Concursos administração pública - apostila

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Concursos administração pública - apostila

  1. 1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Índice: 1. Formas de Administração Pública..........................................................3 2. No mundo atual já não sobressaem os países dotados de tamanho ou vastidão territorial, possuidores de recursos naturais ou de imensas jazidas de matérias-primas. Hoje o negócio é outro..............................................4 Formas de Administração Pública:...........................................................5 2. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões estruturais e culturais..........................................................................11 2.1.Vantagens da burocracia.................................................................14 3. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995. ...........................................................................................................................................17 4. Administração Pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático. O Estado Oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e burocrático, o Estado do bemestar, o Estado regulador..........................................................................................................................................25 5. Governança e Governabilidade..........................................................31 6. Resumo.........................................................................................................................................32 7. O paradigma do cliente na gestão pública....................................................................................33 8. Estrutura e Estratégia Organizacional..........................................................................................36 8.1.Estrutura Organizacional............................................................................................................36 FORÇA-TAREFA...................................................................................41 8.1.1. Modelos Organizacionais mais comuns.................................................................................48 8.1.2. Modelo Mecanicista x Orgânico............................................................................................54 8.2.Organização da Administração Pública.....................................................................................55 8.3.Estrutura do Estado....................................................................................................................58 8.4.Estratégia organizacional...........................................................................................................61 8.4.1. Estratégia de Reforma do Estado...........................................................................................64 8.4.2. Gestão estratégica de qualidade.............................................................................................66 8.4.3. Tendências da Nova Era.........................................................................................................67 9. Cultura Organizacional................................................................................................................67 10. Mudança no setor público..........................................................................................................71 11. Mudança e dimensão cultural da Reforma do Aparelho do Estado...........................................74 12. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada......................................75 13. Empreendedorismo governamental............................................................................................78 14. Novas lideranças........................................................................................................................84 1
  2. 2. 15. Processos participativos de gestão pública................................................................................99 15.1. Conselhos de gestão..............................................................................................................103 15.2. Orçamento participativo........................................................................................................104 15.3. Parceria entre governo e sociedade.......................................................................................105 15.3.1. As Organizações Sociais....................................................................................................105 15.3.2. Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).........................................108 16. Governo eletrônico...................................................................................................................111 17. Transparência da administração pública..................................................................................114 18. Controle social e cidadania......................................................................................................125 19. Novas Tecnologias de Gestão..................................................................................................129 19.1. Qualidade..............................................................................................................................129 19.2. Reengenharia.........................................................................................................................138 19.3. Planejamento Estratégico......................................................................................................140 19.4. Balanced Scorecard...............................................................................................................155 20. Tecnologias da informação e comunicação: impactos sobre a configuração das organizações públicas e sobre os processos de gestão.......................159 21. Excelência nos serviços públicos. ...........................................................................................164 21.1. Gestão por resultados na produção de serviços públicos......................................................164 21.1.1 Os Sistemas de avaliação de desempenho segundo a ENAP (Escola Nacional de Administração Pública)..................................................................................................................179 21.2. Gestão de pessoas por competência......................................................................................193 22. Comunicação na gestão pública...............................................................................................197 23. Gestão de redes organizacionais..............................................................................................201 24. Administração de pessoal.........................................................................................................204 O Mercado de Trabalho no Setor Público..............................................................................209 24.1. Fórum de Gestão de Pessoas no Setor Público.....................................................................224 25. Noções de SIAPE.....................................................................................................................229 26. Administração de Compras e materiais....................................................................................230 26.1. Processo de compras governamentais...................................................................................231 Padronização....................................................................................234 Modalidade de Licitação......................................................................234 Sistema de Registro de Preços............................................................237 Exceções Quanto à Obrigatoriedade de Licitação:...................................237 Tipos de Licitação:.............................................................................239 26.2. Gerência de Materiais e estoque...........................................................................................239 Razões para manter estoques:............................................................241 Determinação de níveis de estoque......................................................245 Tempo de Reposição (TR)...................................................................246 Ponto de Pedido (PP).........................................................................247 Lote de compra.................................................................................248 Estoque Máximo................................................................................248 O Estoques de Segurança, também conhecido por estoque mínimo ou estoque reserva, é uma quantidade mínima de peças que tem que existir no estoque 2
  3. 3. com a função de cobrir as possíveis variações do sistema, que podem ser: eventuais atrasos no tempo de fornecimento (TR) por nosso fornecedor, rejeição do lote de compra ou aumento na demanda do produto. ............249 Previsão de estoques:........................................................................250 26.3. Noções de SIASG ................................................................................................................257 26.4. Anexo....................................................................................................................................258 Objetivos................................................................................................................................264 Modelo de colocação, seleção e classificação de candidatos:....................284 O próximo tema de nossa aula é: Liderança nas organizações..................286 27. Questões de concursos anteriores e gabaritos:.........................................................................293 Gabarito:........................................................................................................................................298 Gabarito..........................................................................................................................................308 Gabarito.........................................................................................................................................322 Gabarito.........................................................................................................................................338 Gabarito.........................................................................................................................................353 Gabarito..........................................................................................................................................368 28. Bibliografia..............................................................................................................................375 1.Formas de Administração Pública Introdução Em uma época de complexidades, mudanças e incertezas como a que atravessamos hoje, a Administração tornou-se uma das mais importantes áreas de atividade humana. Vivemos em uma civilização onde o esforço cooperativo do homem é a base fundamental da sociedade. Sendo assim, a tarefa básica da Administração é a de fazer coisas por meio de pessoas. Você sabe o que é Administração? A origem da palavra acentua que administração vem de (Lembre-se de que daí vem ministério, ministrar) 3
  4. 4. Quando você se eleva, comanda, lidera passa a ter subordinados. Você se eleva (lidera) em direção a uma empresa, organização. No mundo atual já não sobressaem os países dotados de tamanho ou vastidão territorial, possuidores de recursos naturais ou de imensas jazidas de matérias- primas. Hoje o negócio é outro. Os países mais bem-sucedidos são aqueles dotados de conhecimento e tecnologia e que sabem agregar valor e competir com produtos e serviços de melhor qualidade e menor preço. Custos baixos e elevada produtividade. Qualidade e Competitividade. Seja através de organizações públicas, privadas ou do terceiro setor, são as organizações que levam um país para a frente, e as próprias organizações dependem de administradores competentes e talentosos. É que a solução de muitos dos complexos problemas que afligem o mundo moderno reside hoje na administração, ou seja, na capacidade de gerir, aglutinar e utilizar recursos escassos, e fazê-lo de forma cada vez melhor, rumo à excelência. Isso é feito através de organizações que devem ser adequadamente administradas de maneira a extrair resultados extraordinários dos recursos utilizados. Neste cenário, avulta a figura do administrador, imprescindível no sucesso organizacional, e por decorrência, no êxito de cada país. 4 Administrar significa interpretar os objetivos propostos pela organização e transformá-los em ação organizacional, por meio do planejamento, organização, direção e controle de todos os esforços realizados em todas as áreas e em todos os níveis da organização, a fim de alcançar tais objetivos da maneira mais adequada (eficiente). humanos materiais financeiros informação tecnologia
  5. 5. Formas de Administração Pública: A Administração Pública constitui um importante segmento da ciência da Administração. Ela representa o aparelhamento do Estado e funciona como o instrumento do governo para planejar, organizar, dirigir e controlar todas as ações administrativas, no sentido de dar plena e cabal satisfação das necessidades coletivas básicas. Como dizia Weber, a Administração Pública envolve todo o aparato administrativo com que nações, estados e municípios de moldam para cuidar do interesse coletivo e entregar à população uma ampla variedade de serviços públicos capazes de melhorar a qualidade de vida em geral. No fundo, o progresso e o desenvolvimento de uma nação passam obrigatoriamente pela Administração. Como bem lembrava Peter Drucker, não existem países ricos nem países pobres, mas sim países bem-administrados e países mal-administrados. Daí, a amplitude e grandeza com que se apresenta a Administração Pública. Para podermos entender melhor o que é a Administração Pública, vamos fazer uma breve reflexão sobre a Administração Pública no Brasil. Historicamente, a Administração Pública evoluiu através de três modelos básicos:  Patrimonialista  Burocrática  Gerencial 5
  6. 6. Nesta aula demonstrativa, iremos apenas conceituar estes modelos: Administração Pública Patrimonialista - No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas1 . A res publica não é diferenciada da res principis, ou seja, é uma forma da administração pública que se caracteriza pela privatização do Estado, pela interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. O príncipe não faz clara distinção entre patrimônio público e seus bens privados. Assim, o patrimonialismo não se baseia na salvaguarda (proteção) do patrimônio público em relação aos interesses privados, muito pelo contrário, se baseia na malversão do patrimônio público. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma exorbitância inaceitável. 1 Prebendas são benefícios fáceis. 6 Dica: Esses três modelos são muito cobrados em concursos. Fique atento! Eles se sucedem no tempo sem que qualquer um deles seja totalmente abandonado. Fique de olho: Prebendas e sinecuras são formas patrialistas de ocupação. Isto significa empregos que exigem pouco ou nenhum trabalho de quem o exerce. Cargo público concedido po nepotismo, a título de troca de favores políticos.
  7. 7. Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Vargas optou pela adoção de um modelo que pautasse pelo controle minucioso das atividades-meio. Para botar “ordem na casa” buscou referências no modelo burocrático idealizado por Max Weber, acreditando que a burocracia, dado seu caráter rígido e hierarquizado poderia ordenar a máquina administrativa. Dica: Está aí o 1º modelo estruturado de Administração Pública no Brasil! Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. 7
  8. 8. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Este defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. Importante: Se a burocracia tivesse funcionado, em tese as práticas patrimonialistas teriam sido suprimidas, o que parece não ter acontecido... São características da Burocracia: Normas e regulamentos, formalidade das comunicações, racionalidade e divisão do trabalho, impessoalidade nas relações, hierarquização da autoridade, rotina e procedimentos estandardizados, competência técnica e meritocracia, separação da propriedade, previsibilidade do funcionamento, etc. Em nosso dia-a-dia, passamos a chamar de burocracia os defeitos do sistema, ou seja, suas disfunções, que foram o exagerado apego aos regulamentos, excesso de formalismo, resistência à mudanças, despersonalização do relacionamento, superconformidade às rotinas e procedimentos, etc. 8 Burocracia: bom ou ruim? A burocracia (na teoria) é a organização perfeita por excelência, pois consegue prever todas as ocorrências possíveis e preparar a organização para enfrentá- las. As pessoas têm maiores benefícios em função de sua competência e dedicação, etc. Infelizmente, na prática apresentou alguns problemas: se levarmos em consideração suas características e exacerbá-las, há o risco de tornarem-se defeitos (excesso de apego às normas, substituição dos fins pelos meios, etc). Há, portanto, dois enfoques: na teoria (ótima, portanto) e na prática (normalmente sinônimo de ineficiência). Dica: O conceito de burocracia para Max Weber é a organização eficiente por excelência e para conseguir essa eficiência, a burocracia precisa detalhar antecipadamente e nos mínimos detalhes como as coisas deverão ser feitas.
  9. 9. Administração Pública Gerencial - Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. Dica: O chamado “modelo gerencial” começa a ser implantado em 1995, durante o governo FHC, com a edição do “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado”. A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. Na administração pública gerencial a estratégia volta-se:  para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, 9 A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.
  10. 10.  para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e  para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins). A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade - por meio de políticos eleitos - controla a administração pública. Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público. Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade, etc.), a administração pública gerencial não se diferencia da administração pública burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. Para a administração pública burocrática, o interesse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao atuarem sob este princípio, os administradores públicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da própria burocracia, 10
  11. 11. identificada com o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas é relegado a um segundo plano. A administração pública gerencial nega essa visão do interesse público, relacionando-o com o interesse da coletividade e não com o do aparato do Estado. 2. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões estruturais e culturais Se partirmos da premissa que a administração pública tem como parâmetro o que conhecemos hoje, podemos afirmar que ela não era visível até 1930. A chamada Administração Pública Patrimonial caracterizava-se por representações da burguesia que se alternavam no poder, fenômeno este que ficou conhecido como Política do Café com leite. De acordo com Luiz Carlos Bresser Pereira, a característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e pré- democráticas era a privatização do Estado, ou a impermeabilidade dos patrimônios público e privado. “Patrimonialismo” significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma administração patrimonialista. O Brasil era, na verdade, um federalismo aparente, onde prevaleciam os interesses destes pequenos grupos. Com o avanço da aliança liberal e a crise econômica causada pela queda da bolsa de Nova Iorque, os países desenvolvidos, deixaram de importar nosso café, principal produto em nossa pauta de exportação. O 11 A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas.
  12. 12. que se sucede, é uma crise de superprodução sem precedentes em nossa história que culmina com o golpe de 1937. A administração burocrática surge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública sofre um processo de racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da administração pública burocrática é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no país. 2 A Burocracia, Teoria Burocrática de Administração ou Modelo Racional-Legal surge como resposta à necessidade de um modelo organizacional que considerasse todas as variáveis envolvidas (processo, comportamento humano, estrutura etc.), e que pudesse ser aplicada a todos os tipos de organização (não se restringindo à indústria). Corresponde a uma forma de organização que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos fins (objetivos) pretendidos. 2 Democracia é o instrumento político que protege os direitos civis contra a tirania, que assegura os direitos sociais contra a exploração e que afirma os direitos públicos em oposição ao rent-seeking. Burocracia é a instituição administrativa que usa, como instrumento para combater o nepotismo e a corrupção – dois traços inerentes à administração patrimonialista – os princípios de um serviço público profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional. 12 Com o surgimento do capitalismo e da democracia1 , estabeleceu-se uma distinção clara entre a res publica e bens privados. A democracia e a administração pública burocrática emergiram como as principais instituições que visavam a proteger o patrimônio público com a privatização do Estado.
  13. 13. Para compreender a Burocracia, Max Weber estudou os tipos de sociedade e autoridade: A – Sociedade tradicional, onde predominam as características patriarcais (a família, por exemplo); B – Sociedade carismática, onde predominam características místicas, arbitrárias e personalísticas (grupos revolucionários), e; C – Sociedade legal, racional ou burocrática, onde predominam normas impessoais e racionalidade na escolha dos meios e dos fins (grandes empresas, exércitos). Weber estudou as organizações sob um ponto de vista estruturalista, preocupando-se com sua racionalidade, isto é, com a relação entre os meios e os recursos utilizados e os objetivos a serem alcançados pelas organizações burocráticas. A organização por excelência, para Weber, é a burocracia. Suas principais características são: 1 – Hierarquia da autoridade, herdada das organizações militares 13 No início do século XX, Max Weber, um sociólogo alemão, publicou uma bibliografia a respeito das grandes organizações da sua época. Deu-lhes o nome de burocracia e passou a considerar o século XX como o século das burocracias, pois achava que essas eram as organizações características de uma nova época, plena de novos valores e de novas exigências. As burocracias surgiram a partir da época vitoriana como decorrência da necessidade que as organizações sentiram de ordem e de exatidão e das reivindicações dos trabalhadores por um tratamento justo e imparcial. O modelo burocrático de organização serviu como uma reação contra a crueldade, o nepotismo e os julgamentos tendenciosos e os parcialistas, típicos das práticas administrativas desumanas e injustas do início da Revolução Industrial. Rapidamente, a forma burocrática de Administração alastrou-se por todos os tipos de organização e o século XX representa o século da burocracia.
  14. 14. 2 – Caráter legal das normas e regulamentos – assim como a tradição legitima a autoridade patriarcal, a autoridade burocrática fundamenta-se em normas e regulamentos. É como se cada empresa possuísse uma constituição própria; 3 – Caráter formal das comunicações – na burocracia todas as comunicações são feitas por escrito, com vistas à comprovação e à padronização; 4 – Impessoalidade nas relações – a administração nas burocracias é efetuada sem considerar as pessoa como pessoas, mas como ocupantes de cargos e funções. A obediência é impessoal; não é prestada em consideração à pessoas do chefe, e sim do cargo que ocupa; 5 – Rotinas e procedimentos padronizados – a burocracia é uma organização que fixa regras e normas técnicas para desempenho do cargo, reeducando a conduta de seus membros; 6 – Meritocracia – a admissão, transferência e remoção dos funcionários são baseadas no mérito e na competência técnica, e não em critérios particulares e arbitrários. 7 – Especialização da administração – o que se deseja é a profissionalização de todos os membros, com distinção das atividades de gerência das de execução. 2.1.Vantagens da burocracia As vantagens da burocracia, para Weber, são: 1. Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização; 2. Precisão na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento exato dos deveres; 3. Rapidez nas decisões, pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem e as ordens e papéis tramitam através de canais preestabelecidos. Vamos ver a definição de burocracia utilizada pelo CESPE: Questão 1: (Unb/CESPE – STM – Analista Judiciário – 2004) Julgue os itens a seguir sob a ótica da administração pública. Burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados. O que você acha? Está certo! Dica: Costumamos pensar em burocracia apenas como regras, formalismo e excesso de papelório, entretanto, para Weber, o termo burocracia significa a Organização por Excelência, ou seja, o melhor dos mundos! O que costumamos pensar sobre a palavra 14
  15. 15. burocracia, é na verdade, o que deu errado, ou seja, suas disfunções, o que veremos logo adiante. Lembre disso!!! Disfunções (“defeitos”) da burocracia 1 – Internalização das regras e apego aos regulamentos - existe quando: cumprir as normas passa a ser mais importante que atingir os objetivos. A atividade-meio passa a ser o resultado a ser alcançado. O funcionário se torna um especialista em normas; 2 – Excesso de formalismo e papelório – a necessidade de documentar todas as comunicações conduz à tendência ao excesso de papelório; 3 – Resistência à mudanças – como tudo é padronizado e previsto com antecipação, o funcionário se acostuma a uma estabilidade, proporcionando-lhe segurança a respeito de seu trabalho. Qualquer mudança tende a ser interpretada como algo que desconhece, tornando-se indesejável. 4 – A base do processo decisorial – quem toma decisões é aquele que ocupa o posto hierárquico mais alto, mesmo que nada saiba sobre o tema. A “co-gestão” passa longe... 5 – Superconformidade às rotinas – com o tempo, as regras tendem a se tornar absolutas, sagradas, conduzindo a uma rigidez no comportamento do burocrata que restringe-se ao desempenho mínimo. Perde iniciativa, criatividade e inovação. 6 – Dificuldade no atendimento a clientes – todos os clientes são atendidos de forma padronizada, seguindo normas e rotinas internas, fazendo com que o público se irrite com a pouca atenção e o descaso. A burocracia fecha-se em si mesma. Dica:. É importante que você lembre na hora da prova que não existe organização totalmente racional, que o homem não é totalmente previsível, que a burocracia gerou excesso de formalismo e papelório, gerou grande resistência às mudanças e conflitos com o público. Em resumo, tendo em vista as práticas patrimonialistas (rent-seeking ou privatização do Estado - leia-se: usar a máquina administrativa com fins privados, escusos) correntes em nossa cultura, Vargas optou pela adoção de um modelo que pautasse pelo controle minucioso das atividades-meio. Ou seja, para “colocar ordem na casa”, buscou referências no modelo idealizado por Weber, acreditando que a burocracia, dado seu caráter rígido e hierarquizado, poderia ordenar a máquina administrativa em nosso País. Está, aí, o primeiro modelo estruturado de administração do Brasil. 15
  16. 16. Para facilitar sua implementação, contou com o apoio do DASP3 - Departamento Administrativo do Setor Público, extinto há pouco tempo atrás sem, infelizmente, ter logrado êxito em sua missão (se a burocracia tivesse funcionado, em tese as práticas patrimonialistas teriam sido suprimidas, o que parece não ter ocorrido). Originalmente, o DASP tinha três objetivos: a) Centralizar a administração pública nas mãos do Governo Federal. b) Criar uma política de gestão de recursos humanos c) Promover uma racionalização dos métodos e procedimentos administrativos até então utilizados. Infelizmente o DASP não funcionou em toda a sua plenitude, devido à aspectos políticos e ao distanciamento entre planejamento e ação; na verdade, o DASP não se traduziu no elo de ligação esperado, transformando-se em um mero órgão técnico, teórico. Em termos práticos sua maior colaboração foi na implantação do sistema burocrático de administração, também conhecido como burocracia. Analise a questão abaixo sobre o DASP: Questão 2: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) A compreensão da evolução histórica da administração pública no Brasil pode auxiliar o entendimento da 3 Mais precisamente em 1936 foi criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil que, em 1938, foi substituído pelo DASP. 16 Nessa época, em virtude da desconfiança total que havia no servidor público, o modelo burocrático revelava-se ser o mais adaptado. Com isso, Vargas almejava basicamente três coisas: criar uma estrutura administrativa organizada, uniforme, estabelecer uma política de pessoal com base no mérito (motivo pelo qual Joaquim Nabuco foi “convidado”) e acabar com o nepotismo e corrupção existentes. O DASP foi extinto em 1986, dando lugar à Secretaria de Administração Pública da Presidência da República (Sedap), que, em janeiro de 1989, foi extinta, sendo incorporada à Secretaria do Planejamento da Presidência da República. Em março de 1990, foi criada a Secretaria da Administração Federal da Presidência da República (SAF) , que, entre abril e dezembro de 1992, foi incorporada ao Ministério do Trabalho. Em Janeiro de 1995, com o início do Governo do Fernando Henrique Cardoso, a SAF transformou-se em Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE.
  17. 17. origem de muitos dos processos vivenciados atualmente pela administração pública no país. Acerca da evolução da administração pública, julgue os itens a seguir. A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi uma importante iniciativa no processo de modernização do setor público no Brasil, inserindo no setor público o espírito gerencial e fazendo que a burocracia fosse repensada, tendo em vista o cliente e a qualidade na prestação dos serviços públicos. Resposta: Errado. O espírito gerencial e a adoção de um modelo com foco no cliente (gerencialismo) surgiu bem depois da criação do DASP. Na verdade, este Órgão foi criado para auxiliar na implantação da BUROCRACIA, do sistema de mérito, do profissionalismo, da formalidade das comunicações, etc. Infelizmente não funcionou adequadamente, uma vez que o modelo weberiano não chegou a funcionar 100% (se isso tivesse acontecido, as características patrimonialistas teriam acabado). 3. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995. 4 A crise do Estado implicou a necessidade de reformá-lo e reconstruí-lo; a globalização tornou imperativa a tarefa de redefinir suas funções. Em 1942, com a superação da crise, o estado despe-se do papel de regulador da economia e assume uma postura desenvolvimentista, seguindo a esteira mundial. Essa nova feição culmina com o governo de Juscelino Kubistchek, (“50 anos em 5”) e caracteriza-se pela criação de órgãos de linha, staff5 e das primeiras entidades da administração indireta. A idéia dominante é que a participação maciça no estado no setor produtivo desenvolveria e dinamizaria a economia, e é nesse momento que se percebe a ineficiência da burocracia. O que se sucede ao longo dos anos são tentativas de se simplificar o modelo burocrático: 4 Neste texto incluo extratos da obra de Luiz Carlos Bresser Pereira. 5 Staff = assessoria 17 No Brasil, a percepção da natureza da crise e, em seguida, da necessidade imperiosa de reformar o Estado ocorreu de forma acidentada e contraditória, em meio ao desenrolar da própria crise.
  18. 18. a) 1956  Cria-se o COSB (Comissão de Simplificação da Burocracia) com o objetivo de desburocratizar a administração, descentralizando-a, ou seja, delegando competência às entidades da administração indireta. b) Este processo culmina com o Decreto-lei nº 200 de 1967, que elenca princípios que nortearão a conduta da administração indireta. Este Decreto-lei foi a primeira tentativa de reforma gerencial da administração Pública brasileira. A reforma iniciada pelo Decreto-Lei nº 200 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Colocou-se toda ênfase na descentralização, mediante a autonomia da administração indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administração direta e da maior eficiência da administração descentralizada. O decreto-lei promoveu a transferência das atividades de produção de bens e serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, consagrando e racionalizando uma situação que já se delineava na prática. Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, a descentralização e o controle dos resultados. Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregos celetistas, submetidos ao regime privado de contratação e trabalho. O momento era de grande expansão das empresas estatais e das fundações. Através da flexibilização de sua administração buscava-se uma eficiência maior nas atividades econômicas do Estado, e se fortalecia a aliança política entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar e a classe empresarial. O Decreto-lei nº 200 teve, porém, duas conseqüências inesperadas e indesejáveis. De um lado, por permitir a contratação de empregados sem concurso público, facilitou a sobrevivência de práticas patrimonialistas e fisiológicas. De outro, por não se preocupar com mudanças no âmbito da administração direta ou central, que era vista pejorativamente como “burocrática” ou rígida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. O núcleo estratégico do estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através da estratégia oportunista do regime militar que, ai invés de se preocupar com a formação de administradores públicos de alto nível selecionados através de concursos públicos, 18 Planejamento e orçamento Descentralização Controle dos resultados
  19. 19. preferiu contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais. Analise a questão abaixo: Questão 3: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Acerca da evolução da administração pública, julgue os itens a seguir. Um dos grandes problemas do Decreto Lei n.º 200 de 1967 foi ignorar, em seus princípios fundamentais, questões relacionadas com o servidor público, como planos de classificação de cargos e desenvolvimento de sistema de mérito. Está errado. O Decreto 200/67 compreendeu uma das únicas reformas que funcionaram na história da administração pública. A inserção no ordenamento legal de princípios como planejamento (materializado, por exemplo, no orçamento-programa), descentralização (transferência de atribuições da administração direta para a indireta como mecanismo de valorização desta), delegação de competência (do Poder central para as esferas locais – União para Estados e Municípios), coordenação e controle foi benéfica e tem reflexos até hoje. c) Como o processo funcionou apenas na administração indireta, em 1970, uma nova tentativa de desburocratizar: a criação da SEMOR (Secretaria de Modernização da Reforma Administrativa), que também não conseguiu reduzir a máquina administrativa. d) 1979  PND – Programa Nacional de Desburocratização. Sua proposta política visava, através da administração pública, a “retirar o usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado”. (Beltrão) e) Na transição para o governo democrático que se iniciou em 1985, que tem como marco a Constituição de 1988, podemos dizer que houve um retrocesso, um 19 Dessa maneira, a reforma administrativa embutida no Decreto-lei nº 200 ficou pela metade e fracassou. A crise política do regime militar, que se iniciou em meados dos anos 70, agravou ainda mais a situação da administração pública, na medida em que a burocracia estatal foi identificada com o sistema autoritário em pleno processo de degeneração.
  20. 20. engessamento na administração pública: surgiram entraves a criação e extinção de órgãos (a partir de então, apenas através de lei), perda de autonomia do executivo na organização da administração pública e mais, a extensão das regras que norteavam a administração direta, à administração indireta. A Constituição de 1988 ignorou completamente as novas orientações da administração pública. Os constituintes e, mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse momento uma incrível falta de capacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a administração burocrática clássica, que começara a ser implantada no país nos anos 30, não havia sido plenamente instaurada. Viram que o Estado havia adotado estratégias descentralizadoras – as autarquias e fundações públicas – que não se enquadravam no modelo burocrático-profissional clássico. Notaram que essa descentralização havia aberto espaço para o clientelismo, principalmente nos estados e municípios – clientelismo que se acentuara após a redemocratização. Não perceberam que as formas mais descentralizadas e flexíveis da administração, que o Decreto-lei nº 200 havia consagrado, eram uma resposta à necessidade de o Estado administrar com eficiência as empresas e os serviços sociais. E decidiram completar a revolução burocrática antes de pensar nos princípios da moderna administração pública. Ao agirem assim aparentemente seguiram uma lógica linear compatível com a idéia de que primeiro seria necessário completar a revolução mecânica para só depois participar da revolução eletrônica. Contraditoriamente com seu espírito burocrático-legal, a Constituição de 88 permitiu que uma série de privilégios fossem consolidados ou criados. Privilégios que foram ao mesmo tempo um tributo pago ao patrimonialismo ainda presente na sociedade brasileira e uma conseqüência do corporativismo que recrudesceu com a abertura democrática, levando todos os atores sociais a defender seus interesses particulares como se fossem interesses gerais. O mais grave dos privilégios foi o estabelecimento de aposentadoria com remuneração integral sem nenhuma relação com o tempo de serviço prestado diretamente ao Estado, elevando violentamente o custo do sistema previdenciário estatal, representando um pesado ônus fiscal para a sociedade. 20 A Constituição sacramentou os princípios de uma administração pública arcaica, burocrática ao extremo. Uma administração pública altamente centralizada, hierárquica e rígida, em que toda prioridade seria dada à administração direta, e não à indireta.
  21. 21. Um segundo privilégio foi ter permitido que, de um golpe, mais de 400 mil funcionários celetistas de fundações e autarquias se transformassem em funcionários estatutários, detentores de estabilidade e aposentadoria integral. (este episódio ficou conhecido como “trem da alegria”) Na verdade, o retrocesso:  Resultou de uma visão equivocada das forças democráticas que derrubaram o regime militar acerca da natureza da administração pública então vigente;  Foi conseqüência da aliança política que as forças democráticas foram levadas a celebrar com o velho patrimonialismo, sempre pronto a se renovar para não mudar;  Resultou do desentendimento da velha burocracia contra a reforma pela qual a administração central passara no regime militar: estava na hora de restabelecer a força do centro e a pureza do sistema burocrático;  Relaciona-se com a campanha pela desestatização, que acompanhou toda a transição democrática: esse fato levou os contribuintes a intensificarem os controles estatais, que haviam ganho grande autonomia graças ao Decreto-lei nº 200. Em suma, considerando a evolução de nossa administração, podemos concluir que: • Para sanar a administração direta, criou-se a indireta, que devido à autonomia, cresceu artificialmente. • A falta de uma política de pessoal, levou a um inchaço de pessoal no setor público, na maioria não qualificado. • Havia uma concepção de que controle, segurança e padronização, gerariam bons resultados, ao invés do foco no atendimento às necessidades do cidadão. • Na prática, o que aconteceu foi uma substituição do coronelismo pelo clientelismo (favorecimento de determinados grupos). A crise fiscal e a crise do modo de intervenção do Estado na economia e na sociedade começaram a ser percebidas em 1987. Foi nesse momento, depois do 21 O retrocesso burocrático ocorrido em 1988 não pode ser atribuído ao suposto fracasso da descentralização e da flexibilização da administração pública que o Decreto-lei nº 200 teria promovido.
  22. 22. fracasso do Plano Cruzado, que a sociedade brasileira se deu conta, ainda que de forma imprecisa, de que estava vivendo fora do tempo, de que a volta ao nacionalismo e ao populismo dos anos 50 era algo inviável. Os Constituintes de 1988, porém, não perceberam a crise fiscal, muito menos a crise do aparelho do Estado. Só depois do episódio da hiperinflação, em 1990, no final do governo Sarney, a sociedade abriria os olhos para a crise. Em conseqüência, as reformas econômicas e o ajuste fiscal ganharam impulso no governo Collor. Esse governo (que acabou se perdendo em meio à corrupção generalizada) é que daria os passos decisivos no sentido de iniciar a reforma da economia e do Estado. Na área da administração pública as tentativas de reforma do governo Collor foram equivocadas. O fracasso deveu-se principalmente à tentativa desastrada de reduzir o aparelho do Estado, demitindo funcionários e eliminando órgãos, sem antes assegurar a legalidade das medidas através da reforma da Constituição. Afinal, além da redução drástica da remuneração dos servidores, sua intervenção na administração pública desorganizou ainda mais a já precária estrutura burocrática existente, desprestigiando os servidores públicos, de repente acusados de todos os males do país e identificados com o corporativismo6 . Analise a questão a seguir: Questão 4: (Unb/CESPE – STM – Analista Judiciário – 2004) Julgue os itens a seguir sob a ótica da administração pública. O foco das ações do governo Collor concentrou-se no projeto de centralização da gestão dos serviços públicos. Errado. O governo Collor não pode ser associado à centralização da gestão. No início do governo Itamar a sociedade brasileira começou a se dar conta da crise da administração pública. Havia, entretanto, ainda muita perplexidade e confusão. Um documento importante nesta fase é o estudo Estrutura e organização do Poder Executivo, realizado pelo Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (Cedec) para a Escola Nacional de Administração Pública (Enap). A partir de 1995, com o governo Fernando Henrique, surge uma nova oportunidade para a reforma do Estado, em geral, e do aparelho do Estado e de seu pessoal, em particular. Essa reforma tem por dois objetivos: a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos estados e municípios, onde existe um claro problema de excesso de quadros; a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administração pública, voltando-a para o atendimento dos cidadãos. 6 Corporativismo – defesa dos interesses de grupos como se fossem da nação. 22
  23. 23. A reforma administrativa implementada a partir de 1995, com o Plano Diretor da Reforma do Estado, torna-se um marco em nossa história, vindo ratificar a importância da nova conotação de governo, que deixa de ser burocrático para se tornar um governo empreendedor. O governo empreendedor consiste, na verdade, em uma reorganização da máquina administrativa, através da redefinição do papel de estado: de desenvolvimentista e protecionista para empreendedor, visando descentralização e delegação de autoridade. O governo empreendedor sugere o deslocamento dando ênfase dos procedimentos para os resultados. Tal governo empreendedor ou administração pública gerencial inspira-se na administração privada, visando a satisfação de seu cliente (o cidadão!). No governo empreendedor, os administradores gerenciam suas instituições ou seus órgãos como se fossem o dono do negócio; a idéia é de estimular o negócio, estimular seus empregados e seus funcionários, utilizando a Co-gestão( ou gestão participativa), onde todos são responsáveis pelo planejamento e pela execução; é “gerar receita, ao invés de efetuar despesas”, segundo Peter Drucker, em seu livro “Reinventando o Governo”. Uma das maneiras de mudarmos nosso governo desenvolvimentista para empreendedor seria através, por exemplo, da criação dos chamados títulos de inovação (fundos sem ônus para os contribuintes, adquiridos por empresários desejosos de contribuir para o engrandecimento da Nação...); este exemplo deu certo na Flórida, nos EUA. Uma outra maneira seria sobretaxarmos condutas ilícitas tal como foi feito na Flórida, onde pesadas multas foram aplicadas aos motoristas que causassem acidentes decorrentes da ingestão de bebidas alcoólicas. Em suma, este governo empreendedor, (administração pública gerencial) veio para ficar e foi ratificado, como já foi dito, pelo plano diretor da reforma do estado. A dificuldade na implantação reside no fato de que o servidor público existe para fazer o bem a todos (não sendo medido o esforço marginal), pois se na administração privada atender um único cliente a mais resultasse em uma relação custo-benefício desfavorável, é provável que isso não acontecesse; na administração pública, isto não acontece. Se para nós, um hospital público que tem capacidade para atender 1000 (mil) pessoas, fosse obrigado a dobrar o custo deste 23
  24. 24. hospital para se atender mais uma pessoa, isto seria feito, pois a administração pública não pauta sua conduta pela relação custo-benefício, mas pela satisfação do cidadão. Dentro do governo empreendedor, surge um novo conceito de liderança: o administrador passa de gerente (controlador de resultados) para o líder, um motivador, um impulsionador, que substitui a força pelo comprometimento, pela lealdade. Embora tanto o líder como o gerente tenham o mesmo objetivo, que é o de maximizar o resultado, a maneira pela qual chegarão a este resultado será diferente. A necessidade de mudarmos o enfoque da administração para atendermos às necessidades do cidadão-cliente trouxe à tona o conceito de efetividade, ou seja, a satisfação das necessidades do cliente (ou a junção da eficácia com a eficiência num mesmo tempo). Temos como conceito de eficácia, o cumprimento dos objetivos previamente estabelecidos, enquanto que a eficiência se encontra relacionada com o como fazer (a quantidade de recursos que foram empregados e se foram ou não utilizados de maneira inteligente). Em suma, para sermos efetivos, precisamos ser eficazes e eficientes, atendendo às necessidades de nossos clientes. Para atingirmos a efetividade o governo criou as chamadas organizações sociais (as agências autônomas), que celebrariam contratos de gestão implementados pelo MARE (Ministério da Administração e Reforma do Estado) com o objetivo de “amarrarmos” resultados à conduta dos gestores públicos. Questão 5: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Acerca da evolução da administração pública, julgue os itens a seguir. 24 Atingir objetivos Método Impacto Segundo Peter Drucker, a implantação do governo empreendedor pressupõe três passos: a descoberta de sua missão, o estabelecimento de metas e redefinir os objetivos quando estes não forem alcançados.
  25. 25. A valorização do servidor, por meio do estímulo de sua capacidade empreendedora, sua criatividade e seu comportamento ético é uma das preocupações do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Está correto. 4. Administração Pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático. O Estado Oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e burocrático, o Estado do bemestar, o Estado regulador. Nosso estudo, até agora, passou pela chamada Administração Pública Patrimonial, caracterizada por representações da burguesia (oligarquia7 ) que se alternavam no poder. Posteriormente, estudamos o modelo de administração burocrática no Brasil (modelo racionallegal), que manifestou-se a partir dos anos 30. Esta década caracterizou-se por uma importante centralização no nível político e econômico, característica de um Estado autoritário que conduziu o início de processo de modernização e industrialização do país. Estudamos, também, que com o passar do tempo, percebeu-se que a burocracia, se exacerbada em suas características, revela-se um modelo pouco flexível, inadequado em cenários dinâmicos, que exigem agilidade. A partir daí, identificamos diversas tentativas de “desburocratizar” a máquina: a criação do COSB - Comitê de Simplificação da Burocracia, da SEMOR - Secretaria de Modernização da Reforma Administrativa, o Decreto-Lei 200 de 1967, o PND - Programa Nacional de Desburocratização e ainda outros de menor vulto que, infelizmente, não tiveram o sucesso desejado. Até que em 1995, com a edição do plano diretor, começa a implantação, no Brasil do chamado modelo gerencial, que será tema de nossos estudos a partir de agora. 7 Oligarquias são grupos fechados e pequenos que detêm o controle do poder, geralmente formadas por familiares de grandes proprietários. 25 Até 1930 A partir 1930 A partir 1995 (no Brasil)
  26. 26. Conforme nos narra Fernando Luiz Abrucio8 , em meados da década de 70, sobretudo a partir da crise do petróleo em 1973, uma grande crise econômica mundial pôs fim à era de prosperidade que se iniciara após a Segunda Guerra Mundial. Era o fim da “era dourada” — na precisa definição de Eric Hobsbawn (HOBSBAWN, 1995) —, período em que não só os países capitalistas desenvolvidos mas o bloco socialista e parte do Terceiro Mundo alcançaram altíssimas taxas de crescimento. A principal receita para o contínuo sucesso durante trinta anos foi a existência de um amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual procurava garantir prosperidade econômica e bem- estar social. O tipo de Estado que começava a se esfacelar em meio à crise dos anos 70 tinha três dimensões (econômica, social e administrativa), todas interligadas. Dimensão Econômica – Keynesiana – ativa intervenção estatal na economia, procurava garantir emprego e atuar em setores estratégicos para o desenvolvimento nacional. Dimensão social – Welfare State ou Estado do Bem-Estar – produção de políticas públicas na área social para garantir as necessidades básicas da população. Em outras palavras, garantia dos direitos sociais. Ex: educação, saúde, habitação) Dimensão Administrativa – modelo burocrático de Weber – funcionamento interno do Estado – manter a impessoalidade, neutralidade e racionalidade do aparato governamental. 8 Fernando Luiz Abrucio - O impacto do modelo gerencial na Administração Pública. Um breve estudo sobre a experiência internacional recente. 26
  27. 27. O modelo gerencial, em sua fase inicial, implica em administrar a res publica de forma semelhante ao setor privado, de forma eficiente, com a utilização de ferramentas que consigam maximizar a riqueza do acionista, ou a satisfação do usuário (considerando-se a realidade do serviço público). O modelo gerencial é melhor entendido considerando o cenário em que foi concebido: no plano econômico, dada a crise do petróleo na década de 70, esgotaram-se as condições que viabilizavam a manutenção do Welfare State (Estado de Bem-Estar Social), onde prevalecia o entendimento de que cabia ao Estado proporcionar uma gama enorme de serviços à população, respondendo esse por saúde, educação, habitação, etc. A partir daí, começa a ser difundida a idéia de devolução ao setor privado daqueles serviços que o Poder Público não tem condições de prestar com eficiência (privatizações), devendo o Estado desenvolver aquilo que cabe intrinsecamente a ele fazer (Diplomacia, Segurança, Fiscalização, etc). Ou seja, o que propôs, na verdade, foi a quebra de um paradigma, a redefinição do que caberia efetivamente ao Estado fazer e o que deveria ser delegado ao setor privado. Como referência, é possível citar a obra de Osborne & Gaebler, “Reinventando o Governo”, onde são destacados princípios a serem observados na construção deste modelo, tais como: 1. Formação de parcerias; 2. Foco em resultados; 3. Visão estratégica; 4. Estado catalisador, ao invés de remador; 27 Nesse sentido, buscar-se-á a adoção de uma postura mais empresarial, empreendedora, aberta a novas idéias e voltada para o incremento na geração de receitas e no maior controle dos gastos públicos. O Estado Mínimo volta a ganhar força...
  28. 28. 5. Visão compartilhada; e 6. Busca da excelência. Dica: O modelo gerencial (puro, inicial), buscou responder com maior agilidade e eficiência os anseios da sociedade, insatisfeita com os serviços recebidos do setor público. Tal modelo, contudo, representou o início do Managerialism, que, atualmente, congrega ainda, duas correntes: o Consumerism e o Public Service Orientation - PSO. Se tivermos em mente um continuum, é possível inferir que o a administração gerencial evoluiu do Managerialism para o PSO, sem contudo ser possível afirmar que o PSO representa a versão final da administração gerencial. As principais diferenças podem ser percebidas no quadro abaixo, proposto por Fernando Luiz Abrúcio, no caderno n. º 10 da ENAP: 28
  29. 29. Modelo gerencial puro Consumerism Public Service Orientation Economia/Eficiência Efetividade/Qualidade Accountability/Eqüidade Taxpayers (contribuintes) Clientes/Consumidores Cidadãos A preocupação primeira do modelo gerencial, conforme o quadro nos informa, foi o incremento da eficiência, tendo em vista as disfunções do modelo burocrático. Nessa fase, o usuário do serviço público é visto tão somente como o financiador do sistema. O objetivo é diminuir gastos e aumentar a eficiência governamental. No Consumerism, há o incremento na busca pela qualidade, decorrente da mudança do modo de ver o usuário do serviço, de mero para contribuinte para cliente consumidor de serviços públicos. Nesse momento, há uma alteração no foco da organização: a burocracia, que normalmente é auto-referenciada, ou seja, voltada para si mesma, passa a observar com maior cuidado a razão de sua existência: a satisfação de seu consumidor. Com isso, buscar-se-á conhecê-lo, por meio, dentre outras coisas, de pesquisas de opinião e procurar-se-á proporcionar um atendimento diferenciado com vistas ao atendimento de necessidades individualizadas. Na fase mais recente, o entendimento de que o usuário do serviço deve ser visto como cliente-consumidor perdeu força, principalmente porque a idéia de consumidor poderia levar a um atendimento melhor para alguns e pior para outros, num universo em que todos têm os mesmos direitos. É possível perceber isso quando levamos em consideração que clientes melhores organizados e estruturados teriam mais poder para pleitear mais ou melhores serviços, culminando em prejuízo para os menos estruturados. Por isso, nesta abordagem é preferível o uso do conceito de cidadão, que ao invés de buscar a sua satisfação, estaria voltado para a consecução do bem-comum. Com isso, o que se busca é a eqüidade, ou seja, o tratamento igual a todos os que se encontram em situações equivalentes. 29 Esta separação é teórica. Existe um bom grau de intercâmbio entre elas. Os modelos não são mutuamente excludentes. Há uma incorporação dos aspectos positivos de cada teoria, ou seja, uma incorporação de temas.
  30. 30. Dica: Neste conceito, os cidadãos teriam, além de direitos, obrigações perante à sociedade, tais como a fiscalização da res publica, vindo a cobrar, inclusive, que os maus gestores sejam responsabilizados (accountability) por atos praticados com inobservância da Legislação ou do interesse público. O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes da persistência de aspectos patrimonialistas na administração contemporânea, bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional. Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-legal ou burocrática. Não se trata simplesmente de descartá-la, mas sim de considerar os aspectos em que está superada, e as características que ainda se mantêm válidas como formas de garantir efetividade à administração pública. Veja como esses assuntos podem ser cobrados em sua prova: Questão 6: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Tendo em vista determinados aspectos gerais da administração pública, julgue os itens a seguir. A centralização do processo de tomada de decisão, o rígido controle sobre o desempenho e o foco em resultados são algumas das características do paradigma pós- burocrático. 30 O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais oferecidos pelo setor público.
  31. 31. Errado. A descentralização e o controle de desempenho estão associados ao gerencialismo. 5. Governança e Governabilidade A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estado abandona a estratégia protecionista da substituição de importações. O programa de privatizações reflete a conscientização da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada através das empresas estatais. Através desse programa transfere-se para o setor privado a tarefa da produção que, em princípio, este realiza de forma mais eficiente. Finalmente, através de um programa de publicização, transfere-se para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano; para a democracia, na medida em que promovem cidadãos; e para uma distribuição de renda mais justa, que o mercado é incapaz de garantir, dada a oferta muito superior à demanda de mão-de-obra não-especializada. Como promotor desses serviços o Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade. Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. 31 Publicização significa a descentralização para o setor público não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica.
  32. 32. Considerando esta tendência, pretende-se reforçar a governança - a capacidade de governo do Estado - através da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão. O governo brasileiro não carece de "governabilidade", ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa. 6. Resumo 32 Capacidade de governo do Estado Poder para governar Controle, racionalização Cérebro da mudança Desburocratizar a administração 1ª tentativa de reforma gerencial da AP brasileira. Nova tentativa de desburocratização Nova tentativa de desburocratização Retrocesso Rent-seeking ou privatização do Estado
  33. 33. 7. O paradigma do cliente na gestão pública Tem-se falado bastante a respeito do foco, hoje em dia, não estar mais na organização em si, mas na satisfação do cliente. Para conhecê-lo, faz-se necessário traçarmos seu perfil e ouvirmos sua voz, a fim de definirmos o que realmente tem valor para ele. 33 Reforma Administrativa - 1995 AP Gerencial - Empreendorismo Busca pela qualidade Equidade
  34. 34. Nas empresas privadas, esta preocupação é uma constante; na Xerox, por exemplo, seus executivos dedicam um dia por mês para contato direto com o cliente a fim de ouvirem suas reclamações. Dessa forma conseguem saber o que está ou não funcionando dentro de sua empresa, a Matsushita faz a mesma coisa, além de utilizar uma série de outros mecanismos para se ouvir a voz do cliente, tais como pesquisas de opinião, ombudsman e inspetores disfarçados de clientes. Mediante o traçado deste perfil psicológico a empresa descobre a hierarquia de valor para os clientes, estando a empresa mais apta a satisfazer suas necessidades. Essa hierarquia pode ser agrupada em quatro grandes classes, a saber: • nível básico  o básico que o cliente esperaria ao entrar numa empresa; por exemplo, um ambiente limpo; • nível esperado  seriam os preços competitivos; o marketing da GOL, por exemplo; • nível desejável  o whisky servido durante os vôos, além das bebidas que comumente são servidas; • nível inesperado  é o efeito surpresa; o sorteio de uma outra passagem aérea durante o vôo, por exemplo. Tais técnicas já são utilizadas no serviço privado há bastante tempo, mas e nos serviços públicos? Infelizmente, ainda não chegamos a esse nível, com um agravante: quando tratamos de serviços privados e o cliente está insatisfeito, tem o direito de mudar de instituição, o que não acontece nos serviços públicos. Em virtude do monopólio do setor público em alguns setores poucas opções restam ao cidadão cliente: reclamar ou mobilizar-se, dando origem aos movimentos populares, tais como associações de moradores e amigos. No livro “Reinventando o governo”, algumas condutas são definidas como essenciais para a melhoria do serviço prestado pelo governo: • O cidadão-cliente deve ser a razão da existência dos órgãos e entidades públicos; • A realização de parcerias intra-governamentais, com ONGs e com a iniciativa privada, pois trariam vantagens para o setor público, tais como ampliação do acesso aos clientes, à tecnologia e ao capital, diminuição de risco e uso de infra-estruturas compartilhadas. • Mudança do estilo de liderança; de controlador de resultados para motivador, facilitador. • Preocupação que se deve ter na interface com o cliente; os aspectos ambiental, interpessoal, procedimental e financeiro merecem atenção especial quando do contato com o cliente; 34
  35. 35. Tudo isso para que se consiga a fidelidade do cliente, que pode ser entendida como o grau de fidelidade de um cliente a uma empresa ou ao governo, simplesmente pelo fato daquele produto ou serviço ter sido produzido/prestado por aquela entidade. Dica: O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. Veja como esse assunto poderá ser abordado em sua prova. Analise a questão abaixo: Questão 7: (Unb/CESPE – TSE - Analista Judiciário – 2006) Empregados de um centro de processamento de dados considerado de padrão excelente estavam extremamente felizes por terem conseguido disponibilizar, em 4 dias úteis, empréstimos a funcionários de determinado órgão do governo. Todavia, em pesquisa de controle de qualidade, descobriu-se que a clientela não estava satisfeita. O período entre o pedido do empréstimo e a resposta não estava condizente com sua expectativa. Esperava-se atendimento em período igual ou inferior ao até então estipulado pelo centro. Percebeu- se, então, que é necessário saber se o que se considera bons serviços está alinhado com o que realmente esperam os usuários. A situação apresentada no texto acima é um exemplo de paradigma A) pós-burocrático. B) do cliente na gestão pública. C) do cliente na gerência de qualidade. D) da gestão estratégica. O paradigma do cliente na gestão pública envolve, dentre outros conceitos importantes, o da efetividade (satisfação do cliente-cidadão cujo alcance é trabalhoso, em função de aspectos culturais – a burocracia é um modelo auto-referenciado, voltado para si mesmo). O modelo pós-burocrático tem a satisfação das necessidades do cidadão como carro-chefe. 35
  36. 36. Resp: B 8. Estrutura e Estratégia Organizacional 8.1. Estrutura Organizacional A estrutura organizacional é a maneira pela qual as atividades da organização são divididas, organizadas e coordenadas. Funciona como a espinha dorsal da organização, o esqueleto que sustenta e articula suas partes integrantes. A criação da estrutura organizacional pode ser definida como o conjunto de tarefas formais atribuídas às unidades organizacionais; as relações de subordinação e as comunicações para assegurar coordenação eficaz entre órgãos e pessoas ao longo das unidades organizacionais. De acordo com Robbins, existem seis elementos básicos a serem focados pelos administradores quando projetam a estrutura das suas organizações. São eles: O quadro abaixo mostra cada um desses elementos como respostas a importantes questões estruturais. Seis questões básicas às quais os administradores devem responder ao planejar a estrutura organizacional apropriada 36 A estrutura organizacional é uma ferramenta para o administrador utilizar no sentido de harmonizar os recursos, de modo que tudo seja feito através da estratégia estabelecida.
  37. 37. A pergunta-chave A resposta é dada por 1. Até que ponto as atividades podem ser subdivididas em tarefas separadas? Especialização do trabalho 2. Qual a base para o agrupamento das tarefas? Departamentalização 3. A quem os indivíduos e os grupos vão se reportar? Cadeia de comando 4. Quantas pessoas cada administrador pode dirigir com eficiência e eficácia? Amplitude de controle 5. Onde fica a autoridade no processo decisório? Centralização e descentralização 6. Até que ponto haverá regras e regulamentações para dirigir os funcionários e administradores? Formalização Figura 1. Stephen P. Robbins. Comportamento Organizacional. 9ª Edição.  Especialização do trabalho No início do século XX, Henry Ford tornou-se rico e famoso por fabricar automóveis em uma linha de montagem. Cada um de seus funcionários recebia uma tarefa específica e repetitiva. Por exemplo, uma pessoa ficava encarregada apenas de instalar a roda dianteira direita, e outra, a porta dianteira direita. Ao dividir o trabalho em pequenas tarefas padronizadas, que podiam ser repetidas muitas vezes, Ford foi capaz de produzir um carro a cada 10 segundos, ainda que empregando trabalhadores com habilidades relativamente limitadas. Ford demonstrou que o trabalho pode ser realizado mais eficientemente se os funcionários forem especializados em cada tarefa. Hoje em dia, usamos o termo especialização do trabalho, ou divisão do trabalho, para descrever o grau em que as tarefas na organização são subdivididas em funções separadas. A essência da especialização do trabalho é que, em vez de uma atividade ser completada inteiramente por uma única pessoa, ela é dividida em um certo número de etapas, cada qual sendo realizada por um indivíduo. Essencialmente, os indivíduos se especializam em realizar parte de uma atividade em vez de fazer a atividade inteira9 . 9 Robbins, Stephen P. Comportamento Organizacional. 37
  38. 38. Quando a especialização do trabalho é exagerada, normalmente os empregados se especializam em tarefas simples e repetitivas. A maioria dos administradores hoje em dia não vê a especialização do trabalho nem como uma coisa obsoleta nem como uma fonte inesgotável de aumento de produtividade. Sabe-se que ela pode gerar economias em certos tipos de trabalho, e problemas quando levadas a extremos. Você vai encontrar, por exemplo, alta especialização de trabalho sendo adotada pela rede McDonald´s para fazer e vender sanduíches (embora exista uma rotação de cargos). Por outro lado, empresa como a Saturn Corporation têm obtido sucesso ampliando o escopo das tarefas e reduzindo a especialização.  Departamentalização No período pré-Revolução Industrial predominavam as manufaturas, “empresas” compostas na maioria das vezes por famílias inteiras, onde o pai (autoridade patriarcal) era responsável pelo planejamento das atividades, bem como participava diretamente do processo produtivo. Os novos modelos de organização advindos da Revolução Industrial, complexos e com grande número de trabalhadores demandaram a especialização das atividades como forma de garantir a eficiência. Nesse sentido, podemos entender a Departamentalização como uma especialização no nível dos departamentos. A fim de cumprir o princípio da homogeneidade, atividades de mesma natureza eram ocupadas e alocadas juntas. Assim, depois de dividir o trabalho por meio da especialização, você precisa agrupar as atividades para que as tarefas comuns possam ser coordenadas. 38 Apesar das aparentes vantagens da especialização, muitas organizações estão abandonando esse princípio. Com tanta especialização, os empregados ficam isolados e fazem apenas uma tarefa simples, repetitiva e chata, o que provoca fadiga psicológica e alienação.
  39. 39. O entendimento dominante é no sentido de que a Departamentalização corresponde a uma especialização horizontal, ou seja, agrupamento de atividades em órgãos que se situam em um mesmo nível hierárquico. Para esses autores, a especialização vertical (criação de órgãos com intuito de incrementar o controle, por exemplo) receberia o nome de Processo Escalar. Entretanto, a posição minoritária (tanto a especialização horizontal quanto a vertical são chamadas de Departamentalização) foi adotada em uma das antigas provas da UnB. Atenção ao fazer a prova! A Departamentalização pode se feita das seguintes formas: A – por Função: corresponde à reunião de todos os especialistas em um único órgão. Cada departamento exerce uma função típica dos elementos que o compõe. DIREÇÃO DEP. PROD DEP. SEGURANÇA DEP. COMERCIAL É indicado para empresas que desenvolvem atividades rotineiras, onde se exige pouca flexibilidade. VANTAGENS DESVANTAGENS • Menor custo; • Diminuição da cooperação interdepartamental; • Facilidade de treinamento; • Facilidade de coordenação; • Possibilidade de priorização dos objetivos departamentais em detrimento dos objetivos globais. • Definição de competências. B – Por Produto ou Serviço: divide a empresa em unidades de produção. Esse tipo é indicado para situações onde a flexibilidade é exigida. DEPARTAMENTO DE 39
  40. 40. PRODUÇÃO PROD. A PROD. B PROD. C VANTAGENS DESVANTAGENS • Aloca responsabilidades do produto a um departamento; • O sucesso do produto é o sucesso do departamento; • Aumento do custo, na medida em que se faz necessária a presença de especialistas da mesma área, “um por Departamento”. Cada órgão tem seu setor de Contabilidade, marketing etc. • Facilita a aplicação de mão-de- obra; • Facilita a atividade-fim e a cooperação interdepartamental. C – por Área Geográfica: indicada para empresas que cobrem grandes áreas (multinacionais, por exemplo). HOLDING BRASIL CHILE VENZUELA VANTAGENS DESVANTAGENS • Encoraja executivos; • Dificuldades de coordenação. • Ajuste às condições de marcado; D – por Processo: a Departamentalização corresponde à seqüência do processo produtivo; Cada departamento é um centro de produção. Indicada para situações onde o foco é a tecnologia, que demandam grandes investimentos. 40
  41. 41. DEPARTAMENTO DE PRODUÇÃO FASE 1 ENROLAMENTO FASE 2 PRÉ-MONTAGEM FASE 3 MONTAGEM E – por Projeto: indicado para empresas que produzem por “encomendas”, (estaleiros, construtoras etc.). Nessas empresas, cada produto é um projeto especializado, voltado para atender a necessidade do requisitante. Geralmente exige grande concentração de recursos. DEPARTAMENTO DE PRODUÇÃO PROD. A PROD. B PROD. C A desvantagem é a angústia causada pela possibilidade de perda do cargo, quando o produto fica pronto. 41 FORÇA-TAREFA É uma variante de dimensões menores. Consiste no agrupamento de recursos materiais e humanos para resolução de problemas específicos. É composto por elementos-chaves de diversas especialidades. Ex.: “Comissão do orçamento”, onde são reunidos os Secretários de Planejamento, Administração, elementos da Contabilidade e outros. Resolvido o problema, todos retornam às suas funções de origem.
  42. 42. F – por outros critérios – utilizada quando os critérios apresentados são insuficientes para o enquadramento das atividades (onde alocar os responsáveis pelo “cafezinho”?). Nesses casos costuma-se alocar-se a órgãos que possuem maior afinidade ou menor carga de trabalho (podendo, então, absorvê-las). A seguir vemos um quadro resumo das características, vantagens e desvantagens dos diferentes tipos de departamentalização. Tipos de departamentali zação Características Vantagens Desvantagens FUNCIONAL Agrupamento por atividades ou funções principais. Divisão do trabalho por especialidade. Auto- orientação. Introversão. Utilização de pessoas e recursos especializados. Adequada para atividade continuada, rotineira e estabelecida a longo prazo. Pequena cooperação interdepartamental. Contra-indicada para circunstâncias ambientais imprevisíveis e mutáveis. PRODUTOS OU SERVIÇOS Agrupamento por resultados quanto a produtos ou serviços. Divisão de trabalho por linhas de produtos/serviços. Ênfase nos produtos e serviços. Orientação para resultados. Define responsabilidades por produtos ou serviços, facilitando a avaliação dos resultados. Melhor coordenação interdepartamental. Maior flexibilidade. Facilita inovação ideal para circunstâncias mutáveis. Enfraquecimento da especialização. Alto custo operacional pela duplicação das especialidades. Contra-indicada para circunstâncias estáveis e rotineiras. Enfatiza a coordenação em detrimento da especialização. 42
  43. 43. GEOGRÁFICA OU TERRITORIAL Agrupamento conforme localização geográfica ou territorial. Ênfase na cobertura geográfica. Orientação para o mercado. Extroversão. Ajustamento às condições locais ou regionais. Fixa responsabilidade por local ou região, facilitando a avaliação ideal para firmas de varejo. Enfraquece a coordenação (seja o planejamento, execução e controle) da organização como um todo. Enfraquecimento da especialização. CLIENTELA Agrupamento conforme tipo ou tamanho do cliente ou comprador. Ênfase no cliente. Orientação extroversiva mais voltada para o cliente do que parar si mesma. Predispõe a organização para satisfazer as demandas dos clientes. Ideal quando o negócio depende do tipo ou tamanho do cliente. Fixa responsabilidade por clientes. Torna secundárias as demais atividades da organização (como produção ou finanças). Sacrifica os demais objetivos da organização (como produtividade, lucratividade, eficiência etc.) PROCESSO Agrupamento por fases do processo, do produto ou da operação. Ênfase na tecnologia utilizada. Foque introversivo. Arranjo físico e disposição racional dos recursos. Utilização econômica da tecnologia e do processo. Ideal quando a tecnologia e os produtos são estáveis e Contra-indicada quando a tecnologia sofre mudanças e desenvolvimento tecnológico. Falta de flexibilidade e adaptação a mudanças. 43
  44. 44. permanentes. PROJETOS Agrupamento em função de saídas ou resultados quanto a um ou mais projetos. Requer estrutura organizacional flexível e adaptável às circunstâncias do projeto. Requer alto grau de coordenação entre órgãos para cada projeto. Ideal quando a concentração de recursos é grande e provisória e quando o produto é de grande porte. Orientada para resultados concretos. Alta concentração de recursos e investimentos, com datas e prazos de execução. Adaptação ao desenvolvimento técnico. Ideal para produtos altamente complexos. Concentra pessoas e recursos em cada projeto provisoriamente. Quando termina um projeto, há indefinição quanto a outros. Descontinuidade e paralisação. Imprevisibilidade quanto a novos projetos. Angústia dos especialista quando ao seu próprio futuro. Figura 2– Características, vantagens e desvantagens dos diferentes tipos de departamentalização,– retirada do livro do Prof. CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. A Departamentalização não é um fim, mas um meio de organizar a empresa para a consecução de seus objetivos. Entretanto, a separação, qualquer que seja o tipo adotado, cria problemas de coordenação de difícil solução. Quatro são os princípios utilizados que tendem a minorar esse problema: a) Principio de Maior Uso: O departamento que mais uso fizer de uma atividade deve tê-la sob sua jurisdição. b) Princípio de Maior Interesse: O departamento que mais interesse tenha por uma atividade deve supervisioná-la, porque se torna proficiente nela. c) Princípio de separação do Controle: As atividades de controle devem ser autônomas, independentes e separadas das atividades que estão sendo controladas. 44
  45. 45. d) Princípio da Supressão da Concorrência: Deve-se eliminar a concorrência entre departamentos, agrupando atividades diversas em um só departamento, para evitar a rivalidade interdepartamental. Vale ressaltar que, na prática, a utilização de um ou outro tipo isolado de Departamentalização é rara. O comum é encontrarmos a “Departamentalização combinada”.  Cadeia de Comando A cadeia de comando é uma linha única de autoridade10 que vai do topo da organização até o escalão mais baixo, determinando quem se reporta a quem na empresa. O princípio da unidade de comando ajuda a preservar o conceito de linha única de autoridade. Ele determina que cada pessoa deve ter apenas um superior a quem se reportar diretamente. Se a unidade de comando for quebrada, o funcionário pode ter de enfrentar demandas ou prioridades conflitantes vindas de diferentes chefias. Os conceitos de cadeia de comando, autoridade e unidade de comando têm hoje uma relevância substancialmente menor, por causa dos avanços da tecnologia da computação e da tendência de autonomia dos funcionários. Evidentemente, muitas organizações ainda acreditam que ficam mais produtivas quando reforçam sua cadeia de comando, mas elas parecem estar se tornando minoria. 10 Autoridade se refere aos direitos inerentes a uma posição administrativa para dar ordens e esperar que elas sejam obedecidas. Para facilitar a coordenação, cada posição administrativa é colocada em um lugar na cadeia de comando, e cada administrador recebe um grau de autoridade para realizar suas responsabilidades. 45 A fim de responder às exigências internas e externas, a organização pode desenvolver uma especialização vertical (proporcionando maior número de níveis hierárquicos) e uma especialização horizontal (proporcionando maior número de órgãos especializados, ou seja, Departamentalização).
  46. 46.  Amplitude de controle A amplitude administrativa ou amplitude de controle significa o número de empregados que se devem reportar a um administrador. Determina quanto um administrador deve monitorar estreitamente seus subordinados. Quanto maior a amplitude de controle, maior é o número de subordinados para cada administrador, e vice-versa. A amplitude administrativa estreita provoca custo administrativo maior, porque existem mais administradores para cuidar de um número menor de pessoas. Com a supervisão mais estreita, as pessoas recebem maior atenção individual e suporte do chefe, mas tem menos autonomia e menos oportunidade para autodireção. A amplitude estreita tende a produzir estruturas altas e alongadas, com mais níveis hierárquicos, comunicações mais lentas e mais dificuldade de coordenação entre os diferentes grupos. Ao contrário, a amplitude de controle larga permite custos administrativos menores, porque existem menos administradores para cuidar de um número maior de pessoas. Como os subordinados são mais numerosos, a tarefa administrativa é mais difícil, pois o administrador deve dispersar seus esforços entre maior número de subordinados. As pessoas são encorajadas a desenvolver mais habilidades e maior iniciativa, pois têm maior oportunidade para exercitar seu próprio julgamento na tomada de decisão a respeito de seu trabalho. Uma maior amplitude de controle tende a produzir estruturas organizacionais mais baixas e achatadas, nas quais o número de níveis hierárquicos é menor, proporcionando comunicação direta entre as pessoas situadas nos níveis mais baixos e mais alto da organização. Organizações altas e organizações achatadas A amplitude de controle média utilizada por uma organização determina se sua estrutura organizacional será alta ou achatada. 46 Uma estrutura achatada tem uma amplitude geral ampla, dispersada e tem poucos níveis hierárquicos, apresentando um formato horizontalizado Uma estrutura alta produz uma estrutura geral estreita e muitos níveis hierárquicos, apresentando um formato verticalizado.
  47. 47.  Centralização/Descentralização O grau de centralização/descentralização refere-se ao quanto a autoridade para tomar decisão está centrada no topo ou dispersa na base da organização. A centralização significa que a autoridade para decidir está localizada no topo da organização. A descentralização significa que a autoridade para decidir está dispersa nos níveis operacionais mais baixos. Dica: Há hoje uma forte tendência para a descentralização nas empresas. As principais vantagens da centralização são um melhor método de controle e redução de custos. As principais vantagens da descentralização são a agilidade no processo decisório, a estimulação de independência e criatividade nas pessoas e as novas tecnologias, que tem permitido uma maior descentralização da autoridade, uma vez que a TI (tecnologia de Informação) permite que a autoridade seja delegada aos níveis inferiores, enquanto a alta administração recebe informação em tempo real. 47 Descentralizam-se as decisões de operações e centraliza-se o controle dos resultados.
  48. 48.  Formalização A formalização se refere ao grau em que as tarefas dentro da organização são padronizadas. Quando uma tarefa é muito padronizada, seu responsável tem pouca autonomia para decidir o que, quando e como deve ser feito. Nas organizações altamente formalizadas existem descrições explícitas de tarefas, muitas regras organizacionais e procedimentos claramente definidos sobre os processos de trabalho. Quando a formalização é baixa, os comportamentos são relativamente não programados e os empregados tem uma boa dose de liberdade para decidir sobre o trabalho. Como a autonomia individual é inversamente proporcional à programação do comportamento pela organização, quanto maior a padronização, menor a interferência do funcionário sobre como seu trabalho deve ser realizado. A padronização não apenas elimina a possibilidade dos funcionários adotarem comportamentos alternativos como também elimina a necessidade de eles buscarem alternativas. Um baixo grau de formalização caracteriza a profissão dos corretores da Bolsa de Valores. Eles têm grande autonomia para decidir quando comprar ou vender as ações negociadas. 8.1.1. Modelos Organizacionais mais comuns ESTRUTURAS TRADICIONAIS: A – Linear: a mais simples de entender e implementar. Esta estrutura é indicada para pequenas empresas e situações estáveis e quando contrata-se assessoria externa. Suas características são: autoridade linear ou única, centralização da decisão, formato piramidal e comunicação formal linear. 48
  49. 49. Organização Linear B – Funcional: aplica o princípio funcional ou especialização. Caracteriza-se pela autoridade diluída, comunicação direta, descentralização e supervisão técnica; Organização Funcional C – Divisional: A abordagem divisional ou divisionalizada ocorre quando os departamentos são agrupados juntos em divisões com base nos resultados organizacionais. Na estrutura divisional, cada divisão é criada como uma unidade autocontida e auto-suficiente para produzir um determinado produto ou serviço. Cada 49
  50. 50. divisão possui todos os departamentos funcionais necessários para gerar o produto ou serviço ou parte dele. Enquanto na abordagem funcional todos os compradores são agrupados juntos para trabalhar sobre todas as compras da organização, na estrutura divisional existem vários departamentos de compras que são alocados em cada uma das divisões. A abordagem divisional pode ser feita por: • produtos ou serviços • por clientes • por área geográfica • por processos ESTRUTURAS INOVATIVAS: As estruturas inovativas, como um contraponto às tradicionais, surgem como resposta das organizações ass mudanças do ambiente, antes estável, agora turbulento e incerto, fora de controle e de previsão. D – Estrutura matricial, matriz ou organização em grade: é uma estrutura mista, combinando dois tipos de departamentalização (geralmente funcional + produto/serviço/processo/área geográfica). Nela, cada departamento segue a orientação de dois gerentes simultaneamente. É denominada organização em grade ou matriz e envolve cadeias de comando funcionais e divisionais simultaneamente na mesma parte da organização. A matriz tem duas linhas de autoridade: cada unidade se reporta a dois superiores e cada pessoa tem dois chefes. Um para atender à orientação funcional (seja finanças, vendas, etc) e outro para atender à orientação divisional (seja o produto/serviço, cliente, localização geográfica, processo ou para o projeto específico que está sendo desenvolvido). É uma estrutura mista utilizada quando a organização deseja ganhar os benefícios divisionais e manter a especialidade técnica das unidades funcionais. 50 A estrutura divisional é também chamada de estrutura por produtos, estrutura por projetos ou unidades autocontidas. Estas denominações significam a mesma coisa: uma unidade divisional composta de agrupamento de departamentos para torná-la totalmente autosuficiente a fim de produzir determinado resultado ou saída.
  51. 51. A velha estrutura funcional A nova estrutura por equipes Figura 3 – A substituição da estrutura funcional por estrutura de equipes– retirada do livro do Prof. CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. E – (por equipe) funcional cruzada: é composta de pessoas de vários departamentos funcionais que resolvem problemas mútuos. Cada pessoa reporta-se a seu departamento funcional, mas também reporta-se à equipe. Um dos membros é o líder da equipe. Essas equipes criam uma atmosfera de trabalho em grupo e representam abordagem multidisciplinar na departamentalização, embora não cheguem a constituir órgãos propriamente. As empresas baseadas em computação, como a IBM, Hewlett- Packard, Compaq e Microsoft. Utilizam exaustivamente esta abordagem. F – (por equipe) permanentemente: são constituídas como se fossem departamentos formais na organização. Os seus participantes trabalham juntos e reportam-se ao mesmo gerente para resolver problemas de interesse comum. Na Ford, as equipes permanentes começam no topo da organização, com o escritório do presidente, por exemplo, em que dois ou três executivos trabalham como uma equipe. Nos níveis mais baixos da organização, a equipe permanente lembra a abordagem divisional, porém com 51 Gerente Serviços de Suporte Seguro SaúdeSeguro de vida SubscriçãoProcessa- mento Processa- mento Controle Qualidade Assessoria Contábil Assessoria Legal Cliente Líder Equipe de 25 pessoas Equipe de 25 pessoas Equipe de 25 pessoas Cliente
  52. 52. um número muito menor de participantes. As equipes consistem de apenas 20 ou 30 membros, cada qual funcionando em uma especialidade. A reengenharia tem transformado departamentos funcionais em equipes orientadas para os processos empresariais. Figura 4 – A estrutura matricial– retirada do livro do Prof. CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. Figura 5 – Estrutura matricial de uma empresa multinacional– retirada do livro do Prof. CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. G – Em redes: essa estrutura (network) desagrega as funções principais da organização, transferindo-as para empresas separadas que são interligadas através de uma pequena organização coordenadora, que passa a ser o núcleo central. Coca-Cola, Pepsi e Mc Donald’s são empresas organizadas em rede no mundo todo. 52 Organização Tradicional Organização Matricial Diretor Produção Vendas Finanças RH Produto A Produto B Produto C Produto D Órgãos Funcionais Órgãos divisionais Presidência ChileMéxicoVenezuelaBrasil Veículos do Brasil SA Brasil Motors SA Veículos da Venezuela SA Venezuela Motors SA Veículos do México Ltd. México Motors SA Veículos de Chile SA Chile Motors SA Automóveis Motores

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