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  • 1. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI Prezado amigo(a), Iniciamos aqui nossa jornada rumo a um excelente resultado na prova de Gestão Pública, no concurso para Técnico do Banco Central do Brasil (área 1). Tenho total certeza de que estas aulas poderão aproximá-lo da tão desejada aprovação, por dois motivos. Primeiramente, eu estava no seu lugar há quase cinco anos. Estudava para o concurso de Analista Legislativo – atribuição material e patrimônio, da Câmara dos Deputados. Eram mais de 7 mil candidatos para apenas 11 vagas. E foi a primeira vez que tive contato com o material do Ponto dos Concursos. Não tive tempo, e não vi motivo de estudar por outras fontes as matérias de AFO, Administração Pública, Administração de Materiais e Direito Constitucional. Resultado: consegui a aprovação em 6º lugar. Começa daí minha crença pela seriedade do material que disponibilizamos aqui. Outro motivo é direto: comprometi-me pessoalmente com a missão de ajudá-lo. Meu nome é Renato Ribeiro Fenili, sou natural de São Paulo e tenho 34 anos. Atualmente sou Analista Legislativo da Câmara dos Deputados. Antes disso, fui Oficial da Marinha do Brasil, servia embarcado em navio, tendo exercido o cargo de Chefe de Máquinas por cerca de dois anos. Fazia cerca de 120 dias de mar por ano, o que não me deixava alternativa a não ser estudar sozinho... não era fácil! Bom, feitas as apresentações, creio que seja hora de começarmos o estudo. A Administração Pública, apesar de não ser uma das disciplinas mais “densas” que encontramos em concursos públicos, tem suas particularidades, capazes de pegarem os desavisados de “calças curtas”. Trata-se de uma disciplina que elucida muito do funcionamento administrativo dos governos federal, estadual e municipal, em especial abordando técnicas gerenciais exaustivamente empregadas no setor privado, mas que se devem moldar às normas legais do âmbito público. Nosso curso será construído tendo por base exercícios comentados. Apesar de o foco ser em exercícios, garanto que será apresentado, de forma didática, todo o conteúdo teórico necessário a prover um sólido conhecimento em Administração Pública. 1
  • 2. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI Vejamos como será a estrutura do curso: AULA CONTEÚDO 1 1. Estado, Governo e Sociedade: conceito e evolução do Estado contemporâneo; aspectos fundamentais na formação do estado brasileiro; teorias das formas e dos sistemas de governo. 2 3. Organização do Estado e da gestão. 3 4. Departamentalização; descentralização; desconcentração. 4 2. Administração Estratégica. 5 5. Os agentes públicos constitucionais aplicáveis. 6 6. Serviço de atendimento ao cidadão. 7 7. Comunicação interna e externa; relacionamento interpessoal e trabalho em equipe. 8. Gestão de conflitos. 8 9. Governança na gestão pública. 9 10. Ética no Serviço Público (Parte 1). 10.1 Ética e moral. 10.2 Ética, princípios e valores. 10.3 Ética e democracia: exercício da cidadania. 10.4 Ética e função pública. 10.5 Ética no Setor Público. 10.5.1 Código de Ética Profissional do Serviço Público (Decreto nº 1.171/1994). 10 10. Ética no Serviço Público (Parte 2). 10.5.2 Lei nº 8.112/1990 e alterações: regime disciplinar (deveres e proibições, acumulação, responsabilidades, penalidades). 10.5.3 Lei nº 8.429/1992: das disposições gerais, dos atos de improbidade administrativa. e a sua gestão, Feita esta introdução, vamos ao trabalho! normas legais e
  • 3. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI I. ESTADO, GOVERNO E SOCIEDADE: CONCEITO EVOLUÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO E 1. O Conceito de Estado A palavra “Estado” tem sua origem na expressão latina status que, por sua vez, provém do verbo stare (= manter-se, permanecer em pé). O emprego desta expressão na acepção (= significado) hoje utilizada é relativamente nova, conforme salienta Azambuja (2008, p. 6): “A palavra Estado, no sentido em que hoje a empregamos, é relativamente nova. Os gregos, cujos Estados não ultrapassavam os limites da cidade, usavam o termo polis, e saí veio política, a arte ou ciência de governar a cidade. Os romanos, com o mesmo sentido, tinham civitas e respublica. Em latim, status não possuía a significação que hoje lhe damos, e sim a de situação, condição. Empregavam os romanos frequentemente a expressão status reipublicae, para designar a situação, a ordem permanente da coisa pública, dos negócios do Estado. Talvez daí, pelo desuso do segundo termo, tenham os escritores medievais empregado Status com a significação moderna” A noção de Estado, nos moldes daquilo que existe atualmente, é resultado de uma evolução que remonta à Antiguidade, mas que tomou a forma semelhante ao que vemos hoje somente a partir dos séculos XV e XVI. Seu conceito é assim nos apresentado por Moraes (2010, p. 3): Estado é uma forma histórica de organização jurídica, limitado a um determinado território e com população definida e dotado de soberania, que em termos gerais e no sentido moderno, configura-se em um poder supremo no plano interno e num poder independente no plano internacional. Desta forma, há de se destacar, preliminarmente, os elementos do Estado: ELEMENTOS DO ESTADO ELEMENTO DISCRIMINAÇÃO Território A plenitude do conceito de Estado só é possível quando consideramos sua influência sobre um território definido. Na base territorial, ocupada por uma população, é que se 3
  • 4. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI ELEMENTOS DO ESTADO ELEMENTO DISCRIMINAÇÃO exerce o poder do Estado. Não se trata de um direito de propriedade sobre o território, mas sim de um direito público, de cunho institucional que, por vezes, sobrepõe-se aos direitos privados. Ainda, no território estatal estão compreendidos as porções de terra, os rios, lagos, mares interiores e o mar territorial (se for o caso), além do espaço aéreo, dos navios de guerra e das sedes de missões diplomáticas. Os povos nômades (que não se fixam em um território), ainda que sujeitos à autoridade de um chefe, não formam um Estado (AZAMBUJA, 2008), tendo em vista a inexistência de um território que constitua o limite físico do seu poder jurídico. Trata-se do agrupamento de pessoas que vivem em determinado território, que, ao demonstrarem uma convergência de intenções, buscando a realização de fins de fins comuns, compõem o elemento de base do Estado. Povo Devem-se distinguir os conceitos de povo e de nação. Enquanto o primeiro (povo) é composto de indivíduos simplesmente agrupados em um mesmo território (cidadãos), nação traz uma ideia de indivíduos dotados de um conjunto de fatores comuns, usualmente de base cultural, como raça, língua, costumes, religião etc. Assim, é possível a nação existir sem Estado, bem como pode o Estado existir sem nação, mas não pode existir Estado sem povo. Poder Soberano Governo O exercício do poder do Estado sobre o seu povo, dentro de seu território, é supremo, ou seja, não se submete a nenhum outro. O poder é exercido sobre o território e sobre as pessoas que nele se encontrem, sejam elas nacionais ou estrangeiras. Juntamente com a noção de Poder Soberano, associa-se a Independência Estatal, isto é, resta assegurada a liberdade de não admitir o controle por parte de outros Estados. Refere-se ao núcleo decisório do Estado, responsável pela definição dos objetivos e das diretrizes gerais de atuação 4
  • 5. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI ELEMENTOS DO ESTADO ELEMENTO DISCRIMINAÇÃO estatal. O Governo elabora políticas públicas, bem como toma decisões político-administrativas afetas à condução da coisa pública. Os indivíduos pertencentes a um Estado têm, entre si, um vínculo jurídico, provendo a base para a elaboração de um conjunto de regras norteadoras da atividade estatal. Há três dimensões segundo as quais a estrutura do Estado é estabelecida: ESTRUTURA DO ESTADO DIMENSÃO BASE Jurídica Sistema constitucional e legal. Política Esferas de governo (União, Estados-membros, Municípios e Distrito Federal) e Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Administrativa Governo e Administração Pública (Direta e Indireta). 1. (CESPE / SERPRO / 2008) O basicamente quatro elementos: soberania. Assim, não é possível em um determinado Estado, ou mesma nação. conceito de Estado possui nação, território, governo e que haja mais de uma nação mais de um Estado para a Os quatro elementos básicos do Estado são povo, território, poder soberano e governo. Há de se notar a distinção entre os conceitos de povo e nação, conforme discutida anteriormente. O conceito de nação remete a uma acepção sociológica e antropológica dos indivíduos que apresentam raízes culturais e práticas sociais convergentes. Historicamente, o Estado brasileiro, por exemplo, formou-se com base nas nações indígena, africana e portuguesa. A questão está, assim, errada. 5
  • 6. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI 2. (ESAF / MPOG / 2002 - adaptada) Julgue a assertiva abaixo: Por Estado entende-se um grupo de pessoas que vivem num território definido, organizado de tal modo que apenas algumas delas são designadas para controlar uma série mais ou menos restrita de atividades do grupo, com base em valores reais ou socialmente reconhecidos e, se necessário, na força. A afirmativa relaciona de forma acertada os elementos do Estado. Faz menção ao grupo de pessoas (povo) que vivem em determinado território e que são conduzidas por um governo soberano que, no plano interno, configura-se em um poder supremo. Há, ainda, alguns pontos do enunciado que merecem destaque:  no Estado, apenas alguns membros do povo são designados para exercer o papel de governante;  o poder soberano, para ser exercido com bases sólidas, deve pautar-se em valores reais ou socialmente reconhecidos. Só assim haverá o que se chama de institucionalização do governo. Assim, por exemplo, um governo que tome medidas autoritárias e arbitrárias em uma sociedade cuja cultura está moldada em valores democráticos e liberais seguramente não terá êxito.  há a prerrogativa do uso da força pelo Estado, em especial para a manutenção da ordem pública e da segurança de seu povo. Desta forma, a assertiva está correta. 6
  • 7. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI 3. (CESPE / SEJUS ES / 2009) O Estado constitui a nação politicamente organizada, enquanto a administração pública corresponde à atividade que estabelece objetivos do Estado, conduzindo politicamente os negócios públicos. A primeira parte da assertiva está correta. Realmente, o Estado constitui a nação (ou, em alguns casos, “as nações”) politicamente organizada, sendo constituído pelo seu povo, por um território e pelo poder soberano. Contudo, não é a administração pública quem estabelece os objetivos do Estado. Tal papel é inerente ao Governo, a quem cabe traçar as metas e as diretrizes do Estado. A questão está, portanto, errada. 2. A Evolução Histórica do Estado 2.1. Os modos de nascimento do Estado Historicamente, há três modos de nascimento de um Estado:  Modo originário: surge do próprio meio nacional, sem dependência de qualquer fator externo. Um grupo humano (preferencialmente mais ou menos homogêneo) estabelece-se em um território, organiza o seu governo e passa a apresentar as condições administrativas, políticas e jurídicas para a formação de um Estado;  Modo secundário: há a união de vários Estados para formar um novo, ou, ainda, a subdivisão de um Estado para formar vários;  Modo derivado: o Estado surge em consequência de influências exteriores. Foram os casos de colonização, ou, ainda, de concessões de direito de soberania por parte de antigas colônias. 4. (ESAF / CGU / 2008) Indique a opção corretamente as lacunas das frases a seguir: que completa Há três modos pelos quais historicamente se formam os Estados: Os modos _____________ em que a formação é inteiramente nova, o Estado nasce diretamente da população e do país; os modos_____________, quando a formação se produz por 7
  • 8. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI influências externas e os modos ______________, quando vários Estados se unem para formar um novo Estado ou quando um se fraciona para formar um outro. a) originários – derivados – secundários b) derivados – contratuais – originários c) contratuais – derivados – naturais d) naturais – originários – derivados e) secundários – naturais – originários Como vimos, a sequência que completa corretamente as lacunas é: “originários – derivados – secundários”. Resposta: A. 2.2. Teorias de formação do Estado Em complementação aos modos de nascimento de um Estado, há uma série de teorias que se propõem a elucidar o aspecto central capaz de dar origem ao Estado. Neste caso, estamos nos aprofundando na explicação dos modos originários de formação do Estado, ok? De modo geral, as correntes teóricas que se propõem a elucidar as causas para a formação do Estado podem ser agrupadas em duas vertentes principais: as teorias contratualistas (há um “contrato” voluntário dos indivíduos para a consolidação estatal) e as teorias não-contratualistas (há uma formação natural do Estado). Vejamos o esquema a seguir: 8
  • 9. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI Origem familiar ou patriarcal Origem violenta Teorias nãocontratualistas (formação natural) Origem econômica ou patrimonial Origem do Estado Teorias contratualistas Origem no desenvolvimento interno da sociedade 2.2.1. Teorias Não-Contratualistas de Formação do Estado Teorias da origem familiar ou patriarcial do Estado São as teorias mais remotas (= antigas), que defendem a visão de que o Estado é formado a partir do desenvolvimento e da ampliação do núcleo familiar. Assim, não só o Estado, mas como a própria sociedade como um todo derivaria da família. Para Sahid Maluf (1995, p. 98), as teorias familiais possuem fundamento bíblico, uma vez que se apoia “na derivação da humanidade de um casal originário” (no caso, Adão e Eva). Conforme salienta Azambuja (2008, p. 121), “há um evidente equívoco em identificar a origem da humanidade com a origem do Estado”. Assim, por exemplo, os Estados americanos, desenvolvidos em períodos mais recentes na história da humanidade, foram constituídos de inúmeras famílias, e não de uma só. Teorias da origem violenta do Estado De acordo com os teóricos desta corrente, o Estado pode ser entendido como uma organização social imposta por um grupo vencedor a um grupo 9
  • 10. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI vencido, cujo intuito principal é justamente regulamentar a dominação do primeiro grupo sobre o segundo. Neste caso, o Estado visa à exploração econômica do vencido, e à defesa da autoridade do detentor do poder, opondo-se às revoltas da classe dominada. Teorias da origem econômica ou patrimonial do Estado Para esta corrente teórica, a formação do Estado é vista como decorrência dos benefícios advindos das trocas econômicas entre os seus membros. O intuito é o melhor aproveitamento da divisão do trabalho e a institucionalização do mercado, suprindo as necessidades de troca dos indivíduos. Teorias da origem no desenvolvimento interno da sociedade Nesta visão, ao passo que as sociedades tornam-se gradualmente mais desenvolvidas, passa a existir a necessidade de consolidação do Estado, como forma de prover a ordem política essencial à estabilidade das instituições sociais. Assim, a capacidade de formação do Estado seria inerente a qualquer grupo social humano, mas só é “trazido à tona” nas sociedades mais complexas. 2.2.2. Teorias Contratuais de Formação do Estado De acordo com as teorias contratualistas, cujos autores de maior destaque são John Locke, Thomas Hobbes e Jean-Jacques Rousseau, o Estado teria origem a partir de uma convenção entre os membros da sociedade – o chamado contrato social. Segundo esta corrente teórica, o indivíduo, ao associar-se por meio de um contrato social, aliena (= transfere) seus direitos ao recémformado corpo político que irá gerir a sociedade. Os ganhos advindos dessa alienação seriam significativos, tendo em vista que se cria uma vontade única, cujos esforços serão direcionados 10 Jean-Jacques Rousseau. Fonte: http://www.lastfm.com.br/music/JeanJacques+Rousseau
  • 11. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI para o bem coletivo. Para garantir que os indivíduos cumpram as orientações provenientes deste corpo político, são instituídas as leis, bem como as sanções que garantam a manutenção da estabilidade política do Estado. Alguns destaque: pontos atinentes às teorias contratualistas merecem  Previamente à constituição do Estado, há uma situação anárquica e “sangrenta” (AZAMBUJA, 2008, p. 122) em que os indivíduos possuem direitos ilimitados. Esta situação é chamada de estado de natureza, e justifica a opção dos indivíduos de abdicarem de seus direitos ilimitados, em prol de uma condição mais vantajosa e segura aos membros da sociedade;  O pacto de associação – o contrato social – é feito a partir da escolha racional dos membros da sociedade, que ponderam acerca das vantagens de abdicarem de suas prerrogativas individuais em prol do bem comum e da igualdade entre os homens.  Apesar de haver esse pacto de associação (contrato social), há a manutenção da liberdade dos indivíduos, que continuam independentes e senhores de sua vontade, tendo em vista que a associação foi voluntária e que os membros da comunidade atuam como senhores de si próprios. Vejamos como esse conteúdo já foi cobrado em concurso: 5. (ESAF / MPOG / 2008) Um dos objetos de grande atenção do pensamento e da teoria política moderna é a constituição da ordem política. Sobre essa temática, uma das tradições de reflexão mais destacadas sustenta que a ordem tem origem contratual. Todos os elementos abaixo são comuns a todos os pensadores da matriz contratualista da ordem política, exceto: a) o estado da natureza. b) a existência de direitos previamente à ordem política. c) a presença de sujeitos capazes de fazer escolhas racionais. d) um pacto de associação. e) um pacto de subordinação. 11
  • 12. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI Como vimos, de acordo com as teorias contratualistas, previamente à constituição do Estado os indivíduos possuem direitos ilimitados, vigorando uma situação anárquica denominada estado da natureza. Dessa forma, as alternativas “a” e “b” estão corretas. Em decorrência da percepção, por parte dos indivíduos, de que a consolidação de uma ordem política unânime seria vantajosa a todos, há a escolha racional em prol de um pacto de associação – o contrato social, a partir da qual há a abdicação dos direitos ilimitados, formando-se, assim, o Estado (também chamado de Leviatã, por Hobbes). Assim, as alternativas “c” e “d” estão corretas. No que diz respeito à alternativa “e”, não podemos dizer que os teóricos contratualistas entendem haver um pacto de subordinação na formação do Estado. Ao contrário, em geral, os pensadores contratualistas defendem haver, quando da formação do Estado, a manutenção da liberdade dos indivíduos. É o que vemos nas palavras de Rousseau (apud AZAMBUJA, 2008, p. 123), ao referir-se ao problema que culmina na opção pela formação do Estado: “Encontrar uma forma de associação que defenda e proteja com toda a força comum a pessoa e os bens de cada associação e pela qual cada um, unindo-se a todos, não obedeça no entanto senão a si mesmo e permaneça tão livre quanto antes”. Dessa maneira, a alternativa “e” está errada. Resposta: E. 2.3. As formas históricas de Estado Diversas são as formas de Estado, que aqui serão apresentadas tomandose por base o critério histórico de seu desenvolvimento. Neste ponto, recorremos a Bobbio (2007, p. 114): “À base do critério histórico, a tipologia mais corrente e mais acreditada junto aos historiadores das instituições é a que propõe a seguinte sequência: Estado feudal, Estado estamental, Estado absoluto, Estado representativo.” 12
  • 13. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI Com o intuito de prover um melhor embasamento, é pertinente um breve apanhado sobre História Geral do Ocidente. A história da humanidade é dividida, em termos didáticos, em grandes períodos, usualmente denominados Eras ou Idades. Em termos cronológicos, o primeiro período histórico – a Pré-História – tem o seu início cerca de 3,5 milhões de anos a.C., estendendo-se até 4 mil a.C., quando da invenção da escrita pelos Sumérios (Mesopotâmia). Teve então início a Antiguidade, marcada pela existência de grandes civilizações (egípcia, persa, grega, romana entre outras). A última grande civilização da Antiguidade foi a Romana, sendo que sua queda, em 476 d.C, marcou a passagem para a Idade Média. A Idade Média foi marcada por um período inicial de grande incerteza (em decorrência da continuidade das invasões bárbaras, que contribuíram para a queda do Império Romano), pelo declínio das cidades, por inúmeras guerras (em especial as empreitadas cristãs a partir do século X – as Cruzadas), pelo pleno poder do clero e por doenças – só a peste negra, no século XIV, dizimou cerca de um terço da população europeia em apenas três anos. Nessa Era, a estrutura política vigente era o feudalismo, caracterizado por inúmeras unidades agrárias produtivas e descentralizadas (os feudos), governadas pelos senhores feudais, ao qual se subordinavam nobres de categorias inferiores (vassalos), além de trabalhadores pertencentes à mais baixa classe social (os servos). A Idade Moderna teve seu início em 1453, com a tomada de Constantinopla pelos turcos otomanos, e estendeu-se até 1789, quando ocorre a queda da Bastilha na Revolução Francesa. Trata-se de um período de transição por excelência, em que o modo de produção feudal foi gradualmente substituído pelo modo de produção capitalista. Neste interstício, houve a estruturação e o desenvolvimento das cidades, um notável progresso comercial (inclusive com as Grandes Navegações), um renascimento cultural expressivo (que resgatava referências clássicas gregas e romanas), e o fortalecimento do poder secular1. 1 Poder secular refere-se ao Estado, ao passo que Poder temporal, ao clero. 13
  • 14. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI Foi durante a Idade Moderna que se observou a máxima centralização monárquica, assumindo o rei o papel de senhor absoluto. O Absolutismo foi responsável pela formação de um Estado extremamente forte, repressor e interventor. Formou-se uma nobreza parasitária que habitava as cortes do rei, sem ocupação definida a não se prover apoio irrestrito ao monarca. Na França, no final do século XVIII, a insatisfação acentuada da burguesia e as condições de miséria dos camponeses, trabalhadores e desempregados culminou na iniciativa popular de tomar as ruas no intuito de depor do poder o monarca Luis XVI. Foi a Revolução Francesa, que marcou o término da Idade Moderna. A Idade Contemporânea estende-se até os dias atuais, sendo um período durante o qual se observou a consolidação do regime capitalista, bem como pela disputa das potências europeias e dos Estados Unidos por mercados consumidores e por matérias-primas. Feito esse apanhado histórico, o quadro a seguir apresenta as principais formas de Estado, bem como suas características: FORMAS (HISTÓRICAS) DE ESTADO2 FORMA CARACTERÍSTICAS Feudal O Estado feudal é caracterizado pelo exercício acumulativo das diversas funções de direção por parte das mesmas pessoas e pela fragmentação do poder central em pequenos agregados sociais. Há a formação de órgãos colegiados que reúnem pessoas da mesma posição social – os estamentos. Os membros dos estamentos mais elevados gozam de privilégios em termos de reconhecimento social e de um estilo de vida diferenciado, marcado pela ostentação. Estamental O critério da divisão das classes em estamentos é puramente a posse de riqueza, definidora do status do indivíduo. A relação entre os órgãos colegiados e o detentor do poder soberano usualmente é conflituosa, dando-se por meio de assembleias deliberantes (como os parlamentos). Absoluto 2 O Estado Absoluto é marcado por um duplo processo de concentração do poder e de centralização num Elaborado com base em Bobbio (2007). 14
  • 15. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI FORMAS (HISTÓRICAS) DE ESTADO2 FORMA CARACTERÍSTICAS determinado território. Por concentração entende-se o fato de os mais diversos poderes mediante os quais a soberania é exercida serem de fato atribuídos ao monarca. A centralização, por sua vez, refere-se à eliminação de instâncias políticas inferiores ao poder do rei, de modo a consolidar-se o monarca como único poder no território. Representativo A diferença do Estado Representativo para o Estado Estamental reside no fato de que a representação por órgãos colegiados estamentais é substituída pela representação dos indivíduos do povo. Passa-se a considerar o cidadão como dotado de direitos naturais que devem ser universalmente respeitados. O Estado representativo surgiu, historicamente, na forma de monarquia constitucional (e depois parlamentar) na Europa, e na forma de república presidencial nos Estados Unidos. 6. (ESAF / MPOG / 2005) Do ponto de vista histórico podemos verificar várias definições de Estado, com características específicas. Indique a opção correta: a) O Estado feudal caracteriza-se por uma concentração de poder, em um determinado território nacional, na figura do rei. b) O Estado estamental caracteriza-se por uma divisão de classes entre os detentores, ou não, dos meios de produção. c) O Estado socialista caracteriza-se por desconcentrar o poder entre a população por meio de um sistema multipartidário. d) O Estado absolutista caracteriza-se por um duplo processo de concentração e centralização de poder em um determinado território. e) O Estado representativo caracteriza-se por ser exclusivo a sociedades democráticas modernas, não existindo em monarquias. 15
  • 16. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI Vejamos os comentários às alternativas: a) O Estado feudal é caracterizado pela segmentação do poder em unidades dispersas territorialmente – os feudos. No há, na Idade Média, a ideia de concentração do poder / centralização. A alternativa está errada. b) No Estado estamental, o critério para a divisão em classes é a riqueza e status dos indivíduos. O critério da posse (ou não) dos meios de produção é empregado para a divisão das sociedades em capitalistas e socialistas. Assim, a alternativa está errada. c) É certo que a tipologia histórica de formas de Estado proposta por Bobbio (2007) não contempla a totalidade de formas hoje existentes. Nas próprias palavras de Bobbio (2007, p. 118-119): A última fase da sequência histórica há pouco descrita [Estados feudal – estamental – absoluto – representativo] não exaure certamente a fenomenologia das formas de Estado hoje existentes. Ao contrário, dela escapam [...] a maior parte dos Estados que hoje constituem a comunidade internacional. [...] Os Estados que escapam, inclusive em linha de princípio, da fase descrita acima, são os Estados socialistas [...] Em continuidade, Bobbio (2007, p. 120) identifica o principal elemento característico dos Estados socialistas – o monopartidarismo: [...] a diferença essencial entre as democracias representativas e os Estados socialistas está no contraste entre sistemas multipartidários e sistemas monopartidários [...]. O domínio de um partido único reintroduz no sistema político o princípio monocrático dos governos monárquicos do passado e talvez constitua o verdadeiro elemento característico dos Estados socialistas [...] Dessa maneira, não há de se falar em multipartidarismo em um Estado socialista. A alternativa está errada. 16
  • 17. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI d) A alternativa espelha de forma apropriada a característica central dos Estados absolutistas, conforme vimos no quadro anterior. Está, portanto, correta. e) Como vimos, o Estado representativo surgiu, historicamente, na forma de monarquia constitucional (e depois parlamentar) na Europa, e na forma de república presidencial nos Estados Unidos. Existe, pois, em monarquias. A alternativa está errada. Resposta: D. 3. O conceito de Governo Governo pode ser definido como o modo pelo qual são definidos os objetivos e as diretrizes gerais de atuação do Estado. Assim, é o Governo o responsável por elaborar as políticas públicas, bem como por tomar decisões político-administrativas afetas à condução da coisa pública. O governo é composto por um grupo de pessoas que exercem o papel de núcleo decisório do Estado. A fim de bem entendermos o conceito acima, é essencial traçarmos as distinções entre Estado e Governo: ESTADO GOVERNO Natureza permanente Natureza transitória (os representantes governam por prazo determinado) Ente moral Ente real Ente intangível Ente tangível, composto por agentes políticos Detém o poder extroverso3 Exerce o poder Na realidade, não devemos ver o Governo de forma dissociada do Estado: o primeiro só existe com o propósito de representar a parte política do Estado, que atua na condução da coisa pública. Em síntese: o Governo é um instrumento do Estado. A Doutrina apresenta quatro dimensões do conceito de governo:  3 Formal: refere-se constitucionais; ao conjunto de Poderes e de órgãos Poder extroverso é o poder que o Estado possui de constituir obrigações a terceiros, de forma unilateral. 17
  • 18. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI  Material: refere-se às atividades legislativas, executivas e judiciárias, ou seja, é o conjunto das funções estatais básicas;  Operacional: trata-se da condução política dos objetivos e dos negócios públicos;  Estrito: é alusiva ao agente público que exerce o poder. O Presidente da República (chefe do Poder Executivo) é dito Chefe de Governo, por exercer o governo de forma ampla. Logicamente, não só o Chefe do Executivo governa, mas também os presidentes do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e o chefe do Ministério Público da União. A esta cúpula dirigente, soma-se um corpo de funcionários (ministros de Estado, deputados, senadores etc.) e a força militar. Ao passo que o Governo é um instrumento do Estado, atuando na elaboração e na escolha de planos políticos, a Administração Pública é um instrumento do Governo, executando os planos escolhidos. 7. (ESAF / CVM/ 2010) Partindo-se do pressuposto de que a função política ou de governo difere da função administrativa, é correto afirmar que estão relacionadas(os) à função política, exceto: a) comando b) coordenação c) execução d) direção e) planejamento A execução é atividade típica da função administrativa e não da função política. Resposta: C 18
  • 19. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI 4. Teoria das Formas e dos Sistemas de Governo Uma vez apresentadas as principais características do Estado, iremos nos aprofundar nos aspectos principais de seu governo. Neste ponto, duas perguntas merecem nossa atenção:  Como é exercido o poder no Estado e como se dá a relação entre governantes e governados? Neste caso, estamos falando de forma de governo;  Como o Estado é organizado em termos políticos (como se dá a relação entre os Poderes – em especial o Legislativo e o Executivo)? Ao responder esta questão, estaremos caracterizando o sistema de governo. Assim, no estudo da estruturação do governo de um Estado, as definições de forma e de sistema de governo são fundamentais: Forma de Governo modo pelo qual é exercido o poder no Estado Sistema de Governo modo pelo qual o Estado é politicamente organizado A seguir, veremos as principais tipologias de formas e sistemas de governo. 4.1. Formas de Governo A classificação mais antiga, atinente às formas de governo, é de autoria de Aristóteles, e adota como critério do número de governantes. Nesta classificação, deve-se fazer, preliminarmente, a distinção entre as formas puras e impuras de governo:  formas puras de governo → visam sempre ao bem comum; 19
  • 20. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI  formas impuras de governo → há uma desvirtuação da atuação governamental. Ou o(s) governante(s) atua(m) em prol de si próprio(s), ou usam artifícios para iludir os governados. Feita esta distinção, apresenta-se, no quadro a seguir, as formas de governo na tipologia de Aristóteles: FORMA PURA FORMA IMPURA Apenas um governante Monarquia – apenas um Tirania ou Despotismo – indivíduo governa em prol apenas um indivíduo do bem comum. governa em benefício próprio. Minoria governante Aristocracia – poucos indivíduos privilegiados (nobreza) governam visando ao bem comum. Oligarquia – poucos indivíduos privilegiados (nobreza) governam em benefício próprio. Democracia – o governo é exercido diretamente pelo povo, ou por meio de seus representantes. Demagogia – os representantes do povo atuam em benefício próprio, fascinando os governados com metas ilusórias, apenas para angariar o suporte de seu poder. Governo exercido pelo povo No século XVI, o historiador e diplomata italiano Nicolau Maquiavel trouxe a concepção de um ciclo de governo, ilustrado a seguir: 20
  • 21. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI 1. Estado Anárquico 7. Demagogia 2. Monarquia 6. Democracia 5. Oligarquia 3. Tirania 4. Aristocracia O ciclo de governo inicia-se com um Estado Anárquico, entendido como o ponto de partida da vida humana em sociedade. Como forma de garantir ordem e segurança à comunidade, estabelece-se uma monarquia hereditária que, com o passar do tempo, é degenerada em uma tirania. Com o intuito de restringir os desmandos do tirano, a nobreza apodera-se do governo, instaurando-se a aristocracia, visando ao bem comum. Todavia, uma vez mais há a degeneração da forma de governo, e a aristocracia transforma-se em uma oligarquia. O povo acaba por decidir que o melhor é governar por si mesmo, e destitui os oligarcas, e forma-se a democracia. Por fim, os representantes do povo acabam por desvirtuar-se, assumindo o papel de demagogos, agindo cada um em proveito pessoal. A acentuação desta condição culmina no ponto de partida – o Estado Anárquico. Foi no século XVIII que uma das classificações mais aceitas dos tempos modernos tomou forma. Trata-se da proposição do filósofo francês Charles Montesquieu, segundo o qual há três formas de governo:  monarquia → há apenas um governante, que exerce seu poder com base em leis fixas estabelecidas;  república → o povo como um todo, ou apenas uma parcela, é detentor de poder soberano;  despotismo → há apenas um governante, que exerce seu poder com base apenas em sua própria vontade, atendendo a seus caprichos. 21
  • 22. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI Atualmente, no mundo ocidental, as formas fundamentais de governo são a monarquia e a república. As características centrais dessas formas de governo são comparadas no quadro a seguir: MONARQUIA REPÚBLICA Vitaliciedade – o monarca governa até quando tiver condições físicas para tanto (usualmente até o final de sua vida). Temporariedade – o governante recebe um mandato, que é exercido até o final de um período fixo pré-determinado. Hereditariedade – há uma linha de sucessão familiar que garante o acesso ao poder. Eletividade – o governante é eleito pelo povo, o qual passa a representar. Uma vez eleito, o governante fundamenta-se sua atuação na igualdade jurídica das pessoas. Irresponsabilidade – os atos do monarca não precisam ser motivados, Responsabilidade ou seja, ter seus motivos explícitos a seus súditos. Responsabilidade – o Chefe de Governo deve prestar contas de suas ações à sociedade ou a um órgão de representação popular. Período de governo Modo de acesso ao poder 8. (ESAF / STN / 2005 - adaptada) Julgue a assertiva abaixo: Forma de governo diz respeito ao modo como se relacionam os poderes, especialmente os Poderes Legislativo e Executivo, sendo os Estados, segundo a classificação dualista de Maquiavel, divididos em repúblicas ou monarquias. Há um equívoco apenas na primeira parte da assertiva. Quando falamos da maneira como se relacionam os poderes, estamos nos referindo ao modo como o Estado é politicamente organizado, ou seja, ao sistema de governo. 22
  • 23. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI A forma de governo explicita como se dá a relação entre governantes e governados, e não o diálogo entre poderes. Assim, o enunciado está errado. Resposta: E. 9. (CESPE / IBAMA / 2013) República é uma forma de governo fundamentada na igualdade formal entre as pessoas, na qual o poder político é exercido por meio de representação, em caráter eletivo e por um período determinado de tempo. Na República, a igualdade é dita formal, pois advém de preceitos constitucionais, em especial a isonomia perante a Lei. As demais características: eletividade (representatividade) e temporariedade foram vistas no quadro anterior. A assertiva está correta. 10. (CESPE / DPE – RO / 2012) As características fundamentais da República são: temporariedade, eletividade e responsabilidade. O enunciado lista de forma acertada as características centrais da República, estudadas no quadro anterior. A questão está correta. 4.2. Sistemas de Governo Em termos de sistemas de governo, nossa discussão será centrada nos dois principais modelos: o presidencialismo e o parlamentarismo. Antecedendo a abordagem aos sistemas de governo, é essencial a compreensão dos seguintes papeis:  Chefe de Estado → exerce a função de representação legítima interna e externa (internacional) do Estado. Não detém atribuições políticas (é politicamente irresponsável);  Chefe de Governo → é o líder do Poder Executivo, responsável pela elaboração e implementação de políticas sociais e econômicas. 23
  • 24. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI O presidencialismo é o sistema de governo que, com base na harmonia e na coordenação dos Poderes, assegura a independência 4 entre os Poderes Legislativo e Executivo. Neste sistema, as atribuições de Chefe de Estado e Chefe de Governo estão concentradas no mesmo cargo – o Presidente da República. Já o parlamentarismo é o sistema de governo no qual o Poder Executivo é colocado sob a confiança do Poder Legislativo, havendo uma relação mais dependente e balanceada entre estes Poderes. No parlamentarismo, ainda, as atribuições de Chefe de Estado e Chefe de Governo estão dispostas em cargos distintos. No parlamentarismo, o líder do grupo majoritário do Parlamento (Poder Legislativo) é o Chefe de Governo, recebendo a denominação de PrimeiroMinistro. Ele, pessoalmente, escolhe os seus ministros, formando-se, assim, o Gabinete, que passa a exercer a chefia do governo, estabelecendo as diretrizes políticas da sociedade. A aprovação Primeiro-Ministro, em conjunto com o seu Conselho de Ministros, é condicionada à aprovação de um plano de governo pelo Parlamento, de maneira que o Parlamento assume a responsabilidade conjunta pelo governo do Poder Executivo. O Primeiro-Ministro será mantido no poder não por um período prédeterminado, mas enquanto houver a confiança do Parlamento (cujos membros são eleitos pelo povo). Uma vez retirada a confiança do Parlamento, o Primeiro-Ministro é exonerado, tendo em vista que não possui mandato. Em contrapartida, o Chefe de Estado (representante legítimo do Estado) pode dissolver o Parlamento, a pedido do Chefe de Governo. Nesta hipótese, novas eleições populares são convocadas, de modo a formar-se um novo Parlamento. O quadro a seguir apresenta as principais caraterísticas destes dois sistemas de governo: 4 Apesar de haver a independência entre os Poderes, há a ideia de controle e vigilância recíprocos, de forma a assegurar o cumprimento dos deveres constitucionais de cada um. Esta prerrogativa de “controle e vigilância” é denominada sistema de freios e contrapesos. 24
  • 25. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI PRESIDENCIALISMO PARLAMENTARISMO Forma de governo no qual é aplicável É o sistema de governo típico das Repúblicas. É o sistema de governo típico das Monarquias Constitucionais (mas também se estendeu às Repúblicas). Chefe de Estado Presidente da República (Chefe do Poder Executivo) Monarca ou Presidente Chefe de Governo Presidente da República (Chefe do Poder Executivo) Primeiro-Ministro São Poderes independentes e harmônicos entre si. Há maior dependência entre os Poderes. Uma vez retirada a confiança do Parlamento no PrimeiroMinistro, ele é destituído. Da mesma forma, o Chefe de Governo pode solicitar ao Chefe de Estado a dissolução do Parlamento. Pré-determinada (no Brasil, o período é de 4 anos). Não é pré-determinada, mas dura enquanto o Primeiro-Ministro dispor da confiança do Parlamento, compreendida como o apoio de uma base partidária majoritária. Relação Poder Executivo versus Poder Legislativo Duração do mandato do Chefe de Governo 11. (ESAF / CGU / 2008 – adaptada) O Estado moderno é constituído de três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, que podem estar nitidamente separados ou não em função do sistema de governo adotado. Escolha a opção correta. a) No parlamentarismo, o sistema de governo é monárquico. b) No presidencialismo, o chefe de governo é escolhido pela Assembleia Legislativa. c) No parlamentarismo, o monarca exerce a chefia do Estado e do governo. d) No presidencialismo, há uma nítida separação entre a chefia de Estado e de governo. 25
  • 26. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI e) No presidencialismo, os poderes Executivo e Legislativo estão nitidamente separados. Vejamos os comentários às alternativas: a) Há um duplo equívoco na alternativa. Primeiramente, parlamentarismo já é, por si só, um sistema de governo. Monarquia e República são formas de governo. Ainda, as formas de governo às quais o parlamentarismo é aplicável são a monarquia e a república. A alternativa está errada. b) No presidencialismo, o chefe de governo é eleito diretamente pelo povo ou por seus representantes. A alternativa está errada. c) No parlamentarismo em que vigora a forma de governo monárquica, o monarca exerce apenas a chefia de Estado. A chefia de governo é exercida pelo Primeiro-Ministro. A alternativa está errada. d) No presidencialismo, há a consolidação em um único cargo (Presidente da República) das chefias de Estado e de governo. A alternativa está errada. e) O presidencialismo é marcado pela separação dos Poderes, permanecendo o Poder Executivo e o Legislativo como independentes e harmônicos entre si. A alternativa está correta. Resposta: E 5. A Separação dos Poderes De acordo com Barbosa (2006, p. 2), “desde a Antiguidade Clássica [...] é possível identificar que em todo governo existem três funções essenciais, cada qual encarregada de uma incumbência específica: a de legislar, a de executar as leis e a de julgar os conflitos”. A preocupação em segregarem-se os poderes estatais em indivíduos ou entidades distintos advém de dois aspectos principais: imposição de limites ao exercício do poder e busca por maior eficiência governamental. Tal é a análise que Dallari (2000) faz da obra de Aristóteles: O antecedente mais remoto da separação dos poderes encontra-se em Aristóteles, que considera injusto e perigoso atribuir-se a um só 26
  • 27. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI indivíduo o exercício do poder, havendo também em sua obra uma ligeira referência ao problema da eficiência, quando menciona a impossibilidade prática de que um só homem previsse tudo o que nem a lei pode especificar. (DALLARI, 2000, p. 216 – 217) A despeito de as discussões filosóficas acerca do modo mais acertado de estruturarem-se os poderes fundamentais do Estado remontarem ainda da Antiguidade, foi a partir do século XVII que tomaram força. É o que vemos, por exemplo, no seguinte trecho do filósofo e teórico político Thomas Hobbes: Outros, a fim de evitar o que eles pensam ser uma dura condição de absoluta sujeição (e como eles a odeiam, chamam-lhes escravatura) conceberam a ideia dum governo, que eles pensam ser uma mistura de três espécies de soberania. Por exemplo, eles supõe que o poder da elaboração das leis seria dado a uma grande assembleia democrática, o poder judicial a uma outra assembleia e a execução das leis a uma terceira assembleia ou homem; e chamam a este governo monarquia mista, aristocracia mista, ou democracia mista, conforme um dos três poderes predomine de maneira muito eficiente. E neste estado de governo, pensam que o uso do gládio privado está excluído (HOBBES, s. d., p. 151, apud LIMA, 2012, p. 30). A despeito de haver um embate doutrinário acerca da suposta autoria por parte do filósofo inglês John Locke, ainda em 1690, do conceito de separação dos poderes estatais, remete-se ao Barão de Montesquieu, filósofo e político francês, o mérito da análise científica da separação dos poderes e de sua consagração como teoria política. Na obra Do Espírito das Leis, mais especificamente em seu Livro XI, Montesquieu expõe a necessidade de separação das funções essenciais do Estado em pessoas ou órgãos distintos, como forma de assegurar liberdade política. Importante ressaltar que o conceito de “liberdade política”, para Montesquieu, não tem relação com a capacidade de se fazer tudo o que se quer (LIMA, 2012), mas sim com a efetiva observância das faculdades e possibilidades preconizadas por lei. Nesses termos, eis a concepção exposta por Montesquieu (2000, p. Charles de Montesquieu (1689 – 1755) 27 Fonte: http://www.rjgeib.com/thoughts/montesquieu/montesquieubio.html
  • 28. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI 205): Quando na mesma pessoa, ou no mesmo corpo de magistrados, o poder legislativo se junta ao executivo, desaparece a liberdade; pode-se temer que o monarca ou o senado promulguem leis tirânicas, para aplicá-las tiranicamente. Não há liberdade se o poder judiciário não está separado do legislativo e do executivo. Se houvesse tal união com o legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, já que o juiz seria ao mesmo tempo legislador. Se o judiciário se unisse com o executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor. E tudo estaria perdido se a mesma pessoa, ou o mesmo corpo de nobres, de notáveis, ou de populares, exercesse os três poderes: o de fazer as leis, o de ordenar a execução das resoluções públicas e o de julgar os crimes e os conflitos dos cidadãos. Uma vez mais em conformidade com Lima (2012), a concepção da Teoria da Separação dos Poderes, por Montesquieu, teve como pano de fundo a aversão ao Regime Absolutista que assolava a França do final do século XVII e início do XVIII, mitigando as liberdades sociais e individuais. Eis que esta Teoria serviu de ferramental político ideológico à Revolução Francesa, ainda no final do século XVIII (1789), sendo, em momento subsequente, incorporado às bases da organização constitucional do Estado Moderno. Ademais, o Princípio da Separação dos Poderes, entendido como uma garantia em oposição à tirania, foi assim registrado na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão5, documento culminante da Revolução Francesa: Art. 16. Qualquer sociedade na qual a garantia dos direitos não está em segurança, nem a separação dos poderes determinada, não tem constituição. Em paralelo, a preocupação em separarem-se os poderes fundamentais do Estado foi espelhada na Constituição dos Estados Unidos, de 1787, que dedica o seu primeiro artigo ao Legislativo, o segundo ao Executivo e o terceiro ao Judiciário. James Madison Jr., coautor da obra O Federalista e quarto presidente dos Estados Unidos, assim descreve as razões para a separação dos poderes. A acumulação de todos os poderes, legislativos, executivos e judiciais, nas mesmas mãos, sejam estas de um, de poucos ou de muitos, 5 Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, no original, datado de 26 de agosto de 1789. 28
  • 29. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI hereditárias, autonomeadas ou eletivas, pode-se dizer com exatidão que constitui a própria definição da tirania. (MADISON, 1959, p. 47). A separação absoluta dos Poderes, contudo, não encontra respaldo na obra de Montesquieu. Na visão de Lima (2012, p. 48): [...] o ponto central da obra de Montesquieu não era a separação completa das três funções [...] em três órgaos distintos, cada qual com sua própria função autônoma e independente, mas, sim, no compartilhamento do poder por diversos órgãos, os quais poderiam se limitar mutuamente. Assim, a concepção que toma força a partir da obra de Montesquieu e que influencia a estrutura política de muitos Estados ocidentais (dentre os quais o brasileiro) configura-se não só na segmentação das funções do Estado, mas também na criação de mecanismos capazes de prover um equilíbrio e uma limitação mútua entre os Poderes. Trata-se do sistema de freios e contrapesos, que abordaremos em seguida. 5.1. O sistema de freios e contrapesos De forma análoga ao visto na busca para a segregação das funções estatais, a origem o sistema de freios e contrapesos remonta ainda da Antiguidade. Contudo, sua concepção toma força na obra de Montesquieu e passa a ser efetivamente desenvolvida na Inglaterra do século XVIII, por intermédio do trabalho de Henry Saint-John, Visconde de Bolingbroke (1678 – 1751), atribuindo-se a denominação original ao sistema de “checks and balances”. O conceito de “balance” (= contrapeso ou equilíbrio) toma forma na Inglaterra, a partir da atuação da Câmara dos Lordes, constituída por membros da nobreza e do clero, servindo como instância revisora à atuação da Câmara dos Comuns, cujos membros eram originados do povo. O bicameralismo, a despeito de possuir o discurso institucionalizado de evitar que leis formuladas tão somente pelo impulso momentâneo de pressões populares fossem aprovadas, tinha o propósito implícito de conter as ameaças aos privilégios das camadas sociais dominantes. Maldonado (2003) indentifica, ainda, duas ferramentas de realce no sistema de freios e contrapesos inglês. Trata-se do poder de veto do rei à determinada lei (controle do Poder Executivo sobre o Legislativo), bem como o impeachment (controle dos atos executivos dos ministros do rei pelo parlamento). 29
  • 30. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI Já a noção de “check” adveio da decisão do juiz Marshall, da Suprema Corte dos Estados Unidos, no julgamento do caso Marbury vs. Madison, em 1803. Em síntese, proferiu-se o entendimento de que cabia ao Poder Judiciário declarar a inconstitucionalidade dos atos legislativos ou executivos que não se harmonizassem com a Carta Magna (= Constituição). 12. (CESPE / SEJUS ES / 2009) A vontade do Estado é manifestada por meio dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, os quais, no exercício da atividade administrativa, devem obediência às normas constitucionais próprias da administração pública. No Brasil, a vontade estatal é realmente manifestada através de seus Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário), relacionados entre si de forma independente e harmônica (CF/88, art. 2º). Esta concepção é denominada de Tripartição dos Poderes, insculpida originariamente na Teoria do Estado por Montesquieu, ainda no século XVIII. Há, nesta visão, uma divisão de funções entre os Poderes, a saber: função legislativa, inerente ao Poder Legislativo; função judicial, inerente ao Poder Judiciário; e função administrativa, inerente ao Poder Executivo. Estas funções, assim distribuídas, são denominadas de funções típicas. No entanto, não é só o Poder Executivo que exerce função administrativa. Os Poderes Legislativo e Judiciário também atuam administrativamente, porém de forma atípica. Uma vez entendido que a atividade administrativa é exercida pelos três Poderes, registra-se que há o dever de obediência às normas constitucionais que regem a administração pública (arts. 37 a 41 da CF/88). A afirmativa está correta. 5.1.1. O sistema de freios e contrapesos no Brasil A Constituição Federal de 1988 contemplou, em seu texto, uma série de dispositivos que dão base à ação de controle / limitação de um Poder sobre outro. O quadro a seguir expõe, de forma sumarizada, exemplos de mecanismos ora vigentes em plano nacional: 30
  • 31. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI PODER EXECUTIVO SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS NO BRASIL Atuação Descrição Trata-se do poder de veto (total ou parcial), pelo Presidente da República, dos projetos de lei encaminhados pelo Congresso Nacional. É o preconizado pelo art. 66 da Constituição Federal de 1988: Sobre o Legislativo Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará. § 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.  Sobre o Judiciário  Possibilidade do Presidente da República propor ação direta de inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade (inciso I do art. 103 da CF/88); Competência privativa do Presidente da República em conceder indultos e comutação de penas (inciso XII do art. 84 da CF/88). PODER JUDICIÁRIO Trata-se do controle de constitucionalidade, exercido pelo Supremo Tribunal Federal sobre leis e atos normativos: CF 88, Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: Sobre o Legislativo I - processar e julgar, originariamente: a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; Obs.: da mesma forma, quando o Poder Executivo sancionar norma tida como inconstitucional pelo STF, figurará no polo passivo da ação direta de inconstitucionalidade (ADIN) (MALDONADO, 2003). 31
  • 32. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS NO BRASIL Atuação Descrição Competência do STF de processar e julgar o Chefe do Poder Executivo, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Nacional (apenas nas infrações penais comuns), os Ministros de Estado e os Comandantes das Forças Armadas (nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade): CF 88, Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: (...) Sobre o Poder Legislativo e b) nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Executivo Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da República; c) nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ressalvado o disposto no art. 52, I, os membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente; 32
  • 33. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS NO BRASIL Atuação Descrição São diversas as hipóteses, consagradas na própria Constituição Federal de 1988, de controle do Poder Legislativo sobra o Executivo. Seguem algumas:  sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; fiscalizar e controlar, diretamente ou por qualquer de suas Casas (Senado Federal e Câmara dos Deputados), os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;  autorizar referendo e convocar plebiscito;  julgar o impeachment do Chefe do Poder Executivo;  etc.  Sobre o Poder Judiciário autorizar o Presidente da República a declarar guerra e a celebrar a paz;  Sobre o Poder Executivo julgar anualmente as contas apresentadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;  PODER LEGISLATIVO  Sabatinar o escolhido pelo Presidente da República para o cargo de Ministro do Supremo Tribunal Federal. 33
  • 34. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS NO BRASIL Atuação Descrição  Competência do Senado Federal de processar e julgar, nos crimes de responsabilidade, o Chefe do Poder Executivo, o Vice-Presidente, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os Ministros de Estado, os Comandantes das Forças Armadas, os Ministros do STF etc: CF 88, Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Sobre o Poder República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Executivo e Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza Judiciário conexos com aqueles; II - processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o ProcuradorGeral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade;  Controle de fiscalização exercido pode meio das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs). Há, contudo, exemplos de prerrogativas inerentes aos Poderes que se opõe à separação das funções típicas de Estado e, por decorrência, ao sistema de freios e contrapesos. Talvez a principal incoerência, nesse sentido, seja a possibilidade de o Chefe do Poder Executivo (Presidente da República) editar medidas provisórias, com força de lei: CF 88, Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. O que se tem observado é que o Brasil vive um período de “Presidenteslegisladores”, impingindo óbice ao Congresso Nacional, que observa passivamente sua pauta de votações ser trancada até que se votem as medidas provisórias em regime de urgência: 34
  • 35. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI CF 88, Art. 62. § 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando. 13. (CESPE / INSS / 2008) As comissões parlamentares de inquérito são consequência do sistema de freios e contrapesos adotado pela Constituição Federal. Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) é um instrumento inerente ao Poder Legislativo, que se presta à fiscalização dos negócios do Estado. Em termos federais, quando os membros são oriundos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, falamos em Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI). As CPIs estão previstas no §3º do art. 58 do texto constitucional: § 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores. Trata-se de uma comissão temporária, destinada a apurar fato determinado – independentemente do Poder em que tal fato tenha ocorrido. Como exemplo, pode-se citar a CPI criada em 1992 para apurar o esquema comandado pelo tesoureiro da campanha presidencial – o empresário Paulo César Farias, que culminou com o impeachment do então Chefe do Poder Executivo Fernando Collor de Mello. Assim, torna-se evidente que as CPIs (ou CPMIs) prestam-se à instrumentalização do sistema de freios e contrapesos. A questão está certa. 14. (FCC / SEFAZ – PB / 2006) Considera-se exemplo do mecanismo de freios e contrapesos, que caracteriza a divisão de funções entre os órgãos do poder na Constituição brasileira de 1988, a: 35
  • 36. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI a) nomeação pelo Presidente da República, após aprovação pelo Senado Federal, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. b) possibilidade de adoção, pelo Presidente da República, de medidas provisórias, com força de lei. c) possibilidade de Deputado Federal ou Senador ser investido em cargo de Ministro de Estado, sem perder o respectivo mandato. d) autorização, concedida pelo Congresso Nacional ao Presidente da República para exercer atribuição legislativa limitada no objeto e no tempo. e) impossibilidade de Deputado Federal ou Senador, desde a posse, ser titular de mais de um cargo ou mandato público eletivo. Vejamos os comentários às alternativas: 9. A nomeação, pelo Presidente da República (Poder Executivo), após a aprovação pelo Senado Federal (Poder Legislativo), dos Ministros do Supremo Tribunal Federal é um típico exemplo de um mecanismo segundo o qual dois Poderes interferem na atuação de outro Poder, restringindo sua ampla liberdade de atuação. A alternativa está correta. 10. A possibilidade de adoção de medidas provisórias, pelo Chefe do Poder Executivo é, na realidade, um mecanismo que se opõe ao sistema de freios e contrapesos. Trata-se da concentração da competência de legislar e de executar as normas por um mesmo poder. A alternativa está errada. 11. O fato exposto na afirmativa não se relaciona com o sistema de freios e contrapesos. 12. No momento em que o Congresso Nacional autoriza o Presidente da República a exercer atribuição legislativa, não há uma limitação da atuação do Poder Executivo, mas sim uma ampliação de suas prerrogativas. Assim, a alternativa está errada. 13. A impossibilidade de acumulação, por parlamentares, de mais de um cargo ou mandato público eletivo não se relaciona com o sistema de freios e contrapesos. Resposta: A. 36
  • 37. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI 15. (CESPE / PGE – AL / 2009) Quando, na mesma pessoa, ou no mesmo corpo de magistrados, o Poder Legislativo se junta ao Executivo, desaparece a liberdade; pode-se temer que o monarca ou o senado promulguem leis tirânicas, para aplicá-las tiranicamente. Não há liberdade se o Poder Judiciário não está separado do Legislativo e do Executivo. Se houvesse tal união com o Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, já que o juiz seria ao mesmo tempo legislador. Se o Judiciário se unisse com o Executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor. E tudo estaria perdido se a mesma pessoa, ou o mesmo corpo de nobres, de notáveis, ou de populares, exercesse os três poderes: o de fazer as leis, o de ordenar a execução das resoluções públicas e o de julgar os crimes e conflitos dos cidadãos. Montesquieu. In: Norberto Bobbio. A teoria das formas de governo. 10ª ed. Brasília: EDUnB, p. 137 (com adaptações). Tendo como referência inicial o texto acima, assinale a opção correta. a) Para a moderna doutrina constitucional, cada um dos poderes constituídos exerce uma função típica e exclusiva, afastando o exercício por um poder de função típica de outro. b) A CF, atenta às discussões doutrinárias contemporâneas, não consigna que a divisão de atribuições estatais se faz em três poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário. c) O poder soberano é uno e indivisível e emana do povo. A separação dos poderes determina apenas a divisão de tarefas estatais, de atividades entre distintos órgãos autônomos. Essa divisão, contudo, não é estanque, pois há órgãos de determinado poder que executam atividades típicas de outro. Um exemplo disso, na CF, é a possibilidade de as comissões parlamentares de inquérito obterem acesso a decisão judicial protegida sob o manto do segredo de justiça. d) A edição de súmula vinculante vedando a nomeação de parentes da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de 37
  • 38. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI confiança em qualquer dos poderes da União, dos estados, do DF e dos municípios viola o princípio da separação dos poderes. e) A cada um dos poderes foi conferida uma parcela da autoridade soberana do Estado. Para a convivência harmônica entre esses poderes existe o mecanismo de controles recíprocos (checks and balances). Esse mecanismo, contudo, não chega ao ponto de autorizar a instauração de processo administrativo disciplinar por órgão representante de um poder para apurar a responsabilidade de ato praticado por agente público de outro poder. Vejamos os comentários às alternativas: a) Cada um dos Poderes tem a competência para exercer as funções típicas correspondentes (ao Legislativo, elaborar e votar leis; ao Executivo, administrar o Estado, observando-se as leis; ao Judiciário, avaliar os fatos jurídicos, emitindo decisões e sanções com base nas leis). Isso não significa, contudo, que os Poderem somente exerçam essas funções. Há funções atípicas inerentes a cada um dos Poderes do Estado. Uma licitação pública conduzida pelo Senado Federal, por exemplo, é uma função administrativa (executiva) inserida em um órgão do Poder Legislativo. Assim, a alternativa está errada. b) O art 2º da CF/88 estabelece a separação dos Poderes: Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. A alternativa está errada. c) Apesar da primeira parte da assertiva estar correta, o fato é que as Comissões Parlamentares de Inquérito, apesar de gozarem de poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, não possuem respaldo constitucional para o acesso a decisões judiciais protegidas sob o manto do segredo de justiça. A alternativa está errada. d) A edição de súmula vinculante é uma função típica do Poder Judiciário. O objetivo é pacificar o entendimento jurídico sobre determinada matéria que apresenta julgamentos recorrentes. Evita-se, assim, que um número significativo de processos tenha curso por todo o canal do Poder Judiciário, tendo em vista que a Súmula vincula, ou seja, possui aplicação mandatória nos demais órgãos judiciais, em todas as esferas da federação. A alternativa está errada. e) Cada um dos Poderes estatais constituídos possui função administrativa inerente a si mesmo. Isso implica a prerrogativa do exercício dos poderes hierárquico e disciplinar, denotando uma subordinação administrativa entre os agentes de um mesmo Poder. A 38
  • 39. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI instauração, pelo Senado Federal, de um processo administrativo disciplinar a um servidor do STF configurara uma clara situação de desrespeito ao Princípio da Separação dos Poderes. A alternativa está, portanto, correta. Resposta: E. 16. (CESPE / Correios / 2011) A clássica teoria da tripartição dos Poderes do Estado, concebida por Montesquieu e adotada no Brasil, não é absoluta, visto que a própria Constituição Federal de 1988 autoriza o desempenho, por Poder diverso, de funções que originalmente pertencem a determinado Poder. Trata-se do mesmo conteúdo trabalhado na alternativa “a” da questão anterior. Ao desempenhar determinada função atípica, um Poder passa a assumir para si uma função típica de outro Poder, “flexibilizando”, por assim dizer, uma visão absoluta da tripartição dos Poderes do Estado. A questão está correta. 17. (CESPE / TJ – RR / 2012) O sistema checks and balances, criado por ingleses e norte-americanos, consiste no método de freios e contrapesos adotado no Brasil. Nesse sistema, todos os poderes do Estado desempenham funções e praticam atos que, a rigor, seriam de outro poder, de modo que um poder limita o outro. A assertiva apresenta de forma apropriada uma síntese do conceito de “sistemas de freios e contrapesos”, visto anteriormente. Está, assim, correta. 18. (CESPE / TRT 17ª Região / 2007) A separação dos Poderes no Brasil adota o sistema norteamericano checks and balances, segundo o qual a separação das funções estatais é rígida, não se admitindo interferências ou controles recíprocos. Os Poderes do Estado, no Brasil, devem ser “independentes e harmônicos entre si”. Isso não significa que controles recíprocos sejam vedados. Como vimos, diversas são as hipóteses de controles de um Poder sobre os demais. A assertiva está errada. 39
  • 40. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI 19. (CESPE / MPU / 2013) A CF instituiu mecanismos de freios e contrapesos, de modo a concretizar-se a harmonia entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, como, por exemplo, a possibilidade de que o Poder Judiciário declare a inconstitucionalidade das leis. A situação cotada no enunciado é um exemplo da aplicação do sistema de freios e contrapesos pelo Poder Judiciário sobre o Poder Legislativo, como vimos no quadro anterior. A assertiva está correta. 6. Características gerais do Estado brasileiro A forma de Estado refere-se à maneira pela qual são organizados os elementos estatais (povo, território e poder soberano). Em outras palavras, a relação estabelecida entre povo, território e poder soberano irá caraterizar a forma de Estado. De forma geral, são 3 (três) as formas de Estado possíveis: FORMAS DE ESTADO Trata-se de um Estado estritamente centralizado, no qual um único poder central é exercido sobre todo o seu território. Estado Federativo Trata-se de uma união permanente de Estados que, ao ingressarem na Federação, perdem sua soberania, mas preservam uma autonomia política limitada. Estados Compostos Estado Simples ou Unitário Estado Confederativo Trata-se de uma união permanente de Estados soberanos. Há uma assembleia constituída por representantes destes Estados, responsável por arbitrar eventuais conflitos, bem como por decidir assuntos de interesse comum. Em muitos casos, a Confederação mostrou-se um estágio evolutivo que antecedeu a formação de um Estado Federativo (como foi o caso da Suíça, por exemplo). 40
  • 41. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI O Brasil é um Estado Composto Federativo ou, simplesmente, a forma de Estado brasileira é a Federação. Há duas esferas de governo: a nacional (União) e a regional, sendo esta dividida em dois entes federativos: os Estados-membros e os Municípios. A forma federativa do Estado Brasileiro foi consagrada como cláusula pétrea na Constituição Federal de 1988: Art. 60, § 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; Para Paludo (2012, p. 4), as principais características do Estado Federal (brasileiro) podem ser assim listadas:  Dupla esfera de governo (federal e estadual / provincial);  Autonomia dos entes federados;  Participação dos estados na “formação da vontade” do poder central;  Poder político e administrativo compartilhados;  Bicameralismo, com representantes dos estados (senadores) e do povo (deputados);  Possibilidade de descentralização política e administrativa;  Ordenamento jurídico subordinado à Constituição Federal;  Inexistência de direito de independência de Estados-membro (não há direito de secessão);  Apenas o Estado Federal possui poder soberano. O quadro a seguir sintetiza os traços gerais do Estado Brasileiro, seja atinente ao seu tipo e forma, bem como ao sistema de governo e regime político: 41
  • 42. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI TRAÇOS GERAIS DO ESTADO BRASILEIRO Forma Federativo (união permanente de estados não soberanos, mas autônomos). Tipo Estado Democrático de Direito (fundamenta-se em um ordenamento jurídico democrático, com eleições livres e periódicas para a escolha do Governo, bem como há um ordenamento jurídico constitucional e legal, independência entre Poderes e existência de direitos e garantias individuais). Sistema de Governo Presidencialista (o chefe do Poder Executivo é eleito pelo povo, para governar por um prazo fixo e predeterminado). Forma de Governo República (governante – Chefe do Poder Executivo – é eleito pelo povo, para um mandato de 4 anos). Regime Político Democracia Semidireta (o poder do povo é exercido por meio de representantes eleitos, havendo, simultaneamente, a possibilidade de participação popular direta através de plebiscito, referendo e iniciativa popular). 20. (CESPE / TCU / 2011) A forma republicana de governo não está gravada expressamente como cláusula pétrea na CF, visto que pode ser modificada por plebiscito. As cláusulas pétreas são arroladas no §4º do art. 60 da Constituição Federal de 1988: Art. 60, § 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais. 42
  • 43. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI Apenas a forma federativa do Estado Brasileiro foi consagrada como cláusula pétrea. No mais, havia previsão constitucional para, 1993, optar-se, mediante plebiscito, pela forma de governo (república ou monarquia constitucional6). A assertiva está correta. 21. (CESPE / SERPRO / 2010) De acordo com a CF, a forma de governo republicana no Brasil é considerada cláusula pétrea e não pode ser modificada por emenda constitucional. Uma vez mais, o CESPE cobra o conhecimento sobre as cláusulas pétreas. Como vimos na questão anterior, apenas a forma federativa de Estado foi contemplada como cláusula pétrea. Há de se ressaltar, contudo, que a forma republicana do Estado brasileiro vem sendo considerada cláusula pétrea implícita de acordo com o STF. De qualquer modo, a questão é clara ao fazer alusão à Constituição Federal. A assertiva está, portanto, errada. 7. A organização político-administrativa brasileira A organização política-administrativa da República Federativa do Brasil é normatizada pelo Título III da Constituição Federal de 1988. Neste escopo, é essencial tomarmos familiaridade com o art. 18 da Carta Magna: Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. § 1º - Brasília é a Capital Federal. § 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar. § 3º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou 6 Houve certa polêmica com relação a esta questão, tendo em vista que a modificação da forma de governo por plebiscito foi prevista no art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias apenas para a data de 07 de setembro de 1993. Desta forma, a norma teria eficácia exaurida. De toda sorte, o CESPE não ingressou nesta discussão mais aprofundada, considerando a questão correta. 43
  • 44. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. § 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. Preliminarmente, há de se registrar que os entes federativos brasileiros são a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal. Sobre estes, cabe discorrermos sobre algumas peculiaridades:  União É entidade federativa autônoma em relação aos Estadosmembros e aos municípios, constituindo pessoa jurídica de Direito Público Interno, quando age em nome próprio. Cabe à União exercer as atribuições da soberania do Estado Brasileiro. A União poderá agir em nome próprio ou em nome de toda a Federação. Quando age em nome da Federação, relaciona-se internacionalmente com os demais países. Neste caso, estamos falando do Estado Federal. Em síntese: União é pessoa jurídica de Direito Público Interno (assim como os Estados-membro, os Municípios e o Distrito-Federal). O Estado Federal, representante do Estado brasileiro na arena internacional, é pessoa jurídica de Direito Público Externo ou Internacional.  Estados-membros A autonomia dos Estados-membros é caracterizada por três aspectos principais: a auto-organização, o autogoverno e a autoadministração: o Auto-organização → os Estados-membros organizam-se por meio de seu poder constituinte derivado-decorrente, ou seja, mediante constituição e leis próprias. Logicamente, a 44
  • 45. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI auto-organização dá-se constitucionais federais; com respeito aos princípios o Autogoverno → trata-se da capacidade de o povo do Estado-membro eleger diretamente seus governantes e demais representantes dos Poderes Legislativo e Executivo, sem haver vínculo de subordinação por parte da União; o Autoadministração → refere-se ao exercício das competências administrativas, legislativas e tributárias dos Estados-membros, definidas constitucionalmente.  Municípios O Município é entidade pertencente ao sistema federativo, cuja autonomia é configurada, a exemplo do que vimos com relação aos Estados-membro, pelas capacidades de auto-organização (por meio de suas Leis Orgânicas e demais Leis Municipais), autogoverno (por meio da eleição direta de prefeito, vice-prefeito e vereadores) e autoadministração (exercício de suas competências administrativas, legislativas e tributárias, definidas constitucionalmente). 22. (CESPE / CNJ / 2013) De acordo com a CF, novos municípios poderão ser criados mediante incorporação, fusão e desmembramento de municípios. Tal previsão é insculpida no §4º do art. 18 da CF/88: Art. 18, § 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. Cabe a menção de que a incorporação (quando um município se anexa a outro, perdendo sua personalidade jurídica) não implica mandatoriamente a formação de um novo município. Apenas a “incorporação entre si”, que acaba por ser sinônimo de fusão, suscita a formação de um novo município (já que todas as partes perdem suas personalidades jurídicas, em prol da formação de um novo ente). 45
  • 46. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI De qualquer forma, a banca considerou esta recente questão como correta.  Distrito Federal O Distrito Federal é entidade pertencente ao sistema federativo, cuja autonomia é configurada, a exemplo do que vimos com relação aos Estados-membro e aos Municípios, pelas capacidades de auto-organização (por meio de sua Lei Orgânica), autogoverno (por meio da eleição direta de governador, vicegovernador e deputados distritais) e autoadministração (exercício de suas competências administrativas, legislativas e tributárias, definidas constitucionalmente). É vedada ao Distrito Federal a sua subdivisão em municípios. Há de se esclarecer que os Territórios Federais não são entes federativos, mas sim simples descentralizações administrativas-territoriais da União. Apesar da inexistência atual, há a previsão constitucional da possibilidade de criação de territórios, conforme salientado no §3º do art. 18, transcrito anteriormente. 23. (CESPE / CNJ / 2013) A organização políticoadministrativa do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal, os municípios e os territórios. De acordo com o art. 18 da Constituição Federal de 1988, os territórios não compõem a organização político-administrativa do Brasil. A assertiva está, assim, errada. 24. (CESPE / Câmara dos Deputados / 2012) Os territórios federais integram, na qualidade de entes federativos, a estrutura político-administrativa do Brasil. Trata-se do mesmo conteúdo trabalhado na questão anterior. A assertiva está errada. Por fim, devemos salientar dois aspectos atinentes à organização política-administrativa brasileira: 46
  • 47. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI  Não há hierarquia entre União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios → são entes federativos autônomos;  Embora, no Brasil, vigore a regra da autonomia entre os entes federados, em casos excepcionais, é possível a intervenção de um entre sobre o outro, situação em que a dita autonomia restará suspensa. As hipóteses de intervenção são taxativamente previstas no texto constitucional, em seus artigos 34 e 35, e referem-se à intervenção federal (da União nos Estadosmembro ou no DF) e à intervenção estadual (dos Estadosmembro nos municípios). 25. (CESPE / TJ – DF / 2013) Apesar do entendimento comum de que Brasília seria a capital federal, a CF atribui ao DF a condição de capital federal, razão por que proíbe, taxativamente, a divisão dessa unidade federada em municípios. Como vimos, a CF/88, no § 1º do art. 18, atribui a Brasília (e não ao Distrito Federal) a condição de capital federal. Por esse motivo, a questão está errada. Cabe a menção, ainda, de que a divisão do Distrito Federal em municípios é realmente vedada, consoante o art. 32 da Constituição Federal de 1988. 26. (CESPE / ANATEL / 2012) A cidade de Brasília é a capital federal, sendo vedada pela Constituição Federal a transferência da sede do governo federal para outra cidade. O inciso VII do art. 48 da CF/88 permite a transferência, sempre temporária, da sede do Governo Federal: Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: VII - transferência temporária da sede do Governo Federal; A questão está, portanto, errada. 47
  • 48. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI 27. (ESAF / AFRFB / 2010) Sobre a organização do Estado brasileiro, é correto afirmar que: a) administrativamente, os municípios se submetem aos estados, e estes, por sua vez, submetem-se à União. b) quando instituídas, as regiões metropolitanas podem gozar de prerrogativas políticas, administrativas e financeiras diferenciadas em relação aos demais municípios do estado. c) quando existentes, os territórios federais gozam da mesma autonomia político-administrativa que os estados e o Distrito Federal. d) o Distrito Federal é a capital federal. e) embora, por princípio, todos os entes federados sejam autônomos, em determinados casos, os estados podem intervir em seus municípios. Seguem os comentários, por alternativa: a) Não há submissão administrativa entre entes federativos. Como vimos, é conferida a eles a competência da autoadministração, referente ao exercício de suas competências administrativas, legislativas e tributárias, definidas constitucionalmente. A alternativa está errada. b) Não existe previsão para tal. As regiões metropolitanas não possuem privilégios com relação aos demais municípios. A alternativa está errada. c) Os territórios não são entes federativos, mas sim simples descentralizações administrativas-territoriais da União. A alternativa está errada. d) Conforme o § 1º do art. 18 da CF/88, Brasília é a capital federal. A alternativa está errada. e) Há, realmente, previsão constitucional para a intervenção dos estados em seus municípios. Tal é o conteúdo do art. 35 da CF/88, transcrito abaixo: Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando: 48
  • 49. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada; II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei; III – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde; IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial. Desta forma, a alternativa está correta. Resposta: E. 28. (CESPE / SERPRO / 2013) O modelo federativo de Estado adotado pelo Brasil se embasa na descentralização política e na soberania dos estados-membros, que possuem competência para se auto-organizarem por meio das constituições estaduais. A assertiva peca ao afirmar que os estados-membros possuem soberania. Na realidade, tais entes gozam tão somente de autonomia. A soberania é inerente à República Federativa do Brasil. A questão está errada. 49
  • 50. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI QUESTÕES APRESENTADAS NESTA AULA 1. (CESPE / SERPRO / 2008) O conceito de Estado possui basicamente quatro elementos: nação, território, governo e soberania. Assim, não é possível que haja mais de uma nação em um determinado Estado, ou mais de um Estado para a mesma nação. 2. (ESAF / MPOG / 2002 - adaptada) Julgue a assertiva abaixo: Por Estado entende-se um grupo de pessoas que vivem num território definido, organizado de tal modo que apenas algumas delas são designadas para controlar uma série mais ou menos restrita de atividades do grupo, com base em valores reais ou socialmente reconhecidos e, se necessário, na força. 3. (CESPE / SEJUS ES / 2009) O Estado constitui a nação politicamente organizada, enquanto a administração pública corresponde à atividade que estabelece objetivos do Estado, conduzindo politicamente os negócios públicos. 4. (ESAF / CGU / 2008) Indique a opção corretamente as lacunas das frases a seguir: que completa Há três modos pelos quais historicamente se formam os Estados: Os modos _____________ em que a formação é inteiramente nova, o Estado nasce diretamente da população e do país; os modos_____________, quando a formação se produz por influências externas e os modos ______________, quando vários Estados se unem para formar um novo Estado ou quando um se fraciona para formar um outro. a) originários – derivados – secundários b) derivados – contratuais – originários c) contratuais – derivados – naturais d) naturais – originários – derivados e) secundários – naturais – originários 50
  • 51. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI 5. (ESAF / MPOG / 2008) Um dos objetos de grande atenção do pensamento e da teoria política moderna é a constituição da ordem política. Sobre essa temática, uma das tradições de reflexão mais destacadas sustenta que a ordem tem origem contratual. Todos os elementos abaixo são comuns a todos os pensadores da matriz contratualista da ordem política, exceto: a) o estado da natureza. b) a existência de direitos previamente à ordem política. c) a presença de sujeitos capazes de fazer escolhas racionais. d) um pacto de associação. e) um pacto de subordinação. 6. (ESAF / MPOG / 2005) Do ponto de vista histórico podemos verificar várias definições de Estado, com características específicas. Indique a opção correta: a) O Estado feudal caracteriza-se por uma concentração de poder, em um determinado território nacional, na figura do rei. b) O Estado estamental caracteriza-se por uma divisão de classes entre os detentores, ou não, dos meios de produção. c) O Estado socialista caracteriza-se por desconcentrar o poder entre a população por meio de um sistema multipartidário. d) O Estado absolutista caracteriza-se por um duplo processo de concentração e centralização de poder em um determinado território. e) O Estado representativo caracteriza-se por ser exclusivo a sociedades democráticas modernas, não existindo em monarquias. 7. (ESAF / CVM/ 2010) Partindo-se do pressuposto de que a função política ou de governo difere da função administrativa, é correto afirmar que estão relacionadas(os) à função política, exceto: 51
  • 52. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI a) comando b) coordenação c) execução d) direção e) planejamento 8. (ESAF / STN / 2005 - adaptada) Julgue a assertiva abaixo: Forma de governo diz respeito ao modo como se relacionam os poderes, especialmente os Poderes Legislativo e Executivo, sendo os Estados, segundo a classificação dualista de Maquiavel, divididos em repúblicas ou monarquias. 9. (CESPE / IBAMA / 2013) República é uma forma de governo fundamentada na igualdade formal entre as pessoas, na qual o poder político é exercido por meio de representação, em caráter eletivo e por um período determinado de tempo. 10. (CESPE / DPE – RO / 2012) As características fundamentais da República são: temporariedade, eletividade e responsabilidade. 11. (ESAF / CGU / 2008 – adaptada) O Estado moderno é constituído de três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, que podem estar nitidamente separados ou não em função do sistema de governo adotado. Escolha a opção correta. a) No parlamentarismo, o sistema de governo é monárquico. b) No presidencialismo, o chefe de governo é escolhido pela Assembleia Legislativa. c) No parlamentarismo, o monarca exerce a chefia do Estado e do governo. d) No presidencialismo, há uma nítida separação entre a chefia de Estado e de governo. e) No presidencialismo, os poderes Executivo e Legislativo estão nitidamente separados. 12. (CESPE / SEJUS ES / 2009) A vontade do Estado é manifestada por meio dos Poderes Executivo, Legislativo e 52
  • 53. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI Judiciário, os quais, no exercício da atividade administrativa, devem obediência às normas constitucionais próprias da administração pública. 13. (CESPE / INSS / 2008) As comissões parlamentares de inquérito são consequência do sistema de freios e contrapesos adotado pela Constituição Federal. 14. (FCC / SEFAZ – PB / 2006) Considera-se exemplo do mecanismo de freios e contrapesos, que caracteriza a divisão de funções entre os órgãos do poder na Constituição brasileira de 1988, a: a) nomeação pelo Presidente da República, após aprovação pelo Senado Federal, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. b) possibilidade de adoção, pelo Presidente da República, de medidas provisórias, com força de lei. c) possibilidade de Deputado Federal ou Senador ser investido em cargo de Ministro de Estado, sem perder o respectivo mandato. d) autorização, concedida pelo Congresso Nacional ao Presidente da República para exercer atribuição legislativa limitada no objeto e no tempo. e) impossibilidade de Deputado Federal ou Senador, desde a posse, ser titular de mais de um cargo ou mandato público eletivo. 15. (CESPE / PGE – AL / 2009) Quando, na mesma pessoa, ou no mesmo corpo de magistrados, o Poder Legislativo se junta ao Executivo, desaparece a liberdade; pode-se temer que o monarca ou o senado promulguem leis tirânicas, para aplicá-las tiranicamente. Não há liberdade se o Poder Judiciário não está separado do Legislativo e do Executivo. Se houvesse tal união com o Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, já que o juiz seria ao mesmo tempo legislador. Se o Judiciário se unisse com o Executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor. E tudo estaria perdido se a mesma pessoa, ou o mesmo corpo de nobres, de notáveis, ou de populares, exercesse os três poderes: o de fazer as leis, o de 53
  • 54. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI ordenar a execução das resoluções públicas e o de julgar os crimes e conflitos dos cidadãos. Montesquieu. In: Norberto Bobbio. A teoria das formas de governo. 10ª ed. Brasília: EDUnB, p. 137 (com adaptações). Tendo como referência inicial o texto acima, assinale a opção correta. a) Para a moderna doutrina constitucional, cada um dos poderes constituídos exerce uma função típica e exclusiva, afastando o exercício por um poder de função típica de outro. b) A CF, atenta às discussões doutrinárias contemporâneas, não consigna que a divisão de atribuições estatais se faz em três poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário. c) O poder soberano é uno e indivisível e emana do povo. A separação dos poderes determina apenas a divisão de tarefas estatais, de atividades entre distintos órgãos autônomos. Essa divisão, contudo, não é estanque, pois há órgãos de determinado poder que executam atividades típicas de outro. Um exemplo disso, na CF, é a possibilidade de as comissões parlamentares de inquérito obterem acesso a decisão judicial protegida sob o manto do segredo de justiça. d) A edição de súmula vinculante vedando a nomeação de parentes da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança em qualquer dos poderes da União, dos estados, do DF e dos municípios viola o princípio da separação dos poderes. e) A cada um dos poderes foi conferida uma parcela da autoridade soberana do Estado. Para a convivência harmônica entre esses poderes existe o mecanismo de controles recíprocos (checks and balances). Esse mecanismo, contudo, não chega ao ponto de autorizar a instauração de processo administrativo disciplinar por órgão representante de um poder para apurar a responsabilidade de ato praticado por agente público de outro poder. 16. (CESPE / Correios / 2011) A clássica teoria da tripartição dos Poderes do Estado, concebida por Montesquieu e adotada 54
  • 55. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI no Brasil, não é absoluta, visto que a própria Constituição Federal de 1988 autoriza o desempenho, por Poder diverso, de funções que originalmente pertencem a determinado Poder. 17. (CESPE / TJ – RR / 2012) O sistema checks and balances, criado por ingleses e norte-americanos, consiste no método de freios e contrapesos adotado no Brasil. Nesse sistema, todos os poderes do Estado desempenham funções e praticam atos que, a rigor, seriam de outro poder, de modo que um poder limita o outro. 18. (CESPE / TRT 17ª Região / 2007) A separação dos Poderes no Brasil adota o sistema norteamericano checks and balances, segundo o qual a separação das funções estatais é rígida, não se admitindo interferências ou controles recíprocos. 19. (CESPE / MPU / 2013) A CF instituiu mecanismos de freios e contrapesos, de modo a concretizar-se a harmonia entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, como, por exemplo, a possibilidade de que o Poder Judiciário declare a inconstitucionalidade das leis. 20. (CESPE / TCU / 2011) A forma republicana de governo não está gravada expressamente como cláusula pétrea na CF, visto que pode ser modificada por plebiscito. 21. (CESPE / SERPRO / 2010) De acordo com a CF, a forma de governo republicana no Brasil é considerada cláusula pétrea e não pode ser modificada por emenda constitucional. 22. (CESPE / CNJ / 2013) De acordo com a CF, novos municípios poderão ser criados mediante incorporação, fusão e desmembramento de municípios. 23. (CESPE / CNJ / 2013) A organização políticoadministrativa do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal, os municípios e os territórios. 55
  • 56. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI 24. (CESPE / Câmara dos Deputados / 2012) Os territórios federais integram, na qualidade de entes federativos, a estrutura político-administrativa do Brasil. 25. (CESPE / TJ – DF / 2013) Apesar do entendimento comum de que Brasília seria a capital federal, a CF atribui ao DF a condição de capital federal, razão por que proíbe, taxativamente, a divisão dessa unidade federada em municípios. 26. (CESPE / ANATEL / 2012) A cidade de Brasília é a capital federal, sendo vedada pela Constituição Federal a transferência da sede do governo federal para outra cidade. 27. (ESAF / AFRFB / 2010) Sobre a organização do Estado brasileiro, é correto afirmar que: a) administrativamente, os municípios se submetem aos estados, e estes, por sua vez, submetem-se à União. b) quando instituídas, as regiões metropolitanas podem gozar de prerrogativas políticas, administrativas e financeiras diferenciadas em relação aos demais municípios do estado. c) quando existentes, os territórios federais gozam da mesma autonomia político-administrativa que os estados e o Distrito Federal. d) o Distrito Federal é a capital federal. e) embora, por princípio, todos os entes federados sejam autônomos, em determinados casos, os estados podem intervir em seus municípios. 28. (CESPE / SERPRO / 2013) O modelo federativo de Estado adotado pelo Brasil se embasa na descentralização política e na soberania dos estados-membros, que possuem competência para se auto-organizarem por meio das constituições estaduais. 56
  • 57. GESTÃO PÚBLICA TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1) PROFESSOR RENATO FENILI GABARITO 1- E 2- C 3- E 5- E 7- C 9- C 11- E 13- C 15- E 17- C 19- C 21- E 23- E 25- E 27- E 4- A 6- D 8- E 10- C 12- C 14- A 16- C 18- E 20- C 22- C 24- E 26- E 28- E Sucesso! 57