Kostnadskontroll i stora    infrastrukturinvesteringar    Henrik Segerpalm, Johannes Österström,    Helena Braun Thörn1   ...
Riksrevisionen – en del av riksdagens kontrollmakt Riksrevisionens är en myndighet under Riksdagen Den årliga revisionen...
Granskningar inom infrastrukturstrateginPublicerade granskningar                        Pågående granskningar Underhåll a...
Kostnadsdrivande strukturer kräver god kontroll Utgångspunkter från Riksrevisionens omvärldsbevakning  –   Anläggningsmar...
Granskningarnas syfte och begrepp Har staten säkerställt en god kostnadskontroll i stora väg- och  järnvägsinvesteringar?...
Bakgrund/motiv till granskning Riksrevisionsverket 1979, 1985, 1994 Kostnadsökningar vanliga Väg- och järnvägsinvesteri...
Underlag och genomförande Insamling, granskning och egna beräkningar av kostnadsuppgifter  för stora investeringar ur års...
Övergripande slutsatser Riksrevisionen bedömer att staten (regeringen och Trafikverket)  inte gjort tillräckligt för att ...
Kostnadsutveckling Kostnadsökningar framstår som mindre omfattande i  redovisningen  –   Kostnadsutfallet jämförs med sen...
Uppföljning av kostnader och avvikelser Regeringen följer inte upp åtgärdsplanen i sin helhet Brister i kostnadsavstämni...
Utvecklingsarbete Utvecklingsarbete som tyder på en ambitionshöjning för stärkt  kostnadskontroll i hela beslutskedjan. ...
Slutsatser Fortsatt risk för otillräcklig riskbedömning  –    ”Optimism bias” hos ”insiders”  –    Strategiska motiv för ...
Rekommendationer väg och järnväg Regeringen bör  –    Utveckla rapporteringen till riksdagen  –    Utveckla uppföljningen...
Kostnadskontroll i Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten (RiR 2011:22) Granskningen om Botniabanan och järnväge...
Karta 15   2012-01-16
Vad får man för pengarna? Att jämföra före- och efterkostnader vid uppföljning av stora  infraprojekt ger en begränsad bi...
Sammanfattning av projektens kostnader Kostnader som angavs inför beslut om att bygga Botniabanan  jämfört med utfallet (...
Fördelning av kostnader mellanangränsande projekt         Ådalsbanan                        Botniabanan 1997        1,8 md...
Forts. Fördelning … Omfördelningar har bland annat motiverats av att det underlättat  framdriften av projekten, men:  –  ...
Ådalsbanans kostnader kontra innehåll ochprestanda Exemplet Ådalsbanan vars kostnader ökat med 320 procent Jämförelse me...
Forts. Ådalsbanans kostnader …                                           Inför beslut       Utfall                        ...
Brister i beslutsunderlaget Hade behovet av godsbangården i Umeå kunnat förutses inför  beslut? – Ja Hade behovet av nyb...
Slutsatser Kostnadskontroll som styrinstrument är projektinriktat  –   I uppföljningen syns inte när kostnader flyttas me...
Några av granskningens rekommendationer Utveckla definition och avgränsning av projekt så att den totala  kostnaden för a...
Bristande kostnadskontroll – ingen nyhet 1979       Avvikelser i en mycket stor andel av projekten 1985       Betydande br...
Har det nu äntligen lyckats? Ur regeringens skrivelse om järnvägsgranskningen:  –   ”Regeringen instämmer delvis i Riksre...
Har det nu äntligen lyckats? Ur Trafikverkets remissvar om Botniabanan och järnvägen  längs Norrlandskusten :  –   ”Trafi...
Regeringen och Trafikverket åtgärdar Förändrad rapportering BP och ÅR (index och jämförelsekostnad) Ny styrmodell för st...
Slutgranskning för infrastrukturstrategin Stor enighet om att det har funnits problem Regeringen och Trafikverket genomf...
www.riksrevisionen.se 30   2012-01-16
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Session 48 Riksrevisionen, Helena Braun-Thörn, Henrik Segerpalm, Johannes Österström

532

Published on

Published in: Education
0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total Views
532
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
1
Actions
Shares
0
Downloads
1
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Session 48 Riksrevisionen, Helena Braun-Thörn, Henrik Segerpalm, Johannes Österström

  1. 1. Kostnadskontroll i stora infrastrukturinvesteringar Henrik Segerpalm, Johannes Österström, Helena Braun Thörn1 2012-01-16
  2. 2. Riksrevisionen – en del av riksdagens kontrollmakt Riksrevisionens är en myndighet under Riksdagen Den årliga revisionen – Bedömer myndigheternas redovisning och räkenskaper samt om de följer föreskrifter Effektivitetsrevisionen – Granskar förhållanden som rör statens budget, genomförande och den statliga verksamhetens åtaganden och resultat Internationellt bistånd – För att utveckla revision i andra länder Granskningsstrategi: ”Infrastruktur på nya villkor” – Granskar resursanvändningen i det statliga byggandet av vägar och järnvägar 2 2012-01-16
  3. 3. Granskningar inom infrastrukturstrateginPublicerade granskningar Pågående granskningar Underhåll av belagda vägar (2009:16) och  Citybanans regionala medfinansiering av järnväg (2010:16) (2012) Kostnadskontroll i stora väg- (2010:25) och  Bevakning av statliga intressen i större järnvägsinvesteringar? (2011:6) infrastrukturprojekt (2012) Länsplanerna för regional  Trafikverkets upphandling (2012) transportinfrastruktur (2009:23)  Infrastruktur på nya villkor (2012) Förvaltningen av samhällsekonomiska  Samordningen mellan metoder inom infrastrukturområdet infrastrukturplaneringen och klimatmålen (2010:27) (Hållbar utveckling – klimat, 2012) Trafikverkets produktivitet (2011:7) Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten (2011:22) Medfinansiering av statlig infrastruktur (2011:28) 3 2012-01-16
  4. 4. Kostnadsdrivande strukturer kräver god kontroll Utgångspunkter från Riksrevisionens omvärldsbevakning – Anläggningsmarknad med snabb prisutveckling – Intressenter med kostnadsdrivande krav – Nålsögat, planmonopolet – Glädjekalkyler – ”optimism bias” Vad vi har granskat? – Generellt om kostnadskontrollen – väg respektive järnväg – Fallstudier av kostnadskontroll i stora projekt – Botniabanan/Ådalsbanan – dyrköpt brist på helhetssyn (kostnad och funktion) 4 2012-01-16
  5. 5. Granskningarnas syfte och begrepp Har staten säkerställt en god kostnadskontroll i stora väg- och järnvägsinvesteringar? (RiR 2010:25 och RiR 2011:6) Kostnadskontroll kräver: – Tillförlitlig, jämförbar och transparant redovisning så att avvikelser mellan budgeterade och faktiska kostnader synliggörs – Systematisk uppföljning och dokumentation med information om tidpunkt och orsaker till avvikelser – Arbeta proaktivt för lägre kostnader och ha god beredskap 5 2012-01-16
  6. 6. Bakgrund/motiv till granskning Riksrevisionsverket 1979, 1985, 1994 Kostnadsökningar vanliga Väg- och järnvägsinvesteringarna är stora poster i statsbudgeten Varje stor investering är en stor enskild post = stor risk Irreversibla investeringar = risk att kasta goda pengar efter dåliga Risk för felallokeringar/ineffektiv användning av offentliga medel 6 2012-01-16
  7. 7. Underlag och genomförande Insamling, granskning och egna beräkningar av kostnadsuppgifter för stora investeringar ur årsredovisningarna 2005 – 2009 Intervjuundersökning projektledningar: 9 järnvägsinvesteringar och 8 väginvesteringar Fallstudier: Nynäshamnsvägen och Motala – Mjölby, dubbelspår Övriga intervjuer Dokumentstudier 7 2012-01-16
  8. 8. Övergripande slutsatser Riksrevisionen bedömer att staten (regeringen och Trafikverket) inte gjort tillräckligt för att säkerställa god kostnadskontroll Brister i kostnadskontrollen: – Årsredovisningens uppgifter om kostnadsavvikelser underskattar kostnadsökningar och är inte tillförlitliga – Ingen systematisk uppföljning av kostnadsavvikelser och deras orsaker 8 2012-01-16
  9. 9. Kostnadsutveckling Kostnadsökningar framstår som mindre omfattande i redovisningen – Kostnadsutfallet jämförs med senaste plankostnaden, inte första – Trafikverken räknade bort branschens prisutveckling Väg (35 projekt 2005 – 2009) – ÅR: genomsnittlig besparing på 1 procent – RiR: kostnadsökningar på 8 – 18 procent + prisutveckling i branschen Järnväg (28 projekt 2005 – 2009) – ÅR: genomsnittlig fördyring på 26 procent – RiR: kostnadsökningar på 24 procent + prisutvecklingen i branschen = 55 procents kostnadsökning i genomsnitt 9 2012-01-16
  10. 10. Uppföljning av kostnader och avvikelser Regeringen följer inte upp åtgärdsplanen i sin helhet Brister i kostnadsavstämning och uppföljning av kostnadsavvikelser i enskilda projekt Förutsättningarna för analys i efterhand är begränsade – Dokumentation (särskilt bristfällig: i tidiga skeden och beslutdokumentation) – Efterkalkyler 10 2012-01-16
  11. 11. Utvecklingsarbete Utvecklingsarbete som tyder på en ambitionshöjning för stärkt kostnadskontroll i hela beslutskedjan. Tidigare utvecklingsarbete har varit otillräckligt och i vissa avseenden kontraproduktivt. Förändringsarbete i den här typen av verksamhet måste ta sikte på effekter och resultat på lång sikt. 11 2012-01-16
  12. 12. Slutsatser Fortsatt risk för otillräcklig riskbedömning – ”Optimism bias” hos ”insiders” – Strategiska motiv för att underskatta kostnader – Forskning: endast ”outside view” kan kompensera för glädjekalkyler Samhällsekonomiska konsekvenser av bristande kostnadskontroll – Risk att pengarna gjort större samhällsekonomisk nytta i annan användning Brister i årsredovisning och avsaknad av uppföljning av åtgärdsplaner leder till att riksdagen och medborgarna inte fått tillförlitliga uppgifter om kostnadsutvecklingen i infrastrukturprojekten. 12 2012-01-16
  13. 13. Rekommendationer väg och järnväg Regeringen bör – Utveckla rapporteringen till riksdagen – Utveckla uppföljningen av åtgärdsplanerna – Överväga att låta utreda utfallsbaserade kalkylmetoder – Utveckla former för extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler Trafikverket bör – Förbättra kvaliteten i årsredovisningen – Förtydliga och begränsa användningen av branschindex – Vidareutveckla uppföljningen av kostnadsavvikelser – Förbättra dokumentationen 13 2012-01-16
  14. 14. Kostnadskontroll i Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten (RiR 2011:22) Granskningen om Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten gav insikter med koppling till kostnadskontroll – Utifrån ett systemperspektiv – På projektnivå (”fallstudie”) Systemperspektivet = om planeringen och genomförandet har lett till att ändamålen med infrastrukturen kan uppnås (och till vilken kostnad) 14 2012-01-16
  15. 15. Karta 15 2012-01-16
  16. 16. Vad får man för pengarna? Att jämföra före- och efterkostnader vid uppföljning av stora infraprojekt ger en begränsad bild – projektens utformning förändras Ändamålen med en infrastrukturutbyggnad är ett viktigt utgångsläge I granskningen nyanseras därför kostnadsutvecklingen med vad detta ger i form av: – Innehåll (ex. banans längd, tunnellängd) – Prestanda (ex. restider) Kostnaden kan då jämföras med ”vad man får för pengarna” 16 2012-01-16
  17. 17. Sammanfattning av projektens kostnader Kostnader som angavs inför beslut om att bygga Botniabanan jämfört med utfallet (uppräknat med NPI till 2010 års prisnivå) – De enskilda projektens kostnader har ökat – Antalet projekt som behövs för trafiken har ökat från 2 till 5 Denna presentation avgränsas till de tre övre projekten i tabellen 17 2012-01-16
  18. 18. Fördelning av kostnader mellanangränsande projekt Ådalsbanan Botniabanan 1997 1,8 mdr 9,2 mdr 2010 1,2 7,5 mdr 15,9 mdr mdr Sträckan Bollstabruk – Västeraspby Umeå GBG (ny och dyrare sträckning) Projektet Botniabanans omfattning har minskat genom att vissa delar har överförts till andra projekt 18 2012-01-16
  19. 19. Forts. Fördelning … Omfördelningar har bland annat motiverats av att det underlättat framdriften av projekten, men: – Ingen justering av Botniabanans budget skedde – I uppföljningen av Botniabanan jämförs ursprunglig kostnad med slutkostnaden, utan hänsyn till projektets innehåll 19 2012-01-16
  20. 20. Ådalsbanans kostnader kontra innehåll ochprestanda Exemplet Ådalsbanan vars kostnader ökat med 320 procent Jämförelse mellan underlaget till beslut och järnvägsutredningen (på delsträckan Härnösand – Veda) Brolängd + 100 % Tunnellängd + 60 % Säkerhetskrav Högre Förklarar att kostnaderna i projektet har ökat Men inte varför mängden tunnel och bro ursprungligen verkar ha underskattats kraftigt 20 2012-01-16
  21. 21. Forts. Ådalsbanans kostnader … Inför beslut Utfall 1997 2011 Restid regionaltåg Sundsvall – Kramfors 59 min 79 min (medel) Kvarstår lutningar >10 promille som begränsar godstrafikens vagnvikter? Nej Ja Bärighet för godset (axellast) 22,5 ton 25 ton Restiderna är längre och branta backar kvarstår – trots kostnadsökningen – Ändå är dessa ”prestanda” avgörande för att uppnå de övergripande ändamålen med Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten 21 2012-01-16
  22. 22. Brister i beslutsunderlaget Hade behovet av godsbangården i Umeå kunnat förutses inför beslut? – Ja Hade behovet av nybyggnadssträckan Bollstabruk – Västeraspby kunnat förutses inför beslut? – Ja Det finns ytterligare exempel på att kostnader har underskattats i beslutsunderlaget I granskningen dras slutsatsen att Ådalsbanans beslutsunderlag är en glädjekalkyl – Det fanns en stark politisk press Detta kopplas till nålsögefenomenet 22 2012-01-16
  23. 23. Slutsatser Kostnadskontroll som styrinstrument är projektinriktat – I uppföljningen syns inte när kostnader flyttas mellan olika infrastrukturprojekt eller när nya projekt uppstår till följd av huvudprojektet I beslutsunderlaget saknas stora kostnader som krävs för funktionen i stråket – Detta framgår tydligt när kostnaderna för att uppnå ändamålen med hela stråkets summeras 23 2012-01-16
  24. 24. Några av granskningens rekommendationer Utveckla definition och avgränsning av projekt så att den totala kostnaden för att uppnå ändamålen framgår Förbättrad kvalitetssäkring av underlag inför beslut samt uppföljning efter beslut 24 2012-01-16
  25. 25. Bristande kostnadskontroll – ingen nyhet 1979 Avvikelser i en mycket stor andel av projekten 1985 Betydande brister i beslutsunderlagen 1994 Kostnadsunderlaget var ofta bristfälligt och omöjliggjorde systematiskt uppföljning 25 2012-01-16
  26. 26. Har det nu äntligen lyckats? Ur regeringens skrivelse om järnvägsgranskningen: – ”Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser” – ”Regeringen anser dock att ett flertal åtgärder har vidtagits” Ur Trafikverkets remissvar om väggranskningen: – ”… att Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer i flera delar speglar hanteringen tillbaka i tiden varför de inte är relevanta i dagsläget.” – ”Däremot instämmer Trafikverket i att det finns historiska brister i dokumentation, analys och verifiering av kostnadsökningar. Det är Trafikverkets uppfattning att åtgärder vidtagits i den nu gällande ekonomimodellen för att komma till rätta med detta.” 26 2012-01-16
  27. 27. Har det nu äntligen lyckats? Ur Trafikverkets remissvar om Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten : – ”Trafikverket har utvecklat arbetet med analyser ur ett systemperspektiv. Arbetet sker på ett helt annat sätt än när de ursprungliga kalkylerna för Botniabanan togs fram” Regeringens skrivelse om Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten: – Återger kort vad Trafikverket sagt i sin remiss – Beskriver vilka förändringar regeringen har infört på infrastrukturområdet – Kommenterar inte bristen på systemsyn i fallet med järnvägen längs Norrlandskusten 27 2012-01-16
  28. 28. Regeringen och Trafikverket åtgärdar Förändrad rapportering BP och ÅR (index och jämförelsekostnad) Ny styrmodell för stora projekt 2008 – Tertialrapporter till departementet – Styrgrupper – Successiv kalkylering – Entreprenadformer Ny ekonomimodell i Trafikverket Ny avvikelsehantering (kostnad, tid och innehåll) från nov 2011 Trafikverket ska utveckla förvaltningen av index Central organisation av investeringsverksamheten Produktivitetskommitté och FIA 28 2012-01-16
  29. 29. Slutgranskning för infrastrukturstrategin Stor enighet om att det har funnits problem Regeringen och Trafikverket genomför åtgärder Kostnadsdrivande strukturer består Preliminärt innehåll enligt förstudien – Syntes av slutsatser från 12 granskningar – Uppdatera – vad har hänt efter avslutad granskning? – Går det redan nu att säga något om åtgärdernas effekter? Hur fungerar kostnadskontrollen idag? Styrmodell, successiv kalkyl, avvikelsehantering, uppföljning etc. Slutrapport beräknas till sen höst 2012 29 2012-01-16
  30. 30. www.riksrevisionen.se 30 2012-01-16
  1. A particular slide catching your eye?

    Clipping is a handy way to collect important slides you want to go back to later.

×