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Informe desarrollo humano pnud historia del estado
 

Informe desarrollo humano pnud historia del estado

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Versión digital del Informe de Desarrollo Humano en Bolivia editado por el PNUD (capitulo dedicado a la historia del Estado Boliviano)

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    Informe desarrollo humano pnud historia del estado Informe desarrollo humano pnud historia del estado Presentation Transcript

    • El armaz n estatal y sus imaginarios Historia del Estado 2 Este Capítulo del Informe Nacional sobre Desarrollo Humano tiene como insumo principal el trabajo de investigación realizado por la historiadora Rossana Barragán y José Peres con el apoyo de Jorge Derpic y Carmen Soliz: “De los pre-supuestos a los presupuestos. Fiscalidad y construcción estatal disputada (1900-1954)”. “Dando un paso al progreso” Estación de trenes en Potosí, 1911. Fuente: Archivo de La Paz. 2
    • “ Pretendemos ser un país y apenas rios, punto de partida ineludible para tratar somos paisaje” es la sentencia de un de imaginarnos el Estado boliviano de otra graffiti escrito en una pared de la manera. ciudad de La Paz. Este anónimo Las representaciones acerca del Estado es- mensaje expresa un cuestionamiento a lo tán acompañadas de imaginarios sobre que asumimos como dado: en este caso la la sociedad. El supuesto de origen es que existencia del país. Pero lo que a primera hablar de Estado implica la presencia de vista parece una trasgresión, que sin duda una fuerza única que se opone a la socie- interpela a quien la lee, puede encubrir dad, cuando ni uno ni otra son entidades una mirada normativa: la presunción de homogéneas y definidas. También está la un modelo de país que esconde “verda- idea de un Estado para una sociedad. ¿Pe- des” ampliamente generalizadas, difundi- ro qué visiones de sociedad están detrás das y aceptadas. de los imaginarios sobre el Estado?El Estado ha sido y es un terreno fecundo Al concebir el Estado como una institución para el cultivo de imaginarios. Para em- ya constituida también se piensa en una pezar se supone que se trata de “algo da- sociedad con regiones, grupos, clases o in- do, atemporal, ya constituido”, olvidando dividuos formados. De la misma manera, que es el resultado de un proceso en conti- al suponer un Estado fuerte, que desde nua construcción desarrollado a lo largo siempre ha ocupado una posición central de los siglos XIX y XX. Se presume tam- y superior, presumimos una sociedad con- bién que estamos ante un Estado “fuerte, trolada y normada por las acciones estata- omnipresente y omnipotente”, ignorando les. En tanto que al considerar un Estado que, más bien, es una entidad con debili- cuyas políticas y prácticas expresan prin- dades, limitaciones, “huecos”. Otra repre- cipios técnicos que forman un todo com- sentación imaginada es la de una estatali- plementario y coherente, también imagi- dad “monolítica, racional y coherente”, namos un contexto social, económico y sin reparar en que no se trata de un todo cultural relativamente homogéneo para articulado y coordinado. Por último, se todos los individuos que ocupan posicio- asume el Estado como “instrumento de nes diferenciadas y buscan mejorarlas dominación al servicio de una clase”, des- continuamente. Finalmente, el imaginario conociendo que expresa un campo en per- del Estado personificado por una clase o manente disputa entre diferentes actores un grupo implica asumir que los grupos e intereses. Los pre-supuestos sobre el Es- sociales están definidos estructuralmente, tado en Bolivia, pues, son múltiples. desde siempre y para siempre. Pre-su-Estas miradas están fuertemente difundidas puestos sobre el Estado, entonces, con sus en nuestro medio. Se han ido expandiendo correspondientes pre-supuestos acerca de y cimentando en el transcurso de la lucha la sociedad. política a través de escritos políticos, ensa- Recientes investigaciones han abierto yos intelectuales, proclamas militantes. Y nuevas aproximaciones en torno al Esta- también mediante historias noveladas que do. Como resultado de innovadores estu- muestran un diagnóstico de la situación y dios en este campo es posible distinguir, al una lectura que fundamenta e incluso “ex- menos, tres líneas de análisis: a) el Estado plica” la agenda política de un momento y la construcción de la nación, b) la ciuda- determinado. Transmitiéndose de genera- danía y c) el Estado en tanto artefacto y ción en generación, estas representacio- construcción cultural cotidiana. nes forman parte de nuestras percepcio- La estrecha relación entre Estado y nación nes de tal manera que “pensamos” en esos constituye un importante eje de análisis. marcos y muy difícilmente podemos sepa- Se inicia como efecto de la amplia aten- rarnos y distanciarnos de ellos. Estamos, ción y reflexión dada a la construcción na- en consecuencia, ante vigorosos imagina- cional a partir de los pioneros trabajos de 127 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA
    • Gellner (1988) y Anderson (1991[1983]), cobro de impuestos, la distribución de pa- tución. Es limitada la información, por te y el análisis. Es evidente que en la mira- que generaron una serie de investigacio- saportes, los rituales del poder (Sharma y ejemplo, acerca de la organización y cam- da boliviana acerca del Estado se ha cons- nes locales sobre la construcción nacional Gupta, 20063), la obtención de documen- bios de los poderes Ejecutivo y Legislativo, truido un conjunto de imaginarios que en diferentes países, contextos y períodos tos de identificación y los que facultan la así como respecto a la lógica que ordena el configuran nuestras aproximaciones. Es- históricos. acción colectiva4. Poder Judicial en la instalación de los juzga- tas representaciones se fueron desple- Por otro lado, los procesos de inclusión y En segundo lugar, la construcción cotidiana dos. La historia de la fiscalidad estatal o de gando y difundiendo a través de varias ge- exclusión, así como la formación de una del Estado se expresa en los significados la instalación de escuelas a través del tiem- neraciones a las que, a su vez, ha ido comunidad política a través de aproxi- que tiene la gente, los cuales se forman a po ha sido también escasamente explora- constituyendo. maciones al tema de los derechos en el partir de la percepción de cómo el Estado da. Y conocemos poco acerca de la historia Las representaciones sobre el Estado en marco de la ciudadanía, recibieron tam- gobierna y llega a la gente, pero también de las prefecturas, sus atribuciones, trans- Bolivia están ligadas a determinados au- bién una atención privilegiada en el de- en torno a las representaciones que el Esta- formaciones y las causas de la disminu- tores y obras cuya difusión e influencia bate teórico, los estudios de caso y el do difunde y se convierten en disputas cul- ción de su poder. Desconocemos igual- son fundamentales. Se trata de reconoci- análisis comparado. turales (Ibid.). mente cómo se relacionaron esos centros dos intelectuales que han marcado nues- Finalmente, la aproximación que mayor én- Se trata, por tanto –como señalan Sharma y del poder regional con sus provincias y con tras visiones y registros acerca del Estado. fasis y atención recibió en los últimos años Gupta (2006)–, de una reconceptualiza- los actores en distintos espacios. Una situa- Por su contribución y su legado al pensa- es la del Estado como revolución y artefac- ción del Estado. Más todavía. De alguna ción similar podría mencionarse para una miento boliviano en este campo destaca- to cultural, cuyo aporte seminal en esta manera es un giro desde el macroanálisis multitud de temas como el crecimiento de mos a los siguientes: Carlos Montenegro, área, bajo la influencia de Thompson, fue al microanálisis; desde aquellas aproxima- la burocracia, el ejército, etc. Es difícil ex- René Zavaleta Mercado, Silvia Rivera y Ali- realizado por Corrigan y Sayer (1985) en ciones que, en una mirada piramidal, su- plicar que hasta el propio Estado carezca pio Valencia Vega. su trabajo sobre la formación del Estado ponían construcciones desde arriba y des- de esta información. Carlos Montenegro fue uno de los intelectua- inglés1. de un centro, hacia la indagación de cómo Los trabajos respecto a políticas sectoriales o les más influyentes del Movimiento Nacio- Estas nuevas visiones buscaban desmitificar la micropolítica, desde abajo, va constru- sobre ámbitos específicos son más fre- nalista Revolucionario (MNR). René Zavale- al Estado así como las pretensiones de los yendo las instituciones, las representacio- cuentes y existe, en algunos temas, una ta Mercado, que tuvo una primera época “intelectuales orgánicos” sobre la “resis- nes y el propio Estado5. producción interesante. Es el caso, por nacionalista, es conocido y reconocido co- tencia” y los “proyectos alternativos”2 (Sa- En las aproximaciones existentes a nivel ejemplo, de las políticas sobre tierras co- mo un lúcido pensador y estudioso marxis- yer, 2002). Tres aspectos fueron cruciales general y sobre Bolivia en particular se munarias de la segunda mitad del siglo XIX ta. Silvia Rivera, socióloga, ha estado ligada en ese camino: pensar la formación del Es- identifican analíticamente cuatro nive- (Rivera, 1978; Rodríguez, 1982; Platt, a la crítica hacia el marxismo planteando tado y “lo popular” como ámbitos insepa- les respecto al Estado: a) como organiza- 1982, 1990 y 1991; Langer, 1988, entre una visión indianista con la que ha marca- rables; plantear que una comunidad no só- ción política, estructura de poder y aparato otros), la minería tanto en el siglo XIX como do a toda una generación de intelectuales lo se construye como una relación vertical institucional; b) como productor de políti- en el XX (Mitre, 1981; Albarracín, 1972 y aymaras. Finalmente, Alipio Valencia Vega y dominante sino desde la experiencia de cas, generalmente en un ámbito específico 1995; Arce, 2003; Contreras, 1994 y 1999; fue un intelectual ligado inicialmente al los dominados; y sostener que el Estado y sectorial, transformándose, con frecuen- Jordán, 1999; Pacheco, 1999; entre otros) y trotskismo y escribió varios libros sobre la tiene una fragilidad para imponer su domi- cia, en una historia y análisis, entre otros, las políticas educativas (Choque et al, 1999; historia política de Bolivia. En su trabajo so- nio de tal modo que vive también a través de la educación, la salud, las finanzas, la Blanco, 1999; Martínez, 2001). bre la primera mitad del siglo XX se inspiró de los sujetos. economía y la deuda; c) como represen- El eje analítico del Estado como encarna- en el importante libro de Juan Albarracín El Estado se forma y construye en la vida tante y expresión de determinados grupos ción de una clase o grupo, a pesar del én- sobre el poder minero. cotidiana. Este proceso, que expresa la y clases; y, por último, d) como idea, repre- fasis que se le ha dado en el siglo XX, no concepción predominante, se manifiesta sentación e imaginario construido y cons- deja de ser un simple fantasma porque ha- Montenegro y la lucha de dos maneras distintas. En primer lugar, tituido. cen falta estudios específicos y concretos entre nación y antinación a través de las prácticas de vivir y experi- ¿Cuál es la reflexión boliviana con relación a sobre este aspecto. Es indudable que la mentar el Estado en actividades que se estos cuatro niveles de análisis? Una pri- minería y la influencia de los barones del Corresponde a Carlos Montenegro la oposi- consideran “mundanas” como las relacio- mera constatación es que existe poco co- estaño en la primera mitad del siglo XX ción entre dos grupos antagónicos: “la na- nes de parentesco (Borneman, 1993), el nocimiento sobre el Estado en tanto insti- contribuyen a explicar las visiones que ción y la antinación”, expuesta en su cono- 1 Thompson escribió acerca de una larga y particular historia de formación de un Estado y la transformación capitalista, consideran al Estado como su instrumen- cida obra Nacionalismo y coloniaje [1943]. desafiando a los marxistas a abandonar guiones históricos y políticos pre-fabricados. Véase Corrigan y Sayer (1985). to político. Sin embargo, la situación es El artificio de esta dualidad radica en que 2 “Después de 1989 y del colapso global del proyecto de ‘liberación’ más ambiciosamente totalizador de este siglo (me refiero a lo que se solía denominar ‘socialismo científico’), las pretensiones de ‘intelectuales orgánicos’ merecen ser tratadas con el mucho más compleja. presenta con claridad un enemigo inter- saludable escepticismo que hemos tenido con el Estado” (Sayer, 2002). Por último, el Estado como idea o, más no/externo que puede aglutinar, por oposi- 3 “…el mecanismo de la normativa y de los funcionamientos del poder a través de las actividades estatales aparentemente tan mundanas, como son la recolección de impuestos, la distribución de comida subsidiada a los pobres, o la cuestión de los bien, las representaciones que éste gene- ción y negación, al resto de la población pasaportes. Seguir el curso cotidiano de estas normas, procesos, y extracción de recursos, nos permite estudiar el manejo del poder de manera desagregada y des-enfatizar el Estado como sede fundamental del poder.” ra parecen habernos atrapado en el deba- (Barragán, 2002). 4 Al respecto véase el Capítulo 5: “Sociología del Estado”, del presente Informe. 5 Al respecto véase el Capítulo 4: “Etnografía del Estado”, del presente Informe. 128 129INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • ¿Qué es la nación? En unos casos, la energía, tido estructurante, porque se dio un moder- RECUADRO 2.1 la libertad de existencia, la conciencia; en no retorno al coloniaje, es decir, a la depen- otros, la autonomía de la entidad geográfi- dencia que implica la negación de la sobe- La nueva antinación Pero el enemigo ha logrado penetrar nues- ca y política. La nación era el bloque domi- ranía, el sometimiento al capitalismo ex- es globalizada tras fronteras. Así, las transnacionales “vie- nado conformado por las clases populares. tranjero y la “finalidad política de disgrega- El concepto de “antinación” utilizado por nen de los países grandes, imperialistas…” Y expresaba también a grupos y culturas ción y aniquilamiento de la nacionalidad”. el intelectual Carlos Montenegro en su libro para “entrar a nuestro país y oprimirnos… y específicas: las clases que no explotan a la La lectura de Montenegro configuró de he- Nacionalismo y coloniaje, publicado en nosotros nos tenemos que ir (de Bolivia) pa- patria y la cultura que no es ajena. cho el diagnóstico y el argumento de la lec- 1943, sigue presente en los imaginarios ac- ra que se apropien de nuestras tierras”. Es- ¿Y la antinación? Era el bloque dominante tura histórica del MNR. Frente a su inter- tuales. De setenta entrevistados en distintas tas grandes empresas nos “invaden” porque constituido por la oligarquía 6 : los agentes pretación del pasado y de su presente, se localidades del país7, la mayoría considera “quieren hacer desaparecer a Bolivia”. Los del dominio colonial que transfieren la ri- imponía la acción: destruir a la oligarquía que los bolivianos tenemos “enemigos” po- aliados naturales de las transnacionales son queza a otros Estados, los modos extranje- (la antinación) construyendo la nación. La derosos decididos a acabar con nuestros re- los extranjeros: “croatas, alemanes, judíos, ros de organización del poder político y la historia de Bolivia fue leída entonces en cursos naturales, nuestra especificidad cul- japoneses que han poblado el Beni, Pando, ideología extranjerizante de desprecio a las clave de la dualidad nación/antinación de tural y nuestro derecho a la dignidad y a la Santa Cruz y Tarija y adulan a las empresas clases populares (Barragán, 2002). La anti- tal manera que presidentes y políticas se autodeterminación. transnacionales”. nación es claramente la oligarquía porque convierten en los ejemplos de quiénes fue- El concepto de los barones del estaño ha La antinación también puede representar- permitió que las riquezas se fueran, porque ron nación –unas cuantas excepciones– y, cedido paso, en el imaginario colectivo, a un se con rostros bolivianos, compatriotas “que tenían un espíritu colonialista de desdén a sobre todo, quiénes fueron antinación. El núcleo de “otros países” orientados a “oca- se sirven del Estado y no sirven a Bolivia”. la nación, porque la burguesía que se cons- mandato era claro: la nación debía consti- sionar problemas a los bolivianos” y a “hacer Por una parte, la elite conformada por “gen- tituyó no tuvo la capacidad de tener un sen- tuirse, levantarse y vencer. desaparecer nuestra cultura”. Esos otros te burguesa que siempre nos estuvo some- países (la nueva antinación) responden al tiendo”, autoridades que “nunca dejaron “imperialismo que nos quiere empobrecer progresar al país” ya que “desde el año 1492 más de lo que estamos… para dominar eran nuestros patrones y nosotros sus escla- nuestras culturas y someter nuestros pue- vos y sus vasallos”. “Los enemigos se ven en blos”. Por eso “nuestros jóvenes ya no quie- la Cámara de Diputados, en la Cámara de ren hablar aymara y no quieren saber nada Senadores y prácticamente en toda la dere- de nuestra identidad”. cha.” “Nuestros enemigos son los políticos El grupo de estos países está liderado por no más.” Estados Unidos, superpotencia que “antes Otra categoría de enemigos alude a ele- manejaba Bolivia con fuerza y que siempre mentos más conceptuales: “el peor enemigo nos quiso menospreciar”. “Todos los países es la pobreza”, el “sistema neoliberal”, la “ig- nos quieren cooperar pero Estado Unidos les norancia” o la “dictadura y el fascismo”. ponen tranca.” “Los Estados Unidos quieren Sólo seis de los setenta entrevistados con- someternos a lo que piensan, como si nos- sideran que no tenemos enemigos. “Bolivia otros nunca fuéramos a despertar para sacar no tiene enemigos, es un país pequeño y adelante a nuestro país.” hasta insignificante inclusive en el contexto El segundo lugar de países enemigos lo sudamericano. No hay que caer en la para- ocupa Chile que “nos quitó el mar” hace un noia.” “Dicen que Estados Unidos nos quie- siglo y que desde entonces “es siempre el re eliminar, pero es la misma gente la que se enemigo desde todo punto de vista”. Los de- inventa enemigos y nada más.” más países vecinos “nos han robado el cha- rango y la diablada” y “tratan de quitarnos to- Fuente: PNUD, Red de Corresponsales del Desarrollo do lo que es nuestro”. Humano, 2006. Víctor Paz Estenssoro con la guardia minera. Para los ideólogos del MNR, la Revolución de 1952 significó el triunfo de la “nación” sobre la “antinación”. Fuente: La Razón. 6 “El Súper-Estado, llama la literatura revolucionaria a la oligarquía, aludiendo al predominio que ella ejerce sobre la entidad estatal. Es acaso más propio admitir que la clase oligárquica no sólo haya deprimido, sino que haya suprimido al Estado, sustituyéndolo en sus funciones y tomando sus fueros al punto de ser ella el Estado mismo” (Montenegro, 1984). 7 Información obtenida por la Red de Corresponsales en Desarrollo Humano a través de setenta entrevistas realizadas entre los meses de febrero y mayo de 2006 en Achacachi, Caracollo, El Alto, San Ignacio de Moxos, Santa Cruz de la Sierra y Tarija. 130 131INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • Zavaleta y el Estado aparente mayor validez que el supuesto Estado na- monopolizando el poder ideológico y polí- sentado sobre un cofre de oro, un mendigo cional”. Un Estado aparente sería por ello tico de la sociedad” (1990). que no utiliza sus riquezas porque carece Otra reflexión que ha tenido y tiene mucha un indicio de falta de nacionalización, de El colonialismo interno, pues, como expre- de llaves, es decir, de capital (Ibid.)12. influencia es la de René Zavaleta, quien ca- pertenencia a un Estado-nación, un Estado sión de “contradicciones de diversa pro- Esta dependencia de la minería estaría ex- racterizó al Estado en Bolivia como un “Es- al que gran parte de la sociedad “no siente fundidad” que permanecen en los tres ci- presada además en el establecimiento de tado aparente”, esto es, “aquél en el que no pertenecer a no ser por la fuerza de las cir- clos históricos, supone en cada uno de precios de acuerdo a las conveniencias de se ha consolidado el estado de separación” cunstancias, pero no como la forma de co- ellos una polarización jerárquica y oposi- los países industriales, regulando la de- entre el Estado mismo y la sociedad civil munidad política en la que comparten la ción dual. Detrás de esta estructura se en- manda como habría sucedió con el Pool (Zavaleta, 1990). El Estado es pues aparen- concepción del mundo y la dirección de su cuentra “la negación de la humanidad de del Estaño organizado en 1930. La fijación te en dos sentidos. Primero porque no apa- historia” (Tapia, 1997). los indios”, las “sucesivas invasiones y de precios deprimiría por tanto a los pue- rece como la sociedad es realmente de tal agresiones contra las formas de organiza- blos, lo que en conjunción con salarios manera que la explotación se enmascara Rivera y el colonialismo interno ción social, territorial, económica y cultu- magros –que también salían al exterior como igualdad, las clases como indivi- ral de los ayllus y pueblos andinos”, el “re- porque se gastaban en bienes de consu- duos, la represión como ideología y la plus- El concepto de colonialismo interno tan aso- ciclaje de las estructuras coloniales” y re- mo– explicaría la imposibilidad del país valía como ganancia. Aparente también ciado a Silvia Rivera es fundamental para novados esfuerzos de exclusión. de crear y acumular riqueza (Ibid.). De ahí porque se contrapone al Estado moderno caracterizar el tipo de relaciones estableci- que “el único poder dominante” habría si- que implica homogeneización a través de das en el marco del Estado. Para Rivera el Valencia Vega y el poder del metal do la gran minería que tenía al Estado ba- procesos de igualación social y de demo- colonialismo ha sido y es el modo de domi- jo su sujeción por su dominio financiero. cratización social y política que conlleva el nación9, el cual forma parte también de las Corresponde a Alipio Valencia Vega, influido Se trataba del “poder minero” (Albarracín, capitalismo (Tapia, 1997). relaciones establecidas por el Estado. El por la obra de Juan Albarracín11, el énfasis 1995). La idea de un Estado aparente implica, en- modo de dominación colonial atravesaría, puesto en la dependencia económica del Estamos ante miradas e interpretaciones tonces, que no existe homogeneidad ni de- entonces, toda la historia de Bolivia en sus país y, en especial, la idea del poder detrás críticas y descarnadas que expresan la mocratización, que conviven varios tipos tres ciclos: el colonial, el liberal inaugurado del Estado. Estos pensadores remarcaron angustia que emerge del hastío de la de sociedad y modos de producción y múl- en el siglo XIX y el populista (desde 1952). que los “potentados y magnates estañífe- permanencia y la no transformación de tiples formas de diferenciación social. Por En lugar de una sucesión lineal, la autora ros” no tomaron en mano propia el poder una sociedad profundamente desigual. ello no hay posibilidad de una unidad na- postula que estos tres horizontes se articu- político pero pusieron a su servicio a los La lectura de los autores mencionados cional. Implica, por tanto, que el Estado lan sin desaparecer completamente a lo políticos como sus “testaferros”. “En la ac- nos plantea un horizonte colectivo. Se tra- (incompleto) es la unidad de lo que no está largo de la historia: “tanto las trasformacio- tuación gobernante del liberalismo, quie- ta de reflexiones que tuvieron el enorme unificado8. “En su lectura del ‘Estado apa- nes coloniales, como las que emanaron de nes cobraron preponderancia en el go- mérito de introducir, en el contexto en rente’, Zavaleta transcurre tres pasos: a) vi- las reformas liberales y populistas, signifi- bierno fueron los potentados mineros, que se realizaron, una inflexión, una ma- sualización de una ‘sociedad abigarrada’, caron sucesivas invasiones y agresiones que aprendieron a actuar como poder tras nera desafiante de cuestionar las visiones b) separación ‘Estado’/’sociedad civil’ en la contra las formas de organización social, del trono, poniendo precisamente a su existentes hasta entonces. sociedad abigarrada (mediación vía repre- territorial, económica y cultural de los ay- servicio a lo más valioso de las clases me- ¿Qué características comunes podemos es- sentación) y c) construcción capitalista de llus y los pueblos de las llanuras orientales” dias: los gamonales (Valencia Vega, 1991 tablecer, más allá de sus diferencias y espe- la sociedad civil” (Gray Molina, 2006). (Rivera, 1993). [1953]). cificidades, en las lecturas de Montenegro, Más todavía. Esta noción zavaletiana de Esta- ¿Qué implica enfatizar la noción de colonia- Para Valencia Vega, en razón a la “ley natural Zavaleta, Rivera, Valencia Vega y Albarra- do aparente expone los límites del Estado lismo interno? A partir del período repu- inexorable” del desarrollo desigual, la divi- cín Millán? Es indudable que en sus apor- boliviano ante lo que ha sido y es el Estado blicano, Rivera señala un tipo de domina- sión entre países altamente industrializa- tes analíticos acerca de la estatalidad en en las formaciones europeas. En palabras ción de un pueblo sobre otro o de una cul- dos y países atrasados implica, para éstos, Bolivia se han enfatizado determinados as- de Tapia (1997): “un poder político que tura sobre otra10. De ahí que, retomando a el rol de proveedores de materias primas pectos que es importante explicitar para pretende tener validez en todo el territorio Zavaleta y el término de casta señorial, consumiendo, a cambio, los productos de mostrarlos en toda su complejidad. Nos re- de un país en el que, sin embargo, existen plantee que “una casta señorial heredita- las grandes potencias (Ibid.). En su criterio, ferimos fundamentalmente a la dualidad varias formas de sociedad, es decir varias ria, portadora de una misión ‘civilizado- la “teoría desarrollista” planteaba un espe- en la que el proceso histórico parece atra- formas de relaciones productivas y diver- ra’, ha logrado reconstruirse a lo largo de jismo económico, esto es, la idea de que la pado, el carácter parcial e incompleto de la sas formas de vida política local que tienen sucesivas fases estatales para continuar venta de materias primas permitiría con- estructural estatal y la dependencia econó- vertir las economías atrasadas en desarro- mica paralela a la imposibilidad de una in- 8 “Un Estado aparente es, entonces, un Estado incompleto o un Estado parcial. Está quebrado de varios modos, en varios lladas a través de la fábula del mendigo dependencia política. tiempos y localidades. No puede construir un óptimo de correspondencia con su sociedad civil” (Tapia, 1997). 9 Si la dominación es una relación social y política, la explotación es un fenómeno económico (Cf. Boudon y Bourricaud, 1982). 11 Se trata del libro de Juan Albarracín El poder minero publicado en 1972. 10 En ese sentido, Gonzáles Casanova (1978) definió al colonialismo interno como “las relaciones de dominio y explotación entre 12 Al respecto, Albarracín Millán (1972) señaló que “entre la prosperidad de la minería foránea y la pobreza de Bolivia existe una grupos culturalmente distintos”. relación inversamente proporcional que explica el inmenso crecimiento del patiñismo y la agonía del Estado boliviano (en Valencia Vega, 1991). 132 133INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • Las dualidades, además de establecer catego- ción de formas de organización previas co- fisonomía en el siglo XIX y a lo largo de la agentes se enfrentan. De esa manera, las rías puras y consagradas, rememoran anti- mo las comunarias. Suponen también lar- primera mitad del siglo XX. características que toma el Estado están guas oposiciones profundamente cues- gos recorridos de construcción de historias En esa dinámica, actores y organizaciones moldeadas por las luchas y las negociacio- tionadas como la dupla modernidad/tra- y conocimientos subyugados así como sub- políticas disputaron espacios de presencia nes. La construcción estatal en su comple- dición o cultura dominante/cultura popular. ordinación de lenguas y sociedades. estatal en los que el control de recursos, la jo entramado es posible, a su vez, si se tie- Sobre estas oposiciones se erigen tipos idea- Pero hay otro ingrediente fundamental: cuan- libertad de acción y la disputa de poder for- ne la potestad, fuerza y legitimidad de im- les que enfatizan la verticalidad y la domina- do se señala la inexistencia de una sociedad man parte del juego político . El propio in- 13 poner tributos sobre productos, sectores ción absolutas. Ello implica minimizar las ca- articulada, de un Estado nacional o de una terés estatal en su expansión puede ser económicos, actores y regiones. pacidades de los sujetos subalternos, pero nación acabada e independiente se lo hace muy variable dependiendo de los benefi- Por otro lado, el destino de los recursos re- también la construcción de hegemonías in- imputando a las elites su ineficacia y su in- cios que implica imponer control. Por ello caudados es indudablemente otra arena cluso si las definimos no en clave de cons- capacidad como clase dirigente y no sólo integrará un territorio en aquellas regiones nada neutra porque implica su distribu- trucción de horizontes colectivos sino como dominante. Ello significa también, de algu- con riquezas y recursos, lo que supone ción y, por tanto, conlleva intereses y lu- escenarios de disputa (Sayer, 2002). En otras na manera, que se extraña la existencia de construir, a su vez, redes de representan- chas. La construcción de escuelas o el esta- palabras: la lógica de la dualidad supone ol- una clase o un grupo suficientemente “do- tes, de decisiones y de comunicaciones blecimiento de correos, por ejemplo, supo- vidar la existencia de complejas relaciones minante” como para poder imponerse. (Rao y Suppehellen, 1996). En otros casos, nen una institucionalidad que no sólo se en campos de poder y entramados que nos La indagación histórica que aquí plantea- en cambio, el Estado apenas sí estará inte- expresa en infraestructura sino también configuran como Estado y como sociedad. Y mos se ocupa de la construcción estatal resado en su presencia, que además puede en funcionarios. De ahí que su instalación es que si bien la dualidad tiene el mérito de que, a pesar de su importancia como ser muy costosa. Finalmente se enfrentará y difusión en un espacio y territorio dados resaltar las contradicciones, impide analizar constituyente social, ha estado relativa- a casos en los que representantes de terri- implican muchas veces largos años de ne- las intersecciones y las influencias mutuas mente ausente en el análisis (Barragán, torios y grupos sociales buscan mantener gociaciones y disputas. Dónde llega esa en relaciones desiguales y asimétricas. Os- 2002). Nuestro objetivo es “despaisajizar” la mayor autonomía posible. institucionalidad, cómo y en qué ritmo, curece también las intermediaciones y los el Estado y dejar de asumirlo como algo El Estado es la expresión de un entramado son parte de toda construcción estatal. encadenamientos que caracterizan estas so- dado a fin de reconstruirlo, más bien, en lo y pugna de poderes entre elites, regio- En otras palabras, el Estado como institucio- ciedades y explican su existencia y perdura- que llamaríamos el proceso de su paulati- nes y sectores. Analizamos presupues- nalidad y en tanto generador de políticas bilidad. na instalación en tanto organización buro- tos porque condensan y plasman estas lleva la impronta de las relaciones Estado- En la historia del país, la oposición entre dos crática representativa de los poderes repu- configuraciones y disputas en el largo sociedad y es concreción de interacciones grupos –llámese nación/antinación o bur- blicanos. Una construcción que heredó plazo, pero también en la coyuntura. La con distintos grupos y regiones. En esa me- guesía/proletariado– reaparece de alguna también antiguas conformaciones espa- constatación histórica es que la posibili- dida nos alejamos del imaginario según el manera en la oposición indios/conquista- ciales de la estructura colonial. dad y la imposibilidad del Estado, pero so- cual hay un centro y una periferia ya defi- dores-criollos-q’aras desde una mirada La construcción estatal fue un proceso que su- bre todo cómo se fue conformando y es- nidos cuando en realidad, más bien, am- que capta contradicciones clave de la his- puso una lenta afirmación sobre un territo- tructurando, está en estrecha relación con bos están en permanente construcción, re- toria y la sociedad bolivianas. El “abigarra- rio en “una especie de conquista” progresi- la estructura de organización, característi- lación e interrelación15. miento” de Zavaleta, en tanto sociedad no va. En ese marco, para comprender el Esta- cas y formas que tienen las sociedades lo- Es, por tanto, en las relaciones en torno a la vinculada orgánicamente, como coexis- do en tanto relaciones y construcciones a cales (Migdal, 1998)14 y las relaciones e in- generación de recursos, por un lado, y su tencia de diversas temporalidades o tiem- través del tiempo, es necesaria una aproxi- terrelaciones que establecen con el Esta- distribución, por otro, donde se han ido pos históricos, de varias relaciones socia- mación que privilegie las experiencias y las do. Por ello, plantear al Estado como una gestando y desarrollando conflictos y pug- les y jurídicas de producción, de diversidad prácticas (Das y Poole, 2004). Ello requiere conquista paulatina y como un devenir nas en diferentes niveles y capas, sectores de formas políticas y de historias en un concentrarse en la materialidad del Estado implica que no lo consideramos como y regiones. En tal sentido, a partir del análi- mismo territorio en el que “un Estado pre- como espacio de poder. simple imposición. sis de los presupuestos se modifica sustan- tende ser la unidad y el gobierno político” Considerar que el Estado tuvo que ir “con- Concebimos entonces la construcción esta- cialmente la concepción del Estado como (Tapia, 1997), capta la complejidad de la quistando” su propio espacio no debe ha- tal a la manera en que Bourdieu (1995) un ente fijo, estable o como una imposición formación boliviana. cernos perder de vista que lo hizo en rela- considera el espacio: como un campo de vertical que ignora las dinámicas de poder A este abigarramiento le corresponde un Es- ción estrecha con las características de las relaciones de fuerzas, un lugar y arena de que se despliegan continuamente como tado aparente por la inexistencia de una sociedades y los poderes locales. Nuestra conflictos y disputas dentro del cual los parte de la estructuración social y estatal. unidad en un contexto en que la construc- manera de concebir al Estado es, por tan- 13 Algunos autores señalan incluso que entidades políticas pre-existentes continuaron gozando de sus propias leyes e ción de la pareja Estado-nación homogénea to, no como una institución u organización instituciones durante mucho tiempo (Rao y Suppehellen, 1996). 14 “Muchos países del Tercer Mundo se han diferenciado de los de… el Oeste… no tanto por la cantidad de control social en la se pensaba como premisa indispensable. burocrática que se instaló en un momento sociedad sino más bien por su distribución y su centralización… estos tipos de sociedades, aquellas altamente centralizadas y En este marco, los procesos de homogenei- preciso, sino más bien como construccio- las más difusas, pueden ser considerados como ‘fuertes’ porque el nivel global de control social es elevado. Son diferentes porque en una, la estructura piramidal de la sociedad concentra el control social en la cima de la pirámide, el Estado, mientras dad implican por lo general cursos econó- nes y oleadas paulatinas en un constante que en el otro, el control social se extiende en varias organizaciones sociales bastante autónomas” (Migdal, 1998). 15 Migdal (1998) recuerda que en el análisis del centro/periferia frecuentemente se olvida el impacto de la periferia en el centro, micos capitalistas asociados a la desapari- devenir, en un proceso que fue tomando su concentrándose más bien en el impacto del centro en la periferia. 134 135INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • RECUADRO 2.2 Algunos hitos históricos INFORME Melgarejo con los empréstitos a cuestas. Fuente: Archivo de La Paz. 136HUMANO EN BOLIVIASOBRE DESARROLLO SIGLO XIX La primera contratación de un empréstito de 1.000.000 de pesos se dio durante la presidencia de Melgarejo en 1866. En 1877, la deuda externa ascendía a 15 millones de bolivianos. Los gastos del Estado Los gastos del Estado Se aprobó un nuevo En 1872 se logra un empréstito 1872, la minería 1871/1872 El nuevo régimen A pesar del incremento en entre 1826-1833 alcanzaron 2. 247.673. El impuesto a la chicha y de importantes proporciones: comenzó a cobrar mayor financiero dividió los recursos en los ingresos el Estado no alcanzaron a casi 39% estuvo destinado a aguardiente. El impuesto 1.700.000 para la construcción peso en la economía nacionales, departamentales pudo deshacerse del déficit 2.400.000. 56% de gasto militar y 34% a era de 2 reales semana del ferrocarril. general. y municipales. El tributo indigenal crónico originado en el este monto estuvo administración pública. a cada fábrica. pasó a ingresos departamentales. preponderante gasto militar destinado a gasto producto de las guerras. militar; 23% a la administración pública. 1825 1831 1836 1848 - 1855 1857 1866 1879 1880 1884 1899 Independencia Se creó el El Marsical Santa Belzu marcó un Se descubren El Estado decreta venta Guerra del Pacífico. Se forma el Partido Gregorio Pacheco, Guerra Federal (1898- de Bolivia sobre departamento de Cruz organiza la giro en el depósitos de nitrato de tierras de comunidad. Chile ocupa Conservador que va a patriarca de la 1899). Federales un territorio de Tarija que había Confederación relacionamiento en Mejillones. Los indígenas podrían Antofagasta, Mejillones dominar en la política plata, gana la liderados por Pando se 2.343.769 km2. decidido Peru-Boliviana. del gobernante Rápido crecimiento acceder a éstas y Caracoles y derrota a boliviana hasta 1899. elección contra enfrentaron al gobierno voluntariamente con la sociedad, del puerto de individualmente mediante las tropas bolivianas en Se inicia la Aniceto Arce, otro de Severo Alonso. integrarse a Bolivia especialmente de Antofagasta bajo un pago de entre 25 y 100 Calama. Bolivia pierde construcción del potentado de esta Ganan la guerra con el rechazando la los artesanos, capital británico y pesos en un plazo de sus tierras en la costa. ferrocarril en el altiplano economía de apoyo decisivo de las opción de formar llevando adelante chileno. sesenta días. conectando Uyuni con extracción. tropas indígenas del parte de la una política Antofagasta (1889). Wilka, Pablo Zárate. Argentina. proteccionista. La sede de gobierno fue trasladada a La Paz. El impuesto a la harina, que Belzu impuso aranceles sobre la En la época la contratación de Los principales ingresos del Los ingresos El crédito externo habría ascendía hasta 30.000 manufactura de importación, y empréstitos se consideraba Estado durante las décadas de efectivos del Estado sido utilizado en la pesos, financiaba la El tributo indígena creación de monopolios de una empresa muy arriesgada: 1850 y 1860 fueron contribución del gobierno central construcción de enseñanza pública (11.000 fue el sustento producción estatal. "nuestro timbre es no deber indigenal, derechos sobre se triplicaron entre ferrocarriles y otro 30% pesos), la construcción de estatal durante el nada al extranjero…una deuda cascarilla, pastas en plata y 1892 y 1900 (de 2 a en reembolsdo de la Catedral (12.000) y la siglo XIX. pública es una cadena que se barras, extracción de moneda 6,5 millones). dueda interna. Policía (6.000). arrastra y arra stra para acuñada, amonedación y aduana Las dos terceras partes del siempre" Ministro de Hacienda por artículos de importación. impuesto a la harina no Rafel Bustillo, 1850. llegaban al Estado sino a aquellos que hacían la recaudación de impuestos. Fuente: Huber Abendroth et al. (2001), Barragán (2001), Mesa Gisbert (2004). SIGLO XX 1986: Un acuerdo stand by y luego uno de ajuste estructural SAF con el FMI. Se captó recursos para apoyar a la balanza de pagos. El principal Se financió la inversión producto pública y de asistencia alimentaria En 1942, la minería Nuevo en el Grupo Consultivo exportador era constituía el 57% del incumplimeinto de el estaño que del Banco Mundial. total de los ingresos pago de la deuda a La primera reprogramación de Entre 1903 y 1930 las entre 1900 y 1930 nacionales. pesar de los diversas imposiciones significó el deuda bilateral oficial en el Club compromisos de París. fiscales sobre la industria 65% . prelimnares de no sobrepasaban el 2%. 1948. Después de 1908: Los empréstitos eran la Los sectores que Negociar programas principal forma de conseguir Enero de 1931, Bolivia captaron de reprogramación y En 1900 los créditos. suspende el pago de la 1948 la deuda más recursos condonación de ingresos aumentan Entre 1913 y El Estado garantizó deuda. La disminución en el ascendía a provenientes de La inflación deuda externa, con la a 13,2 millones. empréstitos a entidades 1970, el Estado los créditos fueron pasó de banca privada 1920 la deuda precio del estaño y la 135.422.000; 59 Los ingresos se compromete Plata y goma se incrementó en privadas que se convirtieron reducción de los ingresos millones por del Estado en la agricultura y 123 % en internacional, los constituyen en los en obligaciones del Estado a indemnizar a agroindustria 1982 a organismos cuatro veces efectivos del gobierno concepto de capital 1954 se la GULF con recursos que de casi 50 a 193 como el Contrato Speyer, imposibilitaron el pago de la y 76 millones por componían de principalmente 8.767 % bilaterales de crédito y aportan más. los bonos Erlanger. 78, 62 millones. en Santa Cruz. en 1985. multilaterales. millones. deuda. intereses. 506 cuentas. 1903 1904 1928 1932 - 1935 1936 1945 1946 1952 1953 1967 1969 1971 1978 1978 — 1982 1982 1985 1985 - 2000 Guerra Firma del Disputas Guerra del Incautación Primer Linchamiento Revolución Decreto de Captura Asume el Asamblea Dimisión Periodo de Retorno a Paz Políticas del Acre tratado de fronterizas Chaco de las congreso de Villarroel 1952. Reforma y muerte poder el Popular con la de gran la demo- Estenssoro públicas en (1902-1903). paz con con entre propiedades de indigenista en una Nacionalizan Agraria Ernesto general participación Bánzer, inestabilidad; cracia dictó el el marco del Goma se Chile, Paraguay Paraguay y la Standard Oil impulsado revuelta. las minas de proclama "Che" Ovando. de min eros, después nueve con el Decreto Consenso de convierte en mediante en el Bolivia. Co., sin por estaño con lo devolver Guevara Naciona- fabriles, de siete presidentes presidente 21060 que Washington. importante el cual se Chaco . compensación, Villarroel, que el 80 % la tierra a los en Valle- lización cam pesinos, años de en cuatro Hernán condujo Estabilidad producto de reconoce crea la en el que de los ingresos campesinos. grande de la intelectuales y dictadua. años y Siles a la relocali- Política vía exportación: la pérdida compañía se abolió el de las expor- Gulf Oil universitarios. medio. Suazo. zación de pactos fines XIX del Litoral. estatal de pongueaje. taciones Company. Golpe 25.000 multiparti- y dos Yacimientos y los recursos de estado de trabajadores distas. primeras Petrolíferos del subsuelo Bánzer Suárez mineros. décadas de Fiscales de pasaron a (1971-1978). Un nuevo 1920. Bolivia. poder del modelo Estado. económico. Sufragio universal. En las dos primeras Los ingresos del Entre 1909 y 1930, Bolivia se endeudó por Desde 1930 se Enrte 1952 Entre 1957 y La institución Elevacion de precios 1986 -1997: se 1986 -1999: décadas del siglo Estado un valor de 80% millones. El 80% de realizaron y 1957 1970 la deuda que captó el de las materias redujo la deuda En el Grupo XX, las aduanas en 1923 estos recursos fue destinado a la numerosos pero depresión y externa se 53% del primas, afluencia de externa pública en Consultivo se constituían la ascendían a 110 construcción de ferrocarriles. infructuosos alta inflación. incrementó en crédito fue la capital privado 1900 millones de comprometió a principal fuente de cuentas, la intentos de La oferta 372, 82 Corporación proveniente de la dolares. En 1997 pagar 470 ingresos nacionales. mayor parte de refinanciar la monetaria millones. Boliviana banca internacional. Bolivia consiguió millones de ellas no En la década de 1920: Cae el valor deuda. creció de de Fomento. el alivio de la deuda dólares el superaban el 1920 la minería de las Bajo el gobierno 19,2 millones dentro de la primer año 2%. aportaba alrededor exportaciones de de Hertzog en en 1952 a 193 iniciativa HIPIC. hasta 980 137 de 22% de los estaño de 156 1948 se logró un millones en millones ingresos al Estado. millones en 1920 acuerdo. 1956. en 1999. a 67 millones en 1921.HUMANO EN BOLIVIA Fuente: Huber Abendroth et al. (2001), Barragán (2001), Mesa Gisbert (2004).INFORME SOBRE DESARROLLO
    • Los presupuestos no sólo son números o geográfico de las estructuras estatales, pe- manera arbitraria podía poner en peligro pasado fueron de una importante estabili- proyectos no cumplidos: son expresión ro también la síntesis de las relaciones que la propia existencia y continuidad guber- dad política y la economía del estaño se de imposiciones, disputas, relaciones y el Estado ha establecido a través del tiem- namental. A nivel de los egresos, la libre consolidó en la zona del nor-occidental co- pactos de corto, mediano y largo plazo. po con sectores económicos productivos, disponibilidad o el libre arbitrio estaban li- mo la principal generadora de recursos Nuestra premisa es que los presupuestos con diferentes grupos sociales e incluso mitados, por ejemplo, por el hecho de que económicos, una vez que la goma empezó posibilitan un análisis incomparablemente con individuos. En esta medida, la estruc- entre el ochenta y noventa por ciento del a declinar en importancia17. denso y multifacético pues condensan tura de ingresos y de gastos de un presu- presupuesto durante el siglo XIX se desti- En la década de 1920 la estabilidad se vio in- tiempos históricos, acuerdos pasados, co- puesto no puede ser de ninguna manera naba a salarios o porque los grupos socia- terrumpida con la llegada de Bautista Saa- rrelaciones de fuerzas, alianzas y nuevos una total innovación por más fuerza, coac- les y regionales luchaban por recibir lo que vedra al poder y el Partido Liberal dejó de pactos sociales. Los presupuestos son, por ción y legitimidad que tengan los gober- se les había asignado. comandar los destinos del país siendo re- tanto, mucho más que sólo cifras: constitu- nantes. Los cambios que se introducen ex- emplazado por el Partido Republicano. La yen la concreción de visiones de diferente presan decisiones que implica privilegiar La elección de los presupuestos situación económica del país tuvo mo- alcance temporal, son expresión de una ar- y/o afectar a determinados grupos. Los in- mentos contradictorios: el endeudamiento ticulación entre lo deseable y lo posible y gresos y gastos de un Estado, por ello, per- Para la investigación realizada en el presente externo se incrementó pero su sostenibili- expresan decisiones políticas y políticas miten observar antiguas contribuciones, Capítulo se eligió un determinado número dad se vio restringida al logro de acuerdos públicas. acuerdos, poderes y resistencias, asigna- de presupuestos que ilustran la dinámica con los acreedores, no obstante que la eco- Pero los presupuestos son también instru- ciones y reasignaciones en nuevos contex- del Estado en la primera mitad del siglo nomía minera presenciaba una de las épo- mentos de gobierno que implican refle- tos y definiciones políticas. XX, incluyendo al temprano Estado de la cas de mayor apogeo del siglo XX18. xión y análisis sobre los ingresos, su posi- Los presupuestos constituyen también es- Revolución de 1952. Si bien la elección de Los primeros años de la década de 1930 son ble incremento y su mejor y racional uso. pacios de disputa dentro del Estado. Hay un año determinado es arbitraria, se inten- un punto de inflexión en la vida económi- Para investigadores como Carmagnani una dinámica de negociación y conflicto tó escoger años “representativos” de épo- ca y política del país. La anterior contradic- (1994), por ejemplo, el presupuesto fue en torno a los presupuestos que se produce cas políticas y económicas concretas, con- ción económica alcanzó su máxima expre- considerado un instrumento de programa- generalmente en el proceso de su aproba- siderando, entre presupuesto y presupues- sión cuando el récord en exportaciones de ción económica y de reorganización de la ción en el Congreso Nacional. Diversos to, un lapso de tiempo de alrededor de diez estaño de 1929 se vio opacado por el crash vida económica. Pero el peso que puede te- episodios de nuestra historia muestran años en el período que va de 1903 a 1954. económico y la imposibilidad del país de ner uno y otro factor en un presupuesto es, que la cuestión del presupuesto dio lugar a La constatación es que los presupuestos honrar su deuda externa. Se vivían ade- al mismo tiempo, expresión de la correla- intensos debates en los que los diputados analizados, a pesar de no corresponder más los últimos años del dominio de una ción de fuerzas, de la cohesión de los gru- de distintos departamentos, que represen- con los presupuestos ejecutados16, consti- clase gobernante asentada desde 1880. Y pos dirigentes y de gobierno, de fortalezas taban a su vez a provincias específicas, tuyen una expresión de las relaciones en- el conflicto bélico con el Paraguay (1932- y fragilidades sociales y estatales. planteaban y defendían proyectos locales tre el Estado y la sociedad, así como de los 1935) es un quiebre irremediable en la vi- En el caso de Bolivia, los presupuestos estu- y regionales. La adopción y votación de un acuerdos entre sus partes. da del país. vieron lejos de ser sólo instrumentos de presupuesto suponía también contar con ¿Cuántos y cuáles presupuestos han sido La derrota en la Guerra del Chaco constituye gobierno a ser utilizados por parte del Esta- los antecedentes para demandar y exigir al aquí estudiados? El primer presupuesto es- sin lugar a dudas uno de los elementos do. Constituyen, más bien, la mayor ex- Poder Ejecutivo el cumplimiento de un tudiado es el de 1903, que marca la entra- más importantes para entender la evolu- presión de la concreción y condensación proyecto aunque no existiesen los ingresos da a un nuevo siglo pero también el inicio ción del Estado en Bolivia a lo largo del si- de las relaciones geográficas y sociales. Re- para ello. de los gobiernos liberales que instauraron glo XX. A partir de entonces diferentes ac- laciones que, al mismo tiempo, fueron A partir de los presupuestos votados se gene- la capital política de facto en la ciudad de tores políticos van planteando nuevas de- construyendo el Estado. En otras palabras: raba también una dinámica de relación en- La Paz después de la Guerra Federal de mandas que cambiarán la situación políti- los presupuestos son los libros de las impo- tre los congresistas o entre el Legislativo en 1899. ca. En ese sentido, con el Presupuesto Ge- siciones, los acuerdos y pactos de corto, general con ciudadanos y grupos sociales Diez años después, en 1913, las particulari- neral de 1938 se analizan estas nuevas in- mediano y largo plazo. A través de ellos se específicos, pero también tensiones entre dades políticas y económicas con las que quietudes políticas y la manera en que se leen, por tanto, las relaciones del Estado el Ejecutivo y el Legislativo en cuanto al co- Bolivia entraba al siglo XX lograron asen- expresó o no en la estructura impositiva de con los diferentes actores en la medida en bro de impuestos. Y es evidente que los go- tarse. Los primeros veinte años del siglo ingresos y gastos del Estado. que sintetizan la capacidad estatal para im- biernos no podían alejarse totalmente de 16 Los presupuestos ejecutados se encuentran frecuentemente en las Memorias del Ministerio de Hacienda y la ejecución de los poner impuestos y distribuir los gastos, así su planificación, por lo que hacían todo lo recursos restringe el análisis a los niveles más generales, perdiéndose así gran parte de las posibilidades de estudio que se detallarán. Entre 1907 y 1912, en respuesta a la Ley Orgánica del Presupuesto del 9 de septiembre de 1907, se presentaron como para cumplir una serie de tareas, lo posible a fin de tener los ingresos previstos presupuestos en los que se especificó tanto la planificación como la respectiva ejecución de los gastos. Sin embargo, con la que supone la existencia de una geografía dado que un presupuesto votado en el Par- Ley Orgánica del Presupuesto de 1913 esta forma de presentación quedó trunca y hasta la década del 1950 la presentación del Presupuesto General fue el proyecto aprobado por el Congreso o por el Presidente. política y social. lamento proporcionaba mayor legitimidad 17 Para una mirada general y concreta de la evolución de la economía boliviana durante los primeros treinta años del siglo XX, ver Pacheco (2002). Por consiguiente, los presupuestos estable- al expresar los acuerdos y pactos políticos 18 Para el estudio de la deuda del país consultar Huber Abendroth et al, 2001. En lo referente a la minería boliviana en el siglo XX cen, en primer lugar, la presencia y alcance del momento. Por ello, incrementarlos de la obra de Jordán (1999) constituye una excelente síntesis. 138 139INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • Una década después, en 1949, se presencia- propios recursos y las limitaciones del Es- ción de la estatalidad boliviana es una tado buscó incrementar la contribución de ba uno de los últimos momentos de un Es- tado para responder a las demandas de di- historia de continuas fricciones entre las este sector. tado que vería la remoción de buena parte versas regiones. El imaginario confrontado administraciones gubernamentales y los de sus estructuras. El análisis del presu- es el del Estado instrumento. distintos sujetos imponibles distribuidos a) El Tesoro, ese bosque puesto de este año permitirá entender de En la tercera parte del Capítulo se abordan en el territorio. Son dinámicas de ten- manera más clara cuáles fueron las nove- los esfuerzos de centralización por parte sión y disputa alrededor de las imposi- El análisis de los ingresos del Estado a partir dades introducidas por la Revolución de del Estado de sus principales responsabili- ciones fiscales. Es una historia de nego- de la reconstrucción de los presupuestos 1952, las cuales se expresan en el presu- dades como, por ejemplo, la definición de ciaciones, de luchas y de resistencias. Es- entre 1900 y 1954 muestra tres datos im- puesto de 1954. su presupuesto. En lugar de un Estado cen- ta mirada nos aleja de la visión del Esta- portantes y sorpresivos: i) existían innu- En estos siete presupuestos se analizan los tralizado, coherente, homogéneo y soste- do como simple instrumento de deter- merables rubros de ingresos, ii) estos ru- ingresos que permiten determinar qué nible, encontramos un Estado conformado minados grupos sociales, pero en espe- bros no siempre se mantuvieron en el sectores, quiénes y dónde se generaron por disputas entre el Poder Legislativo y el cial del imaginario de un Estado fuerte tiempo (hay incluso diferencias año tras los recursos para el Estado. A su vez, se ex- Poder Ejecutivo, entre los diferentes minis- en tanto poder que se impone sobre la año) y iii) los ingresos eran muy pequeños ploran los gastos del Estado que implican terios y entre regiones y actores sociales. sociedad. (muchos no pasaban del 1% respecto al una distribución que da cuenta de la pre- La formación de sistemas tributarios hete- Todo Estado requiere contar con recursos total). Estas características permiten defi- sencia estatal en el territorio como apara- rogéneos y cambiantes a lo largo del tiem- para su funcionamiento. Pero estos recur- nir el sistema impositivo nacional como to estatal burocrático y en tanto generador po es el resultado de la necesidad constan- sos no están dados. Son consecuencia de un “sistema boscoso”. Con este término de políticas. te del Estado de responder a las demandas su legitimación, esto es, de la fuerza con la aludimos a la infinidad de pequeños im- de los diversos actores sociales. En esta que puede sentar hegemonía o de su capa- puestos que el Estado fue imponiendo Organización del Capítulo parte se discute el imaginario del Estado cidad negociadora con las diversas activi- con mucha dificultad a lo largo del tiempo monolítico. dades económicas y con los sujetos que tratando de incrementar sus ingresos fis- Sobre la base de las consideraciones tanto teó- La cuarta parte, por último, indaga la “con- componen el país. A lo largo del tiempo el cales y extendiendo sus capacidades im- ricas como metodológicas planteadas en es- quista” estatal del territorio, proceso que Estado boliviano buscó expandir las con- positivas (Cuadro 2.1). ta Introducción, en el presente Capítulo del implica la distribución de los recursos para tribuciones, construyendo así un sistema Informe analizaremos el Estado a partir de la su instalación en el espacio nacional. Esta de ingresos que, empero, no constituyó un Muchas fuentes, pocos ingresos fiscalidad estatal disputada durante la pri- preocupación condujo al análisis de la dis- todo coherente y estable. La evidencia mera mitad del siglo XX. tribución de los recursos tanto en términos muestra una capacidad estatal tímida: fue La “boscosidad” del sistema tributario nacio- En la primera parte se explora el difícil proce- de actividades o rubros como en términos generando un amplio radio de expansión nal debe situarse y entenderse como ex- so de construcción de la base impositiva geográficos y espaciales. Se lo hizo distin- con débil capacidad de tributación en lu- presión de una política fiscal de amplia- del Estado de tal manera que, a través del guiendo los gastos entre el “Estado cen- gar de asegurarse ingresos significativos y ción extensiva y no así intensiva. Esta ca- tiempo y de distintas administraciones gu- tral” y el “no central” para, luego, enfatizar universales. racterística expresa las dificultades e inclu- bernamentales, emergen las enormes difi- el destino de los gastos estatales en los de- A fin de mostrar la fragilidad del Estado en la so la incapacidad que tuvo el centro estatal cultades para imponerse sobre activida- partamentos. Cerramos con un intento de construcción de su base impositiva, así co- para imponerse de manera firme y perma- des, grupos y sectores con gran capacidad “mapear” la presencia estatal y algunas mo los paulatinos avances en materia de nente sobre sujetos, actividades, produc- de resistencia y negociación. Se analizan modalidades en las que el Estado se perso- recaudación, en este acápite analizamos tos y regiones. de manera particular la relación del Estado nificó. Aquí se interpela el imaginario del las características del Tesoro Nacional de- con la minería y los barones del estaño, así Estado constituido. finido como un “sistema boscoso”. Debi- GRÁFICO 2.1 Evolución de los ingresos nacionales como con el naciente sector industrial. Vayamos, pues, en los siguientes apartados do a la persistente dependencia del Esta- presupuestados (1903-1930) Aquí se pone en cuestión el imaginario del de este Capítulo, al desarrollo de estas do de los recursos generados por las ex- 50 Estado fuerte. cuestiones con el declarado propósito de portaciones y, en especial, del estaño en la 45 50% La segunda parte amplía el análisis de la rela- tratar de imaginarnos el Estado de otra primera mitad del siglo XX, indagamos las 40 ción del Estado con las diferentes elites re- manera. relaciones entre los empresarios mineros Millones de bolivianos 35 Ingresos minería gionales y grupos sociales. En lugar de un y la estructura estatal. Reconstruimos 30 Ingresos aduanas Estado identificado con un grupo social o 2.1. ¿Más impuestos? también los esfuerzos del Estado por au- 25 55% 22% Otros ingresos una clase, surge un Estado “jaloneado” por La débil capacidad del Estado mentar la recaudación impositiva del prin- 20 36% 15 diversos actores, sectores e intereses. Un cipal sector económico de la época y la ca- 47% 10 24% 28% Estado constituido en centro de disputa Las posibilidades que tiene el Estado de pacidad de resistencia y negociación de 5 41% 50% 21% por la disponibilidad y asignación de los re- imponer tributos y recaudar ingresos éste. Por último, tomando nota del des- 0 9% 17% 1903 1913 1923 1930 cursos. Se abordan también las posibilida- son el resultado de historias de relacio- arrollo de la industria a partir de los años des de los departamentos de generar sus nes y de campos de poder. La construc- treinta, exploramos el modo en que el Es- Fuente: Elaboración propia sobre la base de los presupuestos generales. 140 141INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • CUADRO 2.1 Multiplicidad y discontinuidad de los ingresos del Tesoro Nacional Si bien en el transcurso del tiempo las fuen- puesto de 1923 encontraremos un total de tes de ingresos se fueron ampliando, en lu- 110 cuentas. gar de establecerse nuevas obligaciones Tenemos entonces un sistema de ingresos del RUBROS 1903 1913 1923 1930 1938 1949 1954 más o menos homogéneas se agregaron Estado caracterizado por la existencia de ADUANAS numerosos ingresos caracterizados por su muchas fuentes, aportes muy pequeños de Aduanas 50,08 47,06 23,48 27,77 pequeña capacidad contributiva. Es así cada una y, en muchos casos, una importan- Agencia Aduanera en Antofagasta 21,39 14,50 que mientras en el presupuesto de 1903 cia discontinua dentro de las finanzas nacio- Agencia Aduanera en Arica 5,13 los ingresos nacionales se componían de nales19. Tal situación fiscal no cambió sus- Aduana de La Paz 14,26 13,59 7,98 Aduana de Oruro 7,18 37 cuentas en 1913 se consignaron 73 (64 tancialmente en los siguientes años (el aná- Otros 9,30 18,97 8,32 de las cuales tenían una importancia relati- lisis de los ingresos de 1938 permite afirmar Recargo del 15% sobre liquidaciones de pólizas de mercaderías va inferior al 2% respecto al total de ingre- que el 91% de las cuentas no superaba en gravadas 5,53 sos nacionales). Y si revisamos el presu- valor el 1% del total de ingresos nacionales). Recargo aduanero de importación 12,40 3,33 Recargo arancel de exportación 8,21 7,73 2,71 RECUADRO 2.3 Derechos arancelarios de importación 5,10 12,12 10,64 Impuesto adicional sobre exportaciones 26,6 4,05 GOMA Estructura agraria ción concentraban el 77% del valor de las Derechos de exportación goma 17,40 6,80 Durante el siglo XIX y gran parte del XX Bo- tierras mientras que el 96% de la población MINERÍA Derechos de exportación minerales 9,42 15,72 13,38 15,24 1,15 1.52 livia fue un país rural. A mediados del siglo indígena comunaria tenía apenas el 23% de Plata 1,37 XIX, la población de las principales ciudades ese valor. Estaño 6,42 14,72 12,00 14,71 1,52 y villas representaba apenas el 14% de la po- Cobre 1,28 blación. Esto significa que el 86% habitaba el GRÁFICO 2.2 Población agricultora en el siglo XIX Bismuto 0,29 Plata sellada 0,07 área rural y en gran medida vivía de la agri- Otros minerales 1,00 1,38 0,53 cultura y la ganadería. 2% Otros impuestos sobre la minería (agregados) 2,03 La población agricultora era muy impor- Impuestos adicionales sobre minerales no estañíferos 0,22 4,66 tante y alcanzaba a 1.272.000 personas. Los 50% Utilidades mineras 5,99 6,31 1,46 Hacendados Patentes mineras 1,22 1,96 0,75 0,73 0,11 hacendados constituían el 2%, los indíge- Indígenas con tierra Publicación de concesiones mineras 0,03 nas con tierras el 48% (comuneros: 22% y (comuneros y agregados) Planos mineros 0,02 0,06 0,02 agregados 26%) y los indígenas sin tierras el Indígenas sin tierra (forasteros, colonos y Transferencias mineras 0,14 0,06 0,02 0,07 50% (forasteros 14% y colonos o arrende- arrenderos menores) Impuesto sobre dividendos mineros 0,10 0,57 ros menores 36%). Aunque la producción 48% Aumento de Bs1 libra esterlina cotización estaño 0,06 0,78 Recargo de Bs. 100 s/ tonelada métrica de estaño exportado 0,18 agrícola era variada, predominaban el maíz Recargo adicional exportaciones minerales 0,06 (31%), la coca (23%), el trigo (17%), papas y OTROS INGRESOS chuño (12%). El principal departamento pro- GRÁFICO 2.3 Tenencia y valor de la tierra Ingresos ferrocarriles 7,18 ductor de maíz era Cochabamba, los trigue- Legalización de facturas consulares 6,31 ros Potosí (39%) y Cochabamba (38%) y los 1.300.000 1.246.560 Diferencias de cambio 31,37 1.200.000 77% Ingresos extraordinarios 7,89 productores de papa Potosí (38%) y La Paz 1.100.000 Impuesto sobre ventas 5,68 (31%). 1.000.000 Población (personas) Impuesto sobre venta de moneda extranjera 9,00 900.000 Si bien las haciendas no eran importantes Impuesto nacional a la producción de chicha 6,05 800.000 Impuesto nacional a la cerveza 5,84 en términos de su número, sí lo eran respec- 700.000 to de su valor. José María Dalence (intelec- 600.000 Recursos Reforma Agraria 4,66 500.000 Impuesto sobre utilidades 4,48 tual que presentó el primer libro con datos 400.000 23% Timbre de transacción 3,49 estadísticos en Bolivia en el siglo XIX, 1851) 300.000 Impuesto cigarrillos y tabacos 3,33 200.000 señala que existían 5.135 haciendas y % Subtotal 76,9 71 52,1 56,5 68,8 60 59,6 100.000 25.440 111.267 propiedades de comunidad. Las 0 Hacendados Indígenas haciendas, sin embargo, tenían tres vecesFuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos generales. Nota: El porcentaje en el cuadro refiere al valor sobre la tierra. más valor que las comunidades. Así, los ha- cendados que constituían el 4% de la pobla- Fuente: Barragán (2001). 19 Esta característica, la amplia variedad de impuestos con pequeña importancia fiscal, fue resaltada en los años veinte por Charles McQueen (1925). 142 143 INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • Contribuciones: inequidad y diferencia Y se comprueba, por último, que las contri- plicidad de ingresos pero sin importar tan- GRÁFICO 2.5 Ingresos presupuestados en 1938 buciones estaban lejos de ser equitativas. to la potencialidad de sus (pequeños) apor- Otra característica del “sistema boscoso” es Según Drake, una estimación realizada en tes. Esta característica del sistema tributa- 90,000 Ingresos por que las mismas contribuciones eran dife- la mitad de la década de 1920 muestra que rio refleja la formación estatal boliviana, diferencias 80,000 de cambio rentes entre las regiones e incluso entre su- la tasa de contribución per cápita por año fuertemente presionada desde las regio- 70,000 jetos e individuos. Una característica im- de los indígenas (50% de la población) era nes y desde diversos grupos de poder. Ello En miles de bolivianos 60,000 portante es que había una manera distinta de Bs. 1,94, mientras que la de los mesti- explica, a su vez, la boscosidad de la legis- Recargos a la 50,000 de cobrar el impuesto a la tierra: zos (35% de la población) alcanzaba a Bs. lación fiscal: exportación de minerales 40,000 11,89 y la de los blancos (15% de la pobla- Derechos Existen impuestos sobre tierras de comuni- ción) se encontraba en torno a Bs. 43,25. La extraordinaria frondosidad de la legisla- 30,000 arancelarios importación dad poseídas por indígenas… (y) otro im- Contrastando con otro estudio, este autor ción boliviana en materia de impuestos 20,000 Impuesto puesto territorial o indigenal. Las otras pro- subraya que debido a la pobreza del pri- constituye su saliente característica. Asom- 10,000 al alcohol piedades inmuebles están sujetas al impues- mer grupo y a la mala distribución del in- bra y confunde el número de leyes, decretos, 0 to catastral, urbano o rural según su situa- greso, los aportes efectuados afectaban el etc., que en el correr del tiempo han ido apa- Cuentas consignadas ción. (Mendoza, 1927). 19% de los ingresos indígenas y sólo al 4% reciendo, al extremo de que hoy constituyen Fuente: Elaboración propia sobre la base del presupuesto de 1938. de los ingresos de las clases altas. verdaderas montañas… (Banco Minero de Además, los impuestos eran distintos entre Bolivia, 1941)21. Es importante señalar que, pese a las claras un departamento y otro. En La Paz y Oruro La difícil base económica dificultades para gravar impuestos, existe el impuesto se cobraba sobre el “valor de diversificada y estable En la inauguración de las sesiones congresa- una constante búsqueda desde el Estado venta o valor capital de la propiedad”, les del año 1922, el Presidente de la Repú- por diversificar y ampliar sus ingresos. En equivalente al tres por mil. En los otros de- Dadas las dificultades del Estado para crear blica, Bautista Saavedra, se refirió a los pro- 1921 trató que los comerciantes contribu- partamentos estaba basado en la renta de impuestos, la política fiscal boliviana se blemas que enfrentaba el Estado para crear yeran más al erario, estableciéndose una la propiedad, que se computaba al seis por orientó a gravar la mayor cantidad posible impuestos y las negociaciones que inmedia- imposición del 5% sobre las utilidades ne- mil (Mendoza, 1927)20. de actividades. Se generaba así una multi- tamente se generaban: tas de empresas comerciales e industriales que hasta ese momento no tenían ningunaGRÁFICO 2.4 Ingresos nacionales presupuestados (1910-1919) En cuanto a los proyectos de impuestos, su- obligación sobre sus beneficios. Sin em- cede que los personeros de los intereses que bargo, las contribuciones no alcanzaron el deben ser gravados acuden a los Represen- nivel esperado debido a la imposibilidad 30 20% tantes en demanda de amparo contra ellos y estatal de determinar las utilidades de mu- 28 obtienen, generalmente, su interdicción o chas empresas. Frente a esta situación, el 26 Ingresos 0.2% extraordianarios modificación sustancial, frustrando así los Estado tuvo que cambiar su política e im- 0.9% 4.5% 24 1.1% 0.8% Varios ingresos planes administrativos del Ejecutivo. Hay puso, dos años después, un impuesto de 3.3% 24.5% 22 0.5% 26% Derechos de sin duda, en el país, una falta completa de ló- 1% sobre las ventas (McQueen, 1925). 1.1% exportación 20 0.5% 6.3% de la goma gica. Por todas partes se levantan clamores Estos esfuerzos son parte de la búsqueda de la 7.4% 18% 1.2% Derechos 18 1.8% 14.6% 27.6% de exportación exigiendo que el gobierno atienda a todas las administración de Saavedra por generar ma- 1.1% 5.6% de minerales 0.5% 0.6% necesidades y a todos los servicios públicos yores ingresos a partir de una reforma tribu- Millones 16 9.5% 3.9% 2.9% 4.1% 3% 5.8% 18.4% Otros derechos 14 14.2% 48.9% 44.2% 13.2% 18% en Aduanas con puntualidad y esmero, lanzándose pro- taria. Esta voluntad política de incrementar 1.3% 19.5% Derechos de 1.1% 12 0.2% 4.7% 5.2% 6.3% 6.9% importaciones testas airadas cuando esto ocurre. En cam- la base fiscal nacional respondió a la necesi- 14.4% 36.3% 19% 31.1% 48.4% 32% 10.4% Dominio bio, los ciudadanos se niegan a pagar contri- dad de cubrir sucesivas “obligaciones”, es 10 12.6% 4.8% Natural 5.3% 28.8% 9.1% Monopolios buciones y si el Ejecutivo trata, en carácter decir, los intereses y amortizaciones de las 8 6.3% 44.5% 21.2% de colegislador, de elevar algunos impuestos deudas que se fueron contrayendo y conlle- 6 7% 10.8% 3.9% Servicios Públicos 11.4% 9.6% o crear otros nuevos, entonces se levanta una varon una serie de presiones sobre el gobier- 7.8% 15.1% 6.6% 9.5% 12.2% Impuestos a 4 2.8% 2.1% 4.1% 5.9% 5.7% 12.9% 14.2% 11.7% los ingresos, grita enorme acusándole de tiranizar la for- no por parte de prestamistas estadouniden- 6.9% 15.2% 15.3% beneficios y bancos 2 9.7% 7.8% 7.7% 8.4% 8.7% 6.3% 4.7% 5.3% tuna pública o de exaccionarla. Así por ejem- ses para que se hicieran reformas fiscales. 2.1% 2.5% 1.6% 4.6% 4.9% 5.2% 0 1910 2.1% 1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919 plo, el impuesto sobre las utilidades comer- Es así que a partir de la misión dirigida por el ciales ha encontrado grandes resistencias profesor Walter Kemmerer, en 1929, se bus- Fuente: McQueen (1925). (Redactor del Congreso Nacional, Legisla- có sistematizar, diversificar y ampliar la ba- 20 Ello explica que la misión de Kemmerer buscara uniformizar el sistema a través de un impuesto a los ingresos. “Un impuesto tura Ordinaria 1922). se presupuestaria. Si bien hacia 1921 el de aplicación más general que los que están actualmente vigentes facilitará el ajustamiento de la carga total impositiva a la capacidad individual…” (Mendoza, 1927). 21 Esta misma queja, ya planteada veinte años antes por Bautista Saavedra, se fue repitiendo a lo largo del tiempo. La necesidad de consolidar la idea de un sistema impositivo universal y sencillo se encontrará, incluso, en las ilustrativas recomendaciones de un ministro a uno de los últimos presidentes de Bolivia (Cariaga, 2004). 144 145 INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • aporte de los ingresos derivados del comer- nuaron caracterizando el presupuesto, ex- cio exterior equivalía al 42% del total de los presando de ese modo las dificultades del ingresos nacionales, en 1926 este porcenta- Estado para establecer impuestos resisti- el empadronamiento de la provincia Chi- tos me enfade y le entregue al Congreso de la je se había incrementado a 53% y hacia dos por las elites locales (Drake, 1989) e chas, mientras en Cochabamba únicamente República la presidencia y me vaya donde 1929 se ubicó en 57% (Drake, 1989). La mi- incapacitado también de extender el sis- dos provincias fueron tasadas. las tropas colombianas a esperar lo que se sión Kemmerer logró introducir un impues- tema sobre amplios sectores de la pobla- El Presidente Sucre estaba aprisionado haga de mi”. Este Parlamento albergaba a la to a los ingresos de las personas y buscó uni- ción. No es casual que en 1954 el Tesoro entre la imposibilidad de conseguir fuentes elite altoperuana que se negaba a perder los formar los impuestos sobre la propiedad, Nacional nutriera sus arcas con 506 dife- seguras de ingresos y las crecientes obliga- privilegios heredados del período anterior y que eran muy diversos. rentes fuentes sin haber superado el pro- ciones del Estado. Una de las más pesadas decidió por tanto frenar la medida. Después A pesar de estos esfuerzos, las innumera- blema de la baja capacidad contributiva fue el mantenimiento del ejército que no du- de no pocos meses de discusión y tensión bles cuentas pero de escaso valor conti- de muchas de éstas. dó en amotinarse. En uno de esos amotina- entre Ejecutivo y Legislativo, Sucre cedió y el mientos, en abril de 1826, el Primer Manda- 3 de agosto de 1826 firmó la nueva ley reco-RECUADRO 2.4 tario fue herido de bala y se colocó a Bolivia nociendo oficialmente que la reforma de en una situación muy vulnerable con persis- abolición del tributo indigenal había fracasa- El primer intento republicano rezagados desde 1615. De hecho un intento tente amenaza de los países vecinos que no do. Meses más tarde, el 17 y 18 de diciem- de imponer impuestos de remediar esta situación fue ofrecer comi- se habían conformado con un Alto Perú inde- bre, firmó nuevas leyes que consolidaban los siones del 5% a quien emprendiera la tarea. pendiente. impuestos indirectos (patentes) dando fin a “…nos llenan de insultos y lo mismo es ad- Durante la administración de Sucre (18 Para aplacar la oposición, Sucre decidió su deseo y el de Bolívar de lograr un sistema vertir que nos vamos aproximando a sus ca- meses) se destinaron varias medidas para mandar la medida al Congreso y escribió a tributario universal y proporcional en función sas, cierran las puertas... que para hacerles modificar el sistema impositivo en un intento Bolívar: “me tienen tan cansado y fastidiado de la riqueza. abrir nos demoramos 2 o 3 horas… en cada de aliviar la pesada carga creada por la gue- que no estoy muy lejos de que un día de es- Fuente: Lofstrom (1983). parte… entre tanto fugan las gentes… dejan- rra, gratificar a los patriotas altoperuanos y do solas unas ancianas que no saben dar la consolidar el apoyo popular para el gobierno menor razón volviéndose mudas y tenaces independiente. Aduanas y minería, rubros estratégicos dos actividades: aduanas y minería, des- y… cuando se consigue… a algún sexagena- La reforma más importante consistió en cendió a casi el 50%, posiblemente por la rio… preguntando por su familia, oculta a to- eliminar el tributo indigenal pretendiendo po- Una constatación importante es que entre la crisis del año 1929. dos los varones” (Informe de Comisionados ner fin a la más básica e injusta de las discri- frondosidad del bosque se observa un con- En relación con la minería, esta actividad no Encargados en Cochabamba, 1827). minaciones socioeconómicas que caracteri- tinuo incremento de los ingresos naciona- tenía a principios del siglo XX el rol estelar zó al régimen colonial y establecer un siste- les. En todo caso, hay dos rubros funda- que desempeñó años después en la econo- A principios del siglo XIX, en América Lati- ma de contribución universal. Para su pues- mentales en el tiempo: las aduanas y la mi- mía nacional y, por ende, en las cuentas del na se implementaron una serie de reformas ta en marcha Bolívar firmó un decreto el 22 nería. Los aportes generados por la explo- Estado. En el presupuesto de 1903 represen- fiscales que tuvieron como objetivo eliminar de diciembre de 1825 en Chuquisaca: tación de la goma, en tanto, dejaron de ser taba sólo el 9% de los ingresos nacionales impuestos discriminatorios y crear fuentes Considerando: significativos. bajo el rubro de “derechos de exportación de seguras de ingresos para los nuevos Esta- 2. Que debe abolirse toda contribución de- Las aduanas fueron la principal fuente de in- minerales” (Cuadro 2.1). Era una época en la dos nacionales pretendiendo reemplazar las gradante a la dignidad de ciudadano. gresos nacionales durante los primeros que la producción de plata estaba ya en una antiguas cajas reales coloniales. En Bolivia, 3. Que la impuesta a los indígenas exclusiva- treinta años del siglo XX (Gráfico 2.4). En importante crisis y la explotación del estaño fue el Mariscal Sucre quien en 1825 dictó un mente… gravita sobre la clase más mise- 1903 y 1913 constituían la mitad de los in- se hallaba en pleno crecimiento. Diez años decreto de reforma fiscal que causó tal re- rable de la sociedad. gresos presupuestados. Luego su importan- después, en 1913, la minería representaba sistencia y oposición que obligó al Presiden- 4. Que la contribución directa entre todos cia se redujo debido a un incremento de re- ya el 17% del total de los ingresos naciona- te a derogar la medida sólo ocho meses más los ciudadanos… los hace concurrir de un cursos que provenían de la minería. Los les. Los impuestos que gravaban a la minería tarde. modo equitativo e igual al sostenimiento presupuestos de 1923 y 1930 muestran se incrementaron a través del estableci- Durante el período colonial la corona había de las cargas del Estado (Bolívar, diciem- que, en la década de 1920, los ingresos pla- miento de nuevas obligaciones (patentes mantenido el sistema de cajas reales para bre 1825). nificados provenientes de las aduanas mineras, concesiones, publicaciones) que cobrar impuestos que provenían, principal- componían una cuarta parte de los ingre- no fueron fáciles de establecer y tuvieron un mente, del tributo indigenal, la producción La implementación de la medida encontró sos nacionales presupuestados. La minería, escaso aporte. El crecimiento de los ingresos sobre plata y oro, las alcabalas y diezmos. La fuerte resistencia de las clases criollas y en cambio, llegó a representar el 22%22. Se mineros se atribuye, por tanto, fundamen- corona pasaba, sin embargo, mucho trabajo mestizas y no menos severos problemas observa, no obstante, que la explicación de talmente al incremento de los derechos de intentando cobrar estas tasas: en La Paz, por técnicos para su implementación: en 1826 los ingresos nacionales provenientes de las exportación (Gráfico 2.4). ejemplo, las cajas almacenaban impuestos en Potosí, por ejemplo, sólo se había logrado 22 Para el período comprendido entre 1921 y 1930, según Pacheco (1999), la minería constituía directamente el 25,8% de las recaudaciones del Tesoro Nacional. Este incremento porcentual se refleja en una subida del valor recaudado con relación al valor de las exportaciones netas a un promedio de 8,8% entre 1921 y 1929 (Jordán, 1999). 146 147INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • La escasa sostenibilidad de los impuestos al- ventas, pero seis años después bajaron y Estado con un grupo económico muy po- ternativos a los provenientes de las adua- fueron reemplazados por otros recursos. deroso. Las características de una estatali- nas y la minería se expresa gráficamente Es claro, por tanto, que las exportaciones y dad con limitaciones para imponerse, la en las “escaleras” existentes en las cuentas la producción minera continuaron tenien- fuerte influencia de los empresarios mi- del Estado, especialmente en la de “Otros do un rol fundamental. neros y la escasa voluntad de distintas ad- ingresos” (Cuadro 2.1). La idea de “escale- ministraciones gubernamentales expli- ra” implica que existen, en algunos años, b) Minería: el huayronqueo23 interno can que la política hacia la minería consis- impuestos relativamente significativos pe- tiera en el huayronqueo. Una política, en- ro que no necesariamente se mantienen a En la medida en que muchos ingresos na- tonces, que consistía en lograr, a través de través del tiempo, lo que expresa la dificul- cionales tenían baja capacidad contributi- varios acercamientos y paulatinos gravá- tad del Estado para imponerse sobre otras va y eran escasamente sostenibles se bus- menes, que la minería pudiera generar actividades y grupos que no fueran los mi- có aprovechar los recursos generados por mayores recursos para el Estado. El posi- neros. En 1949, por ejemplo, destacan los la principal actividad económica del país: ble éxito estaba en función de la correla- ingresos derivados de los impuestos a las la minería. Ello implicaba lidiar desde el ción de fuerzas, la decisión sostenida que se tomara y la intensidad con la que losRECUADRO 2.5 tributos pudieran afectar directamente los intereses mineros. Catavi. Fuente: Familia Arce. Minería en el siglo XIX entre 1830 y 1850 debido a algunas innova- Quien dice minería en el siglo XX dice fun- Cuando Bolivia nació como república in- ciones tecnológicas; mientras Langer (1990) damentalmente estaño. Después de la GRÁFICO 2.6 Exportaciones totales y de estaño dependiente, la economía minera enfrentaba establece que el contrabando de pastas fue crisis de la goma en la década de 1910, el en bolivianos (1900-1929) ya una profunda crisis. Hambrunas y epide- muy importante ya durante esta época. Por estaño empezó a constituir el grueso de mias en 1805 y 15 años de guerra implicaron otra parte, hacia 1830 se propusieron algu- las exportaciones bolivianas consolidán- 180 160 Exportaciones totales el derrumbe de la producción minera, aban- nas subvenciones del Estado para apoyar el dose en esta década a pesar de una crisis 140 Exportaciones de estaño dono de los sistemas hidráulicos para la mo- aprovisionamiento de los azogueros con momentánea generada por la Primera Millones de bolivianos 120 lienda y falta de aprovisionamiento de mer- mercurio. Aunque no existen investigaciones Guerra Mundial. Si bien existió un shock 100 curio y mano de obra. Por otra parte, los altos que analicen el impacto de la subvención, el internacional entre 1920 y 1921, los si- 80 precios del azogue y la carencia de capital resurgimiento minero fue evidente en 1850 y guientes años serían los de mayor prospe- 60 contribuyeron al estancamiento del sector. hacia 1860 las minas más importantes ya es- ridad dentro de la actividad hasta el crash 40 Fue por ello, y frente a las crecientes caren- taban en manos de Gregorio Pacheco, Ani- económico de 1929 (Jordán, 1999). Así, 20 cias que enfrentaba el Estado, que se deci- ceto Arce y Avelino Aramayo conocidos en la entre 1900 y 1929 las exportaciones de 0 1900 1904 1906 1908 1910 1912 1914 1916 1918 1920 1922 1924 1926 1928 1902 dió volver a instituir el tributo indígena bajo el historiografía cómo los “patriarcas de la pla- estaño significaron, en promedio, el 65% nombre de contribución indigenal que cons- ta”. Su poder no se limitó al ámbito económi- del total de las exportaciones bolivianas. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Peñaloza (1985). tituyó una de las principales fuentes de ingre- co, pues los dos primeros fueron además Las tendencias de las exportaciones na- sos durante la primera mitad del siglo XIX lle- presidentes de la república y Aramayo ocupó cionales se encontraban fuertemente gando a representar en algunos casos hasta cargos públicos igualmente importantes (mi- condicionadas por la producción de esta- logró alrededor de 1897, y que sería uno el 40% del presupuesto. nistro plenipotenciario y constituyente en ño (Gráfico 2.6). de los yacimientos de estaño más ricos De acuerdo a Mitre, fue recién entre 1872- 1880, entre otros). de Bolivia hacia 1905. Siete años des- 1873 a 1895 que la minería encontró un nue- Las políticas librecambistas de la segunda Concentración en pocas manos: pués Patiño dominaba más de la cuarta vo auge debido principalmente a una mayor mitad del siglo XIX que suspendieron la acu- los barones y la rosca parte de la producción minera boliviana accesibilidad en los precios de las maquina- ñación de la moneda feble (1873) habrían (Geddes en: Dunkerley, [1987] 2003). rias a vapor, un incremento en los precios en permitido el boom de la minería de la plata La consolidación de la minería del estaño Más todavía: luego de integrar vertical- el mercado internacional y procesos de ma- después de 1870. Sin embargo, el sistema estuvo acompañada de una progresiva mente su empresa con la compra de la yor acumulación de capital por parte de los de impuestos habría favorecido la exporta- concentración en pocas manos: las de los mayor fundición de estaño boliviano, la inversionistas (Mitre, 1981). Sin embargo, al- ción de minerales crudos, lo que condujo a “barones del estaño”24. El caso emblemá- Williams Harvey & Co., Patiño acaparó la gunos autores hablan de una recuperación la decadencia de los establecimientos de tico corresponde a Simón I. Patiño, quien mitad de la exportación boliviana en anterior. Así, Platt (1997) señala que un pe- refinación. en 1894 compró algunas acciones de la 1924 cuando se convirtió en dueño soli- queño y primer ciclo de recuperación se dio Fuente: Barragán (2001). mina La Salvadora, cuyo control absoluto tario de los centros productores de Uncía 23 Huayronqueo, palabra que viene del quechua, significa dar vueltas, rondar, sin lograr realmente constituir un “cerco”. Este 24 Un resumen sobre el progresivo acaparamiento de las minas más importantes por parte de Simón I. Patiño, Mauricio Hoschsild último término denota, más bien, una estrategia militar que impide que el cercado tenga absoluta libertad de movimiento. y Carlos Víctor Aramayo (los llamados “barones del estaño”) se encuentra en Arce (2003). Se recomienda también el libro de Albarracín (1972 y 1995). 148 149INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • y Llallagua25 (Klein, 1982). Otro impor- líticas favorables a su sector. A diferencia del afectar directamente las ganancias de los gable dependencia de la coyuntura econó- tante minero, Carlos Víctor Aramayo, período conservador en el que los producto- mineros, parece haberse optado por obte- mica internacional: el descenso de los pre- controlaba entre el 8% y el 10% de la res de plata participaron en varias gestiones ner recursos de la actividad minera en sus cios ocasionaba una baja en las tasas de producción minera nacional. Finalmen- gubernamentales, los mineros del estaño diversas facetas. Se crearon entonces algu- tributación y por ende también en las re- te, los pequeños productores bajaron su no se involucraron de manera directa en la nas cargas impositivas que gravaban direc- caudaciones del Tesoro Central. La impor- participación en la producción del 43% conducción del destino nacional. Empero, tamente al sector, como los derechos de tancia del contexto externo resulta evi- al 25% en 1918 (Geddes en: Dunkerley, los intereses mineros continuaron amplia- exportación; pero el Estado se benefició dente al explicar el salto en las expectati- [1987] 2003). mente identificados con el Estado gracias a también con otros ingresos fiscales menos vas de las recaudaciones26: mientras en Los poderosos empresarios mineros busca- la denominada rosca, esto es, un amplio directos, como el aprovechamiento de di- 1903 el estaño se cotizaba en 127,3 libras ron influir sobre el Estado a fin de lograr po- sector de la clase media urbana que había visas introducidas gracias al funciona- esterlinas por tonelada larga, en 1913 el logrado profesionalizarse y “actuaba funda- miento de la minería (Cuadro 2.1). precio se incrementó a 201,7. La combi-RECUADRO 2.6 mentalmente a favor de los intereses de los nación de cambios en las expectativas de barones del estaño” (Klein, 1982). Reformas tributarias: un salto los precios y las cantidades exportadas ¿Quién fue Simón I. Patiño? Si la principal actividad económica era con- (Gráfico 2.6) explican la evolución de las Nacido en 1860 en Santibáñez (Cochabamba), Simón Patiño trolada por unas cuantas y muy influyentes Durante el primer tercio del siglo XX se pro- recaudaciones presupuestadas: en 1903fue una de las figuras más importantes de la historia boliviana manos, no sorprende que la formación del duce un incremento continuo y significati- los derechos de exportación del estañodel siglo XX. Comenzó a trabajar en 1883 en una casa comercial sistema tributario boliviano se fuera tejien- vo de los ingresos nacionales. Esta tenden- presupuestados se situaron alrededor deen Cochabamba y en 1894 trabajó en Oruro en la casa comer- do con mucha dificultad. Los múltiples im- cia desde los aportes de la minería se ex- Bs. 450.000 y en 1913 subieron a Bs.cial Fricke. Un año más tarde incursionó en el negocio minero puestos que se crearon paulatinamente son plica algunas veces por el comportamien- 3.250.000 (Gráfico 2.6)27.con su socio Juan Oporto, quien tenía la concesión de la mina expresión de la imposibilidad de gravar de to del mercado de estaño y en otras en ra- A pesar del incremento de los ingresos por laLa Salvadora, que resultó ser la reserva estañífera de alta ley una vez y sustantivamente a los poderosos zón a mayores presiones tributarias. Estas minería, un informe oficial señalaba, ha-más grande del mundo (Mesa, Gisbert, 1997). intereses mineros. Tanto es así que por mo- últimas no siempre se enfocaron en un so- cia 1919, que mientras los mineros logra- “Hasta 1910 su fortuna se consolidó y la modernización y me- mentos pareciera una búsqueda angustio- lo impuesto y, además de incrementar ta- ron ganancias importantes ante la fuertecanización de las minas fue vertiginosa. Sus propiedades mine- sa de los dirigentes nacionales por inge- sas tributarias, impusieron nuevas contri- demanda externa de estaño, los montosras se expandieron a varias minas, consolidando el complejo niarse maneras de obtener recursos de este buciones. Entre las diversas imposiciones obtenidos por el Tesoro Nacional no logra-minero más grande del país (Llallagua, Catavi-Siglo XX, Uncía, sector. Y más allá de que se hubiesen podi- directas al sector minero se presentan ron acercarse a las expectativas creadasHuanuni, entre las más importantes). En 1924 compró la totali- do o no establecer sistemas impositivos efi- cuatro gravámenes con una importante (McQueen, 1925). En realidad, desde ladad de Llallagua a los accionistas chilenos. La Patiño Mines se cientes sobre la minería, resaltan las conti- variación en cuanto a su capacidad contri- primera década del siglo XX se denuncia-valoraba ese año en cincuenta millones de dólares” (Ibid.). nuas quejas de los gobernantes sobre la ne- butiva, lo que ayuda a precisar el aporte ba que la presión fiscal sobre la minería cesidad de imponerles mayores obligacio- total de la minería al Tesoro Nacional. Si era muy baja debido a una ley minera con- nes. Quizás en algunos momentos fuese un bien la contribución más importante con- siderada absolutamente “liberal”. simple discurso, pero las relaciones Estado- sistía en los derechos de exportación, se Frente a esta situación, el gobierno de Bau- minería variaron a través del tiempo. presentan también gravámenes sobre pa- tista Saavedra (1921-1925) incrementó la El hecho de que existiesen múltiples gravá- tentes, planos, transferencias y utilidades capacidad contributiva de la minería hasta menes sobre las aduanas (por lo menos del sector. equiparar su aporte con el obtenido por los cinco) y sobre la minería (por lo menos En 1913, los derechos de exportación son el ingresos provenientes de las aduanas diez), es decir un “abanico” de impuestos principal factor explicativo del aporte mi- (Cuadro 2.1). Así, con el arribo del Partido en lugar de un número menor pero con nero planificado, situándose alrededor del Republicano y ante la imperiosa necesidad mayores aportes, muestra políticas paula- 15% del total de los ingresos (Cuadro 2.1). de obtener recursos para enfrentar la deu- tinas que buscaron que la minería en gene- A este monto se suman ingresos por pago da y obligaciones económicas del país, se ral y la explotación de estaño en particular de patentes, planos y transferencias. Los impulsaron importantes reformas tributa- generasen recursos suficientes para en- derechos de exportación gravaban pro- rias: revisión de los impuestos a la exporta- frentar las obligaciones nacionales que ductos específicos con predominancia de ción “sobre escalas más racionales y pro- muchas veces desbordaban los ingresos. los minerales. Los impuestos establecidos ductivas” y creación de otros impuestosTeatro Simón I Patiño. Fuente: Familia Arce. Ante la imposibilidad y/o la falta de volun- dependían de su cotización y de la canti- “sobre las utilidades de empresas y socie- tad política de muchos gobiernos para dad exportada por lo que tenían una inne- dades mineras e industriales” (Saavedra, 25 Para entender la progresiva concentración de la minería es necesario comprender algunos eventos importantes en la industria 26 En 1915 la exportación de minerales se vio obstaculizada por el conflicto europeo y el aporte total de la minería fue el mismo durante la década de 1910. El trabajo de los primeros yacimientos y el continuo crecimiento en la explotación del estaño se que en 1900, cuando la plata ya estaba sumida en una considerable crisis y la producción estañífera recién empezaba a explican básicamente por el incremento en la explotación de ricas vetas que no requerían elevadas inversiones. Pero con el abrirse campo (Arce, 2003). paso del tiempo el trabajo en las minas se circunscribió a quienes podían realizar inversiones, es decir, aquellos que podían 27 Hasta 1920 el aporte directo total de la minería al erario nacional se situó alrededor del 17% (Pacheco, 1999), con cantidades acceder a sumas importantes de crédito. Luego, con la crisis del inicio de la Primera Guerra Mundial, el camino a la equivalentes al 4,2% del valor de las exportaciones netas entre 1911 y 1919 (Jordán, 1999). concentración de la minería se hizo más expedito: hacia 1920 gran parte de la producción estaba concentrada en cuatro manos (Contreras, 1994). 150 151INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • 1928)28. El salto observado en las recauda- las presiones internacionales, para estable- las posibilidades de que el Estado impulsa- ciones nacionales entre 1923 y 1930 indi- cer una mayor presión tributaria: la consoli- se el desarrollo del país mediante el uso del ca la importancia de las reformas tributa- dación del impuesto a las utilidades de las excedente minero se dio una vez que Patiño rias encaradas en la primera mitad de la empresas mineras. Luego de los intentos fa- pudo organizar una gran empresa multina- década de 1920. La mayor presión tributa- llidos, por su escasa duración, de las leyes de cional asentada en Estados Unidos. Tras es- ria sobre la minería se consolidó luego del 1911, 1919 y 1920, la Ley del 30 de noviem- te episodio, “la gran minería se erigió en incremento de las tasas impositivas y de la bre de 1923 estableció una tasa impositiva superestado minero, en tanto que los go- creación de nuevas obligaciones. progresiva a las utilidades de las empresas biernos republicanos, rebajados a subgo- Los derechos que gravaban la exportación de mineras, considerando el capital efectivo pa- biernos, quedaban confinados a servir al minerales continuaron constituyendo el gado con el fin de no desincentivar la inver- rey minero desde los puestos domésticos principal aporte directo de la minería. Se sión (Banco Minero, 1941). Según McQueen de la burocracia estatal” (Albarracín, 1995). incrementaron las tasas de los derechos de (1925) este impuesto fue creado con el fin Por otra parte, el establecimiento de esa em- exportación del estaño, del cobre, la plata, expreso de atender el crédito de 1922, plani- presa multinacional significó la fuga de ca- el antimonio y se crearon derechos de ex- ficándose un monto de Bs. 5.000.000 en el pitales del país, lo que representaba un con- portación para el plomo. Para el caso espe- presupuesto de 1924. En el presupuesto de tinuo problema en la actividad minera. Por cífico del estaño hubo un claro incremento 1930 se observa que la consignación del im- consiguiente, si bien la minería era prepon- Legación del Estado boliviano a Francia en 1927. Al centro: Simón I. Patiño. en las tasas cobradas (Gráfico 2.4). puesto a las utilidades era equivalente a cer- derantemente dirigida por nacionales, los Foto: Archivo de La Paz. En términos absolutos, la recaudación pre- ca del 6% del total de los ingresos nacionales propietarios solían invertir sus beneficios vista por derechos de exportación del esta- (Cuadro 2.1). Al mismo tiempo, se dio conti- en el extranjero, comportándose así como su derrocamiento por una Junta Militar en ño se duplicó de Bs. 3.250.000 en 1913 a nuidad a los otros impuestos que constituían capitalistas internacionales (Drake, 1989). 1930 (Lofstrom en Contreras, 1994). Y si Bs. 7.000.000 a 1930, pero en términos re- recaudaciones directas del Estado: planos En estrecha relación con la presión tributaria bien en junio de 1930 el presidente José lativos se mantuvo estable alrededor del mineros, impuestos sobre transferencias estatal y ante la creciente organización sin- Blanco Galindo lamentaba que “debemos 14,71% pues la recaudación total planifi- mineras y patentes, los que sin embargo no dical en las minas, en 1925 se fundó la resignarnos a vivir pobremente… (como) cada también se duplicó de Bs. 22.073.500 excedieron el 2% respecto al total de ingre- Asociación de Industriales Mineros (AIM) una forma de salvación” (Dunkerley, en 1913 a Bs. 47.580.108.85 en 193029. sos recaudados (Cuadro 2.1). que agrupaba a las principales empresas [1987] 2003), esa resignación estatal cam- Pero un nuevo impuesto alcanzó notoriedad del sector (Contreras, 1994). Asimismo, en biaría tan sólo un par de años después. en las obligaciones mineras después de Imposición del poder minero lo que Klein (1982) entiende como una for- 1923. Un impuesto que representa además ma de presión al gobierno republicano, Pa- Crisis y guerra: mayor un cambio cualitativo fundamental que ex- Las relaciones entre el Estado y el grupo mine- tiño “sacó de Bolivia las oficinas centrales protagonismo del Estado plica el éxito de la voluntad política de la ad- ro se fueron construyendo y reconstruyen- de su compañía minera (…), pero por otra ministración de Saavedra, pero también de do continuamente. Así, durante la adminis- parte prestó al gobierno 600 mil libras es- La crisis de 1929 afectó considerablemente tración de Bautista Saavedra se revisó la es- terlinas para la construcción de ferrocarri- las exportaciones de estaño (Gráfico 2.8) yCUADRO 2.2 Evolución de las tasas de los derechos tructura fiscal minera “logrando duplicar les a cambio de la garantía que le dio Saa- las recaudaciones nacionales (Gráfico 2.7). de exportación del estaño los impuestos gubernamentales a la pro- vedra de no elevar los impuestos de nuevo Luego del crash los precios internacionales ducción de estaño” (Klein, 1982). El propó- en el plazo de cinco años”. del estaño descendieron y se implantaron Cotización del metal Tasas Ley 18/11/1912 Tasas Ley 16/01/1924 sito de Saavedra, en criterio de Albarracín Los propietarios mineros eran conscientes de cupos por países, cada uno de los cuales en libras esterlinas (Bs. por quintal (Bs por quintal (1995), era buscar aliados para disminuir que los incrementos en la presión fiscal se debía establecer cuotas entre sus produc- (ton. Standard) métrico de barras) métrico de barras) las capacidades políticas de la minería y mi- debían a que la minería era la única activi- tores locales. Esta situación dio mayor pe- Menos de 100 3,25 3,25 nimizar el poder de Simón Patiño30. Sin em- dad lucrativa en el país (Drake, 1989). Así, so al Estado que, después de la Guerra del 200 12,22 13,25 bargo, ante la dependencia de las arcas na- aprovechando la llegada de la Misión Kem- Chaco (1932-1935), adquirió mayor pree- 300 20,92 28,25 cionales, la burocracia saavedrista no era merer (1927) demandaron austeridad fis- minencia, control y presión sobre la activi-Fuente: Elaboración propia sobre la base de infomación del Banco Minero (1941). más que un subpoder31. Y el tiro de gracia a cal y una ampliación de la base tributaria. dad minera y los empresarios del sector. 28 De hecho, Bautista Saavedra argumentó que durante su administración se elevaron los impuestos a los minerales y al petróleo Además, pidieron una reducción en las ta- Los ingresos derivados de la actividad mi- pues antes de 1920 grandes riquezas mineras salieron del país. Menciona, por ejemplo, el caso de una empresa minera que sas impositivas de la minería, demanda nera y del movimiento aduanero represen- sacó más de treinta millones de bolivianos en un año como utilidad líquida y que no pagó impuestos ni por valor de 100.000 bolivianos (Saavedra, 1928). que finalmente lograría la aprobación de taron nuevamente alrededor de dos tercios 29 Klein (1968) sostiene que “el proyecto de reforma tributaria de 1923 trajo por primera vez una compensación equitativa para el Kemmerer y del gobierno boliviano (Ibid.). del total de los ingresos nacionales gracias gobierno de la vasta bonanza del estaño, y (que) las recaudaciones de todos los impuestos a la industria minera elevaron los ingresos del gobierno de 3,5 millones de bolivianos en 1922 a 11,2 millones de bolivianos en 1924”. Sin embargo, los diversos compromisos a las imposiciones directas establecidas 30 “La creación del distrito norte del estaño fue una esperanza republicana real y el pronunciamiento de Saavedra en contra de Patiño expresaba en el fondo sólo una estratagema sutil utilizada para contrarrestar los avances del patiñismo, en ningún caso adoptados por el gobierno de Hernando Si- sobre la minería. La contribución directa para atacar el modelo vigente que subsistiría siempre, con o sin Patiño” (Albarracín, 1995). les (1926-1930) en beneficio del sector mi- de la minería a los ingresos nacionales 31 “En los cinco turbulentos años que dura la administración saavedrista, la gran minería llega a pulverizar toda resistencia republicana al poder minero” Albarracín (1995). nero no lograron hacerse efectivos debido a fluctuó alrededor del 43%, mientras que 152 153 INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • GRÁFICO 2.7 Evolución de los ingresos nacionales cambio, desconociendo los esfuerzos pre- el 49% del total, al segundo el 24% y al ter- presupuestados (1938-1954) vios. Pero es indudable que en 1936 se dio cero el 6%. La fuerza económica de este un importante incremento en las recauda- grupo se mantuvo prácticamente inaltera- 15 69% 14 ciones que no era “sólo resultado de una fa- ble hasta la Revolución de 195235. 13 12 vorable coyuntura de mercado”, sino más Se observa entonces que las acciones fisca- Ingresos minería 11 bien “de la continuidad de las tributaciones les agresivas sobre el control de la minería Millones de bolivianos 10 Ingresos aduanas 9 extraordinarias que habían sido creadas en tuvieron que ser reformuladas por sus im- 8 Otros ingresos 7 ocasión del conflicto bélico, del control de plicaciones económicas. La escasa convic- 6 divisas por parte del Banco Central de Boli- ción política y la poca claridad económica 5 4 39% 17% via y de las reformas de los gobiernos deno- se reflejan en sucesivas medidas que se su- 3 2 18% 41% minados ‘socialistas militares’” (Banco Mi- perponían o contradecían y que surgieron 14% 1 33% 15% 0 44% nero, 1941). en períodos cortos de tiempo. En apenas 1938 1949 1954 Por otra parte, el crecimiento en las recauda- dos años (1937-1939), se anunciaron dife-Fuente: Elaboración propia sobre la base de Presupuestos Generales. ciones nacionales se explica también por rentes estrategias fiscales que no lograron el repunte paulatino en las exportaciones, asentarse ya que fueron modificadas o eli-GRÁFICO 2.8 Exportaciones totales y de estaño el cual tuvo un nuevo impulso ante la de- minadas con nuevas propuestas, argu- Tendido de rieles, 1911. Fuente: Archivo de La Paz. en dólares americanos (1929-1950) manda generada por el segundo conflicto mentándose una supuesta ineficacia en las bélico mundial. Así, en el período 1930- propuestas originales. La angustia de algu- sionando que los bancos dejasen de pagar 120 Exportaciones totales Exportaciones de estaño 1950 el peso relativo de las exportaciones nos administradores del Estado boliviano tasas de interés a sus ahorristas (Jordán, 100 de estaño sobre el total se incrementó has- en cuanto a las posibilidades de imponer 1999)38. La reforma al impuesto a las utili- Millones de dólares americanos 80 ta llegar a representar, en promedio, el tributos a la minería tuvo una de sus más dades, asimismo, fue duramente criticada. 70% (Gráfico 2.8)33. importantes manifestaciones a lo largo de Dos años después se discutió que al consi- 60 esta época: se desconfiaba totalmente de derar montos fijos y uniformes de utilida- 40 Avances y retrocesos, ese camino los productores mineros y se remarcaba la des en la minería se olvidaba una enorme necesidad de imponer mayores presiones diversidad en el conjunto de la industria 20 Más allá de la coyuntura externa favorable, sobre esta actividad 36 . (Banco Minero; 1941)39. 0 este período (primeros treinta años del si- A partir de 1937, varios intentos del Estado 1929 1933 1935 1937 1939 1941 1943 1945 1947 1949 1931 glo XX) se caracteriza por un especial inte- buscaron mejorar su capacidad de reten- La resistencia del sector mineroFuente: Elaboración propia. Las cifras de exportación total sobre la base de Delgadillo rés del Estado por ampliar las obligaciones ción de recursos generados por las expor-(2001) y las de exportación de estaño sobre la base de Peñaloza (1985). fiscales de la minería. Sin embargo, pese a taciones, principalmente del estaño que Con independencia de los efectos adversos la creciente voluntad política por sentar so- representaba el 65% del total de la época. sobre el resto de la economía, así como de las obligaciones surgidas por la importa- beranía, la construcción del sistema tribu- El Estado daba claras señales de su inquie- las deficiencias técnicas de determinadas ción de productos variaron entre el 14% y tario nacional continuó siendo resultado tud por imponerse sobre el sector mine- políticas, el sector minero presionaba fuer- 17% de los ingresos nacionales entre 1938 de sucesivos tira y afloja con este sector. La ro 37 , pero terminó mostrando que no por la temente por cambiar la nueva composición y 1954 (Cuadro 2.1)32. importancia de la gran minería, concentra- aplicación de “procedimientos simples” a tributaria. De ese modo, pese a que con el Desde 1936 se presenció, entonces, una polí- da en pocas manos, era tan fuerte que re- la hora de cobrar se evitaban significativos ascenso de un nuevo gobierno se modifica- tica expansiva que incidió sobre la minería sultaba difícil imponerse sobre el sector34. efectos colaterales sobre el conjunto de la ron los porcentajes obligatorios de venta de de forma directa, en un esfuerzo por hacer Elaborando un promedio de las toneladas economía. Con relación a la concentración divisas a tasas que variaban entre el 45% y que no sólo la actividad minera sea el sostén métricas de estaño exportado entre 1935 y del 100% de las divisas, se generó una im- el 50%, las críticas al sistema impositivo no económico, sino que las ganancias de los 1939, Peñaloza (1985: Separata 10) mues- portante acumulación de dinero nacional dejaron de manifestarse. Bastante ilustrati- empresarios mineros sean aprovechadas tra que las minas de Patiño, Hoschild y Ara- que respondió a la falta de inversión, oca- vas al respecto son las sugerencias vertidas en beneficio del país. El discurso político de mayo acaparaban el 79% del total de esta- 35 En 1948 y 1949 la minería grande exportó el 74% del total de estaño con una pequeña reducción en los porcentajes la época expresó la situación como un gran ño exportado: al primero le correspondía acaparados por las empresas de Patiño (Arce, 2003). 36 Al respecto, un análisis de los Decretos Supremos de 8 de junio de 1937, 25 de junio de 1937 y 16 de mayo de 1939 es 32 Las contribuciones directas a la minería consistían en: recargo en el arancel de exportación, derechos de exportación de bastante contundente. minerales, diversos impuestos adicionales y, en 1938, las diferencias de cambio. La consignación de todo impuesto sobre la 37 El Artículo 28 del Decreto Ley decía: “Toda resistencia pasiva al cumplimiento del presente Decreto-Ley: el sabotaje, lock-out, exportación como contribución directa a la minería se explica por su proporción dentro del total de las exportaciones. El Estado restricción de labores y cualquier medida directa o indirecta que trate de perturbar la marcha normal de las minas para su incluso llegó a introducirse en el mismo negocio minero con la fundación del Banco Minero en 1936 y su posterior estatización completa explotación, será considerada como delito de alta traición a la Patria y sus administradores, gerentes o consejeros, en 1939. Para el análisis de la evolución de este banco en este período de tiempo consultar Peres et al (2003). serán juzgados sumariamente, sin perjuicio de una intervención de parte del Estado en el manejo de la empresa o empresas 33 Los datos recogidos de Delgadillo son cifras redondeadas en millones de dólares. La consideración para este período del valor contumaces.” de las exportaciones en dólares obedece a recurrentes procesos inflacionarios presenciados en el país después de finalizada la 38 Si bien es cierto que las posibilidades de inversiones rentables en el país se hallaban fuertemente restringidas al sector minero, contienda con el Paraguay. La cantidad de bolivianos emitida por el Banco Central pasó de Bs. 27 millones en 1931, a Bs. 146 las estrategias de diversificación de Patiño presentadas por Contreras (1994) dan cuenta de posibles alternativas y de millones en 1935, Bs. 1.500 millones en 1945, hasta llegar a Bs. 6.200 millones en 1952 (Drake, 1989). hipotéticos efectos que la diversificación de las ganancias mineras podrían haber generado. 34 La magnitud de esta importancia puede permitir el entendimiento de la indemnización a los tres barones del estaño una vez 39 Además de criticarse que no era un impuesto que gravaba sobre la utilidad líquida, el hecho de que la progresividad de la tasa acontecida la nacionalización de las minas en 1952. no esté planteada en respuesta a una función matemática ocasionaba desincentivos sobre la producción, según Pando (1941). 154 155 INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • por René Gutiérrez Guerra, Secretario Ge- gado de varios impuestos mineros consti- sentó una recesión en la economía inter- GRÁFICO 2.9 Ingresos nacionales efectivos frente neral de la AIM, quien señalaba: tuyó el 1,5% de los ingresos planificados nacional que produjo, en comparación a a la cotización estaño (1900-1950) en 1949. los montos de 1920, una disminución del …los gravámenes, impuestos y obligaciones En ese marco, las políticas fiscales más efec- 44% en la cotización promedio del mine- 800 1.800 700 1.600 sobre la producción estañífera han subido en tivas giraron en torno al porcentaje de en- ral, la caída de las exportaciones totales en Precio promedio del estaño 600 1.400 tal forma, agravados por la venta obligatoria trega obligatoria de divisas y la tasa impo- un 57% y la de las recaudaciones naciona- Ingresos nacionales efectivos Libras esterlinas 1.200 Millones de Bs. de divisas, que la producción ha dejado de ser sitiva adicional sobre la exportación de mi- les en un 22%. En 1930, luego del pánico 500 1.000 400 medianamente interesante y que repose so- nerales que, si bien variaron a lo largo del financiero, la cotización anual del estaño 800 300 bre bases seguras para los capitalistas tiempo, no dejaron de ser importantes ins- en Londres y el valor de las exportaciones 600 200 (1940). trumentos de política fiscal hasta 1952 descendieron en un 30% y las recaudacio- 400 100 (Klein, 1982). Esta tasa creada en torno a la nes nacionales se restringieron en un 200 0 0 El texto de Gutiérrez Guerra evidencia las crí- exportación de estaño incrementó la capa- 26%. Asimismo, en 1940, tras el inicio de 1900 1902 1904 1906 1908 1910 1912 1914 1916 1918 1920 1922 1924 1926 1928 1930 1932 1934 1936 1938 1940 1942 1944 1946 1948 1950 ticas de un sector empeñado en mostrar cidad contributiva de la minería que, en su la Segunda Guerra Mundial, el precio pro- los altos costos de producción que debía conjunto, representó más de la mitad del medio del estaño se incrementó en 13%, Fuente: Elaboración propia sobre la base de Peñaloza para precios (1985) y Delgadillo para enfrentar, supuestamente agravados por total de ingresos nacionales en este perío- el valor de las exportaciones en 47% y las ingresos nacionales efectivos (2001). una estructura impositiva “exagerada”. El do. En el Presupuesto General de 1940, el arcas nacionales incrementaron sus ingre- representante minero sostenía, además, impuesto adicional constituía el 38% del sos en un 18%, en comparación a lo acon- ampliación extensiva del sistema tributa- que no sólo las políticas relacionadas con total de los ingresos y la minería en general tecido en 1939. Así, para el período 1900- rio logró importantes volúmenes planifica- la minería ocasionaban problemas, sino explicaba el 52% del total de las recauda- 1950 se registra un “coeficiente de correla- dos en el total de ingresos nacionales. Ante también la concepción integral del nuevo ciones previstas (Banco Minero, 1941). En ción de 0,8” entre la cotización del estaño el bajo porcentaje que representó la mine- sistema fiscal. Señalaba que el Banco Cen- el Presupuesto de 1941 el impuesto adicio- en Londres y los ingresos nacionales efec- ría, los ingresos nacionales de ese año se tral de Bolivia era una nueva repartición nal representaba el 43% del total de ingre- tivos. Frente a esta vulnerabilidad externa, explican básicamente por contribuciones fiscal. La emisión inorgánica de dinero pa- sos nacionales y la minería en conjunto el Jordán remarca: provenientes de la producción o comercia- ra financiar la Guerra del Chaco había pro- 57% (Pando, 1941). Hacia el final de la dé- lización de bebidas alcohólicas. Se trata, ducido un fuerte proceso inflacionario, cada, la fuente principal de ingresos prove- …la industria del estaño y la economía boli- sin embargo, de un período de transición medida que se convirtió luego en estrate- nía justamente de tributos sobre la expor- viana mostraron fluctuaciones extremas ori- para la economía nacional pues el recién gia económica de muchos gobiernos que, tación de minerales y el 45% del total de ginadas en la inestabilidad de precios que, a surgido “Estado del 52” tendría en la activi- imposibilitados de acceder a créditos ex- los ingresos planificados provenía de la mi- su vez, resultaron del ciclo industrial de la dad minera uno de sus principales moto- ternos, se veían asfixiados por las diversas nería (Cuadro 2.1). economía mundial. Estas fluctuaciones se res económicos. responsabilidades que debían cumplir. transmitieron directamente a la economía y Más allá de los efectos ocasionados por tales Dependencia y revolución sociedad bolivianas, mediante ciclos sucesi- c) Estado versus industriales instrumentos, el Estado siguió utilizándo- vos de auge y crisis (1999). los e incrementó las tasas de exportación. Un tema fundamental en la reflexión sobre la La dependencia fiscal del Estado y del país Por un lado, se dio continuidad a impues- estatalidad en Bolivia es la enorme depen- Con la victoria de la Revolución de 1952, la frente a la minería y las dificultades de ge- tos que habían sido creados excepcional- dencia del país respecto a los ingresos ge- nacionalización de la minería grande ge- nerar una estructura impositiva alternativa mente en la época de la Guerra para fines nerados por el comercio internacional en neró un nuevo rol del Estado en la econo- encuentran en la situación de la industria específicos y extraordinarios. Pero su im- general y por la economía del estaño en mía. La estatal Corporación Minera de Bo- un claro ejemplo. Los esfuerzos del Estado portancia relativa en el total de ingresos particular (Gráfico 2.9). Esta dependencia livia (Comibol) constituyó una importante por aumentar la recaudación impositiva era poco significativa: el recargo de Bs. 100 se observa en el comportamiento econó- fuente de acumulación (aún no reflejada sobre este sector a partir de los años trein- por tonelada métrica de metal fino expor- mico del país en años especiales. Así, en en el presupuesto de 1954 ya que el aporte ta tuvieron fuerte resistencia de los indus- tado40 y el incremento en la tasa impositiva 1914, el inicio de la Primera Guerra Mun- presupuestado de la minería estaba previs- triales. Organizados en la Cámara Nacio- por libra esterlina de ascenso en la cotiza- dial impidió el tráfico normal de las expor- to en sólo el 14% de los ingresos naciona- nal de Industrias, estos empresarios reali- ción del metal representaron juntos el 1% 41 taciones de estaño y provocó que el precio les). Asimismo, los tributos provenientes zaron constantes presiones para revertir la de los ingresos planificados. Por otro lado, promedio anual del mineral, en referencia del recargo aduanero sobre las importacio- nueva política impositiva y se ocuparon de a pesar de sucesivas reformas (creación de a los valores registrados en 1913, descen- nes estuvieron alrededor del 17% del total reclamar sistemáticamente mayor aten- un impuesto sobre dividendos, reforma so- diera en un 25%, el valor de las exportacio- de los ingresos. Por primera vez el aporte ción y acción del Estado a favor del sector bre el cobro de patentes mineras y reforma nes totales en un 30% y los ingresos fisca- conjunto de los ingresos provenientes del manufacturero. al impuesto a las utilidades) el aporte agre- les efectivos en un 29%. En 1921 se pre- comercio internacional llegó a un tercio Desde 1903 hasta 1930 las diversas imposi- 40 Ver Ley de 30 de septiembre de 1932. Ver ALP BS C. 36 Nº 1 carta al Presidente de la República. Cámara Nacional de del total. En el conjunto de los diversos pre- ciones fiscales sobre la industria no sobre- Industria: 2. supuestos analizados es la única vez que la pasaban el 2% del total de los ingresos na- 41 Ver Ley de 11 de noviembre de 1933. Ver ALP BS C. 36 Nº 1 copia. Impuestos Municipales, 1939. 156 157INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • cionales. En 1930 se presupuestaron Bs. tes al 8% de los ingresos nacionales. Entre Los industriales destacaban, además, la im- más esencial de una Nación es la energía de 140.000 por el impuesto a las utilidades de los impuestos más importantes se halla- portancia de su sector en el futuro del país: trabajo”. La gran demanda era, de hecho, la casas comerciales e industriales, mientras ban los que gravaban la producción de be- al tratarse de una industria de transforma- protección para permitir la industrialización que el impuesto sobre utilidades de las em- bidas alcohólicas (Bs. 10 millones), las uti- ción “favorece a la economía nacional, aho- en “un país nuevo como el nuestro, de esca- presas mineras se planificó en Bs. lidades industriales (Bs. 6 millones) y las rrándole un 57% de divisas oro contra la sa población y de limitada capacidad adqui- 3.000.000, es decir 21 veces más. Fue en ventas (Bs. 6 millones). importación de artículos similares”. Asegu- sitiva”. Pretendían así que el Estado limitara los años treinta cuando empezó a vislum- raban que el aporte de la industria por im- algunas importaciones. Necesitaban, sin brarse un relativo desarrollo industrial El diagnóstico: fomentar puestos era de alrededor Bs. 30.000.000, y embargo, un 43% de divisas para la adqui- fuertemente concentrado en La Paz (90% y proteger la industria que, además, con Bs. 37.000.000 destina- sición de materias primas extranjeras. En de las ventas en 193842), aún pequeño con dos a gastos de fabricación, jornales, suel- síntesis, era claro para la Cámara que se te- relación al desarrollo minero. En el presu- Manifestando su preocupación por la reduc- dos, combustible, etc., sostenían a “mu- nía que incentivar la industria: puesto de 1938 se calculaba que diferentes ción de la cuota de exportación de estaño chos obreros y sus familias”; y con Bs. imposiciones sobre la actividad industrial (las exportaciones estaban limitadas), en 24.000.000 utilizados en “adquisiciones y … un viejo convencimiento nacional que Bo- llegarían a Bs. 22,42 millones, equivalen- 1939 la Cámara Nacional de Industrias empleo de materia prima nacional” benefi- livia necesita industrias propias pero no bas- preparó un importante dossier sobre la si- ciaban a la agricultura nacional (Ibid.). Re- ta el simple enunciado o el simple deseo deRECUADRO 2.7 tuación de la industria43. En ese documen- marcaban, adicionalmente, que la materia que ellas existan, sino que es preciso atraer- to los industriales se refirieron a la “situa- prima que consumían las industrias iba en las, implantarlas, protegerlas de la compe- Industria y manufactura en el siglo XIX ción desfavorable de país monoproduc- aumento, especialmente en los tejidos de tencia extranjera (ALP BS C. 36 No. 1. Im- Hacia mediados del siglo XIX, según Dalence (1851), los teji- tor” de Bolivia, agravada “por la condi- lana, cemento y vidrios e incluso algodón. puestos Municipales, 1939).dos no constituían más que el 3% de la industria, siendo la ela- ción de estar sujeto nuestro principal pro- Pero la realidad mostraba que la capacidadboración de bebidas alcohólicas como la chicha, vinos y ducto exportable, el estaño, a las modali- económica del comercio y la industria era ¿Retorno al proteccionismo?aguardientes (26%) uno de los rubros más importantes del sec- dades (…) de restricción”. En ese marco, muy pequeña en relación con la minería ytor (Barragán, 2001). para la Cámara no era posible continuar dependía, a su vez, de ésta. Para 1939, el En su alegato, los industriales solicitaron A pesar de que la industria textil era poco importante en tér- “manteniendo como base angular de capital total de las diversas fábricas asocia- también que se pusiera fin a los impuestosminos de su valor en pesos, sí lo era en el número de estableci- nuestra economía al estaño cuyas condi- das a la Cámara Nacional de Industrias excepcionales creados por Ley del 30 demientos y de artesanos empleados en este rubro. Dalence re- ciones nos llenan de optimismo y produ- equivalía al 6,6% del capital total de 368 septiembre de 193244 en lugar de buscar sufiere a casi diez mil personas, lo que significaba el 2% de la po- cen otras una depresión enorme”. De ahí empresas mineras. Además, el importante ampliación como pretendía la política delblación (Ibid.). que consideraran fundamental “buscar crecimiento de la industria fabril durante gobierno. Para entonces se consideraba en la riqueza latente de nuestro suelo esos años se debía a una protección fiscal que había “un fuerte impuesto a la manu- otros productos que hagan menos sensi- cambiaria y a la posibilidad de acceder a factura fuera de otros recargos” y un im- bles los fatales períodos de crisis de nues- tasas preferenciales de divisas generadas puesto fabril que las importaciones al co- tras exportaciones”. por la exportación minera (Gutiérrez, mercio no pagaban45. Se demandaba, por El diagnóstico de la economía del país y de la 1940). Esta “dependencia” en torno a la tanto, en función de la importancia de la in- situación de la industria era evidente. Por minería estuvo presente en la preocupa- dustria textil que se reputaba como “fuente un lado se señalaba que la deuda externa ción de los industriales frente a la situación de riqueza”, que junto con la protección de estaba en mora y que la deuda interna as- económica nacional. Y fueron muy críticos la industria de consumo hubiese una “pro- cendía a Bs. 418.074.100; por otro, consi- ante las políticas implementadas a raíz de tección del impulso del Estado”46. derando que los ingresos del Estado se ba- la Guerra del Chaco. De hecho, la Cámara de Industrias y sus aso- saban en diferencias de cambio, señala- Con su diagnóstico, la Cámara señalaba que el ciados abogaron constantemente por el re- ban que se vivía en una situación de “ficti- crédito (los préstamos) debía resolver la cri- torno al proteccionismo. Así, en 1939 re- cio bienestar”. Por ello, planteaban la nece- sis pero que lastimosamente no podían re- cordaron que hasta 1932 estaban “bajo el sidad de llevar a cabo verdaderos cambios: currir a él. En consecuencia, debía hacerse régimen proteccionista del Estado y hoy nivelar los presupuestos, analizar y revisar “un reajuste general en la vida pública y pri- pagan aduana, impuestos ordinarios y ex-Producción en las haciendas. Fuente: Archivo de La Paz. el régimen impositivo y no votar presu- vada”. Esto implicaba el “desarrollo indus- traordinarios”47. Gran parte de esta de- puestos extraordinarios. trial y agrícola del país” porque “el capital manda provenía de la industria textil, que 42 En 1938, la Octava Memoria de la Cámara Nacional de Industrias permite apreciar que el 90% de las ventas industriales se 44 ALP BS C. 36 No. 1. Copia. Impuestos Municipales, 1939. debía a empresas ubicadas en La Paz. ALP BS C 36 No. 1. Memoria, Octava Memoria, 13 de abril de 1939. 45 ALP BS C. 36 No. 1. Carta del 29 de febrero de 1940 al Ministro de Industria. 43 “El Directorio de la Cámara Nacional de Industrias, hondamente preocupado con la difícil situación económica que atraviesa el 46 ALP BS C. 36 No. 1. Copia. Impuestos Municipales, 1939. país, debido a conocidos factores creados por la Guerra del Chaco y agravada con la nueva reducción de la cuota de 47 ALP BS C. 36 No. 1. Copia. Impuestos Municipales, 1939. De igual manera, a fines de 1937, “Bolivianas Unidas”, una exportación de estaño que afectará de manera apreciable la disponibilidad de divisas económicas.” Adjuntan entonces varios compañía de sombreros, señalaba que se habían establecido al amparo de la Ley de 15 de mayo de 1931 pero que después acápites sobre la “Situación económica”, la “Situación de la Industria”, “Exportaciones e Importaciones”, “Defensa contra el se cancelaron las liberaciones de derechos (ALP BS C. 36 No. 1. Carta de Bolivianas Unidas al Director General de Aduanas, Dumping”, “Materias Primas”. ALP BS C 36. 10 de diciembre de 1937). 158 159INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • era una de las más importantes. Ya a fines del país y porque a su desenvolvimiento pro- En 1942 se decía que una política industrial dices, el envío a universidades y escuelas de 1937 solicitaron al Ministro de Hacien- vee con recursos monetarios en oro siendo debidamente dirigida era absolutamente industriales y comerciales y los présta- da velar porque no se impongan graváme- gravoso hacer compras en el extranjero dis- necesaria dada la “verdadera y alarmante mos para la producción. Abogaron, final- nes a los tocuyos porque el tocuyo extran- poniendo de iguales productos en el país… postración”. Se planteaba que no se podía mente, por la articulación económica del jero no tenía ninguno48. Un año más tarde “aspirar al dominio de los mercados inter- país: se recordó también que la Ley de Emer- El proyecto planteaba que todas las adquisi- nos y mucho menos a la conquista de los gencia (del 30 de septiembre de 1932) es- ciones del Estado debían establecerse con mercados extranjeros sino se adoptan Jamás podremos hablar de independencia tableció gravámenes que en su mayoría firmas comerciales e industriales estable- medios eficaces de cooperación y de ra- económica mientras nuestros gobernantes y eran justificados pero que la industria tex- cidas en el país y matriculadas en las Cá- cionalización industriales, medios de pro- legisladores no encaren la realidad de con- til, antes eximida de todo impuesto fiscal, maras de Comercio. Además, se daría pre- tección y fomento a las industrias”. Con- junto de los problemas económicos naciona- departamental o municipal por políticas ferencia a las que ofrecieran productos cretamente solicitaron una política de les y mientras se mantenga desarticulada a proteccionistas, enfrentaba ahora no sólo nacionales49. protección de la industria nacional en las la minería y a la industria con criterios de so- una situación de desprotección sino gravá- En 1940, el presidente de la Cámara de In- empresas estatales y semi-fiscales, la dig- lución ocasional y desorgánica (ALP BS C 36 menes excesivos frente a otros artículos. dustrias, Ernesto Araníbar, y el secretario nificación del trabajo técnico y moral, la No. 1 Carta de la Cámara de Industrias, sin La presión de la industria textil fue cons- general, Arturo Taborga, en carta al minis- creación de cursos para obreros y apren- fecha, por asociación 1941 o 1942). tante en esos años. tro de Industria señalaron que habían rea- Otro problema fueron las imposiciones dife- lizado una cuidadosa revisión de los im- RECUADRO 2.8 renciales existentes entre los diversos pro- puestos creados desde hacía dos años y ductos. Los artículos de lana pagaban el “que sumados llegan a sobrepasar el límite Comercio y vías de En la época, dos posiciones aparecieron 5,8 y hasta el 10% de su valor. El kilo de ca- impositivo que puede soportar la industria comunicación en el siglo XIX respecto al comercio exterior: la primera es- simir de lana “en las clases corrientes” se con la consecuencia de una enorme gravi- El comercio interno fue muy reducido si se taba en desacuerdo por el carácter desigual recargaba con Bs. 4 y en las clases más fi- tación sobre el consumidor”. Poco después contempla el carácter predominantemente del comercio pues se importaba más de lo nas hasta Bs. 16. Las mantas y ponchos te- se dirigieron al Senado comunicándole rural de la sociedad y su producción de auto que se podía exportar; estaba en contra, nían un recargo de Bs. 5 a 10 por kilo y las que estaban enterados del estudio de va- subsistencia. El intercambio de manufactu- además, de acuerdos arancelarios que be- frazadas entre Bs. 3 y 8: rias ordenanzas remitidas por las munici- ras era pequeño (18%). Y el intercambio agrí- neficiaban a los otros países pero escasa- palidades y juntas municipales que au- cola estaba constituido fundamentalmente mente a Bolivia. La segunda posición, en Que no es equitativo ni racional que mientras mentaban “en proporción exagerada los por dos productos: la coca (54%) y los gra- cambio, consideraba que el intercambio co- se grava un kilo de harina con un centavo y un impuestos antes vigentes”, creando otros nos (22%). Las vinculaciones entre distintas mercial no sólo era beneficioso sino intrínse- kilo de algodón con 20 centavos, el kilo de te- que afectaban directamente la producción regiones eran escasas y circunscritas a anti- camente bueno y civilizador. jido de algodón con 20 centavos, el kilo de te- de tal manera que se tenía un “régimen tri- guos caminos coloniales: un viaje de Santa Fuente: Barragán (2001). jido de lana tenga que soportar un impuesto o butario muy pesado”. Asimismo, remitie- Cruz a Cochabamba tomaba 30 días y de recargo que fluctúa entre 4 o 16 Bs. (ALP BS ron una carta al presidente de la Comisión Santa Cruz a Cobija tres meses. C. 36 No. 1 Impuestos Municipales, 1939). Legislativa de la Cámara de Diputados en Hacia 1826 los caminos eran sólo para mu- vista de que se estaría realizando una revi- las y llamas. Desde la ciudad de La Paz la vía El “compro boliviano” sión de los decretos de anteriores gobier- más rápida y expedita hacia el puerto era Ari- de los años treinta nos que, según ellos, habían “entorpecido ca tomaba entre siete y ocho días, mientras la administración y creado a la industria que para el puerto de Cobija podía requerir in- Una de las propuestas de la Asamblea de In- muchas dificultades”. Y sobre la base de un cluso tres semanas. La ruta a Buenos Aires se dustriales fue un proyecto de decreto que análisis corto y general sobre el régimen la hacía en vagones desde Jujuy, mientras establecía “el trámite que debe seguirse en tributario, los impuestos a las divisas, los que la ruta por Arica se hacía a lomo de mula. las propuestas para adquisiciones que ha- impuestos municipales, las adquisiciones Con relación a las exportaciones, éstas ce el Estado para la administración”. El del Estado y el tipo de imposiciones, sugi- estaban concentradas en plata y oro que considerando del decreto señalaba: rieron un conjunto de recomendaciones a constituían el 95% del monto total. Los fin de simplificar y reducir los gravámenes productos importados, fundamentalmente que es deber del Estado proteger la produc- que pagaba la industria y otras acciones fa- en manos de ingleses, consistían en texti- ción nacional para incrementar la riqueza vorables al sector50. les de algodón y lana (65%), mientras que los insumos para la industria minera alcan- 48 Se decía que la municipalidad de Cochabamba estableció el impuesto de Bs. 0,10 por metro de tocuyo nacional que se Antes de los ferrocarriles el transporte de los minerales importara a ese distrito. El problema era que ello significaba un recargo de Bs. 3,66 por pieza para el tocuyo nacional cuando el zaban apenas al 8%. era sólo posible a lomo de animales. Fuente: Familia Arce. tocuyo extranjero no tenía ningún gravamen (ALP BS. C. 36 No. 1. Carta al Señor Ministro de Hacienda, 4 de noviembre de 1937). 49 ALP BS C. 36 No. 1. Documento del 3 de enero de 1939. 50 ALP BS C. 36 No. 1. Carta al Sr. Presidente de la Comisión de Legislatura de la Cámara de Diputados, 22 de julio de 1940. 160 161INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • Otro problema de la industria era el aprovi- ductos, como la cerveza o los cigarrillos, formaciones que tienen la particularidad de CUADRO 2.3 Presupuestos aprobados con déficits, sionamiento de materias primas que en llegó a suponer importantes ingresos para recibir el reconocimiento político de diver- 1909 y 1910 gran parte provenían del exterior. Es el ca- el Tesoro Nacional que, en el período estu- sos actores y por tanto la legitimidad nece- so de la producción de alcohol. En 1941, la diado, alcanzan relevancia en el presu- saria para convertirse luego en antecedente. Presupuesto Déficit Ingresos Quebranto Cámara decía que la industria alcoholera puesto de 1954. Son algo así como “títulos” que detentan el de ingresos aprobado en el reales estaba dispuesta a comprar en el país toda poder de convocar, pero también de recla- sancionado Presupuesto la materia nacional como al parecer se es- 2.2. Más gasto, ¡nuevos préstamos! mar con la ilusión de que se conviertan en 1909 13.300.000 4.154.636 11.847.230 1.452.769 taba estudiando en el Ministerio de Ha- realidad. Esa esperanza estuvo presente en 1910 13.540.000 347.430 12.744.029 795.970 cienda y en la Cámara de Diputados. Seña- El Estado ha sido y es el centro de disputa presupuestos de ingresos y de gastos siem- Fuente: Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria de 1912 (1913). laban, sin embargo, que el problema radi- más importante en torno a la disponibi- pre desfasados y desiguales, de tal manera caba en la disponibilidad y en los precios. lidad y asignación de recursos. Esta con- que el Estado, con escasa capacidad imposi- 1903 se informó que el presupuesto vota- Para la Cámara, hacer alcohol con azúcar tienda permanente por las decisiones y tiva, apelaba a créditos que se convertían a do había calculado como ingresos Bs. moscabada, chancacas y melazas era ab- recursos –a veces más imaginarios que su vez en nuevos espacios de disputa entre 9.148.350, mientras que el rendimiento solutamente factible, pero la chancaca de reales–, junto a la ausencia de una iden- sectores y entre regiones. había sido inferior (Bs. 5.969.652,73)54. Santa Cruz “no alcanzaría para abastecer tificación plena de ese Estado con una Ante esa situación, el Ejecutivo se habría durante una quincena el consumo de un clase o grupo social, explican que tal es- a) Los deslices fiscales como constante visto en la necesidad de “pedir empréstitos sola fábrica de alcohol de La Paz”. Señala- pacio de poder no sólo se encuentre “ja- de los bancos, ordenar descuentos sobre ban también el tema de precios: entre loneado” por diversos actores e intere- Un desliz es un paso en falso, un desvío en el los sueldos de los empleados civiles y ecle- 1934 y 1940, por ejemplo, el quintal de ses, unos con mayor poder que otros, si- camino trazado. No implica apartarse del re- siásticos, así como sobre las asignaciones chancaca había subido de Bs. 60 a 170. De no también ante la obligación de acce- corrido establecido, sino reconocer la exis- municipales”55. ahí que sostenían el uso de azúcar blanca der al diseño y aprobación de presupues- tencia de un bache momentáneo. En el caso Además de esta “crisis del Tesoro Nacional”, para la fabricación de alcoholes51. tos que amparan las demandas diseña- de los presupuestos en Bolivia, más que un innumerables y fuertes obligaciones se En esta pugna permanente por ampliar la das y enarboladas por diversas élites lo- desliz pasajero lo que tenemos son deslices acumulaban con el propósito de la defensa base fiscal, el Estado buscó la forma de lo- cales y sectoriales. perpetuos. Lo que era excepcional se con- “del territorio del Acre, invadido una y otra grar una mayor tributación de la indus- Nuestra lectura muestra que los presupues- vierte en norma. Aquello que en determina- vez por fuerzas filibusteras organizadas en tria. En 1947 se propuso un impuesto al tos plasman complejas y continuas nego- do momento pudo haber sido un traspié se la frontera”56. Ante la ausencia de dinero, capital (“limitación al 10% anual sobre el ciaciones entre el Estado y las elites. En el transforma en cultura política. Por ello soste- por parte del Estado se realizaron emprés- capital”) que fue considerado por la Cá- medio siglo analizado (1900-1954), dife- nemos que los presupuestos de ingresos y titos de los bancos emitiendo vales de Te- mara Nacional de Industrias como con- rentes gobiernos, autoridades de distin- gastos votados y aprobados por el Congreso sorería. El monto de estos empréstitos as- traproducente porque las utilidades no tos partidos y tendencias, múltiples reu- constituyen “eternos deslices fiscales” en la cendió a más de un millón de bolivianos estarían ligadas al porcentaje mayor o niones de diputados y senadores, varios medida en que año tras año, gestión tras destinados a los “gastos por equipo, movi- menor que pueda recargarse al costo de presidentes y gabinetes, diseñaron y gestión, consignan déficit perdurables. lización y mantenimiento de las fuerzas las mercaderías sino a las ventas52. La Cá- aprobaron presupuestos de gastos muy expedicionarias, [y] la repatriación de los mara adujo también que esta medida po- por encima de los presupuestos de ingre- De ingresos, gastos y “quebrantos” defensores de Puerto Acre”. día provocar la fuga de capitales, proble- sos calculados. Se trata de una conducta Pero el presupuesto de gastos, y por tanto el mas sociales por el cierre posible de algu- persistente que no necesariamente se ex- La aprobación de presupuestos deficitarios déficit, se abultaba por otras obligaciones nas fábricas y disminución de los ingre- plica por malos cálculos, incompetencia en el Congreso Nacional generaba un pro- asumidas por el Estado. Para el año 1912, sos para el fisco53. de planificación o voluntad expresa de hi- blema reiterado y hasta asumido, pero la el Presidente Eliodoro Villazón explicó que De todas maneras el aporte de la industria y potecar el país. Habitan aquí demandas, situación se agravaba cuando la brecha el Ejecutivo presentó un presupuesto con del comercio al erario nacional logró as- negociaciones, presiones y resistencias. entre ingresos y egresos planificados se déficit apreciable porque se incorporó “el cender, consolidándose imposiciones so- ¿Qué significa asentar y escribir un determina- ampliaba más allá incluso de lo presu- servicio de los policías de la República en el bre las utilidades de los empresarios. Por do presupuesto en el papel? Es como marcar puestado. Los datos así lo demuestran. En presupuesto nacional” y debido a que se ejemplo, en el presupuesto de 1949 las uti- para hoy, pero también para el futuro, las pe- el período de 1909-1911, por ejemplo, se reservaron rentas para los departamentos. lidades que debían pagar los industriales ticiones y conquistas; es sentar huella y pre- presentaron importantes “quebrantos” en En ese sentido, pidió al Congreso Nacional eran de Bs. 73.000.000, equivalentes al cedente. No se trata, por tanto, de sólo “un el Tesoro Nacional. celo para “no abultar aún más los gastos ni 3% del total de los ingresos nacionales. papel”. Constituye el registro de las deman- Esta constante deficitaria era objeto de preo- abundar en autorizaciones de emprésti- Asimismo, el movimiento interno de pro- das y anhelos, de políticas públicas y trans- cupación y análisis en el Congreso. Así, en tos”57. El presidente del Congreso, Bene- 51 ALP BS C. 36 No. 2. Carta de E. Araníbar y A. Taborga de la Cámara de Industria a los S.S. de la H. Cámara de Diputados, 12 54 Redactor, s.f.: 9. de febrero de 1941. 55 Redactor del Congreso Nacional de 1903, s.f.: 9. 52 ALP BS C. 36 No. 1. Carta dirigida al Señor Ministro de Economía Nacional, 21 de noviembre de 1947. 56 Redactor del Congreso Nacional de 1903: 21. 53 ALP BS C 36 No. 1. Cámara Nacional de Industrias, 1947. 57 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria de 1912, 1913: 103. 162 163INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • dicto Goitia, señaló a su vez que en el pre- ciar que a lo largo de veinte años los ingre- GRÁFICO 2.11 Ingresos y gastos nacionales: déficit fiscal (1933-1950) supuesto se dio particular atención a telé- sos presupuestados fueron similares a los grafos, obras públicas departamentales y efectivos en una sola oportunidad: 1913. El creación de nuevas provincias, cantones, Estado subestimó los montos recaudados 1949 vice-cantones y secciones municipales. Se en seis oportunidades (1911, 1912, 1916, mencionó también que en el ámbito de la 1917, 1923, 1924), pero sobreestimó el to- 1947 instrucción y la alfabetización se había pre- tal de sus recursos en 14 ocasiones. En este visto una partida para “fundar escuelas fis- mismo período, entre 1911 y 1931, fueron 1945 cales en todos los cantones y vice-canto- aprobados 14 presupuestos con déficit ini- nes de la República” y Bs. 10.000 para es- ciales, los que algunas veces llegaron a ex- 1943 cuelas indígenas58. pandirse aún más de lo planificado (como 1941 Encontramos entonces como una constante en 1919, 1922 y 1928). Años la sobreestimación de los ingresos presu- Veamos más datos que confirman esta ten- 1939 puestados, que muy pocas veces coincidí- dencia. Entre 1913 y 1930 (Gráfico 2.10) Déficit fiscal an con los recursos reales obtenidos. Los se observa un crecimiento en los ingresos Gastos efectivos 1937 datos proporcionados por Paul Drake (Cua- nacionales –frenados luego del crash de Ingresos efectivos dro 2.4), que muestran los ingresos y gas- 1929–, pero no se logró igualar el monto 1935 tos presupuestados y los ingresos y gastos de los gastos. En cambio, los egresos efec- efectivos entre 1911 y 1931, permiten apre- tivos fueron constantemente superiores a 1933GRÁFICO 2.10 Ingresos y gastos nacionales: déficit fiscal (1913-1932) -1.000 -500 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 Millones de bolivianos Fuente: Delgadillo (2001). 1931 CUADRO 2.4 Ingresos y egresos (1911-1931) 1929 Ingresos (millones de Bs.) Egresos (millones de Bs.) Presupuestados Efectivos Diferencia Presupuestados Efectivos Diferencia 1927 1911 13 17 4 18 17 -1 1912 17 20 3 17 19 2 1925 1913 22 22 0 22 24 2 1914 22 16 -6 25 19 -6 1915 17 13 -4 22 15 -7 1923 Años 1916 15 16 1 23 20 -3 1917 17 19 2 26 24 -2 1921 1918 33 30 -3 36 33 -3 1919 31 25 -6 38 35 -3 1919 1920 49 30 -19 54 36 -18 Déficit fiscal 1921 32 24 -8 47 34 -13 Gastos efectivos 1917 1922 36 23 -13 40 37 -3 Ingresos efectivos 1923 25 29 4 38 35 -3 1915 1924 39 41 2 45 45 0 1925 50 42 -8 50 48 -2 1926 48 43 -5 48 42 -6 1913 1927 49 46 -3 50 47 -3 -20 -10 0 10 20 30 40 50 60 70 1928 52 45 -7 56 61 5 Millones de bolivianos 1929 62 49 -13 61 53 -8 1930 53 36 -17 53 49 -4Fuente: Delgadillo (2001). 1931 28 23 -5 32 32 0 58 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria de 1912, 1913: 99. Fuente: Drake (1989). 164 165 INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • los ingresos efectivos, llegándose muchas nientes. El impacto provocado por la gue- supuesto con gastos que ascendían a Bs. La conexión de los centros veces a diferencias muy amplias. En 1919, rra a las finanzas públicas creó la necesi- 44.196.636, que fueron reducidos en Bs. mineros con los puertos 1921, 1922, 1928, 1930, 1931 y 1932 se dad de acceder a endeudamiento externo 9 millones. Pero los ingresos seguían sien- tuvieron desfases cercanos o superiores a y recurrir a recursos internos. No es casual do insuficientes ya que incluso con varios Desde fines del siglo XIX, los ferrocarriles los diez millones de bolivianos (los egresos que las mayores brechas se produjeran en cambios llegaron a Bs. 30 millones, sin al- fueron uno de los temas principales de la eran prácticamente 1,5 veces mayores a momentos en que el mercado mundial canzar el monto consignado en los gas- agenda de las empresas mineras y tam- los ingresos nacionales). presentaba situaciones particulares. En tos . Meses después el presidente Bautis- 60 bién de la agenda política del país. Luego En el período 1933-1950 (Gráfico 2.11), las 1920, por ejemplo, mientras los ingresos ta Saavedra informó que las rentas alcan- de la derrota del Pacífico (1879), los sucesi- constantes diferencias entre ingresos y planificados fueron de alrededor Bs. 49 zaron la suma de Bs. 23.047.275,69 y que vos gobiernos conservadores (1884-1899) gastos continuaron. Durante la Guerra del millones, los recursos obtenidos alcanza- los gastos fueron de Bs. 46.997.588,40. tuvieron como una de sus principales pre- Chaco se presenciaron las mayores dife- ron apenas a Bs. 30 millones. Como bien Para saldar la diferencia se habían em- ocupaciones la conexión de los centros mi- rencias: los egresos llegaron a representar señala McQueen (1925), la planificación pleado Bs. 10 millones emitidos en vales neros productores con los puertos del Pací- 3,5 veces más que los recursos reales con exacta de los ingresos era casi imposible de aduana61 y un millón de dólares presta- fico. Se buscaba introducir el mineral al los que contaba el Estado. Los cuatro años debido a que la mayoría de los ingresos do por “Equitable Trust”62. mercado mundial en términos competiti- posteriores a la contienda fueron los úni- dependía de factores externos. Una nueva crisis internacional generaría ese vos, requerimiento aún más urgente para cos de este período en los cuales hubo dife- ¿Qué hacer frente a los constantes déficit fis- mismo año nuevas preocupaciones para el el objetivo de abaratar los costos de pro- rencias positivas entre ingresos y gastos. cales? ¿Cómo enfrentarlos? La solución fre- Estado. A pesar de la situación crítica, el ducción tras el descenso en el precio de la Los denominados gobiernos “socialistas cuente, más que incrementar ingresos o gobierno logró dos millones de dólares de plata (Pérez, 1999). Así, bajo la presidencia militares” (1936-1939) se caracterizaron reducir gastos, radicó en los empréstitos. la Union Allumetiére belga en 1930 –gra- de uno de los más importantes producto- por el intento de generar un nuevo marco La relación entre déficit presupuestario y cias a la concesión del monopolio estatal res de plata, Aniceto Arce, se terminó el fe- fiscal logrando así incrementar los ingre- préstamos fue directa y en muchos casos de fósforos– que le permitió sobrellevar la rrocarril que conectaba Antofagasta con sos estatales. En sus estrategias fiscales re- explícita. La necesidad de flujos externos crisis fiscal inherente al crash (Huber, Uyuni (1889), el cual fue posteriormente saltaba la emisión inorgánica de dinero. se caracterizó por la imposibilidad del Te- 2001). Si bien los problemas surgidos en ampliado hasta Oruro (1892). Luego, a pesar de la coyuntura favorable soro Nacional de generar nuevos recursos torno al voto de presupuestos sin balance por la Segunda Guerra Mundial, el déficit que permitiesen el cumplimiento de obli- se resolvieron posteriormente (Cuadro Los sectores dirigentes de los nuevos Esta- fiscal continuó siendo la norma. La brecha gaciones contraídas. 2.4), el gasto de recursos más allá de las dos andinos coincidieron en diagnosticar se fue incrementando una vez finalizada la En 1914 se obtuvo un empréstito de corto posibilidades del país fue una constante a que el precario sistema de transportes es- guerra en Europa y se presentó un nuevo plazo por 70.000 libras esterlinas de pres- lo largo de la primera mitad del siglo XX. trangulaba su potencial crecimiento econó- período inflacionario que, esta vez, amplió tamistas internacionales y 96.500 libras mico (…). El ferrocarril significaba para los la distancia entre egresos e ingresos (en esterlinas –equivalentes a Bs. 2.081.250 a b) El clamor regional por ferrocarriles representantes de la clase política y econó- 1950 los egresos llegaron a representar 1,4 un tipo de cambio de Bs. 12,50 por libra es- mica, como para el sector más ilustrado de veces los ingresos recaudados). terlina– de casas bancarias locales (Huber, Otra cuestión fundamental de disputa res- la ciudadanía, el símbolo del progreso veni- 2001). Estos recursos fueron contratados pecto al Estado radica en el requerimiento dero, el instrumento indispensable para al- Frente al déficit, ¡préstamos! con el propósito exclusivo de atender el de redes ferroviarias como principal meca- canzar el auténtico desarrollo económico de servicio de la deuda externa y enfrentar nismo de articulación con los mercados la nación (Aycart, 1998)63. Una consideración fundamental con rela- problemas fiscales. Un año después, a fin externos e internos. El acceso a medios de ción al déficit fiscal como constante radica de aliviar pesadas cargas en la banca boli- transporte se presentó como una de las Las “compensaciones” e “indemnizaciones” en las dificultades para prever los ingresos viana, se obtuvo un nuevo crédito de corto principales demandas de las regiones y de por la pérdida de territorios constituyeron nacionales debido a la dependencia del plazo por US$ 1.000.000. Debido a que las determinados grupos. Con la llegada al po- ingresos que se esperaba fueran destina- comportamiento de las exportaciones en condiciones mejoraron más adelante estos der de los gobiernos liberales (1900), y co- dos a los ferrocarriles. Así, en 1903, duran- los mercados mundiales. Esta situación se créditos temporales pudieron ser pagados mo la ecuación ferrocarril igual progreso te la sesión de clausura del Congreso Na- ejemplifica en varios momentos. Así, rápidamente (McQueen, 1925)59. era generalizada entre esos grupos, la pre- cional, se hizo referencia al tratado con el mientras en 1912 un buen desempeño La crisis internacional de 1920 volvió a afec- ocupación gubernamental por la moderni- Brasil celebrado por Fernando Guachalla y minero permitió que los ingresos efecti- tar los ingresos nacionales y la necesidad dad ferroviaria adquirió un rol primordial Claudio Pinilla: vos excediesen a los presupuestados en de endeudamiento se hizo presente nue- (Klein, 1982). más de tres millones de bolivianos vamente. En 1921, a pesar de diversas re- 60 Redactor de la Convención de 1921, 25 de junio: 21. (McQueen, 1925), el inicio de la Primera bajas, el presupuesto era todavía deficita- 61 Se emitieron vales de aduana en varias oportunidades con el fin de solventar problemas fiscales: en 1915 se emitieron Bs. 10.250.000, en 1919 Bs. 7.200.000, en 1921 los mencionados Bs. 10.000.000 (McQueen, 1925). Guerra Mundial generó serios inconve- rio. El gobierno envió al Congreso un Pre- 62 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria 1922, 1923. 63 Para el caso ecuatoriano, anota Acosta (2003): “Antes de finalizar el siglo, comenzaron a reactivarse los intereses por 59 Huber (2001) presenta datos en los que se observa que a lo largo de la Primera Guerra Mundial se redujo el acceso al crédito solucionar el problema de la deuda para conseguir una adecuada inserción del país en la economía internacional y, de paso, externo en contraste con el incremento del endeudamiento interno. Esta situación respondería también a condiciones recibir recursos para construir el ferrocarril. La deuda externa y el ferrocarril eran temas prioritarios. La primera como un cambiarias favorables (McQueen, 1925). problema para ser resuelto y el segundo como un mecanismo para lograrlo.” 166 167INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • La indemnización proveniente de la diferen- también el ramal Uyuni-Tupiza, permitien- ria peruana planteándose una alternativa CUADRO 2.6 Empréstitos contratados con cia de valores en dicho canje deberá ser apli- do la salida al Atlántico y luego vinculándo- al transporte marítimo chileno. Cuatro el fin de construir ferrocarriles cada al desarrollo industrial del país me- se con Potosí. Se señalaba como prioridad años después se instalaba la vía entre diante vías férreas de comunicación que den las redes Paraguay-Santa Cruz, Cochabam- Oruro y Viacha y, hacia 1912, con la ejecu- Empréstito Líneas de FF.CC. Año de construcción mayor unidad a la nación estrechando las ba-Chimoré, La Paz-Beni, Quiaca-Tarija, ción del ramal Uyuni-Río Mulatos-Potosí, acordadas efectivo relaciones de los departamentos entre sí y Potosí-Sucre y La Paz-Beni por Yungas. To- las tres capitales departamentales de oc- Crédit Mobilier (1913) Tupiza- Villazón s.d. desenvolviendo al propio tiempo la riqueza do un tendido de líneas anhelado y de- cidente, La Paz, Oruro y Potosí, tuvieron Chandler (1917) La Paz- Yungas Inconcluso de nuestros fértiles territorios (Redactor mandado por las regiones. acceso a la movilización por trenes. Nicolaus (1922) Potosí- Sucre 1943 del Congreso Nacional,1903). ¿Cómo financiar semejantes obras? Se pro- Poco después, en el año 1913, el departa- Cochabamba- Inconcluso puso enviar una comisión a Estados Uni- mento de La Paz adquirió mayor dinámica Santa Cruz El propósito era “instalar líneas férreas en la dos y Europa para obtener –mediante la económica y se consolidó como la princi- Dillon, Read & Cochabamba- Inconcluso mayor extensión posible de nuestro terri- entrega de fondos del país– un compromi- pal plaza comercial del país con la finaliza- Company (1927) Santa Cruz torio, consultando la probabilidad de ase- so de aporte del capital faltante, mediante ción del ferrocarril Arica-La Paz. Esta cone- Potosí- Sucre 1943 gurar el interés de los capitales invertidos”. un interés fijo y la amortización correspon- xión, construida gracias a recursos chile- Atocha- Villazón s.d. Había mucha claridad en torno a la necesi- diente. Este capital sería garantizado por nos comprometidos en el Tratado de Paz South American Mining Atocha- Villazón s.d. dad y urgencia de “aproximar” entre sí a todas las líneas construidas y sus rendi- de 1904, facilitó la afirmación de La Paz co- Company (1929) distintos centros de población “para fo- mientos, además de las rentas nacionales mo principal agencia aduanera del país. Fuente: Para los años de contratación de la deuda y sus propósitos Huber (2001). mentar la unidad nacional y dar impulso al en caso de deficiencia65. Ese mismo año la primera línea ferrocarri- Para los años finales de construcción Pacheco (1999). comercio interno y a las industrias locales, Aunque el ambicioso plan no se completó lera se expandió con la finalización del ra- (así como respecto a) la conveniencia de ni en la segunda mitad del siglo XX, a lo mal Uyuni-Atocha. Y en 1917 se terminó contratados, gran parte de ellos fueron abrir paso por distintas vías a nuestra co- largo de las dos primeras décadas la red de expandir con la conclusión del tramo flotados con el fin explícito de construir municación internacional” 64 . de ferrocarriles se expandió concentrán- Viacha-La Paz 67 . Pero el mismo año en que nuevas líneas ferroviarias68 (Cuadro 2.6). En la época se hablaba también de priorida- dose en el altiplano boliviano, región en la se logró la conexión entre La Paz, Oruro y La correlación entre deuda externa y cons- des y de planes paulatinos de conexión fe- que se ubicaban los centros mineros66. Potosí (1917), se introdujo una novedad en trucción de ferrocarriles puede asociarse a rroviaria. El menú de necesidades y aspira- Una vez finalizada la conexión entre La la historia ferroviaria del país, pues con la la presión ejercida por los principales gru- ciones era amplio: primero el tramo La Paz y Guaqui (1904) se logró vincular la vinculación entre los departamentos de pos de poder y en especial por las elites mi- Paz-Oruro y Oruro-Cochabamba; estaba capital política del país con la red ferrovia- Oruro y Cochabamba la red ferrocarrilera neras, pero también a las demandas surgi- dejó de estar circunscrita a los departa- das de fuerzas e intereses locales. Un claroCUADRO 2.5 Red ferroviaria en Bolivia hacia 1955 mentos de occidente. ejemplo, en las dos primeras décadas del siglo XX, fue la conexión de la ciudad de La Vía Constructor Financiamiento Propiedad Extensión Inauguración Préstamos, pugnas, presiones Paz con los Yungas, que se convirtió en una (Km) de las principales solicitudes de algunos Antofagasta - Bolivia Empresa privada Privado Privada 534 1889 La presión surgida desde diversas regiones sobresalientes representantes de la región. Guaqui - La Paz Gobierno de Bolivia Estatal Privada 97 1904 del país por su demanda de acceder a este Tal demanda partía de una base material Arica - La Paz Gobierno de Chile Gobierno de Chile Estatal 241 1913 nuevo sistema de transporte fue adqui- crucial para la economía paceña: el mono- Machacamarca - Uncía Simón I. Patiño Privado Privada 96 1923 riendo mayor fuerza y el tema ferrocarrile- polio en la producción de coca. La impor- Villazón - Atocha Gobierno de Bolivia Crédito externo Estatal 198 1925 ro se convirtió en fuente de tensión políti- tancia de este producto era tal que en 1913 Potosí - Sucre Gobierno de Bolivia Crédito externo Estatal 175 1943 ca para los diversos gobiernos centrales. diversos impuestos sobre su producción y La Paz - Beni Gobierno de Bolivia Crédito interno Estatal 65 1954 En esa lógica se sitúa también la correla- comercialización fueron presupuestados y externo ción que se produjo entre deuda externa y por el Tesoro de La Paz alcanzando a Bs. Cochabamba - Santa Cruz Gobierno de Bolivia Crédito externo Estatal 132 1932 ferrocarriles. 504.350, equivalentes a la mitad del total Corumbá - Santa Cruz Gobierno de Brasil Gobierno de Brasil Binacional 651 1949 La escasez de recursos del Tesoro Nacional, de los ingresos departamentales. Yacuiba -Santa Cruz Gobierno de Argentina Gobierno de Argentina Binacional 579 1954 así como la falta de inversión privada, ge- En el año 1918, el diputado por la provinciaFuente: Morales y Pacheco (1999). neraron la necesidad de acceder a deuda Sud Yungas, José Luis Tejada Sorzano, ma- con el propósito de solventar la expansión nifestó su satisfacción por el inicio de las 64 Redactor del Congreso Nacional de 1903: 190-229. de la red ferroviaria hacia nuevas regio- obras y por la existencia de recursos finan- 65 Redactor del Congreso Nacional de 1903: 229-230. 66 Es innegable el importante efecto que tuvieron los ferrocarriles a la hora de abaratar costos en la minería, pero lo comentado nes. Así, aunque es difícil conocer con cieros destinados al proyecto. A pesar de por Contreras (1994) no deja de ser sugerente. Afirma que los problemas en el transporte del estaño hacia los puertos de exportación fueron resueltos con las políticas de expansión de las redes ferroviarias de los gobiernos liberales. Sin embargo, precisión el destino final de los recursos dificultades técnicas y del alto costo presu- plantea que “persistió la dificultad para llegar desde las áreas de producción a las vías férreas y muchas veces este viaje costaba más que el flete ferroviario al puerto”. Patiño, con el fin de unir sus minas a la red troncal ferroviaria, construyó el 67 Para las fechas de construcción de los ferrocarriles se consultó Arrieta (1998), Contreras (1994) y Pacheco (1999). ferrocarril Machacamarca-Uncía en 1921. Asimismo, ante el problema que surgió en el traslado de los minerales desde los 68 Huber (2001), citando a varios autores, menciona que el 60% de los recursos fueron destinados a fines improductivos y el centros productores hacia los ingenios, introdujo un sistema de andariveles. saldo fundamentalmente a la construcción de ferrocarriles. 168 169 INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • puestado, el inicio de la obra era una reali- provincias resaltando además la impor- RECUADRO 2.9 dad. En efecto, el Congreso Nacional dictó tancia de la provincia Sud Yungas de la diversas leyes que aseguraron un capital cual era representante: Memorándum de 1904. La lucha ción del ferrocarril de Antofagasta a Oruro. de inicio para la obra. El diputado mencio- por el ferrocarril al Oriente Hoy parece que los cochabambinos han nó que fruto de diversos impuestos69, el Coroico y Coripata y todos sus centros adya- La Sociedad de Estudios Geográficos de cambiado de opinión… pero lo que es a no- año 1918 el Tesoro Departamental de La centes contribuyen actualmente al total de la Santa Cruz mandó un memorándum al Con- sotros los cruceños, no nos conviene de nin- Paz contaba con Bs. 1.280.000 para finan- producción apenas con un 37% de coca; las greso en 1904 demandando la urgencia de guna manera esa prolongación sino se gra- ciar el proyecto. Se había logrado además dos secciones de la Provincia Sud Yungas, vincular el Oriente con el resto del país a tra- van con un fuerte impuesto, los productos si- conseguir recursos provenientes del ex- entre tanto, aportan a esa cosecha un 58%, vés de la construcción del ferrocarril. El do- milares extranjeros, a fin de proteger los del tranjero mediante el empréstito Chandler correspondiendo el resto a la Provincia In- cumento cuestionó al gobierno su “empeci- país… estamos persuadidos que, el día en que aportó en 1917 con 500.000 libras es- quisivi. La línea férrea no puede pues des- namiento” con una política concentrada en que llegue el ferrocarril a Cochabamba, em- terlinas (Bs. 6.665.000)70. viarse de la región que habrá de proporcio- el Pacífico y subyugada a Chile: “esta políti- pezará Santa Cruz a agonizar lentamente.” Mas tarde, el diputado Tejada Sorzano plan- narle mayor cantidad de carga, y para movi- ca… debe convenir quizás a los pueblos de “Al principio de la administración del Ge- teó la urgencia de extender la ruta más lizarla con economía y ventaja deberá tener la región andina; pero es absurdo, incom- neral Pando… se propuso ligar al oriente con allá de Unduavi y sentó debate sobre la una estación a lo menos de contacto en un si- prensible, querer abarcar… en esa política el occidente por medio del ferrocarril Bahía ruta más optima que debía seguir el ferro- tio conveniente donde esa importante pro- esclavizadora a los pueblos del oriente y nor- Negra a Sucre… pero… ha cambiado de opi- carril hacia las provincias de los Yungas. ducción pueda ser llevada para utilizar el Fe- este de Bolivia. Esto equivale a querer con- nión… anunciando el propósito de invertir El diputado insistía en que la génesis del rrocarril (1918). trariar las leyes invariables de la naturaleza”. los dos millones de libras esterlinas, de in- proyecto ferrocarrilero surgió para bene- “Nada significaría... esa política... si ella demnización por el Acre, en la construcción ficiar a la región en su conjunto y no ex- El protagonismo económico de la provincia estuviera encaminada a producir un benefi- de ferrocarriles lugareños de Viacha a Oruro, clusivamente a una de sus dos provincias. Sud Yungas en la región se complementa- cio de prosperidad nacional. Pero... estamos de Oruro a Cochabamba, de Sebaruyo a Po- Se opuso, por tanto, al proyecto que plan- ba con la existencia de recursos mineros palpando… la ruina de la nación, y particular- tosí... Esa red de ferrocarriles tiene por obje- teaba una vía que pase exclusivamente importantes en Yanacachi. En tal sentido: mente de una de sus más ricas regiones, nos to poner a los pueblos del interior a disposi- por Nor Yungas y enfatizó la idea de cons- referimos a los departamentos de Santa ción del absorcionismo chileno”. truir una vía equidistante entre ambas El ferrocarril no llenaría tampoco “su fin de Cruz y el Beni”. “Juzgamos que ese producto de la cesión estímulo industrial” si como vía de penetra- “La ruina industrial económica de Santa del Acre, región perdida… no debe emplearse ción se alejara de esa región minera que es la Cruz comenzó con la llegada de la primera en ferrocarriles onerosos y de puro lujo, máxi- única hasta hoy descubierta y explotada en locomotora a Oruro.” “Presintiendo su inmi- me si ellos van a sojuzgar a Bolivia, colocándo- Fuente: Sociedad de Estudios Geográficos Yungas, y de hacerlo, perdería también un nente mal, los cochabambinos fueron los pri- la bajo el influjo de Chile… y lo peor de todo, e Históricos de Santa fuerte tonelaje de carga, susceptible de pagar meros en atacar y oponerse a la construc- dando golpe de muerte al oriente y noreste.” Cruz (2003). tarifas remuneradoras para su explotación (1928). Las disputas interregionales Más notorias y complicadas que las luchas locales fueron las disputas entre regiones por el tendido de vías de comunicación. La construcción del ferrocarril Cochabamba- Santa Cruz es el mejor ejemplo para enten- der las demandas regionales de la época, dado que dos de los más grandes emprés-Alrededor del tren que llega. 1910. Fuente: Archivo de La Paz. titos contratados por el país tenían entre 69 Por la Ley del 20 de octubre de 1914 se estableció la construcción del tramo La Paz - Los Yungas, destinándose Bs. 250.000 reembolsados por el Tesoro Nacional al Tesoro Departamental de La Paz, por concepto de participaciones en el impuesto a la coca. Añade Tejada (1918): “En 1916 se votó el impuesto de un Boliviano sobre cada cien kilos de mercadería extranjera que En la plaza central se interne al Departamento de La Paz. Ese mismo año se destinó la segunda hipoteca del Ferrocarril de Atocha a La Quiaca, y de Santa Cruz los el 30% del rendimiento neto del Estanco de Tabacos, pero estableciendo que esos fondos llevaban ya en mira una hombres se alistan prolongación de la línea desde Yungas hasta un puerto navegable en el Río Beni. La legislatura del pasado año ha creado, para ir a la guerra finalmente, un impuesto sobre la exportación de cobre, destinando el rendimiento en el Departamento de La Paz a la misma del Chaco. línea y su prolongación hasta el Beni.” Fuente: Colección 70 Se considera un tipo de cambio de Bs. 13,33 por libra (Delgadillo, 2001). Huber (2001) señala una cifra un poco más pequeña: particular. el contrato de US$ 2.400.000 equivalentes a Bs. 6.576.000, con un tipo de cambio de Bs. 2,74 por dólar. 170 171 INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • sus fines esta conexión que nunca logró re- petencia extranjera introducida por el Nos hemos informado con ingrata sorpresa ¿Santa Cruz versus Cochabamba? alizarse. Los pedidos cruceños ilustran las mencionado ferrocarril. de la supresión de todas las partidas que, tensiones que el tema ferroviario generó El movimiento económico de Santa Cruz dis- para caminos, provisión de aguas, recons- En respuesta a los reclamos cruceños, a par- entre las administraciones gubernamenta- minuyó después de la crisis de la econo- trucción del colegio nacional y otras obras tir de 1917 el Congreso promulgó diversas les y las regiones, así como el rol que la mía de la goma en la década de 1910 y los públicas de la ciudad de Santa Cruz y depar- leyes en las que se aseguraban algunos re- deuda externa desempeñó en este campo. principales movimientos comerciales del tamento que representamos, se ha venido cursos para la construcción de la ferrovía Una primera diferenciación entre las regiones país se concentraron en la región andina. consignando desde años atrás, y muy espe- Cochabamba-Santa Cruz. Sin embargo, en es que la construcción de ferrocarriles había El decaimiento del Oriente provocó la re- cialmente, desde la inauguración del pro- 1927, en sesión de la Cámara Baja, la re- favorecido a la región occidental, lo que per- dacción de varios documentos en los que gresista gobierno del doctor Ismael Montes presentación oriental pidió informe al Mi- mitió no sólo mayor fluidez en las exporta- se presentaron las quejas de la región en (Ibid.). nistro de Fomento sobre las razones por ciones nacionales sino también un signifi- torno a la necesidad de establecer una lí- cativo incremento en las importaciones. nea ferroviaria que pudiese dinamizar su RECUADRO 2.10 Ello implicó que la región cruceña perdiera economía vinculándola con la minería de importancia como abastecedora de alimen- occidente. Desde la segunda mitad de la Un emporio económico en Beni, decidió incursionar en el comercio de la tos a las minas y, consecuentemente, que su década de 1910, diversos representantes el corazón de la Amazonía goma estableciendo su base en Cachuela economía se viera seriamente mermada. parlamentarios cruceños en el Congreso Uno de los más grandes pero olvidados Esperanza (Ibid.). Nacional resaltaron, continuamente, la ur- poderíos en América del Sur en el siglo XIX –a El capital de la Casa Suárez hacia 1920 se El pueblo de Santa Cruz, constantemente gencia de contratar recursos en el extranje- decir de Valerie Fifer (1990)– fue la Casa Suá- estimaba en 40 millones de dólares. Para ese postergado y defraudado en sus justas aspi- ro con el fin de que el ferrocarril llegase por rez, emporio que surgió a partir de la explota- año y sólo en la población de Riberalta, Suá- raciones; ese pueblo que ha perdido los fin a las tierras bajas del país. ción y exportación de la goma. Su influencia rez era dueño de 86 casas y propietario en el mercados naturales para sus productos, Una expresión del reclamo regional en torno resalta más aun cuando se conoce que su departamento del Beni de ocho millones de porque la vinculación preferente del altipla- a los ferrocarriles se expresa en la llamada fuente de riqueza se encontraba en impene- hectáreas (entre bosques amazónicos y cam- no con el exterior ha abierto las puertas del “Representación de Santa Cruz”71 que, en trables selvas de las que se podía extraer la pos de pastoreo), 18 mil estradas gomeras, comercio nacional a los artículos similares 1910, en carta al ministro de Gobierno y materia prima sólo a través de pequeñas bar- 500 mil cabezas de ganado y seis lanchas a extranjeros; ese pueblo, en fin, que ni si- Fomento, señaló que geográficamente cazas. De hecho, las duras condiciones del vapor y remolques que podrían arrastrar has- quiera puede contar con un regular camino Santa Cruz era el “departamento más me- medio geográfico provocaban la muerte de ta 200 toneladas de carga (Roca, 2001). de herradura que lo comunique con el resto diterráneo” de la República y que no podía casi el 50% de la mano de obra en el intento Pero la economía de la goma no sólo fue del país (Finot, 1928). exportar sus productos por los altos fletes y de atravesar los ríos. importante para la región; de hecho, entre los rudimentarios medios de transporte72. El impulsor de este gran emporio fue Nico- 1890 y 1920 este producto, junto a la plata y El Tratado de Petrópolis –firmado con Brasil Consideraban, pues, que la ruina de Santa lás Suárez, quien se había dedicado antes a el estaño, constituyó uno de los principales luego de la derrota del Acre– estableció, Cruz estaba ligada a la competencia: la explotación de la cascarilla. Enterado de sostenes de la economía boliviana. En 1920 por un lado, un pago compensatorio de 2,5 que Edwin Heath había descubierto una ruta las exportaciones de goma representaron el millones de libras esterlinas que se desti- Está en la conciencia pública que desde que de acceso directa al Mamoré a través del río 20% del total nacional. narían a la expansión ferroviaria nacional el ferrocarril de Antofagasta llegó a Oruro se y, por otro, el compromiso brasileño de co- estableció la competencia ruinosa de los ar- nectar, por medio de un ferrocarril, los tra- tículos extranjeros a los similares de Santa mos no navegables entre el Madera y el Cruz como el azúcar, el arroz y otros que han Mamoré para facilitar la exportación del sido desterrados totalmente de las plazas na- caucho boliviano (Aycart, 1998). Sin em- cionales de consumo y hoy apenas se puede bargo, parte del dinero recibido no se des- enviar suelas, alcoholes y café en muy redu- tinó a ninguna obra significativa en el cida escala a Sucre y Cochabamba (Repre- Oriente de Bolivia. Peor aún: el tramo fe- sentación Oriental. Santa Cruz y el presu- rroviario acordado fue finalizado sólo en la puesto de 1910). parte brasileña y gestó un nuevo problema a la economía cruceña toda vez que el Be- Los representantes cruceños recordaron, fi- ni, anterior mercado natural de la econo- nalmente, los enormes problemas de co- mía cruceña, se vio invadido ante la com- municación que existían, y señalaron: 71 Representación Oriental. Santa Cruz y el presupuesto de 1910. Observaciones y apuntes. La Paz, 1910 Carta de la Representación del departamento de Santa Cruz dirigida al Sr. Ministro de Gobierno y Fomento. Este documento está firmado Embarques fluviales que transportaban bolachas de goma. Fuente: Archivo de La Paz. por Ángel Sandóval, Benigno Lara, Plácido Sánchez y Julio A. Gutiérrez. 72 Representación Oriental. Santa Cruz y el presupuesto de 1910. Observaciones y apuntes: 3. 172 173INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • las que se posponía nuevamente la presen- …también existen otros distritos cuyos fon- redes Oriental y Occidental, el desarrollo de los ferrocarriles, sino también del de- tación de propuestas técnicas para dicho dos, destinados para la construcción de ferrocarrilero del Oriente se consolidó gra- sarrollo urbano. Este asunto, vinculado al ferrocarril, así como sobre los fundamen- grandes obras de carácter nacional, al igual cias a créditos otorgados por Brasil y Ar- presupuesto y a la deuda externa, consti- tos legales que determinaban que el último del ferrocarril Cochabamba-Santa Cruz, han gentina, los que permitieron la conexión tuyó otro tema de negociación y disputa empréstito colocado en Estados Unidos sido gastados en la administración del país entre Puerto Suárez-Santa Cruz (1948) y entre el Estado y diversos actores y regio- (Dillon, Read & Company) fuera destinado (H. Benavides). entre Yacuiba-Santa Cruz (1954) (Ybarne- nes. Veamos. en su totalidad a obras en la sección Cocha- garay, 1999). Importantes referentes en la vida de la ciu- bamba-Aiquile en evidente perjuicio del Rumbo a la integración Pero la construcción de ferrocarriles no dad de La Paz, por ejemplo, señalaban ha- tramo Santa Cruz-Ichilo. Oriente-Occidente siempre respondió a criterios de uso ópti- cia la década de 1920 que esta urbe no era Días antes al conflicto, el diputado por Santa mo de los recursos. El ferrocarril Potosí-Su- más que una aldea con un desarrollo impo- Cruz, Enrique Finot, expresó su desacuer- Después de la derrota en la Guerra del Chaco, cre constituye el ejemplo más ilustrativo sible de equiparar con los de Lima o Santia- do con la petición de realizar estudios téc- la generación de medios de transporte y de de lo oneroso que resultaron algunos pro- go. Siguiendo estos parámetros, tanto La nicos en la vía Cochabamba- Chapare pues comunicación continuó siendo una tarea yectos ferroviarios. La construcción final Paz como Cochabamba utilizaron recursos veía en tal proyecto un serio competidor al primordial del Estado central. Emergió se hizo efectiva recién en 1942 y cinco de la deuda externa para su moderniza- ferrocarril Cochabamba-Santa Cruz, el también una nueva conciencia sobre la ne- años más tarde se mencionaba: ción. En el caso cochabambino se contra- cual “terminaría de sepultar las posibilida- cesidad de integrar el país. Se reafirmaba, taron recursos del extranjero destinados a des económicas del Oriente del país”. sobre todo, que el desarrollo nacional re- En cuanto al ferrocarril Potosí-Sucre, acusa solventar el funcionamiento de importan- Finot efusivamente señaló que mientras un quería la incorporación del Oriente a la fallas imperdonables. Para el futuro es forzo- tes servicios urbanos como el tranvía y el proyecto respondía a un interés meramen- economía. so transformar totalmente esta vía, que en la alcantarillado. La Paz, por su parte, si bien te regional, el otro tenía alcance nacional. Diagnósticos de la época mostraban que el actualidad, apenas hace un servicio de pasa- en un primer momento decidió invertir en La demanda cruceña intentó demostrar país pagaba considerables sumas de dine- jeros, dentro del máximum de incomodida- un proyecto ferroviario, optó luego por un que su proyecto era de importancia nacio- ro por la importación de productos que des. Se lo ha trabajado de cinco kilómetros proyecto de red de alcantarillado. Se con- nal para así ganar apoyo en el resto de las eran característicos de la región oriental73. por año y cuesta ingentes sumas de dinero al traía deuda externa, pues, para propósitos regiones: Es así que con la llegada de la Misión Bo- erario nacional (Peña y Escobar, 1947)74. de desarrollo urbano. han y la consecuente creación de la Corpo- En 1913 el 26% de los egresos de Cocha- El ferrocarril Cochabamba-Santa Cruz no va ración Boliviana de Fomento (CBF) empe- De hecho, los dos empréstitos más impor- bamba estaban destinados al pago de inte- en busca, como el ferrocarril del Chapare, só- zó a concretarse el rumbo hacia la diversi- tantes que obtuvo el país (Cuadro 2.6) fue- reses y amortización de obligaciones deri- lo de tierras ricas que explotar; persigue la ficación de la economía nacional y la vin- ron destinados al tramo Potosí-Sucre, junto vadas al Tesoro Departamental. Se conoce unidad nacional, procura ligar el sud, el cen- culación con el departamento de Santa al tramo Cochabamba-Santa Cruz. Estos también que en 1910 se contrataron 300 tro y el norte de la República con una enorme Cruz. En ese marco, la mayor parte de los dos trayectos fueron identificados como mil libras esterlinas de la casa Erlanger (a porción del territorio patrio, poblada en gran recursos debían destinarse a la construc- antieconómicos pues el movimiento eco- 6% de interés) para la construcción de dos parte por una raza capacitada para entrar de ción de las carreteras Santa Cruz-Cocha- nómico que generó su construcción difícil- líneas de tranvía entre Cochabamba y sus inmediato en el concierto nacional y aportar bamba, Santa Cruz-Montero, Santa Cruz- mente lograba cubrir el monto de la deuda alrededores y que 60.000 Bs fueron utiliza- sus valores y energías al engrandecimiento Camiri y Sucre-Camiri, así como al estudio contraída para su realización. (Huber, dos para la construcción de alcantarillado colectivo (1928). de la vinculación entre La Paz-Rurrenaba- 2001). La constatación entonces es que a de la ciudad. Diez años después el pago de que y entre Tarija-Villamontes (Huber, pesar de sus potencialidades en el largo intereses y amortización por obligaciones Otra disputa entre actores y regiones en tor- 2001). Como parte de este proceso, en plazo, las obras públicas encaradas con los se incrementó, llegando a representar el no a los préstamos adquiridos tuvo lugar 1948 se demandó un nuevo crédito a montos obtenidos en el exterior ofrecían 51% de los egresos cochabambinos. durante la legislatura 1921-1922 en la que EXIMBANK por US$ 16 millones para fina- escasas posibilidades de producir ingresos En el caso paceño una buena parte de los re- el representante por Santa Cruz, Fricke Le- lizar la carretera Cochabamba-Santa Cruz. que facilitasen su pago (Drake, 1989). cursos generados en el departamento es- moine, propuso que los fondos del em- Iniciadas las obras en 1943, la tan ansiada taban destinados al financiamiento del préstito aprobado se destinen al ferrocarril vinculación llegó por fin en 1954. c) Otra rencilla: ferrocarril hacia los Yungas. En 1923 se Cochabamba-Santa Cruz. Esto originó, co- Otra prioridad en el plan de desarrollo del la modernización urbana consignaron Bs. 464.000 para “el trabajo mo era previsible, la reacción de otros re- Oriente fue el fomento a la producción pe- de alcantarillado en la Avenida Arce y Vis- presentantes del país que señalaron que si trolera y sus derivados que vislumbraban ¿Cómo eran y cómo debían ser las ciudades cachani y la provisión de aguas y otras bien no tenían por qué oponerse a los “de- enormes potencialidades para el creci- del país? Durante el primer tercio del siglo obras de salubridad en La Paz y Obrajes” seos de las representaciones” de Cocha- miento de la región. A pesar de que nunca XX, las preocupaciones “modernizado- (con empréstito de Ullen Contracting). Es- bamba y Santa Cruz: logró establecerse una conexión entre las ras” en Bolivia no se ocuparon solamente te empréstito había sido contratado en 73 En 1939, por ejemplo, por la introducción de ganado vacuno, azúcar blanca, petróleo y derivados y tejidos de algodón se 74 Los mismos autores critican igualmente el tramo construido entre Río Mulatos-Potosí, afirmando que diversos intereses canceló una suma agregada de Bs. 17.103.456, equivalentes al 26% del valor total de las importaciones (Gutiérrez Guerra, creados dieron lugar a una conexión que pasaba por lugares desérticos en desmedro de la conexión de otras regiones que 1940). presentaban importantes potenciales agrícolas y/o mineros. 174 175INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • 1920, por US$ 2,25 millones a una tasa de En contraposición a los tesoros departa- RECUADRO 2.11 interés del 6% anual, con el fin de de- mentales de La Paz, Cochabamba e inclu- sarrollar sistemas de alcantarillado en La so Potosí, el resto de departamentos difí- El Poder Legislativo y la de un diputado por provincia. La tendencia Paz y Cochabamba. cilmente podía funcionar con los recursos representación en el siglo XIX de crecimiento en el número de diputados generados en sus regiones. En ese marco ¿Y qué pasa con el Poder Legislativo? En estuvo en estrecha relación con las provin- Deudas departamentales, se entienden las preocupaciones del dipu- general ha sido un ámbito olvidado por la his- cias y los cantones. La vía de representación pago nacional tado cruceño Enrique Finot porque el Te- toriografía. Ello se debe a la predominancia y estuvo construida en base a las parroquias. soro Nacional atendiese con sus recursos visibilidad del Ejecutivo, pero también res- “Para tener la posibilidad de participación Eran significativos los montos de los tesoros el desarrollo de algunas regiones. Si bien ponde al abandono de la historia política en política lo más importante era poseer el esta- departamentales destinados al pago de esta demanda fue atendida, el Estado el ámbito estatal (Barragán, 2005). tuto político jurídico de cantón, ya que posi- empréstitos por el financiamiento de pro- central impuso que cualquier proyecto Hacia 1826, el Legislativo estaba com- bilitaba una presencia más directa en las yectos. Ello explica que importantes por- departamental tuviese una contraparte puesto por la Cámara de Censores (miem- elecciones.” La ampliación de sufragantes, centajes del presupuesto departamental de la región beneficiaria, aunque esto no bros vitalicios), el Senado y los Tribunos. Pa- pues, estuvo en relación con la división polí- de La Paz y Cochabamba se destinaran a siempre se hizo efectivo. En estos casos, ra 1831 desaparecieron los primeros. Los se- tico-administrativa. La representación po- pagar obligaciones contraídas en el extran- el Tesoro Nacional debió asumir tales nadores tenían una representación departa- blacional fue más bien una característica de jero. Ambos podían hacerlo pues, como se deudas (McQueen, 1925). Fue el caso del mental: tres senadores por cada uno y ade- la segunda mitad del siglo XX (Ibid.). observa en los gráficos (2.12 y 2.13), tanto Presupuesto de 1923, cuando el Tesoro más un senador por cada provincia impor- en 1923 como en 1930 tenían la mayor ca- Nacional tuvo que destinar Bs. 270.000 tante como Tarija y Litoral. pacidad de generar recursos. con el fin de cumplir una obligación de- Los diputados, por su parte, debían tener partamental. Las quejas desde el Poder una representación poblacional: un diputadoGRÁFICO 2.12 Composición ingresos departamentales 1923 Ejecutivo por el continuo incremento de por cada 40.000 habitantes. Sin embargo, un los recursos y el escaso aporte de las re- análisis detallado muestra que en la repre- 3% 3% 4% giones fueron moneda común en los pri- sentación de diputados primó una lógica más 3% meros treinta años del siglo XX. El Ejecu- bien territorial que poblacional. Sorprende Chuquisaca 13% tivo lamentaba que las regiones, a través encontrar, por ejemplo, que en 1825 Santa La Paz Cochabamba del Parlamento, demandaran obras pero Cruz tenía un diputado por cada 15 mil habi- Oruro sin aportar en la misma proporción. El re- tantes, seguido de Cochabamba (uno por Potosí sultado era que el Estado central estaba 16.444), mientras que Oruro y La Paz tenía 12% 50% Tarija obligado a “inventarse” ingresos. uno por cada 37 mil o 38 mil habitantes. Ha- Santa Cruz La dinámica en otras ciudades estuvo lejos cia 1900, los departamentos mejor represen- Beni de “la modernidad” de La Paz y Cocha- tados o sobre representados en relación con 12% bamba. La Representación de Santa Cruz otros departamentos eran Beni, Oruro y Tarija lamentaba en 1910 que en dicha capital (un diputado por cada 15 mil habitantes en Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos departamentales. “se bebía agua sólo cuando el cielo les era promedio), mientras que el resto alcanzaba a propicio, ocasionando peste y la mortan- tener uno por cada 29.228 habitantes (Ibid). Diputados de Congreso de La Paz de 1891. Sentados: Luis Gemio, dad”. Señalaron igualmente que se com- Por otra parte, un estudio de los partidos yGRÁFICO 2.13 Composición ingresos departamentales 1930 Melquíades Loaiza, Nicolás Acosta. De pie: Marco Paredes, Juan B. Rada, praba agua insalubre extraída de las entra- provincias muestra la existencia, hacia 1825, Germán Miranda, César Villavicencio. Fuente: Archivo de La Paz. ñas de la tierra. Más todavía: en la capital, 2% 2% 4% 4% en plena plaza pública, estaba la expresión 11% Chuquisaca misma del Estado: escombros de un vetus- de éxito pero una razón de justicia nacional Era evidente pues que estaba en juego la re- La Paz to edificio porque no es dable sacrificar a unos en pro- lación entre el Tesoro Nacional y los Teso- Cochabamba La Representación de 1910 expresó su pro- vecho de otros más afortunados. La nación ros Departamentales, es decir, entre la ad- Oruro fundo descontento reclamando que el pa- al fin y al cabo tiene rentas y ya que la ex- ministración central y las administracio- 41% Potosi go por el Tratado de Petrópolis no había be- traordinaria a que antes hemos hecho mé- nes regionales. 20% Tarija neficiado al Oriente: rito, está haciendo el servicio de ferrocarri- Santa Cruz les a favor de ciertos pueblos, era rigor de 2.3. ¿Cuál Estado centralizado Beni Las crisis generales en la economía social justicia destinar algo de los subsidios ordi- y homogéneo? las paga el pueblo; ¿y las crisis financieras? narios para obras de más vital importancia 16% ¿Las pagarán los pueblos débiles sin peso en los pueblos del Oriente (Representa- El imaginario de un Estado monolítico que Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos departamentales. en la balanza política? Será ésta una razón ción Oriental, 1910). no toma en cuenta sus diferentes niveles 176 177 INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • y dimensiones, el supuesto de la existen- cias de interés de parte de los miembros El déficit constante en nuestro presupuesto votar créditos suplementarios sin que cia de una estructura estatal sólida que del Congreso en pro de sus respectivas cir- obedece a un desequilibrio innegable que existan las correspondientes partidas de nació y se mantuvo sin alteraciones, así cunscripciones” o “llenar compromisos existe entre las necesidades de la vida nacio- ingresos y, finalmente, distribuir los fon- como la representación de un Estado personales o políticos de los proponentes” nal, que crecen a medida de la expansión que dos provenientes de impuestos sobre he- centralizado, homogéneo y con un grado (Mendoza, 1927). El gobierno, por su par- toman los intereses del país, y la exigüidad rencias indirectas78. razonable de autonomía en relación con te, debido a la falta de recursos, se veía li- de los rendimientos fiscales. En semejante la sociedad son profundamente cuestio- mitado a la hora de ejecutar los compromi- situación, en que no es posible obtener un RECUADRO 2.12 nados cuando se observa el proceso sos adquiridos en el presupuesto (Ibid.). número rápido de las rentas, se impone, ne- complejo y hasta tortuoso de centraliza- Otro fenómeno importante tiene que ver cesariamente, una conducta de economía ri- El Poder Ejecutivo en el centro ción de las principales responsabilida- con los años en los que no se votaba en el gurosa (Redactor del Congreso Nacional, y en las regiones en el siglo XIX des estatales. Congreso el presupuesto general enviado Legislatura Ordinaria 1922, 1923). El momento de la creación de la República, el Poder Ejecuti- Como hemos sostenido en los acápites pre- por el gobierno. En tales casos, el Poder vo estaba conformado por el Presidente, dos secretarías de cedentes, la definición del presupuesto Ejecutivo lo ponía en vigencia mediante La situación para el Ejecutivo era más difícil Estado: de Gobierno y Hacienda, la primera, y Militar, la segun- nacional y de los presupuestos departa- decreto supremo (Ibid.) o se dictaminaban aún, toda vez que frente al poder ejercido da. Poco después se crearon tres ministerios: Interior y Rela- mentales constituyó un evidente centro leyes especiales. por el Congreso, el Ministerio de Hacienda ciones Exteriores, Hacienda y Guerra y Marina. Y en 1839 se de presiones, negociación y disputa. Así se En el escenario de esa complicada dinámica no tenía la facultad de realizar una revisión añadió el Ministerio de Instrucción Pública. explican las permanentes controversias de relación entre los poderes Ejecutivo y de los egresos propuestos por los diferen- En cada departamento, el Poder Ejecutivo estaba represen- entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecu- Legislativo, en 1922 el Presidente Bautista tes ministerios. El resultado era que cada tado por el prefecto, el gobernador en la provincia y el corregi- tivo. Y las pugnas por recursos entre dis- Saavedra lamentaba que los presupuestos cabeza de sector buscaba “obtener una dor en los cantones. Prefectos y gobernadores eran nombra- tintas regiones y actores sociales. Así se se votaran con “déficit enormes”. Cuando partida tan grande como sea posible (sin dos por el Presidente por un período de cuatro años. Los corre- entiende también la conformación de pre- esto sucede, advertía, “no se hace otra co- importarle) el equilibrio del presupuesto ni gidores, en cambio, eran nombrados por los propios cantones supuestos deficitarios y de sistemas tribu- sa que echar sobre el Ejecutivo una carga ser directamente responsable en la prácti- cada año y no recibían remuneración del Estado. tarios departamentales heterogéneos y enorme, creándole una angustiosa situa- ca por los resultados generales durante su Los prefectos concentraban un importante poder político, variables. Y ni qué decir de las frecuentes ción, fuera de la discrecionalidad que se administración”. económico y administrativo en el departamento. Su poder se tensiones y jalonamientos entre los nive- pone en sus manos en el manejo de las Fue a partir de la Misión Kemmerer que el extendía incluso a los juzgados y tribunales de justicia (artículo les nacional, departamental y municipal. rentas nacionales”. La situación fue descri- Presidente de la República adquirió mayor 28, Ley del 3 de diciembre de 1831). El cargo de gobernador, Un escenario en construcción, como vere- ta de la siguiente manera: responsabilidad legal76, como encargado que era remunerado, presentó importantes variaciones en di- mos en este apartado. directo de la formulación anual del presu- recta relación con la población indígena y su contribución: El Parlamento consigna partidas de gastos, puesto que era confiado, a su vez, al Con- mientras más indígenas, mayor contribución y, por tanto, ma- a) Disputas entre Legislativo y Ejecutivo escuchando reclamos más o menos senti- tralor. Para ello se creó la Contraloría Gene- yor sueldo, como en las provincias de La Paz y Potosí. Corregi- dos por los diversos distritos de la Repúbli- ral de la República (Mendoza, 1927). Se dores y alcaldes no tenían sueldo pero recibían un porcentaje Uno de los espacios que frecuentemente al- ca; pero como las rentas no alcanzan a sa- dio, por tanto, un proceso de mayor cen- de la contribución indigenal. bergaba las tensiones en torno a las accio- tisfacer las asignaciones del Legislativo, tralización77 aconsejada por el profesor Durante el siglo XIX la tendencia fue la multiplicación de las nes estatales y las demandas regionales ocurre que todos aquellos que ven en el pre- norteamericano con miras a una mayor estructuras político-administrativas con la subsiguiente insta- fue el Congreso Nacional y su difícil rela- supuesto una partida a favor suyo, van a de- “racionalización”. lación de entidades estatales. Entre 1826 y 1900 las provincias ción con el Poder Ejecutivo. Ello se observa mandar su pago al Ejecutivo y como éste no Sin embargo, y a pesar de que el artículo 4 se incrementaron de 28 a 57 y los cantones de 272 a 370. con claridad en los presupuestos. Hasta puede atender todas las exigencias presu- de la Ley Orgánica del Presupuesto de La creación de nuevos centros político-administrativos fue 1927, aunque el presupuesto era respon- puestadas, arrastra tras sí descontentos y 1928 enfatizaba la imposibilidad de votar vista también como una manera de ganar adeptos políticos sabilidad del gobierno, el Legislativo tenía odiosidades, atribuyéndose a todos los mó- presupuestos con déficit, en 1929 el dipu- premiándolos con puestos burocráticos, al mismo tiempo de la potestad de realizar importantes cam- viles imaginables las negativas o excusas tado Iturralde señaló que esta situación establecer redes de influencia y de poder. Pero, además, para bios al proyecto original a tal punto que el de pago, menos a la causa verdadera (Re- se daba continuamente contradiciendo las elites locales la creación de provincias parece haber sido resultado final era calificado como “el pro- dactor del Congreso Nacional, Legislatura las recomendaciones de la Misión Kem- una estrategia de vincularse y participar en la “cosa pública”. grama fiscal del Parlamento” . 75 Ordinaria 1922, 1923). merer. Señalaba también que se había Fuente: Barragán (2001). En ese sentido se denunciaba que muchas le- vuelto al antiguo sistema de modificar yes aprobadas por el Congreso Nacional Y en referencia al desequilibrio entre los gas- partidas del presupuesto ya aprobado, no tenían otro fin que el de “dar aparien- tos y los ingresos expresaba: 76 “El consentimiento del Presidente para cualesquiera aumento en sus presupuestos será apreciado cuando se recuerde que los presupuestos, según las diferentes estipulaciones de la proyectada Ley Orgánica de Presupuesto, deben ser formulados de 75 La misión Kemmerer señaló: “El Poder Ejecutivo formula ahora el presupuesto anual pero el Congreso puede modificar, alterar acuerdo con prácticas presupuestarias sólidas y presentadas en forma equilibrada como programa fiscal que sea de y revisar el presupuesto que le presente el Ejecutivo como lo crea conveniente, aumentando o disminuyendo cualquier partida responsabilidad directa y única del Presidente de la República” Mendoza (1927). de ingresos y egresos… El Congreso generalmente sanciona, también, en cada legislatura, sin ningún consejo o cooperación 77 “La centralización de las actividades generales del Gobierno en la Contraloría no interrumpirá, en manera alguna, las cuentas de parte del Poder Ejecutivo, muchas leyes especiales que importan el gasto de miles de bolivianos para toda clase de fines que deben llevarse en los Tesoros Nacional y Departamental” (artículo 11, Mendoza, 1927). antes y después de que hubiese aprobado las leyes de presupuesto anuales. El resultado de este procedimiento es un 78 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria 1929, 1930: 70. programa financiero irregular en vez de un programa unificado” (Mendoza, 1927). 178 179INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • b) Los “niveles” nacional, proveniente del impuesto indigenal. Los En la Ley Orgánica del Presupuesto del 9 de departamentales. Hay importantes ejem- departamental, municipal ingresos departamentales, a su vez, fueron septiembre de 1907 se confirmó la divi- plos de ello. determinados como todos aquellos no sión entre los fondos nacionales y departa- En el Congreso de 1921 un representante se- Un tema relevante para comprender la hete- contemplados en los ingresos nacionales mentales80. Más adelante, la Ley Orgánica ñaló que la Convención sancionó varias le- rogeneidad del Estado en Bolivia es la poca (es decir el resto). Y los ingresos municipa- del Presupuesto del 24 de octubre de 1913 yes “adjudicando rentas nacionales a los claridad al establecer las competencias en- les se establecieron mediante decreto del ratificó la denominada “división rentísti- tesoros departamentales” (Redactor, junio tre los tres niveles administrativos y finan- 16 de marzo de 1864 (Anuario de Leyes, ca”. El Ministerio de Hacienda tenía la res- 1921). Una muestra de esta conducta im- cieros existentes en el país: nacional, de- 1872-1873). ponsabilidad de enviar al Congreso Nacio- positiva fue la exportación de cueros de partamental y municipal. Este hecho gene- Respecto a esta reforma, un parlamentario nal los proyectos presupuestarios de cada Chuquisaca, Santa Cruz, Tarija y Beni, que ró infinidad de problemas en el funciona- señaló que se pretendía “independizar la ministerio y de cada Departamento. El Le- al final terminó en un pacto por el cual el miento impositivo. administración rentística de cada departa- gislativo debía revisar el documento y con- 10% debía ir para cada uno de los depar- La Ley del 3 de septiembre de 1872, que mento a fin de que cada uno de ellos sub- firmar la ley que regiría los gastos naciona- tamentos de la República y el 20% para el adoptó la denominada “descentralización sista por sí solo y a expensas de sus pro- les por un año, egresos que de ninguna Tesoro Nacional. Otro ejemplo de la época rentística”, es un punto de inicio funda- pios fondos”. El problema radicaba en que, manera debían superar a los ingresos tiene que ver con los impuestos a depósi- mental para analizar y comprender esta ló- en ese entonces, existía un completo des- (Anuario de Leyes de 1913-1914). tos bancarios. Los representantes de Chu- gica del sistema tributario boliviano. ¿En equilibrio entre las diferentes tesorerías de ¿Pero cómo se realizaba la administración de quisaca solicitaron, debido a la “aguda cri- qué consistía? En la distribución de los in- tal manera que sólo dos o tres departa- los fondos públicos hasta ese entonces? sis” del departamento y en razón de que gresos en fondos nacionales, departamen- mentos podían enfrentar sus necesidades Una intervención parlamentaria es elo- una situación similar existía en Cocha- tales y municipales. Se estableció que los con recursos propios y, más aún, contri- cuente al respecto: bamba, que esos impuestos, en principio ingresos nacionales provendrían de las re- buir a los gastos nacionales. Por tanto se nacionales, fuesen departamentales dado caudaciones aduaneras nacionales, utili- preguntaba: Todos los departamentos han contribuido que “no existía ley que declarara que esos dades de la Casa de la Moneda, derechos con la suma de sus recursos al tesoro bajo el impuestos eran de carácter nacional” (Re- sobre la exportación de pastas de plata y ¿Cuál es el fin que se propone esta descentra- nombre de fondos nacionales: nombre funes- dactor, junio 1921). Ese mismo año se dis- otros minerales, contribución del papel se- lización si la contribución para el gobierno to del que se ha abusado siempre adminis- cutió también la imposición de un grava- llado, contribución sobre sueldos, peaje o central ha de pesar siempre sobre los mis- trándolos ad limitum, y sin darse al pueblo men al ganado y a la yareta que se expor- impuesto sobre ganados internados desde mos departamentos que hoy comparten sus una cuenta satisfactoria del modo como han taba a Chile, sugiriendo que los mismos el exterior, productos de la venta de guano, ingresos con los demás? (Anuario de Leyes, sido manejados. Esa perniciosa manera de fuesen considerados ingresos departa- salitre o tierras del Estado y subvención 1872-1873). distribuir las rentas nos han traído la Caja mentales. Al respecto, el honorable Ugarte Central de Melgarejo y las Comisarías de interpeló:CUADRO 2.7 Ingresos nacionales en 1872 Uno de los promotores de la Ley defendió el Guerra que con sobrada razón podrían lla- proyecto como necesario y demandado79 marse el pozo de Airon, como lo había dicho conforme a nuestra organización financiera, Rubros Monto % sin que por ello debiera interpretárselo otro señor (Redactor de la Asamblea Cons- todo impuesto que grava la exportación al ex- Aduanas nacionales 158.000 10,83 –decía– como la búsqueda de “la federa- titucional, 1872). terior en ningún caso puede ser de carácter Subvención de Arica 405.000 27,76 ción”. Aclaró que no se había quitado al departamental, basta que algún artículo suje- Utilidades de la Casa de la Moneda, Ejecutivo la facultad de nombrar emplea- El reto de diferenciar niveles to a impuesto salga de la República para que contribución sobre pastas 161.000 11,03 dos y que los prefectos tenían facultades ese gravamen sea tomado como ingreso na- Papel sellado 240.008 16,45 suficientes. Adujo también que la solidari- A partir de la diferenciación entre los fon- cional porque si no lo consideramos así, sino Impuesto sobre ganado que se interna dad estaría presente y que “sería injusto dos (nacional, departamental y munici- como departamental, entonces vendríamos a del exterior 24.880 1,71 que La Paz, por ejemplo, dejase perecer al pal) se logró alguna claridad en cuanto a hacer una confusión loca dentro de nuestro Contribución sobre la lista militar y eclesiástica 9.600 0,66 pueblo boliviano” (Ibid.). Consideró asi- los impuestos y hubo un avance en la dis- sistema financiero que, a decir verdad, es Impuestos sobre metales de plata de Caracoles 80.000 5,48 mismo que “descentralizados los fondos, tinción entre niveles. Pero la separación muy deficiente (Redactor de la H. Conven- Impuesto sobre estaño y cobre 9.576 0,66 tendríamos recursos no sólo para satisfa- entre lo nacional y lo departamental no ción Nacional 1920, 1921. Tomo VI). Papel de títulos de empleados 3.260 0,22 cer nuestras necesidades, sino hasta para siempre se estableció de manera nítida. Guano de Mejillones 274.200 18,79 gastos extraordinarios”. Finalmente defi- Como todo lo nacional podía ser departa- En respuesta se adujo que los representantes Total 1.365.524 93,58 nió la descentralización como un medio mental se abría un amplio margen de po- de Potosí podrían argüir también que toda Total según el documento 1.149.524 78,78 para mantener “el orden y la paz” porque sibilidades, más aún por el hecho de que la renta que producía la exportación de mi- Subvención de los departamentos 309.611 21,22 los pueblos verían satisfechas sus necesi- los departamentos pugnaron por cobrar nerales era para su distrito, cuando esa ri- Total 1.459.135 100,00 dades (Ibid.). impuestos nacionales convirtiéndolos en queza generaba impuestos de carácter na-Fuente: Elaboración propia sobre la base de Redactor 1872. 80 El artículo 1 menciona: “En cada Legislatura se votará un presupuesto general, que detallará los ingresos y egresos de carácter nacional y presupuesto especial para cada departamento, en la misma forma” (Anuario de Leyes de 1907, 1908). 79 Aludió también al planteamiento que habría hecho Casimiro Corral (Ibid.). 180 181 INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • cional. Se afirmó entonces que no podía Una voz autorizada en este asunto era la del el gran consumo de este producto lo con- Ante tal argumento, otros representantes permitirse que “los productos exportados Presidente Eliodoro Villazón quien, recor- vertía en producto tentador para cualquier arguyeron que el impuesto diferenciado a vengan de tal o cual región se han de apli- dando haber estado el año 1872 en la crea- impuesto. El cálculo de introducción de la cerveza era justo toda vez que la produ- car a fondos departamentales” (Redactor ción y organización de la Hacienda Munici- chicha cochabambina, denominada “aris- cida en La Paz era de mejor calidad, por lo de la Convención Nacional de 1921). pal, aseguraba que los municipios se habí- tocrática”, oscilaba entre 10.000 y 25.000 que las revendedoras ganaban hasta el Las disputas por atribuciones soberanas y en an “extralimitado en el ejercicio de sus fun- a 30.000 litros año”81. 200%, mientras que la cerveza que se torno a las definiciones entre lo nacional y ciones” (Redactor Legislatura Ordinaria de Oruro buscó gravar también la cerveza pro- vendía en Oruro era inferior y consumida departamental fueron algo tan frecuente 1912, 1913). En 1913, por ejemplo, Villa- cedente de La Paz con 10 centavos sobre la sobre todo por el “pueblo bajo” (Redactor que un diputado sostuvo al respecto: si en zón se quejó del accionar de las municipa- botella que valía 50 centavos, por lo que fi- 1921). En medio de esta discusión emer- principio había un Tesoro Nacional “al que lidades debido a: nalmente debía pagar 15 centavos de im- gió el tema de la desigualdad entre los debían ayudar todos los departamentos”, puesto de tal manera que se gravaba con el productos. Al respecto el H. Soruco cues- luego ocurrió que debido al “provincialis- ...la tendencia persistente de crear impuestos 30% ad-valorem (Redactor, junio de 1921). tionó que la chicha y la cerveza sean gra- mo” se veía conseguir a todo trance ingre- abarcando rentas propiamente nacionales o Tres impuestos recaían sobre la cerveza: vadas con tasas diferentes con la “cir- sos del Tesoro Nacional para el Tesoro De- departamentales y hasta gravando el comer- del Concejo Municipal, cinco centavos por cunstancia agravante” de que la industria partamental. La conclusión era irrefutable: cio de importación y exportación con menos- botella; del Tesoro Departamental, un cen- de la chicha estaba en manos de peque- “los tesoros departamentales tienen perso- cabo del desarrollo económico del país. Este tavo sobre botella; y el nuevo impuesto de ños capitalistas (Ibid.). Los cochabambi- neros en todas partes, pero el Tesoro Na- hecho es notorio pues los artículos de consu- diez centavos. Por tanto cada botella tenía nos defendieron arduamente la chicha ar- cional no” (Redactor, junio 1921). mo procedentes del extranjero y aun muchas que pagar 16 centavos de impuesto, “lo guyendo que era una bebida “alimenti- mercaderías de otro linaje tienen graváme- que resultaba realmente monstruoso”. Es- cia” en oposición al alcohol o al aguar- nes municipales. En cada aduana hay otra to generó un fuerte debate entre los repre- diente y que además: subalterna de carácter municipal encargada sentantes. de percibir aquellos impuestos. Con este pro- Y es interesante también señalar algunos ar- da vida a muchas familias pobres y protege cedimiento, en algún tiempo más, los poderes gumentos en torno a los gravámenes dife- el desarrollo de la agricultura. Si creamos nacionales no podrán modificar los impues- renciales de la chicha y la cerveza. Se decía impuestos con tasas elevadas, no haremos tos aduaneros con criterio ni liberal ni protec- que a la chicha se le imponían diez centa- otra cosa que herir de muerte a una industria cionista porque las municipalidades estarán vos siendo que era industria nacional, que más bien debería merecer protección siempre a la espalda dispuestas a proceder en mientras que la cerveza sólo tenía un gra- (Redactor de la Convención, 1921). sólo su beneficio manteniendo impuestos que vamen de tres centavos pese a que estaba pueden ser perjudiciales o creando nuevos en manos extranjeras (Redactor 1921). Finalmente se creó el impuesto de cinco cen- (Redactor del Congreso Nacional, Legislatu- tavos sobre cada botella de cerveza consu- ra Ordinaria de 1912-1913). Entre departamentos… mida en la ciudad de Oruro, sea de donde viniere, y de diez centavos sobre cada litro Esta situación de contiendas y forcejeos en- ¿Cómo se planteaban las relaciones e im- de chicha. tre diferentes niveles de la estructura ad- puestos entre los departamentos? Un ministrativa es expresión de las limitacio- ejemplo de diferencias y pugnas existen- Estado central versus regionesSímbolos que construyen estatalidad. Fuente: Archivo de La Paz, 1911. nes existentes en el Estado para establecer tes se observa en el reclamo de los repre- impuestos sobre productos y grupos socia- sentantes paceños que calificaban como La disputa por el tipo de impuesto y la recau- ¿Y el nivel municipal? les. Un efecto de ello es que algunos ya injusto el impuesto de diez centavos que dación correspondiente era parte del en- existentes podían ser objeto de doble y debía pagar la cerveza que iba de La Paz a frentamiento de los departamentos con el Además de las pugnas entre la instancia nacio- hasta triple tributación. Oruro (cinco de impuestos municipales y Estado central sobre el monto que maneja- nal y las departamentales en torno a los im- Un ejemplo de este fenómeno tuvo lugar en cinco de impuestos departamentales), ban el Tesoro Nacional y los tesoros depar- puestos, existieron también conflictos y ne- Oruro donde se quiso imponer graváme- mientras la cerveza de Challapata y Huari tamentales. En 1903, los ingresos de los gociaciones con los municipios. En ese sen- nes de 20 centavos al litro de chicha de Co- sólo pagaba cinco centavos (impuesto mu- departamentos significaban el 32,74% tido se mencionan frecuentes conflictos en- chabamba. Se señaló entonces que la chi- nicipal). En nombre de la igualdad en los con relación al Tesoro Nacional. Pero a lo tre “el Gobierno y las municipalidades, las cha de Cochabamba ya soportaba tres im- impuestos abogaron porque no existieran largo de la primera mitad del siglo XX los cuales se consideraban autónomas, siendo puestos: uno municipal sobre la materia distinciones en los gravámenes porque ingresos que cada departamento generaba así que según nuestra Constitución son cor- prima (el mucko), otro departamental y el ello implicaba proteger a un departamento en relación con los ingresos nacionales dis- poraciones administrativas encargadas de tercero propuesto por los representantes en desmedro de otro. minuyeron notoriamente. velar por los intereses locales y por igual ra- de Oruro para el consumo en su departa- 81 Es interesante señalar paralelamente que la chicha estaba muy bien conceptualizada por entonces. Se la consideraba una zón de limitadas atribuciones” (Ibid.). mento (Redactor, junio de 1921). De hecho bebida “alimenticia” que se convertía en “sangre” haciendo “hombres fuertes y sanos” en oposición al alcohol (Redactor, 18 de junio de 1921). 182 183 INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • CUADRO 2.8 Evolución de ingresos nacionales y ni 0%. En 1922, por ejemplo, se señalaba Tesoros diferenciados a pesar de que en términos absolutos ma- departamentales presupuestados en la Cámara de Diputados: nifestaba cierto incremento, la importan- Si se analizan los impuestos de los departa- cia económica de este tributo en la estruc- Años Ingresos Total de Ingresos Ing. Dptales./ …que no hay tesoro departamental que no mentos, además de constatar las múltiples tura impositiva de cada departamento co- nacionales departamentales Ing. Nac. sea acreedor del Tesoro Nacional, en mayor o e innumerables cuentas existentes, se ob- menzó a decaer (en términos relativos): 1903 7.013.350 2.296.172 32,74 menor cantidad: sólo podría referirme a los serva que los impuestos comunes entre va- constituyó alrededor del 5% de los ingre- 1913 22.073.500 2.631.415 11,92 tesoros de Potosí y Chuquisaca que son rios departamentos son escasos. Resaltan sos totales de Chuquisaca y La Paz y cerca 1923 25.060.034 6.101.088 24,35 acreedores de fuertes sumas que se han dado por su importancia económica hasta 1930 del 25% en Potosí y Cochabamba, pero 1930 47.580.109 6.908.177 14,52 al Tesoro Nacional en los momentos más los que corresponden a la Contribución Te- desapareció de las cuentas tarijeña, cruce- 1938 274.123.156 premiosos del año 1920. Los tesoros vienen rritorial, que después dieron paso a diver- ña y beniana. Este patrón se profundizó en 1949 2.087.804.537 172.503.543 8,26 soportando una crisis que no sólo proviene sos impuestos locales sobre las bebidas al- 1930 cuando se vio una caída en términos 1954 15.037.270.385 481.667.790 3,20 de la situación que aflige al país, sino de la cohólicas (Cuadro 2.10). Si bien existen absolutos de este impuesto.Fuente: Presupuestos nacionales. morosidad con que el Tesoro Nacional atien- otros pocos ingresos comunes a todos o ca- Con el descenso de la contribución territorial de a los tesoros departamentales (Redactor si todos los departamentos, como la Pres- se obtuvo cierta homogeneidad impositiva Esta situación no debe hacernos perder de Legislatura Ordinaria, 1921-1922. T. III). tación Vial o las Herencias Indirectas y lue- entre los departamentos por el cobro de vista que el Tesoro Nacional subvencionó go la internación de cigarrillos, su impor- impuestos a las bebidas alcohólicas que constantemente a los departamentos, c) Ingresos departamentales: tancia fue bastante dispersa según los de- adquirieron notoriedad hacia el primer ter- pues en los hechos los tesoros departa- ¿uno o varios sistemas? partamentos y los años considerados. cio del siglo XX82. mentales no fueron capaces de ser autosu- Es claro, por tanto, que la contribución terri- La supeditación de cada tesoro departamen- ficientes. La Paz era indudablemente el de- Hemos visto que la estructura impositiva re- torial constituyó el gravamen que mayor tal a las características de sus economías partamento que mayores ingresos tenía, flejaba la forma de construcción estatal estabilidad y continuidad tuvo a través del resulta evidente al comprobar la existen- representando el 41% del total, mientras que vivió Bolivia desde el siglo XIX y la tiempo, representando un monto relativa- cia de variados impuestos circunscritos a que Potosí alcanzaba al 16%. Así, aunque existencia de diversos juegos de fuerza y mente elevado. Este impuesto, empero, cada departamento. La política de impo- en 1872 no se especificaron rubros exac- de negociación entre el Estado central y su no era homogéneo en todos los departa- ner tributos en aquellas actividades o re- tos de los ingresos de los distintos departa- Tesoro Nacional frente a las regiones y sus mentos y se acomodaba, más bien, a las giones donde fuese posible, en vez de es- mentos se señaló la existencia de sobran- tesoros departamentales. El resultado de características de cada uno. Su importan- tablecer una soberanía más o menos ho- tes. Lo interesante es que los sobrantes de historias particulares, de grados de autono- cia fue también fluctuante y marcadamen- mogénea a lo largo del territorio, se com- La Paz representaban más del 56% y los de mías y de continuas disputas entre secto- te superior en los de occidente: en 1903 prueba a partir de la existencia de ingre- Potosí el 15%, de tal manera que entre am- res económicos y regiones se ve reflejado constituía el 58% de los ingresos cocha- sos concentrados en ámbitos muy locales. bos hacían prácticamente el 70% del total en la diversidad de cuentas y rubros de los bambinos, mientras en Santa Cruz apenas En 1913, por ejemplo, se observan distin- de excedentes. Esto supone que cada año presupuestos departamentales. Esta cons- representaba el 20%; en 1913 representa- tos cobros en localidades bastante especí- La Paz sólo utilizaba el 24% de sus ingresos tatación es tan fuerte que pareciera no ba el 60% de los ingresos orureños, cuan- ficas: se pedían 30 centavos por quintal de y que sus “sobrantes” eran del 73%. Santa existir un sistema impositivo único y relati- do en Tarija no era más del 26%. En 1923, mercadería importada a Sorata (La Paz), Cruz y Cochabamba tenían en cambio un vamente universal en todo el país, sino excedente de sólo 3%, Tarija del 2% y Be- más bien varios sistemas en articulación. CUADRO 2.10 Ingresos departamentales en porcentajes respecto al total de cada departamento - 1903, 1930, 1949 CUADRO 2.9 Ingresos nacionales según departamentos, 1872 1903 1930 1949 Departamentos Monto % Sobrantes % % Total % Contribución Impuesto Prestación Extracción Contribución Impuesto Impuesto Impuesto Impuesto % Impuestos columna columna fila territorial a la coca vial de goma territorial a la coca sobre sobre sobre exportación por Chuquisaca 90.836 15,02 60.087 8,32 39,81 150.923 11,37 muku alcohol alcohol de mineral explotación La Paz 148.389 24,53 408.568 56,56 73,36 556.958 41,96 petrolera Cochabamba 105.554 17,45 20.165 2,79 16,04 125.719 9,47 La Paz 28,09 33,74 4,94 22,29 41,70 6,40 Potosí 105.965 17,52 110.270 15,27 51,00 216.235 16,29 Cochabamba 57,58 12,56 16,51 49,16 76,54 Oruro 44.624 7,38 66.711 9,24 59,92 111.335 8,39 Santa Cruz 19,69 7,87 0,00 39,93 78,00 Tarija 9.739 1,61 14.253 1,97 59,41 23.992 1,81 Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos departamentales. Santa Cruz 54.698 9,04 20.307 2,81 27,07 75.005 5,65 Cobija 28.291 4,68 21.570 2,99 43,26 49.861 3,76 82 En 1903 y 1913 en el caso de La Paz, Cochabamba y Tarija no significa ni el 1% del total de sus respectivos ingresos, a pesar Beni 16.749 2,77 421 0,06 2,45 17.170 1,29 de que ya constituian cerca del 10% del total de los ingresos cruceños. En 1923 el impuesto a la cerveza en La Paz constituía el 5% del total de sus ingresos y en Oruro gravámenes sobre diferentes alcoholes representaban el 14% de sus ingresos Total 604.846 100 722.351 100 54,43 1.327.198 100 departamentales. Fuente: Redactor del año (1872). 184 185 INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • otro monto por el tránsito entre el Chapa- por parte de las regiones productoras pone ros que los tesoros de Potosí y de Oruro te- GRÁFICO 2.14 Ingresos nacionales y departamentales re y Chimoré (Cochabamba) y cualquier en cuestión el problema de la pugna entre nían a su favor eran aproximadamente de percibidos directamente por la minería venta o compra de ganado en Huari ali- el Estado central y las regiones por el cobro un quinto, porcentaje que se refleja en can- (1923 y 1930) mentaba las arcas orureñas. de impuestos. tidades considerablemente superiores: Bs. 12 La lectura de los datos consignados en el Cua- 25 millones y alrededor de Bs. 8 millones, dro 2.10 resalta nuevamente la existencia Los recursos naturales y su renta respectivamente. 10 de “escaleras” como característica común En contraposición a los minerales con escaso Millones de bolivianos 8 de los ingresos departamentales en los dife- Las disputas surgidas en torno al uso de los aporte a los ingresos departamentales, el Ingresos agregados rentes presupuestos considerados desde ingresos generados por los recursos natu- petróleo generó, desde sus inicios, impor- 6 Oruro y Potosí 1903 hasta 1954. Gran parte de los ingre- rales constituye una constante y los resul- tantes recursos tanto para el Tesoro Nacio- 4 Ingresos nacionales sos fiscales provenían de productos especí- tados de las negociaciones y pugnas res- nal como para los tesoros departamentales. 2 ficamente ubicados en una o algunas regio- ponden a coyunturas tanto espaciales co- Legalmente la capacidad contributiva de la nes determinadas. La coca, por ejemplo, si mo temporales. actividad petrolera para las regiones pro- 0 bien estaba presente también en Cocha- En lo referente a la minería, en 1913, una vez ductoras tuvo un importante giro en 1938. 1923 1930 bamba y se expresa en sus ingresos depar- asentada la producción estañífera, los te- Sobre la base del antecedente de 1930, Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales y departamentales. tamentales de 1903, encuentra claro prota- soros de Potosí y Oruro no planificaron cuando se estableció que el 30% del tribu- gonismo en La Paz constituyendo uno de ningún aporte proveniente de esta activi- to nacional definido por la Ley Orgánica Sobre la base de este análisis podemos soste- los principales ingresos del departamento. dad. En 1923 la situación cambió cuando del Petróleo de 1921 constituiría un ingre- ner como síntesis que la disputa entre el ambos tesoros departamentales se benefi- so regional, se dispuso que el 11% del valor Tesoro Nacional y los diversos tesoros de- Presupuestos departamentales ciaron con los ingresos provenientes de un de la producción tendría como destino el partamentales por la administración de las poco sostenibles impuesto adicional de 40 centavos sobre presupuesto de ingresos de la región co- imposiciones obtenidas no se limitó a la quintal métrico exportado por cada depar- rrespondiente (Miranda, 2005). En la déca- minería o a la actividad petrolera. El Esta- La revisión de los presupuestos departamen- tamento y de una participación por el pago da de 1940, en tanto, la estatal Yacimien- do central gravaba “allí donde podía” y, tales demuestra que pocas veces éstos fue- de patentes mineras. Los ingresos deriva- tos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) contra las resistencias locales y sectoriales, ron sostenibles en el tiempo. En Chuquisa- dos de la actividad minera representaban logró importantes incrementos en su capa- intentaba establecer la mayor cantidad po- ca, por ejemplo, el impuesto predial redujo el 27% en Oruro y el 13% en el caso de Po- cidad productora. Más todavía: en 1941, sible de obligaciones. su importancia relativa del 23% en 1930 al tosí. Esto cambió siete años después cuan- triplicando los niveles obtenidos por la 6% en 1949. Así, la suma de pequeñas im- do se presupuestó un descenso en los Standard Oil, logró producir 230.000 barri- 2.4. El territorio, esa posiciones de “otros ingresos” permitía vi- aportes de la minería en el Tesoro de Oru- les por año, cifra que ascendió a 334.000 conquista incesante vir al departamento. Asimismo, ese año La ro a un 5% del total, mientras que en Poto- un año después (Miranda, 1999). Paz vivió de los impuestos generados por sí se pensaba en un importante incremen- De esta forma, en 1949 los recursos presu- En este acápite planeamos que el Estado la cerveza (42%) mientras que los ingresos to al alcanzar el 47% del total de ingresos. puestados derivados de la participación en nacional y central, más que una entidad por la producción de coca ya ni figuraban. Los presupuestos de 1923 y 1930 permiten la producción petrolera ascendieron en Ta- establecida y dada, fue resultado de una En Cochabamba los ingresos continuaron observar dos cosas: por un lado, que la mi- rija a Bs. 2.000.000, equivalentes al 22% construcción que se produjo de manera basándose en la chicha e incluso su pro- nería generaba recursos prioritariamente de sus ingresos departamentales. En el ca- simultánea a la de las regiones. No es po- porción se acentuó (76%). En 1954, tras la nacionales y, por otro, la imposibilidad de so de Santa Cruz, la actividad petrolera se sible hablar de Estado sin hacer referen- Revolución Nacional se vivió una ruptura determinar porcentajes específicos desti- tornó fundamental para el desarrollo del cia a una característica y condición fun- respecto de 1949 de tal manera que la si- nados a los departamentos. En 1923 el to- Tesoro Departamental dado que el 78% de damental: la organización espacial de la tuación presupuestaria parecía acercarse tal planificado de las contribuciones recibi- sus ingresos presupuestados provenía del administración estatal dentro de un te- más a 1930. das por la minería en los departamentos cobro de impuestos a la extracción petrole- rritorio. Ello implicó un proceso de con- La heterogeneidad entre los diferentes ingre- de Oruro y Potosí era de Bs. 298.324,17, ra (Bs. 7.000.000) y de la participación en quista territorial como control geográfi- sos departamentales se daba en función equivalentes al 5,5% de los ingresos nacio- su producción (Bs. 1.925.000). En lo refe- co, pero también en tanto autoridad so- no sólo de la ubicación específica de los nales. En 1930, en tanto, la suma agregada rente a los ingresos planificados para la bre la población y las relaciones en un productos, sino también del comporta- planificada para estos departamentos, Bs. gestión de 1954, si bien el tesoro cruceño área determinada83. Esa soberanía esta- miento del mercado. Este hecho fue claro 5.338.000, equivalía sólo al 3% de los in- presenta una diversificación, la participa- tal significó igualmente la extracción de en el caso cruceño pues mientras en 1903 gresos nacionales provenientes de la mi- ción en la producción petrolera con Bs. recursos e impuestos, cuya distribución la goma era el producto específico de la re- nería (Gráfico 2.14). 4.413.750 representaba un quinto de los se plasma en una materialidad y una gión, en la década de 1940 la posta fue to- Hacia 1949, el aporte de la minería en el ca- ingresos totales del departamento. corporeidad específicas. mada por la producción petrolera. El apro- so potosino era del 61% de su presupues- 83 La definición corresponde a Sack, en Vandergeest y Lee Peluso (1995). “La territorialización del control de recursos por el vechamiento de los recursos petroleros to. Por último, en 1954 los ingresos mine- Estado implica que éste pueda movilizar los medios para la imposición coercitiva tanto dentro de los límites nacionales como en contra de intrusos extranjeros” (Vandergeest y Lee Peluso, 1995. Traducción propia). 186 187INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • Ámbitos de la territorialización bién los procesos mediante los cuales la instalación de escuelas, el pago de un de- mites externos generalmente reconoci- población es gobernada por institucio- terminado impuesto o la prestación vial. dos. En el marco de esos territorios tenían La territorialización estatal es un proceso nes y agencias, por regulaciones, normas iii) Recursos para el Estado: se expresan en la sus propias autoridades y sistemas de elec- complejo en el que se pueden distinguir, al y discursos84. capacidad de imponer impuestos, sobre ción sobre los que el Estado poco sabía. menos, cuatro ámbitos y aspectos: ii) El Estado como servicios y como políti- diferentes actores y regiones, para mante- Más todavía: el Estado tenía controles limi- i) Territorialización del “gobierno”: se trata cas: implica asumir que, independiente- ner su burocracia. tados sobre estos territorios. No podía, por del Estado en tanto institucionalidad y mente de que la administración estatal es- iv) Control de la tierra y los recursos: supone ejemplo, aunque lo intentase, realizar un burocracia. Implica situar al Estado y su té o no presente a través de funcionarios, la existencia de una administración y el registro individualizado de la tierra. presencia concreta en diferentes locali- puede llegar como resultado de una políti- registro de las tierras así como de otros No es un secreto que los pueblos indígenas dades y regiones del territorio en el mar- ca que es demandada o acatada de diver- recursos naturales como las minas o el –como sostiene Magdalena Gómez (2002)– co de la organización política de los po- sas maneras por los habitantes de una lo- petróleo. practicaron formas de jurisdicción, es decir, deres Ejecutivo y Judicial. Supone tam- calidad. Ejemplos de ello son la solicitud e de administración de justicia. Aunque se La expansión del Estado en tanto territoriali- trataba de una función y atribución exclusi-RECUADRO 2.13 zación del gobierno o institucionalidad co- va del Estado, los pueblos indígenas estable- rresponde a la concreción de sus poderes. cieron “normas y sanciones, sin tener facul- La geografía estatal y el control La imagen de la geografía estatal es la de Un atributo del Estado es la “soberanía” tad legislativa reconocida, y el hecho de que del territorio en el siglo XIX pequeños y escasos centros poblacionales que, por un lado, establece fronteras ex- no hayan sido escritas o formalizadas no les La producción cartográfica nacional mues- con enormes dificultades de comunicación ternas y, por otro, internamente implica exime de su naturaleza jurídica” (Ibid). Esta- tra un panorama bastante pobre: tres mapas entre sí. Se trata más bien de territorios inima- una serie de “potestades” que se expresan mos por tanto ante altos grados de autono- estatales durante todo el siglo XIX. Si bien en ginados por la ausencia de políticas educati- en el ejercicio y despliegue de poderes: es- mía de una colectividad. Y no se concibe la estos mapas se privilegian las fronteras, se vas masivas y profundos clivajes sociales, tablecer y ejecutar normas, gobernar el autonomía de una colectividad sin un sus- constata al mismo tiempo una demarcación económicos y culturales. Frente a estas cir- país a través del Ejecutivo y administrar tento territorial, cierto nivel de control sobre poco precisa que se fue afinando poco a po- cunstancias aparece, por tanto, la imagen de justicia. los recursos naturales e, incluso, grados de co a medida que se perdían extensos territo- territorios fragmentados porque el propio Es- autonomía política85. rios por conflictos con los vecinos países. tado tenía una política diferencial y diversa. Territorio, población, autonomía En otras regiones y situaciones el Estado tu- Así, las fronteras se dibujan a medida que la El gobierno significaba fundamentalmente vo que competir y expandirse o encarnar- República se achica. administración sobre los hombres, de ahí Si bien la construcción estatal se realiza sobre se en elites locales o gamonales que po- que el territorio adquiriera relevancia sola- sociedades y grupos, frecuentemente el Es- dían asumir roles estatales. En todos los ca- mente en la medida que estuviese poblado. tado tiene y produce la representación de sos estas situaciones contribuyeron a “con- A ello se debe que los intentos por “mapear” espacios vacíos. En el caso de Bolivia cabe figurar formas específicas de Estados” el territorio fueran escasos durante el siglo reconocer que el país en general era poco (Blockmans y Genet, 1996). Pero cualquie- XIX, pues la gran mayoría de los mapas reali- poblado y que los grupos y sociedades que ra sea la modalidad predominante, la cons- zados en ese siglo corresponden al período vivían en el amplio territorio nacional pre- trucción del Estado significó “una especie comprendido entre 1880 y 1900. sentaban importantes variaciones demo- de conquista interior” que gradualmente Geográfica y espacialmente uno de los gráficas. Ello influyó en la territorialización. pudo convertirse en procesos de unifica- ejes referenciales del siglo XIX fue el de nor- En los espacios más poblados, que corres- ción e integración de mayor o menor den- te-sur, establecido sobre redes de comercio pondían en general al altiplano donde las sidad y profundidad. En estos procesos, y mercado. La referencia al norte y el sur pa- comunidades indígenas eran muy impor- entidades políticas preexistentes pueden rece originarse en el período de la Guerra de tantes, la expansión estatal se hizo induda- continuar con sus propias leyes e institu- la Independencia a partir de los polos políti- blemente hacia y “sobre” esos territorios. ciones durante mucho tiempo (Rao y Sup- cos y de la lucha. Ambas referencias, ade- Estas comunidades constituían territorios pehellen, 1996). más, se dibujaron como ejes relacionados a que se gobernaban de manera más o me- La distancia geográfica significa también una los puertos accesibles del Pacífico: al sur, nos autónoma, situación que no implica la mayor libertad de acción y oportunidades Cobija; al norte, Arica. La conceptualización inexistencia de relaciones de subordina- de las comunidades y grupos para obrar del “oriente” no fue una construcción en el ción hacia el Estado. Hablamos de territo- por su propia iniciativa. La “elite del poder imaginario sino recién hacia 1880. rios y no tierras porque más allá de la pro- de un territorio dependiente puede tenderComisión boliviano-brasileña en la frontera Sud del Mandioré de 1908.El hito es de 1869. Fuente: Archivo La Paz. Fuente: Barragán (2001). piedad familiar y colectiva, las comunida- a asumir el papel de representante del te- des incluían a todos sus miembros y con lí- rritorio más bien que el de agente del Esta- 84 Fergurson y Gupta (2003) señalan al respecto: “La economía política como conocimiento y los aparatos de seguridad como 85 En criterio de Stavenhagen (2002), todo régimen de autonomía significa también una relación jurídica y normativa entre la instrumentos técnicos han sido usados sobre la población como mecanismos para constituir la gobernabilidad como modo unidad autonómica y el Estado central. dominante de poder desde el siglo dieciocho” (traducción propia). 188 189INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • do” y tratará de mantener la mayor liber- tral” y diversos niveles del territorio políti- Otro servicio que resalta a lo largo del tiem- departamentales. Es el caso de la adminis- tad posible respecto al centro político. El co y administrativo, así como de sus víncu- po, aunque con menor peso relativo en los tración de justicia, cuyo funcionamiento poder central, por su parte, intentará im- los con diferentes sectores económicos, presupuestos, es el gasto del gobierno que hacia 1903 era preponderantemente fi- poner control e integrar el territorio, pero rubros y productos. El punto de partida es representó entre el 5% y el 10% del total nanciado por los tesoros departamentales, depende a su vez de sus representantes pa- el destino de los gastos y la distribución de nacional. para luego pasar a convertirse en respon- ra comunicar sus decisiones (Rao y Suppe- los recursos diferenciando lo central-na- sabilidad exclusiva del Tesoro Nacional. De hellen, 1996). cional de lo no central y regional. Sobre tal Entre discontinuidades y cambios ahí que este rubro, que el año 1903 no lle- Es importante señalar que la existencia de base “mapeamos” la geografía estatal y su gaba ni al 1%, se transformó en 1913 en mayores o menores grados de autonomía, territorialización analizando la vinculación Más allá de las constantes en los sectores men- más del 7% de los egresos nacionales pre- tanto por la organización de la sociedad co- entre gastos y territorio. Para finalizar se cionados, un análisis detallado de los gastos supuestados. Asimismo, en 1913 se obser- mo por el control de las elites locales sobre identifican los espacios de contienda entre presupuestados por año muestra gran dis- va un importante salto en los montos des- las poblaciones, no implica ni una forma- los ingresos nacionales, departamentales y continuidad en los montos destinados, lo tinados al servicio de gobierno debido a ción al margen del Estado ni una desarticu- municipales. que expresaría escasa continuidad en las que el servicio de la policía se centralizó y lación respecto a su estructura. De hecho, políticas estatales. Este hecho podría escon- los correos y telégrafos estaban sujetos a las diversas formas de territorialización es- a) Fusiles y libras esterlinas der también gastos puntuales y coyuntura- esta administración. tatal constituyen maneras distintas y com- les. En 1903, por ejemplo, el Servicio de Co- Otra característica que se observa a lo largo plementarias por las cuales el Estado se fue Ejército y deuda constituyeron los rubros lonización absorbió el 18,5% como res- del tiempo es cómo antiguas dependen- construyendo. Esta materialización, sin más importantes de los gastos del Estado puesta a la situación del Acre. En 1913, en cias fueron constituyéndose en servicios embargo, implica relaciones e historias de boliviano a lo largo de la primera mitad del cambio, el porcentaje disminuyó a menos independientes en razón a la importancia conformación. siglo XX (Gráfico 2.15). Ambos rubros ab- de la mitad (6%) y posteriormente el gasto que se les fue otorgando. En 1913 Justicia El Estado nacional y central se fue confor- sorbían, en promedio, casi la mitad de los dedicado al servicio de colonización no su- se independizó de Gobierno y en 1923 el mando a través de las políticas de distribu- recursos nacionales. El Servicio de Defen- puso más del 1,5% de los gastos nacionales. servicio de correos y telégrafos se inscribió ción de los recursos: se gasta en determi- sa consumió entre un quinto y un tercio del El ascenso de otros gastos incidió además en en el nuevo Servicio de Comunicaciones. nados servicios y en la burocracia de las se- presupuesto y terminó representando el la disminución notable de algunos rubros. Sin embargo, 1938 marcó una ruptura. No des principales de los poderes del Estado 11% de los gastos en 1954. Paralelamente, En el caso de Fomento pareciera que la ma- se trata sólo de incrementos o descensos: (Ejecutivo, Legislativo, Judicial), en los di- las obligaciones del Tesoro, que consisten yor importancia del servicio de la deuda pú- emergieron “necesidades” que antes no versos niveles político-administrativos del en la deuda pública, representaron el 11% blica explica que el peso dentro de los egre- existían o eran poco importantes. Es el ca- territorio y en la inversión o construcción en 1903 y 1913 incrementándose a casi el sos nacionales, constante en 1903 y 1913 so de los servicios de Trabajo y Minas y Pe- de algunas obras en distintas localidades. 40% en la década de 1920 y alrededor del (alrededor del 10%), presente un fuerte de- tróleo que irán adquiriendo relevancia. La Esta conquista estatal tiene que ver tam- 30% hasta 1954. La importancia que ad- clive en 1923 (1,7%). En 1938 se dio una expresión más emblemática es sin duda el bién con la diferenciación establecida para quiere el servicio de Hacienda en los presu- leve recuperación para volver a descender Servicio de Salubridad e Higiene que hasta la recaudación de los ingresos, en las últi- puestos de 1903 y 1913 se explica porque en los presupuestos de 1949 y 1954. 1923 dependía de otros servicios, sólo re- mas décadas del siglo XIX, entre tres nive- el pago de la deuda pública estaba consig- En el transcurso del tiempo, el Estado central presentaba el 0,5% en 1930 y que tuvo un les de gobierno: nacional, departamental y nado en este rubro. fue encargándose de atribuciones que an- incremento en su peso relativo entre 1938 municipal. La necesidad y exigencia de im- El apoyo a la instrucción fue también un fe- tes eran propias de las administraciones y 1954. En cuanto a la Educación, si bien el puestos que originaron frecuentes dispu- nómeno de la primera mitad del siglo XX: tas entre estos niveles fue consolidando ca- de sólo 2% en 1903 ascendió rápidamen- GRÁFICO 2.15 Destino principal de los gastos según servicios da uno de ellos. Y la escasa capacidad de te al 8 y 10% entre 1923 y 1938. En la dé- % imposición y tributación en los departa- cada de 1940, la importancia relativa del 90 mentos provocó que las subvenciones del servicio educativo en los gastos nacionales 80 Estado nacional fuesen necesarias. La esfe- llegó a duplicarse, representado alrededor Servicio de Defensa 70 ra nacional o central y las esferas departa- del 20%. De esta manera, 1952 aparece Obligaciones del Tesoro 60 mentales o no centrales son resultado, por como una continuidad ya que el empuje a 50 Servicio de Instrucción tanto, de procesos históricos en el entra- la educación empezó mucho antes. En el 40 Servicio de Hacienda mado de estas múltiples relaciones. presupuesto de 1954 se presenta un incre- 30 Servicio de Gobierno Para avanzar en esta indagación en lo que si- mento significativo (23%) debido a la im- 20 Servicio de Colonización Servicio de Fomento/ gue nos ocupamos analíticamente, por portancia específica del rubro (16,3%), pe- 10 Obras Públicas una parte, de la espacialidad del gobierno ro además porque el Servicio de Asuntos 0 1903 1913 1923 1930 1938 1949 1954 y el proceso de su territorialización y, por Campesinos (6,5%) destinaba sus gastos otra, de las relaciones entre el Estado “cen- fundamentalmente a distritos escolares. Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales. 190 191INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • servicio había existido desde hace mucho tuación parece haber permanecido duran- das. Sin embargo, considerando las cifras za por la disminución de obras públicas y tiempo, empezó a asociarse con los Asun- te las dos primeras décadas del siglo, hasta de los anteriores años, es plausible pensar los mayores pagos a Direcciones Genera- tos Indígenas. Así, el conjunto de estos ru- 1923. A partir de entonces, y hasta 1938, que el gasto militar se dividía de manera les y, sobre todo, a los empréstitos. En bros fue marcando una nueva época y se el Estado central empezó a concentrar la equitativa entre dependencias centraliza- cuanto a los gastos “no centrales”, resaltan afianzó en las décadas siguientes aumen- mayoría de los recursos: el 69% en 1923, das y dependencias departamentales dilu- principalmente los servicios de Guerra y tando los requerimientos y gastos que de- el 77% en 1930 y el 65% en 1938. La ten- yendo la magnitud del centralismo que las Gobierno. En este último se agruparon los mandaban. dencia parece revertirse después y en cifras indican. gastos de Policía y los de correos y telégra- 1949 y 1954 se recupera una proporciona- Por otro lado, el rubro más importante en el fos, con montos equivalentes al 15% del La dinámica central-no central lidad similar a la de principios del siglo XX. ámbito central es el de “Obligaciones del total nacional, distribuidos en todo el país. Pero, ¿se trata realmente de un acapara- Estado”, es decir, la deuda pública y en es- Una importante innovación registrada este ¿Cómo se distribuían los recursos en térmi- miento por parte del centro? ¿Estamos an- pecial el servicio de la deuda externa que año es que el 8% de los egresos nacionales nos geográficos? Para analizar este asunto te un fenómeno de centralización de la también se contabiliza en el Estado cen- se explica por gastos educativos en el inte- hemos diferenciado los gastos, en los pre- magnitud que al parecer se expresa en las tral. Ambos elementos permiten poner en rior del país. supuestos, entre Estado central o nacional cifras? Veamos los datos. duda el aparente proceso de centraliza- A diferencia de la década anterior, en 1913 el y no central o departamental. Bajo el para- La “centralización” que se observa desde ción. Las cifras muestran incluso un apoyo Servicio de Colonización presenta gastos guas de “Estado central” se agrupan todos 1923 podría explicarse a partir de dos fac- del Estado central a las entidades departa- planificados en misiones en todo el territo- los gastos del Estado nacional destinados tores. Por un lado, en el presupuesto de es- mentales. Y es que en la dinámica cen- rio nacional, con capacidades administra- al funcionamiento de las oficinas y la buro- te año ya no se presenta el destino especí- tral/no central se requiere diferenciar la tivas supra-departamentales. El anterior cracia centrales, fundamentalmente asen- fico de los recursos destinados al Servicio mayor o menor presencia de los diversos protagonismo de los gastos en el norte del tadas en la ciudad de La Paz. Bajo la catego- de Guerra debido a que el Congreso, por ra- servicios en los departamentos, así como territorio empezaba a decaer. En 1923, en ría “no central”, en cambio, se sitúa la bu- zones de seguridad nacional, empezó a vo- sus beneficiarios. tanto, los servicios más descentralizados rocracia del Estado en los departamentos y tar las partidas de defensa en sesiones re- Un tema importante tiene que ver con el Ser- son Instrucción, Gobierno y Comunicacio- los diversos y heterogéneos gastos realiza- servadas. Por ello hasta el presupuesto de vicio de Hacienda. En 1903 este rubro es nes: el Estado buscaba su materialización dos por éstos (Cuadro 2.11). 1954 se desconoce el destino planificado preponderantemente central y sus gastos en las regiones a partir de escuelas (8% de El análisis de la situación a partir de 1903 de estos recursos y se incorporan los gas- equivalen al 15% de los gastos nacionales. los gastos nacionales), policías (7%) y co- muestra que los gastos se dividían de ma- tos del Servicio de Guerra en el “Estado Ese total, que es elevado, se explica funda- rreos y telégrafos (6%). Como se mencio- nera casi equitativa entre el “Estado cen- central”, situación que indudablemente in- mentalmente por los pagos de la deuda pú- nó, el presupuesto no manifiesta la ubica- tral” (43%) y el “no central” (56%). Esta si- fla los gastos en las entidades centraliza- blica (el 10% de los ingresos nacionales). ción de los gastos militares, rubro antes En contraposición al Servicio de Hacienda, protagonista de los recursos recibidos porCUADRO 2.11 División de los recursos gastos “Central” y “No central” (1903-1954) los gastos del Servicio de Colonización, las regiones. que equivalían también al 15% del total de Siete años después, gran parte de las ante- División Total Porcentajes Total Porcentajes Total sin Porcentajes los nacionales en 1903, estaban altamente riores características se repiten. El servi- sin Guerra Guerra y sin desconcentrados. Casi el total de esos re- cio más descentralizado es Educación. deuda pública cursos se destinaban al Territorio Nacional También destacan los servicios de Gobier- 1903 Central 3.323.789.50 43,69 2.325.259.00 46 de Colonias (90%). Otro gasto en gran par- no, Justicia y, un poco más rezagado, Co- No central 4.283.116.41 56,31 2.769.735.51 54 te descentralizado corresponde al rubro de municaciones. Los distritos educativos 1913 Central 9.666.083.71 43,62 8.166.295.21 47 Guerra, a pesar de que no es posible deter- son tan importantes que absorben el 8% No central 12.493.224.94 56,38 9.390.481.24 53 minar con precisión el destino del gasto de de los gastos nacionales86, los recursos pla- 1923 Central 25.890.538.42 69,02 18.150.553.22 61 3.621.272.42 24 estos recursos en los departamentos. Gue- nificados para correos y telégrafos equiva- No central 11.620.580.96 30,98 11.620.580.96 39 11.396.780.96 76 rra y Colonización, por tanto, absorben, a len al 4%, el gasto de las cortes departa- 1930 Central 36.499.441.53 76,71 27.796.900.55 71 9.027.172.12 45 lo largo y ancho del país en el primer caso, mentales de justicia es del 3,7% y los egre- No central 11.080.666.92 23,29 11.080.666.92 29 11.080.666.92 55 y en el norte del país en el segundo, gran sos destinados a dependencias policiales 1938 Central 178.715.270.00 65,18 91.919.270.00 49 parte de los gastos descentralizados. en las regiones significan el 3% de los gas- No central 95.457.826.00 34,82 95.457.826.00 51 Diez años después, en 1913, resalta nueva- tos nacionales. 1949 Central 972.362.837.16 45,75 580.672.564.54 33 mente el Servicio de Hacienda como pre- Inmediatamente después de la Guerra del No central 1.153.058.699.54 54,25 1.153.058.699.54 67 ponderantemente central debido a la con- Chaco, a partir de la distribución de los re- 1954 Central 9.026.502.420.84 59 7.296.678.795.84 54 signación de obligaciones financieras. Asi- cursos destinados por el Estado a las re- No central 6.272.350.567.71 41 6.272.350.567.71 46 mismo, el Servicio de Fomento se centrali- giones, resaltan nuevas particularidades.Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales. 86 El Servicio de Educación concentra en promedio el 40% de los recursos no centrales recibidos por cada departamento (en Chuquisaca llega al 60%). 192 193 INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • RECUADRO 2.14 Eliminado el Servicio de Guerra, del cual Años después, con la llegada de la Revolu- se sigue desconociendo el destino final de ción de 1952, la relación entre los gastos La Guerra del Chaco alrededor del 15% de la población moviliza- los montos, se tiene una distribución de del Estado “central” y “no central” conti- (1932-1935) da. Porcentaje similar al del Paraguay, aun- gastos relativamente similar entre las en- nuó siendo relativamente equitativa a pe- “Ya a mediados del siglo XIX, Paraguay ha- que éste representó sólo 36 mil soldados. tidades centralizadas y las dependencias sar de un mayor peso en el primero. El pre- bía empezado a ocupar territorios pertene- Es amplia la bibliografía que relata los departamentales. Luego de la declaratoria supuesto de 1954 muestra que las Obliga- cientes a los departamentos de Tarija y Chu- acontecimientos cotidianos y la participa- de mora, el servicio de la deuda externa ciones del Estado” y el gasto en la Policía se quisaca, conocidos como el Chaco Boreal” ción de las diferentes clases urbanas en el ya no retiene la mayor parte del pago de la centralizaron con relación a su desenvolvi- (Calderón, 1993). El gobierno de Bolivia res- conflicto. Arze (1987) ha detallado la partici- deuda pública. En ésta se empezó a con- miento pasado. Los gastos en Educación y pondió a estas acciones a nivel diplomático pación en la guerra de la población indígena signar montos especiales dirigidos a di- Asuntos Campesinos, de manera conjunta, mediante doce misiones conformadas por reclutada “por la fuerza” y utilizada como versas obligaciones que el Estado central continuaron siendo los más descentraliza- personajes prominentes, sin ningún resulta- carne de cañón en muchos de los enfrenta- debía atender en las regiones. Los pagos dos, representando al menos el 50% de los do (Ibid.). mientos. En respuesta a esta medida se pro- al exterior –considerados como centra- recursos que cada departamento recibía, El 15 de diciembre de 1928, un contingente dujeron varios levantamientos especialmen- les– disminuyeron en importancia y se con excepción de Pando. Otros rubros im- del ejército paraguayo asaltó el fortín bolivia- te en el altiplano paceño, que contribuyeron presupuestó un 4% de la deuda pública portantes para los departamentos fueron no Vanguardia, acción que fue respondida a debilitar las energías del endeble Estado para los departamentos. Así, las Obliga- Obligaciones del Estado, Gobierno, Higie- con la ocupación de los puestos paraguayos boliviano que arrastró penosamente la carga ciones del Estado se convirtieron, junto ne y Salubridad y Comunicaciones. Y resal- de Boquerón y Mariscal López. Los diarios de de las contradicciones internas de una so- con Educación y Gobierno, en los servi- ta que, a diferencia del pasado, ya no exis- la época señalan que las noticias de la ocupa- ciedad heterogénea. cios más descentralizados añadiéndose ten tantas diferencias en la cobertura de ción provocaron que “multitudes [recorrieran] Los desacuerdos constantes entre el ejér- los gastos en Salubridad. los servicios, ya que están en todos los de- las calles de La Paz pidiendo la guerra” (Ibid.). cito y el presidente Salamanca produjeron el Posteriormente, el presupuesto de 1949 con- partamentos. Hacia 1932 el conflicto bélico era inevita- famoso “corralito de Villamontes”, en el que solida la imagen de una distribución equi- ble. La toma de laguna Chuquisaca por sol- fue apresado el presidente y obligado a re- tativa de los gastos entre las dependencias b) La discontinua configuración dados bolivianos desencadenó finalmente la nunciar. Su sucesor, José Luis Tejada Sorza- centrales y las dependencias departamen- guerra. El presidente Salamanca no hizo na- no, se empeñó en buscar la paz con Para- tales. Si bien el consumo del “centro” no Lejos de lograr un asentamiento homogéneo da por detener la conflagración pues espera- guay por la vía diplomática. Fue finalmente tiene la magnitud que se tiende a imaginar, de la burocracia en el territorio nacional, ba que la campaña fortaleciera su deteriora- en 1938, tres años después del cese de hos- es de todos modos importante dado que la los recursos administrados por el Estado da figura gubernamental. tilidades, que se firmó un acuerdo con la pér- mayor parte de la burocracia está concen- central llegaron a las regiones en forma di- En los tres años de guerra, 65 mil bolivia- dida para Bolivia de casi una quinta parte del trada en La Paz. ferenciada. En consecuencia, algunos de- nos murieron en combate, por enfermeda- territorio (250 mil kilómetros cuadrados). Ese año la importancia de los distritos educa- partamentos absorbieron más recursos des o cayeron prisioneros, lo que constituyó Fuente: Arze (1987) y Calderón (1993). tivos se incrementó considerablemente, que los demás y esta distribución de gastos llegando a representar el 16% de los gas- también varió entre un momento y otro. tos del Tesoro Nacional: en gran parte de ¿De qué dependía el aprovechamiento de los departamentos constituía la mitad de los recursos? De la consistencia de las de- los recursos destinados y, de todas formas, mandas políticas departamentales, pero su importancia relativa no es inferior en también de algunas consideraciones obje- ningún caso al tercio de los montos recibi- tivas. La importancia económica de las re- dos. Sin embargo, servicios que anterior- giones y la distribución demográfica fue- mente sobresalían por sus gastos en los de- ron factores cruciales al definir el destino partamentos redujeron su importancia: del dinero estatal. Veamos este hecho en Policía, por un lado, y correos y telégrafos, los presupuestos. por otro, no llegan a absorber más del 3% de los gastos nacionales. Gastos, rubros, subvenciones Se desconoce el destino de la mayor parte de los recursos distribuidos a lo largo del territo- En 1903, la mayor parte de los montos del rio nacional (32%), debido fundamental- presupuesto “no centrales”, agrupados en mente a que el rubro Obligaciones no expli- una cuenta general87, se destinaron a diver- cita una desagregación geográfica detallada. sas obras públicas concentradas funda- Fuente: Julio Cordero. 87 En algunos casos, debido a que la ubicación de los gastos no es lo suficientemente explícita o en razón de que más de un departamento es beneficiario de los montos distribuidos por el Tesoro Nacional, los montos se consignan en un grupo general. 194 195INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • mentalmente en los departamentos de La sólo Bs. 0,15 en Cochabamba, lo que lo La Paz concentraba un gasto importante del Cruz como el azúcar, el arroz y otros que han Paz, Cochabamba y Oruro. Sin tomar en identifica como el departamento menos 15% destinado a atender las necesidades sido desterrados totalmente de las plazas na- cuenta los montos absorbidos por el rubro beneficiado. burocráticas de los Servicios de Hacienda, cionales de consumo y hoy apenas se puede Territorio Nacional de Colonias –que con- En cuanto a los departamentos de Oriente, la Justicia e Instrucción. Si se considera, sin enviar suelas, alcoholes y café en muy redu- sumió importantes recursos como res- escasa población se traduce en mayores embargo, el número de habitantes, el ma- cida escala a Sucre y Cochabamba91 (Repre- puesta a la situación de guerra– la mayor niveles de recursos por habitante y el de- yor apoyo al funcionamiento de la burocra- sentación Oriental, 1910). parte de los gastos en todos los departa- partamento menos importante económi- cia de los departamentos de occidente pa- mentos correspondió a los rubros de Go- camente recibe más recursos para el fun- recería no responder a una política arbitra- En el debate, el Honorable Estensoro enfati- bierno. Esta situación se explica porque los cionamiento de su burocracia. Se obtienen ria sino más bien a la distribución demo- zó entonces la necesidad de cobrar la pres- gastos de correos y telégrafos se inscribían Bs. 0,99 por persona en Tarija, Bs. 0,92 en gráfica nacional. tación vial en dinero a fin de alcanzar ma- en esta dependencia gubernamental. En Santa Cruz; y Bs. 6,81 en el Beni. En la me- Es importante señalar también que el Servi- yores distancias para la construcción del La Paz y Potosí representaban un tercio de dida en que gran parte del presupuesto es- cio de Colonización era exclusivo del Terri- camino. Saldaña, representante cruceño, los recursos totales destinados a las depen- tuvo destinado a funcionarios, estos mon- torio Nacional de Colonias dado que gran respondió que se disponían de sólo Bs. dencias de cada departamento, en Oruro tos per cápita indicarían un mayor número parte de sus recursos (65%) se dirigía a la 4.500 porque en Santa Cruz “no se puede el monto ascendía al 45%, en Chuquisaca de funcionarios por habitante en los depar- región. De hecho, la presencia estatal en cobrar todo en dinero: primero, porque se al 53% y en Cochabamba hasta el 61%. tamentos menos poblados. Sin embargo, esta parte del territorio se explicaba única- tiene que atender los principales caminos Otro rubro importante correspondía al Servi- lo que podría entenderse como una “inefi- mente por este servicio. Es interesante se- vecinales e interprovinciales y segundo cio de Hacienda, dentro del cual se encon- ciencia” estatal se inscribiría como parte ñalar que bajo el término “Servicio de Co- porque la mayor parte de los contribuyen- traban los gastos de las aduanas naciona- de las necesidades de un Estado por sentar lonización” se encontraban también gas- tes son indígenas” (Redactor del H. Con- les y las subvenciones del Estado central a presencia física en aquellos lugares más tos de educación y justicia. Existían tam- greso Nacional, Legislatura Ordinaria y Ex- los departamentos. Los gastos de aduanas distantes. bién gastos destinados sólo para algunos traordinaria de 1921-1922, 1922). A pesar eran importantes en los departamentos de En 1913, el Servicio de Guerra y el Servicio departamentos, como el rubro de Culto en de las impugnaciones orientales, se deci- occidente, mientras que en los departa- de Gobierno constituían los rubros que Santa Cruz y el de Agricultura en Tarija, Co- dió que los Bs. 14.000 debían ser erogados mentos de menor importancia económica más aportaban a las regiones89. Gobierno chabamba y Santa Cruz. por el Tesoro Departamental de Santa las subvenciones tenían un rol crucial. La acogía gastos destinados a correos y telé- Las luchas en torno a los gastos “no centra- Cruz. La resolución del Senado se basó en mayor parte del dinero del Tesoro Nacional grafos y también Policía. A diferencia de les” encontraron en las demandas de San- los siguientes argumentos: destinado a Santa Cruz y Tarija cubría el dé- años pasados, el peso relativo de este ser- ta Cruz un interesante ejemplo de cómo ficit de sus tesoros departamentales y una vicio dentro de los recursos totales recibi- los representantes departamentales pelea- El Senado (…) ha resuelto no consignar en situación aún más marcada se daba en el dos por cada departamento se uniformó ban por la sostenibilidad de sus demandas. los presupuestos departamentales esta clase Beni. representando un tercio de los montos de En 1922, el Senado señaló que los recursos de partidas por concepto de reembolso de A principios del siglo XX existían pocas dife- cada departamento, 42% en La Paz y Co- para construir el camino de Cordillera a Va- deudas del Tesoro Nacional a favor de los te- rencias entre los departamentos a la hora chabamba y 52% en Potosí. llegrande (Bs. 14.000) debían provenir de soros departamentales (…) primero porque de recibir recursos y no hubo una concen- Los gastos educativos en las regiones empe- la prestación vial90 y que dicho monto de- en el presupuesto Nacional no hay ninguna tración burocrática ni de servicios en un zaron también a ser importantes e implica- bía figurar no sólo como gasto sino tam- partida para el pago de estos créditos y se- departamento determinado88 con excep- ron, en promedio, un tercio del dinero “no bién como ingreso. Los representantes gundo porque si aprobamos esta partida (…) ción de La Paz, que concentraba los recur- central” que llegaba a cada departamento. cruceños adujeron que el camino era abso- tendríamos que hacer igual cosa con los de- sos centrales. Esta situación se evidencia En el caso de Potosí ascendía sólo al 25% lutamente primordial para “dar salida a la más tesoros departamentales, de los cuales comparando los montos absolutos y tam- en respuesta al protagonismo del Servicio industria ganadera de la provincia Cordille- el Tesoro Nacional es deudor de más de dos bién a través de un análisis per cápita (con de Gobierno en el departamento, pero en ra hacia el interior de la república” y no só- millones de bolivianos (Ibid.). base en el censo de 1900). Las diferencias Oruro representaba el 41% y en Chuquisa- lo, como se hacía entonces, a la Argentina. de los montos recibidos por persona eran ca los gastos en los distritos escolares equi- Y añadieron: Los presupuestos de 1923 y 1930 muestran muy pequeñas y no existían variaciones valían al 52% del monto asignado al de- que el Servicio de Instrucción implicó, en significativas entre los departamentos oc- partamento. En cuanto al Beni, el peso re- está en la conciencia pública que desde que el todos los departamentos, al menos un ter- cidentales (con excepción de Cochabam- lativo no supera el 16% debido a que los ferrocarril de Antofagasta llegó a Oruro se cio de los egresos destinados a las depen- ba). Es así que en Chuquisaca se tenía Bs. gastos en aduanas y la subvención estatal estableció la competencia ruinosa de los ar- dencias departamentales. En el presupues- 0,44 por cada habitante, Bs. 0,32 en La jugaban un rol más importante en la diná- tículos extranjeros a los similares de Santa to de 1923 los distritos escolares consumí- Paz, Bs. 0,38 en Potosí, Bs. 0,36 en Oruro y mica departamental. 90 La prestación vial era un impuesto departamental. Este podía ser pagado en dinero o en jornadas laborales y se trataba de una obligación rural destinada a la construcción o mantenimiento de caminos vecinales. 88 Es evidente, no obstante, que este análisis podría estar “perturbado” por la coyuntura específica del Acre y por el hecho de 91 “Cabe recordar un antecedente bastante significativo. Los pueblos andinos tienen el monopolio de los destinos del país y era que la mayor parte de los recursos destinados a las regiones es de difícil ubicación entre los diferentes departamentos. un hecho previsto que se adjudicaran, como en efecto se adjudicaron, los dos millones de libras esterlinas de la indemnización 89 El destino final de alrededor 40% de los gastos es de difícil determinación, especialmente porque se desconoce con precisión del Acre, en provecho propio y exclusivo ligándose entre sí por vías férreas y dejando siempre fuera del concierto boliviano la distribución de los gastos militares. regiones que una sana y racional política aconsejaba ligar al resto de la república” (Representación Oriental, 1910). 196 197INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • an alrededor del 28% de los gastos desti- del país, a excepción de Oruro. El Servicio Paz era el que recibía más recursos debido educación departamental implicaba la mi- nados a Potosí, 33% en el caso de La Paz y de Colonización, a su vez, se consolidó en a la concentración de los gastos destina- tad de los recursos dirigidos desde el Esta- Tarija, 38% en Oruro y Beni, alrededor del Tarija y Santa Cruz. En contraposición a es- dos a Higiene, Educación y Gobierno. Sin do central. En cuanto al resto de los depar- 43% en Cochabamba y Santa Cruz y prác- ta ampliación, el Servicio de Agricultura embargo, los departamentos más peque- tamentos, el peso llegó a situarse en torno ticamente la mitad de los montos recibidos continuaba con dependencias departa- ños eran atendidos con prioridad por el Es- al 60% del total. La menor diferencia en el por Chuquisaca. Siete años después estos mentales sólo en Tarija, Santa Cruz, Beni y tado central. Con base en los montos “no primer grupo se explica, nuevamente, por montos se incrementaron: 35% en Tarija, Chuquisaca. Siete años después se limitó a centrales” y el Censo de 1950 se observa el tamaño de las obligaciones del Tesoro 38% en Potosí y Cochabamba, 43% en La Cochabamba y Tarija. que, en términos individuales, el departa- Nacional con las regiones. Por último, otra Paz y Beni, 48% en Oruro y Santa Cruz, y mento más beneficiado era Tarija que reci- dependencia estatal que resalta con una 63% en Chuquisaca. El Estado en las regiones bía Bs. 359 por persona, Beni obtenía Bs. importancia más o menos similar en los di- Durante la década de 1920, el Servicio de Go- 299, La Paz ocupaba el tercer lugar con Bs. ferentes departamentos es el Servicio de bierno y el Servicio de Justicia fueron gas- Es claro que en la década de 1920 el Estado 290 y luego estaba Santa Cruz con Bs. 286 Gobierno e Inmigración: el Estado apoya- tos importantes: alrededor de un quinta buscó materializarse en las regiones a tra- presupuestados por persona. Estos datos ba así el desempeño policial en las diferen- parte cada uno. Gobierno representaba en vés de profesores, telegrafistas, jueces y expresan dos cosas: que había una centra- tes regiones de su territorio. 1923 un tercio de los montos presupuesta- policías. Se dio entonces un progresivo cre- lización de recursos en el departamento de dos en el departamento de La Paz por la cimiento de servicios desde inicios del si- La Paz y que el Estado central también se c) “Mapeando” el arco estatal presencia policial tanto en el departamen- glo XX, con un salto en el presupuesto de ocupó de manera prioritaria de aquellas to como en la ciudad. 1938, el cual parece ser expresión de una regiones con menores capacidades de ge- Sostenemos aquí que los gastos del Estado Considerando los montos destinados al soste- mayor burocratización estatal. Se observa nerar recursos. Oruro y Potosí, en cambio, implican y conllevan destinos precisos en nimiento de la burocracia en los departa- también que, en promedio, el 25% de los que generaban gran parte de los ingresos términos geográficos. Por ello es funda- mentos se observa que había una concen- montos totales destinados a los departa- fiscales, recibían sólo Bs. 244 y Bs. 225 por mental “dibujar”, a través del tiempo, la tración en La Paz. Así, en 1923, un tercio de mentos corresponde a gastos educativos, persona. Finalmente, en Chuquisaca se instalación estatal: ya se trate de la división los gastos no centrales del Servicio de Go- lo que significó un descenso en este rubro presupuestaron Bs. 206 por cada habitan- de provincias, cantones o distritos escola- bierno y el 15% de los gastos del Servicio de respecto de años anteriores. La novedad te y en Cochabamba Bs. 193, resultando, res. Mediante la revisión de los presupues- Comunicación se destinaban a este depar- en los gastos fue el Servicio de Higiene y como en 1903, el menos beneficiado de tos de la primera mitad del siglo XX se tra- tamento. En 1930 prácticamente el 40% Salubridad, dependencia que absorbió en- los departamentos. zan mapas de algunos servicios del Estado del gasto “no central” de Gobierno iba a La tre el 10% y el 20% del total del dinero “no El tamaño de los montos de difícil ubicación como justicia (1911-1923), educación Paz y, en educación, el monto representaba central” en cada departamento93. puede “perturbar” las cantidades obteni- (1913-1954) y correos (1923-1954), lo que el 33% del total de sus gastos en escuelas y Una década después, en el presupuesto de das así como su análisis correspondiente. permite observar la territorialidad de los dependencias departamentales92. 1949, el protagonismo de los gastos estu- Sin embargo, los departamentos del servicios, su densidad y tendencias de cre- En el Territorio Nacional de Colonias, a partir vo nuevamente en Educación que repre- Oriente eran atendidos con prioridad por cimiento. de 1923 empezaron a presupuestarse tam- sentaba prácticamente la mitad de los re- el Estado central en cuanto al funciona- Para el efecto se recurrió a los mapas de la bién gastos de Justicia y de Hacienda. El cursos destinados a varios departamen- miento de la burocracia departamental. época, tarea difícil per se: la búsqueda de Servicio de Culto ya no fue exclusivo de tos, pero en el caso de La Paz, Potosí y Pan- En este sentido, si la distribución de los re- los mapas, el trabajo en ellos, la ubicación Santa Cruz, pues se presupuestaron gastos do el peso relativo se reducía a un tercio cursos del Estado nacional hubiese res- y situación de lugares se convirtió en una en La Paz y en diferentes misiones en por la importancia de las Obligaciones del pondido a la capacidad de generación de verdadera pesquisa que expresa también oriente, sur y norte del país. En 1930, el Tesoro Nacional94. ingresos de los departamentos, la situa- las propias condiciones estatales. La narra- Servicio de Culto tenía dependencias en Un análisis del 68%95 de los gastos “no cen- ción descrita se presentaría como injusta. ción de los múltiples recorridos es funda- prácticamente todos los departamentos trales” muestra que el departamento de La Finalmente, como se remarcó, empeza- mentalmente una descripción de la inca- 92 Luego resaltan aquellos montos que se repartían entre los diferentes departamentos del país, sin la posibilidad de ubicar su ron a desaparecer diferencias regionales pacidad, descuido y prioridades del Estado destino concreto. En 1923 esto responde fundamentalmente a la imprecisión de los gastos de comunicaciones y fomento entre en términos de la cobertura de servicios: en el desafío de tener control sobre su te- los diferentes departamentos, a pesar de que una observación atenta muestra una relativa concentración en Occidente. Siete años después –con menor importancia por los montos consignados– en la explicación de los montos no especificados se casi todos tenían dependencias en cada rritorio. Mapas poco similares entre sí, con suman los servicios de Industria y de Salubridad. uno de los departamentos. trazados y fronteras dispares, y la propia 93 Este año no es posible identificar el destino del 44% de los recursos porque los montos consignados en los servicios de Fomento, Obligaciones del Estado, Salubridad y Comunicaciones no están claramente identificados o benefician a más de un Con la Revolución de 1952, el rol de la educa- inexistencia de una “colección” con infor- departamento. Sin embargo, si bien el protagonismo de La Paz en cuanto a la recepción del dinero “no central” mermó un poco, destaca una concentración en el departamento de los recursos administrados por los servicios de Gobierno, Educación, ción dentro de los montos “no centrales” mación mínima sobre el territorio y sus Salubridad y Hacienda. Las zonas más relegadas son Beni y el Territorio Nacional de Colonias, aunque este último empezó a se incrementó aún más: en la mayor parte cambios, constituyen también otra forma presenciar la llegada de nuevas dependencias estatales y la anterior exclusividad del Servicio de Colonización en la región se difuminó. de los departamentos el 50% correspon- de acercamiento a una etnografía del Esta- 94 En referencia a La Paz y Potosí esta situación respondía a Obligaciones con instituciones locales y en cuanto al departamento del norte la situación obedecía al monto destinado como subvención al Tesoro Departamental. día a los rubros de Educación y de Asuntos do que nos habla no sólo de sus problemas 95 Se desconoce el destino de la mayor parte de los recursos (32%) debido fundamentalmente a que las Obligaciones no son lo Campesinos, salvo en Pando. En Chuquisa- para ejercer soberanía en el pasado, sino suficientemente explícitas o porque más de un departamento es beneficiario de los montos distribuidos por el Tesoro Nacional. ca, La Paz, Potosí y Oruro el fomento a la incluso en el presente. 198 199INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • Al “mapear” el destino de los gastos o servi- un proceso que se inició ya en el siglo XIX: ción fue más intensa en el altiplano y los Este proceso de fragmentación, lejos de ha- cios, se trate de aduanas, comunicaciones, entre 1826 y 1900 las provincias se dupli- valles del sur y, en algunos casos, de mane- berse estancado, continuó durante gran educación o justicia, se observa que emer- caron de 28 a 57 y los cantones pasaron de ra paralela al desarrollo de movimientos parte del siglo XX: de 58 provincias en 1913 ge una densidad que va configurando lo 272 a 370. Esta multiplicación tuvo que sociales. Segundo, que estas divisiones se llegó a 92 en 1950. Si tal multiplicación que denominamos el arco estatal, cuya ver también con la representación predo- responden también a la búsqueda de auto- es sorprendente, la subdivisión y creación trayectoria tiene origen al norte de la re- minantemente territorial –y no poblacio- ridades propias, liberándose de las relacio- de nuevos cantones en las provincias lo es gión circunlacustre, zona a partir de la cual nal– de la Cámara de Diputados (Barra- nes y subordinaciones establecidas hacia aún más: de 417 a 1.035 cantones en el va extendiéndose, entre la cordillera gán, 2002 y 2005). Un ejemplo es ilustrati- otras elites locales de las capitales de can- mismo período. En la mayor parte de los Oriental y Occidental, fundamentalmente vo al respecto: la provincia Chayanta en el tones existentes. Finalmente, que estos departamentos, el número de cantones en- en los espacios del altiplano, pasando por departamento de Potosí, que hasta antes procesos, por lo menos en la segunda mi- tre 1913 y 1950 se duplicó aunque este cre- los valles cochabambinos y el norte de Po- de 1851 tenía un diputado, a partir de su tad del siglo XX, fueron impulsados por las cimiento es mayor en Tarija, Potosí y Oruro. tosí hasta llegar a Tarija en el sur. división en Nor Chayanta y Sud Chayanta bases y por élites emergentes de ex cam- Pero el siglo XX fue también un período en Hasta la primera mitad del siglo XX la corpo- logró que a cada una le correspondiese un pesinos, pero también de mistis de pue- que el ancho e infranqueable territorio del reidad y materialidad de la administración representante. blos pequeños (Ibid.) en estrecha relación Oriente iría adquiriendo “rostro y forma” a gubernamental estaba circunscrita a los La división y el incremento de provincias su- con la estructura de clases y los conflictos partir de la posibilidad de nombrarlo: el marcos de este arco, de tal manera que el ponen, por tanto, la búsqueda de una ma- sobre el dominio local. Esto conduce, co- antiguo Territorio del Nor-Oeste se trans- Estado no tenía presencia ni control en vas- yor representación territorial, es decir, cor- mo bien señala la autora, al análisis sobre formó en el Territorio Nacional de Colonias tos espacios sobre los cuales extendía su su- porativa y colectiva. Cada provincia encar- los vecinos cuyo origen social e histórico y en su interior se fueron “nombrando” y puesta soberanía. Fuera de esta trayectoria naba intereses de distintos grupos a través desconocemos. definiendo provincias. se encontraba gran parte del territorio del de los cuales podían establecerse espacios Spedding constató también que en esta his- país: al occidente, la región fronteriza con de negociación, aunque indudablemente toria de fragmentación, el período entre Las aduanas Chile que incluía la parte occidental de Oru- eran asimétricos y desiguales. Ser cantón, 1876 y 1917 es particularmente importan- ro y Potosí; al Oriente, todo el Territorio de además, implicaba constituir la unidad mí- te (en especial durante la administración Los mapas departamentales y el análisis de Colonias que hoy constituirían los departa- nima y básica de las elecciones. De ahí que de Ismael Montes) pues se crearon 300 los datos existentes muestran un fenóme- mentos del norte de La Paz, Pando, Beni; y el proceso de provincialización y cantoni- cantones que posiblemente puedan atri- no de movilidad en la “presencia estatal” la región oriental de Santa Cruz, junto con zación en Bolivia permite explicar, al me- buirse a la fortificación de nuevas élites lo- con relación a las aduanas en el territorio. todo el Chaco chuquisaqueño y tarijeño. nos parcialmente, el aumento de sufragan- cales como resultado de la expansión lati- Los cambios que aparecen en nuestra geo- Entre 1913 y 1954 la tendencia estatal se tes en el siglo XIX y parte del siglo XX sin fundista, el comercio, la minería, etc. grafía, como puntos móviles, fueron mu- concentró en expandir los servicios sobre un cambio radical ni de la ciudadanía ni de (Ibid.). Al mismo tiempo remarca, sin em- chas veces resultado de pugnas en distin- este arco y, de manera simultanea, sentar las reglas electorales. La ampliación ciuda- bargo, que casi todos los cantones tienen tos ámbitos de la administración estatal presencia en una especie de enclaves en dana se dio también a través de la lucha una historia particular de razones y causas que involucraron y enfrentaron incluso a los territorios más alejados como Puerto por la creación de nuevos cantones. para su creación. los poderes del Estado. Un conjunto de Suárez, Cobija y Villa Bella, entre otros. La subdivisión político-administrativa estuvo entonces en relación con el proceso de CUADRO 2.12 Número de provincias y cantones en Bolivia, División político-administrativa búsqueda y ampliación de participación por departamento - 1913, 1938 y 1954 política y representación. Esto es así por- El proceso de territorialización estatal, como que para tener presencia y cierta influen- Departamentos 1913 1938 1954 vimos, respondió a múltiples dinámicas: cia en las políticas estatales en el siglo XIX Provincias Cantones Provincias Cantones Provincias Cantones procesos de representación y participa- se debía detentar el estatuto político-jurídi- Chuquisaca 4 59 7 84 10 101 ción política, acceso de la población a ser- co de cantón y/o provincia96. La Paz 13 101 15 146 17 187 vicios del Estado y la “independencia” de Este fenómeno de fragmentación provincial Cochabamba 11 56 14 131 13 138 las elites. Pero es preciso considerar, ade- y cantonal en el siglo XX, como ha sido de- Potosí 10 72 12 171 14 224 más, las operaciones económicas que obli- mostrado en algunos estudios97, expresaba Oruro 4 28 4 58 8 69 garon al Estado a instalarse en el territorio, la búsqueda de beneficios estatales (escue- Santa cruz 6 52 10 94 12 114 aunque fuese como enclaves. las, postas de salud y otros). Al respecto, Tarija 6 31 6 72 6 113 El crecimiento de provincias y cantones, no- Spedding (2002) constató tres fenómenos Beni 4 18 6 36 8 51 torio en la primera mitad del siglo XX, fue interesantes. Primero, que la fragmenta- Pando 4 38 58 417 74 792 92 1.035 96 La existencia e importancia de los apoderados de indígenas a fines del siglo XIX ayuda a sustentar esta posición. Además, en Buenos Aires, por ejemplo, los diputados tenían mandatos imperativos, eran apoderados de la población (Chiaramonte, Fuente: Crespo (1910); Ramírez (1939) y Peña y Escobar (1947). 1997). 97 Molina y Barragán (1987) estudiaron el caso de Pampa Aullagas y Quillacas en el Sur del Lago Poopó. 200 201INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • disputas se encubren tras la presencia de En 1913 las aduanas estaban distribuidas cia Arica; mientras que la aduana del sud- pendencias aduaneras de Desaguadero, las aduanas, el cambio de sus instalacio- principalmente sobre la frontera occiden- oeste se encontraba en Uyuni con jurisdic- Tiquina y Belén, entre otras. A pesar de es- nes y la instauración de nuevas oficinas. tal y sur del país, en los puntos de paso ha- ción sobre las poblaciones de la ruta con ta reducción, la oficina de Charaña, que de- Todo ello nos remite a la complejidad de la cia Perú, Chile y Argentina. En la zona este dirección a Antofagasta. Uyuni constituía pendía de la central de La Paz, se constitu- presencia estatal. existían solamente dos oficinas centrales: un punto clave en la distribución de las ru- yó en 1923 en una nueva oficina nacional, Las aduanas, como expresión de las com- una en Puerto Pérez para el extenso terri- tas de ferrocarriles ya que un ramal se diri- con sus propias dependencias, situación puertas de la economía del país y de los flu- torio de Santa Cruz y una en Villa Bella pa- gía al oeste, hacia Chile, y otro al norte, ha- que puede explicarse dada la importancia jos comerciales en la primera mitad del si- ra el Territorio Nacional de Colonias y el cia Oruro y La Paz. que adquirió esta vía por el comercio Ari- glo XX, muestran una tendencia ascen- Beni. La aduana del sur, anclada en Villazón, co- ca-La Paz. Después de 1923 se tendió nue- dente: en 1913 existían siete oficinas cen- También en 1913 la organización territorial nectaba el punto neurálgico de distribu- vamente a la multiplicación de dependen- trales y 12 en 1954 (Cuadro 2.13). de las aduanas se piensa en términos de ción ferrocarrilera de Uyuni (Aduana del cias en las distintas poblaciones. Un aspecto interesante es la lógica de organi- grandes regiones en referencia a puntos Sudoeste) con las localidades de la ruta ha- Cabe resaltar también que uno de los espa- zación que se puede inferir a partir de sus cardinales (norte, centro, sur), con excep- cia la Argentina, por un lado, y otras pobla- cios probablemente más desabastecidos y nombres. A principios de siglo, los nom- ción del Gran Chaco que se nombra explí- ciones situadas al oeste de esta ruta, en los ausentes de presencia estatal fue el Territo- bres de las aduanas corresponden a los de- citamente. Cada una de estas regiones se caminos carreteros hacia Bermejo, por rio Nacional de Colonias, hoy Pando (Cua- partamentos en los que se encontraban circunscribe, sin embargo, a espacios me- otro. dro 2.14). Hacia 1913 existía solamente un (como La Paz, Oruro y Tarija), pero tam- nores que los sugeridos por sus nombres. Finalmente, los puestos de aduana en el puesto nacional ubicado en la población bién a localidades precisas donde se situa- Así por ejemplo, la región del norte con- Gran Chaco no corresponden a ninguna de Villa Bella y una tenencia de Aduana en ban (como Puerto Suárez, Villa Bella, Tupi- centra fundamentalmente aduanas, te- conexión de comercio de exportación/im- Guayaramerín, que en 1923 se consolidó za y Uyuni). En este último caso el énfasis nencias y agencias alrededor del lago Titi- portación; constituían, más bien, puestos como una nueva oficina nacional con sus está en puntos determinados que adquie- caca, en localidades de articulación y co- de avanzada hacia el Paraguay y/o misio- propias dependencias, en tanto la Aduana ren preeminencia por su carácter fronteri- nexión comercial con el Perú, por un lado, nes hacia los indios. del Noroeste creció a través de jefaturas de zo. Algunas de estas aduanas vinculaban al y con el norte de Chile, por otro. De mane- En 1923 esta distribución continuó aunque resguardo. Hacia 1938 se creó el departa- país con puertos de exportación de los re- ra separada se nombra, además, el noroes- se crearon dos aduanas a partir de des- mento de Pando instalándose dos oficinas cursos de materias primas: la minería to- te que corresponde en realidad al Territo- prendimientos de regiones: la de Charaña, nacionales: la de Villa Bella y la de Cobija. maba el camino de Uyuni hacia el Pacífico, rio Nacional de Colonias donde se encon- punto fronterizo de la vía férrea La Paz-Ari- Para 1954, consolidadas estas dos ofici- la goma se dirigía hacia el Atlántico a partir traba el comercio de la goma. ca, y la aduana de Guayaramerín, al sur de nas, se agregaron nuevas dependencias, de Villa Bella y Puerto Suárez y la vincula- La aduana del centro organizada alrededor Villa Bella. capitanías y resguardos en ambas que se ción con el mercado argentino del que se de la oficina central en Oruro vigilaba las A partir de 1938 los nombres de las regiones extendieron en la frontera norte, sobre el importaba ganado en pie y faenado se da- fronteras de exportación de la minería por fueron reemplazados por los nombres de río Acre y Abuná, que son también vías de ba a través de Tarija y Tupiza. Tambo Quemado y Sajama con destino ha- los departamentos: la Aduana de La Paz re- comunicación y exportación, y en el nores- emplazó a la Aduana Nacional del Norte y te de Pando y Beni, sobre el río Madera.CUADRO 2.13 Ubicación de las Aduanas en Bolivia la de Oruro a la del Centro. Pero esto no im- plica que las aduanas cubrieran la totalidad 1913 1923 1938 1954 de los departamentos ya que Charaña en1 Del Norte Nal. del Norte Nacional de La Paz Nacional de La Paz La Paz, Uyuni y Villazón en Potosí y Yacui- Nal. de Charaña Nacional de Charaña Nacional de Charaña ba en Tarija, para citar algunos casos, eran2 Del Centro Nal. del Centro (Oruro) Nacional de Oruro Nacional de Oruro aduanas independientes tanto en 1938 co-3 Del Sudoeste Nal. del Sud-oeste (Uyuni) Nacional de Uyuni Nacional de Uyuni mo en 1954.4 Del Sud Nal. del Sud (Villazón) Nacional de Villazón Nacional de Villazón Pero no sólo cambiaban los nombres sino5 Del Gran Chaco Nal. del Gran Chaco (Yacuiba) Nacional de Yacuiba Nacional de Yacuiba también los lugares en los que se situaban6 Del Oriente Tenencia de Resguardo Nacional de Puerto Suárez Nacional de Puerto Suárez las sedes de aduanas dependiendo de la en Puerto Suárez importancia económica o política que ad-7 Nal. de Guayaramerín Nacional de Guayaramerín Nacional de Guayaramerín quiría un lugar. En La Paz, por ejemplo, los8 Del Noroeste Nacional de Villa Bella Nacional de Villa Bella datos muestran un aumento progresivo en9 Nal. en el Noroeste (Cobija) Nacional de Cobija Nacional de Cobija el número de puestos aduaneros, aunque10 Nacional de Cochabamba la tendencia no es lineal: en 1913 existían11 Nacional de Potosí 18 puestos que en 1923 se redujeron aFuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales. diez. Sorprende esta notable contracción que trajo consigo la desaparición de las de- El presidente Villazón inaugura el tren. Fuente: Archivo de La Paz. 202 203 INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • CUADRO 2.14 Aduanas en el Territorio Nacional de Colonias y en la frontera del norte del Beni Los datos muestran pues una movilidad de la económica y cómo la instauración de fe- “presencia estatal” respecto a la presencia rrocarriles alteró, en muchos casos, las an- 1913 1923 1938 1954 de aduanas sobre el territorio. Estos cam- tiguas rutas de arrieros y sedes aduaneras. Aduana del Noreste: Aduana del Noreste Aduana Nacional Aduana Nacional bios constituyen el resultado de disputas En esta disputa no sólo estaban involucra- Villa Bella de Villa Bella de Villa Bella en diferentes ámbitos, como la que se pro- dos comerciantes que se establecían don- Tenencia de Aduana: Jefaturas de Resguardo: Fortaleza del Abuná, Heath. dujo entre los poderes Ejecutivo y Legislati- de estaban los negocios, sino también inte- Guayamerín Madre de Dios, Santa Rosa, Oficial Postal en Riberalta. vo en torno a la ubicación de una aduana. reses económicos de diferentes sectores y Xispamanu, Santa Elena. (4) El Presidente Eliodoro Villazón demanda- élites locales e incluso nacionales. Capitanía en Puerto Cachuela ba que la aduana estuviera en la Quiaca Esperanza. Retén en Rapirrán. desplazando a Tupiza. El Congreso, en Correos y telégrafos Aduana Nacional R. Aduana Nacional cambio, defendía la posición contraria. Así de Cobija de Cobija se originó una discusión en torno a los atri- A diferencia de las aduanas, las oficinas de Resguardos: Mercie, Resguardos Móviles Alto butos del Presidente y de la Cámara. correos que se establecieron en el país se Puerto Heath, Tahuamanu, Santa Lourdes, Esta pugna, que terminó por favorecer a la organizaron a partir de las capitales de los Bolpebra y Acre. (5) Mercier del Chipamanu, Alto Acre. población que luego tomaría el nombre del departamentos. Estas sedes centrales no Resguardo Santa Rosa del Abuná. Presidente (Villazón), expresa la dinámica cambiaron y, más bien, dependiendo de la Total oficinas 2 Total oficinas 5 Total oficinas 7 Total oficinas 11 Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales. Oficinas de Correo Bolivia - 1923 CUADRO 2.15 Oficinas de correos en Bolivia 1913 1923 1954 Adm. Principal de Correos 19 Distrito Postal de 21 Distrito Postal N 1 35 de Chuquisaca Chuquisaca N 1 Chuquisaca Adm. Principal de Correos de La Paz 39 Distrito Postal de La Paz N 2 42 Distrito Postal N 2 La Paz 72 y Oficina Internacional de Cambio Adm. principal de Correos 17 Distrito Postal de 28 Distrito Postal N 3 Cochabamba 31 de Cochabamba Cochabamba N 3 Adm. principal de Correos de Potosí 19 Distrito Postal de Potosí N 4 32 Distrito Postal N 4 Potosí 68 Adm. principal de Oruro y Oficina 11 Distrito Postal de Oruro N 5 14 Distrito Postal N 5 Oruro 33 Internacional de Cambio Adm. principal de Correos de Tarija 11 Distrito Postal de Tarija N 6 13 Distrito Postal N 6 Tarija 11 Adm. principal de 20 Distrito Postal de 18 Distrito Postal N 7 Santa Cruz 34 Correos de Santa Cruz Santa Cruz. N 7 Adm. principal de Correos del Beni 12 Distrito Postal de Uyuni N 8 8 Distrito Postal N 8 Uyuni 11 Adm. principal de Correos de Uyuni 4 Distrito Postal del Beni N 9 6 Distrito Postal N 9 Trinidad 13 y Oficina Internacional de Cambio Adm. Principal de Correos de Tupiza 6 Distrito Postal de Tupiza N 10 9 Distrito Postal N 10 Tupiza 19 Correos en las Colonias 2 Distrito Postal del Noroeste N 11 7 Distrtito Postal N 14 Pando 4 Distrito Postal del Oriente N 12 4 Distrito Postal N 12 Puerto Suárez 6 Distrito Postal N 13 Gran Chaco 27 Distrito Postal N 11 Riberalta 7 Oficina Postal de Cambio 2 Internacional N 1 Villazón Oficina Postal de Cambio 2 Mapa elaborado por Jorge Internaciona N 2 Guaqui Derpic Burgos. Basado en Mapa Oficial de Bolivia 1925. 160 202 375 Información del Presupuesto Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales. de la Nación 1954. 204 205 INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • importancia de la población, se abrieron raba en su recorrido a las capitales de de- Finalmente, entre 1923 y 1954 se abrieron plementar un modelo educativo, pero de nuevas centrales en poblaciones como Vi- partamento de Oruro y Cochabamba. Tan- cuatro oficinas centrales: en Guaqui, Villa- ningún modo puede hablarse de un mode- llazón, Guaqui y Riberalta, lugares donde to en el extremo occidental como en todo zón, Riberalta y Gran Chaco; es decir, en re- lo único y homogéneo. Dentro del propio se encontraban las aduanas de las fronte- el oriente, de norte a sur, había poca pre- giones de mucho comercio. Además, en Estado se dieron énfasis y prioridades dis- ras (Cuadro 2.15). sencia de este servicio. estos distritos se produjo un incremento de tintas de un gobierno a otro. Por otra par- En 1913 existían en el país 160 oficinas de Aunque entre 1913 y 1923 las oficinas de co- dependencias que llegaron casi a duplicar- te, los gobiernos y el poder local no siem- correos distribuidas en todo el territorio rreos aumentaron, pueden observarse tres se. Es importante también señalar que en pre estuvieron acordes con las políticas nacional. Su lógica de instalación respon- tendencias: a) un crecimiento muy eleva- los años posteriores a 1923 se dio una arti- provenientes desde la administración día al criterio de “al menos una oficina por do en los departamentos de Cochabamba culación en el servicio de correos y telégra- central, pues muchos hacendados y corre- provincia”. Sin embargo, en el “arco esta- y Potosí, donde las oficinas de correos casi fos, de manera tal que los guarda hilos eran gidores consideraban que la educación in- tal” se pueden encontrar hasta cuatro ofici- se duplicaron98; b) cierta estabilidad en La también, en algunos casos, encargados de dígena promovería su insubordinación. nas especialmente concentradas a lo largo Paz, Oruro y Santa Cruz (con muy pocas correos y probablemente por esta razón se Frente a estas fuerzas en contacto y a ve- de los caminos troncales como en la ruta variaciones); y c) una disminución en el ca- pudo tener mayor cobertura. ces en colisión se agregaron influencias del ferrocarril La Paz-Uyuni, que incorpo- so del Beni. En el caso de los telégrafos se observa tam- del ámbito internacional que también bién un crecimiento importante: entre afectaron las políticas educativas que se Oficinas de Correo Bolivia - 1954 1913 y 1954 se pasaron de 162 a 447 dis- dieron en el país99. tritos. En una primera etapa (1913) exis- Nuestro análisis de los datos muestra que en- tían seis zonas y algunos distritos coinci- tre 1900 y 1954 el rubro que sobresale en dían con una delimitación departamental términos del crecimiento y la densidad como en La Paz y Cochabamba y cuatro que adquirió tanto en términos presupues- restantes abarcaban varios departamen- tarios como en su distribución sobre el te- tos (Distritos “C”, “D”, “E” y “F”). Sin em- rritorio es la educación. A partir de los go- bargo, la extensa zona del noreste del pa- biernos liberales100 hubo una mayor preo- ís, el este y el Chaco fueron espacios ca- cupación por la educación en general y la rentes de este servicio estatal. Para 1923 educación indígena en particular. Uno de las oficinas casi se duplicaron (257) y pa- estos primeros esfuerzos se expresa en la ra 1954 ya eran 447. En 1923 se instala- circular del 23 de enero de 1895 del Minis- ron cuatro distritos telegráficos más: el terio de Justicia e Instrucción Pública en la “G” concentrado en Tarija y algunas po- que se recomendaba la instalación de es- blaciones de Chuquisaca; el distrito “H” cuelas primarias para indígenas como res- cuyo radio de acción fueron las provin- puesta a la “clamorosa demanda” de Hua- cias Omasuyos, Larecaja, Camacho, Mu- rina, Pucarani, Calamarca y Sicasica en La ñecas y Caupolicán del departamento de Paz; Chayanta, Pocoata y Charcas en Poto- La Paz; un tercer distrito atendía a las po- sí (Blanco, 1999). blaciones del noreste; y, finalmente, un Un segundo intento de impulsar la educa- distrito al Sur estaba destinado para las ción indigenal se dio durante el gobierno poblaciones de Yacuiba, D´Orbigny, Balli- de Ismael Montes con la promulgación de vián y Esteros. la Ley del 11 de diciembre de 1905, que de- finió un premio en términos monetarios La educación para “todo individuo que hubiera estable- cido de su cuenta particular una escuela de En las primeras décadas del siglo XX hubo primeras letras en centros poblados de in- un importante intento del Estado por im- dígenas o en lugares apartados de las capi- 99 Durante la década de los años treinta, la manera de deslegitimar a los líderes indígenas fue acusarlos de comunistas lográndose frenar la creación de algunas escuelas y normales indigenales. Sin embargo, estas mismas influencias extranjeras, Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. como las del Servicio de Cooperación Interamericana de Educación (SCIDE), financiadas desde los Estados Unidos, Basado en Atlas Escolar de Bolivia 1958. promovieron la expansión de políticas educativas en el área rural a partir de los años cuarenta, con el objetivo de frenar el Información del Presupuesto de la Nación 1954. avance de las ideas fascistas. 100 En el siglo XIX, de acuerdo a Blanco (1999) y Soria (1992 en Choque et al.) las medidas que se tomaron con relación a la educación fueron en general escasas y aisladas. Barnadas sostiene, en este sentido, que en medio siglo, entre 1855 y 1900, se fundaron simplemente 117 escuelas en las capitales de provincia. Sin embargo, como destaca (Thiessen-Reily, 2003) en el 98 En Potosí el crecimiento se dio en las provincias de Linares, al oeste de la ciudad, y luego en las provincias Frías, Porco, siglo XIX, el gobierno de Belzu marcó la excepción en esta generalidad pues fue una de las gestiones que se preocupó más Charcas, Chayanta y Chichas. En Cochabamba las oficinas de correo aumentaron en una o dos localidades en varias por este rubro. provincias como Cercado, Arani, Chapare, Ayopaya y particularmente Totora y Tarata. 206 207INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • RECUADRO 2.15 tales de cantón y vicecantón” (Blanco, Escuelas de Cristo tuvieron un rol impor- 1999). En 1911 se tiene también informa- tante a partir de 1908. El movimiento de los El movimiento de caciques adquirió rele- ción de que existían escuelas fiscales en Un tercer momento fundamental para la crea- caciques apoderados vancia principalmente entre los años 1914 y los pueblos además de escuelas rurales in- ción de escuelas fue la política de Bautista Durante la primera mitad del siglo XIX, el 1920-1921. Con la iniciativa del cacique de dígenas en algunas comunidades y tam- Saavedra de obligar a que las comunidades gobierno –que requería del tributo indígena Callapa, Santos Marka T’ula, se logró unir la bién escuelas municipales. indígenas y los dueños de propiedades esta- para su supervivencia económica– aceptó lucha legal bajo su dirigencia. Más de 400 ay- Entre 1910 y 1917 se crearon numerosas blezcan escuelas elementales (Ibid.). la tenencia de la propiedad comunal en ma- llus de La Paz, Oruro, Potosí, Chuquisaca y Normales Indigenales encargadas de for- Las políticas estatales fueron también una nos indígenas. Sin embargo, a partir de la Cochabamba le otorgaron la confianza legal mar a los maestros que educarían a los ni- respuesta a las crecientes demandas indí- década de 1860 algunos sectores de la elite de ser su apoderado. Es quizá el mayor mo- ños indígenas, como las de Sopocachi en genas. Uno de los principales apoderados intentaron implementar una reforma de ven- vimiento indígena no violento que registra la 1910, Umala en La Paz en 1915, Colomi en de Oruro, el originario Gregorio Ventura, ta de tierras de comunidad que fue final- historia, pues el proceso legal de recupera- 1916 en Cochabamba y Puna en Potosí en escribió en 1922 una nota al ministro de mente impulsada con mayor fuerza hacia ción duró seis años. Este proceso no sólo se 1917 (Choque, 1992). Paralelamente, las Gobierno en la que señalaba: 1880, momento en que la Convención Na- remitió a los tribunales sino que derivó en cional dictaminó la Revisita de Tierras per- contactos con grupos obreros sindicales ur- Escuelas de Provincia - Bolivia 1923 mitiendo así la expansión del latifundio banos y con algunos grupos políticos, espe- (THOA, 1988). cialmente del Partido Republicano. En mu- A fin de enfrentar este proceso, las comu- chos casos, las demandas ante las Cortes nidades emprendieron la búsqueda y recu- fueron de poca utilidad ya que los hacenda- peración de los títulos otorgados por la Co- dos lograron conseguir la posesión de las rona con el propósito de demostrar su pro- tierras en base a artificios burocráticos y to- piedad sobre las tierras. Para ello nombraron mas forzadas de tierra en complicidad con caciques apoderados que representarían a funcionarios gubernamentales (Ibid.). la comunidad ante los tribunales (Ibid.). Fuente: THOA (1988). Líderes indígenas, al centro Luciano Willka. Fuente: Archivo de La Paz. Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Mapa Oficial de Bolivia 1925. Información de Presupuesto de la Nación 1923. 208 209INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • No sabemos leer ni sabemos la lengua en la dando que en 1919 habían solicitado es- sores fueron Eduardo Leandro Nina Quis- Más tarde, durante los gobiernos militares de que está escrita la legislación patria y, sin cuelas en todas las comunidades (a ser pi, Manuel Inca Lipi y Petrona Callisaya en Toro y Busch, se fundaron varias escuelas embargo, debemos sujetarnos a ella…; sólo sostenidas por ellos o por el gobierno), la ciudad de La Paz y en la comunidad San- indigenales en todo el país como las de Ca- queremos la instrucción de los niños aborí- pero que hasta entonces no obtuvieron tiago de Huata. Nina Quispi fundó, ade- ñadas (Cochabamba), Kanasmuru (Tarija), genes para que no sufran lo que nosotros su- respuesta (Soria, 1992). En 1928 se creó más, la Sociedad República del Qullasuyu Tulima (Potosí), Mujukuya (Chuquisaca), frimos (Soria, 1992). el Centro Educativo de Aborígenes Barto- el 8 de agosto de 1930, constituida por ca- Qhurqhi o Peñas (Oruro), San Antonio de lomé de las Casas, en alianza con sacer- torce delegados y jilacatas de las catorce Parapeto (Santa Cruz) y Guacharécure (Be- Un rol fundamental en el proceso paulatino dotes de las parroquias indígenas de la provincias del departamento de La Paz. ni) (Lora et al, 1979 en Soria, 1992). de ampliación de la educación fue el que ciudad de La Paz. La apertura de esta so- (Choque, 1992). Asimismo, el 2 de agosto El empuje de estos líderes indígenas y las ins- tuvo el Movimiento de Caciques Apode- ciedad había sido solicitada con dos obje- de 1931 se fundó la legendaria escuela pro- tituciones que se crearon fueron sin em- rados, activo desde 1914 (Blanco, 1999) tivos principales: fundar escuelas y mili- fesional de indígenas de Warisata. Los di- bargo ampliamente resistidos, principal- En 1923, por ejemplo, los principales tarizar al indio (Ibid.). versos esfuerzos de esta época se plasma- mente por las autoridades locales como los apoderados (entre ellos Santos Marka En los años treinta se fundaron escuelas indi- ron en la creación de 96 escuelas en las corregidores y los dueños de las haciendas T´ula) presentaron un memorial recor- genales. Algunos de sus principales impul- provincias Murillo, Los Andes, Pacajes, en el área rural. En términos cuantitativos, Omasuyos, Sica Sica, Loayza, Inquisivi y la tendencia general fue hacia un mayor Escuelas de Provincia - Bolivia 1954 Camacho (Soria, 1992). número de escuelas. Empero no se trata de CUADRO 2.16 Escuelas provinciales en Bolivia 1913 1923 1930 1938 1954101 Chuquisaca 62 Chuquisaca 49 Chuquisaca 39 Chuquisaca 33 Chuquisaca 35 La Paz 109 La Paz 139 La Paz 113 La Paz 140 La paz 77 Cochabamba 58 Cochabamba 73 Cochabamba 63 Cochabamba 53 Cochabamba 79 Potosi 74 Potosi 98 Potosí 79 Potosí 86 Potosi 51 Oruro 34 Oruro 45 Oruro 36 Oruro 40 Oruro 28 Santa cruz 54 Santa cruz 82 Santa Cruz 80 Santa Cruz 68 Santa cruz 46 Tarija 36 Tarija 69 Tarija 59 Tarija 62 Tarija 19 Beni 17 Beni 31 Beni 33 Beni 23 Beni 33 Educación Colonial 34 Pando 1 Zona del oriente 9 Zona del Parapetí 18 Zona escolar del sudoeste 11 Distrito escolar de Tupiza 7 Zona escolar de Vallegrande 7 Distrito escolar Riberalta 1 Distrito escolar Reyes 4 Distrito escolar sudeste 6 Total 444 Total 586 Total 502 Total 539 Total 432 Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales. Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Atlas Escolar de Bolivia 1958. 101 Si bien no se cuenta con información de las escuelas seccionales para todos los departamentos, es importante subrayar que el Información de Presupuesto de la Nación 1954. dato total de 1954 (432) toma en cuenta simplemente escuelas provinciales, núcleos y subnúcleos escolares. 210 211INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • un incremento únicamente ascendente. cleo y sub núcleo, se suman 508 secciona- RECUADRO 2.16 Así, mientras entre 1913 y 1923 se dio el les, lo que da un resultado final de 585 es- mayor crecimiento (444 a 586 escuelas), cuelas sólo en este departamento. El Poder Judicial Otro cambio relevante fue una nueva divi- entre 1923 y 1930, en cambio, hubo un li- El recorrido a través de los distintos años En el siglo XIX se produjo una progresiva sión de las causas: mientras en el primer pe- gero descenso102. Sin embargo, el número muestra, por tanto, que si bien la tenden- multiplicación de los funcionarios del Poder ríodo estaban identificadas por el monto y de escuelas puede haber aumentado en al- cia de los primeros cincuenta años fue en Judicial (entre 1827 y 1880 casi se cuadripli- valor de lo litigado; en el segundo se diferen- gunas localidades por la instalación, en general ascendente tanto en el número de caron, de 39 a 160). En la organización de es- ciaron según el tipo de acciones: reales, per- una misma población, de escuelas para ni- escuelas como de distritos, fue en la déca- te poder del Estado se distinguen dos perío- sonales y mixtas. Finalmente se introdujo la ños, por una parte, y niñas, por otra. da de los cincuenta cuando se dio un im- dos. El primero se extendió hasta 1857, Policía Judicial y el Ministerio Público como En el período posterior a la Guerra del Chaco presionante despegue y expansión en el cuando el gobierno de Linares aprobó la Ley representante de la sociedad. un nuevo decreto del Presidente Toro rubro de la educación pública en el país. de Procedimiento Criminal y la Ley de Orga- Es factible suponer que los cambios afec- (1936) obligó a la creación de escuelas por nización Judicial. taron negativamente a la población rural de parte de propietarios de hacienda, minas e Administración de justicia Durante este período, el Poder Judicial se los pueblos provinciales, que se vio obligada industrias, aunque esta disposición quedó organizó siguiendo la división político-admi- a emprender viajes hasta la capital para se- más como expresión de un deseo que co- La territorialidad judicial, como ocurre con la nistrativa del país: Cortes Superiores de Dis- guir un juicio. Sin embargo, los efectos de la mo realidad. educación y los correos, no se distribuye trito y Jueces de Letras en el nivel departa- reforma no fueron considerados totalmente A partir de 1938 se explicita una relación en- de manera homogénea sobre el espacio si- mental, Jueces de Paz en las provincias y Al- negativos pues la población rural no comuni- tre educación e indígenas, pues el destino no que hay una evidente densidad concen- caldes de aldea o “aillo” a nivel cantonal. En taria se “liberó” de los jueces de paz, cons- del gasto se denominará Servicio de Edu- trada sobre lo que hemos denominado “el este último nivel los alcaldes y luego los jue- tantemente acusados de fomentar juicios cación y Asuntos Indígenas. Por otra parte, arco estatal”, que recorre de norte a sur los ces de paz tenían un cargo concejil, es decir porque de ellos era que recibían sus salarios. por primera vez aparece la Educación Co- departamentos de La Paz, Oruro, Cocha- no remunerado por el Estado, a pesar de lo Fuente: Barragán (2001). lonial junto a los otros departamentos, co- bamba, Potosí, Chuquisaca y Tarija. Así, la cual en 1846 existían alrededor de 228 jue- mo si se tratara de otra división adminis- cordillera Oriental parece infranqueable ces de paz (Dalence, 1851). La incapacidad trativa. Esta categoría agrupaba a las es- incluso durante los primeros cincuenta del Estado de tener control y supervisión de cuelas de lo que se llamaba el Noroeste, años del siglo XX. las autoridades en el nivel cantonal hace su- Oriente, Parapetí, Chapare y Guarayos y el La administración de justicia consistía bási- poner que el ejercicio de la justicia fuera asu- Sudeste. En otras palabras, se trata de en- camente en tres niveles: la Corte Suprema mido con un carácter más autónomo respec- claves desde el norte, en el territorio de de Justicia instalada en Sucre, las Cortes to de la estructura estatal. Pando, pasando por el extremo oriente co- Superiores de Justicia en las capitales de En el segundo período, en tanto, se intentó mo Puerto Suárez o la Gaiba, poblaciones departamento y los Juzgados de Instruc- una mayor centralización del Poder Judicial del Parapetí y el Chaco, hasta llegar hacia el ción y Partido instalados tanto en esas ca- estableciendo personas y tribunales especí- sur al Gran Chaco del territorio aledaño a pitales como en las provincias. El Juzgado ficos en espacios geográficos determinados, Tarija. Y otro elemento relevante en 1938 de Instrucción estaba encargado de reali- lo que supuso una mayor concentración de fue la aparición de escuelas para “obreros” zar los trámites sumarios de presentación las decisiones en las capitales de provincia y y “obreras” en cada una de las capitales de de documentación necesaria para el juicio de departamento. Se estableció la creación departamento. (recopilación de pruebas, declaraciones de de dos esferas independientes en el proceso En 1954, después de la Revolución Nacional, demandantes y demandados) y el Juzgado judicial: una encargada de recoger las prue- hubo un verdadero florecimiento de escue- de Partido, instancia jerárquicamente su- bas, a cargo de los jueces de instrucción; y la las a lo largo del territorio, tanto por la apa- perior, tenía la potestad de llevar a cabo un otra centrada en el proceso mismo de juzgar, rición de nuevos distritos escolares como juicio y dictaminar sentencia. a cargo de los jueces de partido. Esto implicó por la creación de escuelas seccionales. En No existen disposiciones que especifiquen una mayor especialización en la administra- la década de los años cincuenta las escue- los requerimientos y criterios para la ins- ción de justicia, pero también la exclusión de las de provincia se dividieron en núcleos y talación de los Juzgados de Instrucción y autoridades en los niveles menores. Ade- sub núcleos escolares, cada uno los cuales Partido en la administración de justicia. más, los jueces instructores reemplazaron a podía tener, a su vez, un número variable Esta ausencia, persistente hasta hoy, no los jueces de letras y los jueces de paz que de escuelas seccionales. En el caso de La debe ser interpretada sólo como falta de desaparecieron desde entonces. “Donde comienza el deber termina la amistad”, Llallagua. Fuente: Hugo José Suárez. Paz el resultado es sorprendente: a las ya planificación y de políticas públicas, sino existentes 77 escuelas provinciales, de nú- que puede leerse de diversas maneras: un 102 Así, por ejemplo, en Chuquisaca alrededor de 11 localidades se quedaron sin escuelas en 1930. En el caso de La Paz, las 114 localidades con escuelas en 1923 se redujeron a 91 en 1930. 212 213INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • savoir faire que no necesita que ni las re- tos, permite develar algunas lógicas. El Estas características de la estructura organi- a otro en la organización interna de los glas ni los criterios se expliciten, tradicio- análisis de los mapas y datos parece mos- zativa se mantuvieron relativamente esta- Juzgados en cada departamento y provin- nes consuetudinarias que rigen la lógica trar que hubo un intento, desde el Estado, bles en términos del total de oficinas exis- cia donde aparecen y desaparecen Juzga- de instalación del ámbito judicial y de- de instalar un Juzgado por cada capital de tentes en el país en la primera mitad del si- dos de Instrucción y Partido sin que exis- mandas de las poblaciones y localidades provincia y, dependiendo de la importan- glo XX, como se puede apreciar en el Cua- ta una clara lógica que explique esta situa- que el Estado “esperará” recibir para su cia económica y poblacional de la capital, dro 2.17. Hacia 1913 existían 72 Juzgados ción. Además, la evolución es diferente implementación. Juzgados de Instrucción y Partido o, en al- de Instrucción y Partido, 71 en 1923 y 70 entre los departamentos. Y si bien en las Las razones de articulación de estos factores gunos casos, simplemente Juzgados de en 1954. Los departamentos que durante provincias parece haber una variabilidad eran desconocidas. Sin embargo, el esta- Instrucción. Así por ejemplo hay provin- estos años aparecen con un mayor núme- notable en el número y distribución de los blecimiento de instancias judiciales y su cias donde existen dos o más Juzgados de ro de Juzgados son La Paz y Cochabamba, Juzgados, es claro también que la admi- evolución entre 1900 y 1950, a partir de Instrucción mientras en otras provincias seguidos por Santa Cruz y Potosí. nistración judicial se expandió sobretodo los datos que proporcionan los presupues- no se instaló ninguno. Esta suerte de estabilidad encubre, sin em- en las capitales de departamento hacia bargo, una enorme variabilidad de un año 1954. Mapa Judicial - Bolivia 1911 Mapa Judicial - Bolivia 1923 Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Anuario Judicial 1911. Anexos a la Memoria Judicial de 1911. Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Mapa Oficial de Bolivia 1925. Anexos a la Memoria Judicial de 1911. 214 215INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • CUADRO 2.17 Juzgados provinciales de instrucción y partido en Bolivia dos y normados por las acciones estatales. nuas, con arreglo a diversos intereses, en- No está ausente tampoco la representa- tre elites, sectores y regiones. Distintos 1911 1923 1954 ción de una estatalidad “monolítica, racio- protagonistas de la sociedad enfrentados Instrucción Instrucción Instrucción Instrucción Instrucción Instrucción nal y coherente”, esto es, un todo articula- por el acceso a recursos y la obtención de y Partido y Partido y Partido do situado en un contexto social, económi- beneficios.Chuquisaca 5 3 Chuquisaca 4 3 Chuquisaca 3 4 co y cultural relativamente homogéneo pa- Los presupuestos permiten evidenciarLa Paz 5 11 La Paz 4 9 La Paz 6 9 ra todos los individuos. Por último, uno de que, lejos de un Estado omnipotente,Cochabamba 8 10 Cochabamba 12 7 Cochabamba 7 9 los imaginarios más extendidos es el del existe una débil y dispersa capacidad es-Potosí 3 7 Potosí 7 5 Potosí 6 7 Estado como “instrumento de domina- tatal para imponer tributos y generar in-Oruro 2 2 Oruro 3 1 Oruro 4 1 ción” de una clase. gresos. La estatalidad boliviana de algúnSanta Cruz 4 2 Santa Cruz 4 2 Santa Cruz 6 2 Estas imágenes del Estado y la sociedad modo es resultado de ese proceso de per-Tarija 4 1 Tarija 4 1 Tarija 1 1 han estado ligadas a determinados auto- manente tensión entre las sucesivas admi-Beni 3 2 Beni 2 2 Beni 1 1 res cuya lectura dual de la sociedad (na- nistraciones gubernamentales y distintos Territorio ción/antinación; burguesía/proletariado sujetos imponibles a lo largo del territorio. Nacional de o casta señorial/indígenas) capta, sin Hay negociaciones, pero también luchas y Colonias 1 Pando 1 duda, las contradicciones claves de la resistencias en torno a un sistema imposi-Subtotal 35 37 Subtotal 40 31 Subtotal 35 35 sociedad boliviana pero impide analizar tivo que no es ni único ni, menos, homogé-Total 72 71 70 las intersecciones así como las influen- neo. Por ello hemos calificado esta estruc-Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales. cias mutuas y los múltiples flujos de po- tura fiscal como un sistema boscoso carac- deres en disputa. Lo que no significa ig- terizado por “muchas fuentes y pocos in- Los mapas y cuadros de datos de la territoria- dad de nuestra trama organizativa como norar la existencia de relaciones de domi- gresos”. A ello se añade, y no es algo me- lidad judicial muestran espacios de acción sociedad? ¿Qué imaginarios hemos tejido nación y “núcleos duros” de desigualdad, nor, la presencia de diversos juegos de restringidos, aunque no debe olvidarse como bolivianos y bolivianas en torno a discriminación y pobreza, ni la situación fuerza y negociación entre el Estado cen- que los Juzgados tienen un radio de acción eso que llamamos “el Estado”? Sin duda de dependencia de nuestro Estado tanto tral y su Tesoro Nacional frente a las regio- que va más allá de la localidad precisa en la son muchas y relevantes las interrogantes respecto a sectores poderosos como, en nes y sus tesoros departamentales. que se encuentran. Pero más importante que debiéramos aprehender en una apro- su momento, a la concentrada minería del Igualmente difícil para el Estado fue la aún es recordar que, paralelamente a los ximación en el tiempo del estado del Esta- estaño, cuanto con relación a factores ex- disputa acerca de cómo debían ser distri- jueces designados desde la Corte Suprema do en Bolivia. En este Capítulo del Informe ternos. buidos los recursos lo que generó álgidas de Justicia, existían en los cantones “jue- sobre Desarrollo Humano, desde la pers- Lo que proponemos entonces es una mira- pugnas y conflictos entre diversos secto- ces parroquiales” que, sin percibir sueldo pectiva de una historia etnográfica que pri- da que, sin desconocer la importancia de res y/o regiones. El diseño y aprobación de del Estado, pertenecían a la estructura or- vilegia las experiencias y las prácticas, he- estas dualidades, apunte a “despaisaji- presupuestos aparece así como una sínte- ganizativa del Poder Judicial y administra- mos avanzado en algunas de ellas. Los si- zar” el Estado sobre la base de tres su- sis que expresa el resultado de complejas y ban justicia en sus localidades coordinan- guientes, de manera sintética, son nues- puestos metodológicos y analíticos a) la continuas negociaciones entre el Estado y do acciones con los Juzgados de cada capi- tros hallazgos principales a modo de impli- construcción estatal fue un proceso que diversas elites locales y sectoriales. Esa tal provincial. caciones, del presente Capítulo. supuso una lenta, compleja y disputada constante se traduce en lo que hemos de- La primera constatación es que tanto el Es- afirmación sobre su territorio; b) el Esta- nominado “eternos deslices fiscales” que Conclusiones tado como la sociedad, así como las dife- do, más que una institución u organiza- daban cuenta de las brechas existentes en- rentes relaciones entre ambos, constitu- ción burocrática que se instaló en un mo- tre ingresos y egresos. No son menores al ¿Cómo se ha construido el Estado bolivia- yen un campo sembrado de imaginarios. mento preciso fue el producto de paulati- respecto los desencuentros administrati- no¿Cuáles son los senderos que siguió, en Se trata de sentidos comunes, miradas nas construcciones y oleadas en un difícil vos y financieros entre los niveles nacional, el curso de la historia, esa edificación par- más o menos compartidas, que anidan proceso de constitución de autoridad y departamental y municipal, así como recu- cial y fragmentada? ¿Sobre qué cimientos en la percepción de diversos sujetos y se legitimidad; c) los recursos y las disputas rrentes disputas entre regiones. está asentada la estatalidad “realmente transmiten en el tiempo. Se supone al Es- por el poder fueron parte esencial del Otro elemento fundamental tiene que ver existente” en nuestro país? ¿Con qué al- tado, por ejemplo, como “algo dado, atem- juego político que involucró diversos ac- con el imaginario de un Estado monolíti- cance legal, funcional y territorial? ¿Y cuál poral, ya constituido”, cuya contraparte es tores y organizaciones. co, fuertemente centralizado, homogé- es el vínculo de esa estructura en perma- una sociedad con regiones, grupos o clases Sobre la base de un minucioso análisis com- neo y con un grado importante de auto- nente construcción respecto a una socie- inamovibles en el tiempo. Está también el parado de los presupuestos estatales de nomía en relación con la sociedad. Todos dad plural, diversa y también cambiante? imaginario de un Estado “fuerte, omnipre- más de medio siglo (1903-1954) explora- estos supuestos son profundamente cues- ¿En qué lugares habitan espacios públicos sente y omnipotente” cuya posición “su- mos los complejos y múltiples entramados tionados y “desmontados” cuando se ob- no estatales que constituyen la especifici- perior” presume actores sociales controla- que se articularon a partir de pugnas conti- serva el proceso complejo y hasta tortuoso 216 217 INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
    • de centralización de las principales res- conquista como control geográfico, pe- ponsabilidades estatales. Aunque a prime- ro también en tanto autoridad sobre la ra vista los gastos “centrales” aparecen en población y las relaciones en un área los años estudiados como superiores a los determinada. Al dibujar esa territoriali- “no centrales”, un porcentaje importante dad estatal encontramos que la presencia de los primeros estaba destinado a cubrir estatal no se expandió de manera homo- deuda y Ejército lo que cuestiona la con- génea sobre la totalidad del territorio si- centración en un solo espacio de esos re- no que se concentró en lo que hemos de- cursos. Por otra parte, al analizar los presu- nominado el “arco estatal”. De tal mane- puestos departamentales se observa que la ra que, durante la primera mitad del siglo mayor parte de estos –con excepción de XX, un aumento de los servicios del Esta- Cochabamba y La Paz– estaban incapaci- do –sean estos aduanas, escuelas, co- tados de generar recursos suficientes para rreos o juzgados– implicó centralmente enfrentar los gastos de su burocracia, lo un aumento de la densidad sobre las ru- que implicó que el Tesoro Nacional sub- tas ya trazadas de ese arco lo que eviden- vencionara a los departamentos de mane- cia también la dificultad estatal de expan- ra constante. Varias disputas entre los po- dir su presencia y soberanía hacia otros deres Ejecutivo y Legislativo, así como en- espacios en los que comunidades indíge- tre los “niveles” de la administración, res- nas o elites locales gamonales tenían ya ponden a este hecho. control y presencia lo que no significó sin Por último, el Estado nacional y central, embargo que éstas estuvieran desarticu- más que una entidad establecida fue ladas totalmente de la estructura estatal. resultado de una construcción que se Así, la estructura del Estado se conformó produjo de manera simultánea a la de en un escenario de relaciones diferencia- las regiones y cuya organización espa- das con niveles de presencia y autoridad cial implicó un proceso continuo de estatal discontinuos. 218INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA