adoção de um modelo que pautasse pelo controle minucioso das atividades-meio. Para botar “ordem na casa” buscou referências no modelo burocrático idealizado por Max Weber, acreditando que a burocracia, dado seu caráter rígido e hierarquizado poderia ordenar a máquina administrativa. Dica: Está aí o 1º modelo estruturado de Administração Pública no Brasil! Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. 7
  • 8. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Este defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. Importante: Se a burocracia tivesse funcionado, em tese as práticas patrimonialistas teriam sido suprimidas, o que parece não ter acontecido... São características da Burocracia: Normas e regulamentos, formalidade das comunicações, racionalidade e divisão do trabalho, impessoalidade nas relações, hierarquização da autoridade, rotina e procedimentos estandardizados, competência técnica e meritocracia, separação da propriedade, previsibilidade do funcionamento, etc. Em nosso dia-a-dia, passamos a chamar de burocracia os defeitos do sistema, ou seja, suas disfunções, que foram o exagerado apego aos regulamentos, excesso de formalismo, resistência à mudanças, despersonalização do relacionamento, superconformidade às rotinas e procedimentos, etc. 8 Burocracia: bom ou ruim? A burocracia (na teoria) é a organização perfeita por excelência, pois consegue prever todas as ocorrências possíveis e preparar a organização para enfrentá- las. As pessoas têm maiores benefícios em função de sua competência e dedicação, etc. Infelizmente, na prática apresentou alguns problemas: se levarmos em consideração suas características e exacerbá-las, há o risco de tornarem-se defeitos (excesso de apego às normas, substituição dos fins pelos meios, etc). Há, portanto, dois enfoques: na teoria (ótima, portanto) e na prática (normalmente sinônimo de ineficiência). Dica: O conceito de burocracia para Max Weber é a organização eficiente por excelência e para conseguir essa eficiência, a burocracia precisa detalhar antecipadamente e nos mínimos detalhes como as coisas deverão ser feitas.
  • 9. Administração Pública Gerencial - Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. Dica: O chamado “modelo gerencial” começa a ser implantado em 1995, durante o governo FHC, com a edição do “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado”. A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. Na administração pública gerencial a estratégia volta-se:  para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, 9 A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.
  • 10.  para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e  para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins). A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade - por meio de políticos eleitos - controla a administração pública. Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público. Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade, etc.), a administração pública gerencial não se diferencia da administração pública burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. Para a administração pública burocrática, o interesse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao atuarem sob este princípio, os administradores públicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da própria burocracia, 10
  • 11. identificada com o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas é relegado a um segundo plano. A administração pública gerencial nega essa visão do interesse público, relacionando-o com o interesse da coletividade e não com o do aparato do Estado. 2. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões estruturais e culturais Se partirmos da premissa que a administração pública tem como parâmetro o que conhecemos hoje, podemos afirmar que ela não era visível até 1930. A chamada Administração Pública Patrimonial caracterizava-se por representações da burguesia que se alternavam no poder, fenômeno este que ficou conhecido como Política do Café com leite. De acordo com Luiz Carlos Bresser Pereira, a característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e pré- democráticas era a privatização do Estado, ou a impermeabilidade dos patrimônios público e privado. “Patrimonialismo” significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma administração patrimonialista. O Brasil era, na verdade, um federalismo aparente, onde prevaleciam os interesses destes pequenos grupos. Com o avanço da aliança liberal e a crise econômica causada pela queda da bolsa de Nova Iorque, os países desenvolvidos, deixaram de importar nosso café, principal produto em nossa pauta de exportação. O 11 A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas.
  • 12. que se sucede, é uma crise de superprodução sem precedentes em nossa história que culmina com o golpe de 1937. A administração burocrática surge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública sofre um processo de racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da administração pública burocrática é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no país. 2 A Burocracia, Teoria Burocrática de Administração ou Modelo Racional-Legal surge como resposta à necessidade de um modelo organizacional que considerasse todas as variáveis envolvidas (processo, comportamento humano, estrutura etc.), e que pudesse ser aplicada a todos os tipos de organização (não se restringindo à indústria). Corresponde a uma forma de organização que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos fins (objetivos) pretendidos. 2 Democracia é o instrumento político que protege os direitos civis contra a tirania, que assegura os direitos sociais contra a exploração e que afirma os direitos públicos em oposição ao rent-seeking. Burocracia é a instituição administrativa que usa, como instrumento para combater o nepotismo e a corrupção – dois traços inerentes à administração patrimonialista – os princípios de um serviço público profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional. 12 Com o surgimento do capitalismo e da democracia1 , estabeleceu-se uma distinção clara entre a res publica e bens privados. A democracia e a administração pública burocrática emergiram como as principais instituições que visavam a proteger o patrimônio público com a privatização do Estado.
  • 13. Para compreender a Burocracia, Max Weber estudou os tipos de sociedade e autoridade: A – Sociedade tradicional, onde predominam as características patriarcais (a família, por exemplo); B – Sociedade carismática, onde predominam características místicas, arbitrárias e personalísticas (grupos revolucionários), e; C – Sociedade legal, racional ou burocrática, onde predominam normas impessoais e racionalidade na escolha dos meios e dos fins (grandes empresas, exércitos). Weber estudou as organizações sob um ponto de vista estruturalista, preocupando-se com sua racionalidade, isto é, com a relação entre os meios e os recursos utilizados e os objetivos a serem alcançados pelas organizações burocráticas. A organização por excelência, para Weber, é a burocracia. Suas principais características são: 1 – Hierarquia da autoridade, herdada das organizações militares 13 No início do século XX, Max Weber, um sociólogo alemão, publicou uma bibliografia a respeito das grandes organizações da sua época. Deu-lhes o nome de burocracia e passou a considerar o século XX como o século das burocracias, pois achava que essas eram as organizações características de uma nova época, plena de novos valores e de novas exigências. As burocracias surgiram a partir da época vitoriana como decorrência da necessidade que as organizações sentiram de ordem e de exatidão e das reivindicações dos trabalhadores por um tratamento justo e imparcial. O modelo burocrático de organização serviu como uma reação contra a crueldade, o nepotismo e os julgamentos tendenciosos e os parcialistas, típicos das práticas administrativas desumanas e injustas do início da Revolução Industrial. Rapidamente, a forma burocrática de Administração alastrou-se por todos os tipos de organização e o século XX representa o século da burocracia.
  • 14. 2 – Caráter legal das normas e regulamentos – assim como a tradição legitima a autoridade patriarcal, a autoridade burocrática fundamenta-se em normas e regulamentos. É como se cada empresa possuísse uma constituição própria; 3 – Caráter formal das comunicações – na burocracia todas as comunicações são feitas por escrito, com vistas à comprovação e à padronização; 4 – Impessoalidade nas relações – a administração nas burocracias é efetuada sem considerar as pessoa como pessoas, mas como ocupantes de cargos e funções. A obediência é impessoal; não é prestada em consideração à pessoas do chefe, e sim do cargo que ocupa; 5 – Rotinas e procedimentos padronizados – a burocracia é uma organização que fixa regras e normas técnicas para desempenho do cargo, reeducando a conduta de seus membros; 6 – Meritocracia – a admissão, transferência e remoção dos funcionários são baseadas no mérito e na competência técnica, e não em critérios particulares e arbitrários. 7 – Especialização da administração – o que se deseja é a profissionalização de todos os membros, com distinção das atividades de gerência das de execução. 2.1.Vantagens da burocracia As vantagens da burocracia, para Weber, são: 1. Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização; 2. Precisão na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento exato dos deveres; 3. Rapidez nas decisões, pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem e as ordens e papéis tramitam através de canais preestabelecidos. Vamos ver a definição de burocracia utilizada pelo CESPE: Questão 1: (Unb/CESPE – STM – Analista Judiciário – 2004) Julgue os itens a seguir sob a ótica da administração pública. Burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados. O que você acha? Está certo! Dica: Costumamos pensar em burocracia apenas como regras, formalismo e excesso de papelório, entretanto, para Weber, o termo burocracia significa a Organização por Excelência, ou seja, o melhor dos mundos! O que costumamos pensar sobre a palavra 14
  • 15. burocracia, é na verdade, o que deu errado, ou seja, suas disfunções, o que veremos logo adiante. Lembre disso!!! Disfunções (“defeitos”) da burocracia 1 – Internalização das regras e apego aos regulamentos - existe quando: cumprir as normas passa a ser mais importante que atingir os objetivos. A atividade-meio passa a ser o resultado a ser alcançado. O funcionário se torna um especialista em normas; 2 – Excesso de formalismo e papelório – a necessidade de documentar todas as comunicações conduz à tendência ao excesso de papelório; 3 – Resistência à mudanças – como tudo é padronizado e previsto com antecipação, o funcionário se acostuma a uma estabilidade, proporcionando-lhe segurança a respeito de seu trabalho. Qualquer mudança tende a ser interpretada como algo que desconhece, tornando-se indesejável. 4 – A base do processo decisorial – quem toma decisões é aquele que ocupa o posto hierárquico mais alto, mesmo que nada saiba sobre o tema. A “co-gestão” passa longe... 5 – Superconformidade às rotinas – com o tempo, as regras tendem a se tornar absolutas, sagradas, conduzindo a uma rigidez no comportamento do burocrata que restringe-se ao desempenho mínimo. Perde iniciativa, criatividade e inovação. 6 – Dificuldade no atendimento a clientes – todos os clientes são atendidos de forma padronizada, seguindo normas e rotinas internas, fazendo com que o público se irrite com a pouca atenção e o descaso. A burocracia fecha-se em si mesma. Dica:. É importante que você lembre na hora da prova que não existe organização totalmente racional, que o homem não é totalmente previsível, que a burocracia gerou excesso de formalismo e papelório, gerou grande resistência às mudanças e conflitos com o público. Em resumo, tendo em vista as práticas patrimonialistas (rent-seeking ou privatização do Estado - leia-se: usar a máquina administrativa com fins privados, escusos) correntes em nossa cultura, Vargas optou pela adoção de um modelo que pautasse pelo controle minucioso das atividades-meio. Ou seja, para “colocar ordem na casa”, buscou referências no modelo idealizado por Weber, acreditando que a burocracia, dado seu caráter rígido e hierarquizado, poderia ordenar a máquina administrativa em nosso País. Está, aí, o primeiro modelo estruturado de administração do Brasil. 15
  • 16. Para facilitar sua implementação, contou com o apoio do DASP3 - Departamento Administrativo do Setor Público, extinto há pouco tempo atrás sem, infelizmente, ter logrado êxito em sua missão (se a burocracia tivesse funcionado, em tese as práticas patrimonialistas teriam sido suprimidas, o que parece não ter ocorrido). Originalmente, o DASP tinha três objetivos: a) Centralizar a administração pública nas mãos do Governo Federal. b) Criar uma política de gestão de recursos humanos c) Promover uma racionalização dos métodos e procedimentos administrativos até então utilizados. Infelizmente o DASP não funcionou em toda a sua plenitude, devido à aspectos políticos e ao distanciamento entre planejamento e ação; na verdade, o DASP não se traduziu no elo de ligação esperado, transformando-se em um mero órgão técnico, teórico. Em termos práticos sua maior colaboração foi na implantação do sistema burocrático de administração, também conhecido como burocracia. Analise a questão abaixo sobre o DASP: Questão 2: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) A compreensão da evolução histórica da administração pública no Brasil pode auxiliar o entendimento da 3 Mais precisamente em 1936 foi criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil que, em 1938, foi substituído pelo DASP. 16 Nessa época, em virtude da desconfiança total que havia no servidor público, o modelo burocrático revelava-se ser o mais adaptado. Com isso, Vargas almejava basicamente três coisas: criar uma estrutura administrativa organizada, uniforme, estabelecer uma política de pessoal com base no mérito (motivo pelo qual Joaquim Nabuco foi “convidado”) e acabar com o nepotismo e corrupção existentes. O DASP foi extinto em 1986, dando lugar à Secretaria de Administração Pública da Presidência da República (Sedap), que, em janeiro de 1989, foi extinta, sendo incorporada à Secretaria do Planejamento da Presidência da República. Em março de 1990, foi criada a Secretaria da Administração Federal da Presidência da República (SAF) , que, entre abril e dezembro de 1992, foi incorporada ao Ministério do Trabalho. Em Janeiro de 1995, com o início do Governo do Fernando Henrique Cardoso, a SAF transformou-se em Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE.
  • 17. origem de muitos dos processos vivenciados atualmente pela administração pública no país. Acerca da evolução da administração pública, julgue os itens a seguir. A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi uma importante iniciativa no processo de modernização do setor público no Brasil, inserindo no setor público o espírito gerencial e fazendo que a burocracia fosse repensada, tendo em vista o cliente e a qualidade na prestação dos serviços públicos. Resposta: Errado. O espírito gerencial e a adoção de um modelo com foco no cliente (gerencialismo) surgiu bem depois da criação do DASP. Na verdade, este Órgão foi criado para auxiliar na implantação da BUROCRACIA, do sistema de mérito, do profissionalismo, da formalidade das comunicações, etc. Infelizmente não funcionou adequadamente, uma vez que o modelo weberiano não chegou a funcionar 100% (se isso tivesse acontecido, as características patrimonialistas teriam acabado). 3. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995. 4 A crise do Estado implicou a necessidade de reformá-lo e reconstruí-lo; a globalização tornou imperativa a tarefa de redefinir suas funções. Em 1942, com a superação da crise, o estado despe-se do papel de regulador da economia e assume uma postura desenvolvimentista, seguindo a esteira mundial. Essa nova feição culmina com o governo de Juscelino Kubistchek, (“50 anos em 5”) e caracteriza-se pela criação de órgãos de linha, staff5 e das primeiras entidades da administração indireta. A idéia dominante é que a participação maciça no estado no setor produtivo desenvolveria e dinamizaria a economia, e é nesse momento que se percebe a ineficiência da burocracia. O que se sucede ao longo dos anos são tentativas de se simplificar o modelo burocrático: 4 Neste texto incluo extratos da obra de Luiz Carlos Bresser Pereira. 5 Staff = assessoria 17 No Brasil, a percepção da natureza da crise e, em seguida, da necessidade imperiosa de reformar o Estado ocorreu de forma acidentada e contraditória, em meio ao desenrolar da própria crise.
  • 18. a) 1956  Cria-se o COSB (Comissão de Simplificação da Burocracia) com o objetivo de desburocratizar a administração, descentralizando-a, ou seja, delegando competência às entidades da administração indireta. b) Este processo culmina com o Decreto-lei nº 200 de 1967, que elenca princípios que nortearão a conduta da administração indireta. Este Decreto-lei foi a primeira tentativa de reforma gerencial da administração Pública brasileira. A reforma iniciada pelo Decreto-Lei nº 200 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Colocou-se toda ênfase na descentralização, mediante a autonomia da administração indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administração direta e da maior eficiência da administração descentralizada. O decreto-lei promoveu a transferência das atividades de produção de bens e serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, consagrando e racionalizando uma situação que já se delineava na prática. Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, a descentralização e o controle dos resultados. Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregos celetistas, submetidos ao regime privado de contratação e trabalho. O momento era de grande expansão das empresas estatais e das fundações. Através da flexibilização de sua administração buscava-se uma eficiência maior nas atividades econômicas do Estado, e se fortalecia a aliança política entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar e a classe empresarial. O Decreto-lei nº 200 teve, porém, duas conseqüências inesperadas e indesejáveis. De um lado, por permitir a contratação de empregados sem concurso público, facilitou a sobrevivência de práticas patrimonialistas e fisiológicas. De outro, por não se preocupar com mudanças no âmbito da administração direta ou central, que era vista pejorativamente como “burocrática” ou rígida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. O núcleo estratégico do estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através da estratégia oportunista do regime militar que, ai invés de se preocupar com a formação de administradores públicos de alto nível selecionados através de concursos públicos, 18 Planejamento e orçamento Descentralização Controle dos resultados
  • 19. preferiu contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais. Analise a questão abaixo: Questão 3: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Acerca da evolução da administração pública, julgue os itens a seguir. Um dos grandes problemas do Decreto Lei n.º 200 de 1967 foi ignorar, em seus princípios fundamentais, questões relacionadas com o servidor público, como planos de classificação de cargos e desenvolvimento de sistema de mérito. Está errado. O Decreto 200/67 compreendeu uma das únicas reformas que funcionaram na história da administração pública. A inserção no ordenamento legal de princípios como planejamento (materializado, por exemplo, no orçamento-programa), descentralização (transferência de atribuições da administração direta para a indireta como mecanismo de valorização desta), delegação de competência (do Poder central para as esferas locais – União para Estados e Municípios), coordenação e controle foi benéfica e tem reflexos até hoje. c) Como o processo funcionou apenas na administração indireta, em 1970, uma nova tentativa de desburocratizar: a criação da SEMOR (Secretaria de Modernização da Reforma Administrativa), que também não conseguiu reduzir a máquina administrativa. d) 1979  PND – Programa Nacional de Desburocratização. Sua proposta política visava, através da administração pública, a “retirar o usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado”. (Beltrão) e) Na transição para o governo democrático que se iniciou em 1985, que tem como marco a Constituição de 1988, podemos dizer que houve um retrocesso, um 19 Dessa maneira, a reforma administrativa embutida no Decreto-lei nº 200 ficou pela metade e fracassou. A crise política do regime militar, que se iniciou em meados dos anos 70, agravou ainda mais a situação da administração pública, na medida em que a burocracia estatal foi identificada com o sistema autoritário em pleno processo de degeneração.
  • 20. engessamento na administração pública: surgiram entraves a criação e extinção de órgãos (a partir de então, apenas através de lei), perda de autonomia do executivo na organização da administração pública e mais, a extensão das regras que norteavam a administração direta, à administração indireta. A Constituição de 1988 ignorou completamente as novas orientações da administração pública. Os constituintes e, mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse momento uma incrível falta de capacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a administração burocrática clássica, que começara a ser implantada no país nos anos 30, não havia sido plenamente instaurada. Viram que o Estado havia adotado estratégias descentralizadoras – as autarquias e fundações públicas – que não se enquadravam no modelo burocrático-profissional clássico. Notaram que essa descentralização havia aberto espaço para o clientelismo, principalmente nos estados e municípios – clientelismo que se acentuara após a redemocratização. Não perceberam que as formas mais descentralizadas e flexíveis da administração, que o Decreto-lei nº 200 havia consagrado, eram uma resposta à necessidade de o Estado administrar com eficiência as empresas e os serviços sociais. E decidiram completar a revolução burocrática antes de pensar nos princípios da moderna administração pública. Ao agirem assim aparentemente seguiram uma lógica linear compatível com a idéia de que primeiro seria necessário completar a revolução mecânica para só depois participar da revolução eletrônica. Contraditoriamente com seu espírito burocrático-legal, a Constituição de 88 permitiu que uma série de privilégios fossem consolidados ou criados. Privilégios que foram ao mesmo tempo um tributo pago ao patrimonialismo ainda presente na sociedade brasileira e uma conseqüência do corporativismo que recrudesceu com a abertura democrática, levando todos os atores sociais a defender seus interesses particulares como se fossem interesses gerais. O mais grave dos privilégios foi o estabelecimento de aposentadoria com remuneração integral sem nenhuma relação com o tempo de serviço prestado diretamente ao Estado, elevando violentamente o custo do sistema previdenciário estatal, representando um pesado ônus fiscal para a sociedade. 20 A Constituição sacramentou os princípios de uma administração pública arcaica, burocrática ao extremo. Uma administração pública altamente centralizada, hierárquica e rígida, em que toda prioridade seria dada à administração direta, e não à indireta.
  • 21. Um segundo privilégio foi ter permitido que, de um golpe, mais de 400 mil funcionários celetistas de fundações e autarquias se transformassem em funcionários estatutários, detentores de estabilidade e aposentadoria integral. (este episódio ficou conhecido como “trem da alegria”) Na verdade, o retrocesso:  Resultou de uma visão equivocada das forças democráticas que derrubaram o regime militar acerca da natureza da administração pública então vigente;  Foi conseqüência da aliança política que as forças democráticas foram levadas a celebrar com o velho patrimonialismo, sempre pronto a se renovar para não mudar;  Resultou do desentendimento da velha burocracia contra a reforma pela qual a administração central passara no regime militar: estava na hora de restabelecer a força do centro e a pureza do sistema burocrático;  Relaciona-se com a campanha pela desestatização, que acompanhou toda a transição democrática: esse fato levou os contribuintes a intensificarem os controles estatais, que haviam ganho grande autonomia graças ao Decreto-lei nº 200. Em suma, considerando a evolução de nossa administração, podemos concluir que: • Para sanar a administração direta, criou-se a indireta, que devido à autonomia, cresceu artificialmente. • A falta de uma política de pessoal, levou a um inchaço de pessoal no setor público, na maioria não qualificado. • Havia uma concepção de que controle, segurança e padronização, gerariam bons resultados, ao invés do foco no atendimento às necessidades do cidadão. • Na prática, o que aconteceu foi uma substituição do coronelismo pelo clientelismo (favorecimento de determinados grupos). A crise fiscal e a crise do modo de intervenção do Estado na economia e na sociedade começaram a ser percebidas em 1987. Foi nesse momento, depois do 21 O retrocesso burocrático ocorrido em 1988 não pode ser atribuído ao suposto fracasso da descentralização e da flexibilização da administração pública que o Decreto-lei nº 200 teria promovido.
  • 22. fracasso do Plano Cruzado, que a sociedade brasileira se deu conta, ainda que de forma imprecisa, de que estava vivendo fora do tempo, de que a volta ao nacionalismo e ao populismo dos anos 50 era algo inviável. Os Constituintes de 1988, porém, não perceberam a crise fiscal, muito menos a crise do aparelho do Estado. Só depois do episódio da hiperinflação, em 1990, no final do governo Sarney, a sociedade abriria os olhos para a crise. Em conseqüência, as reformas econômicas e o ajuste fiscal ganharam impulso no governo Collor. Esse governo (que acabou se perdendo em meio à corrupção generalizada) é que daria os passos decisivos no sentido de iniciar a reforma da economia e do Estado. Na área da administração pública as tentativas de reforma do governo Collor foram equivocadas. O fracasso deveu-se principalmente à tentativa desastrada de reduzir o aparelho do Estado, demitindo funcionários e eliminando órgãos, sem antes assegurar a legalidade das medidas através da reforma da Constituição. Afinal, além da redução drástica da remuneração dos servidores, sua intervenção na administração pública desorganizou ainda mais a já precária estrutura burocrática existente, desprestigiando os servidores públicos, de repente acusados de todos os males do país e identificados com o corporativismo6 . Analise a questão a seguir: Questão 4: (Unb/CESPE – STM – Analista Judiciário – 2004) Julgue os itens a seguir sob a ótica da administração pública. O foco das ações do governo Collor concentrou-se no projeto de centralização da gestão dos serviços públicos. Errado. O governo Collor não pode ser associado à centralização da gestão. No início do governo Itamar a sociedade brasileira começou a se dar conta da crise da administração pública. Havia, entretanto, ainda muita perplexidade e confusão. Um documento importante nesta fase é o estudo Estrutura e organização do Poder Executivo, realizado pelo Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (Cedec) para a Escola Nacional de Administração Pública (Enap). A partir de 1995, com o governo Fernando Henrique, surge uma nova oportunidade para a reforma do Estado, em geral, e do aparelho do Estado e de seu pessoal, em particular. Essa reforma tem por dois objetivos: a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos estados e municípios, onde existe um claro problema de excesso de quadros; a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administração pública, voltando-a para o atendimento dos cidadãos. 6 Corporativismo – defesa dos interesses de grupos como se fossem da nação. 22
  • 23. A reforma administrativa implementada a partir de 1995, com o Plano Diretor da Reforma do Estado, torna-se um marco em nossa história, vindo ratificar a importância da nova conotação de governo, que deixa de ser burocrático para se tornar um governo empreendedor. O governo empreendedor consiste, na verdade, em uma reorganização da máquina administrativa, através da redefinição do papel de estado: de desenvolvimentista e protecionista para empreendedor, visando descentralização e delegação de autoridade. O governo empreendedor sugere o deslocamento dando ênfase dos procedimentos para os resultados. Tal governo empreendedor ou administração pública gerencial inspira-se na administração privada, visando a satisfação de seu cliente (o cidadão!). No governo empreendedor, os administradores gerenciam suas instituições ou seus órgãos como se fossem o dono do negócio; a idéia é de estimular o negócio, estimular seus empregados e seus funcionários, utilizando a Co-gestão( ou gestão participativa), onde todos são responsáveis pelo planejamento e pela execução; é “gerar receita, ao invés de efetuar despesas”, segundo Peter Drucker, em seu livro “Reinventando o Governo”. Uma das maneiras de mudarmos nosso governo desenvolvimentista para empreendedor seria através, por exemplo, da criação dos chamados títulos de inovação (fundos sem ônus para os contribuintes, adquiridos por empresários desejosos de contribuir para o engrandecimento da Nação...); este exemplo deu certo na Flórida, nos EUA. Uma outra maneira seria sobretaxarmos condutas ilícitas tal como foi feito na Flórida, onde pesadas multas foram aplicadas aos motoristas que causassem acidentes decorrentes da ingestão de bebidas alcoólicas. Em suma, este governo empreendedor, (administração pública gerencial) veio para ficar e foi ratificado, como já foi dito, pelo plano diretor da reforma do estado. A dificuldade na implantação reside no fato de que o servidor público existe para fazer o bem a todos (não sendo medido o esforço marginal), pois se na administração privada atender um único cliente a mais resultasse em uma relação custo-benefício desfavorável, é provável que isso não acontecesse; na administração pública, isto não acontece. Se para nós, um hospital público que tem capacidade para atender 1000 (mil) pessoas, fosse obrigado a dobrar o custo deste 23
  • 24. hospital para se atender mais uma pessoa, isto seria feito, pois a administração pública não pauta sua conduta pela relação custo-benefício, mas pela satisfação do cidadão. Dentro do governo empreendedor, surge um novo conceito de liderança: o administrador passa de gerente (controlador de resultados) para o líder, um motivador, um impulsionador, que substitui a força pelo comprometimento, pela lealdade. Embora tanto o líder como o gerente tenham o mesmo objetivo, que é o de maximizar o resultado, a maneira pela qual chegarão a este resultado será diferente. A necessidade de mudarmos o enfoque da administração para atendermos às necessidades do cidadão-cliente trouxe à tona o conceito de efetividade, ou seja, a satisfação das necessidades do cliente (ou a junção da eficácia com a eficiência num mesmo tempo). Temos como conceito de eficácia, o cumprimento dos objetivos previamente estabelecidos, enquanto que a eficiência se encontra relacionada com o como fazer (a quantidade de recursos que foram empregados e se foram ou não utilizados de maneira inteligente). Em suma, para sermos efetivos, precisamos ser eficazes e eficientes, atendendo às necessidades de nossos clientes. Para atingirmos a efetividade o governo criou as chamadas organizações sociais (as agências autônomas), que celebrariam contratos de gestão implementados pelo MARE (Ministério da Administração e Reforma do Estado) com o objetivo de “amarrarmos” resultados à conduta dos gestores públicos. Questão 5: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Acerca da evolução da administração pública, julgue os itens a seguir. 24 Atingir objetivos Método Impacto Segundo Peter Drucker, a implantação do governo empreendedor pressupõe três passos: a descoberta de sua missão, o estabelecimento de metas e redefinir os objetivos quando estes não forem alcançados.
  • 25. A valorização do servidor, por meio do estímulo de sua capacidade empreendedora, sua criatividade e seu comportamento ético é uma das preocupações do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Está correto. 4. Administração Pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático. O Estado Oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e burocrático, o Estado do bemestar, o Estado regulador. Nosso estudo, até agora, passou pela chamada Administração Pública Patrimonial, caracterizada por representações da burguesia (oligarquia7 ) que se alternavam no poder. Posteriormente, estudamos o modelo de administração burocrática no Brasil (modelo racionallegal), que manifestou-se a partir dos anos 30. Esta década caracterizou-se por uma importante centralização no nível político e econômico, característica de um Estado autoritário que conduziu o início de processo de modernização e industrialização do país. Estudamos, também, que com o passar do tempo, percebeu-se que a burocracia, se exacerbada em suas características, revela-se um modelo pouco flexível, inadequado em cenários dinâmicos, que exigem agilidade. A partir daí, identificamos diversas tentativas de “desburocratizar” a máquina: a criação do COSB - Comitê de Simplificação da Burocracia, da SEMOR - Secretaria de Modernização da Reforma Administrativa, o Decreto-Lei 200 de 1967, o PND - Programa Nacional de Desburocratização e ainda outros de menor vulto que, infelizmente, não tiveram o sucesso desejado. Até que em 1995, com a edição do plano diretor, começa a implantação, no Brasil do chamado modelo gerencial, que será tema de nossos estudos a partir de agora. 7 Oligarquias são grupos fechados e pequenos que detêm o controle do poder, geralmente formadas por familiares de grandes proprietários. 25 Até 1930 A partir 1930 A partir 1995 (no Brasil)
  • 26. Conforme nos narra Fernando Luiz Abrucio8 , em meados da década de 70, sobretudo a partir da crise do petróleo em 1973, uma grande crise econômica mundial pôs fim à era de prosperidade que se iniciara após a Segunda Guerra Mundial. Era o fim da “era dourada” — na precisa definição de Eric Hobsbawn (HOBSBAWN, 1995) —, período em que não só os países capitalistas desenvolvidos mas o bloco socialista e parte do Terceiro Mundo alcançaram altíssimas taxas de crescimento. A principal receita para o contínuo sucesso durante trinta anos foi a existência de um amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual procurava garantir prosperidade econômica e bem- estar social. O tipo de Estado que começava a se esfacelar em meio à crise dos anos 70 tinha três dimensões (econômica, social e administrativa), todas interligadas. Dimensão Econômica – Keynesiana – ativa intervenção estatal na economia, procurava garantir emprego e atuar em setores estratégicos para o desenvolvimento nacional. Dimensão social – Welfare State ou Estado do Bem-Estar – produção de políticas públicas na área social para garantir as necessidades básicas da população. Em outras palavras, garantia dos direitos sociais. Ex: educação, saúde, habitação) Dimensão Administrativa – modelo burocrático de Weber – funcionamento interno do Estado – manter a impessoalidade, neutralidade e racionalidade do aparato governamental. 8 Fernando Luiz Abrucio - O impacto do modelo gerencial na Administração Pública. Um breve estudo sobre a experiência internacional recente. 26
  • 27. O modelo gerencial, em sua fase inicial, implica em administrar a res publica de forma semelhante ao setor privado, de forma eficiente, com a utilização de ferramentas que consigam maximizar a riqueza do acionista, ou a satisfação do usuário (considerando-se a realidade do serviço público). O modelo gerencial é melhor entendido considerando o cenário em que foi concebido: no plano econômico, dada a crise do petróleo na década de 70, esgotaram-se as condições que viabilizavam a manutenção do Welfare State (Estado de Bem-Estar Social), onde prevalecia o entendimento de que cabia ao Estado proporcionar uma gama enorme de serviços à população, respondendo esse por saúde, educação, habitação, etc. A partir daí, começa a ser difundida a idéia de devolução ao setor privado daqueles serviços que o Poder Público não tem condições de prestar com eficiência (privatizações), devendo o Estado desenvolver aquilo que cabe intrinsecamente a ele fazer (Diplomacia, Segurança, Fiscalização, etc). Ou seja, o que propôs, na verdade, foi a quebra de um paradigma, a redefinição do que caberia efetivamente ao Estado fazer e o que deveria ser delegado ao setor privado. Como referência, é possível citar a obra de Osborne & Gaebler, “Reinventando o Governo”, onde são destacados princípios a serem observados na construção deste modelo, tais como: 1. Formação de parcerias; 2. Foco em resultados; 3. Visão estratégica; 4. Estado catalisador, ao invés de remador; 27 Nesse sentido, buscar-se-á a adoção de uma postura mais empresarial, empreendedora, aberta a novas idéias e voltada para o incremento na geração de receitas e no maior controle dos gastos públicos. O Estado Mínimo volta a ganhar força...
  • 28. 5. Visão compartilhada; e 6. Busca da excelência. Dica: O modelo gerencial (puro, inicial), buscou responder com maior agilidade e eficiência os anseios da sociedade, insatisfeita com os serviços recebidos do setor público. Tal modelo, contudo, representou o início do Managerialism, que, atualmente, congrega ainda, duas correntes: o Consumerism e o Public Service Orientation - PSO. Se tivermos em mente um continuum, é possível inferir que o a administração gerencial evoluiu do Managerialism para o PSO, sem contudo ser possível afirmar que o PSO representa a versão final da administração gerencial. As principais diferenças podem ser percebidas no quadro abaixo, proposto por Fernando Luiz Abrúcio, no caderno n. º 10 da ENAP: 28
  • 29. Modelo gerencial puro Consumerism Public Service Orientation Economia/Eficiência Efetividade/Qualidade Accountability/Eqüidade Taxpayers (contribuintes) Clientes/Consumidores Cidadãos A preocupação primeira do modelo gerencial, conforme o quadro nos informa, foi o incremento da eficiência, tendo em vista as disfunções do modelo burocrático. Nessa fase, o usuário do serviço público é visto tão somente como o financiador do sistema. O objetivo é diminuir gastos e aumentar a eficiência governamental. No Consumerism, há o incremento na busca pela qualidade, decorrente da mudança do modo de ver o usuário do serviço, de mero para contribuinte para cliente consumidor de serviços públicos. Nesse momento, há uma alteração no foco da organização: a burocracia, que normalmente é auto-referenciada, ou seja, voltada para si mesma, passa a observar com maior cuidado a razão de sua existência: a satisfação de seu consumidor. Com isso, buscar-se-á conhecê-lo, por meio, dentre outras coisas, de pesquisas de opinião e procurar-se-á proporcionar um atendimento diferenciado com vistas ao atendimento de necessidades individualizadas. Na fase mais recente, o entendimento de que o usuário do serviço deve ser visto como cliente-consumidor perdeu força, principalmente porque a idéia de consumidor poderia levar a um atendimento melhor para alguns e pior para outros, num universo em que todos têm os mesmos direitos. É possível perceber isso quando levamos em consideração que clientes melhores organizados e estruturados teriam mais poder para pleitear mais ou melhores serviços, culminando em prejuízo para os menos estruturados. Por isso, nesta abordagem é preferível o uso do conceito de cidadão, que ao invés de buscar a sua satisfação, estaria voltado para a consecução do bem-comum. Com isso, o que se busca é a eqüidade, ou seja, o tratamento igual a todos os que se encontram em situações equivalentes. 29 Esta separação é teórica. Existe um bom grau de intercâmbio entre elas. Os modelos não são mutuamente excludentes. Há uma incorporação dos aspectos positivos de cada teoria, ou seja, uma incorporação de temas.
  • 30. Dica: Neste conceito, os cidadãos teriam, além de direitos, obrigações perante à sociedade, tais como a fiscalização da res publica, vindo a cobrar, inclusive, que os maus gestores sejam responsabilizados (accountability) por atos praticados com inobservância da Legislação ou do interesse público. O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes da persistência de aspectos patrimonialistas na administração contemporânea, bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional. Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-legal ou burocrática. Não se trata simplesmente de descartá-la, mas sim de considerar os aspectos em que está superada, e as características que ainda se mantêm válidas como formas de garantir efetividade à administração pública. Veja como esses assuntos podem ser cobrados em sua prova: Questão 6: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Tendo em vista determinados aspectos gerais da administração pública, julgue os itens a seguir. A centralização do processo de tomada de decisão, o rígido controle sobre o desempenho e o foco em resultados são algumas das características do paradigma pós- burocrático. 30 O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais oferecidos pelo setor público.
  • 31. Errado. A descentralização e o controle de desempenho estão associados ao gerencialismo. 5. Governança e Governabilidade A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estado abandona a estratégia protecionista da substituição de importações. O programa de privatizações reflete a conscientização da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada através das empresas estatais. Através desse programa transfere-se para o setor privado a tarefa da produção que, em princípio, este realiza de forma mais eficiente. Finalmente, através de um programa de publicização, transfere-se para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano; para a democracia, na medida em que promovem cidadãos; e para uma distribuição de renda mais justa, que o mercado é incapaz de garantir, dada a oferta muito superior à demanda de mão-de-obra não-especializada. Como promotor desses serviços o Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade. Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. 31 Publicização significa a descentralização para o setor público não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica.
  • 32. Considerando esta tendência, pretende-se reforçar a governança - a capacidade de governo do Estado - através da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão. O governo brasileiro não carece de "governabilidade", ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa. 6. Resumo 32 Capacidade de governo do Estado Poder para governar Controle, racionalização Cérebro da mudança Desburocratizar a administração 1ª tentativa de reforma gerencial da AP brasileira. Nova tentativa de desburocratização Nova tentativa de desburocratização Retrocesso Rent-seeking ou privatização do Estado
  • 33. 7. O paradigma do cliente na gestão pública Tem-se falado bastante a respeito do foco, hoje em dia, não estar mais na organização em si, mas na satisfação do cliente. Para conhecê-lo, faz-se necessário traçarmos seu perfil e ouvirmos sua voz, a fim de definirmos o que realmente tem valor para ele. 33 Reforma Administrativa - 1995 AP Gerencial - Empreendorismo Busca pela qualidade Equidade
  • 34. Nas empresas privadas, esta preocupação é uma constante; na Xerox, por exemplo, seus executivos dedicam um dia por mês para contato direto com o cliente a fim de ouvirem suas reclamações. Dessa forma conseguem saber o que está ou não funcionando dentro de sua empresa, a Matsushita faz a mesma coisa, além de utilizar uma série de outros mecanismos para se ouvir a voz do cliente, tais como pesquisas de opinião, ombudsman e inspetores disfarçados de clientes. Mediante o traçado deste perfil psicológico a empresa descobre a hierarquia de valor para os clientes, estando a empresa mais apta a satisfazer suas necessidades. Essa hierarquia pode ser agrupada em quatro grandes classes, a saber: • nível básico  o básico que o cliente esperaria ao entrar numa empresa; por exemplo, um ambiente limpo; • nível esperado  seriam os preços competitivos; o marketing da GOL, por exemplo; • nível desejável  o whisky servido durante os vôos, além das bebidas que comumente são servidas; • nível inesperado  é o efeito surpresa; o sorteio de uma outra passagem aérea durante o vôo, por exemplo. Tais técnicas já são utilizadas no serviço privado há bastante tempo, mas e nos serviços públicos? Infelizmente, ainda não chegamos a esse nível, com um agravante: quando tratamos de serviços privados e o cliente está insatisfeito, tem o direito de mudar de instituição, o que não acontece nos serviços públicos. Em virtude do monopólio do setor público em alguns setores poucas opções restam ao cidadão cliente: reclamar ou mobilizar-se, dando origem aos movimentos populares, tais como associações de moradores e amigos. No livro “Reinventando o governo”, algumas condutas são definidas como essenciais para a melhoria do serviço prestado pelo governo: • O cidadão-cliente deve ser a razão da existência dos órgãos e entidades públicos; • A realização de parcerias intra-governamentais, com ONGs e com a iniciativa privada, pois trariam vantagens para o setor público, tais como ampliação do acesso aos clientes, à tecnologia e ao capital, diminuição de risco e uso de infra-estruturas compartilhadas. • Mudança do estilo de liderança; de controlador de resultados para motivador, facilitador. • Preocupação que se deve ter na interface com o cliente; os aspectos ambiental, interpessoal, procedimental e financeiro merecem atenção especial quando do contato com o cliente; 34
  • 35. Tudo isso para que se consiga a fidelidade do cliente, que pode ser entendida como o grau de fidelidade de um cliente a uma empresa ou ao governo, simplesmente pelo fato daquele produto ou serviço ter sido produzido/prestado por aquela entidade. Dica: O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. Veja como esse assunto poderá ser abordado em sua prova. Analise a questão abaixo: Questão 7: (Unb/CESPE – TSE - Analista Judiciário – 2006) Empregados de um centro de processamento de dados considerado de padrão excelente estavam extremamente felizes por terem conseguido disponibilizar, em 4 dias úteis, empréstimos a funcionários de determinado órgão do governo. Todavia, em pesquisa de controle de qualidade, descobriu-se que a clientela não estava satisfeita. O período entre o pedido do empréstimo e a resposta não estava condizente com sua expectativa. Esperava-se atendimento em período igual ou inferior ao até então estipulado pelo centro. Percebeu- se, então, que é necessário saber se o que se considera bons serviços está alinhado com o que realmente esperam os usuários. A situação apresentada no texto acima é um exemplo de paradigma A) pós-burocrático. B) do cliente na gestão pública. C) do cliente na gerência de qualidade. D) da gestão estratégica. O paradigma do cliente na gestão pública envolve, dentre outros conceitos importantes, o da efetividade (satisfação do cliente-cidadão cujo alcance é trabalhoso, em função de aspectos culturais – a burocracia é um modelo auto-referenciado, voltado para si mesmo). O modelo pós-burocrático tem a satisfação das necessidades do cidadão como carro-chefe. 35
  • 36. Resp: B 8. Estrutura e Estratégia Organizacional 8.1. Estrutura Organizacional A estrutura organizacional é a maneira pela qual as atividades da organização são divididas, organizadas e coordenadas. Funciona como a espinha dorsal da organização, o esqueleto que sustenta e articula suas partes integrantes. A criação da estrutura organizacional pode ser definida como o conjunto de tarefas formais atribuídas às unidades organizacionais; as relações de subordinação e as comunicações para assegurar coordenação eficaz entre órgãos e pessoas ao longo das unidades organizacionais. De acordo com Robbins, existem seis elementos básicos a serem focados pelos administradores quando projetam a estrutura das suas organizações. São eles: O quadro abaixo mostra cada um desses elementos como respostas a importantes questões estruturais. Seis questões básicas às quais os administradores devem responder ao planejar a estrutura organizacional apropriada 36 A estrutura organizacional é uma ferramenta para o administrador utilizar no sentido de harmonizar os recursos, de modo que tudo seja feito através da estratégia estabelecida.
  • 37. A pergunta-chave A resposta é dada por 1. Até que ponto as atividades podem ser subdivididas em tarefas separadas? Especialização do trabalho 2. Qual a base para o agrupamento das tarefas? Departamentalização 3. A quem os indivíduos e os grupos vão se reportar? Cadeia de comando 4. Quantas pessoas cada administrador pode dirigir com eficiência e eficácia? Amplitude de controle 5. Onde fica a autoridade no processo decisório? Centralização e descentralização 6. Até que ponto haverá regras e regulamentações para dirigir os funcionários e administradores? Formalização Figura 1. Stephen P. Robbins. Comportamento Organizacional. 9ª Edição.  Especialização do trabalho No início do século XX, Henry Ford tornou-se rico e famoso por fabricar automóveis em uma linha de montagem. Cada um de seus funcionários recebia uma tarefa específica e repetitiva. Por exemplo, uma pessoa ficava encarregada apenas de instalar a roda dianteira direita, e outra, a porta dianteira direita. Ao dividir o trabalho em pequenas tarefas padronizadas, que podiam ser repetidas muitas vezes, Ford foi capaz de produzir um carro a cada 10 segundos, ainda que empregando trabalhadores com habilidades relativamente limitadas. Ford demonstrou que o trabalho pode ser realizado mais eficientemente se os funcionários forem especializados em cada tarefa. Hoje em dia, usamos o termo especialização do trabalho, ou divisão do trabalho, para descrever o grau em que as tarefas na organização são subdivididas em funções separadas. A essência da especialização do trabalho é que, em vez de uma atividade ser completada inteiramente por uma única pessoa, ela é dividida em um certo número de etapas, cada qual sendo realizada por um indivíduo. Essencialmente, os indivíduos se especializam em realizar parte de uma atividade em vez de fazer a atividade inteira9 . 9 Robbins, Stephen P. Comportamento Organizacional. 37
  • 38. Quando a especialização do trabalho é exagerada, normalmente os empregados se especializam em tarefas simples e repetitivas. A maioria dos administradores hoje em dia não vê a especialização do trabalho nem como uma coisa obsoleta nem como uma fonte inesgotável de aumento de produtividade. Sabe-se que ela pode gerar economias em certos tipos de trabalho, e problemas quando levadas a extremos. Você vai encontrar, por exemplo, alta especialização de trabalho sendo adotada pela rede McDonald´s para fazer e vender sanduíches (embora exista uma rotação de cargos). Por outro lado, empresa como a Saturn Corporation têm obtido sucesso ampliando o escopo das tarefas e reduzindo a especialização.  Departamentalização No período pré-Revolução Industrial predominavam as manufaturas, “empresas” compostas na maioria das vezes por famílias inteiras, onde o pai (autoridade patriarcal) era responsável pelo planejamento das atividades, bem como participava diretamente do processo produtivo. Os novos modelos de organização advindos da Revolução Industrial, complexos e com grande número de trabalhadores demandaram a especialização das atividades como forma de garantir a eficiência. Nesse sentido, podemos entender a Departamentalização como uma especialização no nível dos departamentos. A fim de cumprir o princípio da homogeneidade, atividades de mesma natureza eram ocupadas e alocadas juntas. Assim, depois de dividir o trabalho por meio da especialização, você precisa agrupar as atividades para que as tarefas comuns possam ser coordenadas. 38 Apesar das aparentes vantagens da especialização, muitas organizações estão abandonando esse princípio. Com tanta especialização, os empregados ficam isolados e fazem apenas uma tarefa simples, repetitiva e chata, o que provoca fadiga psicológica e alienação.
  • 39. O entendimento dominante é no sentido de que a Departamentalização corresponde a uma especialização horizontal, ou seja, agrupamento de atividades em órgãos que se situam em um mesmo nível hierárquico. Para esses autores, a especialização vertical (criação de órgãos com intuito de incrementar o controle, por exemplo) receberia o nome de Processo Escalar. Entretanto, a posição minoritária (tanto a especialização horizontal quanto a vertical são chamadas de Departamentalização) foi adotada em uma das antigas provas da UnB. Atenção ao fazer a prova! A Departamentalização pode se feita das seguintes formas: A – por Função: corresponde à reunião de todos os especialistas em um único órgão. Cada departamento exerce uma função típica dos elementos que o compõe. DIREÇÃO DEP. PROD DEP. SEGURANÇA DEP. COMERCIAL É indicado para empresas que desenvolvem atividades rotineiras, onde se exige pouca flexibilidade. VANTAGENS DESVANTAGENS • Menor custo; • Diminuição da cooperação interdepartamental; • Facilidade de treinamento; • Facilidade de coordenação; • Possibilidade de priorização dos objetivos departamentais em detrimento dos objetivos globais. • Definição de competências. B – Por Produto ou Serviço: divide a empresa em unidades de produção. Esse tipo é indicado para situações onde a flexibilidade é exigida. DEPARTAMENTO DE 39
  • 40. PRODUÇÃO PROD. A PROD. B PROD. C VANTAGENS DESVANTAGENS • Aloca responsabilidades do produto a um departamento; • O sucesso do produto é o sucesso do departamento; • Aumento do custo, na medida em que se faz necessária a presença de especialistas da mesma área, “um por Departamento”. Cada órgão tem seu setor de Contabilidade, marketing etc. • Facilita a aplicação de mão-de- obra; • Facilita a atividade-fim e a cooperação interdepartamental. C – por Área Geográfica: indicada para empresas que cobrem grandes áreas (multinacionais, por exemplo). HOLDING BRASIL CHILE VENZUELA VANTAGENS DESVANTAGENS • Encoraja executivos; • Dificuldades de coordenação. • Ajuste às condições de marcado; D – por Processo: a Departamentalização corresponde à seqüência do processo produtivo; Cada departamento é um centro de produção. Indicada para situações onde o foco é a tecnologia, que demandam grandes investimentos. 40
  • 41. DEPARTAMENTO DE PRODUÇÃO FASE 1 ENROLAMENTO FASE 2 PRÉ-MONTAGEM FASE 3 MONTAGEM E – por Projeto: indicado para empresas que produzem por “encomendas”, (estaleiros, construtoras etc.). Nessas empresas, cada produto é um projeto especializado, voltado para atender a necessidade do requisitante. Geralmente exige grande concentração de recursos. DEPARTAMENTO DE PRODUÇÃO PROD. A PROD. B PROD. C A desvantagem é a angústia causada pela possibilidade de perda do cargo, quando o produto fica pronto. 41 FORÇA-TAREFA É uma variante de dimensões menores. Consiste no agrupamento de recursos materiais e humanos para resolução de problemas específicos. É composto por elementos-chaves de diversas especialidades. Ex.: “Comissão do orçamento”, onde são reunidos os Secretários de Planejamento, Administração, elementos da Contabilidade e outros. Resolvido o problema, todos retornam às suas funções de origem.
  • 42. F – por outros critérios – utilizada quando os critérios apresentados são insuficientes para o enquadramento das atividades (onde alocar os responsáveis pelo “cafezinho”?). Nesses casos costuma-se alocar-se a órgãos que possuem maior afinidade ou menor carga de trabalho (podendo, então, absorvê-las). A seguir vemos um quadro resumo das características, vantagens e desvantagens dos diferentes tipos de departamentalização. Tipos de departamentali zação Características Vantagens Desvantagens FUNCIONAL Agrupamento por atividades ou funções principais. Divisão do trabalho por especialidade. Auto- orientação. Introversão. Utilização de pessoas e recursos especializados. Adequada para atividade continuada, rotineira e estabelecida a longo prazo. Pequena cooperação interdepartamental. Contra-indicada para circunstâncias ambientais imprevisíveis e mutáveis. PRODUTOS OU SERVIÇOS Agrupamento por resultados quanto a produtos ou serviços. Divisão de trabalho por linhas de produtos/serviços. Ênfase nos produtos e serviços. Orientação para resultados. Define responsabilidades por produtos ou serviços, facilitando a avaliação dos resultados. Melhor coordenação interdepartamental. Maior flexibilidade. Facilita inovação ideal para circunstâncias mutáveis. Enfraquecimento da especialização. Alto custo operacional pela duplicação das especialidades. Contra-indicada para circunstâncias estáveis e rotineiras. Enfatiza a coordenação em detrimento da especialização. 42
  • 43. GEOGRÁFICA OU TERRITORIAL Agrupamento conforme localização geográfica ou territorial. Ênfase na cobertura geográfica. Orientação para o mercado. Extroversão. Ajustamento às condições locais ou regionais. Fixa responsabilidade por local ou região, facilitando a avaliação ideal para firmas de varejo. Enfraquece a coordenação (seja o planejamento, execução e controle) da organização como um todo. Enfraquecimento da especialização. CLIENTELA Agrupamento conforme tipo ou tamanho do cliente ou comprador. Ênfase no cliente. Orientação extroversiva mais voltada para o cliente do que parar si mesma. Predispõe a organização para satisfazer as demandas dos clientes. Ideal quando o negócio depende do tipo ou tamanho do cliente. Fixa responsabilidade por clientes. Torna secundárias as demais atividades da organização (como produção ou finanças). Sacrifica os demais objetivos da organização (como produtividade, lucratividade, eficiência etc.) PROCESSO Agrupamento por fases do processo, do produto ou da operação. Ênfase na tecnologia utilizada. Foque introversivo. Arranjo físico e disposição racional dos recursos. Utilização econômica da tecnologia e do processo. Ideal quando a tecnologia e os produtos são estáveis e Contra-indicada quando a tecnologia sofre mudanças e desenvolvimento tecnológico. Falta de flexibilidade e adaptação a mudanças. 43
  • 44. permanentes. PROJETOS Agrupamento em função de saídas ou resultados quanto a um ou mais projetos. Requer estrutura organizacional flexível e adaptável às circunstâncias do projeto. Requer alto grau de coordenação entre órgãos para cada projeto. Ideal quando a concentração de recursos é grande e provisória e quando o produto é de grande porte. Orientada para resultados concretos. Alta concentração de recursos e investimentos, com datas e prazos de execução. Adaptação ao desenvolvimento técnico. Ideal para produtos altamente complexos. Concentra pessoas e recursos em cada projeto provisoriamente. Quando termina um projeto, há indefinição quanto a outros. Descontinuidade e paralisação. Imprevisibilidade quanto a novos projetos. Angústia dos especialista quando ao seu próprio futuro. Figura 2– Características, vantagens e desvantagens dos diferentes tipos de departamentalização,– retirada do livro do Prof. CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. A Departamentalização não é um fim, mas um meio de organizar a empresa para a consecução de seus objetivos. Entretanto, a separação, qualquer que seja o tipo adotado, cria problemas de coordenação de difícil solução. Quatro são os princípios utilizados que tendem a minorar esse problema: a) Principio de Maior Uso: O departamento que mais uso fizer de uma atividade deve tê-la sob sua jurisdição. b) Princípio de Maior Interesse: O departamento que mais interesse tenha por uma atividade deve supervisioná-la, porque se torna proficiente nela. c) Princípio de separação do Controle: As atividades de controle devem ser autônomas, independentes e separadas das atividades que estão sendo controladas. 44
  • 45. d) Princípio da Supressão da Concorrência: Deve-se eliminar a concorrência entre departamentos, agrupando atividades diversas em um só departamento, para evitar a rivalidade interdepartamental. Vale ressaltar que, na prática, a utilização de um ou outro tipo isolado de Departamentalização é rara. O comum é encontrarmos a “Departamentalização combinada”.  Cadeia de Comando A cadeia de comando é uma linha única de autoridade10 que vai do topo da organização até o escalão mais baixo, determinando quem se reporta a quem na empresa. O princípio da unidade de comando ajuda a preservar o conceito de linha única de autoridade. Ele determina que cada pessoa deve ter apenas um superior a quem se reportar diretamente. Se a unidade de comando for quebrada, o funcionário pode ter de enfrentar demandas ou prioridades conflitantes vindas de diferentes chefias. Os conceitos de cadeia de comando, autoridade e unidade de comando têm hoje uma relevância substancialmente menor, por causa dos avanços da tecnologia da computação e da tendência de autonomia dos funcionários. Evidentemente, muitas organizações ainda acreditam que ficam mais produtivas quando reforçam sua cadeia de comando, mas elas parecem estar se tornando minoria. 10 Autoridade se refere aos direitos inerentes a uma posição administrativa para dar ordens e esperar que elas sejam obedecidas. Para facilitar a coordenação, cada posição administrativa é colocada em um lugar na cadeia de comando, e cada administrador recebe um grau de autoridade para realizar suas responsabilidades. 45 A fim de responder às exigências internas e externas, a organização pode desenvolver uma especialização vertical (proporcionando maior número de níveis hierárquicos) e uma especialização horizontal (proporcionando maior número de órgãos especializados, ou seja, Departamentalização).
  • 46.  Amplitude de controle A amplitude administrativa ou amplitude de controle significa o número de empregados que se devem reportar a um administrador. Determina quanto um administrador deve monitorar estreitamente seus subordinados. Quanto maior a amplitude de controle, maior é o número de subordinados para cada administrador, e vice-versa. A amplitude administrativa estreita provoca custo administrativo maior, porque existem mais administradores para cuidar de um número menor de pessoas. Com a supervisão mais estreita, as pessoas recebem maior atenção individual e suporte do chefe, mas tem menos autonomia e menos oportunidade para autodireção. A amplitude estreita tende a produzir estruturas altas e alongadas, com mais níveis hierárquicos, comunicações mais lentas e mais dificuldade de coordenação entre os diferentes grupos. Ao contrário, a amplitude de controle larga permite custos administrativos menores, porque existem menos administradores para cuidar de um número maior de pessoas. Como os subordinados são mais numerosos, a tarefa administrativa é mais difícil, pois o administrador deve dispersar seus esforços entre maior número de subordinados. As pessoas são encorajadas a desenvolver mais habilidades e maior iniciativa, pois têm maior oportunidade para exercitar seu próprio julgamento na tomada de decisão a respeito de seu trabalho. Uma maior amplitude de controle tende a produzir estruturas organizacionais mais baixas e achatadas, nas quais o número de níveis hierárquicos é menor, proporcionando comunicação direta entre as pessoas situadas nos níveis mais baixos e mais alto da organização. Organizações altas e organizações achatadas A amplitude de controle média utilizada por uma organização determina se sua estrutura organizacional será alta ou achatada. 46 Uma estrutura achatada tem uma amplitude geral ampla, dispersada e tem poucos níveis hierárquicos, apresentando um formato horizontalizado Uma estrutura alta produz uma estrutura geral estreita e muitos níveis hierárquicos, apresentando um formato verticalizado.
  • 47.  Centralização/Descentralização O grau de centralização/descentralização refere-se ao quanto a autoridade para tomar decisão está centrada no topo ou dispersa na base da organização. A centralização significa que a autoridade para decidir está localizada no topo da organização. A descentralização significa que a autoridade para decidir está dispersa nos níveis operacionais mais baixos. Dica: Há hoje uma forte tendência para a descentralização nas empresas. As principais vantagens da centralização são um melhor método de controle e redução de custos. As principais vantagens da descentralização são a agilidade no processo decisório, a estimulação de independência e criatividade nas pessoas e as novas tecnologias, que tem permitido uma maior descentralização da autoridade, uma vez que a TI (tecnologia de Informação) permite que a autoridade seja delegada aos níveis inferiores, enquanto a alta administração recebe informação em tempo real. 47 Descentralizam-se as decisões de operações e centraliza-se o controle dos resultados.
  • 48.  Formalização A formalização se refere ao grau em que as tarefas dentro da organização são padronizadas. Quando uma tarefa é muito padronizada, seu responsável tem pouca autonomia para decidir o que, quando e como deve ser feito. Nas organizações altamente formalizadas existem descrições explícitas de tarefas, muitas regras organizacionais e procedimentos claramente definidos sobre os processos de trabalho. Quando a formalização é baixa, os comportamentos são relativamente não programados e os empregados tem uma boa dose de liberdade para decidir sobre o trabalho. Como a autonomia individual é inversamente proporcional à programação do comportamento pela organização, quanto maior a padronização, menor a interferência do funcionário sobre como seu trabalho deve ser realizado. A padronização não apenas elimina a possibilidade dos funcionários adotarem comportamentos alternativos como também elimina a necessidade de eles buscarem alternativas. Um baixo grau de formalização caracteriza a profissão dos corretores da Bolsa de Valores. Eles têm grande autonomia para decidir quando comprar ou vender as ações negociadas. 8.1.1. Modelos Organizacionais mais comuns ESTRUTURAS TRADICIONAIS: A – Linear: a mais simples de entender e implementar. Esta estrutura é indicada para pequenas empresas e situações estáveis e quando contrata-se assessoria externa. Suas características são: autoridade linear ou única, centralização da decisão, formato piramidal e comunicação formal linear. 48
  • 49. Organização Linear B – Funcional: aplica o princípio funcional ou especialização. Caracteriza-se pela autoridade diluída, comunicação direta, descentralização e supervisão técnica; Organização Funcional C – Divisional: A abordagem divisional ou divisionalizada ocorre quando os departamentos são agrupados juntos em divisões com base nos resultados organizacionais. Na estrutura divisional, cada divisão é criada como uma unidade autocontida e auto-suficiente para produzir um determinado produto ou serviço. Cada 49
  • 50. divisão possui todos os departamentos funcionais necessários para gerar o produto ou serviço ou parte dele. Enquanto na abordagem funcional todos os compradores são agrupados juntos para trabalhar sobre todas as compras da organização, na estrutura divisional existem vários departamentos de compras que são alocados em cada uma das divisões. A abordagem divisional pode ser feita por: • produtos ou serviços • por clientes • por área geográfica • por processos ESTRUTURAS INOVATIVAS: As estruturas inovativas, como um contraponto às tradicionais, surgem como resposta das organizações ass mudanças do ambiente, antes estável, agora turbulento e incerto, fora de controle e de previsão. D – Estrutura matricial, matriz ou organização em grade: é uma estrutura mista, combinando dois tipos de departamentalização (geralmente funcional + produto/serviço/processo/área geográfica). Nela, cada departamento segue a orientação de dois gerentes simultaneamente. É denominada organização em grade ou matriz e envolve cadeias de comando funcionais e divisionais simultaneamente na mesma parte da organização. A matriz tem duas linhas de autoridade: cada unidade se reporta a dois superiores e cada pessoa tem dois chefes. Um para atender à orientação funcional (seja finanças, vendas, etc) e outro para atender à orientação divisional (seja o produto/serviço, cliente, localização geográfica, processo ou para o projeto específico que está sendo desenvolvido). É uma estrutura mista utilizada quando a organização deseja ganhar os benefícios divisionais e manter a especialidade técnica das unidades funcionais. 50 A estrutura divisional é também chamada de estrutura por produtos, estrutura por projetos ou unidades autocontidas. Estas denominações significam a mesma coisa: uma unidade divisional composta de agrupamento de departamentos para torná-la totalmente autosuficiente a fim de produzir determinado resultado ou saída.
  • 51. A velha estrutura funcional A nova estrutura por equipes Figura 3 – A substituição da estrutura funcional por estrutura de equipes– retirada do livro do Prof. CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. E – (por equipe) funcional cruzada: é composta de pessoas de vários departamentos funcionais que resolvem problemas mútuos. Cada pessoa reporta-se a seu departamento funcional, mas também reporta-se à equipe. Um dos membros é o líder da equipe. Essas equipes criam uma atmosfera de trabalho em grupo e representam abordagem multidisciplinar na departamentalização, embora não cheguem a constituir órgãos propriamente. As empresas baseadas em computação, como a IBM, Hewlett- Packard, Compaq e Microsoft. Utilizam exaustivamente esta abordagem. F – (por equipe) permanentemente: são constituídas como se fossem departamentos formais na organização. Os seus participantes trabalham juntos e reportam-se ao mesmo gerente para resolver problemas de interesse comum. Na Ford, as equipes permanentes começam no topo da organização, com o escritório do presidente, por exemplo, em que dois ou três executivos trabalham como uma equipe. Nos níveis mais baixos da organização, a equipe permanente lembra a abordagem divisional, porém com 51 Gerente Serviços de Suporte Seguro SaúdeSeguro de vida SubscriçãoProcessa- mento Processa- mento Controle Qualidade Assessoria Contábil Assessoria Legal Cliente Líder Equipe de 25 pessoas Equipe de 25 pessoas Equipe de 25 pessoas Cliente
  • 52. um número muito menor de participantes. As equipes consistem de apenas 20 ou 30 membros, cada qual funcionando em uma especialidade. A reengenharia tem transformado departamentos funcionais em equipes orientadas para os processos empresariais. Figura 4 – A estrutura matricial– retirada do livro do Prof. CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. Figura 5 – Estrutura matricial de uma empresa multinacional– retirada do livro do Prof. CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. G – Em redes: essa estrutura (network) desagrega as funções principais da organização, transferindo-as para empresas separadas que são interligadas através de uma pequena organização coordenadora, que passa a ser o núcleo central. Coca-Cola, Pepsi e Mc Donald’s são empresas organizadas em rede no mundo todo. 52 Organização Tradicional Organização Matricial Diretor Produção Vendas Finanças RH Produto A Produto B Produto C Produto D Órgãos Funcionais Órgãos divisionais Presidência ChileMéxicoVenezuelaBrasil Veículos do Brasil SA Brasil Motors SA Veículos da Venezuela SA Venezuela Motors SA Veículos do México Ltd. México Motors SA Veículos de Chile SA Chile Motors SA Automóveis Motores
  • 53. Figura 6 – A organização em redes– retirada do livro do Prof. CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. H – Organizações virtuais – As organizações virtuais são chamadas não-territoriais ou não-físicas pelo fato de dispensarem escritórios convencionais, prédios e instalações físicas. A organização virtual é extremamente simples, flexível e ágil e totalmente assentada na tecnologia da informação. Ela não tem fronteiras definidas, e seu campo de atuação pode ser alterado rápida e facilmente. É o caso da amazon.com, uma livraria que não tem livros nem estantes e não opera nenhuma loja, mas que pluga autores, editoras, vendedores atacadistas e compradores de livros no varejo em algum lugar no interior de seus computadores interligados. A Amazon é a maior livraria virtual do mundo. I – Organizações híbridas Na grandes organizações, nem sempre é possível adotar um único tipo de estrutura departamental para todos os seus níveis hierárquicos. Na realidade, as grandes organizações têm uma mistura de formas estruturais: elas são organizações híbridas, pois adotam diferentes tipos de departamentalização: a funcional, matricial, etc. Grandes organizações quase sempre apresentam estruturas híbridas com um ou mais tipos de estrutura no nível institucional, outros no nível intermediário e outros ainda no nível operacional. 53 Companhia de Produção (Coréia) Companhia de Distribuição (Estados Unidos) Companhia de Design (Itália) Companhia de Propaganda (Estados Unidos) Companhia de Produção (Brasil) Companhia Central
  • 54. Quer ter uma idéia de como esses assuntos podem ser cobrados em sua prova? Tente responder à questão abaixo: Questão 01: (CESPE/UNB - TRE/RS – Analista Judiciário – 2003) No que se refere à estrutura organizacional, julgue os itens a seguir. A estrutura matricial proporciona flexibilidade em ambientes mutáveis que exijam inovação, permitindo uma maior cooperação interdisciplinar entre as diversas divisões da empresa, e garante, ainda, a unidade de comando, que é uma característica de estruturas tradicionais. Está errado. A estrutura matricial rompe com a unidade de comando. Os funcionários dessas organizações tem dois chefes: o gerente funcional e o gerente do departamento de produto. Portanto, a estrutura matricial possui uma dupla cadeia de comando. 8.1.2. Modelo Mecanicista x Orgânico Para muitos autores, há duas categorias principais de modelos organizacionais. Representam dois modelos extremos. Um extremo chamaremos de modelo mecanicista. Ele geralmente é sinônimo de burocracia, com extensa departamentalização, alta formalização, rede limitada de informações (basicamente comunicação descendente) e pouca participação dos baixos escalões no processo decisório. No outro extremo está o modelo orgânico. Ele é achatado, utiliza equipes multifuncionais e multiierárquicas, tem baixa formalização, possui ampla rede de informações (utilizando a comunicação lateral e ascendente, além da descendente) e envolve grande participação no processo decisório. 54 As burocracias constituem um tipo específico de organização, que são as chamadas organizações formais. Dentre as formais, avultuam as chamadas organizações complexas. Elas são caracterizadas pelo alto grau de complexidade na estrutura e processo devido ao grande tamanho (proporções maiores) ou à natureza complicada das operações (como hospitais e universidades).
  • 55. Responda à questão abaixo: Questão 02: (CESPE/UNB - Petrobrás – Administrador Junior – 2004) No que se refere à estrutura organizacional, julgue os itens a seguir. A adhocracia é uma estrutura organizacional cada vez mais utilizada, especialmente nos grandes conglomerados, e uma de suas principais características, o que possibilita uma maior produtividade e desempenho, é o fato de ela contar com uma elevada formalização do comportamento. Errado. Não existe formalização do comportamento na adhocracia. 8.2. Organização da Administração Pública De acordo com o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 podemos verificar que o Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República auxiliado pelos Ministros de Estado. O Presidente da República e os Ministros de Estado exercem as atribuições de sua competência constitucional, legal e regulamentar com o auxílio dos órgãos que compõem a Administração Federal. 55 O Desenho orgânico normalmente apresenta a forma de Adhocracias que é o oposto de burocracia e significa uma forma organizacional livre e solta, totalmente descentralizada e que utiliza equipes e estruturas horizontais dentro das quais as pessoas trabalham juntas ou em grupos interfuncionais cruzados. Características da Burocracia Impessoalidade Estrutura e hierarquia Normas e regulamentos Modelos Organizacionais Mecanicista Orgânico Ênfase maior Ênfase menor
  • 56. Com a nova redação dada pelo Decreto-Lei nº 900 de 1969, respeitada a competência constitucional do Poder Legislativo estabelecida no artigo 46, inciso II e IV, da Constituição, o Poder Executivo regulará a estruturação, as atribuições e funcionamento do órgãos da Administração Federal. A Administração Federal compreende: I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. É o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada11 , de atividades administrativas. II – A Administração Indireta, é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à Administração Direta, têm a competência para o exercício, de forma descentralizada12 , de atividades administrativas. 11 Ocorre a chamada centralização administrativa quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por meio dos órgãos e agentes integrantes da Administração Direta. 12 Ocorre a chamada descentralização administrativa quando o Estado (União, DF, Estados ou Municípios) desempenham algumas de suas funções por meio de outras pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe duas pessoas jurídicas distintas: o Estado e a entidade que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição. 56
  • 57. A administração indireta compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. b) Empresas Públicas – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito; c) Sociedades de Economia Mista – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta.Neste caso, quando a atividade for submetida a regime de monopólio estatal, a maioria acionária caberá apenas à União, em caráter permanente. d) fundações públicas – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. Estas entidades adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernentes às fundações. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987). 57 Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estados-membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos Três Poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território.
  • 58. 8.3. Estrutura do Estado Vamos agora, baseados no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, estudar a estrutura do Estado. No Aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores:  NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É portanto o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante que a eficiência. O que importa saber é, primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões, estas são de fato cumpridas. Como estudamos aula passada, existem ainda hoje duas formas de administração pública relevantes: a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA e a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL. A primeira, embora sofrendo do excesso de formalismo e da ênfase no controle dos processos, tem como vantagens a segurança e a efetividade das decisões. Já a administração pública gerencial caracteriza-se fundamentalmente pela eficiência dos serviços prestados a milhares senão milhões de cidadãos. Nestes termos, no núcleo estratégico, em que o essencial é a correção das decisões tomadas e o princípio administrativo fundamental é o da efetividade, entendido como a 58
  • 59. capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurança as decisões tomadas, é mais adequado que haja um misto de administração pública burocrática e gerencial. No núcleo estratégico a propriedade tem que ser necessariamente estatal.  ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc. Nestes casos, o critério eficiência torna-se fundamental. O que importa é atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo. Nas atividades exclusivas de Estado, onde o poder extroverso de Estado é exercido, a propriedade também só pode ser estatal.  SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem "economias externas" relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. 59
  • 60. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. Para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal é a pública não-estatal13 . Não é a propriedade estatal porque aí não se exerce o poder de Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de serviço por definição subsidiado. A propriedade pública não-estatal torna mais fácil e direto o controle social, através da participação nos conselhos de administração dos diversos segmentos envolvidos, ao mesmo tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizações nesse setor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possível dentro do aparelho do Estado. Em compensação seus dirigentes são chamados a assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gestão da instituição. Também neste caso a eficiência é fundamental.  PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a regulamentação rígida. No setor de produção de bens e serviços para o mercado a eficiência é também o princípio administrativo básico e a administração gerencial, a mais indicada. Em termos de propriedade, dada a possibilidade de coordenação via mercado, a propriedade privada é a regra. A propriedade estatal só se justifica quando não existem capitais privados disponíveis - o que não é mais o caso no Brasil - ou então quando existe um monopólio natural. Mesmo neste caso, entretanto, a gestão privada tenderá a ser a mais adequada, desde que acompanhada por um seguro sistema de regulação. 13 Considera-se propriedade pública não-estatal aquela constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público. 60 No setor das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não exclusivos, o importante é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos cidadãos. O princípio correspondente é o da eficiência , ou seja, a busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do público. Logo, a administração deve ser necessariamente gerencial. O mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o Estado, deverão obedecer aos princípios gerenciais de administração.
  • 61. Segue um quadro resumo para facilitar sua compreensão: Setor Princípio Administrativo Forma de Administração Forma de Propriedade Núcleo estratégico efetividade burocrática e gerencial estatal Atividades Exclusivas eficiência gerencial estatal Serviços não- exclusivos eficiência gerencial pública não-estatal Produção de bens e serviços eficiência gerencial privada 8.4. Estratégia organizacional Estratégia é a seleção dos meios, de qualquer natureza, empregados para realizar objetivos. O conceito de estratégia nasceu da necessidade de realizar objetivos em 61
  • 62. situações complexas, principalmente nas quais um concorrente procura frustrar o objetivo de outro. A finalidade da estratégia, segundo Aristótoles, é a vitória. No campo da administração das organizações, a estratégia abrange os objetivos da organização na relação com seu ambiente: a seleção dos produtos e serviços e dos mercados e clientes com os quais a organização pretende trabalhar. Toda empresa deve elaborar estratégias, mas tendo clara a análise de todos os fatores que podem influenciar o seu traçado e cumprimento. Tais fatores são variáveis existentes no ambiente de mercado, e podem ser internas ou externas ao mercado, determinando sua modelagem, além de mudar as intensidades, os costumes e os acontecimentos do processo de comercialização. Estas variáveis podem ser controláveis ou incontroláveis. Para que se possa decidir sobre quais estratégias poderão dar melhor cumprimento às metas da empresa, devemos antes conhecer cada uma destas variáveis mercadológicas.  As variáveis controláveis são aquelas sobre as quais a empresa pode exercer decisão e gerenciamento, resultando em ações táticas que determinem o comportamento no mercado, quais sejam: o produto, a concorrência, o preço, a distribuição, a propaganda e a promoção. Tem relação com o microambiente. O microambiente é o ambiente específico (ou ambiente de tarefa), refere-se ao ambiente mais próximo e imediato de cada organização. É no ambiente específico que se situam os mercados servidos por uma organização: o mercado de clientes, o mercado de fornecedores, o mercado de concorrentes, etc. Cada organização possui seu próprio e específico microambiente como o nicho de suas operações.  Já as variáveis incontroláveis são caracterizadas por ocorrências que independem das ações da empresa, mas provocam alterações substanciais no 62 A estratégia organizacional é a maneira deliberada de fazer manobras no sentido de administrar suas trocas e relações com os diversos interesses afetados por suas ações.
  • 63. mercado. Tem relação com o macroambiente. O macroambiente é o ambiente geral, é o meio mais amplo que envolve toda a sociedade humana, as nações, organizações, empresas, comunidades, etc. Constitui o cenário mais amplo em que ocorrem todos os fenômenos econômicos, tecnológicos, sociais, legais, culturais, políticos, demográficos e ecológicos que influenciam poderosamente as organizações. Planejamento estratégico é o processo de elaborar uma estratégia (ou plano estratégico), com base na análise do ambiente e nos sistemas internos da organização. Segundo Chiavenatto, o Planejamento Estratégico é um processo de formulação de estratégias organizacionais no qual se busca a inserção da organização e de sua missão no ambiente em que ela está atuando. Para Peter Drucker, planejamento estratégico é o processo contínuo de, sistematicamente e com o maior conhecimento possível do futuro contido, tomar 63 Ambiente é tudo aquilo que envolve externamente uma organização. Em outras palavras, é tudo o que está além das fronteiras ou limites da organização. Como o ambiente é muito amplo, vasto, difuso, complexo, não é possível apreendê-lo e compreendê-lo em sua totalidade. Torna-se necessário segmentá-lo a fim de abordá-lo melhor. Assim, o ambiente é desdobrado em dois grandes segmentos: o ambiente geral (ou macroambiente) e o ambiente específico (ou microambiente).
  • 64. decisões atuais que envolvem riscos; organizar sistematicamente as atividades necessárias à execução dessas decisões e, através de uma retroalimentação organizada e sistemática, medir o resultado dessas decisões em confronto com as expectativas alimentadas. A necessidade de planejar estrategicamente é resultado de dois conjuntos de forças principais: • O primeiro compreende as oportunidades e desafios criados pelos segmentos do ambiente, como concorrência, consumidores, tecnologia, fontes de matéria- prima e outros elementos. • O segundo compreende os problemas e oportunidades que surgem nos sistemas internos da organização, como as competências de seus funcionários, a tecnologia de suas máquinas, equipamentos e processos, sua disponibilidade de capital e outros elementos. 8.4.1. Estratégia de Reforma do Estado De acordo com o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal do Estado mínimo, seria necessário reconstruir o Estado, de forma que ele não apenas garantisse a propriedade e os contratos, mas também exercesse seu papel complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da redução das desigualdades sociais. A reforma do Estado permitiria que seu núcleo estratégico tomasse decisões mais corretas e efetivas, e que seus serviços - tanto os exclusivos, que funcionam 64 O processo de planejamento estratégico consiste em definir objetivos para a relação com o ambiente, levando em conta os desafios e as oportunidades internos e externos. O processo de planejamento estratégico afeta a empresa a longo prazo, porque compreende as decisões sobre os produtos e serviços que a organização pretende oferecer e os mercados e clientes que pretende atingir. Reformar o Estado significa melhorar não apenas a organização e o pessoal do Estado, mas também suas finanças e todo o seu sistema institucional-legal, de forma a permitir que o mesmo tenha uma relação harmoniosa e positiva com a sociedade civil.
  • 65. diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que estarão apenas indiretamente subordinados na medida que se transformem em organizações públicas não-estatais - operem muito mais eficientemente. Reformar o aparelho do Estado significava garantir a esse aparelho maior governança, ou seja, maior capacidade de governar, maior condição de implementar as leis e políticas públicas. Significava tornar muito mais eficientes as atividades exclusivas de Estado, através da transformação das autarquias em "agências autônomas", e tornar também muito mais eficientes os serviços sociais competitivos ao transformá-los em organizações públicas não-estatais de um tipo especial: as "organizações sociais". A estratégia da reforma do aparelho do Estado está concebida a partir de três dimensões:  institucional-legal, trata da reforma do sistema jurídico e das relações de propriedade. Permite mudanças estruturais no funcionamento do aparelho do Estado, já que pressupõe a eliminação dos principais entraves no sistema jurídico-legal.  cultural, centrada na transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial. Viabiliza a operacionalização da cultura gerencial centrada em resultados através da efetiva parceria com a sociedade, e da cooperação entre administradores e funcionários.  abordagem da gestão pública a partir do aperfeiçoamento da administração burocrática vigente e da introdução da administração gerencial, incluindo os aspectos de modernização da estrutura organizacional e dos métodos de gestão. Possibilita concretizar novas práticas gerenciais e assim obter avanços significativos, ainda que os constrangimentos legais não sejam totalmente removidos. 65 Melhorar a organização e seu pessoalMelhorar finanças e sistema instituconal-legal Núcleo estratégico – decisões mais corretas e efetivas Serviços operando mais eficientemente Maior governança Mais eficiência – atividades exclusivas do Estado Mais eficiência – serviços sociais competitivos Estas dimensões, ainda que guardem certa independência, operarão de forma complementar.
  • 66. Analise a questão abaixo: Questão 03: (CESPE/UNB - TCE/PE - Auditor das Contas Públicas – 2004) Quanto à administração pública e à reforma do Estado contemporâneo, julgue os itens seguintes. Pelo proposto no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, órgãos com atribuição de fiscalização seriam considerados executores de atividades exclusivas de Estado e deveriam ser transformados em organizações sociais. Errado. Está errado porque o serviços sociais competitivos é que deveriam ser transformados em organizações sociais, e não os órgãos fiscalizadores. 8.4.2. Gestão estratégica de qualidade Segundo o professor Afonso Neto, mestre pela UnB, a seguinte metodologia deve ser observada para a implantação de uma gestão estratégica de qualidade: • A definição da abordagem estratégica que vai ser adotada, consiste na escolha das ferramentas utilizadas, para que se alcance a excelência e a satisfação de todos os envolvidos no processo. • Análise ambiental externa e interna. A externa são as ameaças e oportunidades, a conjuntura, as leis, as políticas e a economia, que de certa forma, influenciariam a empresa. Já a análise interna é o conhecimento dos pontos fortes e fracos da organização. • Mapeamento dos atores, ou seja, aqueles que integram o cenário da organização, a capacidade de influenciar significativamente ou não a organização. A identificação dos atores deve ser positiva, ou seja, identificar somente aqueles que contribuam para a excelência, criando alianças e conflitos em virtude dos objetivos individuais de cada um. São funcionários, clientes, concorrentes, fornecedores e universidades, por exemplo. • Em outras palavras: definiríamos a metodologia a ser utilizada (sempre com fulcro na qualidade), consoante com a missão da entidade, efetuaríamos a análise de competência (análise dos pontos fortes e fracos e das ameaças de oportunidades) e procederíamos a avaliação de cenários (podendo ser pessimistas – quando prevalecem os pontos fracos e mais ameaças – ou 66
  • 67. otimistas – quando prevalecem os pontos fortes e as oportunidades. Por fim, trataríamos da análise dos recursos humanos. 8.4.3. Tendências da Nova Era  O foco nas competências essenciais, ou seja, a empresa estaria preocupada com a sua missão (sua atividade principal) e terceirizaria todo o resto, que, a princípio, representaria um menor custo com maior eficiência.  Negócios a qualquer tempo e lugar.  O redesenho constante, a aplicação da reengenharia.  Aprendizado contínuo, educação continuada.  Habilidades mais amplas ao invés de especialização, como prescrevia a administração científica.  Estruturas flexíveis, virtuais, não hierárquicas.  Grupos de trabalho ao invés de trabalhos individuais.  Maior atenção ao treinamento do elemento humano, a co-gestão como ferramenta de motivação; a teoria Y.  Liderança ao invés de autoridade.  Utilização de parcerias, com o objetivo de maior acesso à tecnologia, ao capital, às instalações e aos clientes.  Vínculos empregatícios transitórios, ou seja, pessoas ligadas ao trabalho enquanto agregam valor.  As recompensas com base em resultados.  Fronteiras permeáveis, ou seja, a empresa não se fechando em si mesma e absorvendo com maior facilidade as mudanças ambientais.  Localização virtual.  Sistema de gestão voltado para fora, para novas tecnologias, visão integrada, holística, não- compartilhada, não-segmentada. 9. Cultura Organizacional Cultura é um termo genérico utilizado para significar duas acepções diferentes. De um lado, o conjunto de costumes e realizações de uma época ou de um povo, e, de outro, 67
  • 68. artes, erudição e demais manifestações mais sofisticadas do intelecto e da sensibilidade humana consideradas coletivamente. A cultura organizacional nada tem a ver com isso. No estudo das organizações, a cultura equivale ao modo de vida da organização em todos os seus aspectos, como idéias, crenças, costumes, regras, técnicas, etc. Nesse sentido, todos os seres humanos são dotados de cultura, pois fazem parte de algum sistema cultural. Em função disso, toda pessoa tende a ver e a julgar as outras culturas a partir de sua própria cultura. A cultura organizacional, ou cultura corporativa é o conjunto de hábitos e crenças, estabelecidos por normas, valores, atitudes e expectativas, compartilhado por todos os membros da organização. Constitui o modo institucionalizado de pensar e agir que existe em uma organização. Segundo Mintzberg, a cultura organizacional é integrada por crenças comuns que se refletem nas tradições e nos hábitos, bem como em manifestações mais tangíveis – histórias, símbolos, ou mesmo edifícios e produtos. Choo entende cultura organizacional como um tipo de conhecimento que consiste nas crenças que influenciam a experiência da organização. A organização geralmente usa o seu conhecimento cultural para dar respostas a questões do seu dia-a-dia. Por exemplo: a importância de formar equipes de trabalho. Se o repertório de conhecimento da organização indicar que as equipes são importantes, certamente elas receberão o patrocínio de que necessitam: caso contrário, sofrerão impactos que dificultarão o seu desenvolvimento. 68 A essência da cultura de uma empresa é expressa pela maneira com que ela faz seus negócios, trata seus clientes e funcionários, o grau de autonomia ou liberdade que existe em suas unidades ou escritórios e o grau de lealdade expresso por seus funcionários a respeito da empresa.
  • 69. A cultura representa o universo simbólico da organização e proporciona um referencial de padrões de desempenho entre funcionários, influenciando a pontualidade, produtividade e a preocupação com a qualidade e serviço ao cliente. Exprime a identidade da organização. A cultura organizacional é a maneira costumeira ou tradicional de pensar e fazer as coisas, que são compartidas por todos os membros no ambiente da organização em determinado tempo e que os novos membros devem aprender e aceitar para serem aceitos no serviço da organização. Segundo Chiavenatto, cultura organizacional é a maneira pela qual cada organização aprendeu a lidar com o seu ambiente e com os seus parceiros (funcionários, acionistas, clientes, etc.) É uma complexa mistura de pressuposições, crenças, valores, comportamentos, histórias, mitos, metáforas e outras idéias que, juntas, representam a maneira particular de uma organização funcionar e trabalhar em determinado tempo. Portanto, as pessoas regem seus comportamentos segundo os ditames da cultura da organização. Entender a sua interação é que nos leva, não aos efeitos, mas as causas determinantes da qualidade de vida da organização ou da ausência dela. O iceberg da cultura organizacional A cultura reflete um iceberg. Apenas 10 ou 20% do iceberg fica acima do nível da água e constitui a parte visível. A maior parte permanece oculta sob as águas e fora da visão das pessoas. A figura abaixo mostra o iceberg da cultura organizacional. Aspectos formais e abertos • Estrutura organizacional • Descrição de cargos • Objetivos e estratégias • Tecnologia e práticas operacionais • Políticas e diretrizes de pessoal • Métodos e procedimentos • Medidas de produtividade física e financeira Aspectos informais e ocultos 69
  • 70. • Padrões de influenciação e de poder • Percepções e atitudes das pessoas • Sentimentos e normas de grupos • Valores e expectativas • Padrões de interações informais • Normas grupais • Relações afetivas Figura 7. O iceberg da cultura organizacional. Extraído do Livro Gestão de Pessoas, Idalberto Chiavenato. Componentes da cultura organizacional Toda cultura se apresenta em três diferentes níveis: artefatos, valores compartilhados e pressuposições básicas: 1) Artefatos: Estruturas e processos organizacionais visíveis, mais fáceis de decifrar e de mudar (arquitetura da organização). 2) Valores compartilhados: Filosofias, estratégias e objetivos (justificativas aceitas por todos os membros). Focaliza a maneira como as situações são tratadas e os problemas são enfrentados na organização. 3) Pressuposições básicas: Crenças inconscientes, percepções, pensamentos e sentimentos. Fontes mais profundas de valores e ações. 70 A cultura não existe fora de um grupo que a possua, e nem poderá ser formada a não ser em um grupo com uma história em comum. Nas organizações a cultura é continuamente formada; sempre existirão processos de aprendizagem em andamento e as coisas aprendidas, quando enraizadas, dão estabilidade da grupo e tornam-se difíceis de mudar.
  • 71. Importante: Para que uma empresa permaneça no mercado, é necessário que a cultura organizacional acompanhe a cultura da sociedade através de mudanças na sua própria cultura. Isso a permitirá acompanhar o processo evolutivo sofrido pela sociedade local e global. Vamos praticar? Questão 04: (CESPE/UNB - Petrobrás – Administrador Junior – 2004) A cultura organizacional é um tema que vem sendo amplamente debatido no âmbito da teoria das organizações, sendo que, por meio da compreensão desse sistema de significados partilhados mantidos pelos membros de determinada organização, é possível conhecê- los e tentar gerenciá-los de modo a garantir os retornos esperados pela organização. No que se refere à cultura organizacional, julgue os itens que se seguem. Diferentemente dos rituais, cerimônias e normas, os valores não podem ser considerados como elementos da cultura organizacional, tendo em vista que esses valores se modificam na medida em que a organização tem de responder a diferentes transformações no ambiente externo. Errado. Conforme estudamos, a cultura organizacional, ou cultura corporativa é o conjunto de hábitos e crenças, estabelecidos por normas, valores, atitudes e expectativas, compartilhado por todos os membros da organização. Constitui o modo institucionalizado de pensar e agir que existe em uma organização. 10. Mudança no setor público A mudança é um aspecto essencial da criatividade e inovação no setor público. A mudança está em toda parte: nas organizações, nas pessoas, nos clientes, nos produtos e serviços, na tecnologia, no tempo, no clima... A mudança representa uma das principais características dos tempos modernos. Para Kurt Lewin, a mudança significa a passagem de um estado para outro diferente. A mudança envolve transformação, interrupção, perturbação, ruptura, dependendo de sua 71
  • 72. intensidade. Ela constitui um processo composto de três etapas: descongelamento, mudança e recongelamento. 1) Descongelamento: Significa a percepção da necessidade de mudança. Tarefa do gestor: Criar um sentimento de necessidade de mudança. Através de: • Incentivo à criatividade e inovação, a riscos e erros. • Boas relações com as pessoas envolvidas. • Ajuda as pessoas com comportamento pouco eficaz. • Minimização das resistências manifestadas à mudança. 2) Mudança ou movimento: Fase em que novas idéias e práticas são aprendidas, de modo que as pessoas passam a pensar e executar de uma nova maneira. Tarefa do gestor: Implementar a mudança. Através de: • Identificação de comportamentos novos e mais eficazes. • Escolha de mudanças adequadas em tarefas, pessoas, cultura, tecnologia, tecnologia e/ou estrutura. • Ação para colocar as mudanças na prática. 3) Recongelamento: Significa que o padrão aprendido foi incorporado à prática atual e passa a ser a nova maneira que a pessoa adota no seu comportamento. Tarefa do gestor: Estabilizar a mudança. Através de: • Criação da aceitação e de continuidade de novos comportamentos. • Estímulo e apoio necessário às mudanças. • Uso de recompensas contingenciais de desempenho e reforço positivo. 72 Descongelamento Mudança Recongelamento Agente de mudança é a pessoa de dentro ou de fora da organização que conduz ou guia o processo de mudança em uma situação organizacional. Pode ser um membro da organização, um consultor interno ou externo.
  • 73. O agente de mudança detém o papel de quem inicia o processo e ajuda a fazer acontecer a mudança. Os especialistas de RH estão se tornando consultores internos, enquanto os gerentes de linha estão se tornando agentes de mudanças dentro das organizações. Para funcionar como facilitador do processo de mudança, o gerente de linha deve atuar de maneira a incentivar as etapas de descongelamento, mudança e recongelamento. O processo de mudança ocorre dentro de um campo de forças que atuam dinamicamente em vários sentidos. De um lado, existem forças positivas de apoio e suporte à mudança e, de outro, forças negativas de oposição e resistência à mudança. Em toda organização, existe uma balança dinâmica de forças positivas que apóiam e impulsionam a mudança de forças negativas que a restringem e a impedem. O agente de mudança deve tentar maximizar o efeito das forças positivas e minimizar o efeito das negativas para poder conduzir o processo de mudança com eficácia. Toda mudança rompe a rotina e impõe uma ruptura com relação ao passado. Quando falamos sobre mudanças, não podemos deixar de falar sobre a sua resistência.... Os indivíduos acham difícil a mudança porque ela diminui a previsibilidade ambiental e frequentemente produz ansiedade por interromper o “fluxo” aprendido da vida organizacional. As pessoas muitas vezes resistem à mudança por causa dos efeitos indesejáveis que ela exerce nos indivíduos. Paradoxalmente, no entanto, a mudança é considerada necessária para o bem-estar da organização, e, portanto, para seus membros, que são os que resistem a ela. Segundo Robbins, a resistência nem sempre aparece de maneira uniformizada, podendo ser aberta, implícita, imediata ou protelada. Quando a resistência é aberta ou imediata torna-se mais fácil, para os administradores, enfrentá-las; ao contrário de quando ela é implícita ou protelada, pois são mais sutis, como, por exemplo, a perda de 73 Apoio Oposição A resistência à mudança é um grande obstáculo em qualquer esforço de mudança planejado.
  • 74. lealdade à organização e perda de motivação para o trabalho, mais difíceis de serem identificadas. 11. Mudança e dimensão cultural da Reforma do Aparelho do Estado Praticamente todos os entraves à reforma estão diretamente relacionados com a cultura burocrática existente no país, intensamente preocupada em evitar as práticas clientelistas ou patrimonialistas. Como sabemos, historicamente a dominação racional-legal ou burocrática surgiu no século XIX como uma forma superior de dominação, legitimada pelo uso da lei, em contraposição ao poder tradicional (divino) e arbitrário dos príncipes e ao afeto das lideranças carismáticas. Surgiu, portanto, como uma reação à cultura patrimonialista, então dominante. Sua afirmação implicou o desenvolvimento, no nível da administração pública, de uma cultura burocrática, que, no plano político, correspondeu à prevalência do Estado liberal e à correspondente ideologia liberal, que o direito administrativo expressa bem. Esta cultura burocrática não reconhece que o patrimonialismo, embora presente como prática, já não constitui mais valor hoje no Brasil. Não reconhece que os políticos, em uma democracia, são crescentemente controlados por seus eleitores. Por isso, ela mantém uma desconfiança fundamental nos políticos, que estariam sempre prontos a subordinar a administração pública a seus interesses eleitorais. Na prática, o resultado é uma desconfiança nos administradores públicos, aos quais não se delega autoridade para decidir com autonomia os problemas relacionados com os recursos humanos, materiais e financeiros. Explica-se daí a rigidez da estabilidade e dos concursos, o formalismo do sistema de licitações, e o detalhismo do orçamento. Esses obstáculos a uma administração pública eficiente só poderão ser superados quando, conjuntamente com a mudança institucional-legal ocorra uma mudança cultural no sentido da administração pública gerencial. 74 A transição para uma administração pública gerencial só seria possível se, ao mesmo tempo que se aprovam as mudanças legais, possam haver mudanças na cultura administrativa do país.
  • 75. Esta cultura, fortemente marcada pelo patrimonialismo recente, tem ainda um forte caráter burocrático, pois parte de uma desconfiança fundamental na possibilidade de cooperação e de ação coletiva. Os indivíduos são vistos como essencialmente egoístas e a-éticos, de forma que só o controle a priori, passo a passo, dos processos administrativos permitirá a proteção da coisa pública. A mudança para uma cultura gerencial é uma mudança de qualidade. Não se parte para o oposto, para uma confiança ingênua na humanidade. O que se pretende é apenas dar um voto de confiança provisório aos administradores, e controlar a posteriori os resultados. Só esse tipo de cultura permite a parceria e a cooperação. Só através dela será possível viabilizar não apenas as diversas formas de parceria com a sociedade, como também a cooperação no nível vertical entre administradores e funcionários públicos, entre governo e sindicatos de funcionários. A verdadeira eficiência é impossível sem essa parceria e essa cooperação. Por outro lado, os controles a posteriori dos resultados deverão ser extremamente severos. A administração pública burocrática, produto de um estágio inferior da sociedade, muito mais autoritário e classista, enfatiza os processos porque sabe ou supõe que não poderá punir os transgressores. A administração pública gerencial enfatiza os resultados porque pressupõe que será capaz de punir os que falharem ou prevaricarem. 12. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada A grande diferença entre a gestão pública e privada é que as organizações da Administração Pública se regem por regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só podem fazer o que a regra permite”. Já as organizações do 75 Só pode fazer o que a lei permite Pode fazer tudo o que a lei não proíbe
  • 76. setor privado podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus regulamentos e normas podem ser mais simples. É o chamado Princípio Administrativo da Legalidade, decorrente do art. 5º da Carta Magna, aplicada ao setor público, que significa que o agente público deverá agir em conformidade com a Lei, fazendo estritamente o que esta determina. É que alguns autores chamam de legalidade estrita. Diferentemente do particular, a quem é lícito fazer tudo o que a Lei não proíbe (por exclusão, portanto), o servidor pode e deve agir exatamente conforme previsto, limitando-se, assim, sua autonomia. A título de exemplo, pode-se citar a conduta de um auditor-fiscal ao visitar determinado estabelecimento mercantil e constatar a existência de recursos não-contabilizados. Independentemente da peculiaridade do contribuinte (rico, pobre, amigo, inimigo), deverá ser lavrado o auto de infração. Vejamos as principais divergências entre a gestão pública e a gestão privada: Quanto ao interesse: a gestão pública procurará satisfazer o interesse e bem-estar geral (voltada para o bem público), enquanto a gestão privada procura satisfazer os interesses de determinados indivíduos ou grupos (voltada para o bem privado). Como o governo detém a autoridade suprema, espera-se que resolva todos os conflitos dos particulares, garantindo, assim, o bem estar comum. Quanto aos recursos: A gestão privada lida com recursos próprios ou de investidores, e a pública com recursos gerados pelos contribuintes. Quanto ao controle: A teoria das proteções especiais; segundo Weber, como os servidores públicos agem em nome do poder público, dispõem, em virtude disso, de um certo poder de coação, independentemente de seu nível hierárquico; essa autoridade, para que não se torne abusiva, necessita de controles, não só de seu chefe, mas também dos colegas, dos subordinados, do povo e do próprio servidor. A esse controle, Weber denominou Teoria de proteções especiais. 76 A gestão privada não tem princípios tão bem definidos como os que regem a administração pública. A direção das empresas privadas tem liberdade e flexibilidade para criar sua própria filosofia e seguí-la.
  • 77. Quanto aos objetivos: A gestão pública visa a consecução de seus objetivos em prol do interesse coletivo, sem contudo, buscar lucro em suas atividades. A gestão privada visa o lucro. Vale ressaltar que as organizações públicas que oferecem serviços não exclusivos ao Estado (como as empresas públicas, por exemplo), podem auferir lucro. Assim, os empresários são motivados pela busca do lucro, as autoridades governamentais se orientam pelo desejo de serem reeleitas. As empresas normalmente trabalham em regime de competição; os governos usam habitualmente o sistema de monopólio. No governo, todos os incentivos apontam no sentido de não se cometerem erros. O governos é democrático e aberto; por isso seus movimentos são mais lentos comparados aos das empresas, cujos administradores podem tomar decisões rapidamente, a portas fechadas. Quanto à privacidade: As empresas privadas podem desejar não fornecer determinadas informações que julgar necessário, por questões de competição, por exemplo. Na gestão pública, salvo em áreas de segurança do Estado, não pode haver segredos. Quanto às carreiras e promoções: As carreiras e promoções são mais flexíveis no setor privado, podendo ser revista e reestruturada a qualquer momento de acordo com as necessidades da gestão visando maior satisfação e conseqüentemente maior rentabilidade de seus funcionários, na gestão pública as regras estipuladas para cada órgão devem ser seguidas estritamente. Quanto à contratação: A gestão privada pode contratar pessoal conforme seu interesse, sendo por escolaridade, por experiência, por capacidade profissional, até pelo famoso “QI” (quem indicou!). A gestão pública deve contratar através de concursos (salvo situações especiais de cargos de confiança. Estudaremos melhor sobre esse assunto na aula sobre administração de pessoal). Quanto à estrutura: A administração pública tem sua estrutura mais verticalizada e burocratizada, enquanto a gestão privada tende a ser mais horizontalizada e flexível. Adaptações: enquanto na gestão privada o conceito de custo-benefício orienta o processo produtivo, na gestão pública tal conceito não pode ser utilizado em toda sua plenitude, tendo em vista as funções sociais do Estado (alocativa, distributiva, etc.). Assim, nem sempre o mais barato será o melhor para o ente público. Há de se considerar o papel social do Estado. 77
  • 78. Embora as gestões pública e privada possuam muitas diferenças, algumas convergências podem ser percebidas, tais como a necessidade de planejamento, foco no sucesso do cliente e uso de ferramentas de qualidade total, dentre outras. Segundo Abrucio, a atividade governamental é entendida como algo com uma natureza específica, que não pode ser reduzida ao padrão de atuação do setor privado. Entre as grandes diferenças, a motivação principal dos comandantes do setor público é a reeleição, enquanto os empresários têm como fim último a busca do lucro; os recursos do governo provêm do contribuinte — que exigem a realização de determinados gastos —, e na iniciativa privada os recursos são originados das compras efetuadas pelos clientes; as decisões governamentais são tomadas democraticamente e o empresário decide sozinho ou no máximo com os acionistas da empresa — a portas fechadas; por fim, o objetivo de ambos é diverso, isto é, o governo procura fazer “o bem” e a empresa “fazer dinheiro” (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 21-23). 13. Empreendedorismo governamental Embora não exista um conceito exato para o termo “empreendedorismo” pode-se antever nessa afirmação que o empreendedorismo é uma estratégia chave para o sucesso de uma empresa, e que envolve a capacidade de mudar e inovar rapidamente. A empresa empreendedora é aquela que consegue olhar além do usual, possuindo habilidade de assumir a direção dos processos de transformação e o redirecionamento de seus recursos. Ted Gaebler, um dos autores do livro Reinventando o Governo: Como o espírito empreendedor está transformando o Setor Público, juntamente com David Osborne, que influenciou profundamente os Governos de Bill Clinton e do Fernando Henrique Cardoso, em entrevista à revista EXAME chamou a atenção à maneira de injetar competitividade no governo. Disse que o governo precisa tornar-se empreendedor, que precisa também descentralizar a administração, com enfoque na qualidade, em todos os níveis, federal, estadual e local. 78 Governo empreendedor é o que gera receitas (extratributárias) ao invés de simplesmente incorrer em gastos.
  • 79. Ao ser perguntado pela revista EXAME se as administrações públicas podem ser competitivas e gerar lucro, Gaebler responde: “Porque insistimos em pedir aos burocratas que trabalhem a vida inteira usando apenas a metade do cérebro? Uma metade dele sabe que ao assinar o contrato de trabalho, tudo o que o funcionário tem a fazer ao longo dos próximos 40 anos é tratar de gastar direitinho o dinheiro do contribuinte. Mas será que a outra metade do cérebro não poderia ocupar-se com outra questão: como ganhar dinheiro para os cidadãos? Poderia discorrer aqui por cinco dias seguidos e não esgotaria o arsenal de exemplos de como ganhar dinheiro no governo.” Após ser solicitado pela EXAME que ele citasse alguns exemplos que estariam ocorrendo nos Estados Unidos, Gaebler continuou: “O serviço postal americano lançou uma série de selos em homenagem a Elvis Presley, seguindo uma estratégia muito inteligente. Em primeiro lugar, foram lançados cinco selos com imagens de diferentes fases da carreira do cantor, submetidos ao público para que escolhesse os mais bonitos. Apenas dois foram escolhidos e os demais descartados. Em fevereiro deste ano, o correio faturou nada menos que 1,1 bilhão de dólares com esses selos. Uma receita obtida com um serviço que a empresa nem mesmo terá de realizar, uma vez que boa parte dos selos foi comprada por gente que quer guardá-los como lembrança. Estamos despertando para a idéia de que o governo pode ganhar dinheiro. Quando descobrimos que não há problema nisso, veremos que a coisa não tem fim, que as possibilidades são ilimitadas. Um exemplo: em vários Estados Americanos, uma certidão de nascimento custa apenas 9 dólares. Se os pais quiserem uma certidão decorativa, feita em papel especial para colocar na parede, o mesmo serviço sai por 50 dólares. É simplesmente um recurso de marketing para adicionar valor à informação.” Nesta mesma entrevista, Gaebler destaca ainda que é possível administrar o governo como um empreendimento, e que o que mais falta aos governos é energia e paixão. Segundo ele, a visão empreendedora implica envolvimento, flexibilidade e senso de propriedade. Isso significa que se deve prestar atenção à coluna de receitas da mesma forma que se observa a coluna dos gastos. Significa prestar atenção aos clientes, aos fornecedores, aos concorrentes e identificar bem quem são eles. Segundo Granjeiro, o governo empreendedor é o que:  procura formas eficientes de administrar.  Está disposto a abandonar velhos programas e métodos.  É inovador, imaginoso e criativo.  Assume riscos. 79
  • 80.  Transforma suas funções em fontes de receita, em vez de pesos sobre o orçamento.  Despreza as alternativas convencionais que se limitam a oferecer serviços básicos.  Trabalha de acordo com o setor privado.  Usa noções comerciais sólidas.  Privatiza.  Cria empresas e operações geradoras de recursos.  Orienta-se pelo mercado. Focaliza a avaliação de desempenho das suas ações.  Reconhece o mérito.  Faz com que as coisas funcionem e não teme sonhar o grande sonho.  Utiliza técnicas de gerenciamento mais inovadoras e eficazes em relação ao custo. O governo empreendedor promove a competição e focaliza resultados e não normas de procedimento. A maioria dos governos empreendedores promove a competição entre os que prestam serviços ao público. Eles dão poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades da burocracia para a comunidade. Medem a atuação das suas agências, focalizando não os fatores utilizados, os insumos, mas sim os resultados. Orientam-se pelos seus objetivos – sua missão – em vez de regras e regulamentos. Redefinem seus usuários como clientes, oferecendo-lhes opções – entre escolas, programas de treinamento, tipos de moradia. Descentralizam a autoridade, promovendo o gerenciamento com participação. Preferem os mecanismos do mercado às soluções burocráticas. Detêm-se não só no fornecimento de serviço ao público, mas também na catálise de todos os setores – público, privado e voluntário – para a ação conjunta dos problemas da comunidade. O governo empreendedor segundo David Osborne e Ted Gaebler 80 Governos de mentalidade empreendedora livram-se do velho livro de regulamentos e abandonam as contas. Definem as missões fundamentais e, só então, estabelecem um orçamento e um conjunto de critérios que deixam os funcionários à vontade para perseguir as missões propostas.
  • 81. David Osborne e Ted Gaebler em seu livro Reinventando o Governo nos trazem importantes ensinamentos sobre o governo empreendedor. Vejamos uma compilação dos principais pontos. Muitas pessoas pensam nos empreendedores como empresários, isto é, homens e mulheres de negócios. Mas o verdadeiro significado da palavra empreendedor (enterpreneur) é bem mais amplo. Ela foi utilizada inicialmente pelo economista francês J.B. Say por volta de 1800. “O enterpreneur” afirma Say, “movimenta recursos econômicos de um setor de menor produtividade para outro de maior produtividade e melhor rendimento.” Em outras palavras, o empreendedor emprega recursos de novas formas, para maximizar a produtividade e a eficiência. A definição de Say se aplica igualmente ao setor privado, ao setor público e ao setor voluntário. Superintendentes e diretores escolares dinâmicos usam recursos de novas formas para maximizar a produtividade e a eficiência das escolas. Os gerentes de aeroportos investivos fazem o mesmo. Comissários assistenciais, secretários do trabalho, funcionários do Comércio – todos podem desviar recursos para áreas de maior produtividade e melhores resultados. Quando falamos sobre empreendedores públicos referimo-nos precisamente a essas pessoas. Quando falamos sobre o modelo empreendedor queremos indicar situações do setor público que atuam regularmente desta forma – que usam constantemente seus recursos de novos modos, para aumentar sua eficiência e efetividade. Muitas pessoas presumem também que os empreendedores assumem riscos. Elas evitam a noção de governo empreendedor porque, afinal de contas, ninguém quer que os burocratas arrisquem os impostos arrecadados, formados de dinheiro duramente ganho. No entanto, como estudos cuidadosos têm demonstrado, os empreendedores não estão à procura de riscos, mas, sim de oportunidades. Peter Drucker, grande conhecedor da teoria do gerenciamento afirma que praticamente qualquer pessoa pode ser um empreendedor, se a organização do processo produtivo for estruturada para encorajar a inovação. Inversamente, quase todo empreendedor pode se transformar num burocrata se essa organização for estruturada de forma a estimular a conduta burocrática: “Após seis meses na direção de uma instituição destinada a servir o público, especialmente se for governamental, a pessoa mais inovativa e empreendedora passa a se comportar como burocrata de pior espécie, lento e rotineiro, ou como um político ávido de poder”. 81 Na maioria dos governos, poucas pessoas fora dos departamentos financeiros sequer pensam sobre receitas. Ninguém se preocupa com o lucro. A palavra lucro é vista, pelos governos tradicionais, obviamente, como verdadeiro pecado.
  • 82. Uma outra característica que temos reconhecido nos governos empreendedores é uma certa perspectiva de “investimento” ou seja, o hábito de mensurar o retorno dos gastos como se fossem investimentos. A estratégia não visa ganhar dinheiro, mas poupá-lo. Através da avaliação do retorno de seus investimentos, é possível entender quando é que um gasto lhes permitirá poupar dinheiro. As empresas prestam bastante atenção ás duas colunas do balancete: créditos e débitos. Não se importam, em demasia, com cada coluna isoladamente. Gastarão o que for necessário para maximizar seu retorno. Os governos, entretanto, olham apenas a coluna dos gastos. Ao ignorar o retorno, concentram-se pura e tão somente na minimização dos custos. Com freqüência, deixam de dar a devida atenção a investimentos vultuosos que poderiam gerar retorno significativo – tudo por causa dos custos. Vão protelando gastos necessários com a manutenção de estradas, por exemplo, até o dia em que as estradas tem de ser reconstruídas, a um custo três vezes mais alto do que um simples recapeamento. Ignoram o investimento mínimo exigido na assistência médica à gestantes, para depois gastar somas absurdas com bebês prematuros. Transformando administradores em empreendedores Se os administradores não puderem poupar para si parte do lucro obtido, não terão a motivação de buscar tal lucro. É preciso que lhes ofereçamos algum incentivo para que o façam. Os sistemas orçamentários tradicionais não dão aos administradores qualquer incentivo para que poupem ou ganhem dinheiro (uma vez que se houver “sobra” em um ano, o orçamento é “cortado” no ano seguinte). Os orçamentos orientados por missões resolvem este problema ao permitir que cada departamento guarde para si as quantias que, porventura tenham economizado ou gerado. Outro ponto é sobre o capital de inovação. No setor privado, as empresas rotineiramente levantam fundos a fim de investir em oportunidades atraentes. “Via de regra, as empresas modernas mantêm dois tipos de orçamento: um orçamento operacional, e um outro de inovação”, afirma Peter Drucker. Na maior parte dos governos, os administradores ó conseguem estabelecer um orçamento de inovação quando o Conselho Municipal ou o Legislativo local lhes destinam uma dotação extra. É 82
  • 83. um processo um tanto complicado. Todos entendemos que “para ganhar dinheiro, é preciso gastar dinheiro”, mas, no governo, este princípio raramente é respeitado. Adicionalmente, se quisermos que os funcionários públicos desenvolvam maior “consciência” em relação às receitas, precisamos desenvolver incentivos que os encorajem a ganhar tanto dinheiro quanto gastam. Salários fixos produzem exatamente o contrário. Um administrador contemplado com um gordo orçamento concedido pelo Legislativo agirá de modo idêntico a um adolescente que recebe uma gorda mesada do pai, ou seja, jamais vai-se mover no sentido de ganhar ou poupar mais dinheiro. Por fim, a maioria dos governos não tem a menor idéia de quanto custam os serviços que oferecem. Mesmo se forem capazes de apresentar uma cifra orçamentária destinada a cada serviço, sempre esquecem os “custos indiretos”, tais como gastos administrativos, custos de capital e encargos trabalhistas. Os administradores públicos não podem pensar como investidores ou visar ao lucro, se não têm conhecimento de seus custos reais. Como é que se pode mensurar o retorno de um dado investimento, se ninguém sabe nem mesmo quanto custa esse investimento? Como é que se pode visar o lucro quando não se sabe o quanto se está gastando? Resumo: Atenção aos principais conceitos relacionados ao empreendorismo governamental que você não pode esquecer:  Inovação permanente  Transparência  Flexibilidade  Aceitação de mudanças  Novas lideranças  Superação de obstáculos  Aceitação de riscos  Buscar oportunidades  Alcance de resultados efetivos 83 Um governo empreendedor é transparente e traz à luz seus subsídios, pronto a alterá-los conforme a manifestação popular. É o tipo de governo que busca sempre novas maneiras de gerar receitas com os serviços que oferece.
  • 84.  Clara definição de missão  Declaração explícita de metas  Saber quanto custam os serviços  Dar incentivos aos administradores públicos  Respeitar o dinheiro gerado pelo contribuinte 14. Novas lideranças Liderança é a influência interpessoal exercida numa situação e dirigida por meio do processo de comunicação humana à consecução de um ou diversos objetivos específicos. È dada em função das necessidades existentes em uma determinada situação e consiste numa relação entre um indivíduo e um grupo. O líder (natural) corresponde ao indivíduo percebido pelo grupo como possuidor dos meios para a satisfação de suas necessidades (do grupo). Temos, portanto, a importância de três elementos: E o processo: A definição de liderança pode ser desdobrada, para fins de melhor esclarecimento da seguinte forma: 84 Tannenbaum define liderança como influência interpessoal numa situação, por intermédio do processo de comunicação, para que seja atingida uma meta, ou metas especificadas. A liderança sempre envolve influência por parte do líder (influenciador) para afetar (influenciar) o comportamento de um seguidor (influenciado) ou seguidores numa situação. Líder (influenciador) Seguidor (influenciado) Situação Influência interpessoal por intermédio da comunicação A liderança é um processo, uma função
  • 85. a) Liderança é um tipo de influenciação entre as pessoas: A influência é um conceito ligado ao conceito de poder e de autoridade, abrangendo todas as maneiras pelas quais se introduzem mudanças no comportamento de grupos ou pessoas. Poder é a capacidade de exercer influência, embora isso não signifique que essa influência seja realmente exercida. Existem vários graus de influência, que vão desde a coação (forçar, constranger mediante pressão, coerção ou compulsão), a persuasão (com conselhos, argumentos ou induções), a sugestão (apresentar uma idéia para que seja ponderada) até a emulação (procurar imitar com vigor, para igualar ou ultrapassar, ou pelo menos chegar a ficar quase igual a alguém). b) A Liderança acontece em uma determinada situação: Ocorre em uma dada estrutura social decorrente da distribuição de autoridade de tomar decisões. O grau em que uma pessoa demonstra qualidades de liderança depende não somente de suas próprias características individuais, mas também das características da situação na qual se encontra. Dica: Essa é a chamada “Liderança Situacional” quando a Liderança é função das necessidades existentes em uma determinada situação e consiste em uma relação entre um indivíduo e um grupo. Trata-se de uma relação funcional. A relação funcional somente existe quando um líder é percebido pelo grupo como possuidor ou controlador dos meios para a satisfação de suas necessidades. Assim, segui-lo pode constituir, para o grupo, um meio de aumentar a satisfação das suas necessidades ou de evitar sus diminuição. c) A Liderança é realizada pelo processo da comunicação humana: É a capacidade de induzir as pessoas a cumprir suas obrigações com zelo e correção. O Líder exerce influência sobre as pessoas conduzindo duas percepções de objetivos em direção a suas metas. d) A Liderança visa a consecução de um ou mais objetivos específicos: O líder surge como um meio para o alcance de objetivos desejados pelo grupo. O comportamento de liderança deve ajudar o grupo a atingir objetivos ou a satisfazer às necessidades. O líder deve ser capaz; os seguidores devem ter vontade. Dica: Para ser bem sucedido como líder, o gestor deve saber lidar com aspectos relativos à motivação, à comunicação, às relações interpessoais, ao trabalho em equipe e à dinâmica de grupo. Estilos de liderança (ou Estilos Gerenciais) 85
  • 86. Em um estudo pioneiro sobre liderança, Kurt Lewin, White e Lippitt fizeram uma pesquisa para verificar o impacto causado por três estilos de liderança e os climas sociais resultantes. Para esses autores existem três estilos básicos de liderança: • Liderança autocrática (ou autoritária) – o comportamento dos grupos mostrou forte tensão, frustração e agressividade, de um lado, e nenhuma espontaneidade, iniciativa, ou formação de grupos de amizade. Não demonstraram satisfação com relação à situação. O trabalho somente se desenvolvia com a presença física do líder. Quando este se ausentava, as atividades paravam e os grupos expandiam seus sentimentos reprimidos, chegando a explosões de indisciplina e de agressividade. No ambiente autocrático, o líder designado para a chefia do grupo por alguma autoridade, atua como dirigente e toma decisões em nome do grupo. Não permite ao grupo participação alguma nas decisões. Nas frustrações, os grupos com líder autoritário tendem a se dissolver, através de recriminações e acusações pessoais. • Liderança liberal (ou permissiva) – Também denominada laissez-faire por Kurt Lewin. As tarefas se desenvolviam ao acaso, com muitas oscilações, perdendo-se muito tempo com discussões mais voltadas para motivos pessoais do que relacionadas com o trabalho em si. O trabalho progride desordenadamente e pouco. Embora houvesse considerável atividade, a maior parte dela era improdutiva. Notou-se forte individualismo agressivo e pouco respeito com relação ao líder. • Liderança democrática (ou participativa) – houve formação de grupos de amizade e de relacionamentos cordiais. Líder e subordinados passaram a desenvolver comunicações espontâneas, francas e cordiais. O trabalho mostrou ritmo suave e seguro, sem alterações, mesmo quando o líder se ausentava. Houve um nítido sentido de responsabilidade e de comprometimento pessoal além de integração grupal, dentro de um clima de satisfação. A partir dessa pesquisa, passou-se a defender intensamente o papel da liderança democrática, extremamente comunicativa, que encoraja a participação das pessoas, que é justa e não arbitrária e que se preocupa igualmente com os problemas das tarefas e das pessoas. 86
  • 87. Dica: Na prática, o líder utiliza os três estilos de acordo com a situação, com as pessoas e com a tarefa a ser executada. O líder tanto manda cumprir ordens, como sugere aos subordinados a realização de certas tarefas, como ainda consulta aos subordinados antes de tomar alguma decisão. A sabedoria da liderança está em saber quando usar tal e qual método. Seu problema é, pois, aprender a variar de técnica de acordo com as diferentes condições e pessoas com as quais se defronta em seu trabalho. O sucesso do líder está em saber ser autocrático, democrático ou permissivo de acordo com a situação. Os três estilos de liderança. Autocrática Democrática Liberal (Laisses- fare) * Apenas o líder fixa as diretrizes * As diretrizes são debatidas e decididas pelo grupo, estimulado e assistido pelo líder * Há liberdade completa para as decisões grupais ou individuais, com participação mínima do líder. * O líder determina as providências e técnicas para execução das tarefas, cada uma por vez, na medida em que se tornam necessárias e de modo imprevisível para o grupo. * O próprio grupo esboça providências e técnicas para atingir o alvo, solicitando aconselhamento técnico ao líder quando necessário. As tarefas ganham novas * A participação do líder no debate é limitada, apresentando materiais variados ao grupo, esclarecendo e fornecendo informações quando 87 A sabedoria em aplicar as três armas básicas da liderança – autocrática, democrática e permissiva – determinará seu sucesso pessoal como líder.
  • 88. perspectivas com os debates. solicitados. * O líder determina qual a tarefa que cada um deve executar e qual o seu companheiro de trabalho. * A divisão das tarefas fica a critério do grupo e cada membro tem liberdade de escolher seus companheiros de trabalho. * Tanto a divisão das tarefas como a escolha dos companheiros fica totalmente a cargo do grupo. Absoluta falta de participação do líder. * O líder é dominador e é “pessoal” nos elogios e nas críticas ao trabalho de cada membro. * O líder procura ser um membro normal do grupo, sem encarregar-se de tarefas. O líder é “objetivo”e limita-se aos “fatos” em suas críticas e elogios. * O líder não tenta avaliar ou regular o curso dos acontecimentos. O líder faz comentários irregulares sobre as atividades dos membros quando perguntado. Os três estilos de liderança, pág. 99 – retirada do livro do Prof. CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. Liderança situacional: De acordo com HERSEY & BLANCHARD a Liderança Situacional "baseia-se numa inter-relação entre a quantidade de orientação e direção (comportamento de tarefa) que o líder oferece, a quantidade de apoio sócio-emocional (comportamento de relacionamento) dado pelo líder e o nível de prontidão (maturidade) dos subordinados no desempenho de uma tarefa, função ou objetivo específico". 88
  • 89. Os autores desse modelo definem comportamento de tarefa como "a medida com que o líder dirige as pessoas, dizendo-lhes o que fazer, quando fazê-lo, onde e como fazê-lo. Significa estabelecer-lhes objetivos e definir os seus papéis". O comportamento de relacionamento é "a medida com que um líder se empenha em comunicar-se bilateralmente com as pessoas, dando-lhes apoio, encorajamento e "carícias psicológicas. Significa ouvir ativamente as pessoas e apoiar-lhe os esforços". Em relação ao conceito de maturidade dos liderados, os autores da Liderança Situacional definem como "a capacidade e a disposição das pessoas em assumir a responsabilidade de dirigir seu próprio comportamento". A maturidade do liderado deve ser considerada somente em relação a uma tarefa específica a ser realizada; não podemos dizer que um liderado ou grupo é maduro ou imaturo num sentido total. Os autores do modelo em questão propõem quatro estilos de liderança: determinar (ou dirigir) (E1), persuadir (E2), compartilhar (E3) e delegar (E4), os quais envolvem uma combinação de comportamento de tarefa e de relacionamento. A maturidade dos liderados é apresentada dentro de um contínuo (imaturo/maduro) em quatro níveis: baixo (M1), baixo a moderado (M2), moderado a alto (M3) e alto (M4). Desta forma, HERSEY & BLANCHARD salientam que "não existe um único modo melhor de influenciar as pessoas. O estilo de liderança que uma pessoa deve adotar com indivíduos ou grupos depende do nível de maturidade das pessoas que o líder deseja influenciar". Assim, o líder ao empregar o estilo de liderança E1 (determinar) com um liderado com nível de maturidade baixo (M1) em relação a uma 89
  • 90. atividade específica deverá utilizar comportamento alto para tarefa e baixo para relacionamento, ou seja, ele define o que o liderado deverá fazer, como, quando e onde. No estilo de liderança E2 (persuadir) adequado para o liderado com nível de maturidade entre baixo a moderado (M2), o líder tenta convencer o liderado a realizar determinada atividade de acordo com suas orientações. Este estilo implica comportamento alto tanto para tarefa como para relacionamento. O estilo compartilhar (E3) é o mais apropriado para o líder adotar com o liderado com nível de maturidade entre moderado a alto (M3). O líder apóia os esforços do liderado e juntos participam de processo de tomada de decisões. Esse estilo envolve comportamento alto de relacionamento e baixo de tarefa. O líder deverá empregar o estilo de liderança delegar (E4) com o liderado com nível de maturidade alto (M4) frente a uma tarefa específica. Nesse estilo o liderado decide como, quando e onde fazer as coisas e implica por parte do líder comportamento baixo tanto para tarefa como para relacionamento. Visão Bidimensional: A liderança orientada para a tarefa (trabalho) e a liderança orientada para as pessoas, a princípio, foram consideradas estilos em oposição, mutuamente excludentes. Todavia, à medida que a pesquisa sobre a liderança avançou, verificou-se que a tarefa e as pessoas não são pólos opostos da mesma dimensão, mas limites do mesmo território. Essa é a visão bidimensional da liderança, segundo a qual o líder pode combinar os dois estilos em seu comportamento, ou enfatizá-los simultaneamente. Essa idéia proporcionou grande avanço para o estudo da liderança. O modelo tarefa-pessoas revela que a liderança é processo social complexo, que abrange múltiplos comportamentos e que depende tanto do líder quanto dos liderados, entre outros fatores. Além disso, o líder pode ser eficaz ou ineficaz tanto na dimensão da tarefa quanto na dimensão das pessoas. Certos comportamentos, nas duas dimensões, produziam satisfação e desempenho. Ao mesmo tempo, outros comportamentos, nas duas dimensões, produziam insatisfação e prejudicavam o desempenho. A visão bidimensional da liderança permitiu oferecer uma explicação para conciliar a eficácia do líder com as duas orientações. Blake e Mouton, uma dupla de pesquisadores da liderança, desenvolveram a idéia da grade gerencial (managerial grid) que veremos na questão seguinte. De acordo com esse modelo explicativo de liderança, o líder pode dar muita ou pouca ênfase para a tarefa e, ao mesmo tempo, muita ou pouca ênfase para as pessoas. 90
  • 91. Grade gerencial de Blake e Mouton: O managerial grid (grade gerencial) pressupõe que o administrador está sempre voltado para dois assuntos: produção, ou seja, os resultados dos esforços, e pessoas, ou sejam os colegas ou pessoas cujo trabalho ele dirige. É uma grade de dois eixos:  Eixo horizontal do grid: Representa a preocupação com a produção. É uma série contínua de nove pontos, na qual 9 significa elevada preocupação com a produção e 1 baixa.  Eixo vertical do grip: Representa a preocupação com as pessoas. Também é uma série contínua de nove pontos, onde 9 significa um grau elevado e 1 é um baixo de preocupação com as pessoas. 91 Assim, vemos que a grade baseia-se na visão bidimensional da liderança, atribuindo valores aos dois estilos. Alta 9 8 7 6 5 4 3 2 Baixa 1 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Baixa Alta (resultados) Preocupação com Produção PreocupaçãocomPessoas Estilo 9.9 Excelência. Preocupação com as pessoas e com a produção Estilo 5.5 Mediocridade. Alguma preocupação com a produção e pessoas Estilo 1.1 Pouca preocupação com as pessoas e pouca preocupação com a produção Estilo 9.1 Preocupação com a produção e despreocupação com pessoas Estilo 1.9 Preocupação com as pessoas e total despreocupação com a produção
  • 92. Managerial Grid Estilo 1.9 – Atenção concentrada nas necessidades das pessoas, pois relacionamentos satisfatórios conduzem a uma atmosfera confortadora e a um ritmo de trabalho de organização cordial. Estilo de participação: As pessoas procuram não criticar para não serem mal- interpretadas ou com receio de não receberem apoio imediato. As soluções são do “mínimo denominador comum” e o comportamento é superficial e efêmero. Estilo 9.1. A eficiência nas operações resulta de se fazer um arranjo das condições de trabalho de tal modo que os elementos humanos interfiram num grau mínimo. Estilo de participação: Não há muita oportunidade de participar. As pessoas sentem que, embora tenham contribuições a fazer, essas não são procuradas e provavelmente serão rejeitadas se apresentadas voluntariamente. Estilo 1.1 A aplicação de um esforço mínimo para se conseguir que o trabalho necessário seja executado é adequada e suficiente para se conservar a prerrogativa de membro da organização. Estilo de participação: Há pouco envolvimento e pouco comprometimento. As pessoas podem estar fisicamente presentes, mas mentalmente ausentes. Estilo 5.5 Um adequado desempenho organizacional torna-se possível através do equilíbrio entre a necessidade de se conseguir que o trabalho seja executado e a manutenção do moral das pessoas num nível satisfatório. Estilo de participação: A tomada de decisão é do tipo acomodativo ou do meio-do- caminho, que deixa todos descontentes. Estilo 9.9 A realização do trabalho é conseguida da parte das pessoas comprometidas: a interdependência através de um “interesse comum” no objetivo da organização conduz a relacionamentos de confiança e de respeito. Estilo de participação: A participação faz-se necessária para alcançar melhor resposta. A solução do problema dá-se pela participação e pelo comprometimento. Todavia, a situação 9.9, para ser efetiva, deve basear-se em pessoas que tenham conhecimento e competência, sem o que poderá levar a soluções errôneas. Teoria do Caminho-meta: 92
  • 93. Segundo a teoria do caminho-objetivo ou caminho-meta, os líderes motivam um melhor desempenho dos subordinados agindo de maneira que os influencie a acreditar que resultados importantes podem ser alcançados por meio de um esforço concentrado. Aspectos da situação, como a natureza da tarefa, o ambiente de trabalho e os atributos subordinados determinam a quantidade ótima de cada tipo de comportamento do líder para melhorar a satisfação e o desempenho dos subordinados. A teoria afirma que um líder precisa ser capaz de manifestar quatro estilos diferentes de comportamento, que resultaram de pesquisas anteriores sobre comportamento no trabalho. 1. Diretivo – O líder fornece diretrizes específicas aos subordinados sobre como eles realizam suas tarefas. O líder deve fixar padrões de desempenho e dar expectativas explícitas de desempenho. 2. Prestativo – O líder deve demonstrar interesse pelo bem-estar dos subordinados e se mostrar acessível a eles como indivíduos. 3. Participativo – O líder deve solicitar idéias e sugestões dos subordinados e incentivar sua participação em decisões que os afetam diretamente. 4. Orientado para realização – O líder deve fixar objetivos desafiadores, enfatizar melhoras no desempenho do trabalho e encorajar altos níveis de realização de objetivos. Liderança Transformacional e Carismática: A liderança transformacional refere-se ao processo de influenciar grandes mudanças nas atitudes e nos pressupostos de membros da organização e obter o comprometimento com mudanças importantes nos objetivos e nas estratégias da organização. A liderança transformacional envolve a influência de um líder sobre seus subordinados, mas o efeito da influência é fortalecer os subordinados que também se tornam líderes no processo de transformar a organização. Portanto, a liderança transformacional geralmente é vista como um processo compartilhado, envolvendo as ações dos líderes em diferentes níveis e em diferentes subunidades de uma organização. A liderança carismática é definida mais restritamente e refere-se à percepção do seguidor de que um líder possui uma dádiva divinamente inspirada e é singular e maior 93 A teoria do caminho-meta é uma teoria de liderança que enfatiza a importância de os líderes indicarem aos seguidores quais comportamentos (caminhos) eles precisam exibir para alcançar os objetivos (metas) desejados.
  • 94. que a vida. Os seguidores não apenas confiam no líder e o respeitam, mas também idolatram ou adoram o líder como herói super-humano ou figura espiritual (Bass, 1985). Os indicadores da liderança carismática incluem a confiança do seguidor na correção das convicções do líder, aceitação irrestrita do líder, afeição pelo líder e obediência voluntária. Portanto, com a liderança carismática o foco está no líder individual mais do que no processo de liderança que pode ser compartilhado entre líderes múltiplos. A liderança no governo empreendedor: Segundo Abrucio, os dirigentes públicos precisam possuir uma grande versatilidade, atuando em vários funções. As principais funções são a de administrador, vinculada à capacidade de trabalhar com os regulamentos rotineiros; a de produtor, ligada ao aumento da produtividade com qualidade; a de inovador, capaz de encontrar novas respostas e modernizar o fluxo de decisões; e a de integrador, habilitado à congregar seu grupo a atuar em conjunto na busca de um objetivo . Este conceitos são relacionados no quadro abaixo. 94 Segundo Naisbitt, se ser empreendedor significa assumir “como se fosse o dono” da instituição, sendo pública ou privada, tratá-la como negócio seu, usando os recursos e motivando as pessoas a ajudarem na sua missão, então essa pessoa precisa ser dotada de características bastante diferentes do padrão médio apresentado pelo servidor público brasileiro. Dentro do governo empreendedor, surge um novo conceito de liderança: o administrador passa de gerente (controlador de resultados) para o líder, um motivador, um impulsionador, que substitui a força pelo comprometimento, pela lealdade.
  • 95. Lideranças para a governabilidade democráticai A liderança é um aspecto vital da mudança institucional. Mas há equívocos demais na literatura sobre esse assunto, o que nos obriga a fazer alguns esclarecimentos. Em sociedades que vivem em ambientes turbulentos como as atuais, nas quais os jogos e suas regras obrigam a desaprender e a desligar-se de algumas das velhas aptidões e dos velhos modelos mentais para desenvolver modelos novos e adaptados, as lideranças meramente transacionais não são suficientes. Esse tipo de liderança não serve para produzir a arquitetura social capaz de incentivar o desenvolvimento da confiança ou do capital social necessários para que a mudança institucional seja sustentável. O grande problema que os líderes atuais têm de enfrentar pode ser assim formulado: como uma sociedade heterogênea – em que é grande o número de atores com interesses conflitos, em que nenhum dos grupos tem como forçar os demais a cooperar – pode encontrar caminhos para avançar no sentido de arranjos institucionais mais eficientes e mais eqüitativos? (Dove, 1996). A história flui pela ação de forças impessoais. Mas a história particular de uma sociedade acaba sendo moldada pelo número e pela qualidade das pessoas que se decide pôr à frente do processo de mudança. Esse processo não se produz nunca por si só. Só os deterministas históricos crêem no contrário. Sem a função de liderança, a mudança acabaria por não se produzir, ou produzir-se-ia, mas limitada ou inadequada. 95 De uma perspectiva institucional da governabilidade democrática, liderança significa funções e processos, não pessoas. A emergência dos novos modelos mentais, percepções e aprendizados, a mudança de atitudes a aquisição de novas aptidões são processos que se podem dar mais rapidamente e melhor quando de dispõe de líderes.
  • 96. A liderança transformacional não é função limitada às altas posições de autoridade, mas deve-se estender a todo o conjunto da sociedade. Em sociedades pluralistas e complexas, os líderes devem provir de toda a sociedade. Ser líder depende de decisão social – tanto ou mais que da posição formal que se ocupe –, de assumir a função de se pôr à frente, de procurar ter visão e sentido de direção, de construir e comunicar confiança. Isso supõe que o líder não desconheça a importância vital da liderança governamental. Podem ser interessantes algumas comparações entre tipos de lideranças e níveis de capital social – outro nome do sistema institucional formal e informal. Nas sociedades com alto nível de capital social, a liderança tende a ser plural, participativa e orientada para o futuro. Nas sociedades com baixo nível de capital social, as lideranças tendem a ser concentrada e de visão curta. Nestas últimas sociedades, o poder está muito concentrado, mas também muito condicionada pelos equilíbrios entre atores cujas ações não se baseiam na confiança nem em fortes tradições cívicas. Nessas sociedades, a liderança tende a ser transacional ou de acomodação entre atores que buscam evitar o conflito. A liderança transformacional emerge com muita dificuldade, afogada pela quase impossibilidade de identificar e manejar positivamente o conflito. Em primeiro lugar, o líder que a mudança institucional exige deve ter visão. Para que tenha visão, é preciso que: a) compreenda os interesses de um amplo espectro de atores sociais, no curto e no longo prazos; b) tenha uma fina percepção dos equilíbrios implicados nos arranjos institucionais vigentes; c) tenha suficiente consciência dos impactos que as tendências e as forças de mudança, atuais e futuras, virão a ter sobre a sociedade e seus principais atores. 96
  • 97. O fator decisivo não é visão ser inovativa, e sim que esteja em conexão com interesses e as motivações do grande público. Em segundo lugar, para a governabilidade democrática, os lideres devem ter legitimidade. É a legitimidade que permite uma efetiva comunicação entre o líder e o grande público. Essa comunicação não depende tanto das habilidades de comunicador do líder, mas, muito mais de ter adquirido credibilidade. A legitimidade da liderança não depende, pois, de o líder de ter o poder (todos os líderes são detentores atuais ou potenciais de poder; mas nem todos o que detêm o poder são líderes), mas da credibilidade de que goze e da confiança que inspire ao público. Credibilidade e confiança, nesse caso, não são conseqüência automática ou natural de qualidades pessoais, e sim o produto de um processo de percepção da consistência entre discurso, ações e resultados. Nem sempre, contudo, confia-se no líder pelas razões certas. O ajuste de expectativas entre o líder e seu público é tão necessário quanto a explicação capaz de compensar as inconsistências percebidas (Burns, 1979). Em terceiro lugar, para a governabilidade democrática, a liderança requer capacidade de tratar adequadamente o conflito. Se o conflito não pode e emergir, tampouco emergirá a consciência dos custos da manutenção do status quo. A democracia também é uma arena para o reconhecimento e o tratamento civilizados dos conflitos. Os líderes da governabilidade democrática não fogem dos conflitos: utilizam-os como estímulos para o processo de desenvolvimento e aprendizado social. Para tanto, têm de desenvolver a capacidade de converter demandas, valores e motivações conflitivas em fluxos coerentes de ação, que competirão co os outros fluxos alternativas na arena política. Visão e credibilidade ajudam; mas a capacidade de gerir conflitos é fundamental. A mudança institucional gera conflitos não só entre atores, mas também no âmago de um mesmo ator. A incerteza da mudança produz ansiedade e a ansiedade deve ser compensada, paulatinamente, pelo aprendizado de novos modelos e pela aquisição de novas aptidões de uma nova segurança. Se, por um lado, evitar o conflito pode impedir a mudança, por outro, conflito descontrolado pode gerar uma incerteza excessiva, que, por sua vez, pode se traduzir em rejeição da liderança (Heifetz, 1994). Por fim, para a governabilidade democrática, a liderança deve ser capaz de atuar como catalisadora do processo de aprendizado e de adaptação social. O tipo de líder capaz de catalisar a mudança institucional há de ser também capaz de colocar questões e opções 97
  • 98. difíceis, que precisam ser enfrentadas sem respostas preestabelecidas, o que impõe a necessidade de iniciar processos de aprendizado social. A capacidade de provocar e conduzir esses processos talvez seja a mais importante para o tipo de liderança de que hoje se necessita. Mas a condução do processo de aprendizado social é uma função que pouco tem a ver com aplicação aos problemas sociais do repertório de ferramentas preestabelecidas. O aprendizado social é um processo de construção da própria história mediante opções difíceis e problemáticas, que, em um esquema democrático, implicam transparência, deliberação e conflito. Nenhum especialista internacional pode tirar da maleta a solução mágica que poupará os povos dessas dores de parto. Mas os povos e seus líderes caem, muitas vezes na tentação de buscar a solução mágica. Não percebem que o verdadeiro aprendizado social não consiste em encontrar a solução certa, mas em um processo contínuo de questionamento, interpretação e exploração de opções. O aprendizado par a mudança institucional corresponde ao que Argyris chamou de aprendizado de “laço duplo”: no plano individual, requer cada um examine pessoalmente os temores e desejos que estão por trás de certo modelo de comportamento; no plano organizacional, força os empregados a examinar as políticas, as práticas ou as ações que os protegem de ameaças e incômodos, mas que, ao mesmo tempo, impedem que a organização aprenda a reduzir ou a eliminar as causas das mesmas ameaças ou incômodos. No plano social, esse tipo de aprendizado obriga os atores a compreender como sistemas institucionais existentes afetam os valores fundamentais da convivência. Mas o aprendizado social não se limita à mera compreensão intelectual. Saber por que atuamos de determinado modo ou por que existem certas políticas ou regras não é suficiente para que comece o processo de mudança. O verdadeiro aprendizado tampouco consiste em acumular informações ou em acrescentar novas informações ou soluções ou acervo já existente. Em momentos de descontinuidade, o aprendizado implica principalmente a substituição de informações, de modelos, de valores de aptidões. É preciso desaprender antes de aprender os novos modelos, valores e aptidões que nos capacitarão a continuar aprendendo. A América Latina está vivendo a mudança de um modelo de desenvolvimento. Otimizar as potencialidades do novo modelo exige uma multidão de lideranças que conduzem esse tipo de aprendizado. 98 Todo processo de aprendizado implica necessariamente incerteza e tensão. Sem tensão não há aprendizado nem mudanças. Uma função- chave da liderança á a capacidade de produzir e controlar o tipo de tensão emergente. A tensão que catalisa a mudança é a que Senge chama de “tensão criativa”.
  • 99. Nela, os líderes forçam os atores sociais a aceitar a realidade e impedem que fujam para mundos fantasiosos inspirados na realidade. Parte dessa realidade á a consciência dos riscos implícitos no status quo, da ameaça que há no imobilismo. Essa consciência gera tensão, a ansiedade e o conflito necessários para mudar a direção da visão – de início imprecisa, mas confiável – de uma nova realidade. A imprecisão e a confiabilidade dependem da legitimidade ou da credibilidade dos líderes. Cabe a eles manter a tensão entre a realidade atual e a visão do futuro, sem perder o controle sobre o nível de conflito e que leva a ansiedade, a qual eventualmente pode ser paralisante. O aprendizado social não torna menos complexa a mudança institucional. Mas pode contribuir para melhorar as habilidades dos atores para enfrentar os desafios de um ambiente em mutação acelerada e, em tantos casos, permanece. Nesses ambientes, o aprendizado e a evolução institucional não têm ponto de chegada. Dificilmente se poderá dizer que a democracia está consolidada, que o mercado é plenamente eficiente e que a sociedade é plenamente eqüitativa. Cada geração deverá assumir sua própria parcela de responsabilidade nessa incessante reconstrução da história. Já se disse, com razão, que democracia só sobrevive a ela mesma mediante a permanente recriação. Ocorre o mesmo com os mercados e com as instituições da solidariedade social, como demonstra o atual replanejamento do Estado de Bem-Estar em vários países desenvolvidos. Porque as instituições que estão por trás desses conceitos só existem em Estados de evolução e reavaliação permanentes. É provável que o mais decisivo desafio a ser enfrentado pelos líderes para a governabilidade democrática esteja, precisamente, em catalisar a ação dos atores sociais para que esse reexame seja mesmo constante, porque aí está a base de qualquer processo de aprendizado (Burns, 1979). 15. Processos participativos de gestão públicaii A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que a melhor resposta para tornar melhor um serviço público é chamar a comunidade a participar de sua gestão, seja fiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestação de serviços — constituindo-se numa resposta adequada tanto para a questão da eficiência como para o problema da transparência. 99
  • 100. Portanto, a modernização do setor público deve caminhar pari passu com o aumento da accountability. Mas a reinvenção do governo deve ser realizada ainda garantindo o princípio da eqüidade14 . Desta maneira, a introdução de mecanismos gerenciais, tais como são propostos no livro, não é incompatível com a busca de justiça redistributiva, um conceito que por muito tempo foi abandonado no debate sobre reforma administrativa. Osborne e Gaebler propõem dez princípios básicos para reinventar o governo, listados a seguir: 1 — Competição entre os prestadores de serviço; 2 — Poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades à comunidade; 3 — Medir a atuação das agências governamentais através dos resultados; 4 — Orientar-se por objetivos, e não por regras e regulamentos; 5 — Redefinir os usuários como clientes; 6 — Atuar na prevenção dos problemas mais do que no tratamento; 7 — Priorizar o investimento na produção de recursos, e não em seu gasto; 8 — Descentralização da autoridade; 9 — Preferir os mecanismos de mercado às soluções burocráticas; 10 — Catalisar a ação do setores público, privado e voluntário. Não se trata aqui de comentar ponto por ponto a lista exposta acima, mas de discutir, rapidamente, algumas das idéias do Reinventando o governo. A primeira refere-se ao conceito de governo catalisador, que “navega em vez de remar”. O intuito desse conceito não é tornar o Estado mínimo, mas redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o conceitual privatista, típico do neoliberalismo. “A privatização é uma resposta, não a resposta”, afirmam Osborne e Gaebler. O sentido do governo catalisador é reformular as relações Estado/ mercado e governo/sociedade. Neste sentido, o governo catalisador se aproxima das idéias de Pollitt (1990: 149-150), que conceitualiza a relação pública entre cidadãos e governo como uma parceria e não como uma dependência. 14 Equidade entendida como igualdade de oportunidade para todos os cidadãos. 100
  • 101. Indo para outra discussão do Reinventando o governo, encontramos um referencial interligado ao anterior, qual seja, o tratamento da população como cliente e como cidadão. Cliente dos serviços públicos, que deseja a melhor qualidade possível dos equipamentos sociais. E cidadão que quer e tem como dever participar das decisões da comunidade, e por isso a descentralização da autoridade é um objetivo fundamental para alcançar esse grau de accountability. Em suma, não há uma antinomia entre os conceitos de cliente e cidadão, eles são complementares, e fazem parte da reinvenção do governo em sua relação com a sociedade. No que tange à gestão da burocracia, são basicamente dois os instrumentos propostos. O primeiro é a orientação administrativa por missões. A partir dela, o governo pode ser mais flexível, como também torna-se mais fácil a avaliação de cada agência, comparando-se o objetivo inicialmente formulado com o resultado efetivamente alcançado. A orientação por missões, portanto, é um mecanismo que congrega os ideais do Consumerism (flexibilidade) com os da corrente gerencial mais preocupada com a avaliação de resultados. Entretanto, a discussão em torno da avaliação de resultados na obra de Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliação da eficiência não pode ser dissociada da avaliação da efetividade. Pois, se a eficiência mede o custo do que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 381). Desta maneira, “quando medimos a eficiência, podemos saber quanto nos custa alcançar uma produção determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com eficiência o que não deveria continuar a ser feito” (idem: 381). Osborne e Gaebler tentam definir a relação entre eficiência e efetividade a partir dos objetivos do governo. E concluem: “Não há dúvida de que o público quer um governo 101
  • 102. mais eficiente, mas ele deseja ainda mais um governo efetivo” (OSBORNE & GAEBLER, idem: 382). Há mais dois pontos do Reinventando o governo que gostaria de comentar. Um é a definição da competição como um dos valores fundamentais de um setor público reconstruído. A competição seria uma forma de melhorar a qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos serviços públicos pela população. Competição, para os autores, não é um conceito que só tem validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade, serve para acabar com o monopólio — que tanto pode reinar no setor público como no privado — e encorajar a inovação organizacional. Por isso, Osborne Gaebler afirmam que para resolver os problemas da prestação de serviços públicos, “a questão não é público versus privado, mas competição versus monopólio” (OSBORNE & GAEBLER, idem: 80). Cabe uma observação aqui que toca num ponto não resolvido pela idéia de reinventar o governo. Na opinião dos autores, a competição entre os serviços públicos tem que ocorrer mantendo-se o princípio da eqüidade. Há, no entanto, uma grande dificuldade para alcançar tal objetivo. A preocupação é louvável, mas de fato Osborne e Gaebler não apresentam uma resposta institucional para o dilema competição ou eqüidade — que quer eles queiram ou não, apresenta-se na realidade como um gigantesco dilema. Por fim, uma das questões mais instigantes levantadas pelo Reinventando o governo é o peculiar conceito de planejamento estratégico elaborado pelos autores. Na literatura internacional, o planejamento estratégico — ou a lógica da estratégia, nos termos de Crozier (1992) — refere-se à possibilidade mais flexível de gestão frente às constantes mudanças do mundo contemporâneo. Portanto, é uma visão de mais curto prazo. Para Osborne e Gaebler, contudo, o planejamento estratégico procura antecipar o futuro, prevendo tendências de mais longo prazo. Mas a antecipação de tendências futuras não pode ser uma atividade confinada à burocracia. O planejamento estratégico tem que envolver a sociedade e ser incorporado à cultura dos funcionários. Para Osborne e 102 Encoraja inovação Acaba monopólio
  • 103. Gaebler, não é o planejamento estratégico que importa, mas sim o pensamento estratégico e a conduta estratégica. “O elemento importante não é o plano, mas sim, a atividade do planejamento. Ao criar consenso em torno de uma determinada visão de futuro, a organização ou a comunidade promovem em todos os seus membros uma percepção comum a alcançar” (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 256). 15.1. Conselhos de gestão No artigo 67 da Lei Complementar Federal nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), verificamos a previsão legal de criação dos Conselhos de Gestão. O artigo nos descreve que o acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade, visando a: I - harmonização e coordenação entre os entes da Federação; II - disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na transparência da gestão fiscal; III - adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronização das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais simples para os pequenos Municípios, bem como outros, necessários ao controle social; IV - divulgação de análises, estudos e diagnósticos. O conselho instituirá formas de premiação e reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados meritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fiscal pautada pelas normas da referida Lei Complementar. Os conselhos de gestão representam uma conquista do processo de democratização vivido pelo Brasil em sua história recente. Com uma formação que prevê a participação de representantes dos vários segmentos sociais, os conselhos se tornaram mecanismos de controle, planejamento e implementação de políticas públicas, em campos como a saúde, a assistência social e a área que envolve crianças e adolescentes. 103
  • 104. Atualmente, os conselhos assumem uma importância crescente como núcleos de participação da população, principalmente dos setores excluídos, que dessa forma buscam interferir nas decisões governamentais, em nível federal, estadual e municipal. 15.2. Orçamento participativo O Orçamento Participativo é uma forma de permitir que cidadãos participem da elaboração do orçamento. De forma democrática, as pessoas são convidadas a dar opiniões sobre a definição de prioridades (obras e serviços mais importantes). Por exemplo, o povo, diretamente, pode participar da decisão de se construir ou uma praça ou uma escola pública; adiar a construção de uma ponte para concluir a construção de um hospital. Enfim, é uma forma de permitir ao cidadão participar da vida pública. Essa participação pode ocorrer durante a fase de elaboração do Orçamento, quando o projeto de lei está sendo preparado na Prefeitura ou no Governo do Estado. A participação pode acontecer também em audiências públicas, realizadas nas Câmaras Municipais ou Assembléias Legislativas, quando os cidadãos são convidados a conhecer, em detalhe, o orçamento que está sendo elaborado, e opinar sobre ele. Ter o Orçamento Participativo como um dos mecanismos de planejamento das ações de governo é transformar a cidade a partir da visão de quem realmente entende dela: a população. O OP realiza encontros para pensar o dia-a-dia e decidir o que deve ser feito pela Prefeitura para melhorar a qualidade de vida nas comunidades. Ele pode ser organizado em dois momentos (como ocorre em alguns municípios): o Ciclo Preparatório e o Ciclo Deliberativo. No primeiro, acontecem reuniões, chamadas de assembléias, que explicam o que é o OP e preparam as pessoas para a segunda etapa. O ciclo deliberativo é o momento de propor as principais obras e serviços que serão realizados em cada canto da cidade. O que é pensado e decidido nas assembléias é o que será prioridade para a Prefeitura. 104 Quando a administração de uma cidade decide planejar os gastos com o povo, nasce o Orçamento Participativo (OP).
  • 105. 15.3. Parceria entre governo e sociedade 15.3.1. As Organizações Sociaisiii Entende-se por "organizações sociais" as entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão15 com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária. As Organizações Sociais são o modelo institucional para o setor de atividades não- exclusivas de Estado, que pressupõe a desconexão, em relação à administração pública, das entidades prestadoras de serviços na área social, mediante extinção e subseqüente absorção de suas atividades por entidade pública não-estatal, criada fora do Estado. Para tornar possível esta transição, foi prevista uma legislação dispondo sobre os procedimentos e requisitos para a qualificação de entidades não-estatais como Organizações Sociais. A Medida Provisória n.º 1.591, de 26 de outubro de 1997, convertida na Lei n.º 9.637, de 15 de maio de 1998, estabeleceu o marco legal e deu início à implantação das Organizações Sociais, definidas como suas áreas de atuação: ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, preservação e proteção do 15 A Lei nº 9.637/1998 define como contrato de gestão o instrumento firmado entre o poder público e a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução das atividades. O contrato de gestão, elaborado de comum acordo entre o órgão ou entidade supervisora e a organização social discriminará as obrigações do Poder Público e da organização social. 105 O Orçamento Participativo é uma forma pública de poder, não estatal, mas civil. É através do Orçamento Participativo que o cidadão pode participar do poder municipal e decidir sobre o conjunto do orçamento. Isso significa maior democracia, pois o governo passa a ser exercido pela população.
  • 106. meio ambiente, cultura e saúde. A chamada “publicização” ocorre mediante processo em que, de forma coordenada, procede-se à extinção de entidade estatal e à qualificação, como Organização Social, de fundação ou associação civil com personalidade jurídica de direito privado. São requisitos para a qualificação, dentre outros:  a finalidade não-lucrativa da entidade, assegurada a reversão do seu patrimônio para o Poder Público ou para outra Organização Social;  a previsão de participação, no seu conselho de administração, de representantes do Poder Público e da comunidade, em composição pluralista. A qualificação habilita a Organização Social a administrar as instalações e equipamentos dos órgãos e entidades extintos e a receber recursos orçamentários para a execução de atividades acordadas em contrato de gestão com o Ministério supervisor, na sua área de atuação. As principais características do modelo das Organizações Sociais estão resumidas no Quadro n.º 1. A estratégia de implantação das Organizações Sociais, nesse momento, prioriza o mecanismo descrito da “publicização”, por meio da extinção de órgãos vinculada a um processo de reestruturação da administração federal, que se afasta da gestão dos serviços não-exclusivos de Estado. Mas, a qualificação como Organização Social poderá também ser atribuída a atividades que estejam organizadas na forma de projetos, mantidos com recursos governamentais, cuja consolidação recomende a sua estruturação como entidade, dotada de autonomia administrativa. Neste caso, a Organização Social é criada e qualificada como tal, para a absorção de atividades que não estavam organizadas como órgão ou entidade da administração federal. Quadro nº 1 - Características Jurídico-legais das Organizações Sociais - OS 106
  • 107. As Organizações Sociais contarão com maior agilidade de gestão, uma vez que não estarão alcançadas pela legislação e normas inerentes à administração pública burocrática. Esta autonomia ampliada, em contrapartida, exigirá a submissão da entidade a controles bastante rigorosos sobre os resultados alcançados, mediante contratos de gestão. A implantação das Organizações Sociais representa uma revolução gerencial na execução dos serviços técnicos e científicos, atualmente a cargo da administração pública (Quadro nº 2). Quadro n.º 2 - Mudanças esperadas na Gestão de Serviços por Organizações Sociais 107
  • 108. 15.3.2. Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)iv A Lei nº 9.790, de 1999, instituiu um novo regime de parceria entre o Poder Público e a iniciativa privada: as organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). Trata-se de modalidade de qualificação jurídica a ser atribuída a algumas pessoas de direito privado em razão de atividades que estas venham a desenvolver em regime de parceria com o Poder Público. Assim como nas organizações sociais, a lei não instituiu uma nova categoria de pessoa jurídica, mas sim criou a possibilidade de que pessoas jurídicas de direito privado venham a ser qualificadas como organizações da sociedade civil de interesse público, desde que atingidos certos requisitos legais. A profª Maria Sylvia Di Pietro conceitua as organizações da sociedade civil de interesse público como “pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização pelo Poder Público, mediante veículo jurídico instruído por meio de termo de parceria”. Como se vê, o regime estabelecido pela Lei nº 9.790/1999, para a qualificação de pessoas privadas como organizações da sociedade civil de interesse público, é muito parecido com aquele estabelecido pela Lei nº 9.637/1998 para as organizações sociais. De fato, em ambos os casos, trata-se de pessoa privada, sem fins lucrativos que, uma vez atendidos os requisitos de cada lei, recebe uma qualificação do Poder Público; essa qualificação será de “organização social”, em um caso e, de “organização da sociedade civil de interesse público”, em outro. A Lei nº 9.790/1999 exclui expressamente certas pessoas jurídicas do regime de parceria nela estabelecido, dispondo que não poderão ser qualificadas como organização da sociedade civil de interesse público: a) as sociedades comerciais; os sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria profissional; 108
  • 109. b) as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas e visões devocionais e confessionais; c) as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações; d) as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito de associados ou sócios; e) as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados; f) as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras; g) as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas mantenedoras; h) as organizações sociais; i) as cooperativas; j) as fundações públicas; l) as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por órgão público ou por fundações públicas; m) as organizações creditícias que tenham quaisquer tipo de vinculação com o sistema financeiro nacional a que se refere o art. 192 da Constituição Federal. As organizações da sociedade civil de interesse público deverão atuar em uma das seguintes áreas: a) assistência social; b) promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico; c) promoção gratuita da educação e da saúde; d) promoção da segurança alimentar e nutricional; e) defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável; f) promoção do voluntariado; g) promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza; 109
  • 110. h) experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; i) promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar; j) promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; l) estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas neste artigo. Formalização da parceria O vínculo entre o Poder Público e as organizações da sociedade civil de interesse público é estabelecido mediante a celebração de termo de parceria, no qual deverão estar previstos, de modo detalhado, os direitos e as obrigações dos pactuantes, tais como o objeto do ajuste, as metas a serem alcançadas, os prazos de execução, os critérios de avaliação de desempenho, a previsão de receitas e despesas, a obrigatoriedade de apresentação de relatório anual, acompanhado da prestação de contas, etc. Principais diferenças entre Organizações Sociais e OSCIP: Organizações sociais OSCIP Participação de agentes do Poder Público na estrutura da entidade Obrigatória Não há essa exigência Instrumento da formalização da parceria Contrato de Gestão Termo de Parceria Exigência de ordem contábil/fiscal Exigido, entre outros, balanço patrimonial e o DRE, declaração de isenção do IR Não há tais exigências Além dessas distinções, a Prof. Maria Sylvia Di Pietro ensina que “nas organizações sociais, o intuito evidente é o de que elas assumam determinadas atividades hoje desempenhadas, como serviços públicos, por entidades da Administração Pública, 110
  • 111. resultando na extinção destas últimas. Nas organizações da sociedade civil de interesse público, essa intenção não resulta, implícita ou explicitamente, da lei, pois a qualificação da entidade como tal não afeta em nada a existência ou as atribuições de entidades ou órgãos integrantes da administração pública.” 16. Governo eletrônicov As novas tecnologias da informática estão produzindo profundos impactos nas organizações em geral. A administração pública não está alheia a estas transformações. O processo de informatização já é uma realidade, embora com ritmos e avanços ainda bastante diferenciados, em toda a administração federal. Atualmente, praticamente todos os órgãos da Administração Pública Federal são gestores ou usuários de sistemas de informação. Ao mesmo tempo em que tem tido continuidade a aquisição de equipamentos e programas, a reforma administrativa prioriza também a aplicação da informatização ao processo de gestão e a reorientação dos sistemas de informação e bancos de dados já existentes, de forma a que atendam também a necessidades gerenciais. Ou seja, não se trata de informatizar as rotinas estabelecidas, mas de redefinir processos e procedimentos, tendo em vista a plena exploração das potencialidades abertas pelas tecnologias de informação. A utilização da informática na administração federal teve início em meados da década de 60 e levou à criação de sistemas informatizados, geridos por diversos órgãos e desenvolvidos para atenderem às necessidades específicas de cada um. Assim, não foram estabelecidos mecanismos que permitissem a permutação de dados e informações de uso comum. O resultado foi a multiplicidade e a redundância da coleta de dados, que oneram o processo de tratamento da informação e geram inconsistências. Assim, a administração federal não dispõe de sistemas de informação integrados. Da mesma forma, a aquisição de equipamentos e sua organização em redes locais foi realizada de forma isolada, atendendo às peculiaridades de cada área ou órgão, permitindo a criação de verdadeiras ilhas de excelência, mas inviabilizando a intercomunicabilidade entre os diversos órgãos e setores do Governo. Nesse sentido, a política de informatização no âmbito da administração federal está voltada para: . a aquisição de equipamentos e programas de forma planejada, assegurando padrões mínimos de atualização tecnológica e a criação de condições para a compatibilidade e intercomunicabilidade entre os sistemas, programas e equipamentos, mediante normatização, sob responsabilidade do MARE; . o desenvolvimento da convergência e da integração entre as bases de dados e sistemas de informações existentes, de forma a racionalizar e tornar compatível entre si a informação armazenada, evitando duplicações e contradições entre os sistemas; 111
  • 112. . a implantação de rede interna que permita a comunicação e transmissão de dados entre os técnicos e dirigentes que disponham de microcomputadores, alcançando todos os órgãos da administração federal; . a utilização da .Internet. para ampliar o acesso a informações sobre as políticas, projetos e ações do Governo, assim como sobre a tramitação de demandas dirigidas aos órgãos públicos ou de interesse do cidadão, tais como processos, licitações, concursos, etc. A Administração Pública na Internet A Internet é um novo meio de comunicação que tem se expandido extraordinariamente. Possibilita a divulgação de informação com grande agilidade e versatilidade. Permite o desenvolvimento de mecanismos de interatividade com o usuário da informação. Diversas formas de utilização dessa nova mídia já estão sendo exploradas, no âmbito da administração federal, oferecendo ao cidadão informações sobre políticas, projetos e medidas adotadas pelo Governo e manter canal de comunicação para recebimento de críticas, propostas e prestação de informações de interesse do cidadão. Assim, a Internet hoje oferece um conjunto de serviços ao cidadão e ao servidor público, como por exemplo:  Divulgação de Licitações: as licitações da administração federal, realizadas em Brasília, têm os seus editais automaticamente divulgados na mídia eletrônica, por meio do SIASG.  Estrutura de Órgãos e Catálogo Eletrônico de Autoridades: as informações do SIORG sobre a estrutura dos órgãos e entidades da administração federal e sobre os seus respectivos dirigentes, já estão disponíveis na Internet.  Contra-cheque .on line.: os contra-cheques dos servidores públicos civis do Poder Executivo, emitidos pelo SIAPE, podem ser consultados por meio da Internet, mediante utilização de senhas pessoais, disponíveis para todo o contingente de ativos e inativos.  Atualização de Dados Cadastrais: também pode ser realizada por meio da Internet, mediante consulta direta do servidor aos seus registros. Redes Organizacionais Têm-se implantado uma moderna rede de comunicação de dados interligando de forma segura e ágil a Administração Pública, permitindo assim um compartilhamento adequado das informações contidas em bancos de dados dos diversos organismos do aparelho do 112
  • 113. estado, bem como um serviço de comunicação (baseado em correios, formulários, agenda e "listas de discussão", todos eletrônicos) de forma a poder repassar à Sociedade em geral e aos próprios Órgãos do Governo, a maior quantidade possível de informação, contribuindo para melhor transparência e maior eficiência na condução dos negócios do Estado. Inicialmente, utilizando a infra-estrutura de comunicação de dados disponível em Brasília (REMAV - Rede Metropolitana de Alta Velocidade, RENPAC - Rede de Pacotes, etc.), está sendo construída incrementalmente a Rede do Governo (estendendo-a posteriormente ao resto do país) com ênfase: • na segurança para garantir a privacidade e inviolabilidade da comunicação; • na padronização de procedimentos para diminuir custos e simplificar o uso; e • no compartilhamento de informações para evitar desperdícios. Enquanto não é tecnicamente possível a operação plena da Rede, estão sendo disponibilizados alguns bancos ou tipo de informações através da Internet e interligados alguns órgãos em Brasília com serviços de comunicação eletrônica. Sistemas de Gestão Pública (Controle e Informações Gerenciais) Os sistemas administrativos voltados para a gestão pública abrangem áreas diversas: pessoal civil, serviços gerais, organização e modernização administrativa, informação e informática, planejamento e orçamento e controle interno. 113 O objetivo destes sistemas é permitir a transparência na implementação das diversas ações do governo, possibilitando seu acompanhamento e avaliação, bem como a disponibilização das informações não privativas e não confidenciais para o governo como um todo e a sociedade.
  • 114. Para este fim, foram desenvolvidos ou encontram-se em desenvolvimento vários sistemas de informações, com graus variados de automação, dos quais se destacam o processamento do orçamento fiscal e da seguridade social, o registro dos gastos efetuados pelo Tesouro Nacional (SIAFI), a folha de pagamento e os dados cadastrais dos servidores civis federais (SIAPE), o orçamento de investimentos (SIDOR), o planejamento de ações do governo (SISPLAN), a movimentação do cadastro de fornecedores, de preços e do catálogo de materiais e serviços (SIASG) e o fornecimento de informações sobre a organização governamental e suas macro-atribuições (SIORG). Estes sistemas têm sido, independentemente das intenções de sua concepção inicial, voltados para as necessidades operacionais da administração pública, tornando secundárias ou inexistentes tanto as informações gerenciais quanto as de interesse público. Conseqüentemente, não têm exercido a função de instrumentos de apoio à tomada de decisão. É necessário um projeto que permita a interligação e o redirecionamento estratégico dos diversos sistemas de informação, de forma a incorporar os novos conceitos de gestão do aparelho do Estado. Além de estabelecer padrões de integração e de suporte tecnológico adequados ao desenvolvimento de novos sistemas, mantendo e melhorando os atuais, é preciso buscar informações coletadas de forma coerente e sem duplicidade e processadas com segurança e eficiência, que possuam um caráter gerencial e sejam disponibilizadas para toda a administração pública. 17. Transparência da administração pública16 A Lei de Responsabilidade Fiscal, que assinalou um marco nas finanças públicas brasileiras, completou recentemente o sexto aniversário. Seu advento representou a tentativa de criação de um compromisso com a gestão fiscal responsável e com o equilíbrio das contas públicas. Além de introduzir novos mecanismos de controle dos recursos públicos, ela impôs restrições à conduta de seus administradores. A transparência, entendida como produção e divulgação sistemática de informações, é um dos pilares em que se assenta a LRF. Conferir transparência, além de se constituir em um dos requisitos fundamentais da boa governança, cumpre a função de aproximar o Estado da sociedade, ampliando o nível de acesso do cidadão 16 Transparência e controle social na administração pública brasileira: avaliação das principais inovações introduzidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006. Ariosto Antunes Culau (Secretário de Orçamento Federal) e Martin Francisco de Almeida Fortis (Analista de planejamento e orçamento ) 114
  • 115. às informações sobre a gestão pública. Os governantes, ao estarem obrigados a prestar contas de sua gestão, submetem o seu desempenho à avaliação da sociedade. A criação de instrumentos de transparência de gestão fiscal, consubstanciada na divulgação periódica de relatórios, na realização de audiências públicas regulares, na prestação de contas dos chefes dos poderes fortalece o controle social e representa incentivo à participação popular. Complementarmente, e de forma a assegurar o cumprimento de seus dispositivos e coibir violações às regras de disciplina fiscal, a LRF estabeleceu sanções de caráter institucional e pessoal. Entretanto, não se deve perder de vista que a transparência é um meio que visa a possibilitar a consecução de um fim. Se por um lado a investigação empírica revela que os procedimentos estabelecidos pela LRF vêm sendo corretamente observado pelos governos, por outro surgem algumas indagações: quais são as vantagens auferidas pela administração pública com a adoção de práticas de transparência ? A transparência tem sido efetivamente utilizada pela sociedade como instrumento de avaliação da conduta e do desempenho de seus administradores? De que forma ela está promovendo a melhoria da gestão pública? A transparência das contas públicas tem elevado a eficiência da aplicação dos recursos públicos? Aspectos legais anteriores à LRF No âmbito jurídico, pode-se afirmar que antes da LRF a legislação brasileira já fazia referência à transparência da coisa pública, em geral, e ao acesso do cidadão a informações de seu interesse, em particular. Os princípios da transparência e do controle social encontram-se consagrados na Constituição Federal de 1988: o exercício da cidadania é um dos fundamentos da República. Além disso, é assegurada a possibilidade de iniciativa popular em projetos de lei, respeitado o atendimento dos requisitos previstos; direito de petição de assuntos de interesse individual, coletivo ou geral. Adicionalmente, a Constituição, mediante o instituto da ação popular, garantiu instrumentos que visem a anular ato lesivo ao patrimônio público. Dois outros instrumentos revestem-se, ainda, de particular relevância: os princípios da administração pública e a possibilidade de o cidadão denunciar perante o Tribunal de Contas da União. No capítulo referente à administração pública, leia-se o que a Constituição declara, in verbis: A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. (grifo nosso) Além disso, a Carta Magna garante que o cidadão pode recorrer ao Tribunal de Contas da União para denunciar irregularidades ou ilegalidades. Essa previsão legal garante a assistência de um 115
  • 116. órgão técnico, especializado do Estado para auxiliar a sociedade no combate à corrupção e ao desvio de dinheiro público. Transparência e controle social na LRF A LRF, cuja finalidade principal foi formular regras de finanças públicas para a responsabilidade da gestão fiscal, instituiu o planejamento e a transparência como seus pilares. Entre as suas principais características, cabe destacar que se trata de uma lei complementar e, portanto, os requisitos necessários para a modificação dos seus dispositivos são mais rígidos e exigentes. É importante ressaltar também que a sua abrangência é nacional e extensiva a todos os Poderes da nação. Dessa forma, a LRF vigora: a) para as três esferas de governo (União, Estados e Municípios); b) para os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e para o Ministério Público; c) para todos os órgãos e entidades pertencentes à administração pública (administração direta, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes). Em particular, o capítulo IX, intitulado “Da transparência, Controle e Fiscalização” define os instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais deverá ser dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público. O texto da lei prevê, ainda, que a transparência será assegurada mediante incentivo à participação popular e à realização de audiências públicas durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. Outra regra de transparência pode ser extraída do dispositivo atinente à prestação de contas: a LRF normatiza que as contas do Chefe do Poder Executivo serão disponibilizadas para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. Ressalte-se que as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo devem ser acompanhadas pelas contas dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público. Ademais, todas as contas deverão, após avaliação do respectivo Tribunal de Contas, receber parecer prévio. Em relação ao conteúdo da prestação de contas, devem ser especificados: o desempenho da arrecadação das receitas, destacando-se as medidas adotadas para fiscalização e combate à sonegação, bem como as providências administrativas e judiciais destinadas à recuperação de créditos. Deve-se sublinhar que a LRF também definiu normas para a escrituração e consolidação das contas públicas, definindo, por exemplo, regras para a elaboração de demonstrações contábeis, procedimentos de escrituração para as operações de crédito e para a inscrição em restos a pagar. A implantação do sistema de custos também foi objeto de normatização pela LRF: “A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial”. Esse ponto é particularmente relevante, porque os sistemas de custos se constituem em componente fundamental da melhoria da gestão pública e do aprimoramento da qualidade do gasto. Outro aspecto importante consistiu na sistematização da consolidação das contas nacionais, inclusive com a fixação de prazos e a cominação de sanções. O comando 116
  • 117. legal estabelece que as contas dos municípios deverão ser encaminhadas aos Estados até 30 de abril; os Estados disporão até 31 de maio para enviá-las ao Poder Executivo da União. O descumprimento desses prazos implicará, até que a situação esteja regularizada, a suspensão do recebimento de transferências voluntárias e contratação de operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária. Prestação de Contas e Fiscalização Conforme mencionado anteriormente, a LRF determinou que as contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo das três esferas da federação, incluam também as contas dos chefes dos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público, as quais receberão parecer prévio do respectivo Tribunal de Contas. Ademais, a responsabilidade pela verificação do cumprimento das normas da LRF O legislador são competência do: a) Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas; b) sistema de controle interno de cada poder; e c) Ministério Público. Deve-se observar que a introdução de quatro instâncias de poder, atuando legitimamente como fiscalizadores do cumprimento das regras fiscais, evidencia a relevância, atribuída pelo legislador, aos mecanismos ao controle. É competência da União, também, a prestação de assistência técnica e cooperação financeira aos municípios, com o propósito de contribuir para a modernização das suas estruturas de administração tributária, financeira, patrimonial e previdenciária. Essa assistência técnica compreende basicamente treinamento e desenvolvimento de recursos humanos, transferência de tecnologia e expertise, além de apoio à divulgação de instrumentos de transparência. Dadas as disparidades regionais brasileiras, esse dispositivo reveste-se de importância crucial para que a adoção das práticas e procedimentos emanados da LRF possam ser cumpridos integralmente em todo o país e não apenas nas regiões mais desenvolvidas. 117 Sanções Outro marco importante da LRF diz respeito à previsão de penalidades: o agente público que cometer infrações aos dispositivos da LRF fica sujeito a sanções de caráter administrativo, civil e penal. Deve-se esclarecer, em primeiro lugar, que as punições podem ser de duas naturezas: institucionais ou pessoais. A título exemplificativo, classificam-se entre as principais sanções de caráter institucional: suspensão de transferências voluntárias para Municípios, impedimento de contratação de operações de crédito, impossibilidade de obtenção de garantias da União para a contratação de operações de crédito, entre outras.
  • 118. Em suma, a LRF concebeu como os principais instrumentos de transparência fiscal: a) planos, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos; b) prestações de contas e respectivos pareceres prévios; c) relatório resumido de execução orçamentária e relatório de gestão fiscal; d) versões simplificadas destes documentos e e) audiências públicas Portal da Transparência: A LRF determina em diversos dispositivos que as informações apuradas sejam divulgadas em meio eletrônico, promovendo a ampliação do acesso dos cidadãos mediante o acesso à Internet. Seguindo essa mesma linha, a legislação brasileira criou a figura do Portal da Transparência (PT), que se constitui na inovação mais recente do governo em matéria de transparência da gestão pública. Em consonância com os preceitos constitucionais da publicidade e da eficiência, e visando a estimular a gestão racional e responsável dos recursos públicos, o portal veicula informações sobre execução orçamentária e financeira dos ministérios. O Portal atua, ainda, como instrumento de publicização da prestação de contas dos ministérios, revelando à sociedade como os recursos dela extraídos têm sido aplicados. Atualmente, o sítio eletrônico do PT disponibiliza informações sobre execução orçamentária, licitações, contratações, convênios e diárias e passagens. O Ministério da Justiça, por exemplo, por intermédio de regulamentação própria, disponibiliza em seu sítio informações adicionais, como banco de preços, recursos humanos, procedimentos disciplinares e resultado de programas. O portal funciona como instrumento de prestação de contas dos administradores públicos, incentivando o controle social. A idéia é que os cidadãos possam acompanhar a execução dos programas e ações do governo federal. O “cidadão-fiscal” é um agente relevante no processo de fiscalização da utilização responsável dos recursos públicos, atuando como elemento inibidor da corrupção, fraude e malversação de recursos públicos. A CGU, na qualidade de gestora do Portal, tem realizado esforços para reduzir a defasagem dos dados apresentados, aprimorar a qualidade das informações oferecidas 118 A finalidade precípua do PT é veicular dados e informações detalhados sobre execução orçamentária e financeira da União, compreendendo gastos efetuados por seus órgãos e entidades, repasses de recursos federais, operações de descentralização de recursos, operações de crédito realizadas por instituições financeiras oficiais de fomento. A gestão do portal cabe à Controladoria-Geral da União, na qualidade de órgão central do Sistema de Controle Interno do governo federal.
  • 119. e estimular a utilização de linguagem de fácil entendimento. A ênfase na rápida disponibilização das informações é considerada fator relevante: os dados referentes aos pagamentos de benefícios assistenciais com o Programa Bolsa-Família, por exemplo, estão acessíveis no mesmo mês em que ocorre o pagamento. Entretanto, a informação ainda que rápida deve ser dotada de confiabilidade e clareza. Caso contrário, ainda que os cidadãos possam acessá-la, não poderão convertê-la em instrumento legítimo de controle social e de reivindicação de seus interesses e de suas comunidades. Análise da administração pública após seis anos de LRF: progressos e obstáculos A transparência é, nos regimes democráticos, um dos elementos essenciais para o desempenho exitoso dos governos. Conforme explica o Manual de Melhores Práticas da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico - OCDE: A relação entre boa governança e melhores resultados econômicos e sociais é crescentemente reconhecida. Transparência – abertura sobre concepção, formulação e implementação de políticas [públicas] – é um elemento chave da boa governança. (OECD 2001:3) A leitura dos dispositivos da LRF sobre transparência permite constatar que a sistemática adotada no Brasil de divulgação das informações encontra-se alinhada com as melhores práticas internacionais. A esse respeito, veja-se a conclusão de um levantamento realizado pelo Fundo Monetário Internacional em 2001, sobre a transparência fiscal brasileira: O Brasil atingiu elevados padrões em relação aos principais indicadores de gestão fiscal e de transparência (...) A cobertura de metas fiscais e estatísticas fiscais é satisfatoriamente ampla. Reformas recentes nos processo de orçamento e planejamento aperfeiçoaram substancialmente o realismo e a transparência do orçamento federal, assim como sua consistência com restrições macroeconômicas, e também sua efetividade na alocação de recursos. Os mecanismos de controle interno e externo são, em geral, bem desenvolvidos, e crescentemente visam a avaliar não apenas a aderência formal aos requisitos legais, mas também a qualidade e o custo-benefício da despesa pública (...) O Brasil está na fronteira, considerando-se os países de níveis similares de desenvolvimento, no uso de meios eletrônicos para a disseminação de estatísticas fiscais, legislação, regulamentação administrativa em assuntos orçamentários e tributários, para disponibilização de serviços públicos, bem como para facilitar a análise da sociedade civil sobre atividades e programas de governo. (ROSC, 2001) Adotando-se como referência o Manual da OCDE sobre transparência orçamentária, constata-se que o Brasil vem cumprindo as principais recomendações. A tabela abaixo apresenta um comparativo entre os relatórios sugeridos pela OCDE e a prática brasileira: 119
  • 120. MANUAL DA OCDE REALIDADE BRASILEIRA Relatórios orçamentários Sim. O Ministério da Fazenda divulga mensalmente informações sobre execução orçamentária e financeira. Os dados sobre despesa pública são apresentados em termos brutos e as vinculações são discriminadas claramente. Pré-orçamento Sim. A LDO contém as orientações para a elaboração do orçamento do exercício seguinte. Relatórios mensais Sim. Relatórios do meio do ano Não. Entretanto, a legislação prevê a elaboração e a publicação bimestral do relatório de reavaliação de receitas e despesas públicas e quadrimestral do cumprimento das metas fiscais. Relatório de final do exercício Sim. Esse documento seria equivalente às prestações de contas apresentadas pelos chefes dos Poderes e do Ministério Público. Relatório pré- eleitoral Não. Relatório de longo prazo Não. Com relação à produção e disseminação de informações, o governo brasileiro, mediante utilização de instrumentos de tecnologia da informação, tem investido no fortalecimento e aperfeiçoamento do governo eletrônico e dos sistemas estruturadores17 . Esses sistemas, executados em mainframe e largamente utilizados pelo setor público, podem ser considerados como ferramentas essenciais da gestão administrativa do governo federal. Entre as principais vantagens da utilização dos sistemas estruturadores, convém sublinhar: a) racionalização, simplificação e padronização do processo administrativo; 17 Os sistemas estruturadores do governo federal, atualmente, são: Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (Siasg), Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape), Sistema de Informações Gerenciais e Planejamento (Sigplan), Sistema de Informações Organizacionais do Governo Federal (Siorg), Sistema Integrado de Dados Orçamentários (Sidor), Sistema Integrado de Administração Patrimonial (Siapa), Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi) e Sistema de Integração de Estatais (Siest). 120
  • 121. b) possibilidade de organizar a informação em bases mais gerenciais; c) auxílio no processo de tomada de decisões; d) incentivo ao controle e à fiscalização mais eficiente das contas públicas. Atualmente, têm sido envidados esforços para que esses sistemas sejam integrados e interoperem, obedecendo aos seguintes princípios: universalização, integração, acessibilidade, transparência e interoperabilidade. Para se ter uma percepção mais detalhada, seguem breves descrições de alguns dos sistemas estruturadores, conforme definições do glossário da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda: 1 • O Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (SIAPE) compreende o controle e acompanhamento dos gastos realizados com pessoal, abrangendo o planejamento, a organização a supervisão e o controle da realização do pagamento de pessoal civil dos órgãos federais que recebam transferências de recursos à conta do Tesouro Nacional, bem como dos inativos e pensionistas; 1 • O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) centraliza o processamento da execução orçamentária, com o envolvimento das unidades executoras e setoriais, sob a supervisão do Tesouro Nacional e resultando na integração dos procedimentos concernentes à programação financeira, à contabilidade e à administração orçamentária; 1 • O Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR) tem por objetivo dotar o processo orçamentário do governo federal de uma estrutura de processamento de dados conforme as modernas ferramentas da tecnologia de informação, de processos informatizados e estruturas de dados para dar suporte às atividades do Sistema Orçamentário Federal. O sistema permite a elaboração da proposta para a formalização dos Projetos de Lei do Orçamento Anual; 1 • O Sistema de Informações Gerenciais e Planejamento (SIGPLAN) organiza e integra a rede de gerenciamento do Plano Plurianual (PPA). Ele foi concebido para apoiar a execução dos programas, refletindo as características do modelo de gerenciamento: a orientação por resultados, a desburocratização, o uso compartilhado de informações, o enfoque prospectivo e a transparência para sociedade, sendo utilizados pelos Órgãos Setoriais, Presidência da República, Casa Civil, Ministérios e outras Entidades; 121
  • 122. 1 • Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG) foi concebido para atender às áreas-meio dos ministérios, empregando ferramentas para controlar contratos, licitações, fornecedores etc. Análise dos avanços obtidos: A LRF, ao estabelecer regras precisas sobre níveis de endividamento e de gastos com despesas de pessoal, contribuiu decisivamente para o ajuste das contas públicas. A previsão de punições severas para o descumprimento de seus dispositivos, como a perda do mandato, parece estar coibindo atitudes de indisciplina fiscal, levando os governantes a adotarem medidas freqüentemente impopulares. A análise dos fundamentos macroeconômicos do país – taxa de inflação estabilizada, taxa de juros declinante, relação dívida/PIB controlada – sugere que a preocupação com o equilíbrio permanente das finanças públicas está se consolidando. Por outro lado, as evidências empíricas apontam que as audiências públicas, envolvendo tanto a discussão dos orçamentos quanto o cumprimento das metas fiscais, têm ocorrido regularmente. Em teoria, as audiências deveriam contribuir para promover uma parceria entre o governo e a sociedade, estimulando a participação popular e reforçando o controle social. Em síntese: “isso significa partilhar poder, informações e construir conjuntamente soluções”. Em muitos casos, essas audiências contam com a participação de autoridades governamentais, representantes de governos locais, de instituições universitárias e de pesquisa, conselheiros de orçamentos participativos, representantes de movimentos de participação popular, associações, entidades e organizações não governamentais. Um percurso rápido pelos sítios eletrônicos das páginas dos principais órgãos governamentais brasileiros permite constatar a explosão de informações disponíveis ao público sobre execução financeira, orçamentária, convênios, contratos, licitações. Além disso, a LRF forneceu um incentivo poderoso para a publicização de informações de natureza pública. Está se criando uma cultura de divulgação sistemática, organizada e inteligível, de dados de interesse coletivo. Dificuldades: A LRF cumpriu função importante de romper com a tradição formalista da administração pública brasileira. A burocracia nacional primou historicamente pelo seu caráter paternalista (confusão entre os aspectos público e privado) e auto-referente (foco em 122 A reflexão demonstra que os governos das três esferas (União, Estados e Municípios) vêm se empenhando em cumprir fielmente os princípios e as normas ditadas pela LRF.
  • 123. si mesma). A notória dificuldade de acesso dos cidadãos à máquina pública somava-se à lentidão de seus procedimentos e desinteresse dos servidores públicos. Em diversos sentidos, essa realidade parece estar mudando. Porém, apesar de a tendência rumo à flexibilização, agilidade, transparência ser inequívoca, os entraves são poderosos. O estudo atento do orçamento brasileiro, conforme descreve Core (2004:12), revela seu caráter formalista e baseado na tradição. A transparência das informações fiscais, orçamentárias, financeiras da administração pública mostram-se insuficientes para aproximar o cidadão do governante, a sociedade do Estado. A dificuldade principal parece estar associada a dois fatores: baixo nível de escolarização da população brasileira e ao hermetismo da linguagem técnica. O entendimento do funcionamento da estrutura orçamentária brasileira é bastante complexo e encontra-se restrito a um círculo de especialistas. Nunes & Nunes (2003) apresentam uma sugestão para contornar o problema: Nesse sentido, sugere-se a construção de uma “Rede de Informações” que permita acesso público, em um único site na Internet, a toda a informação que a LRF exige, em especial aos Relatórios bimestral e quadrimestral, pois as medidas devem ser adotadas ao longo do exercício. Hoje, essas informações estão dispersas em várias páginas da Internet, sendo apresentadas de modo não comparável e, muitas vezes, em linguagem técnica. A Rede de Informações tornaria mais fácil o acesso para o cidadão. Nesse sentido, cabe lembrar que a LRF estabeleceu que é função do governo federal prestar assistência técnica aos municípios visando a modernização de seu aparato administrativo, de forma a viabilizar a produção e a disseminação do conhecimento. A LRF prevê a formação de um conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade, a quem competiria: a) harmonização e coordenação entre os entes da Federação; b) disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na transparência da gestão fiscal; c) adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronização das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal (...); e d) divulgação de análises, estudos e diagnósticos. Talvez a implantação desse conselho de gestão fiscal proporcione soluções adequadas para a questão da linguagem e do acesso à informação complexa dos relatórios e demonstrativos. Certamente, o treinamento de recursos humanos (dotado de forte efeito multiplicador); a realização de cursos (presenciais e à distância), a publicação de manuais técnicos possam colaborar para diminuir a distância que separa a mera divulgação de dados técnicos da sua efetiva assimilação pelo cidadão. 123
  • 124. Nesse sentido, se a finalidade principal da transparência só pode ser alcançada mediante a conversão da informação em instrumento de ação do cidadão, o papel educativo do conselho de gestão fiscal não pode ser menosprezado. Novamente, deve- se destacar que essa tarefa não é simples, pois implica reverter o histórico distanciamento dos cidadãos brasileiros das questões públicas. Considerações finais: Decorridos seis anos da sanção da LRF, a administração pública brasileira está mais transparente. Os instrumentos previstos – PPA, LDO, LOA, RREO, RGF e as prestações de contas - são de fato elaborados em consonância com as prescrições da legislação, bem como são divulgados regularmente. Outro passo importante foi a definição de normas e critérios claros voltados para a escrituração e consolidação das contas. A padronização de demonstrativos e relatórios contábeis contribuiu fortemente para a comparabilidade das informações geradas pelos diversos entes da Federação. Da mesma forma, a legitimação do sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, somados ao papel de controle externo tradicionalmente exercido pelo Parlamento e pelo Tribunal de Contas, como agentes responsáveis pela fiscalização da gestão fiscal reforçam o aparato de controle da conduta dos administradores públicos. No mesmo sentido, a previsão legal de sanções institucionais e pessoais para os infratores dos dispositivos da LRF colabora para coibir a corrupção, a fraude e a evasão de recursos públicos. Cabe destacar, ainda, que a ênfase na utilização de tecnologia da informação na produção, armazenamento e divulgação de dados fortalece o processo de transparência. Os sistemas estruturadores, e especialmente as recentes propostas de integração e interoperabilidade, visam a ampliar o acesso e a transparência dos dados disponíveis, tornando o governo mais acessível ao cidadão. Por outro lado, há aspectos importantes que precisam ser aprimorados. Em primeiro lugar, a publicidade dos valores referentes às receitas e despesas dos órgãos públicos não se traduz automaticamente em gestão administrativa mais participativa. O baixo nível de politização do brasileiro e a natureza eminentemente técnica das informações fiscais, orçamentárias e financeiras dificultam o entendimento popular. Em segundo lugar, até o presente momento, a participação de entidades técnicas representativas da sociedade e de associações não-governamentais no processo de formulação de políticas públicas é insuficiente. A dificuldade de compreensão da linguagem complexa inerente aos assuntos fiscais e orçamentários torna as informações produzidas e divulgadas pouco acessíveis aos cidadãos. Adicionalmente, o analfabetismo digital funciona como elemento restritivo à 124 Em síntese, da transparência à participação popular ativa ainda existe um largo hiato a ser preenchido.
  • 125. ampla participação social. A disparidade regional brasileira também afeta negativamente a transparência e o controle da sociedade sobre os recursos públicos, já que parcela significativa dos municípios apresenta estrutura administrativa e institucional bastante precária. Nesse aspecto, a assistência técnica e a cooperação financeira da União assumem importância inegável. O índice de percepção da corrupção, divulgado anualmente pela organização não- governamental Transparência Internacional, para o ano de 2005, revela que o Brasil ocupa a 62ª posição. Esse dado demonstra que, não obstante os progressos realizados sob a égide da LRF, o Brasil precisa continuar aprimorando seus mecanismos de transparência. Enquanto o que é público permanecer em segredo, o cidadão continuará destituído dos instrumentos necessários para exercer sua plena cidadania. 18. Controle social e cidadania A sociedade brasileira e a classe política não têm dado conta da grande necessidade de implementação de mudanças nos sistemas de controle sobre os recursos públicos, ampliando-se os meios de controle social. Esse aumento de controle não deve imobilizar a ação do gestor público, mas pode garantir utilizações mais racionais, eficientes, transparentes, e compatíveis com o esforço de submissão da sociedade à tributação imposta pelo Estado. As mudanças necessárias no controle devem caminhar na direção de ampliação e consolidação da democracia no Brasil. Nos últimos anos, o País tem se defrontado com vários casos de desvios e impropriedades do gasto público. As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI’s) foram criadas no intuito de esclarecer os casos de corrupção e desmandos na Administração Pública por práticas neopatrimoniais, impondo a urgência de uma discussão profunda sobre o tema controle. Porém, num País como o Brasil, onde grande parcela da população que vive a margem dos direitos sociais e políticos, falar em controle social parece um contra-senso. O controle social atuante pode representar o elemento social para assegurar que o governo atinja os objetivos estabelecidos para os Órgãos Públicos e para os programas de longa duração com eficiência, e efetividade dentro da ordem democrática, levando em conta os aspectos da administração, políticos e sociais. 125
  • 126. O modelo gerencial ou pós-burocrático busca ampliar a autonomia das entidades descentralizadas do governo, e busca aumentar a eficiência das organizações públicas. Porém, esse modelo pode gerar uma maior flexibilidade dos controles da administração, e resultar no aumento de impropriedades e corrupção na utilização dos recursos públicos. A corrupção é vista como um fenômeno social presente também em nações mais desenvolvidas. Baseando-se neste argumento, ela acaba sendo justificada e aceita como um processo natural, tanto no Brasil quanto em outros Países. Porém quando ela se torna muito visível, a ponto da sociedade não tolerar, é necessário uma reavaliação nas formas de controle da Administração Pública com o objetivo de coibir a sua ocorrência. Os Tribunais de Contas e o Ministério Público têm tido uma ação fundamental na condução desses casos, mas não o suficiente para inibir novos abusos de desvio ou má utilização de recursos públicos, porque este fenômeno não atinge somente o poder executivo, mas também o legislativo e judiciário. Além disso, não se restringe à esfera Federal, é presente também na esfera estadual e municipal. Isto demonstra a dificuldade de se estabelecer um grau de accountability (responsabilidade dos gestores públicos) na democracia brasileira que permita a real garantia de controle de resultados. CONCEITO DE CONTROLE SOCIAL: O controle social corresponde ao “poder legítimo utilizado pela população para fiscalizar a ação dos governantes, indicar soluções e criar planos e políticas em todas as áreas de interesse social” (Alcântara, 2000). Na Administração Pública, o controle é imprescindível desde que os recursos não sejam particulares, e devem estar comprometidos com os interesses e objetivos de toda uma Nação. É uma função muito importante dentro da Administração Pública, porque sem o controle, as metas não são corrigidas e os objetivos principais são colocados em segundo plano. O surgimento deste controle deve-se a necessidade de correção de rumos frente aos interesses da sociedade e a obrigação ética de utilização regular dos recursos público. Este controle pode também ser exercido pela sociedade, mediante a participação dos cidadãos de forma individual ou coletiva. Assim a sociedade torna-se um agente passivo e ativo nesse processo, identificando tanto as impropriedades para eliminá-las, como as melhorias para incentivá-las. 126
  • 127. O controle é uma das funções administrativas que fundamenta a Escola Clássica iniciada por Fayol e Taylor que tinha como funções: planejar, organizar, comandar, coordenar e controlar. A longo dos últimos anos, o tema controle social tem sido cada vez mais enfatizado como uma necessidade para se conseguir resultados dentro da sociedade. A descentralização das atribuições do Estado impõe a necessidade de uma participação cada vez maior da sociedade no controle da administração. CONTROLE SOCIAL NO BRASIL: O controle social ganhou força jurídica no Brasil a partir de 1988, com a publicação da denominada constituição cidadã, quando surge o papel do cidadão junto aos poderes públicos. O novo sistema de controle da Administração Pública foi fundamentado nos princípios constitucionais de legalidade, moralidade, finalidade pública, motivação, impessoalidade e publicidade. Este sistema baseia-se nos sistemas de freios e contrapesos pela separação dos poderes, no sistema de controle interno de cada poder, no sistema de controle externo exercido pelo legislativo com auxílio dos Tribunais de Contas, e em todas as possibilidades de atuação da sociedade, permitindo o controle social por meio de conselhos, recursos administrativos e judiciais. Porém os controles formais estabelecidos continuaram ineficazes, porque muitos gestores públicos utilizam-se de brechas da lei para usurpar e realizar a malversação do dinheiro público. Os órgãos de controle interno não possuem autonomia suficiente para aplicar a Lei e conseguir responsabilizar os gestores, coibindo a corrupção. Muitos servidores públicos com cargos importantes e de grande responsabilidade dentro do governo não têm capacitação suficiente, além de serem mal remunerados e desmotivados. Contudo, o governo não dispõe de estrutura e recursos adequados à atividade de controle prevista, porque falta integração entre os órgãos de controle interno de cada poder e entre esses e o controle externo. Faltam agilidade e rigor dos Tribunais de Contas no julgamento das contas dos gestores ocasionadas por ingerências políticas, essencialmente, por falhas na instrução dos processos de contas analisados. O jeitinho brasileiro e a ineficácia da aplicação da lei criam um ambiente favorável ao descontrole, com isso a Administração Pública continua prestando serviços de pouca qualidade. DIFICULDADES INERENTES AO CONTROLE • Dificuldade de identificação dos produtos do governo; • Dificuldade de avaliação do desempenho das organizações públicas; • O fato de o Estado não poder acionar ele mesmo e 127
  • 128. • O arbítrio gerencial poder levar uma perda de controle dos recursos públicos. CIDADANIA: A Constituição Brasileira reforça a idéia de que o cidadão tem deveres e direitos. São tipos de atividades que devem ser exercidas de forma permanente. A cidadania pode ser exercida nas esferas jurídica e política. Desse modo, o sistema jurídico pátrio criou instrumentos jurídicos e políticos para participação do cidadão nos assuntos do Estado. Está surgindo no Brasil a cada dia que passa, uma consciência de cada cidadão. De seus direitos, suas responsabilidades. Começa a haver uma ação coletiva, porque o povo está cansado de ver a inércia, a impunidade, o não fazer nada, o cruzar os braços, e esperar que o governo faça. O sucesso de uma nação depende não apenas da economia ou da política, mas da mentalidade do seu povo. O atraso do cidadão brasileiro referente à cidadania e ao controle social, com relação aos países mais desenvolvidos, deriva-se de alguns fatores, tais como: 1) O cidadão brasileiro precisa sentir-se, de fato, dono do país, do seu Estado, cidade, bairro e rua. E não apenas de sua casa; 2) Deve tomar a iniciativa, e não esperar tanto do governo; 3) Apostar na produção e transmissão do conhecimento como alavanca vital de desenvolvimento e democracia. É importante que cada pessoa se atreva a fortalecer seu senso de responsabilidade, assumindo sua cota, positiva ou negativa, nos acontecimentos. Por menor que seja a fração que cada um de nós representa na cultura social, isso não enfraquece nossa responsabilidade. Cada um de nós se torna a pessoa que decide ser, e tudo que fazemos socialmente retorna um dia para que desfrutemos as conseqüências de nossos próprios atos. Quanto maior a parceria entre as sociedade e o poder público, mais rápida a passagem da crise para a possibilidade. 128
  • 129. 19. Novas Tecnologias de Gestão 19.1. Qualidade A melhoria contínua é uma técnica de mudança organizacional suave e contínua centrada nas atividades em grupo das pessoas. Visa à qualidade dos produtos e serviços dentro de programas a longo prazo, que privilegiam a melhoria gradual e o passo a passo por meio da intensiva colaboração e participação das pessoas. A filosofia de melhoria contínua deriva do kaizen. O Kaizen é uma filosofia de contínuo melhoramento de todos os empregados da organização, de maneira que realizem suas tarefas um pouco melhor a cada dia. A qualidade total é uma decorrência da aplicação da melhoria contínua. Enquanto a melhoria contínua da qualidade é aplicável no nível operacional, a qualidade total estende o conceito de qualidade para toda a organização, abrangendo todos os níveis organizacionais, desde o pessoal de escritório e chão de fábrica até a cúpula em um envolvimento total. A melhoria contínua e a qualidade total são abordagens incrementais para obter excelência em qualidade dos produtos e processos. O objetivo é fazer acréscimos de valor continuamente. O gerenciamento da Qualidade Total (Total Quality Management – TQM) é um conceito de controle que atribui às pessoas, e não somente aos gerentes e dirigentes a responsabilidade pelo alcance de padrões de qualidade. A qualidade total está baseada no empoderamento (empowerment) das pessoas. Empowerment significa proporcionar aos funcionários as habilidades e a autoridade 129 Dica: O tema central da qualidade total é que a obrigação de alcançar qualidade está nas pessoas que a produzem. Os funcionários, e não os gerentes são os responsáveis pelo alcance de elevados padrões de qualidade. Dica: Kaizen não significa somente fazer melhor as coisas, mas conquistar resultados específicos para reduzir custos de fabricação, projetos, estoques e distribuição a fim de tornar os clientes mais satisfeitos.
  • 130. para tomar decisões que tradicionalmente eram dadas aos gerentes. Significa também a habilitação dos funcionários para resolverem os problemas dos clientes sem consumir tempo para aprovação do gerente. O gerenciamento da qualidade total trouxe técnicas conhecidas, como: Enxugamento (downsizing) e terceirização (outsourcing). A qualidade total provocou o enxugamento (downsizing) dos Departamentos de Controle de Qualidade e sua descentralização para o nível operacional. O downsizing promove redução de níveis hierárquicos e enxugamento organizacional para reduzir as operações ao essencial (core business) do negócio e transferir o acidental para terceiros que saibam fazê-lo melhor e mais barato (terceirização). Terceirização (Outsourcing) é uma decorrência da filosofia de qualidade total. A terceirização ocorre quando uma operação interna da organização é transferida para outra organização que consiga fazê-la melhor e mais barato. A terceirização representa uma transformação de custos fixos em variáveis. 19.1.1. Downsizing (Enxugamento) A qualidade total provocou o enxugamento (downsizing) dos Departamentos de Controle de Qualidade e sua descentralização para o nível operacional. O downsizing promove redução de níveis hierárquicos e enxugamento organizacional para reduzir as operações ao essencial (core business) do negócio e transferir o acidental para terceiros que saibam fazê-lo melhor e mais barato (terceirização). O enxugamento substitui a antiga cultura baseada na desconfiança – que alimentava um contingente excessivo de comandos e de controles – para uma nova cultura que incentiva a iniciativa das pessoas. O policiamento externo é substituído pelo comprometimento e autonomia das pessoas, além do investimento em treinamento para melhorar a qualidade. 19.1.2. Terceirização (Outsourcing) É uma decorrência da filosofia de qualidade total. A terceirização ocorre quando uma operação interna da organização é transferida para outra organização que consiga fazê- la melhor e mais barato. 130
  • 131. A terceirização representa uma transformação de custos fixos em variáveis. Na prática, uma simplificação da estrutura e do processo decisório das organizações e uma focalização maior no core business e nos aspectos essenciais do negócio. Um exemplo bastante comum em grande parte das empresas hoje em dia é a terceirização dos serviços de limpeza e copa. 19.1.3. Redução do tempo do Ciclo de Produção O tempo de ciclo refere-se às etapas seguidas para completar um processo. A simplificação de ciclos de trabalho, a queda de barreiras entre as etapas de trabalho e entre departamentos envolvidos e a remoção de etapas improdutivas no processo permite que a qualidade total seja bem-sucedida. O ciclo operacional da organização torna-se mais rápido e o giro do capital mais ainda. A redução do ciclo operacional permite a competição pelo tempo, o atendimento mais rápido do cliente, etapas de produção mais encadeadas entre si, queda de barreiras e obstáculos intermediários. 19.1.4. Produtividade: Para William Edwards Deming, o programa de melhoria contínua deve basear-se em 14 pontos para a produtividade gerencial: 1) Criar e publicar para todas as pessoas os objetivos e propósitos da empresa quanto à melhoria do produto ou serviço. A alta direção deve demonstrar constantemente seu total apoio ao programa. 2) A alta administração e todas as pessoas devem aprender e adotar a nova filosofia: não mais conviver com atrasos, erros e defeitos no trabalho. 3) Conhecer os propósitos da qualidade, para melhorar os processos e reduzir custos. 4) Suspender a prática de fazer negócios apenas na base do preço. 5) Melhorar sempre e constantemente o sistema de produção e serviços, identificando e solucionando problemas. 6) Instituir treinamento no trabalho. 7) Ensinar e instituir liderança para conduzir as pessoas na produção. 8) Eliminar o medo de errar. Criar confiança e um clima para inovação. 9) Incentivar grupos e equipes para alcançar os objetivos e propósitos da empresa. 131
  • 132. 10) Demolir as barreiras funcionais entre departamentos. 11) Eliminar exortações à produtividade sem que os métodos não tenham sido providenciados. 12) Remover as barreiras que impedem as pessoas de orgulhar-se de seu trabalho. 13) Encorajar a educação e o auto-aperfeiçoamento de cada pessoa. 14) Garantir a ação necessária para acompanhar essa transformação. 19.1.5. O Ciclo PDCA A ferramenta de qualidade conhecida como PDCA, também chamada de ciclo da melhoria contínua, converteu-se em uma sugestiva abordagem de processos com vistas a maximizar a eficiência, com vistas à obtenção da excelência. Tendo em mente alguns princípios de qualidade enunciados por Deming, o PDCA parte da insatisfação com o status a quo disseminado na cultura organizacional e pressupõe a análise de processos com vistas a realizá-los de maneira otimizada. Pressupõe, assim, quatro etapas: (1) planejar a mudança (to plan), (2) implementá-la (to do), (3) verificar o resultado (to check) e (4) agir corretivamente (to act correctly). A título de melhor evidenciação, pode-se imaginar um determinado fluxograma de processos na administração pública cujo resultado não é satisfatório: o fluxo de autorizações para empenhamento da despesa, por exemplo, que é cheio de redundâncias (novas conferências feitas pela mesma pessoa em diversas etapas do processo). Após o mapeamento do processo, percebeu-se que algumas etapas poderiam ser suprimidas e outras reagrupadas, com vistas a economia de tempo. Dessa forma, foi elaborado novo fluxograma (planejar...), apresentado às pessoas diretamente envolvidas e marcada uma reunião para discussão acerca de como o novo fluxo seria levado a efeito. A partir de então, convencionou-se uma nova data a partir da qual seria implementado o novo processo. Após um mês de funcionamento, verificou-se que em determinados casos excepcionais o fluxograma não era adequado, pois como envolviam valores muito altos, a ciência ao chefe dada apenas no final do processo prejudicava o processo decisório, culminando em decisões menos acertadas. Assim, o agir corretivamente materializou-se por um ajuste no fluxograma dando tratamento diferenciado aos processos com valor acima de R$ 200.000,00, que foi o parâmetro estabelecido. É importante ressaltar que o agir corretivamente não significa necessariamente que houve erro na implementação do plano de melhoria. A última etapa do PDCA consiste 132
  • 133. em verificar de que forma as atividades podem ser novamente melhoradas. Por isso, inclusive, seu símbolo é um círculo, evidenciando que a busca pela excelência não tem fim. A figura abaixo foi extraída do Caderno Mare de Reforma do Estado – Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública. 19.1.6. Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública é o principal instrumento de aplicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho Estado, propondo-se a introduzir no Setor Público as mudanças de valores e comportamentos 133 Dica: O Ciclo PDCA é uma das ferramentas “oficiais” para alcance da qualidade no Setor Público. O assunto foi regulamentado pelo antigo MARE - Ministério da Administração e Reforma do Estado.
  • 134. preconizados pela Administração Pública Gerencial, e, ainda, viabilizar a revisão dos processos internos da Administração Pública com vistas à sua maior eficiência e eficácia. O esforço de sua implementação assume na Administração Pública Federal caráter estratégico, em razão de seu fundamento básico que é o de gerar benefícios para todas as instâncias da sociedade: aos cidadãos, propiciar uma melhor qualidade de vida, ao setor produtivo, assegurar a infra-estrutura necessária ao seu funcionamento e desenvolvimento; aos servidores públicos, proporcionar melhores condições de trabalho, incluindo oportunidades de participação e reconhecimento e, finalmente, aos órgãos públicos, possibilitar o resgate de sua legtimidade, perante a sociedade, como a instância responsável pela manutenção do bemestar social e pelo desenvolvimento auto-sustentado do país. Um fator crítico para o sucesso da sua aplicação é a vontade e o compromisso dos servidores públicos, inclusive daqueles que ocupam cargos no nível estratégico das organizações. E, nesse sentido, é um Programa de todos, um Programa para toda a Sociedade, para todos aqueles que acreditam, dentro do mais alto espírito democrático, na participação como a força propulsora, capaz de impulsionar o País na direção da modernidade e do futuro. 134 O Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública cumpre a função de principal instrumento para a mudança de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial, responsável por promover a revolução nos valores estabelecidos no plano político-filosófico, necessários à implementação de um novo modelo de Estado: participação, reconhecimento do potencial do servidor e de sua importância no processo produtivo, igualdade de oportunidades e a opção pela cidadania; estando associado aos processos educacionais que conduzem a uma renovada visão do mundo.
  • 135. Por sua vez, o PBQP, frente às novas diretrizes governamentais, promoveu profundas reformulações em suas orientações estratégicas, no sentido de seu fortalecimento institucional, privilegiando a maior integração dos esforços junto às diversas áreas de governo e junto à sociedade. Dentro dessas novas orientações, e considerados os objetivos da Reforma do Aparelho do Estado, a implantação da Qualidade na Administração Pública foi destacada como importante instrumento para a eficiência do aparelho estatal, aliada imprescindível para a melhoria da qualidade dos bens e serviços produzidos no País e, principalmente, para a melhoria da qualidade de vida do cidadão. Muito embora os projetos do PBQP guardem entre si uma unidade de objetivos estratégicos, o esforço de implantar a qualidade no campo da Administração Pública apresenta algumas especificidades decorrentes da natureza da atividade pública, ausentes no setor privado, que desaconselha a mera reprodução, para o setor público, das diretrizes e ações adotadas na absorção da metodologia no setor privado. As principais diferenças são: • as finalidades principais das atividades de caráter privado são o lucro e a sobrevivência em um ambiente de alta competitividade, enquanto os objetivos da atividade O Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública cumpre a função de principal instrumento para a mudança de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial. A Qualidade na Administração Pública pública são imbuídas do ideal democrático de prestar serviços à sociedade, em prol do bem-estar comum; • a preocupação em satisfazer o cliente no setor privado é baseada no interesse, enquanto no setor público essa preocupação tem que ser alicerçada no dever; • o cliente atendido, no setor privado, remunera diretamente a organização, pagando pelo serviço recebido ou pelo produto adquirido; no setor público, o cliente atendido, paga indiretamente, pela via do imposto, sem qualquer simetria entre a quantidade e a qualidade do serviço recebido e o valor do tributo que recolhe. • as políticas voltadas para a Qualidade no setor privado referem-se a metas de competitividade no sentido da obtenção, manutenção e expansão de mercado; enquanto no setor público, a meta é a busca da excelência no atendimento a todos os cidadãos, ao menor custo possível; • as diferentes contingências a que estão submetidos os dois setores, como, por exemplo, limites de autonomia estabelecidos pela legislação e o perfil da clientela. Assim, preservadas as características do PBQP, as ações da Qualidade na Administração Pública foram estruturadas em um programa denominado Qualidade e Participação. A Qualidade na Administração Pública 135
  • 136. Os termos Qualidade e Participação definem, respectivamente, a orientação e a ênfase que se deseja dar às ações que serão desenvolvidas pelo Programa. A estratégia de implementação do Programa deverá observar os princípios e as diretrizes da Qualidade, interpretados e aplicados segundo a ótica da Administração Pública. A Qualidade tem no processo o seu centro prático de ação e compreende a definição clara dos clientes - usuários do serviço público - e dos resultados esperados; a geração dos indicadores de desempenho; a preocupação constante com o fazer certo o que é certo da primeira vez, envolvendo todos os servidores com o compromisso de satisfazer o usuário do serviço público. Trabalhar com processos, por sua vez, implica identificar conjuntos de tarefas que independentemente das funções, gerem produtos e serviços que agreguem valor ao cliente. Caracteriza-se o processo por uma relativa autonomia na decisão, pelo estímulo à criatividade e pelo estilo participativo de sua gestão. A certificação, no contexto da gerência de processos, surge como um instrumento fundamental de classificação do grau de Qualidade e Participação A qualidade e eficácia desses processos, conferindo uma espécie de “selo de qualidade”, não apenas pelos resultados obtidos, mas pela garantia de continuidade na produção dos resultados esperados que o processo oferece por estar adequado aos princípios da Qualidade. A adoção da Qualidade como instrumento de modernização da Administração Pública Brasileira deverá levar em conta simultaneamente a sua dimensão formal - que se refere à competência para produzir e aplicar métodos, técnicas e ferramentas - e a sua dimensão política - que se refere a competência para projetar e realizar organizações públicas que atendam às necessidades dos clientes. A gestão pela Qualidade instrumentalizará o alcance da dimensão política em sua expressão mais ampla: a qualidade de vida. A Reforma do Estado, de uma forma geral, e o Programa da Qualidade e Participação, de uma forma particular, têm sido orientados pela decisão estratégica da Opção pelo Cliente-Cidadão, decisão esta que servirá de princípio geral e inegociável para a condução de todas as demais decisões e ações relativas à busca da excelência na Administração Pública. 136 A ênfase na participação representa o envolvimento de todos os servidores, independentemente de nível, cargo ou função, com a melhoria do serviço público, e o compromisso de cooperação entre gerentes e gerenciados com a busca de solução dos problemas, com o aperfeiçoamento contínuo e com a satisfação dos clientes internos e externos da organização.
  • 137. A implementação do Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública deve observar os seguintes princípios: Satisfação do Cliente Os órgãos e as entidades públicas devem conhecer e ouvir os seus clientes internos e externos - que são os demais órgãos e entidades públicas, os servidores, e, principalmente, os cidadãos – que representam, na verdade, os legítimos destinatários da ação pública, estabelecendo mecanismos que viabilizem a parceria com eles e a superação das suas expectativas. Envolvimento de Todos os Servidores A alta administração, o corpo gerencial e a base operacional devem envolver-se com a Qualidade, assumindo o compromisso com a melhoria contínua da Administração Pública. Gestão Participativa A gestão pela Qualidade é participativa, ou seja: • pressupõe a convocação dos servidores a participar da melhoria de seus processos de trabalho; • estabelece a cooperação entre gerentes e gerenciados; • dissemina informações organizacionais; • compartilha desafios; • coloca a decisão o mais próximo possível da ação. Gerência de Processos O processo é o centro prático da gestão pela Qualidade. Isto significa: • identificar e analisar os processos da organização; 137
  • 138. • estabelecer metas de melhoria e aperfeiçoamento desses processos; • avaliar os processos pelos resultados frente aos clientes; • normalizar os estágios de desenvolvimento atingidos pelos processos. Valorização do Servidor Público A valorização do servidor público (cliente interno) é uma garantia ao cumprimento da missão da Administração Pública de atender com qualidade aos seus clientes externos - o cidadão. A valorização será função: • da conscientização, pelo servidor, do sentido e do valor de sua missão; • da profissionalização do serviço público; • da avaliação do desempenho por resultados, a partir de objetivos bem definidos; • do reconhecimento do mérito. Constância de Propósitos A alta administração tem o dever indelegável de estabelecer e compartilhar com toda a organização objetivos de longo prazo que permitam coerência e efetividade de seus projetos e de suas ações. O planejamento estratégico é o instrumento por excelência do sistema de gestão pela Qualidade e fator de coerência do processo decisório. Melhoria Contínua A melhoria é um processo contínuo inesgotável e está alicerçada no estímulo à criatividade e no estabelecimento permanente de novos desafios. Não aceitação de erros O compromisso com o fazer certo deve ser um traço da cultura de uma organização pública de qualidade. O desconforto com o erro, e o combate ao desperdício são atitudes que evidenciam a internalização deste princípio. 19.2. Reengenharia A Reengenharia é uma espécie de reorganização onde a estrutura organizacional é redesenhada, através da substituição de processos antigos por outros inteiramente novos e revolucionários. Caracteriza-se por ser uma ação radical, sem preocupar-se 138
  • 139. com os limites impostos por órgãos/departamentos, baseando-se na tecnologia de informação. A reengenharia não se confunde com a melhoria contínua: pretende criar um processo inteiramente novo e baseado na TI e não o aperfeiçoamento gradativo e lento do processo atual. A reengenharia se fundamenta em quatro palavras chaves:  Fundamental: Busca reduzir a organização ao essencial e fundamental. As questões: porque fazemos o que fazemos? E porque fazemos desta maneira?  Radical: Impõe uma renovação radical, desconsiderando as estruturas e os procedimentos atuais para inventar novas maneiras de fazer o trabalho.  Drástica: A reengenharia joga fora tudo o que existe atualmente na empresa. Destrói o antigo e busca sua substituição por algo inteiramente novo. Não aproveita nada do que existe.  Processos: A reengenharia reorienta o foco para os processos e não mais para as tarefas ou serviços, nem para pessoas ou para a estrutura organizacional. Busca entender o “quê” e o “porquê” e não o “como” do processo. Conseqüências: 1 - Desaparecimento dos departamentos – as equipes são orientadas para os processos e para os clientes. Os antigos departamentos com suas funções típicas são substituídos por uma complexa rede de equipes de processos; 2 – Achatamento da estrutura, na medida em que órgãos deixam de existir; 3 – Trabalho multidimensional – a ênfase volta-se para a responsabilidade global e coletiva; 4 – Maior autonomia, favorecendo a criatividade e motivando o trabalhador; 5 – Mudança na medida de avaliação, da atividade realizada para os resultados obtidos e o valor criado; 6 - Os gerentes passam a ser instrutores e educadores dotados de habilidades interpessoais, em vez de supervisores de ação. 139
  • 140. 19.3. Planejamento Estratégico Primeiramente, para você, o que é planejar? • Planejar é definir objetivos ou resultados a serem alcançados. • É definir meios para possibilitar a realização de resultados. • É tomar no presente decisões que afetem o futuro, para reduzir sua incerteza. São seis os passos do processo de planejamento: 1- Definição dos objetivos: Para onde queremos ir? 2- Qual a situação atual?: Onde estamos agora? 3- Quais as premissas em relação ao futuro?: O que temos pela frente? 4- Quais as alternativas de ação?: Quais os caminhos possíveis? 5- Qual a melhor alternativa?: Qual o melhor caminho? 6- Implemente o plano escolhido e avalie os resultados: Como iremos percorrê-lo? Você lembra a diferença dos “três E´s”? 140 O processo de planejamento é a ferramenta que as pessoas e organizações usam para administrar suas relações com o futuro. O Planejamento deve maximizar os resultados e minimizar as deficiências utilizando princípios de maior eficiência, eficácia, efetividade. Eles são os principais critérios de avaliação de gestão. Atingir objetivos Método Impacto
  • 141. Não raro, as pessoas confundem os termos eficiência, eficácia e efetividade. Por estarmos tratando de gestão, julgamos pertinente destacar o conceito de cada um destes termos. A eficácia consiste em fazer a coisa certa (não necessariamente da maneira certa). Assim, está relacionada ao grau de atingimento do objetivo. Se desejamos fazer algo (ser aprovados em um concurso público, por exemplo) e logramos êxito nesse projeto, somos eficazes. Dessa forma, evidencia o cumprimento da missão, chegar ao resultado desejado. O conceito de eficiência relaciona-se com a maneira pela qual fazemos a coisa. É o como fazemos, o caminho, o método. No projeto anterior (aprovação em um certame), se escolhermos corretamente o melhor material, a melhor equipe docente e estudarmos de forma pró-ativa, bem provavelmente seremos aprovados em menos tempo. Aí está a eficiência: a economia de meios, o menor consumo de recursos dado um determinado grau de eficácia. Alguns autores associam o conceito de eficiência ao de economicidade, como sinônimos. Apesar de, em sentido lato, não haver diferenças, normalmente a economicidade está ligada ao menor consumo de recursos monetários (gastar-se menos). Em uma licitação, por exemplo, a evidência do cumprimento do princípio da economicidade previsto na Constituição da República se dá com a obtenção do menor preço na contratação de determinado produto ou serviço previamente determinado. Por fim, a efetividade ressalta o impacto, a medida em que o resultado almejado (e concretizado) mudou determinado panorama, cenário. Considerando a construção de escolas e o incremento no número de professores contratados, a efetividade evidenciará, por exemplo, de que maneira isso contribuiu para a redução do índice de analfabetismo (impacto). Nesse sentido, há autores que defendem que a efetividade decorre do alcance da eficácia e da eficiência, simultaneamente. Numa outra acepção, pode ser entendida, também, como satisfação do usuário. Na “ponta da linha”, a efetividade ocorre quando um produto ou serviço foi percebido pelo usuário como satisfatório. Agora que já sabemos o que é planejamento, o que seria estratégia? Estratégia é a seleção dos meios, de qualquer natureza, empregados para realizar objetivos. O conceito de estratégia nasceu da necessidade de realizar objetivos em situações complexas, principalmente nas quais um concorrente procura frustrar o objetivo de outro. A finalidade da estratégia, segundo Aristótoles, é a vitória. 141
  • 142. No campo da administração das organizações, a estratégia abrange os objetivos da organização na relação com seu ambiente: a seleção dos produtos e serviços e dos mercados e clientes com os quais a organização pretende trabalhar. Assim, planejamento estratégico é o processo de elaborar uma estratégia (ou plano estratégico), com base na análise do ambiente e nos sistemas internos da organização. Segundo Chiavenatto, o Planejamento Estratégico é um processo de formulação de estratégias organizacionais no qual se busca a inserção da organização e de sua missão no ambiente em que ela está atuando. Para Peter Drucker, planejamento estratégico é o processo contínuo de, sistematicamente e com o maior conhecimento possível do futuro contido, tomar decisões atuais que envolvem riscos; organizar sistematicamente as atividades necessárias à execução dessas decisões e, através de uma retroalimentação organizada e sistemática, medir o resultado dessas decisões em confronto com as expectativas alimentadas. A necessidade de planejar estrategicamente é resultado de dois conjuntos de forças principais: • O primeiro compreende as oportunidades e desafios criados pelos segmentos do ambiente, como concorrência, consumidores, tecnologia, fontes de matéria- prima e outros elementos. • O segundo compreende os problemas e oportunidades que surgem nos sistemas internos da organização, como as competências de seus funcionários, a tecnologia de suas máquinas, equipamentos e processos, sua disponibilidade de capital e outros elementos. 142
  • 143. Continuando nosso aprendizado sobre planejamento estratégico... agora que já sabemos quantos benefícios ele pode trazer, vamos entender as cinco características fundamentais do Planejamento Estratégico: 1) Está relacionado com a adaptação da organização a um ambiente mutável. Está voltado para as relações entre a organização e seu ambiente de tarefa. Portanto, sujeito à incerteza a respeito dos eventos ambientais. Por se defrontar com a incerteza, tem suas decisões baseadas em julgamentos e não em dados concretos. Reflete uma orientação externa que focaliza as respostas adequadas às forças e pressões que estão situadas do lado de fora da organização. 2) É orientado para o futuro. Seu horizonte de tempo é o longo prazo. Durante o curso do planejamento, a consideração dos problemas atuais é dada apenas em função dos obstáculos e barreiras que eles possam provocar para um desejado lugar no futuro. É mais voltado para os problemas do futuro do que daqueles de hoje. 3) É compreensivo. Ele envolve a organização como uma totalidade, abarcando todos os seus recursos, no sentido de obter efeitos sinergísticos de todas as capacidades e potencialidades da organização. A resposta estratégica da organização envolve um comportamento global, compreensivo e sistêmico. 4) É um processo de construção de consenso. Dada a diversidade dos interesses e necessidades dos parceiros envolvidos, o planejamento oferece um meio de atender a todos eles na direção futura que melhor convenha a todos. 5) É uma forma de aprendizado organizacional. Como está orientado para a adaptação da organização ao contexto ambiental, o planejamento constitui uma tentativa constante de aprender a ajustar-se na um ambiente complexo, competitivo e mutável. 143 O processo de planejamento estratégico consiste em definir objetivos para a relação com o ambiente, levando em conta os desafios e as oportunidades internos e externos. O processo de planejamento estratégico afeta a empresa a longo prazo, porque compreende as decisões sobre os produtos e serviços que a organização pretende oferecer e os mercados e clientes que pretende atingir.
  • 144. Toda empresa deve elaborar estratégias, mas tendo clara a análise de todos os fatores que podem influenciar o seu traçado e cumprimento. Tais fatores são variáveis existentes no ambiente de mercado, e podem ser internas ou externas ao mercado, determinando sua modelagem, além de mudar as intensidades, os costumes e os acontecimentos do processo de comercialização. Estas variáveis podem ser controláveis ou incontroláveis. Para que se possa decidir sobre quais estratégias poderão dar melhor cumprimento às metas da empresa, devemos antes conhecer cada uma destas variáveis mercadológicas.  As variáveis controláveis são aquelas sobre as quais a empresa pode exercer decisão e gerenciamento, resultando em ações táticas que determinem o comportamento no mercado, quais sejam: o produto, a concorrência, o preço, a distribuição, a propaganda e a promoção. Tem relação com o microambiente. O microambiente é o ambiente específico (ou ambiente de tarefa), refere-se ao ambiente mais próximo e imediato de cada organização. É no ambiente específico que se situam os mercados servidos por uma organização: o mercado de clientes, o mercado de fornecedores, o mercado de concorrentes, etc. Cada organização possui seu próprio e específico microambiente como o nicho de suas operações.  Já as variáveis incontroláveis são caracterizadas por ocorrências que independem das ações da empresa, mas provocam alterações substanciais no mercado. Tem relação com o macroambiente. O macroambiente é o ambiente geral, é o meio mais amplo que envolve toda a sociedade humana, as nações, organizações, empresas, comunidades, etc. Constitui o cenário mais amplo em que ocorrem todos os fenômenos econômicos, tecnológicos, sociais, legais, culturais, políticos, demográficos e ecológicos que influenciam poderosamente as organizações. 144 Ambiente é tudo aquilo que envolve externamente uma organização. Em outras palavras, é tudo o que está além das fronteiras ou limites da organização. Como o ambiente é muito amplo, vasto, difuso, complexo, não é possível apreendê-lo e compreendê-lo em sua totalidade. Torna-se necessário segmentá-lo a fim de abordá-lo melhor. Assim, o ambiente é desdobrado em dois grandes segmentos: o ambiente geral (ou macroambiente) e o ambiente específico (ou microambiente).
  • 145. Filosofias de Planejamento: Segundo Ackoff, há três pontos de vista dominantes quanto às filosofias de planejamento, a saber: satisfação, otimização e adaptação. Na realidade, quase todos os processos de planejamento são formados por uma mistura das três filosofias, sendo que uma delas prevalece sobre as outras duas. A filosofia mais utilizada é a satisfação, que se resume em fazer bastante bem e não, necessariamente, fazer o melhor possível. Basta que satisfaça o tomador de decisões. O planejamento elaborado nesses moldes inicia-se com a definição de objetivos ‘satisfatórios’, ou seja, que sejam tanto desejáveis quanto viáveis. O planejador que adota essa filosofia, diz Ackoff, está preso à idéia de que “se não se pode medir aquilo que se queira, deve-se então querer aquilo que se possa medir ou então aquilo que não se queira medir”. Estabelecidos os objetivos, o planejador desse tipo de filosofia, mais uma vez, opta por meios satisfatórios de atingir suas metas, ele não busca o melhor meio de atingi-las. Além disso, tais metas serão revistas apenas se e quando passarem a ser inviáveis. O planejamento, dentro da filosofia da satisfação, trabalha com a ‘arte do possível’, procurando maximizar a viabilidade. A segunda filosofia de planejamento mais utilizada é a otimização. Nesse caso, procura-se planejar mais do que bastante bem, tenta-se fazer o melhor possível. A otimização evoluiu muito graças a conceitos e modelos matemáticos de sistemas que permitiram a realização de simulações capazes de economizar tempo e dinheiro nas tomadas de decisão. O otimizador procura formular os objetivos em termos quantitativos e reuni-los em uma única medida de desempenho empresarial. Isso pode ser vantajoso, uma vez que o planejador pode conseguir traduzir elementos qualitativos vagos em termos quantitativos mais definidos. Por outro lado, também pode não conseguir quantificar alguns elementos, distorcendo os resultados de seu trabalho. Nesse caso, vale considerar a capacidade analítica e decisória dos gestores. Os planejadores otimizantes procuram minimizar os recursos necessários para obter o 145
  • 146. desempenho desejado; maximizar o desempenho que possa ser obtido com os recursos disponíveis; ou atingir os melhores resultados balanceando custos e benefícios. A terceira filosofia identificada por Ackoff (1970) é a adaptação, ponto de vista menos utilizado que os demais por não ter sido ainda claramente conceituado e sistematizado. O planejamento de adaptação é divido em três partes principais. A primeira refere-se à crença de que o valor do planejamento está em seu processo e não em seu produto. O planejamento eficaz deve ser feito pelos gestores da organização e não para a organização. A segunda questão é desenvolver uma organização e um sistema eficaz de administrá-la que evite as constantes correções de deficiências passadas, concentrando-se no planejamento ‘prospectivo’, definido por Ackoff como aquele que é voltado para a criação do futuro desejado. A terceira parte consiste no conhecimento do futuro e nas reações do planejamento. Segundo Ackoff, o conhecimento do futuro pode ser dividido em certeza, incerteza e ignorância, e as reações podem ser compromisso, contingência e adaptação. A certeza significa estar praticamente certo sobre algumas questões, situações que podem ser antecipadas e, para isso, há o planejamento de compromissos, que estarão prontos para serem assumidos caso se confirmem as expectativas. A incerteza se refere a situações que certamente irão mudar e para as quais pode-se apontar possíveis direções. Nesse caso, prepara-se com o planejamento de contingências e, uma vez definidos os acontecimentos, pode-se explorar melhor as oportunidades. O caso da ignorância refere-se a situações que não podem ser antecipadas, como catástrofes naturais. Para essas circunstâncias, há o planejamento adaptativo, que consiste em inserir adaptabilidade e flexibilidade em uma organização. Diferentemente das outras duas filosofias, o planejamento de adaptação procura mudar o sistema de forma que se possa ter ‘naturalmente’ mais eficiência. Processo de Planejamento Estratégico: O processo de planejamento estratégico é constituído pelos seguintes elementos: 146 Uma organização adaptativa deve ser capaz de lidar com os dois tipos de mudanças no ambiente, as rápidas e de curta duração e as lentas e de longa duração. Para tanto, é necessário que haja flexibilidade em instalações, equipamentos e pessoal e controle parcial de demanda, reduzindo as variações esperadas nas partes essenciais do sistema ou de seu ambiente.
  • 147. 1) Declaração de missão: a missão é o elemento que traduz as responsabilidades e pretensões da organização junto ao ambiente e define o “negócio”, delimitando o seu ambiente de atuação. A missão da organização representa sua razão de ser, o seu papel na sociedade. A missão é um tipo particular de objetivo, normalmente definida como objetivo geral. A missão indica o papel ou função que a organização pretende cumprir na sociedade e o tipo de negócio no qual pretende concentra-se. Procura fornecer orientação para os funcionários e esclarecer para a sociedade para a sociedade qual o propósito da organização. É necessário que a Missão tenha certa flexibilidade, a fim de acompanhar as mudanças ambientais. Periodicamente, é preciso repensar a Missão da Organização. 2) Visão de negócio: mostra a imagem da organização no momento da realização de seu propósito futuro. Trata-se não de predizer o futuro, mas sim de assegurá-lo no presente. A visão é a imagem que a organização tem a respeito de si mesma e do seu futuro. É o ato de ver a si própria no espaço e no tempo. Toda organização deve ter uma visão adequada de si mesma, dos recursos que dispõe, do tipo de relacionamento que deseja manter com seus clientes e mercados, do que deseja fazer para satisfazer continuamente às necessidades e preferências dos clientes, de como atingirá os objetivos organizacionais, das oportunidades e desafios que deve enfrentar, de seus principais agentes, quais as forças que a impelem e em que a impelem e em que condições ela opera. Em geral, a visão está mais voltada para aquilo que a organização pretende ser do que como ela realmente é. A visão representa o destino que se pretende transformar em realidade. 147 A visão de negócio associada a uma declaração de missão compõe a intenção estratégica da organização.
  • 148. 3) Diagnóstico estratégico externo: procura antecipar oportunidades e ameaças para a concretização da visão, da missão e dos objetivos empresariais. Corresponde à análise de diferentes dimensões do ambiente que influenciam as organizações. A formulação de estratégias a partir da análise competitiva está baseada no modelo proposto por Porter, composto de cinco forças competitivas atuantes na organização: o poder de barganha dos clientes e fornecedores; a ameaça de substitutos e novos concorrentes e a rivalidade dos atuais concorrentes. (Veremos o modelo de Porter mais adiante) 4) Diagnóstico estratégico interno: corresponde ao diagnóstico da situação da organização diante das dinâmicas ambientais, relacionando às suas forças e fraquezas e criando as condições para a formulação de estratégias que representam o melhor ajustamento da organização no ambiente em que atua. 5) Fatores-chave de sucesso: a inclusão da avaliação dos determinantes de sucesso no processo de planejamento empresarial foi proposta por Ansoff em 1980. Esse recurso metodológico é uma etapa do processo, inserindo-se entre o diagnóstico e a formulação das estratégias propriamente ditas. Elas procuram evidenciar questões realmente críticas para a organização, emergindo dos elementos apontados na análise realizada com a aplicação do modelo SWOT, de cuja solução dependerá a consecução da missão. (estudaremos o modelo SWOT mais adiante) 6) Sistemas de planejamento estratégico: o propósito é a formulação de estratégias e sua implementação pelo processo de construção das ações segundo as quais a organização perseguirá a consecução de sua visão de negócios, missão e objetivos e de sua implementação por meio de planos operacionais (também chamados de programas táticos). 7) Definição dos objetivos: A organização persegue simultaneamente diferentes objetivos em uma hierarquia de importância, de prioridades ou de urgência. Um objetivo é um estado futuro desejado que se tenta tornar realidade. Os objetivos são resultados específicos que se pretende alcançar em um determinado período de tempo. 148 O alinhamento dos diagnósticos externos e internos produz as premissas que alicerçam a construção de cenários. Os determinantes de sucesso também são denominados fatores críticos de sucesso e encaminham as políticas de negócios. Missão x Visão x Objetivos Enquanto a missão define qual é o negócio da organização e a visão proporciona uma imagem do que a organização quer ser, os objetivos estabelecem resultados concretos que se deseja alcançar dentro de um específico prazo de tempo.
  • 149. 8) Análise dos públicos de interesse (stakeholders): Freeman estabeleceu as estratégias como um modelo de relacionamento e construção de pontes entre a organização e seus públicos de interesse (os stakeholders), e que somente quando se atende às necessidades desses grupos é que se tem sucesso nas estratégias elaboradas. 9) Formulação do plano: um plano estratégico é um plano para ação. Mas não basta apenas a formulação das estratégias dessa ação. É necessário implementá-las por meio de programas e projetos específicos. Requer um grande esforço de pessoal e emprego de modelos analíticos para a avaliação, a alocação e o controle de recursos. 9) Auditoria de desempenho e resultados (reavaliação estratégica): Trata-se de rever o que foi implementado para decidir os novos rumos do processo, mantendo as estratégias implantadas com sucesso e revendo as más estratégias. 149
  • 150. Avaliação Avaliação Externa Interna Ameaças e Pontos fortes Oportunidades e fracos do ambiente da organização Fatores chave Competências de sucesso essenciais Responsabilidade Valor social gerencial Implementação da Estratégia Avaliação e escolha da Estratégia Criação de Estratégias Concepção do modelo básico de planejamento estratégico. Fonte: MINTZBERG, H.; AHLSTRAND, B.; LAMPEL, J. Análise SWOT O termo SWOT é uma sigla oriunda do idioma inglês, e é um acrónimo18 de Forças (Strengths), Fraquezas (Weaknesses), Oportunidades (Opportunities) e Ameaças (Threats). Esta análise de cenário se divide em ambiente interno (Forças e Fraquezas) e ambiente externo (Oportunidades e Ameaças). 18 Palavra formada das primeiras letras ou sílabas de outras palavras: EMBRATUR (Empresa Brasileira de Turismo) 150
  • 151. As forças e fraquezas são determinadas pela posição atual da empresa e se relacionam, quase sempre, a fatores internos. Já as oportunidades e ameaças são antecipações do futuro e estão relacionadas a fatores externos. O ambiente interno pode ser controlado pelos dirigentes da empresa, uma vez que ele é resultado das estratégias de atuação definidas pelos próprios membros da organização. Desta forma, durante a análise, quando for percebido um ponto forte, ele deve ser ressaltado ao máximo; e quando for percebido um ponto fraco, a organização deve agir para controlá-lo ou, pelo menos, minimizar seu efeito. Já o ambiente externo está totalmente fora do controle da organização. Mas, apesar de não poder controlá-lo, a empresa deve conhecê-lo e monitorá-lo com freqüência, de forma a aproveitar as oportunidades e evitar as ameaças. Evitar ameaças nem sempre é possível, no entanto pode-se fazer um planejamento para enfrentá-las, minizando seus efeitos.... Modelo de Porter O modelo de Porter sugere que, no sentido de desenvolver estratégias organizacionais eficazes, o administrador deve reagir às forças dentro de uma indústria para determinar o nível de competitividade de uma organização nessa indústria. O termo mercado refere- se aos clientes e consumidores, enquanto o termo indústria refere-se ao mercado de concorrentes. Segundo Porter, a competitividade na indústria é determinada pelos seguintes fatores:  Os novos entrantes ou novas empresas dentro da indústria.  Produtos que podem atuar como substitutos de bens ou serviços que as companhias produzem dentro das indústrias. 151 Forças e Fraquezas Ambiente interno Oportunidades e Ameaças Ambiente externo
  • 152.  A capacidade dos fornecedores de controlar assuntos como custos de materiais que as companhias da indústria utilizam para manufaturar seus produtos.  O poder de negociação que os compradores possuem dentro da indústria.  O nível geral de rivalidade ou competição entre as firmas dentro da indústria. Para Porter, existem três estratégias genéricas para tornar uma empresa mais competitiva: a diferenciação, a liderança de custo e focalização. Diferenciação é uma estratégia que procura tornar uma organização mais competitiva através do desenvolvimento de um produto que o cliente perceba como diferente dos demais produtos oferecidos pelos concorrentes. Liderança de custo é uma estratégia que focaliza tornar uma organização mais competitiva através de produtos mais baratos do que os dos concorrentes. Focalização é uma estratégia que procura tornar uma organização mais competitiva por concentrar-se em um particular e específico consumidor. Ex: os produtos light focalizam o consumidor preocupado com a saúde e com a estética pessoal. 152 Importante! De acordo com esse modelo, compradores, produtos substitutivos, fornecedores e novas empresas dentro de uma indústria são as forças que contribuem para o nível de rivalidade entre as firmas da indústria.
  • 153. Estrutura de Mitzberg Para Mintzberg, as estruturas formais e informais são entrelaçadas e, freqüentemente, indistinguíveis. Toda atividade humana organizada dá origem a duas exigências fundamentais e opostas: 1. a divisão do trabalho em várias tarefas a serem executadas e 2. a coordenação dessas tarefas para realização da atividade. A estrutura de uma organização pode ser definida simplesmente como a soma total das maneiras pelas quais o trabalho é dividido em tarefas distintas, e depois, como a coordenação é realizada entre essas tarefas. Coordenação dos 5 mecanismos de coordenação (mecanismos básicos pelos quais as organizações obtêm a coordenação) Aos vários meios de coordenar um trabalho chamamos de MECANISMOS. Os mecanismos dizem respeitos ao controle, à comunicação e à coordenação. Os mecanismos de coordenação dos “cinco” parecem explicar as maneiras fundamentais pelas quais as organizações coordenam o seu trabalho: Ajuste mútuo: Obtém a coordenação do trabalho pelo simples processo de comunicação informal. O controle do trabalho fica nas mãos dos operadores. Funciona para organizações simples e, paradoxalmente, em organizações complexas. Supervisão direta: A organização deixa de ser simples quando uma pessoa passa a ser responsável pelo trabalho de outras, dando-lhes instruções e supervisionando suas ações. Padronizações dos processos de trabalho: A padronização é obtida antes do trabalho ser realizado, sem ajustamento mútuo ou supervisão direta. Os processos do trabalho são padronizados quando o conteúdo do trabalho for especificado ou programado. Padronizações dos resultados do trabalho: Os outputs são padronizados quando os resultados forem especificados. Então, sua coordenação entre as tarefas é predeterminada. Padronizações das habilidades dos trabalhadores: O tipo de treinamento exigido para o desempenho do trabalho é especificado. A padronização das habilidades atinge 153
  • 154. indiretamente o que a padronização dos processos de trabalho (ou outputs) faz diretamente: controlar e coordenar o trabalho. A organização em cinco partes (a organização e suas partes inter-relacionadas) Segundo Mintzberg, as organizações são estruturadas para capturar e dirigir os sistemas de fluxos e para definir os inter-relacionamentos das diferentes partes. 1. O núcleo operacional O núcleo operacional da organização envolve os membros – os operadores – que executam o trabalho básico diretamente relacionado à fabricação dos produtos e à prestação dos serviços. O núcleo operacional é o coração de qualquer organização, entretanto, elas necessitam de componentes administrativos que compreendem a cúpula estratégica, a linha intermediária e a tecnoestrutura. 2. A cúpula estratégica A cúpula estratégica é encarregada de assegurar que a organização cumpra sua missão de modo eficaz e também que atenda às necessidades dos que a controlam ou que detém o poder sobre ela. A estratégia pode ser vista como uma força mediadora entre a organização e seu meio ambiente. 3. A linha intermediária A cúpula estratégica está conectada ao núcleo operacional pela cadeia de gerentes intermediários que possui autoridade formal. O gerente de linha intermediária desempenha várias tarefas no fluxo de supervisão acima e abaixo dele. 4. A tecnoestrutura É utilizada para tornar o trabalho das outras pessoas mais eficaz com seus planos, mudanças, treinamentos e projetos. Os analistas de controle da tecnoestrutura efetivam certas formas de padronização da organização. Quanto mais padronização uma organização usa, mais confia em sua tecnoestrutura. 5. A assessoria de apoio 154
  • 155. São unidades especializadas criadas para dar apoio à organização fora de seu fluxo de trabalho operacional. 19.4. Balanced Scorecard O Balanced Scorecard (BSC) corresponde a um sistema de avaliação do desempenho organizacional que leva em consideração que os indicadores financeiros, por si mesmos, não refletem perfeitamente a efetividade da organização. Os indicadores financeiros somente medem os resultados dos investimentos e das atividades, medidas em termos monetários, não sendo sensíveis aos chamados impulsionadores de rentabilidade em longo prazo. Cada organização tem seus próprios objetivos. O problema é que os objetivos organizacionais são vários e muitas vezes conflitantes entre si. Por exemplo, a redução de custos conflita com a competitividade. Em geral, um objetivo atrapalha o outro. Algumas organizações definem hierarquias de objetivos para privilegiar alguns em detrimento de outros. As prioridades podem definir quais objetivos devem anteceder os demais. Mas como priorizar, ao mesmo tempo, o cliente, o acionista, as pessoas, o futuro, a estratégia, o serviço, os processos internos, a liderança tecnológica, o aprendizado e a inovação? Cada objetivo aponta em uma direção diferente. O problema está em fazer com que os múltiplos objetivos organizacionais funcionem de modo colaborativo e cooperativo entre si, evitando possíveis conflitos entre eles. Busca-se 155 Cúpula Estratégica Assessoria de ApoioTecnoestrutura Linha intermediária Núcleo Operacional
  • 156. sinergia, ou seja, a ação positiva de um objetivo sobre os demais para proporcionar efeitos multiplicados e não apenas somados. O Balanced Scorecard (BSC) – ou placar balanceado – é uma metodologia baseada no equilíbrio organizacional e se fundamenta no balanceamento entre quatro diferentes perspectivas de objetivos, a saber: 1. Perspectiva financeira: como a organização é vista por seus acionistas ou proprietários. Os indicadores devem mostrar se a implementação e a execução da estratégia organizacional estão contribuindo para a melhoria dos resultados. Exemplos: lucratividade, retorno sobre o investimento, fluxo de caixa, retorno sobre o capital. 2. Perspectiva do cliente: como a organização é vista pelo cliente e como ela pode atendê-lo da melhor maneira possível. Os indicadores devem mostrar se os serviços prestados estão de acordo com a missão da organização. Exemplos: satisfação do cliente, pontualidade na entrega, participação no mercado, tendências, retenção de clientes e aquisição de clientes potenciais. 3. Perspectiva dos processos internos: os processos de negócios que a organização precisa ter excelência. Os indicadores devem mostrar se os processos e a operação estão alinhados e se estão gerando valor. Exemplos: qualidade, produtividade, desenvolvimento de novos produtos, logística, comunicação interna e interfaces. 4. Perspectiva do Aprendizado e Crescimento: a capacidade da organização para melhorar continuamente e se preparar para o futuro. Os indicadores devem mostrar como a organização pode aprender e se desenvolver para garantir o crescimento. Exemplos: índices de renovação dos produtos, desenvolvimento de processos internos, inovação, competências e motivação das pessoas. O BSC busca estratégias e ações equilibradas e balanceadas em todas as perspectivas que afetam o negócio da organização, permitindo que os esforços sejam dirigidos para as áreas de maior competências. É um sistema voltado para o comportamento e não para o controle. Seus indicadores estão direcionados para o futuro e para a estratégia organizacional em um sistema de contínua monitoração. 156
  • 157. As perspectivas utilizadas podem ser tantas quantas a organização necessite escolher em função da natureza do seu negócio, propósitos, estilo de atuação etc. O importante é traduzir o mapa da estratégia em termos de objetivos estratégicos – indicadores para mensurar os resultados -, bem como definir as metas específicas e as respectivas ações individualizadas, como mostra a figura abaixo. Perspectivas Mapa da estratégia Objetivos estratégicos Indicadores Metas Ações Financeira * Crescimento do Negócio *Participação no mercado * Lucro operacional *Crescimento do negócio * Aumento de 20% no lucro * Aumento de 12% no faturamento * Aumento dos pontos de venda * Expansão do crédito Clientes * Satisfação do cliente *Fidelização do cliente * % de retenção de clientes * % satisfação de clientes *Crescimento vendas/ano * Aumento de 50% na retenção * Aumento de 15% na satisfação *Aumento de 12% no crescimento de vendas * Intensificação da propaganda * Ampliação de vendedores *Implantação do atendimento ao cliente Processos internos * Melhoria da qualidade da fabricação *Maior eficiência * % de produtos fabricados * Melhoria de 30% na qualidade *Aumento de 10% na eficiência * Programa de qualidade total * Programa de produtividade Inovação e aprendizado *Treinar e equiparar o pessoal *Maior motivação do pessoal * Produtividade do pessoal *Melhoria do clima organizacional * Aumento de 10% na produtividade * Melhoria do clima organizacional * Implantação da Universidade Corporativa * Aumento do treinamento Lucro Receitas Qualidade do produto Excelência na produção Competências pessoais Capacitação das pessoas Exemplo de um BSC básico Alinhamento e foco são as palavras de ordem. Alinhamento significa coerência da organização. Foco significa concentração. O BSC habilita a organização a alinhar e focar suas equipes de executivos, unidades de negócios, recursos humanos, TI e recursos financeiros para sua estratégia organizacional. 157
  • 158. A montagem do BSC passa pelas seguintes etapas: 1. Definição da estratégia: não adianta a missão organizacional estar pendurada há décadas na parede do saguão de entrada. Se a estratégia não é clara, todo o esforço do BSC pode ser perdido em ações que nada têm a ver com os objetivos reais da organização. Para alcançar sucesso, a estratégia organizacional deve ser descrita e comunicada de maneira significativa e clara. 2. Montagem do mapa da estratégia: significa desdobrar a estratégia nas perspectivas básicas. Para cada uma das perspectivas básicas (financeira, cliente, processos internos, aprendizado) são selecionadas metas de negócios e indicadores correspondentes que devem mostrar se essas metas estão sendo atingidas ou não. Para que o desempenho organizacional seja mais do que a soma de suas partes, as estratégias individuais devem ser interligadas e integradas. A sinergia é o objetivo do desenho organizacional. 3. Montagem do BSC: transmitindo e comunicando às pessoas, de maneira consistente e significativa, os objetivos estratégicos e seus desdobramentos, indicadores, metas e ações. Trata-se de traduzir a estratégia em termos operacionais para que ela seja implementada adequadamente. Três aspectos do BSC: 1. Fazer da estratégia a tarefa diária de cada pessoa: as organizações focadas na estratégia requerem que todas as pessoas compreendam a estratégia e conduzam suas atividades de maneira que contribuam para o seu sucesso. 2. Fazer da estratégia um processo contínuo: a estratégia deve estar ligada a um processo contínuo de aprendizagem e adaptação. Para muitas organizações, o processo administrativo é construído ao redor do plano operacional e orçamentário com reuniões mensais para rever o desempenho em relação ao que foi planejado e analisar as variações para aplicar as ações corretivas. Isso não está errado – mas incompleto. É necessário introduzir um 158
  • 159. processo contínuo e ininterrupto para administrar a estratégia e permitir sua aprendizagem e adaptação por meio de um sistema de retroação. 3. Mobilizar a mudança por meio da liderança de executivos: trata-se de envolver a equipe de executivos no sucesso da estratégia. A estratégia requer espírito de equipe para coordenar as mudanças, e sua implementação precisa de atenção contínua e foco nas iniciativas e mudanças. A mobilização de todas as pessoas em equipes é fator indispensável. 20. Tecnologias da informação e comunicação: impactos sobre a configuração das organizações públicas e sobre os processos de gestãovi Organizações bem sucedidas, públicas ou privadas, serão, neste final de século, aquelas que souberem escolher e utilizar a tecnologia de forma apropriada para atingir seus objetivos. À medida em que a tecnologia se confunde com os produtos e serviços gerados por uma organização, permitindo inovação, melhoria na qualidade e novas abordagens de relacionamento com seu público-alvo (o cliente), administrá-la deve tornar-se o foco central de toda sua estratégia. Entretanto, para muitas organizações, ainda existe um hiato muito grande entre estratégias e uso de tecnologia, principalmente com relação à tecnologia da informação. A tecnologia consiste no saber fazer, aplicação sistemática de conhecimentos científicos e de conhecimentos originados pela experiência e pela tradição à produção de bens/produtos/insumos e à prestação de serviços. A gestão da tecnologia - saber escolher e saber usar - constitui o processo decisório destinado à introdução planejada de novas tecnologias e à manutenção em funcionamento de determinadas, compreendendo: prospecção, avaliação, disseminação, absorção, monitoramento e administração do uso das tecnologias, funções que, no caso 159 O BSC cria um contexto em que as decisões relacionadas com as operações cotidianas possam ser alinhadas com a estratégia e a visão organizacional, permitindo divulgar a estratégia, promover o consenso e o espírito de equipe, integrando as partes da organização e criando uma sistemática para envolver todos os programas de negócio, catalisar esforços e motivar as pessoas. Além de tudo, medir e avaliar o desempenho por meio de indicadores.
  • 160. da tecnologia da informação, devem ser desempenhadas por uma unidade competente da organização, a fim de que negócio, estratégias e objetivos organizacionais tenham plena sintonia com a tecnologia e, em especial, com a tecnologia da informação. Segundo Baker, "a Tecnologia da Informação (TI) é o conjunto de recursos não humanos dedicados ao armazenamento, processamento e comunicação da informação, e a maneira como esses recursos estão organizados num sistema capaz de executar um conjunto de tarefas". A TI não se restringe a equipamentos (hardware), programas (software) e comunicação de dados. Existem tecnologias relativas ao planejamento de informática, ao desenvolvimento de sistemas, ao suporte ao software, aos processos de produção e operação, ao suporte de hardware. 160 A importância da Tecnologia de Informação e Comunicação (TIC) no estabelecimento de novos negócios e manutenção dos existentes, associada à crescente competitividade entre as organizações, tem exigido das empresas grande dedicação nas questões de disponibilidade e continuidade dos serviços como diferencial competitivo. Vale registrar que o gerenciamento de serviços de TIC ganhou notoriedade nas últimas décadas, abandonando a participação secundária no estabelecimento e manutenção dos negócios. Muitas empresas que atuam no segmento de TIC adotaram iniciativas para melhorar a qualidade dos serviços disponibilizados para seus clientes e usuários.
  • 161. Estratégias de Uso da TI na Administração Pública Cada organização, pública ou privada, possui um público-alvo para o qual atua produzindo bens ou serviços, comumente denominado por cliente. No caso de empresas, este público é o consumidor, enquanto que para a organização pública, o público-alvo, em sua instância final, é o cidadão. O recurso administrado em ambos os casos é a informação. O uso da TI pelo setor privado busca explorar ao máximo os benefícios dessa tecnologia para obter vantagem competitiva em relação aos concorrentes através da eficácia organizacional, internamente à organização, e da competitividade, no ambiente externo da organização. Na empresa privada, a utilização dos recursos de informática era justificada pela expressão da língua inglesa "save money"- que recursos economizo: materiais, humanos, tempo, dinheiro ... - mas, nos tempos atuais, a expressão utilizada é "make money" - o que o uso da TI possibilita em termos de produtos, serviços e mercados, plenamente justificados quando o objetivo final é obter lucro. Se para a organização pública não é vital o ganho de competitividade, qual a importância da TI nessas organizações? A resposta é simples: na perpetuação da organização pública em função dos serviços prestados. Isto significa que, além de melhorias no ambiente interno da organização, pelo aumento da eficácia organizacional (agilização de processos, da estrutura, da comunicação e a eliminação da burocracia), o uso estratégico da TI e a administração dos recursos de informática pode (e deve) melhorar o atendimento da população e os serviços prestados ao cidadão. 161
  • 162. Quando uma organização, pública ou privada, não consegue desempenhar adequadamente sua missão, surgem forças externas (concorrentes, no caso da organização privada; outras entidades - públicas, privadas ou governamentais, no caso da organização pública) que assumem seu papel (fatia de mercado para o setor privado ou competência para o setor público) levando à extinção (falência, na iniciativa privada ou deterioração, na área pública). Portanto, a gestão da TI na administração pública deve vislumbrar não apenas o contexto interno da organização que visa obter a eficácia organizacional, mas principalmente o ambiente externo, que diferencia a qualidade dos serviços prestados ao 162 Se o Estado deixa de executar de forma eficaz seu papel, surgem grupos organizados que proverão à população suas necessidades, passando a exercer um forte domínio sobre a mesma, influenciando-a conforme seus interesses.
  • 163. cidadão, contribuindo para uma atuação eficaz do poder público na área de atuação de sua competência. Segundo Meirelles, "a tendência natural é tentar medir o valor da informação pelo quanto adicional ela traz, entretanto, o conceito mais amplo e correto é o custo de oportunidade - quanto custa não tê-la. Neste sentido, medir o valor da informação passa a ser um processo semelhante ao de um seguro ou propaganda - quanto custa não ter". Portanto, nesta abordagem amplamente utilizada, a informação é tratada como recurso, possuindo então custo e valor, taxa de retorno, custo de oportunidade de não se ter a informação; pode existir uma sinergia ao combinar dados cujo resultado final é maior que a soma das partes. Independente do tipo de organização - privada ou pública - o administrador orienta suas decisões de investimentos adotando o princípio da racionalidade econômica: obter o máximo resultado com um dado montante de recursos ou minimizar este montante para obtenção de um determinado resultado. Para esta análise, os recursos de informações oportunas e de qualidade são fundamentais para a decisão de maneira a garantir uma atuação eficaz do Estado nas áreas sob sua responsabilidade. Conclusão: Conforme estudamos na aula 03, As novas tecnologias da informática estão produzindo profundos impactos nas organizações em geral. A administração pública não está alheia a estas transformações. O processo de informatização já é uma realidade, embora com ritmos e avanços ainda bastante diferenciados, em toda a administração federal. Atualmente, praticamente todos os órgãos da Administração Pública Federal são gestores ou usuários de sistemas de informação. Ao mesmo tempo em que tem tido continuidade a aquisição de equipamentos e programas, a reforma administrativa prioriza também a aplicação da informatização ao processo de gestão e a reorientação dos sistemas de informação e bancos de dados já existentes, de forma a que atendam também a necessidades gerenciais. Ou seja, não se trata de informatizar as rotinas estabelecidas, mas de redefinir processos e procedimentos, tendo em vista a plena exploração das potencialidades abertas pelas tecnologias de informação. 163
  • 164. 21. Excelência nos serviços públicos. 21.1. Gestão por resultados na produção de serviços públicos A avaliação de desempenho é uma responsabilidade gerencial que procura monitorar o trabalho da equipe e de cada membro e os resultados alcançados para compará-los com os resultados esperados. Preocupa-se com a eficiência, a eficácia, com a qualidade e com a produtividade. Dica: A Avaliação de Desempenho é uma responsabilidade gerencial constante, contínua e abrangente, que deve acompanhar todos os passos da equipe e de cada pessoa que a integra. Mas afinal, o que significa desempenhar? Desempenhar significa cumprir uma tarefa ou obrigação, exercer uma função ou um papel na organização, cumprimento, exercício, atuação, execução. Desempenho é sinônimo de comportamento; é o que as pessoas efetivamente fazem e pode ser observado. O desempenho inclui 164 O sistema de informação é uma série estruturada de redes de informação que ligam as necessidades de informação de cada processo as fontes de dados. Dentro de cada organização existem vários sistemas de informações. Os bancos de dados constituem o suporte básico dos sistemas de informação. Modernamente, o conceito de sistema de informações está intimamente relacionado com a tecnologia da informação e envolve necessariamente a presença do computador, ou rede de microcomputadores, além de programas específicos para processar dados e informações. Constante Contínua Abrangente
  • 165. aquelas ações que dizem respeito às metas da organização e pode ser medido em termos da proficiência de cada indivíduo (isto é, nível de contribuição). Fatores determinantes do desempenho humano: O desempenho humano depende de uma complexidade de fatores que atuam interagindo entre si de maneira extremamente dinâmica. Em uma situação na qual os objetivos e as metas foram devidamente explicitados, a tarefa foi desenhada e redesenhada sob medida para a pessoa. Se ela está motivada para executá-la e para atingir os objetivos propostos, certamente dedicará um determinado esforço individual proporcional à sua motivação. Esse esforço pessoal é eficaz à medida em que se possua as habilidades adequadas para a execução da tarefa e as condições ambientais não lhe provoquem restrições ou limitações. O desempenho é conseqüência do estado motivacional e do esforço individual para realizar a tarefa e cumprir os objetivos. Os resultados percebidos pela pessoa provocam um determinado grau de satisfação pessoal, esse grau de satisfação pessoal realimenta positiva ou negativamente a motivação para um novo desempenho. Ou simplesmente não motiva mais. Figura 1. Tipos de forças. Extraído do livro: Psicologia Aplicada à Administração. Agostinho Minicucci. As forças positivas iniciam e mantêm a motivação do comportamento e as negativas afastam o indivíduo do objeto. 165  Motivação é a força impulsionadora do indivíduo para um objetivo. Há dois tipos de forças: a negativa e a positiva. São forças positivas aquelas que levam o indivíduo a aproximar-se do estímulo e negativas aquelas que o levam a afastar-se dele. Tipos de forças Positivo Negativo necessidade desejo temor aversão Aproximação do estímulo Afastamento do estímulo
  • 166. Ex: “Vá em frente, você sempre foi bem sucedido nesse esporte.” “Fuja dessa pessoa. Ela só lhe quer fazer mal.” A satisfação obtida pelo indivíduo funciona como um reforço positivo para um novo desempenho, enquanto a insatisfação ou frustração funciona como um reforço negativo. A avaliação de desempenho está totalmente voltada para a melhoria. Com todo esses ingredientes o desempenho pode ser continuamente melhorado pela própria pessoa, com um mínimo de intervenção externa. Todavia, essa intervenção deve existir à medida que o desempenho não seja satisfatório. Surge então a necessidade de monitorar, de medir e avaliar o desempenho humano, a fim de direcioná-lo continuamente rumo a excelência e à melhoria da qualidade de vida dentro da empresa. 166 Você sabe a diferença entre avaliar e medir? Você está medindo (mensurando) alguma coisa, um evento, um terreno, o tempo, o desempenho, quando leva em conta o aspecto quantitativo, numérico. Assim: 1. Esse terreno mede 10m. 2. O seu quociente de inteligência é de 120. 3. O seu sapato é número 40. Você estará avaliando uma situação, interpretando dados, quando leva em consideração a análise, o valor da medida. Assim: 1. Esse terreno é pequeno para a construção de uma casa. 2. É uma inteligência média 3. Para mulher, seu pé é grande. Medir Aspecto numérico, quantitativo
  • 167. A avaliação é um processo mais amplo que a mensuração (medida). Enquanto a medida se limita a descrições quantitativas, a avaliação se utiliza das descrições qualitativas. A avaliação implica julgamento de valor. Quando julgamos o desempenho de um empregado, temos de verificar se aceitamos ou não esses resultados e se os indivíduos atingirão o que dele se esperava. O sistema de avaliação serve como importante ferramenta gerencial para melhorar o desempenho das pessoas, alavancar suas satisfações, melhorar o contexto do trabalho e a qualidade de vida das pessoas e proporcionar melhores resultados em termos de eficiência e eficácia. Qual seria, então, o grande objetivo da avaliação de desempenho? A avaliação do desempenho funciona como insumo para o inventário de habilidades e para o planejamento de RH. Constitui a base de informação para o recrutamento e seleção ao identificar as características e atitudes adequadas dos novos funcionários que serão futuramente cobrados pelo resultado final de suas unidades de negócios, melhorando, assim, os resultados dos recursos humanos da organização. A avaliação de desempenho também proporciona informação sobre como as pessoas estão integradas e identificadas com seus cargos e tarefas, indica se as pessoas estão sendo motivadas e recompensadas pela organização. Ajuda a organização a decidir sobre quem deve receber recompensas como aumentos salariais, promoções, ou a decidir quem deve ser desligado da organização. Em suma, deve encorajar a iniciativa, desenvolver senso de responsabilidade e estimular o esforço de fazer melhor as coisas. É também um processo de desenvolver pessoas, pois indica os pontos fortes e fracos de cada funcionário, quais necessitam de treinamento e quais os resultados dos programas de treinamento. Facilita a relação de aconselhamento entre funcionário e superior e encoraja os gerentes a observar o comportamento dos subordinados para ajudá-los a melhorá-lo. 167 Avaliar Aspecto valorativo, interpretativo As pessoas são diferentes! Leavit afirma que, assim como são semelhantes, as pessoas são também diferentes. Assemelham-se em ter o comportamento causado, motivado e dirigido para um fim, em ter um equipamento físico “parecido”. São diferentes porque estão sujeitas a diferentes espécies de estímulos, porque variam em espécies e graus de motivação, porque se comportam de modo diferente para alcançarem metas muito diferentes e por terem dimensões e forças diferentes em seu equipamento físico.
  • 168. Retroação e avaliação conjunta: Retroação é a informação de feedback sobre o desempenho de cada pessoa ou do grupo. O executivo deve retroalimentar seu pessoal com relação ao seu desempenho no sentido de guiá-los nas ações presentes e futuras. Não se trata de uma simples informação de mão única, mas uma troca de informações visando uma avaliação conjunta dos resultados, das dificuldades, das restrições, das interdependências e dos acidentes de percurso etc. Os sistemas de retroação poderão ser variados: desde sofisticados relatórios informatizados ou gráficos sobre variáveis de desempenho até trocas verbais diretas entre as pessoas e o gerente. Devem ser construídos no sentido de manter sempre as pessoas informadas a respeito de seu trabalho, dos resultados e do grau de alcance dos objetivos formulados. A retroação pode ser positiva ou negativa, dirigida a pessoas ou a grupos, mas deve sempre ser compatível com a participação ativas das pessoas no processo. Isto é, deve fornecer a cada pessoa ou grupo a possibilidade de uma contínua auto-avaliação do seu desempenho. Quanto maior e constante a retroação, maior a oportunidade e condição para a pessoa desenvolver uma efetiva auto-avaliação do seu próprio desempenho. 168 Avaliação do desempenho sem retroação não é avaliação. A avaliação se completa e se realiza com a retroação. Positivo Negativo Positivo Negativo RETROAÇÃO
  • 169. Ao realizar avaliações o avaliador pode inconscientemente cometer erros de julgamento. Estes podem ser enquadrados em três categorias principais: efeito halo, erros de tolerância e erros de tendência central. Todos os três derivam do viés e da percepção errônea do avaliador. Métodos: Os métodos de avaliação de desempenho mais utilizados são: Métodos das escalas gráficas O método das escalas gráficas é o mais antigo, o mais simples e o mais difundido dentre todos os procedimentos de avaliação do desempenho. Na realidade, o avaliador procura situar o desempenho da pessoa em uma tabela de dupla entrada: no eixo vertical estão os chamados fatores de avaliação e no eixo horizontal os graus de medição do desempenho em cada um desses fatores. Os fatores de avaliação são escolhidos em função do desempenho ideal e devem permitir uma comparação do desempenho. A escolha dos fatores de avaliação deve levar em conta os seguintes aspectos: • Permitir uma medição e uma comparação do desempenho com algum padrão de referência válido para todas as pessoas envolvidas. • Reunir características de fácil observação e que ocorram com freqüência. • Especificar situações e fatos concretos. 169  Os fatores são as características básicas que servem para avaliar se atuação da pessoa está próxima ou não daquelas metas de desempenho ou quão distantes está. Como o desempenho é uma variável complicada, ele é medido com os fatores de avaliação escolhidos.
  • 170. • Fazer referências a aspectos específicos e não genéricos e amplos do comportamento. Os fatores de avaliação mais freqüentemente utilizados estão relacionados com: 1. O desempenho no trabalho, por exemplo: Produtividades • Qualidade do trabalho • Cumprimento do trabalho • Conhecimento no trabalho • Confiabilidade no trabalho 2. Características pessoais do avaliado, por exemplo: • Relacionamento humano • Iniciativa • Cooperação • Interesse e dedicação • Criatividade • Capacidade e trabalho em equipe • Capacidade de liderança • Responsabilidade • Assiduidade e pontualidade 3. Potencial de desempenho no trabalho, por exemplo: • Ambição • Potencial de desenvolvimento profissional • Possibilidades de carreira 170 Padrão Medição Comparação
  • 171. • Integração à empresa Definidos os fatores de avaliação, o segundo passo é a definição dos graus de avaliação para definir as escalas de variação do desempenho em cada fator de avaliação. Geralmente utilizam-se três, quatro ou cinco graus de variação (ótimo, bom, regular, sofrível e fraco) para cada fator. Com os fatores de avaliação e respectivos graus, monta-se a escala gráfica de avaliação. As principais vantagens que os especialistas em avaliação do desempenho encontram no método das escalas gráficas são: • É o método mais simples e elementar de avaliação do desempenho. Pode ser utilizado por qualquer nível de avaliador, sem grandes dificuldades conceituais ou técnicas. • É o método de mais fácil compreensão e entendimento. Tanto o avaliador como o avaliado compreendem com extrema facilidade o funcionamento do método. • É o método de mais fácil desenho e construção. Pode ser facilmente implantado com extrema simplicidade. As principais desvantagens do método das escalas gráficas são os seguintes: • É um instrumento de avaliação que permite poucas alternativas ao avaliador e nem sempre se ajusta às características do avaliado. • Facilita estereótipos e generalizações simplistas, bem como distorções provocadas por tendências pessoais e subjetivas do avaliador. • Tende a rotinizar e bitolar os resultados da avaliação. Método da Pesquisa de Campo É um método de avaliação do desempenho que utiliza a entrevista de um especialista com o gerente para avaliar o desempenho dos seus subordinados. A avaliação é feita pelo gerente, mas com a assessoria de um especialista ou consultor (staff) que percorre todas as áreas da empresa. Daí a denominação método da pesquisa de campo. Embora a avaliação seja uma responsabilidade de linha, há uma ênfase na função de staff em assessorar cada gerente. 171 Método da Pesquisa de Campo Avaliação inicial Análise suplementar
  • 172. O especialista faz uma entrevista de avaliação com o gerente, obedecendo ao seguinte roteiro: 1. Avaliação inicial: o desempenho de cada um funcionário é inicialmente avaliado em uma das três alternativas: • Desempenho mais do que satisfatório (+); • Desempenho satisfatório (+ / -); • Desempenho insatisfatório (-). 2. Análise suplementar: a partir da avaliação inicial do desempenho, é feita uma avaliação em maior profundidade, com perguntas ao executivo; • Por que o desempenho foi (+) ou (+ / -) ou (-)? • Qual a justificativa de tal desempenho? • Quais as tarefas que foram bem desempenhadas? • Quais as tarefas que foram regularmente desempenhadas? • Quais as tarefas que foram mal desempenhadas? etc. 3. Análise profunda: com os dados da análise suplementar, o especialista procura saber quais as providências já tomadas para melhorar e /ou corrigir o desempenho insatisfatório e para incentivar o desempenho satisfatório: • Que tipo de aconselhamento ou treinamento o funcionário recebeu? 172 Análise Profunda Acompanhamento Planejamento
  • 173. • Já executou tarefas mais complexas? • Já substituiu alguém em cargos mais complexos? etc. 4. Planejamento: a etapa seguinte é o planejamento de providências direcionadas para melhorar consistentemente o desempenho, como: • Recomendações sobre treinamento. • Recomendações sobre promoção ou transferência de cargo. • Recomendações sobre aconselhamento etc. 5. Acompanhamento: é a etapa das providências estabelecidas no planejamento e no acompanhamento dos novos resultados em termos de desempenho. O método da pesquisa de campo exige duas etapas preliminares, a saber: • Análise da estrutura de cargos: antes da entrevista da avaliação, o especialista faz uma análise da estrutura funcional dos cargos dentro da área de responsabilidade do gerente, verificando o conteúdo dos cargos, suas relações funcionais, as linhas adequadas de acesso, promoções e transferências. Essa análise permite verificar as características e exigências dos cargos entre si, independente das pessoas que os ocupam. • Analise das aptidões e qualificações profissionais necessárias: a partir da etapa anterior, passa-se a verificar o perfil de aptidões pessoais e qualificações profissionais necessárias aos ocupantes. É uma análise das características exigidas pelos cargos. O método da pesquisa de campo oferece as seguintes vantagens: • Quando precedido das duas etapas preliminares de analise da estrutura de cargos e da analise das aptidões e qualificações profissionais requeridas, permite ao gerente uma profunda visualização do conteúdo dos cargos sob sua responsabilidade e das habilidades, das capacidades e dos conhecimentos exigidos. • Proporciona um relacionamento proveitoso com um especialista ou consultor que pode prestar valiosa assessoria e, ao mesmo tempo, um treinamento de alto nível na avaliação do desempenho das pessoas. • Permite uma avaliação profunda, imparcial e objetiva de cada pessoa, localizando causas de comportamentos e fontes de inúmeros problemas. 173
  • 174. • Permite um planejamento de ação capaz de remover as barreiras e proporcionar melhoria de substancial de desempenho. Conteúdo, esse método apresenta algumas desvantagens, a saber: • Elevado custo operacional, principalmente pela atuação de um especialista ou consultor em avaliação. • Morosidade no processamento da avaliação diante de uma entrevista um a um sobre o desempenho de cada funcionário. Apesar dessas duas restrições, é um método de avaliação que vale a pena utilizar tendo em vista a análise multivariada do desempenho e da abrangência dos seus resultados. Método da Escolha Forçada Para eliminar a superficialidade, a generalização e a subjetividade – aspectos característicos do método da escala gráfica – surgiu o método da escolha forçada. Consiste em avaliar o desempenho das pessoas através de blocos de frases descritivas que focalizam determinados aspectos do comportamento. Cada bloco é composto de duas, quatro ou mais frases. O avaliador deve escolher forçosamente apenas uma ou duas frases em cada bloco que se aplicam ao desempenho do funcionário avaliado. Ou então, escolher a frase que mais representa o desempenho do funcionário e a frase que mais se distancia dela. Daí a denominação escolha forçada. Método das listas de verificação É um método tradicional de avaliação de desempenho baseado em uma relação de fatores de avaliação a serem considerados (check-lists) a respeito de cada funcionário. Cada um desses fatores recebe uma avaliação quantitativa. A lista de verificação funciona como uma espécie de lembrete para o gerente avaliar todas as características principais de um funcionário. Na prática, é uma simplificação do método das escalas gráficas. Método dos incidentes críticos O método dos incidentes críticos é um método tradicional de avaliação de desempenho simples e que se baseia nas características extremas (incidentes críticos) que representam desempenhos altamente positivos (sucesso) ou altamente negativos 174
  • 175. (fracasso). O método não se preocupa com o desempenho normal, mas com desempenhos excepcionais, sejam positivos ou negativos. Cada fator de avaliação do desempenho é transformado em incidentes críticos ou excepcionais para avaliar os pontos fortes e fracos de cada funcionário. Métodos da avaliação em 360º A avaliação em 360º representa a inclusão de todas as pessoas que atuam direta ou indiretamente com o avaliado. Trata-se de uma avaliação envolvente e circular da qual participam o executivo, os subordinados do avaliado, os fornecedores internos (colegas que proporcionam os insumos para o trabalho), os clientes internos (colegas que recebem os resultados do trabalho com o avaliado), além dos fornecedores e dos clientes externos. É a avaliação do desempenho mais ampla, pois com ela o avaliado fica na passarela sob os olhos de todos, sabendo o que dele pensam as pessoas que trabalham ao seu redor, dentro e fora da organização. Em geral, na avaliação 360º os parceiros avaliadores utilizam os mesmos fatores de avaliação ou indicadores de desempenho do método das escalas gráficas e da pesquisa de campo. As avaliações são devidamente tabuladas e apresentadas ao avaliado em uma entrevista de avaliação e retroação com executivo. Segundo Tornow, atividades de avaliação 360º costumam basear-se em dois importantes pressupostos: 1) a percepção de quaisquer discrepâncias entre como vemos a nós mesmos e como os outros nos vêem melhora a autopercepção; e 2) maior autopercepção é a chave para o máximo desempenho como gerente e, portanto, torna-se a base para programas de desenvolvimento gerencial e de liderança. 175 Sucesso Fracasso Desempenhos excepcionais A avaliação 360 graus também é chamada de feedback de múltiplas fontes.
  • 176. CURIOSIDADE: Brett e Atwater relataram uma constatação que desafia a própria lógica da avaliação 360º. Em teoria, a presença de feedback negativo e de resultados discrepantes entre os avaliadores deveriam motivar reações de comportamento positivo na pessoa avaliada. Na verdade, os autores constataram o efeito oposto. Feedback negativo e discrepante foi percebido como menos preciso e menos útil e produziu reações negativas entre os avaliados. Figura 3 – Avaliação 360º . Fonte: CHIAVENATO, IDALBERTO, 2005. Avaliação para cima Constitui uma faceta específica da alternativa anterior. Ao contrário da avaliação do subordinado pelo superior, a avaliação para cima é o outro lado da moeda e permite que a equipe avalie o seu gerente, como ele proporcionou os meios e recursos para a equipe alcançar os seus objetivos e como o gerente poderia incrementar a eficácia da equipe e ajudar a melhorar os seus resultados. A avaliação para cima permite que o grupo promova negociações e intercâmbios com o gerente exigindo novas abordagens em termos de liderança, motivação e comunicação que tornem as relações de trabalho mais livres e eficazes. O comando arbitrário do superior passa a ser substituído por uma nova forma de atuação democrática, sugestiva, consultiva e parcitipativa. Auto-avaliação A avaliação mais autêntica é aquela que a própria pessoa faz a respeito do seu desempenho. A auto-avaliação constitui um processo em que o próprio avaliado analisa seu desempenho utilizando os mesmos fatores de avaliação ou indicadores de desempenho já discutidos anteriormente. Na verdade, cada pessoa é responsável pelo seu próprio desempenho e a auto-avaliação funciona como um meio de analisar, de definir o que deve ser feito para melhorá-lo e desenvolvê-lo cada vez mais. Mount constatou que as pessoas avaliam a si mesmas com mais tolerância em comparação a como elas avaliam seus supervisores e a como seus supervisores as avaliam. Bernardin, Hagan, Kane e Villanova sugeriram que a razão para isso se deve à 176 Fornecedor Interno Cliente Interno Subordinados Gerente Avaliado
  • 177. percepção de fatores além do controle do indivíduo. Quando avaliamos a nós mesmos, tendemos a não diminuir nossas próprias avaliações se percebemos que quaisquer falhas em nosso desempenho estavam além do nosso controle. Mas quando outras pessoas nos avaliam, elas tendem a nos perceber como responsáveis pelo nosso próprio desempenho. Thorton relatou que apesar de problemas de tolerância, o efeito halo é baixo com auto- avaliações. As pessoas, aparentemente, reconhecem seus próprios pontos fortes e fracos e avaliam a si próprias de acordo com essa avaliação. A equipe de trabalho – Avaliação dos pares Nessa modalidade, é a própria equipe de trabalho que avalia o desempenho de cada um de seus membros e programa com cada um as providências necessárias para sua melhoria. A equipe se torna responsável pela avaliação do desempenho de seus participantes e define seus objetivos e metas a alcançar. Na avaliação dos pares, os membros de um grupo avaliam o desempenho de seus colegas. Segundo Kane e Lawler, três técnicas costumam ser usadas. Uma é a indicação dos pares, em que cada pessoa indica um número específico de membros do grupo como os melhores em determinada dimensão do desempenho. A segunda é a classificação dos pares, em que cada membro do grupo avalia os demais em um conjunto de dimensões do desempenho, usando uma das várias escalas de avaliação. A terceira técnica é a categorização, em que cada membro categoriza todos os demais do melhor para o pior, em uma ou mais dimensões do desempenho. A validade das avaliações dos pares é determinada correlacionando-as com outras medidas de critério posteriormente realizadas, tais como quem completou com sucesso um programa de treinamento, quem foi promovido antes, o valor dos aumentos, e assim por diante. Existem indícios de que as avaliações dos pares são tendenciosas por causa da amizade (isto é, os funcionários avaliam seus amigos sob uma ótica favorável), mas as amizades podem ser formadas com base no desempenho. Além disso, muitos membros do grupo de trabalho não gostam de avaliar uns aos outros. Assim, parte do sucesso do método depende de fazer os participantes compreenderem a sua utilidade. Comissão de avaliação Em algumas organizações, a avaliação do desempenho é atribuída a uma comissão especialmente designada para essa finalidade. Trata-se de uma avaliação coletiva feita por um grupo de pessoas direta ou indiretamente interessados no desempenho dos funcionários. A comissão é em geral constituída de pessoas pertencentes a diversos órgãos ou unidades organizacionais e é formada por membros permanentes e membros transitórios. 177
  • 178. Normalmente as pessoas avaliadas se sentem inferiorizadas, como se o seu desempenho dependesse de uma comissão central que a todos julga, aprova ou desaprova. Erros de avaliação: Efeito halo Efeito halo são avaliações baseadas na percepção que o avaliador tem do funcionário. É um tipo de erro de avaliação em que o avaliador utiliza o mesmo valor para o desempenho do funcionário em várias dimensões, embora só tenha certeza em um número limitado de dimensões de desempenho. Por exemplo: dizer que um funcionário tem um excelente desempenho só porque ele nunca chega atrasado ao serviço. Normalmente o efeito halo é considerado o mais sério e o mais difundido de todos os erros de avaliação. Erros de tolerância É um tipo de erro de avaliação em que o avaliador avalia o desempenho de um número desproporcionalmente grande de avaliados como bom (tolerância positiva) ou ruim (tolerância negativa) em comparação com seu verdadeiro nível de desempenho. Avaliadores “severos” fazem avaliações que são inferiores ao “verdadeiro” nível de habilidade (se esta puder ser determinada); esta é chamada de tolerância de severidade, negativa ou rigor. O avaliador brando faz avaliações superiores aos níveis “verdadeiros”; esta é chamada de tolerância positiva ou complacência. Esses erros costumam ocorrer porque o avaliador aplica padrões pessoais derivados de sua própria personalidade ou experiência. Os erros de tolerância também são chamados por alguns autores de complacência e rigor. Erro de tendência central O erro de tendência central refere-se à relutância do avaliador de fazer avaliações extremas – altas ou baixas. Todo mundo é “médio”, e apenas a parte central da escala é usada. Esse erro pode ocorrer quando os avaliadores são solicitados a avaliar aspectos 178
  • 179. desconhecidos do desempenho. Em vez de não responder, eles preferem se garantir, dizendo que o desempenho da pessoa é médio nessa habilidade “desconhecida”. 21.1.1 Os Sistemas de avaliação de desempenho segundo a ENAP (Escola Nacional de Administração Pública) O desenvolvimento de um Sistema de Avaliação de Desempenho (SAD) Individual é tarefa complexa que exige uma série de cuidados quando se deseja aumentar a probabilidade de sucesso desse empreendimento. É necessário considerar o contexto em que a avaliação será realizada e uma série de outros aspectos que se interrelacionam e que se influenciam mutuamente. A necessidade de considerar esses diferentes e diversos aspectos também torna igualmente complexo o processo de análise de sistemas de avaliação de desempenho. Em primeiro lugar, é importante ter clareza quanto ao próprio conceito de desempenho antes de iniciar a análise dos SADs. Segundo Toro (1992 citado por Gama, 1997) existem várias concepções de desempenho e muitas delas estão carregadas de confusões entre desempenho e atributos pessoais, como: cooperação, iniciativa, responsabilidade e criatividade, que podem facilitar, mas que não são o desempenho, estando por isso a ele associados. “Desempenho é a ação ou conjunto de ações observáveis orientadas a um dado resultado” (op.cit., p.1). O desempenho no trabalho é afetado por diferentes fatores: • contexto extra-organizacional: situação econômica do país, oferta de mão-de-obra, oferta de empregos, legislação trabalhista e similares; • características organizacionais: clima e culturas organizacionais, políticas e práticas de administração e de administração de recursos humanos, sistemas de recompensas e de punições, incluindo sistema de promoções funcionais e similares, relações de poder, resultados esperados pela organização como um todo e para cada um de seus elementos, atuação gerencial, formas de controle utilizadas na organização; • ambiente de tarefas: características e escopo do trabalho, tipo de relacionamento interpessoal do grupo funcional, qualidade da comunicação com as chefias, suporte organizacional, meios disponíveis para realização da ação, competição entre grupos, adequação do ambiente físico e similares; e 179 A ausência desses três tipos de erros de avaliação não indica necessariamente exatidão na avaliação. A presença de erros de avaliações leva a avaliações inexatas, mas a exatidão envolve outras questões, além da eliminação desses três tipos de erros.
  • 180. • características do trabalhador: personalidade, habilidades, conhecimentos, atitude, idade, sexo, escolaridade, motivações, estilo cognitivo, aparência pessoal e similares (Oliveira-Castro, Lima e Veiga, 1996). Os SADs podem ser considerados como conjunto de normas e procedimentos que possibilita o diagnóstico e gestão de desempenho, fornecendo informações para outros sistemas de administração de pessoas: desenvolvimento de pessoas, sistemas de incentivos ao desempenho satisfatório (promoções, ascensões funcionais e desenvolvimento de carreira), movimentação e alocação de pessoal, entre outros. Fatores externos à organização podem limitar a atuação dos avaliadores, por exemplo, quanto a propostas de desenvolvimento funcional e sugestões de progressão funcional. “É o caso dos psicólogos organizacionais e administradores de organizações pertencentes ao Serviço Público Federal brasileiro, que se vêem impedidos de elaborar políticas de incentivos e de desenvolvimento de carreira dos empregados, porque as políticas governamentais não permitem gratificar devidamente os funcionários com desempenho excelente ou satistório” (Abbad, 1991: 160). A literatura a respeito do tema aponta diversos problemas na operação de sistemas de avaliação de desempenho: • uso de fatores comportamentais para avaliação, sem haver conexão entre avaliação de desempenho individual e avaliação institucional; • definição de indicadores de desempenho para avaliação com base em cargos genéricos e não no trabalho realizado; • a falta de instrumentos e procedimentos sistemáticos que permitam uma análise do desempenho dos servidores, ou a utilização de metodologias complexas, difíceis de serem compreendidas; • não uso de produtos identificáveis ou resultados da execução das tarefas dos postos de trabalho (Planchy, 1983, citado por Ablad, 1991); • falha no desenvolvimento de sistemas que utilizem critérios de avaliação, que dependam de variáveis relacionadas apenas ao desempenho dos empregados nos 180 Assim como o desempenho, os SADs podem ter seu funcionamento influenciado por variáveis pertencentes ao ambiente extra-organizacional (fatores políticos, sociais e culturais do ambiente no qual se insere a organização), ambiente intra-organizacional (estratégias de implantação dos sistemas de avaliação de desempenho e o tipo de normas e critérios de avaliação existentes na organização) e ambiente de tarefas.
  • 181. postos de trabalho, e ao contexto no qual os comportamentos a serem julgados ocorrem (Ablad, 1991); • uso de um único método de avaliação para diferentes grupos de cargos ou exagero no uso de múltiplos formulários; • medidas de desempenho satisfatório e insatisfatório definidas de maneira intuitiva; • uso de avaliações globais para comparação de desempenho, pois não permitem distinguir os diferentes níveis de desempenho apresentado pelo avaliado em cada uma das dimensões componentes do posto de trabalho; • não consideração de variáveis do contexto em que o trabalho é realizado e que influenciam o desempenho; • periodicidade do acompanhamento (período de tempo entre o desempenho e a avaliação muito curto ou muito longo); • uso parcial do sistema; • falta de informações que subsidiem programas de desenvolvimento; • dificuldades culturais e gerenciais associadas a uma avaliação em geral; • conflitos entre servidores e chefias; • resistências e descrenças quanto à avaliação/insatisfação por parte dos servidores; • falta de comunicação e/ou comunicação deficiente entre avaliadores e avaliados; • falta de tempo do avaliador para acompanhar o desempenho e conhecer os empregados; • distância em termos de espaço físico entre o avaliador e os avaliados, o que dificulta a freqüência e a qualidade da observação necessária para assegurar a realização de avaliações precisas; • não haver uma clara decisão política da diretoria sobre a necessidade de algum processo formal de avaliação; • falta de divulgação do SAD; • avaliação baseada somente em julgamento da chefia; • julgamentos tendenciosos; • falta de preparo de avaliadores e de avaliados; • erros nas avaliações: leniência, halo, tendência central, severidade, similaridade e contraste. 181 Apesar de todas as dificuldades e problemas relacionados ao SAD, a avaliação de desempenho é essencial a toda organização.
  • 182. Guimarães (1998: 5) explicita essa necessidade muito bem, no trecho abaixo: “Trabalho avaliado é trabalho realizado. Essa frase resume a necessidade de que toda organização seja sistematicamente avaliada, provocando, dessa forma, um processo de retroalimentação que permite à organização rever estratégias e métodos de trabalho e, portanto, minimizar os efeitos da tendência à entropia e ao insulamento burocrático, tão comuns em organizações públicas. É por intermédio da avaliação do que produz que a organização consegue reciclar-se, oxigenar-se e sobreviver em ambientes turbulentos e mutáveis. A avaliação do produto final de uma organização, ou do trabalho necessário a produzilo é uma função estratégica nas organizações modernas. Assim, toda organização necessita dispor e fazer uso de mecanismos de avaliação de desempenho em seus diversos níveis — estratégico, tático, operacional e individual.” Objetivos do SAD Os usos apontados para a avaliação de desempenho, por diferentes estudiosos, têm sido o fornecimento de informações relevantes para: decisões relativas à administração de pessoas: aumento de salários, recomendações para promoções, transferências, demissões; identificação de necessidade de treinamento e desenvolvimento; feedback do desempenho; identificação de pontos fortes a serem desenvolvidos no avaliado e identificação de aspectos que estão interferindo no desempenho do empregado e definição de planos de ação. Cada organização define que usos irá estabelecer para o seu SAD, podendo incluir um ou mais dos listados acima. Alguns dos usos da avaliação de desempenho são mais freqüentes do que outros: é o caso, por exemplo, do uso da avaliação para a definição de aumentos salariais, muito freqüente, comparado com a identificação de aspectos que estão interferindo no 182 Aumento salários Promoções Transferências Demissões T & D Feedback desenvolvimento
  • 183. desempenho do empregado e a definição de planos de ação para superá-los, que são menos utilizados, apesar de mais adequados. Existem diferentes opiniões e resultados de pesquisa a respeito da questão de que os sistemas de avaliação de desempenho podem ter múltiplos objetivos ou se restringir ao alcance de um único objetivo. Há autores, tais como Kane & Lawer (1979), McGregor (1957), Kay & French (1965) (conforme citados por Cleveland, 1989) que consideram que o uso da avaliação de desempenho com múltiplos objetivos, alguns dos quais exigindo diferentes parâmetros de comparação (para promoções, comparação entre indivíduos e desenvolvimento, a comparação com o próprio indivíduo, por exemplo), podem colocar os avaliadores em situação de conflito e fazer com que utilizem diferentes critérios em suas avaliações. A incompatibilidade de objetivos provavelmente ocorre quando o SAD permite que os indivíduos sejam avaliados de acordo com critérios muito diferentes. A percepção do uso de diferentes critérios de avaliação por parte dos avaliados pode levar à insatisfação quanto ao SAD e à organização, e gerar conflitos entre avaliadores e avaliados, situações essas que, provavelmente, levarão ao fracasso do sistema. Apesar de Cleveland (1989 citado por Gama 1997) considerar que uma avaliação de desempenho dificilmente conseguiria fornecer informações válidas para atender a diferentes objetivos, atualmente, existe a perspectiva de que um mesmo SAD possa conciliar e obter resultados válidos para diferentes objetivos propostos. Para Gama, conciliar diferentes objetivos seria possível com a utilização de critérios que possibilitassem avaliar de maneira a poder efetuar a comparação entre indivíduos (para atender às demandas de informações, para decisões de promoções) e a comparação do indivíduo com ele mesmo (para atender às demandas de desenvolvimento individual). Quando consideramos desempenho como “a ação ou conjunto de ações observáveis, orientadas a um dado resultado” (Toro citado por Gama, 1997:1) e avaliação de desempenho como conjunto de normas e procedimentos que possibilita o diagnóstico e gestão de desempenho, fornecendo informações para outros sistemas de administração de pessoas: desenvolvimento de pessoas, sistemas de incentivos ao desempenho satisfatório (promoções, ascensões funcionais, desenvolvimento de carreira), movimentação e alocação de pessoal, entre outros, o foco é o trabalho e as comparações a serem feitas que devem estar pautadas no trabalho e seus resultados. A comparação de comportamentos e de traços de personalidade para decisões administrativas faz com que a avaliação de desempenho caia em descrédito, em função da subjetividade associada a estes critérios. A observação de comportamentos relacionados ao trabalho pode minimizar a subjetividade da avaliação, assim como a avaliação baseada no alcance de objetivos. A avaliação por objetivos também enfrenta problemas quando é utilizada como parâmetro de comparação. Kane e Freeman (1986) consideram “que o método de gerência por objetivos tem sido utilizado de forma inadequada para fazer avaliações de desempenho comparativas” (Abbad, 1991: 49), porque não é possível comparar os 183
  • 184. resultados alcançados nos diferentes postos de trabalho uma vez que os critérios e os objetivos de desempenho são estabelecidos para cada empregado ou contexto específico de trabalho. Pode ocorrer, por exemplo, que as metas e padrões de desempenho estabelecidos pelas chefias e empregados ocupantes de um mesmo cargo em diferentes áreas sejam diferentes, o que torna inadequada a comparação de resultados. Da mesma forma, a percepção da utilização do critério de afinidades pessoais para avaliar o desempenho influencia negativamente o comprometimento afetivo (processo afetivo de identificação do indivíduo com os valores e objetivos organizacionais), ou seja, quanto mais o sujeito percebe que há esse tipo de injustiça na avaliação, menos comprometido afetivamente o sujeito se torna (Borges-Andrade 1994; Dias e Moraes, 1994; Gama, 1997). Para definições de aumentos salariais, por exemplo, deve-se fazer o diagnóstico dos resultados de trabalho alcançados pelo profissional para decidir se o mesmo deve ou não receber um aumento de salário por ter resultados superiores aos previamente estabelecidos. A comparação de resultados de trabalho obtidos por diferentes profissionais não é recomendada, podendo essa prática ser aceita quando a organização adota a política de recompensar os melhores desempenhos e, tendo recursos limitados para esse fim, opta por usar a comparação de resultados para identificar, entre os que tiveram desempenho acima do esperado, aqueles que terão aumento. Nessa situação, a utilização de avaliação de desempenho para subsidiar decisões sobre aumentos salariais se justifica, apesar do risco de a avaliação ser leniente, pois, na ausência de informações sobre o desempenho, é provável que o gestor seja mais leniente devido à proximidade com o funcionário e o impacto que essa decisão pode ter no seu relacionamento. Quando se definem programas de desenvolvimento para os indivíduos, o foco também deve ser o indivíduo no trabalho: quais os resultados alcançados e como o profissional está fazendo o trabalho para, a partir dessas informações, identificar no que ele deveria ser desenvolvido para, no mínimo, realizar o trabalho nos padrões definidos anteriormente. 184 A observação de comportamentos relacionados ao trabalho pode minimizar a subjetividade da avaliação, assim como a avaliação baseada no alcance de objetivos. Na verdade, o parâmetro para comparação de desempenho deve ser o trabalho: qual é o trabalho a ser realizado, como ele deve ser realizado e quais são os padrões esperados quanto aos resultados obtidos em termos de quantidade, qualidade e prazo.
  • 185. Se considerarmos a avaliação como definida anteriormente, a gestão de desempenho irá envolver outros aspectos que influenciam o desempenho e, portanto, também deverão ser analisados: fornecimento dos meios e condições necessários à realização dos trabalhos e padrão de comportamento apresentado pelos profissionais em sua realização. Para que um SAD possa atender a múltiplos objetivos seria necessário, portanto, que os critérios utilizados para avaliação focassem aspectos relacionados ao trabalho: o próprio trabalho, as condições e os meios para realizá-lo e a postura profissional do trabalhador. As considerações acima implicam que para tomar decisões a respeito da demissão de um trabalhador, o critério que deveria ser adotado é a comparação de objetivos, metas e resultados propostos e alcançados, havendo a necessidade de se efetuar um diagnóstico dos motivos que levaram ao não-alcance do planejado, o que pode envolver diversos fatores que não dependem do trabalhador. Com relação aos objetivos da avaliação e os erros associados à mesma, em 1951, Taylor e Wherry (citados por Jawahar e Williams, 1997) levantaram a hipótese de que avaliações de desempenho realizadas com o objetivo de fornecer informações para processos administrativos, tais como aumentos de salários ou promoções, seriam mais lenientes do que as avaliações obtidas com o propósito de pesquisa, feedback ou desenvolvimento de pessoal. O pressuposto é que quando os objetivos são para subsidiar decisões administrativas, os avaliadores seriam mais lenientes para: • evitar ter de dar feedback negativo (Fisher, 1989 citado por Jawahar e Williams, 1997); • evitar conseqüências negativas associadas a avaliações mais acuradas (ex.: não concessão de aumento de salário) ou obter conseqüências positivas (ex.: aumento de salário); e • motivar a melhoria do baixo desempenho (Murphy & Cleveland, 1991 citado por Jawahar e Williams, 1997). E que, quando o objetivo das avaliações é o treinamento e o desenvolvimento dos empregados, os avaliadores tenderiam a ser menos lenientes e mais precisos para poder identificar e corrigir deficiências de desempenho. A partir da formulação dessa hipótese, várias pesquisas foram realizadas, e os resultados foram inconsistentes, havendo metade dos estudos confirmando a hipótese e a outra metade refutando-a. Para Jawahar e Williams (1997) as razões para esses resultados podem ser decorrentes das próprias pesquisas realizadas, que podem ter erro de amostragem ou de estrutura (os estudos de laboratório têm características diferentes das avaliações nas organizações). Visando chegar a resultados mais conclusivos, Jawahar e Williams (1997) efetuaram uma metanálise de pesquisas relativas à avaliação de desempenho para determinar se o seu objetivo afeta diretamente a leniência e as classificações do desempenho. As 185
  • 186. recomendações de Jawahar e Williams (1997), com base nos resultados da metanálise efetuada, são que profissionais da área de pessoal devem: • ser consistentes quanto aos objetivos propostos para os estudos desenvolvidos, não efetuar estudos com a intenção de pesquisa e, a seguir, utilizar os resultados para tomar decisões administrativas, uma vez que existe diferença de resultados decorrentes de pesquisa em função do objetivo proposto pela mesma. Além disso, há a questão ética em relação aos pesquisados; • buscar diminuir o desconforto de avaliadores e avaliados com os processos de avaliação (Bernardin & Orban, 1990; Villanova, Bernardim, Dahmus & Sims, 1993), podendo, para isso, encorajar os avaliadores a dar feedback mais freqüentemente aos avaliados, em intervalos regulares; • procurar motivar os avaliadores a efetuarem avaliações mais acuradas. O problema não é reconhecer o desempenho pobre, mas classificar o desempenho pobre mais acuradamente (Ilgen e Knowlton, 1980; Larson, 1984); • procurar evitar o uso das classificações de desempenho que visem decisões administrativas, ou ao menos usá-las com o máximo de cuidado, não só porque os resultados das avaliações são artificialmente altos, mas também porque é provável que haja restrições na classificação, ou a utilização de critérios seriamente contaminados. As organizações pesquisadas propõem objetivos múltiplos para o SAD, estando sempre presente o subsídio às decisões administrativas relacionadas à administração de pessoas e ao desenvolvimento de pessoal. Além disso, algumas organizações explicitam e destacam o caráter de diagnóstico do SAD, de fornecimento de informações para a organização do trabalho, e a melhoria de condições relacionadas ao mesmo, visando assegurar o desempenho e o alcance de resultados. A Embrapa enfatiza os resultados do trabalho individual; a preocupação com a melhoria de resultados; a relação entre resultados individuais, setoriais e organizacionais e o caráter de complementação de informações gerenciais para aferição de resultados de sistemas de avaliação setorial e organizacional; o auxílio na definição de políticas e ações de desenvolvimento humano para a empresa; a classificação de resultados alcançados em comparação com os demais empregados de sua categoria funcional; o 186 De acordo com Paz (1992) existe alta probabilidade dos SADs não serem vistos como justos, principalmente, quando têm como objetivo a definição de recompensas. Esta percepção pode resultar em conflitos e, para se evitar ou administrar o conflito, é necessário que um conjunto de regras estabeleça os critérios para recompensa, os direitos e deveres dos empregados e da empresa, assegurando um acordo entre as partes. Esse conjunto de regras deve ser público, negociado e aceito como legítimo pelos membros da organização. É importante lembrar que mesmo com esses cuidados, podem ocorrer conflitos.
  • 187. estímulo e reconhecimento dos esforços realizados pelo empregado para a obtenção dos resultados esperados; a identificação de ações para melhorar o nível de realização das atividades e de obtenção dos meios necessários à execução dos trabalhos (recursos humanos, materiais, financeiros, conhecimentos e informações) e o caráter facilitador para a comunicação entre empregados e supervisores sobre a execução do trabalho planejado. A Avaliação Complementar do Comitê (ACC) tem o objetivo específico de identificar a postura do empregado na realização do trabalho por meio da observação de alguns comportamentos. O resultado da ACC, com peso de 40%, associado ao resultado do SAD, com peso de 60%, estabelece o ranking dos empregados para a definição das promoções. A DRF/Belém considera a avaliação como base para construção de um modelo de gestão participativo e enfatiza o caráter de negociação associado aos resultados a alcançar. Destaca também o foco da avaliação em resultados produtivos individualmente e em competências comportamentais. A FJN associa a avaliação de desempenho ao fortalecimento da política de recursos humanos e ao desenvolvimento e valorização do servidor e, através disso, ao aprimoramento do desempenho institucional e alcance de objetivos individuais, gerenciais e organizacionais. É destacado o caráter de conscientização do servidor quanto ao seu desempenho e o fornecimento de informações para a superação de dificuldades e desenvolvimento de potencialidades, bem como o favorecimento das relações de trabalho entre a chefia e o subordinado pela programação conjunta de atividades e definição clara de resultados a serem alcançados. A UFU destaca o caráter de diagnóstico da avaliação e a definição de planos de ação para as mudanças que sejam necessárias; o trabalho em equipe e a melhoria de interação entre seus membros; a melhoria dos resultados individuais, institucionais e da qualidade do trabalho. O SERPRO enfatiza a avaliação e o acompanhamento anual da atuação dos empregados, sua inserção em uma equipe de trabalho e a relação entre os resultados individuais, setoriais e organizacionais. O desenvolvimento de pessoal e a promoção funcional são o foco das decisões administrativas a partir da avaliação. A SFC, por sua vez, ressalta, como objetivos de seu sistema de avaliação de desempenho, medir o potencial humano para sua plena aplicação, o desenvolvimento da produtividade, o fornecimento de oportunidades de crescimento e de efetiva participação a todos os membros da organização, além do fortalecimento do espírito de equipe e comprometimento com a instituição como um todo. Avaliador: As avaliações podem ser realizadas por um único avaliador, por múltiplos avaliadores ou por uma comissão, e serem descendentes (chefia avaliando subordinado), ascendentes 187
  • 188. (subordinados avaliando chefias) e/ou por pares (colegas de mesmo nível hierárquico e/ou até clientes e fornecedores). Há ainda alguns SADs que utilizam a figura de um revisor das avaliações (ou chefe mediato, ou uma comissão). McGuire (1980 citado por Abbad, 1991) critica a utilização de métodos de avaliação que requerem a presença de um revisor de resultados, pois tal procedimento geraria problemas de comunicação entre os empregados envolvidos, produzindo avaliações imprecisas, causando distorções nos julgamentos dos avaliadores, além de colocar em questionamento a habilidade gerencial do supervisor. Reed e Kroll (1985, citados em Abbad, 1991) apontam aspectos que dificultam a avaliação dos subordinados pelas chefias: a não-disponibilidade de tempo para acompanhar o desempenho e conhecer seus subordinados e a distância espacial entre as chefias e os subordinados, não havendo a possibilidade de observação dos comportamentos dos avaliados com a freqüência e a qualidade necessárias. Esses autores recomendam a participação dos colegas do subordinado-avaliado no processo de avaliação, pois estes dispõem de informações mais precisas e detalhadas sobre o desempenho do avaliado e das dificuldades enfrentadas para execução das tarefas de modo satisfatório. Edwards e Sproull (1985, citados em Abbad, 1991) recomendam o uso de uma equipe de avaliação formada pelo gerente e por colegas dos avaliados (pares). Esses autores consideram que dessa forma as avaliações são mais precisas e mais aceitas, podendo ocorrer, inclusive, um aumento nos níveis de motivação e de produtividade de todo o pessoal envolvido. Segundo Abbad (1991) a avaliação pelos pares, além da avaliação pela chefia, poderia diminuir a ocorrência de opiniões desfavoráveis em relação aos procedimentos administrativos. Por outro lado, diferenças de percepção do desempenho, resultando em diferentes avaliações, podem levar a questionamentos sobre a credibilidade do SAD. Na pesquisa realizada por Abbad (1991), os pesquisados consideraram que os pares conhecem melhor o trabalho realizado e os níveis de desempenho que os avaliadores. Com relação à avaliação ascendente, pesquisa realizada por McEvoy (1990) concluiu que os gerentes aceitam ser avaliados pelos subordinados quando o objetivo é desenvolvimento, mas não quando a avaliação tem objetivo de tomada de decisões administrativas (Gama, 1997). A auto-avaliação pode servir para os avaliados se prepararem para a entrevista de avaliação, podendo discutir de maneira mais adequada as críticas efetuadas pelos avaliadores, bem como permite aos avaliados contrapor sua percepção com a percepção dos demais avaliadores, obtendo informações importantes para um processo de autodesenvolvimento. Por outro lado, a auto-avaliação, quando utilizada em SADs que têm o objetivo de definir decisões administrativas, pode levar o avaliado a distorcer sua avaliação de maneira a não se prejudicar. 188
  • 189. Harris et alli (1988) encontraram diferenças de percepção do desempenho em avaliações efetuadas por supervisores, pares e avaliados (auto-avaliação). As justificativas que apresentaram para essas diferenças foram: • os pares têm mais oportunidades de observar o desempenho do avaliado do que os supervisores; • os supervisores têm acesso a uma amostra menos representativa dos padrões de desempenho; • a possibilidade que os avaliados se coloquem em uma posição defensiva em relação à auto-avaliação, fazendo com que a mesma seja inflada. As diferenças de percepção entre a auto-avaliação do desempenho e as demais avaliações podem levar o indivíduo ao questionamento da credibilidade do SAD; e • a perspectiva pela qual o desempenho é avaliado, é diferente para chefias, pares e avaliados. Nesse sentido, a avaliação efetuada por diversos avaliadores apresenta vantagens sobre as demais. Há, porém, alguns problemas que podem ocorrer, além dos comuns a uma avaliação (despreparo, influência de características individuais, influência de amizade, erros etc.): pactos entre os componentes de uma equipe para que todos efetuem uma boa avaliação (espírito de corpo) e dificuldade de questionamento e revisão das avaliações em função da confidencialidade das avaliações efetuadas por múltiplos avaliadores — na maior parte das vezes, sabe-se quem fez as avaliações, mas não se sabe quem fez qual avaliação. Os critérios utilizados para avaliação de desempenho têm sido os mais diversos possíveis: traços de personalidade; incidentes críticos; escalas de comportamentos associados ao desempenho no trabalho; planejamento do trabalho e alcance de metas e resultados previamente definidos; habilidades e competências necessárias para realização do trabalho e postura profissional. Há sistemas de avaliação de desempenho que utilizam traços de personalidade (ex. bom senso, iniciativa) associados à escala gráfica como critério de avaliação. 189 O uso de múltiplos avaliadores pode ser interessante, pois o fato das pessoas saberem que outros irão fazer a mesma avaliação e que essas avaliações serão comparadas, pode fazer com que haja uma maior preocupação com a precisão da avaliação.
  • 190. Outros sistemas de avaliação de desempenho incluem procedimentos de planejamento do trabalho (estabelecimento de objetivos, critérios de avaliação e definição de padrões de desempenho esperados) feitos pelos gerentes com a participação dos subordinados (Butler e Yorks, 1984 citados por Abbad, 1991). De acordo com Abbad (1991: 23) é: “necessário desenvolver procedimentos avaliativos que levem o avaliador a julgar amostras representativas de comportamentos exibidos pelo avaliado no seu posto de trabalho, produzindo distinções claras entre os diferentes níveis de desempenho do empregado nas múltiplas dimensões que compõem o perfil de cada cargo. Os julgamentos, em um sentido ideal, devem focar apenas dados sobre o comportamento e/ou produtos do comportamento do empregado, não devendo ser baseados em impressões pessoais sobre seu desempenho global ou sobre aspectos da sua personalidade”. “Diferentes formatos de escalas de avaliação não produziram resultados qualitativamente melhores que os obtidos por formatos mais simples. Esses estudos partem da “premissa segundo a qual é possível eliminar ou reduzir erros decorrentes de tendências ou vieses do avaliador através de técnicas específicas que venham a controlar seu comportamento … [porém] tais erros deveriam ser evitados direcionando- se o comportamento do avaliador para dados objetivos e representativos do desempenho do empregado, reduzindo-se, desta forma, os efeitos de impressões subjetivas enviesadas sobre os julgamentos que venha a formular posteriormente …. Uma avaliação, para ser precisa, válida e confiável deveria ser feita através de instrumentos contendo múltiplas dimensões que especificassem o desempenho do avaliado de forma objetiva e clara” (op.cit.). Planchy (1983 citado por Abbad, 1991) também considera que os sistemas de avaliação de desempenho falham em não trabalhar com produtos identificáveis ou resultados da execução das tarefas dos postos de trabalho. Os sistemas de avaliação de desempenho deveriam ser capazes de produzir critérios de avaliação que dependam de variáveis relacionadas apenas ao desempenho dos empregados nos postos de trabalho e ao contexto no qual os comportamentos a serem julgados ocorrem. Para estabelecer padrões e medidas objetivas de desempenho seria importante investigar as condições nas quais certos comportamentos são considerados satisfatórios ou insatisfatórios em cada posto de trabalho, e as condições do contexto onde o trabalho é realizado: ambiente, equipamentos, volume de trabalho, falta de material, qualidade de matéria-prima e outros obstáculos (Abbad, 1997). Conseqüências da avaliação de desempenho: O conceito de avaliação de desempenho, refere-se a um “conjunto de normas e procedimentos que possibilita o diagnóstico e gestão de desempenho, fornecendo 190
  • 191. informações para outros sistemas de administração de pessoas: desenvolvimento de pessoas, sistemas de incentivos ao desempenho satisfatório (promoções, ascensões funcionais, desenvolvimento de carreira), movimentação e alocação de pessoal, entre outros.” Um SAD pode ser um importante instrumento de diagnóstico e de gestão de desempenho, permitindo: • identificar os aspectos que facilitam ou dificultam o alcance de resultados; • definir planos de ação para otimizar aspectos facilitadores e para transpor dificuldades existentes, relativos aos profissionais que desenvolvem os trabalhos, ao próprio trabalho, às condições produtivas e ao ambiente de trabalho, aos aspectos organizacionais e extra-organizacionais; • incrementar resultados, qualidade e produtividade organizacional; • integrar o planejamento estratégico e as metas organizacionais com metas individuais; • desenvolver ações integradas de gestão de pessoas, fornecendo subsídios para todas as políticas dessa área; • viabilizar o desenvolvimento dos profissionais; • fornecer subsídios para outras ações administrativas; • alavancar mudanças organizacionais e culturais; e • promover o trabalho em equipe, entre outros. Entre as conseqüências negativas de um SAD, estão a competição predatória na organização; direcionamento dos esforços apenas para os trabalhos focados no planejamento e na definição das metas; adoção de decisões administrativas vistas como inadequadas e/ou injustas, em função das próprias normas do SAD ou pela sua aplicação inadequada no dia-a-dia da organização; surgimento de conflitos pelo uso de critérios inadequados e/ou despreparo de avaliadores etc. O uso inadequado da avaliação de desempenho por parte dos avaliadores reduz o comprometimento afetivo dos avaliados e a injustiça percebida nas avaliações tem impacto sobre o comportamento das pessoas. Quem trabalha em uma organização provavelmente já vivenciou na própria pele ou ouviu o seguinte comentário: 191 A complexidade de um sistema de avaliação de desempenho é notória, assim como o fato de que uma avaliação pode ter conseqüências extremamente positivas para a organização, quando todo o processo relativo ao SAD é adequado, ou representar problemas e disfunções bastante sérios, quando os critérios utilizados e a condução do processo são inadequados.
  • 192. “Meu chefe é um dos poucos que de fato avalia desempenho. Acho isto injusto, pois raramente temos como competir pela promoção, pois a maioria é avaliada por cima” (GAMA, 1997: 68). Nas organizações é muito comum dar-se maior ênfase às conseqüências positivas da avaliação, omitindo ou deixando de lado as conseqüências negativas. Diretrizes conceituais e metodológicas para a avaliação: • avaliação é um processo cíclico marcado por três momentos: o estabelecimento do planejamento, o acompanhamento e supervisão de execução do que foi planejado e a comparação entre o planejado e o realizado, com um balanço dos resultados e o replanejamento das ações, o que equivale a um ciclo de gestão; • para viabilizar uma avaliação integrada a um sistema maior de gestão de desempenho organizacional, é necessário que os indicadores e critérios, ou parâmetros de avaliação, sejam comuns à organização como um todo e estejam claramente definidos pelos resultados do trabalho; • a avaliação deve ser um elemento componente dos processos de planejamento e controle do trabalho da organização e fornecer informações necessárias a outros processos de gestão de pessoas para aumentar sua eficácia; e • no processo de implantação de um sistema de avaliação de desempenho, a organização deve, a todo momento, identificar e procurar minimizar dificultadores do processo. 192 Acompanhament o e supervisão Comparação planejado x realizado Planejamento
  • 193. Quanto às características estruturais imprescindíveis a um sistema de gestão de desempenho temos: • basear-se em critérios de resultados (eficiência e eficácia no trabalho/associação com os resultados da organização); • negociar as metas de produção entre o supervisor e os empregados, cujos limites são a programação da unidade e os requisitos de qualidade dos resultados do trabalho (divisão eqüitativa das atividades/ fornecimento dos meios necessários à realização do trabalho); • sistematizar atividades típicas de gerência (planejamento, identificação explícita do produto do trabalho e do padrão de desempenho esperado, retroalimentação do processo); • ter como referência os padrões de desempenho estabelecidos no planejamento apresentado; • para avaliação é necessário ter mais dados de incidentes críticos do comportamento do avaliado para poder fornecer subsídios às decisões legais; • participação dos empregados na elaboração do processo; e • opinião dos avaliadores e avaliados sobre os SADs. Há ainda a observar as considerações de Paz (1995) de que a avaliação de desempenho pode ser um instrumento importante para diminuir o fosso existente entre a visão e objetivos estratégicos e a sua tradução em objetivos operacionais. Para isso, a avaliação de desempenho deve contar com o apoio da cúpula e da massa gerencial, além de treinar os envolvidos no processo, desenvolver a capacidade de diagnóstico do estilo gerencial e da supervisão e definir, de maneira participativa, objetivos, metas, indicadores e padrões de mensuração de resultados a serem alcançados. É interessante também notar que parte das dificuldades e limitações apontadas pelas instituições são, ao longo do tempo, resolvidas pelo acompanhamento do SAD e modificações efetuadas pelas próprias organizações. Um processo de acompanhamento e reformulação constante dos SADs utilizados é fundamental para que o mesmos possam continuamente apresentar melhores resultados. 21.2. Gestão de pessoas por competência No mundo moderno, as organizações precisam se equipar com talentos e competências para poder acompanhar a forte mudança e evolução. Saber alcançar a competitividade não depende apenas de conquistar, reter, aplicar, desenvolver, motivar e recompensar talentos, mas principalmente de gerir competências e alcançar resultados significativos 193
  • 194. por meio delas. Competência significa a qualidade que uma pessoa possui e que é percebida pelos outros. Não adianta possuir competências, é necessário que as outras pessoas reconheçam sua existência. Elas são dinâmicas, mudam, evoluem, são adquiridas ou perdidas. A era do conhecimento que estamos vivendo vem valorizando nas pessoas a capacidade específica (competência) de executar uma ação em um nível tal de habilidade que seja suficiente para alcançar o efeito desejado. De acordo com Chiavenatto, a Gestão por competências é um programa sistematizado e desenvolvido no sentido de definir perfis profissionais que proporcionem maior produtividade e adequação ao negócio, identificando os pontos de excelência e os pontos de carência, suprindo lacunas e agregando conhecimento, tendo por base certos critérios objetivamente mensuráveis. Dica: A gestão por competências procura substituir o tradicional levantamento de necessidades e carências de treinamento por uma visão das necessidades futuras do negócio e de como as pessoas poderão agregar valor à empresa. Para Covey, as novas competências pessoais exigidas pelas empresas nos novos ambientes de negócios são as seguintes: 1) Aprender a aprender: devem ter flexibilidade, apreensão e inovação. 2) Comunicação e colaboração: trabalho solitário e individual cede lugar ao trabalho solidário e grupal. 3) Raciocínio Criativo e resolução de problemas: espera-se que os funcionários descubram por si mesmos como agilizar e melhorar seu próprio trabalho. 4) Conhecimento tecnológico: o conhecimento está a serviço da equipe e não do indivíduo isolado. 5) Conhecimento de negócios globais: a globalização está ampliando as fronteiras do conhecimento das pessoas. 6) Desenvolvimento de liderança: capacitação das pessoas em termos de espírito empreendedor e de liderança. 7) Autogerenciamento da carreira: as pessoas precisam assumir o compromisso de assegurar que possuem as qualificações, o conhecimento e as competências exigidas, tanto na atividade atual, como nas futuras. 194 Competência é a capacidade de utilizar o conhecimento para agregar valor e fazê-lo acontecer na organização por meio da mudança e da inovação, mesmo em situações desfavoráveis.
  • 195. Cada empresa precisa identificar, reunir e fortalecer suas competências para poder competir com o sucesso. A identificação das competências organizacionais é necessária para orientar as decisões quanto às atividades que são cruciais para o sucesso da organização. Categorias de competências 1) Competências essenciais (core competence): são as competências básicas e fundamentais para o sucesso da organização em relação aos clientes, à sociedade e aos concorrentes. Correspondem àquilo que cada organização sabe fazer melhor do que ninguém. Cada organização precisa identificar e localizar as competências essenciais capazes de levá-las ao sucesso. 2) Competências de gestão: são as relacionadas com a gestão de recursos – financeiros, comerciais, produtivos, etc. Refere-se a como os recursos organizacionais são utilizados e os processos mobilizados para obter os melhores resultados. As competências e a gestão são fundamentais para sua eficiência interna. 3) Competências organizacionais: são as relacionadas com a vida íntima da organização. Referem-se ao aparato interno por meio do qual a organização se articula e se integra para poder funcionar. 4) Competências pessoais: são as que cada indivíduo aprende e desenvolve em suas atividades pessoais na organização. De acordo com Maximiano, competências são as qualidades que uma pessoa deve ter para ocupar um cargo e desempenhá-lo eficazmente. As competências específicas que são necessárias para ocupar um cargo de gerente dependem do nível hierárquico, das tarefas do gerente, do tipo de organização e de outros fatores. 195 As organizações avaliam e definem quais são suas competências essenciais – atuais ou exigidas – e daí, partem para suas competências de gestão, competências organizacionais até chegar às competências individuais por meio de um processo estratégico de desenvolvimento de competências. Na medida em que as competências essenciais representam a alma da empresa, elas devem estar plenamente integradas ao processo administrativo. Para tanto, é necessário: identificar essas competências; definir uma agenda de sua aquisição e desenvolvê-las.
  • 196. De forma geral, as competências gerenciais são classificadas em três categorias: conhecimentos, habilidades e atitudes. Conhecimentos: Os conhecimentos incluem todas as técnicas e informações que o gerente domina e que são necessárias para o desempenho de seu cargo. O principal 196
  • 197. tipo de conhecimento é a competência técnica19 sobre o assunto administrado. Além da competência técnica, outros conhecimentos importantes para um gerente abrangem conceitos sobre o conhecimento humano e sobre técnicas de administração. Os conhecimentos funcionam como pontos de referência para a compreensão da realidade e como base para o desenvolvimento de habilidades. Quanto mais ampla a gama de conhecimentos que uma pessoa dispõe, mais ampla a realidade que ela consegue interpretar. Provavelmente, quanto menos especializado o gerente, maior deve ser a gama de conhecimentos de que ele precisa para o desempenho de seu cargo. Habilidades: Em um trabalho que alcançou grande repercussão, Robert L. Katz dividiu as habilidades gerenciais em três categorias: Habilidade Técnica (relacionada com a atividade específica do gerente, tais como conhecimentos, métodos e equipamentos necessários para a realização das tarefas); Habilidade humana (capacidade de entender, liderar e trabalhar com pessoas) e habilidade conceitual (capacidade de compreender e lidar com a complexidade total da organização e de usar o intelecto para formular estratégias, analisar problemas e tomar decisões). Para Katz, conforme o gerente sobre na hierarquia, a importância da habilidade técnica diminui, enquanto a habilidade conceitual torna-se mais necessária. Para um supervisor de primeira linha e para os grupos autodirigidos de trabalho, que estão diretamente ligados às tarefas operacionais, o conhecimento técnico é muito mais importante do que para um executivo da alta administração. Em seu nível, as habilidades conceituais são muito mais importantes. Atitudes: São competências que permitem às pessoas interpretar e julgar a realidade e a si próprios. As atitudes formam a base das opiniões segundo as quais outras pessoas e os fatos, as idéias e os objetos são vistos, interpretados e avaliados. As atitudes estão na base das doutrinas administrativas e da cultura organizacional. As atitudes referem-se ainda à própria pessoa e a outros aspectos de seu ambiente, como seu trabalho ou seu cargo. Há pessoas que encaram de maneira positiva a possibilidade de ocupar um cargo gerencial. Este tipo de atitude deve ser determinante na escolha de pessoas para ocuparem tais posições, porque sua probabilidade de sucesso é maior do que aqueles que não enxergam atrativos na carreira gerencial. 22. Comunicação na gestão pública 19 Competência Técnica é chamada habilidade técnica por diversos autores. 197
  • 198. A comunicação é uma prioridade estratégica para a empresa. Nas organizações bem- sucedidas, a comunicação recebe a máxima prioridade de todos os executivos. Para compreender adequadamente o conceito de comunicação, precisamos envolvê-lo em mais dois conceitos: o de dados (registro ou anotação de um determinado evento ou ocorrência) e o de informação (conjunto de dados com um determinado significado). A comunicação acontece quando duas pessoas são comuns. Quando duas pessoas têm os mesmos interesses, há um ponto em comum. Aí a mensagem flui entre ambos, pois os interesses são comuns. A informação é a substância dos sistemas de comunicação em suas várias formas: impulsos eletrônicos, palavras faladas ou escritas, símbolos ou sinais, etc. A comunicação é um processo cíclico composto de seis etapas, a saber: 1) Emissor ou fonte: É a pessoa, coisa ou processo que emite a mensagem. 2) Transmissor ou codificador: É o equipamento que liga a fonte ao canal, isto é, que transporta a mensagem devidamente codificada por algum canal até o receptor que a recebe (destino). Transmissor é o meio ou aparelho usado para codificar a idéia ou significado através de uma forma de mensagem. O transmissor codifica ou translata a idéia ou significado através de meios verbais, escritos ou não verbais (como símbolos, sinais ou gestos) ou através de uma comunicação dos três. Ex: aparelho telefônico, câmera, vídeo 3) Canal: É o espaço situado entre o transmissor e o receptor, que geralmente constitui dois pontos fisicamente distantes entre si. Canal é o meio escolhido através do qual a mensagem flui entre a fonte e o destino. Ex: fio condutor que liga um aparelho de telefone a outro, antena de Tv 4) Receptor ou decodificador: É o equipamento que liga o canal ao destino. O receptor sintoniza a mensagem codificada no canal e a capta para, então, decodificá-la. Se a comunicação é oral, a recepção é garantida por uma boa audição. Receptor é o meio ou aparelho que decodifica ou interpreta a mensagem para oferecer um significado percebido. Ex: o outro aparelho de telefone, aparelho de TV. 5) Destino: É a pessoa, coisa, ou processo para o qual a mensagem é enviada. 198 COMUM COMUNICAÇÃO= Dica: Fique atento a esta pegadinha: Comunicação é o processo de transmissão de uma informação de uma pessoa para a outra, sendo então compartilhada por ambas. Para que haja comunicação, é necessário que o destinatário da informação a receba e a compreenda. A informação simplesmente transmitida, mas não recebida, não foi comunicada.
  • 199. Trata-se do destinatário da mensagem, que a recebe e a compreende. Mais que isso: trata-se da saída do sistema e que determina i seu grau de eficácia. 6) Ruído: É um elemento intrometido no sistema e altamente prejudicial ao seu funcionamento. É uma interferência estranha à mensagem, tornando a comunicação menos eficaz. Ruído significa todo e qualquer barulho indesejável. Uma informação ambígua ou que induz a erros contém ruído. Em todo processo de comunicação está sempre presente algum grau de ruído. O processo de comunicação é sistêmico, pois cada etapa constitui um subsistema ou parte integrante do conjunto. A figura a seguir representa graficamente o processo de comunicação como um todo. Sinal enviado Sinal recebido Fonte Transmissor Canal Receptor Destino Ruído Figura 7.2. O sistema de comunicação. Extraído do livro Gerenciando com as Pessoas – Idalberto Chiavenato – Editora Campus, pág. 151 Isso significa que cada pessoa tem as suas características de personalidade próprias que funcionam como padrão pessoal de referência para tudo o que ocorre no ambiente e dentro do próprio indivíduo. Comunicação contingencial é uma comunicação onde tudo depende, tudo é relativo. 199 O processo fundamental da comunicação humana é contingencial, pelo fato de que cada pessoa é um microsistema diferenciado dos demais pela sua constituição genética e pelo seu histórico psicológico.
  • 200. Exemplo: Você pode passar a mesma mensagem para duas amigas diferentes, e cada uma entender de uma forma. Assim, as comunicações dentro das empresas não são perfeitas, pois são transformadas ou alteradas ao longo do processo, o que faz com que o último elo – o receptor da mensagem – quase sempre receba algo diferente do que foi originalmente enviado, transformando a intenção do processo de comunicação. Existem três problemas principais de transformação da comunicação:  a omissão (supressão de aspectos das mensagens, mantendo o sentido da mensagem íntegro e inalterado),  distorção (alteração no sentido da mensagem em suas passagens pelos diversos agentes do sistema), e  sobrecarga (provoca omissão e contribui enormemente para a distorção). A omissão pode ocorrer quando o recebedor não tem capacidade suficiente para captar o conteúdo inteiro da mensagem e somente recebe ou passa o que pode captar. É intencional quando tem capacidade, mas pretende passar apenas uma parte da mensagem. Como exemplo podemos citar aquela velha brincadeira do "telefone sem fio" quando uma pessoa vai passando a mensagem para outra sempre omite alguma parte e acaba até distorcendo o conteúdo. Fique de olho!: Dificilmente, a comunicação ocorre sem problemas. Quase sempre existem barreiras à comunicação. Barreiras são restrições ou limitações que ocorrem dentro ou entre etapas do processo de comunicação, fazendo com que, nem todo sinal emitido percorra livremente o processo de modo a chegar incólume ao seu destino. O sinal pode sofrer perdas, mutilações, distorções, como também ruídos, interferências, vazamentos e, ainda, ampliações ou desvios. O boato é um exemplo típico da comunicação distorcida, ampliada e, muitas vezes desviada. As barreiras fazem com que a mensagem enviada e a mensagem recebida sejam diferentes entre si. Dica: A remoção das barreiras e dos ruídos é fundamental para se conseguir um ambiente de comunicação aberta entre seu pessoal. Concluindo, a comunicação humana é contingencial e relativa. O nível de ruído nas comunicações interpessoais é muito forte e as barreiras são grandes. O gerente precisa 200
  • 201. estar constantemente atento a toda essa potencialidade de dissonâncias e discrepâncias. 23. Gestão de redes organizacionais20 Ao longo do tempo, uma organização desenvolve redes de comunicação correspondentes a algumas direções. A rede de comunicação é um padrão ou fluxo de mensagens que a comunicação percorre do início ao fim para que a informação seja transmitida. Se os membros de um grupo não conseguem trocar informações sobre seu trabalho, o processo de comunicação não funcionará eficazmente. Os funcionários de níveis mais altos têm influência sobre o modo como os canais de comunicação se desenvolvem em suas unidades. Por exemplo: a estrutura de autoridade formal estabelecida pelos funcionários de nível mais alto irá ajudar a determinar quem vai interagir com quem. Assim, os mesmos podem organizar suas unidades de trabalho visando a facilitar a comunicação eficaz. Segundo Wagner III (2002), para os gerentes, por exemplo, é importante conhecer os diferentes tipos de rede ou estrutura de comunicação grupal e serem capazes de implementar aqueles que estimulem a maior produtividade. As organizações projetam suas estruturas de comunicação – um conjunto de canais, dentro de uma organização ou de um grupo, através dos quais a comunicação se processa – de várias formas. Algumas estruturas de comunicação são projetadas rigidamente: os empregados são desencorajados de falar com qualquer pessoa que não seja seu supervisor imediato, impedindo que os funcionários de nível mais alto fiquem sobrecarregados com informações desnecessárias e mantenham seu poder e status. Outras redes são projetadas de modo menos rígido: os funcionários são encorajados a comunicarem-se com qualquer pessoa de qualquer nível, essas redes costumam ser usadas sempre que seja muito desejável um fluxo livre de informações, como um departamento de pesquisas. (STONER e FREEMAN, 1999) Serão apresentadas cinco redes de comunicação, que, segundo Wagner III (2002, p. 225), têm recebido considerável atenção em pesquisas sobre comunicação e produtividade em grupo, são elas:  radiais,  em Y,  encadeadas,  circulares, e  de conexão total. 20 Daniela de Souza Ferreira 201
  • 202. As três primeiras redes são as mais centralizadas, já que um funcionário localizado no centro da estrutura pode controlar os fluxos de informação da equipe. Na rede radial, a partir de um eixo central, um membro da equipe pode comunicar-se com todos os funcionários. Já a rede em Y, consiste em três hastes, duas das quais são prolongadas, neste caso, em cadeias de dois funcionários, apresentando também um membro da equipe atuando como eixo central. A rede encadeada é produzida por uma modificação adicional, na qual os funcionários são vinculados seqüencialmente, onde um funcionário pode comunicar-se apenas com os dois funcionários imediatamente adjacentes a ele. Os demais colaboradores das extremidades da cadeia podem comunicar-se com apenas um outro colaborador. Nas redes descentralizadas circulares e de conexão total todos os funcionários são igualmente capazes de enviar e receber mensagens. Na circular, o círculo permite que cada colaborador se comunique com outros dois. Já a rede de conexão total permite que cada funcionário do grupo entre em contato com todos os demais. Para serem comunicadores eficazes, os funcionários precisam compreender o receptor, essa é uma estratégia que pode ajudar na superação de cada barreira. Por exemplo, parte da compreensão do receptor é saber que ele pode estar sobrecarregado com informações, ou fracamente motivado. Atingir a compreensão leva à empatia, à habilidade de ver as coisas como a outra pessoa vê, ou a colocar-se no lugar da outra pessoa. 202
  • 203. A empatia conduz a comunicação aprimorada, porque as pessoas desejam iniciar um diálogo quando se sentem compreendidas. Exemplo: um empregado que não se identifica com as metas da empresa e está, portanto, pouco motivado. Para motivá-lo, o gerente pode falar sobre a produtividade que poderá levá-lo a receber um salário mais elevado. Para Gil, primeiramente devemos procurar saber com quem se irá falar, porque fatores como a formação profissional, o status, o nível de linguagem, os conhecimentos e os interesses do receptor influenciam o entendimento da mensagem que lhe é dirigida. Antes de iniciar a comunicação é importante que o emissor procure saber: quais são os conhecimentos do receptor em relação ao assunto a ser abordado? Qual seu nível de linguagem? Qual seu grau de interesse? A sintonia com o receptor nem sempre ocorre. Os profissionais apresentam dificuldade para abandonar o próprio código ao se dirigirem aos funcionários sem maior experiência nessa área. Falamos na questão anterior sobre o feedback. Em nossas conversas, se queremos alimentar o nosso diálogo, teremos de estar atentos às pessoas com quem falamos, para verificar se estão ouvindo e entendendo. Caso isso aconteça, continuamos. O bom professor está sempre interessado na reação dos seus alunos, na atenção deles. Se estes parecem confusos, retoma o assunto (realimenta-se) e volta ao início. Ás vezes a linguagem não-verbal realimenta a pessoa que comunica. Quem está recebendo a mensagem pode expressar corporalmente diversas manifestações de atenção ou desagrado. Um bocejo, o cenho franzido de atenção, o olhar vago e distante, os olhos que se fecham, a expressão de dúvida são indícios significativos para quem quer receber uma mensagem. Podemos começar a compreender a outra pessoa, saber se ela simpatiza conosco ou se é hostil, indiferente, maximizando a nossa capacidade de utilizar o feedback. Podemos iniciar pela observação do comportamento não-verbal do interlocutor, a sua postura, os seus gestos. 203 É sabido que uma das bases do relacionamento interpessoal é a comunicação. O processo de comunicação é facilitado pela empatia. Esse conceito diz respeito à capacidade de enxergar a realidade com os olhos de outra pessoa.
  • 204. A comunicação oral (também chamada de face a face) são superiores às ordens escritas, às cartas, às circulares, aos anúncios, aos impressos em geral. Quando estamos comunicando face a face há, ao vivo, oportunidades para perceber além da mensagem, e a inter-relação torna-se mais fácil, completa, envolvente. A voz, as atitudes e as expressões facilitam a realimentação. A voz tem uma gama muito ampla de entonações. A palavra escrita é muito mais agressiva do que uma comunicação a dois, face a face. Uma pessoa poderá rejeitar uma mensagem crítica por escrito e aceitá-la oralmente. Isso não quer dizer que deva ser abandonada a comunicação por escrito. As duas podem ser combinadas com proveito. Acredita-se que à medida que aumenta a porcentagem de comunicação por escrito, aumenta o distanciamento entre os interlocutores. 24. Administração de pessoal Muitas nações que empreenderam grandes projetos de reforma incluíram no pacote a reforma do serviço público. As mudanças abrangem aferições de desempenho revolucionárias e iniciativas do tipo “servir ao consumidor”. Poucos funcionários públicos poderiam efetuar tais mudanças sem considerável treinamento e reformas nos sistemas de pessoal. Houve mudanças de cultura organizacional, que 204 COMUNICAÇÃO ESCRITA COMUNICAÇÃO FACE A FACE DISTANCIAMENTO PROXIMIDADE
  • 205. incluíram o estimulo aos funcionários para que passassem a enfocar o cidadão como consumidor a ser servido e não mais como “cliente” a ser atendido. Houve mudanças técnicas, em que se desenvolveram sistemas de avaliação de produção e de resultados e se adotou o planejamento estratégico como orientação. Houve mudanças financeiras, que incluíram a implantação de sistemas de incentivos para promover o desempenho. Seja como for, a adoção de sistemas mais influenciados pelo mercado já significa uma “grande virada”. Em muitos países, contudo, as mudanças foram introduzidas paralelamente à medida que visaram ao enxugamento do setor governamental. Esse enxugamento ameaçou e em muitos casos sacrificou os empregos de muitos funcionários públicos. As fortes demandas, de cidadão e governantes, para que se cortassem “as gorduras” e os custos da administração pública serviram de combustível a muitos dos movimentos pró-reforma do setor público. Freqüentemente, os funcionários públicos foram os primeiros alvos do movimento reducionista. O movimento “Reinventando o governo”, do vice-presidente norte-americano Al Gore, estabeleceu como meta a demissão de 252 mil funcionários (número que o Congresso elevou para 272.900), uma redução de cerca de um oitavo do funcionalismo norte-americano. O serviço público no Reino Unido encolheu ainda mais – cerca de 30% - ao longo dos 15 anos das reformas Thatcher-Major. Em muitos países que promoveram reformas amplas, verificou-se alto turnover entre o funcionalismo civil. As reformas quase sempre acabaram com a estabilidade no emprego, introduziram novos benefícios financeiros e desafiaram os administradores a administrar melhor. Mudou a própria natureza do trabalho do Estado; e, no processo, muitas vezes o próprio ânimo dos funcionários públicos foi abalado. O modelo da Grã-Bretanha / Nova Zelândia impôs mudanças, aumentou a flexibilidade, impôs novas exigências de resultados e criou estímulos para que fossem cumpridos e transferiu vários programas oficiais para o setor privado ou para novas agências de serviços públicos. Enfoques antigos baseados em um único sistema administrativo para todo o serviço público deram lugar a sistemas mais flexíveis, baseados na divisão administrativa por agências públicas, e as responsabilidades foram repassadas da agência central de serviço público para as agências administrativas. O trabalho individualizado e os contratos por desempenho substituíram os sistemas de trabalho baseados em regras e procedimentos. A administração, em todos os níveis do setor público, mudou radicalmente. Na Grã-Bretanha, alterou-se também o papel dos sindicatos que representavam os funcionários públicos, cujo foco abandonou a concepção da representação sindical como um grande “guarda-chuva” e se transferiu para os locais de trabalho (Fairbrother, 1994). O modelo australiano procedeu de modo bem diferente e propôs, como pedra de toque de um amplo movimento de reformas, uma transformação fundamental nos recursos humanos. A reforma do serviço público foi o centro da reforma administrativa implantada na Austrália e, para fazê-la, os australianos concentraram-se no “desenvolvimento do 205
  • 206. principal recurso do serviço (público), seus funcionários. O forte sentimento positivo e o compromisso que os servidores públicos experimentam em relação a um melhor serviço público precisam ser destacados e usados como estímulo para que se estabeleça uma verdadeira cultura de aprimoramento contínuo”. Os sistemas procuram “enfocar o desempenho individual e valorizar o trabalho feito, para assim auxiliar os funcionários a cumprir os objetivos e a melhorar continuamente o desempenho de sua agência”. Até certo ponto, essa diferença é tão básica quanto a que existe entre “fazer o administrador administrar” e “deixar o administrador administrar”. Os australianos concentravam-se em desenvolver as habilidades de seus administradores mediante o treinamento e o remodelamento do serviço público para estimular um melhor desempenho. Em nível mais profundo, a diferença nasce da escala e do escopo da mudança proposta. Os australianos fizeram, sem dúvida, em esforço descomunal, mas, no Reino Unido e na Nova Zelândia, os governantes tentaram fazer uma redução ainda mais fundamental no tamanho do Estado e introduzir mudanças muito mais radicais nos mecanismos utilizados pelo Estado para administrar seus programas. Embora a variedade de estratégica seja tão ampla quanto o número de países empreendendo reformas, duas estratégias básicas resumem as opções básicas. O modelo da Grã-Bretanha – Nova Zelândia sugere mudanças radical e rápida, baseada em contratos por desempenho individual e acompanhada por considerável privatização. O modelo australiano sugere mudança gradual e contínua, baseada em avaliações mais amplas do desempenho de cada agência. As estratégias e táticas diferem bastante, mas em nenhum dos dois casos o caminho é fácil. Administrar problemas relativos no ânimo com que os funcionários encaram as mudanças, encontrar empregados qualificados para postos com maior possibilidade e mais claramente orientados para resultados, enfrentar situações de demanda maior e menores recursos, e desenvolver a habilidade específica para lidar com mudanças radicais são habilidades cada vez mais necessárias aos administradores. Na medida em que os novos empregados, treinados no setor privado, são admitidos para suprir a demanda por estas habilidades, há a dificuldade adicional de ter de ensinar a eles, habituados à lógica estreita do lucro, o senso do dever público. A opção fundamental está em organizar a estrutura na qual os funcionários usam suas habilidades. Isto cria um verdadeiro dilema para os reformadores. Por um lado, os reformadores anseiam por uma Estado menor e mais eficiente, impulsionado por incentivos inspirados 206 Independentemente da estratégia escolhida para resolver problemas de recursos humanos, é preciso enfrentar o problema da motivação – e entender que os incentivos monetários, em si, não bastam para fornecer a orientação de que os funcionários necessitam. Os melhores empregados privados, em todo o mundo, encaram seus empregados como patrimônio, não como custos. Vêem o pessoal como a mais importante ferramenta de que dispõem para cumprir sua missão.
  • 207. nas regras do mercado e administrado por profissionais de considerável experiência no setor privado. Por outro lado, a administração pública não é mais uma simples função de produção. O administrador público tem de ter senso público, tem de ser sensível ao interesse público. Como adverte um observador da reforma britânica: “O individualismo e a sobrevivência do mais apto pelos mecanismos do mercado não coincidem com o desejo de promover o bem público. (Tyson, 1987:76). Administração de Pessoal no Brasil A legislação brasileira reflete a ausência de uma política de recursos humanos coerente com as necessidades do aparelho do Estado. É, em princípio, o aspecto da administração pública mais vulnerável aos efeitos da crise fiscal e da política de ajuste. A legislação que regula as relações de trabalho no setor público é inadequada, notadamente pelo seu caráter protecionista e inibidor do espírito empreendedor. São exemplos imediatos deste quadro a aplicação indiscriminada do instituto da estabilidade para o conjunto dos servidores públicos civis submetidos a regime de cargo público e de critérios rígidos de seleção e contratação de pessoal que impedem o recrutamento direto no mercado, em detrimento do estímulo à competência. Enumeram-se alguns equívocos da Constituição de 1988 no campo da administração de recursos humanos. Por meio da institucionalização do Regime Jurídico Único, deu início ao processo de uniformização do tratamento de todos os servidores da administração direta e indireta. Limitou-se o ingresso ao concurso público, sendo que poderiam ser também utilizadas outras formas de seleção que, tornariam mais flexível o recrutamento de pessoal sem permitir a volta do clientelismo patrimonialista (por exemplo, o processo seletivo público para funcionários celetistas, que não façam parte das carreiras exclusivas de Estado). Os concursos públicos, por outro lado, eram realizados sem nenhuma regularidade e avaliação periódica da necessidade de quadros, fato que leva à admissão de um contingente excessivo de candidatos a um só tempo, seguida de longos períodos sem uma nova seleção, o que inviabiliza a criação de verdadeiras carreiras. 207 Uma reforma genuína deve procurar sempre o equilíbrio entre os novos mecanismos geradores de eficiência, sem jamais perder as eternas questões relativas à res publica.
  • 208. Além disso, a extensão do regime estatutário para todos os servidores civis, ampliando o número de servidores estáveis, não apenas encareceu enormemente os custos da máquina administrativa, mas também levou muitos funcionários a não valorizarem seu cargo , na medida em que a distinção entre eficiência e ineficiência perde relevância. Como os incentivos positivos são também limitados - dada a dificuldade de estabelecer gratificações por desempenho, e o fato de que a amplitude das carreiras (distância percentual entre a menor e a maior remuneração) foi violentamente reduzida, na maioria dos casos não superando os 20% -, os administradores públicos ficaram destituídos de instrumentos para motivar seus funcionários, a não ser as gratificações por ocupação de cargos em comissão (DAS). A redução da amplitude de remuneração das carreiras, reduziu as mesmas, na verdade, a meros cargos, ao eliminar uma das características típicas das carreias, que é o estímulo à ascensão ao longo do tempo. Do ponto de vista dos quadros técnicos, gerenciais e operacionais, observa-se que a administração de recursos humanos carece da existência de um sistema de incentivos para o profissional, sendo patente a ausência de uma política orgânica de formação, capacitação permanente e de remuneração condizente com a valorização do exercício da função pública. O perfil da distribuição de servidores em carreiras apresenta sérias distorções. Do total de funcionários civis estatutários, cerca de 47% estão agrupados fora de carreiras específicas, sem definição de atribuições, alocados no Plano de Cargos e Carreiras - PCC. Ressalta-se, ainda, uma concentração de pessoal nos níveis operacionais, sendo o quadro técnico, representante da inteligência do Estado, bastante reduzido. Consideram-se carreiras estruturadas apenas a Diplomacia, o Magistério e as dos Militares. São aquelas que possuem uma amplitude entre o piso e o teto salarial (entre a menor e a maior remuneração) que estimula o servidor a buscar a ascensão funcional e possibilita a prática de políticas de promoção baseadas em avaliações de desempenho. Outras carreiras, como as dos Procuradores, da Polícia Federal, Receita Federal, Finanças, Controle e Orçamento e dos Gestores têm alguma estruturação, mas sua amplitude de remuneração é pequena. A administração pública brasileira, embora marcada pela cultura burocrática e regida pelo princípio do mérito profissional, não chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos. Formaram-se grupos de reconhecida competência, como é o caso das carreiras acima descritas, bem como em áreas da administração indireta, mas os concursos jamais foram rotinizados e o valor de sua remuneração real variou intensamente em função de políticas salariais instáveis. Os instrumentos de seleção, avaliação, promoção e treinamento que deram suporte a esse modelo estão superados. 208
  • 209. Embora seja possível interpretar que a Constituição de 1988 e o Regime Jurídico Único tenham originalmente tentado preservar a administração, evitando a utilização política dos cargos e promovendo a valorização através da proteção ao servidor, o que se observa de fato é que contribuíram para restringir a capacidade operacional do governo, ao dificultar a adoção de mecanismos de gestão de recursos humanos que sejam baseados em princípios de valorização pelo efetivo desempenho profissional e também eficazes na busca da melhoria dos resultados das organizações e da qualidade dos serviços prestados. O Mercado de Trabalho no Setor Público As condições do mercado de trabalho no setor público também desempenham um papel importante na gestão de recursos humanos do Estado e, conseqüentemente, em seu próprio processo de modernização, na medida em que podem definir o grau de estímulo ao ingresso neste mercado para profissionais com boa formação e treinamento e recém- formados que se demonstrem competentes. Neste sentido, vamos analisar a relação entre a crise fiscal, a dinâmica deste mercado e o comportamento da remuneração dos servidores, e traçar uma comparação entre as estruturas salariais dos setores público e privado. A política remuneratória do servidor durante o governo Collor foi marcada por uma queda generalizada dos níveis reais de salário, que visava a compressão dos gastos do Tesouro com pessoal. O salário das carreiras sofreu uma redução significativa em comparação ao vigente antes de 1990. A partir de 1993, o governo logrou recuperar os níveis salariais dos servidores, que atualmente se encontram numa situação próxima à do final dos anos 80. Desequilíbrios nas Remunerações A característica fundamental do sistema remuneratório da União é o desequilíbrio. Um sistema burocrático de remuneração é um sistema em que todos os vencimentos estão organizados em uma tabela única, constituída de 30 a 40 entradas. As carreiras se organizam nessa estrutura de remunerações universal. Uma carreira de nível superior terá uma maior extensão e ocupará a faixa superior da tabela, uma carreira operacional situar-se-á na parte inferior da tabela. No Brasil não há nada parecido com um sistema universal e padronizado de remuneração de servidores, do tipo existente nos países desenvolvidos, onde a 209
  • 210. administração pública burocrática alcançou pleno desenvolvimento. Ou melhor, existe o Plano de Cargos e Carreiras - PCC, que poderia preencher esse papel, mas que na verdade é apenas a situação da qual todos querem sair para integrarem carreiras específicas que, graças a seu sistema de gratificações especiais, acabam sendo razoavelmente remuneradas. Existe no país uma crença generalizada de que a remuneração dos servidores públicos é baixa. A verdade não é exatamente essa. Elas são baixas para alguns setores, altas para outros. Os resultados mostram que enquanto os executivos e profissionais de nível superior recebem salários mais elevados no setor privado, os menos qualificados (como os que trabalham em atividades auxiliares da administração, CPD, estoques, manutenção, instalação, vigilância, portaria, limpeza e copa, entre outros) têm remuneração substancialmente maior no setor público. A principal conseqüência desta situação é a dificuldade em recrutar pessoas mais qualificadas na administração pública, importantes para a renovação, criação e disseminação de métodos que contribuam para a modernização gerencial do Estado. Pode-se argumentar que o leque salarial (a distância entre o menor e o maior salário) é muito grande no setor privado e, conseqüentemente, a estrutura salarial do setor público estaria contribuindo para melhorar o perfil da distribuição da renda no país. Isto é em parte verdade. Entretanto, a ordenação dos salários (do maior para o menor) não é semelhante nos dois setores: esta última característica contribui decisivamente para a desmotivação do servidor, gera distorções na produtividade e desestimula o ingresso no setor público. 210 No geral, o que existe é um sistema de remunerações extremamente distorcido, em que algumas carreiras, especialmente as jurídicas e, em segundo plano, as econômicas, são bem remuneradas, em função de gratificações que visariam premiar desempenho, enquanto que os demais cargos, especialmente os de nível superior do PCC, são mal pagos. São também muito bem remuneradas, quando comparadas com o setor privado, as funções operacionais, que exigem baixa qualificação.
  • 211. Concluindo, a inexistência tanto de uma política de remuneração adequada (dada a restrição fiscal do Estado) como de uma estrutura de cargos e salários compatível com as funções exercidas, e a rigidez excessiva do processo de contratação e demissão do servidor (agravada a partir da criação do Regime Jurídico Único), tidas como as características marcantes do mercado de trabalho do setor público, terminam por inibir o desenvolvimento de uma administração pública moderna, com ênfase nos aspectos gerenciais e na busca de resultados. Neste quadro, a existência da gratificação por ocupação de cargos em comissão - DAS -, que geralmente é entendida como um grave desvio do modelo burocrático, na medida em que permite a contratação de pessoal externo ao serviço público, na verdade é um elemento positivo a dar alguma racionalidade ao sistema de remuneração e ao estabelecer um sistema de incentivo para os servidores mais competentes. Em primeiro lugar, apenas uma minoria dos cargos são ocupados por não-servidores. Em segundo lugar, a remuneração global dos detentores de DAS obedece a uma escala crescente, aproximando-se de um sistema de carreira. Diretrizes da nova política de RH As realizações da nova política de recursos humanos estão baseadas nas seguintes diretrizes:  reposicionar os patamares de remuneração de forma competitiva em relação ao setor privado ou a parâmetros internacionais, de forma compatível com a priorização do recrutamento de novos servidores para estas atividades;  fortalecer, por meio da criação ou reorganização, as carreiras voltadas para formulação, controle e avaliação de políticas públicas, bem como, para atividades exclusivas de Estado;  avançar em direção à definição de atribuições mais amplas que possibilitem o exercício, pelos integrantes destas carreiras, nos diversos órgãos do Poder Executivo; 211
  • 212.  garantir a unidade que caracteriza uma carreira e ao mesmo tempo assegurar a vinculação e o compromisso dos seus integrantes com a organização na qual atuam;  promover o recrutamento com base em perfis generalistas, tanto no que tange à formação quanto à experiência profissional, exigindo-se alto nível de conhecimentos (formação superior em nível de pós-graduação) e capacidade de aprendizado e versatilidade de inserção profissional do candidato;  corrigir distorções e fortalecer as regras e mecanismos de desenvolvimento profissional nas carreiras, estimulando a retenção desses servidores no serviço público e valorizando a progressão nas carreiras;  disseminar e aperfeiçoar os sistemas de avaliação de desempenho, associados a incentivos monetários ou de ascensão nas carreiras;  planejar o ingresso de pessoal, com a previsão de quantitativos anuais de vagas a serem preenchidas por meio de concurso público.  possibilitar a permanente capacitação dos servidores a partir da elaboração de um plano anual que reflita um diagnóstico de necessidades comuns a toda administração pública e especificidades de cada órgão ou entidade identificadas em processos de avaliação de desempenho;  reorganizar a prestação de atividades auxiliares como manutenção, segurança e atividades de apoio diversas por meio da extinção de cargos - com aproveitamento de seus ocupantes em outras áreas - e do processo de terceirização, transferindo a prestação das atividades para entidades privadas por meio de contratos. A política de concursos Existe a necessidade de uma programação de concursos anuais com quantitativos definidos para as carreiras voltadas para atividades exclusivas de Estado, visando possibilitar uma constante renovação do quadro de pessoal e auxiliar o planejamento das atividades e do orçamento pelos gerentes. Com a previsão anual de concursos, o gerente passa a saber de antemão os quantitativos adicionais de pessoal com que poderá contar e pode planejar a distribuição das tarefas, bem como os gastos adicionais com pessoal. A nova política para os concursos vem sendo implementada de forma compatível com a necessidade de rigorosa restrição ao aumento de despesas de acordo com as seguintes diretrizes:  o planejamento anual da abertura de vagas na administração federal; 212
  • 213.  o dimensionamento de vagas considerando a lotação necessária em cada órgão e entidade, a vacância prevista de cargos e a correção emergencial de eventuais carências verificadas;  o aproveitamento total dos candidatos classificados, sem listas de espera e com o encerramento do concurso subseqüentemente ao empossamento dos classificados;  a renovação gradual, mas constante, dos quadros, com ênfase na assimilação cuidadosa dos novos servidores, pelos órgãos ou entidades receptores;  a priorização para o preenchimento dos cargos de nível superior e das carreiras do Núcleo Estratégico. Para a definição dos quantitativos para os concursos têm sido considerados diversos fatores: o tempo em que o órgão deixou de realizar concursos, uma previsão de aposentadoria dos servidores em exercício, as necessidades do órgão e as vagas disponíveis no momento de sua realização. Os órgãos que deixaram de realizar concursos por mais tempo terão uma previsão maior para concursos no início, que ao longo do tempo será reduzida para a quantidade de reposição dos aposentados. A nova sistemática para a autorização de concursos na administração federal está revertendo uma situação na qual as restrições financeiras à renovação de quadros eram agravadas pela Diretrizes da Nova Política de Recursos Humanos ausência de uma política de recrutamento de recursos humanos. Os concursos eram realizados esporadicamente, sem um prévio planejamento de alocação e aproveitamento de pessoal e sem uma diretriz consistente em relação ao perfil desejado para o servidor. Era comum a realização de concursos com validade estendida até os limites constitucionais, de 4 anos, levando a que se procurasse o aproveitamento de todos os candidatos aprovados, durante este período, inclusive por órgãos diferentes daquele para o qual o servidor havia se candidatado. A definição de vagas dos concursos tendo em vista as necessidades dos órgãos e considerando as vagas existentes no momento de sua realização representa uma inovação em relação ao passado, quando os concursos eram realizados em quantitativos superiores ao de cargos vagos, não havendo aproveitamento integral de todos os aprovados na primeira convocação. Os aprovados que excediam o número de vagas existentes ficavam numa lista de espera até que vagassem novos cargos. Nessa antiga sistemática, existia a Possibilidade de integração no quadro do serviço público de pessoal menos qualificado - os últimos colocados da lista - e como agravante, dado o período de tempo entre a realização do concurso e a convocação, quando o aprovado finalmente começava a trabalhar, as qualificações que o permitiram ser aprovado no concurso nem sempre atendiam os interesses da Administração no momento de ingresso. 213
  • 214. A sistemática de realização de concursos em quantitativos superiores ao de vagas existentes e da ocorrência de concursos esporádicos e não planejados teve como resultado não apenas a dificuldade de planejamento das atividades e do orçamento de pessoal pelos gerentes e a inadequação da qualificação profissional dos ingressantes, mencionadas anteriormente. Por falta de renovação dos quadros, os servidores aposentavam-se e levavam consigo toda a experiência acumulada, sem ter a quem transferi-la, em decorrência do longo espaço de tempo que separava um concurso e outro. Além disso, a existência de diferenças etárias muito acentuadas entre os componentes do quadro de pessoal do governo federal, teve implicações sobre questões como motivação, relacionamento e aposentadorias. Com a introdução do planejamento para a realização de concursos e estabelecimento realista do número de vagas a serem preenchidas, estes problemas estão sendo superados. Reorganização das carreiras de Estado A premência para dotar o Estado de um sistema de administração de recursos humanos dinâmico para acomodar as permanentes mudanças nas demandas cria a necessidade de se redefinir o conceito de carreira, uma vez que o conceito tradicional, que associa à carreira uma estrutura de classes ordenadas segundo a natureza e a complexidade das tarefas, é passível de aplicação apenas em contextos estáveis e em organizações altamente hierarquizadas. Na nova política de recursos humanos do Governo Federal, uma carreira pode ser caracterizada por três elementos. Primeiro, refere-se a um conjunto de cargos que se submetem a regras comuns no que diz respeito ao ingresso, à promoção entre as diversas classes, à lotação e movimentação entre órgãos do Poder Executivo Federal e à remuneração dos seus integrantes. Segundo, seus integrantes detém um repertório comum de qualificações e habilidades. Terceiro, esse sistema organizado de regras aplica-se aos servidores que representam o quadro de pessoal permanente do Estado, exercendo portanto atividades típicas de Estado. A conciliação do caráter permanente das carreiras com as crescentes mudanças no ambiente no qual o Estado exerce suas atividades está sendo processada de duas formas: pela definição de regras genéricas, embora flexíveis, para as carreiras e pelo aumento da capacidade de seus integrantes para adaptar-se a novas situações. Para flexibilizar as regras gerais relativas às carreiras estão sendo definidas atribuições 214 Na reorganização do sistema de carreiras de nível superior enfrenta-se o desafio de conciliar o caráter permanente das carreiras com o caráter mutável das necessidades do Estado, derivado das alterações no ambiente no qual exerce suas atividades, ou seja, enfrenta-se o desafio de fazer coexistir um sistema de regras organizado e geral com a necessidade de flexibilizar a gestão de pessoal.
  • 215. amplas e com elementos comuns e regras gerais e uniformes relativas à remuneração, promoção e aposentadoria. Tal medida irá permitir, futuramente, a redução do número de carreiras civis do Estado para algo em torno de cinco: os diplomatas, os fiscais, os administradores civis, os procuradores e os policiais. Com isso, aumenta-se o campo de atuação de seus integrantes, facilitando o seu remanejamento e a administração da carreira, de acordo com as necessidades do Estado. Esse processo envolve tanto carreiras que estão sendo criadas quanto carreiras já existentes. Uma vez que as atribuições amplas possibilitam aos integrantes das carreiras ter exercício em diversos órgãos do Poder Executivo Federal, estão sendo criados instrumentos que garantem a unidade da carreira, bem como a sua consolidação em cada órgão. Foi definido um Órgão Supervisor para as carreiras visando garantir parâmetros uniformes nos aspectos relacionados a concurso, capacitação profissional e acompanhar o desenvolvimento profissional de seus integrantes, elementos que caracterizam uma carreira como tal. O Órgão Supervisor será responsável pela organização da carreira do ponto de vista profissional, em decorrência de sua maior proximidade com as atividades específicas desempenhadas por seus integrantes. Adicionalmente, propõe-se que o órgão de lotação dos integrantes das carreiras seja o mesmo que o órgão de exercício. Essa coincidência entre órgão de lotação e de exercício atua, juntamente com a avaliação de desempenho individual, para aumentar o compromisso do servidor com o órgão em que estiver exercendo atividades, permitindo a consolidação da carreira no órgão. O aumento da capacidade de adaptação dos integrantes das carreiras a novas demandas está relacionado com uma maior qualificação e capacitação profissional21 . A criação e reorganização das carreiras voltadas para as atividades típicas de Estado está sendo complementada pela reorganização dos cargos com atribuições relacionadas à atividades auxiliares. Essa área é caracterizada por excessiva especialização, o que tem como resultado uma grande quantidade de denominações de cargos diferentes. A racionalização dessa estrutura envolve assim, de um lado, o reagrupamento dos diversos cargos de forma a tornar as suas atribuições mais genéricas, para viabilizar o aproveitamento dos recursos humanos que desempenham essas atividades, flexibilizando a movimentação desses servidores entre diversos órgãos e áreas de atuação. E, de outro lado, a extinção de cargos, seja porque as atribuições não são necessárias de forma permanente e podem ser exercidas por terceiros contratados 21 Entende-se que a capacidade de adaptação a novas situações está relacionada com a capacidade de aprendizado, que os indivíduos com maior qualificação detém. 215 Por essa razão, nos concursos para provimento dos cargos de carreiras estratégicas estão sendo exigidos conhecimentos de pós-graduação e a conclusão com aproveitamento de um curso de formação, além de diploma de nível superior.
  • 216. especialmente para esse fim, seja porque as atividades inerentes aos cargos não são mais necessárias na administração pública. Podem ser citados outros cargos passíveis de extinção, cujas denominações dispensam maiores comentários: Pagador (hoje os pagamentos são realizados pela rede bancária), Datilógrafo (esta profissão se justificava no passado, principalmente, antes da massificação da informática), Telefonista (os modernos equipamentos de telefonia substituem com eficiência essa que foi uma importante função no passado). Revisão da política remuneratória das carreiras de nível superior A revisão da política remuneratória visa: a) atenuar a diferença salarial existente entre os servidores do setor público e os seus equivalentes do setor privado; b) corrigir distorções na estrutura remuneratória; c) aperfeiçoar instrumentos que associam a remuneração ao desempenho do servidor; d) evitar qualquer tipo de indexação à inflação passada; e) manter sob controle o impacto dos gastos com pessoal no orçamento. No processo de revisão dos salários estão incluídas carreiras já existentes ou recém- criadas associadas à formulação, implementação e gestão de políticas públicas. O aumento do salário inicial dessas carreiras é fundamental para a atração de pessoas qualificadas. A distorção provocada pela reduzida amplitude salarial dessas carreiras deverá ser equacionada num momento posterior, pois pelas regras atuais, aumentos no salário final da carreira beneficiam sobretudo os inativos, aumentando o impacto de um maior reajuste sobre as contas públicas. O índice de reajuste não é uniforme para todas as carreiras, normalmente é definido com base em dois critérios: comparação com os salários do setor privado e definição de salários iguais para carreiras e cargos com atividades iguais ou semelhantes e não tendo como base a inflação passada. A política de capacitação 216 A extinção de cargos está relacionada com a busca de um novo perfil para a força de trabalho público do setor público. O cargo de Pintor é um exemplo típico: esse serviço não é prestado diariamente, não se justificando portanto, manter permanentemente, profissionais nos quadros de pessoal para atender as necessidades ocasionais.
  • 217. O objetivo da política de capacitação é contribuir para a melhoria da eficiência do serviço público e da qualidade dos serviços prestados aos cidadãos; valorizar o servidor público, por meio de sua capacitação permanente; assegurar a coordenação e o acompanhamento das ações de capacitação e possibilitar a constante adequação da força de trabalho às necessidades do Governo Federal. As novas demandas geradas pelo desenvolvimento tecnológico acelerado, que torna rapidamente obsoletos atividades, profissões e métodos de prestação de serviços praticados pelo Estado, exigem a capacitação permanente dos seus servidores. Importa ressaltar que esta política é destinada a todos os servidores públicos, visando o seu aperfeiçoamento e desenvolvimento profissionais, criando a possibilidade de acesso de todos os servidores a pelo menos uma oportunidade de participação em ações de capacitação a cada ano. Está também relacionada com a necessidade de aumentar a capacidade de adaptação dos integrantes das carreiras às novas demandas colocadas pelo Estado A capacitação será um instrumento importante na requalificação dos servidores redistribuídos para o desempenho de suas funções em novos órgãos e na readequação profissional dos servidores ocupantes de cargos extintos, ou cujos cargos tenham tido suas atribuições ampliadas . A política é composta de dois elementos básicos:  cursos genéricos com conteúdos uniformes para diferentes públicos-alvo (gerentes, pessoal de apoio, etc.), que reflitam um diagnóstico de necessidades comuns a toda a Administração Pública, e  cursos específicos, relativos à área de atuação dos órgãos e dos servidores. Adicionalmente prevê-se que atividades de capacitação sejam incluídas entre os requisitos para a promoção nas diversas carreiras. Os órgãos e entidades deverão elaborar Plano Anual de Capacitação de acordo com diretrizes, públicos-alvo e áreas prioritárias definidas a cada biênio, por uma comissão interministerial responsável pela coordenação e avaliação das ações de capacitação. Maior ênfase está sendo dada a cursos de curta duração, pois de acordo com os requisitos de ingresso nas carreiras, a formação prévia dos servidores já será bastante elevada, e esses cursos não terão o objetivo de completar a formação desses profissionais, mas sim assegurar a sua permanente atualização. Além disso, estão sendo priorizadas ações desenvolvidas internamente, que aproveitam as competências 217 Essa política tem como diretrizes básicas possibilitar o acesso dos servidores a programas de capacitação; dar prioridade às ações de capacitação desenvolvidas internamente e utilizar a avaliação de desempenho como subsídio para as ações de capacitação e considerar os efeitos destas ações no desempenho dos servidores.
  • 218. existentes no próprio órgão e possibilitam o atendimento às necessidades de aperfeiçoamento para a execução das atribuições inerentes ao cargo ocupado pelo servidor. Está sendo prevista a criação de uma rubrica orçamentária específica para os gastos com capacitação o que possibilitará maior acompanhamento e controle desses gastos e tornará desnecessária a realização de controle a priori das autorizações para cursos, pois estes deverão estar previstos e planejados no orçamento do órgão para o ano. Um componente importante da política é a disponibilização de informações sobre os preços praticados por instituições especializadas em ações de desenvolvimento de recursos humanos, para sinalizar os parâmetros de custo de ações de capacitação. Embora esses valores de referência não imponham limites de gasto em ações de capacitação específicas, são importantes para o planejamento do orçamento de capacitação da organização para o ano e deverão balizar a aprovação dos planos de cada órgão, evitando distorções na aplicação dos recursos. Finalmente, demonstrando a importância dada à capacitação, a antiga licença-prêmio a que o servidor fazia jus após determinado tempo de serviço foi substituída pela licença capacitação. Após cinco anos de exercício o servidor terá direito a um período de três meses de curso pago pelo governo federal e com recebimento de vencimentos integrais como forma de incentivo ao crescimento profissional. A política de capacitação representa um complemento importante dos instrumentos que associam incentivos ao desempenho do servidor no sentido de que as avaliações de desempenho serão feitas tendo como base a qualificação do servidor para o desempenho das suas tarefas e o programa de capacitação suprirá as insuficiências detectadas nas avaliações de desempenho. A reorganização dos recursos humanos do governo federal, com a definição de uma política de concursos anuais, com o reordenamento e a revalorização das carreiras e cargos e com a política de capacitação representa um elemento indispensável para que o Estado desempenhe suas novas atividades. Possibilitará a constituição e a manutenção de um quadro permanente de servidores capacitados e dotará o governo federal de instrumentos de gestão flexíveis para administrá-lo, sem que a unidade característica de uma carreira seja comprometida. Formação e Capacitação na Construção de um Novo Estado 218 A avaliação de desempenho, estando associada à incentivos remuneratórios e na carreira e à capacitação, assume um papel fundamental na política de recursos humanos atualmente proposta.
  • 219. Ao se tratar de buscar a reconstrução do Estado emerge de imediato o tema essencial da requalificação de seus quadros, tema esse que igualmente deve ser visto dentro de uma perspectiva profundamente renovada. Do mesmo modo como se pode observar nas organizações privadas, os novos processos de trabalho que vêm sendo implantados nas organizações públicas implicam um corpo de profissionais com amplo domínio sobre a missão da organização, com conhecimentos mais variados e integrados sobre o processo produtivo e, acima de tudo, com atitudes de muito maior independência e poderes para a tomada de decisões. O Estado, como qualquer organização contemporânea, demanda uma permanente capacidade de inovação, em lapsos de tempo cada vez mais curtos, exigindo para tanto uma aproximação muito maior entre os diferentes níveis hierárquicos e setores. A contribuição de cada indivíduo passa assim a ser preciosa, e consequentemente, seu desenvolvimento - conhecimentos, habilidades e atitudes - um recurso estratégico da instituição. Procuramos traçar os perfis dos agentes necessários ao funcionamento do novo Estado e as formas possíveis para sua capacitação. Novos Perfis As atribuições do núcleo estratégico indicam a necessidade de profissionais generalistas, capazes de integrar conhecimentos diversos que permitam escolhas estratégicas e eficientes. A inclinação para a inovação deve estar presente inclusive na formulação de novas funções de produção na prestação de serviços, por exemplo. A exploração de tecnologias e políticas que efetivamente permitam o acesso universal a serviços como os da saúde e da educação, implica a escolha de caminhos pouco convencionais. Nesse espaço a capacidade de interlocução com os diferentes stakeholders das diferentes políticas é fundamental. É necessário qualificar esses quadros para a negociação, dotando-os de forte propensão para escutar os diversos atores, suas propostas, e acima de tudo tornando-os capazes de construir alianças estratégicas entre esses e o poder público, de modo a facilitar a implementação de políticas. Ao perfil desses profissionais deve-se acrescentar duas dimensões mais: de um lado, a competência para avaliar as políticas; de outro, monitorar as organizações “contratadas” para a prestação de serviços. A implementação das políticas deverá se realizar em organizações possuidoras de muito maior autonomia administrativa. A gestão dessas exige que sejam conduzidas por administradores públicos dotados de capacidade de promover mudanças; que gerenciem com competência seus recursos financeiros, informacionais e principalmente 219 Finalmente, é fundamental que esse grupo defenda o que a sociedade define como interesse público (Bresser Pereira, 1997a).
  • 220. humanos. Nunca será demais repetir que a gestão de recursos humanos não se limita apenas à adinistração do pessoal. Esta constitui apenas um aspecto. A questão dos recursos humanos é também a gestão provisional, a avaliação dos resultados, a avaliação dos potenciais, a orientação, a formação, a responsabilização, a valorização, o diálogo social, a organização do trabalho... A gestão de recursos humanos deve se difundir em todos níveis da administração. (Vallemont,1996, 12) O perfil da liderança dessas instituições, seja dos dirigentes como da gerência intermediária, deve compor conhecimentos e comportamentos para introduzir profundos processos de mudança e mantê-las permanentemente aberta às oscilações do ambiente externo. Assim como colocou Sue Richards(1989): Tomar iniciativas, responsabilizar-se pessoamente pela melhor performance da organização é uma abordagem que vai bem mais além dos modelos mecanicistas e, em realidade, das tradições burocráticas estatais, que induzem a estilos de comportamento fundados na resposta aos estímulos exteriores, mais que sobre a busca ativa de altas performances. Faz-se necessário implementar políticas de valorização de recursos humanos que permitam aos gestores públicos desenvolver não somente suas competências mas também sua auto-confiança, e comportamentos que conduzam a essa atitude ativa. (Richards, 1989) É possível se fazer referência ainda a mais dois grandes grupos. O primeiro constituido por uma gama de especialistas de diversas naturezas, com formações mais ou menos amplas, segundo as combinações técnicas que forem sendo implantadas. Assim, poderão se fortalecer estratégias como aquelas que estão sendo adotadas na saúde, em que uma parte do primeiro atendimento é feito pelos agentes de saúde. Alternativas semelhantes podem se mostrar muito vantajosas para a administração pública brasileira que, em geral, possui um grande contingente de servidores de nível médio; esses quadros poderiam ser requalificados para exercerem novas funções técnicas. Para o conjunto desses profissionais é preciso permitir aperfeiçoamentos técnicos especializados, mas também o aprendizado de competências administrativas. O quarto grupo deve desenvolver atividades de apoio. Esse grupo terá tendência a diminuir tendo em vista que as tecnologias de informação disponíveis permitem a extinção de inúmeras funções. 220 Busca-se assim transformar as organizações públicas em instituições ágeis, menos hierarquizadas, com forte comprometimento de seu corpo de servidores. Instituições que buscam resultados que são valorizados pelos cidadãos . Organizações transparentes ao controle estatal e controle social.
  • 221. No entanto, a atividade de comunicação, interna e externa, ganha maior relevância. Toda sorte de atendimento ao público é portanto enfatizada. Como qualificar os novos perfis A formação do grupo que deve compor o núcleo estratégico supõe conhecimentos sólidos em disciplinas básicas, aferidos em concursos públicos. Pressupõe igualmente um programa de formação inicial, a ser complementado por eventos de educação continuada, ao longo da carreira. A própria trajetória a ser percorrida pode ser planejada de modo a permitir a aquisição de perspectivas diferentes da mesma organização, ou períodos probatórios em unidades estratégicas das organizações (Richards, 1996). As carreiras do núcleo estratégico possivelmente são aquelas referentes às funções tradicionais da administração pública (ou típicas de Estado) ligadas à gestão das finanças públicas –Tesouro e Orçamento - do pessoal civil, da formulação e monitoramento da implementação das políticas e da regulação dos serviços públicos. No campo do monitoramento há competências novas a serem desenvolvidas : uma cultura contratualista em relação a outras organizações públicas, uma cultura associativa com parceiros de outras esferas de governo e/ou instituições da sociedade civil. Da mesma forma a regulação dos serviços privatizados impõe a absorção e desenvolvimento de conhecimentos que permitam ao poder público salvaguardar os interesses de consumidores e uma pluralidade de produtores. No campo da capacitação dos gerentes públicos, novas estratégias vem se firmando. A visão de que o gerente deve integrar funções tanto no campo dos recursos humanos, como informacionais e financeiros empresta um significado distinto a esse cargo. A educação para a gerência está se tornando progressivamente mais aplicada. Ao lado de estudos de caso, que simulam a integração de múltiplas dimensões no processo decisório, pode-se também fazer referência ao Action Learning (Mc Laughlin and Thorpe,1993) metodologia baseada em resolução de problemas reais, discutidos em grupos de pares mediados por um facilitador. No quadro seguinte, Mc Laughlin e Thorpe (1993) mostram as principais características do Action Learning em oposição à visão tradicional da educação gerencial: 221
  • 222. 222
  • 223. De fato a idéia de que a capacitação deve se ajustar às necessidades individuais não é somente destacada para os gerentes : Os programas atuais de reforma estão adotando uma abordagem altamente pragmática para maximizar a efetividade de todos os níveis do corpo de servidores. Os programas de treinamento para assegurar competência são crescentemente talhados para se ajustar a necessidades individuais. Também estão sendo introduzidas técnicas de avaliação de desempenho, que identificam forças e fraquezas de contribuições individuais e o planejamento personalizado de carreiras para que ambições e aspirações individuais elevem o desempenho geral do governo.(Kaul, 1996) De todas maneiras, a capacitação deve estar relacionada aos resultados institucionais esperados, se possível pré-definidos por indicadores de desempenho. Deve poder responder às seguintes questões: • quais problemas de realização existem na organização? • o que causa esses problemas? • a capacitação é uma resposta apropriada? • quem deve ser capacitado, quando e por quanto tempo? • qual conteúdo? Dentro da perspectiva adotada, a avaliação – sobretudo a de impacto - passa a ser uma consequência da ligação entre desenvolvimento institucional e treinamento: se indivíduos, equipes ou organizações indicam melhor desempenho é por que o último atingiu os objetivos. Deve também verificar as diferentes modalidades de treinamento existentes, comparando-as em termos de eficácia e custos. Há um campo largo de ação no uso de recursos internos à organização, desde que essa apoie seu sistema de capacitação. Muito também pode ser feito por ensino auto-instrucional e não faltam tecnologias para implementá-lo. É preciso , no entanto, estar atento para o fato de que o ensino profissional de adultos requer que o aprendizado se dê a partir da própria experiência do sujeito. 223 Onde houver uma área de treinamento, essa deve estar íntimamente ligada ao plano de recursos humanos, e esse ao plano estratégico da organização. Deve poder identificar com precisão quais são as novas habilidades e conhecimentos a serem absorvidos pelos indivíduos, ou ainda oferecer alternativas desejadas pelos indivíduos para seu aperfeiçoamento profissional.
  • 224. Os sindicatos podem também se constituir em ator importante nesse processo, estabelecendo diversos modos de parceria, seja garantindo que planos de capacitação sejam implementados, seja abrigando a capacitação em suas atividades. A capacitação para a mudança tem desempenhado nas organizações públicas brasileiras um papel relevante. O resultado dos treinamentos podem se fazer sentir, de imediato, no nível de motivação; e em seguida, em iniciativas de transformação de uma realidade que está a exigir uma reestruturação profunda e urgente. 24.1. Fórum de Gestão de Pessoas no Setor Público O TCU realizou, nos dias 4 e 5 de setembro, a primeira edição do Fórum de Gestão de Pessoas no Setor Público. O fórum reuniu gestores da área de recursos humanos no setor público que compartilharam experiências e discutiram temas relevantes. Um dos assuntos abordados pela PricewatherhouseCoopers foram as Estratégias de Gestão de Pessoas no Setor Público. Destacamos os principais aspectos comentados: Os principais desafios de transformação no setor público são: • Expectativas crescentes dos cidadãos e da sociedade organizada • Restrições orçamentárias • Mudanças demográficas • Competição por investimentos internacionais • Movimentos de integração regional e global • Programas de reforma do Estado Caminhos para reposicionamento da administração pública e serviços governamentais: 224 Os desafios são globais... As ações... locais.
  • 225. Diversas iniciativas de transformação e reposicionamento de organizações no setor público e privado falham por falta de uma abordagem integrada: Capital Humano e a Criação de Valor O Capital Humano é uma das principais alavancas de performance de uma organização. Já o Modelo de Organização e Gestão de RH cria os mecanismos de articulação para a efetiva geração de valor deste Capital Humano, enquanto que processos otimizados criam a base para o desempenho eficaz da gestão de pessoas. Tendências das Práticas de Gestão de Pessoas para 2007– Setor Público 225
  • 226. Tendências das Práticas de Gestão de Pessoas para os próximos 3 anos - Setor Público 226
  • 227. Caminhos para a Gestão de Pessoas no Setor Público: Serão necessárias três ações estruturantes, com alto potencial de resultado: • Planejamento de Pessoal • Gestão de Pessoas baseada em Competências • Desenvolvimento de Lideranças O que é o Planejamento de Pessoal? • O Planejamento de Pessoal é parte integrante do processo de planejamento estratégico • Viabiliza identificação das demandas organizacionais e as características da força de trabalho • Trata-se de um processo contínuo que fornece à gestão um quadro de referência para modelar a configuração da força de trabalho com base na: visão, missão, plano estratégico, orçamento, performance, mobilidade, carreira e competências necessárias para o futuro. • O objetivo do Planejamento de Pessoal não é pensar nas ações que devem ser feitas no futuro, mas sim pensar no que deve ser feito agora em relação ao capital humano da organização para estar preparado para o futuro. Principais Questões do Planejamento de Pessoal • O Planejamento de Pessoal visa responder as seguintes questões críticas principais: 227
  • 228. A Gestão de Pessoas Baseada em Competências A transformação do conhecimento em diferencial de resultado organizacional normalmente se viabiliza através da identificação das competências-chave, com foco na sustentação da estratégia da organização e do alinhamento dos diversos subsistemas e processos de Recursos Humanos com o objetivo de potencializar o desenvolvimento dessas competências na organização. 228
  • 229. Modelo de desenvolvimento de Lideranças 25. Noções de SIAPE O SIAPE (Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos) abrange o sistema informatizado de Gestão de Recursos Humanos do Poder Executivo Federal que verifica e controla informações cadastrais e processa os pagamentos dos servidores da Administração Pública Federal. O SIAPE foi estabelecido em 19 de junho de 1990, pelo Decreto 99.328, visando os objetivos que se segue: • Favorecer o SIPEC - Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal, de instrumento de modernização da Administração de Recursos Humanos e de viabilização da integração sistêmica nessa área; • Acolher a Secretaria de Recursos Humanos, nas atividades como: planejamento, coordenação, supervisão, controle e desenvolvimento de recursos humanos, da Administração Pública Federal direta, das autarquias, ex-Territórios, sociedades de economia mista que recebem renda vitalícia do Tesouro Nacional para pagamento de pessoal, e dos órgãos de segurança do Governo do Distrito Federal - GDF; • Atender às unidades de pessoal dos órgãos e no desenvolvimento de suas atividades. 229
  • 230. A Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é responsável pela supervisão e coordenação dos processos de desenvolvimento e manutenção do sistema. A folha de pagamento dos servidores é processada e controlada pelo SIAPE, anualmente, como detalhada no quadro informativo abaixo. Essas informações são baseadas na folha de pagamento anual, de R$ 52 bilhões, referente aos 1.319.664 servidores, espalhados em 238 órgãos partilhado em várias localidades dentro do território nacional. Fonte: SIAPE – Set/2006. 26. Administração de Compras e materiais 230 SERVIDORES QUANTITATIVO APOSENTADOS 376.113 ATIVOS 504.607 BENEFICIÁRIO DE PENSÃO 331.607 CELETISTA 43.236 CONTRAO TEMPORÁRIO 25.866 MÉDICO RESIDENTE 6.103 REGIME MILITAR 32.132 TOTAL 1.319.664
  • 231. 26.1. Processo de compras governamentais Chamamos de compras governamentais o procedimento formal mediante o qual órgãos do governo obtêm mercadorias e serviços, inclusive serviços de construção ou obras públicas. Também compreende todas as funções pertinentes à aquisição de quaisquer mercadorias e à contratação de serviços ou de serviços de construção, inclusive a descrição de requisitos, a seleção e solicitação de fornecedores, a avaliação das ofertas, a preparação e adjudicação do contrato, a solução de controvérsias e reclamações e todas as fases da administração de um contrato. Para dar início ao processo de contratação visando a aquisição de bens ou de serviços, o órgão interessado deve promover as seguintes ações: a) justificar a necessidade da contratação: demonstrar à autoridade superior a necessidade da contratação, mediante processo administrativo próprio, no qual deverá restar evidente o que contratar, por que contratar e por quanto contratar, devidamente documentado. Trata-se de estabelecer a relação entre a necessidade e a quantidade de serviços ou bens a serem contratados, demonstrando os resultados que se busca alcançar em termos de economia e de eficiência. b) especificar o objeto pretendido: A fim de garantir que a contratação atenda às necessidades da Administração, o objeto da contratação (obra, serviço ou bem) deverá ser descrito minuciosamente pelo próprio órgão solicitante ou pelo órgão técnico competente. A especificação deve ser clara e precisa e conter pelo menos as seguintes informações: quantidade, características de padrão de qualidade, manutenção, assistência técnica, condições de guarda e armazenamento e garantias a serem requisitadas. c) estimar o preço: indicar adequadamente os custos unitários e totais da contratação. Com base nela é que se define, por exemplo, a modalidade de licitação (ou mesmo a sua dispensa em razão do valor), bem como se verifica a existência de dotação orçamentária. Além do que, o preço estimado constitui subsídio para o futuro julgamento das propostas apresentadas no procedimento licitatório ou para a aceitação do preço proposto em uma contratação direta. 231 Compras governamentais significam o processo mediante o qual um governo obtém mercadorias ou serviços, ou uma combinação de ambos, ou passa a ter seu uso, para fins próprios e não para venda ou revenda comercial ou para utilização na produção ou no fornecimento de mercadorias ou serviços destinados à venda ou revenda comercial.
  • 232. d) informar sobre a programação orçamentária: Caso não tenha havido essa previsão, ou se o preço estimado for diferente do programado, deve-se informar também se há possibilidade de cancelamento total ou parcial de outra despesa programada, a fim de viabilizar a realização da despesa com a contratação, quando necessário. Toda contratação administrativa que implicar desembolso por parte da Administração deve ter sua despesa prevista no Orçamento. e) encaminhar solicitação à autoridade superior: estando o processo adequadamente instruído para a decisão sobre contratar ou não, a solicitação deverá ser encaminhada ao órgão competente, a quem incumbe as demais providências necessárias. Observações:  Nenhuma compra deverá ser feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.  Sempre que possível, as compras deverão ser processadas através de sistema de registro de preços.  Sempre que possível, as compras devem submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado.  Independentemente de se tratarem de serviços de engenharia ou de outros serviços, além das regras gerais, comuns a todas as contratações, deverão ser especificamente observadas pela Administração as prescrições contidas nos artigos 7º a 12 da Lei de Licitações e Contratos. Nesse sentido, vale apontar que o caput do artigo 7º do mencionado normativo prescreve que as licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão à seguinte seqüência: I – projeto básico (conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução) II – projeto executivo (Consiste no conjunto de elementos necessários e suficientes à realização do empreendimento a ser executado, com nível máximo de detalhamento possível de todas as suas etapas). III – execução das obras e serviços. Fluxo das Compras 232
  • 233. 1 Requisição Especificação Quantidades → 2 Pesquisa de Mercado p/ Preço praticado → 3 Indicação De → Recursos orçamentários 4 Requisição Especificação Quantidades → 15, § 7.° 15, 11 e 43, IV 14 e 40, XIV, b § 6.°, IV 5 Edital E Parecer prévio → 6 Autorização Específica Do Ordenador → 7 Publicação Dos Avisos → 8 Comissão Rito Obrigatório → 38, par. Único 38 21 43 e 51 9 Julgamento Adjudicação Homologação → 10 Publicidade dos Elementos Negociais → 11 Publicidade Do extrato → 12 Recebimento E Armazenamento 43, VI e 109, § 1.° 16 61, § 1.° 15, § 8.° e 73, II Ronaldo José Amorim, Esp. Adaptado Fluxo básico das compras - Carlos Pinto Coelho Motta – Eficácia nas Licitações e Contratos- Del Rey-2002-p-171 Conforme disposto no inciso XXI do artigo 37 da Constituição Federal, ressalvados os casos especificados na legislação as obras, serviços, compras e alienações deverão ser, contratados mediante processo de licitação pública. Ou seja, o emprego do procedimento licitatório constitui regra a ser observada pela Administração quando necessita contratar com terceiros, devendo deixar de adotá-lo somente nos casos especificados em lei. De acordo com a Lei 8.666/93, a licitação tem por finalidade garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, devendo ser processada e julgada em estrita conformidade como os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. A licitação consiste no procedimento administrativo formal em que a Administração convoca, mediante condições estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), 233
  • 234. interessados em oferecer propostas para o fornecimento de bens ou a prestação de serviços. Padronização A Lei 8.666⁄93 (Lei de Licitações e Contratos), no inciso I do artigo 15, determina que as compras, sempre que possível deverão atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas. A definição pela padronização nunca poderá confundir-se com a preferência por marca. O procedimento deverá se materializar por meio de uma decisão justificada, fundamentada em estudos, laudos, perícias e pareceres, capaz de evidenciar as vantagens econômicas e de interesse público que envolvem a opção por um certo produto ou tecnologia. A padronização é consagrada como um instrumento de racionalização da atividade administrativa, com redução de custos e otimização da aplicação de recursos, porque elimina variações, tanto no tocante à seleção de produtos no momento da contratação, como também na sua utilização e conservação. Deve ser esclarecido que a padronização, em regra, não afasta a realização de procedimento licitatório, já que pode haver, no mercado, mais de um fornecedor do produto padronizado. Modalidade de Licitação Modalidade de Licitação é a forma de conduzir o procedimento licitatório, a partir de critérios definidos por lei. O valor estimado para a contratação e as características do objeto a contratar são os principais fatores de influência na escolha da modalidade de licitação. Dica: É de extrema importância que você entenda e grave o significado das modalidades de licitação, pois são sempre cobradas em provas. Muita atenção! Concorrência 234 A licitação visa a garantir a contratação da proposta mais vantajosa para o interesse público, a moralidade dos atos administrativos e dos procedimentos da Administração Pública, bem como a valorizar a livre iniciativa, pela igualdade no oferecimento da oportunidade de contratar com o Poder Público.
  • 235. Modalidade da qual podem participar quaisquer interessados que, na fase de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução do objeto da licitação. Na concorrência pública, o objeto e as condições do fornecimento são divulgados por meio de órgãos da imprensa com penetração regional, nacional ou internacional. A empresa licitante coloca à disposição dos interessados o edital, em que são detalhados os pré-requisitos legais, financeiros e técnicos a serem atendidos pelos proponentes. Em geral os editais especificam que as propostas devem ser divididas em três envelopes, sendo um com a demonstração do atendimento dos pré-requisitos legais, o segundo com a proposta técnica e o terceiro, e último, com a proposta financeira. Qualquer fornecedor pode participar da concorrência, desde que atenda às exigências do edital. Os valores dos contratos tendem a ser mais elevados do que nas outras formas de licitação pública. O processo de julgamento e adjudicação segue, em linhas gerais, um roteiro. Primeiro, em sessão pública, em local e hora especificados no edital, com a presença de todos os proponentes participantes, são abertos os envelopes da documentação legal. Aqueles que não atenderem aos pré-requisitos especificados já são eliminados da etapa seguinte. Em seguida as propostas técnicas são abertas e rubricadas por todos os participantes concorrentes. A comissão de julgamento da empresa licitante terá um prazo para avaliar as propostas técnicas. Nessa fase alguns outros proponentes poderão ser desclassificados. Ao proponente que obtiver a melhor nota na proposta técnica será dada a oportunidade de negociação do preço podendo ser a ele adjudicando o fornecimento. Tomada de Preços Modalidade realizada entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação. Para fins de registro cadastral, o interessado deverá apresentar documentação relativa a: habilitação jurídica, qualificação técnica, qualificação econômico-financeira e regularidade fiscal. Há tomada de preço quando o objeto e dimensão do fornecimento não comportam uma concorrência pública, nacional ou internacional. A tomada de preços tem basicamente as mesmas características de uma concorrência pública. O processo de julgamento e adjudicação também é o mesmo. 235
  • 236. Convite Modalidade realizada entre interessados do ramo de que trata o objeto da licitação, escolhidos e convidados em número mínimo de três pela Administração, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas. Torna-se obrigatório o convite, quando realizado para objeto idêntico ou assemelhado, a no mínimo mais um interessado enquanto existirem na praça mais de três possíveis interessados cadastrados, não convidados nas últimas licitações. Na impossibilidade de se obter o número mínimo de licitantes nesta modalidade, seja por limitações do mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, essas circunstâncias deverão ser devidamente justificadas no processo, sob pena de repetição do convite. Pregão Modalidade em que a disputa se realiza em sessão pública, na qual os licitantes previamente cadastrados apresentam propostas de preço em regime de lances ou melhor oferta até a obtenção de um vencedor. Aplica-se ao fornecimento de bens e serviços comuns, ou seja, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos no edital, por meio de especificações usuais praticadas no mercado. Pregão eletrônico é a realização de licitação na modalidade de pregão com a utilização de recursos de tecnologia de informação é disciplinada por meio da Portaria nº 01/2003, cuja redação foi alterada pela Portaria nº 02/2006. Concurso É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmio ou remuneração aos vencedores (art. 22, § 4º da Lei 8.666/93). Leilão É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para venda de bens móveis inservíveis para a Administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para alienação de bens imóveis a quem possa oferecer o maior lance, igual ou superior ao da avaliação (art. 19 e 22, § 5º da Lei 8.666/93) Dica: É vedada a criação de outras modalidades de licitação ou a combinação de quaisquer delas. 236
  • 237. Sistema de Registro de Preços O Registro de Preços representa um conjunto de procedimentos para registro formal de preços, precedido de licitação realizada nas modalidades concorrência ou pregão, onde são selecionadas propostas de preços unitários a serem utilizadas em contratações futuras de bens ou serviços, de consumo e uso freqüente. O Sistema de Registro de Preços (SRP) é um procedimento especial de licitação onde a Administração não está vinculada a adquirir toda a quantidade estimada. Em face disso, as contratações podem ser realizadas na medida da necessidade do poder público. O Sistema deve ser utilizado preferencialmente quando:  houver necessidade de contratações freqüentes, em que se verifique a conveniência na entrega ou prestação realizada de forma parcelada;  não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração;  for mais conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços necessários à Administração para o desempenho de suas atribuições. Após a realização da licitação, os preços e as condições de contratação ficam registrados na Ata de Registro de Preços. Após a publicação da Ata, surge para o particular cujo preço foi registrado um vínculo de natureza obrigacional para com a Administração, que se traduz no dever de, quando convocado, vir a fornecer o objeto ofertado pelo preço registrado. Durante a vigência da Ata, havendo necessidade do objeto licitado, o órgão deverá verificar se o preço registrado continua compatível com o mercado, emitir o empenho e formalizar a requisição. Dentre as vantagens que a implantação do Sistema de Registro de Preços proporciona está, sem dúvida, a redução, em grande escala, do número de licitações. Além disso, o problema do fracionamento da despesa deixa de existir porque se faz uma ampla concorrência ou pregão de tudo que se quer comprar no exercício e o que faltar pode ser, então, enquadrado na modalidade pertinente de licitação ou de dispensa de licitação. Exceções Quanto à Obrigatoriedade de Licitação: A contratação direta é cabível em determinadas hipóteses, seja porque a competição é inviável (casos de inexigibilidade), seja por alguma outra conveniência eventualmente considerada, pelo legislador, como suficiente para justificar a flexibilização do princípio (casos de dispensa) – por exemplo: uma emergência que requeira solução em tempo 237
  • 238. curto, incompatível com o interregno necessário aos procedimentos licitatórios, ou a ocorrência de licitações anteriores desertas ou fracassadas, ou a contratação de associação de portadores de deficiência física, sem fins lucrativos. A diferença básica entre dispensa (dispensável e dispensada) e inexigibilidade reside no fato de que, na dispensa, há possibilidade de competição, mas a licitação não é obrigatória, porque a Lei faculta à Administração contratar diretamente, tendo em vista algum valor jurídico relevante. Por outro lado, nos casos de inexigibilidade, não há possibilidade de competição, ou porque só existe um objeto capaz de atender às necessidades da Administração, ou porque tal objeto seja exclusivo de um único fornecedor, ou, finalmente, porque, em vista das características específicas do produto ou serviço necessário, não existam condições objetivas de competição entre os possíveis fornecedores. Nesses Casos, a competição é inviável, razão pela qual a Lei declara a licitação inexigível (art. 25). Dica: Grave bem a diferença entre dispensa e inexigibilidade. Parece fácil, mas sempre confunde... não esqueça sobre a diferença básica de competição... A modalidade de licitação é definida com base nas características do objeto a ser contratado e no valor estimado para a contratação, em função dos seguintes limites: 238
  • 239. Tipos de Licitação: Importante: O tipo de licitação não deve ser confundido com modalidade de licitação. Modalidade é o procedimento, ou seja, o rito específico que o certame deverá observar. Já os tipos se relacionam com o critério de julgamento para seleção da proposta mais vantajosa. Os mais utilizados são os seguintes: Menor preço: Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é a que apresente menor preço entre as que atendam à especificação do objeto desejado pela Administração. É utilizado para compras e serviços de modo geral. Melhor Técnica: Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é escolhida com base em fatores de ordem técnica. É usado exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva, em particular para a elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos. Técnica e Preço: Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é escolhida com base na maior média ponderada, considerando-se as notas obtidas nas propostas de preço e técnica. Maior Lance ou Oferta: É restrita aos casos de alienação de bens ou concessões de direito real de uso. Importante: Estamos encerrando o assunto de compras que é escopo de nosso curso. Entretanto, ressalto que é fundamental o estudo da Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 8.666⁄93 e alterações posteriores; da Lei nº 10.520⁄2003 sobre a modalidade de licitação Pregão (presencial); o Decreto nº 5.450⁄2005 sobre o Pregão Eletrônico e o Manual de Aquisição da Câmara dos Deputados, no que se referir à Licitações e Contratos. 26.2. Gerência de Materiais e estoque Uma das mais importantes funções da administração de materiais está relacionada com o controle dos níveis de estoques. Lógica e racionalidade podem ser aplicadas com sucesso nas ações de resolução de problemas que afetam os estoques. É notório que todas as organizações de transformação devem preocupar-se com o controle de estoques, visto que desempenham e afetam de maneira bem definida o resultado da empresa. 239
  • 240. O termo controle de estoques dentro da logística, é em função da necessidade de estipular os diversos níveis de materiais e produtos que a organização deve manter, dentro de parâmetros econômicos. E a razão pela que é preciso tomar uma decisão acerca das quantidades dos materiais a serem mantidos em estoques está relacionada com os custos associados tanto ao processo como aos custos de estocar. Devemo-nos preocupar e determinar quais são os níveis para cada item que poderemos manter economicamente. Portanto, a função principal da administração de estoques é maximizar o uso de recursos envolvidos na área logística da empresa, e com grande efeito dentro dos estoques. O administrador, porém, irá deparar-se com um terrível dilema, que é o causador da inadequada gestão de materiais, percebida em inúmeras empresas, e que cria terríveis problemas quanto à necessidade de capital de giro da empresa, bem como seu custo. Por um lado, procura-se manter um volume de materiais e produtos em estoque para atender à demanda de mercado, bem como suas variações, servindo o estoque como um pulmão e, por outro lado, buscar a minimização dos investimentos nos vários tipos de estoques, reduzindo assim os investimentos nesse setor. Sabemos que quando temos estoques elevados, para atender plenamente à demanda, ela acarreta a necessidade de elevado capital de giro e, que produzem elevados custos. No entanto, baixos estoques podem acarretar, se não forem adequadamente administrados, custos difíceis de serem contabilizados em face de atrasos de entrega, replanejamento do processo produtivo, insatisfação do cliente e, principalmente, a perda do cliente. Uma das razões porque muitas empresas mantêm estoques elevados, aos padrões modernos, é que essa atitude permite a empresa comprar e produzir em lotes econômicos, que é a visão ultrapassada da produtividade. No entanto, qualquer que sejam os níveis de estoques, eles incorrem na análise de vários custos que estão correlacionados. 240 A palavra “estoque” pode ser definida genericamente como a quantidade de mercadorias que se dispõe. A boa administração de materiais significa coordenar a movimentação de suprimentos com as exigências de produção. O objetivo maior da administração de materiais é prover o material certo, no local de produção certo, no momento e em condição utilizável ao custo mínimo para a plena satisfação do cliente e dos acionistas.