4. le séquençage des reformes de finances publiques

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  • 1. « La gestion budgétaire axée sur les résultats » Thème 3 : La Programmation (CMDT) et la préparation budgétaire 4. Le Séquençage des Réformes Animation : Jean-Marc LEPAIN La Rochelle du 27 Juillet au 2 Août 2013 jlepain@yahoo.fr www.SlideShare.net/JeanMarcLepain/ Département formation de CDP_3E 1302
  • 2. Première Partie La Formulation du Diagnostique | 2 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 3. EVALUER LA PERFORMANCE DES SYSTEMES DE FINANCE PUBLIQUE Les six questions qui doivent être prises en compte: Réalisme du budget: Le budget est-il réaliste et peut-il être exécuté de manière prévisible? Les six objectifs fondamentaux d’un système de GFP Exhaustivité du budget et liaison avec les objectifs politiques: Le Budget enregistre-t-il toutes les transactions et est-il utilisé pour atteindre des objectifs précis? Gestion complète des risques fiscaux: L’ensemble des risques est-il pris en compte (entreprises publiques et parapubliques, système financier? | 3 | « Gestion budgétaire » | 2013 Acomptabilité et transparence: Des mécanismes cohérents et complets garantissant l’acomptabilité et la transparence sont-ils en place? Contrôle : Existe-t-il des mécanismes de contrôle fiables de l’utilisation des fonds? Information: Existe-t-il un système adéquat de dissémination de l’information auprès des décideurs et des représentants de la société civile? 3
  • 4. Les Éléments Fondamentaux Gestion du revenu Base de donnée économique, registre des imposables, système de collecte des impôts et taxes et approche segmentée des imposables, gestion des risques, services aux imposables, etc. Trésorerie Compte Unique du Trésor, plan comptable, classification budgétaire, système comptable, gestion des engagements, gestion des paiements, contrôles internes, gestion des liquidités, gestion de la dette Politique fiscale Système d’objectifs précis, gestion des données, prévisions macro-économiques, prévisions de revenus, TOF, CMTD, gestion des risques fiduciaires, consolidation de l’information et reporting Budget Gestion du budget par secteur, évaluation des besoins sectoriels, stratégies sectorielles moyen terme, budget pluriannuel, budget par objectifs, etc. Autres Gestion des immobilisations, marchés et appels d’offre, entreprise d’Etat, etc. | 4 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 5. L’évolution des Stratégies de Réforme • 1960-1980: L’approche ‘sauf-qui peut’ (période postcoloniale) • 1989-2000: L’approche pragmatique (les pays de l’Est) • 2000-2010: L’approche programmatique • 2005-2013: L’approche systémique, l’approche par les fondamentaux, l’approche par ‘plateforme’ | 5 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 6. Les Bases idéologiques et théorique des Réformes A. 1945-1960: Introduction de la planification économique; influence keynésienne B. 1960-1980: influence du monétarisme; problème de contrôle de l’inflation, soutenabilité de la dette (Amérique latine) C. 1980-2007: influence du néolibéralisme; efficacité des dépenses, contrôle de la performance, réforme de l’état providence, privatisation, partenariat privé-publique D. 2007: influence du courent structuraliste (en faveur des réformes structurales), retour du néo-keynésianisme, influence de l’écologisme, recherche de la justice sociale | 6 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 7. Les Difficultés du Séquençage des Réformes • Approche dirigée par les institutions internationales, peu d’appropriation par les autorités nationales; • Rivalité entre les donateurs résultant en une fragmentation des réformes • Mauvais séquençage des réformes parce que pas de stratégie d’enchaînement et pas de compréhension de la façon dont le système fonctionne dans sa globalité • Usage intensif de l’assistance technique mais peu de développement de la capacité • Les aspects politiques des réformes ne sont pas pris en compte | 8 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 8. Les Différentes Stratégies A. Les stratégies de première génération 1. L’approche par plan d’action 2. L’approche programmatique B. Les stratégies de seconde génération 1. L’approche par les fondamentaux 2. L’approche systémique ou par plateforme 3. L’approche par le séquençage des cadres à moyen terme | 9 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 9. L’Approche par Plan d’Actions • Un «Plan d’Actions» est la tentative de résoudre concomitamment un ensemble de problèmes qui ne sont pas toujours liés. Exemple: le Yémen • Les Plan d’Actions ont souvent été liés à des programmes du FMI. • Les Plan d’Actions sont soumis aux bailleurs de fonds pour financement sans coordination ou avec une coordination faible (type PNUD). Il n’y a pas de garantie qu’ils seront financés dans leur totalité. | 10 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 10. Faiblesses des Plans d’Actions • Les priorités sont très subjectives et dépendent de l’économie politique locale. • Les Plan d’Actions ne s’inscrivent pas dans une stratégie de réforme à moyen terme et ne comportent pas d’objectifs de politique budgétaire spécifiques. • Pas de liaison avec d’autres types de réformes (décentralisation, fonction publique, justice, droits des entreprises et climat d’investissement, comptabilité, etc.) | 11 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 11. L’Approche Programmatique • Créer un programme de réforme sous un programme type ‘Public Finance Management Strengthening Programme’ • Sélectionner les composantes en fonction d’une problématique perçue par le gouvernement et les bailleurs de fonds • Coordonner l’aide internationale et l’assistance technique • Mettre l’accent sur le développement d’un consensus politique et sur la maîtrise des projets par les autorités nationales (Unité de Mise en Œuvre) • Souvent supervisée par la Banque Mondiale ou un panel de bailleurs de fonds. | 12 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 12. Les faiblesses de l’approche programmatique • Pas de diagnostique global réel. Les problèmes auxquels on s’attaque ne sont pas forcément les plus importants. • Influence de l’économie politique locale. • Rivalité entre les bailleurs de fonds qui conduit à un « partage de marché ». • Programme souvent établi en fonction de l’offre et non de la demande. • Interventions « opportunistes ». • Faible liaison avec d’autres types de réformes (décentralisation, fonction publique, justice, droits des entreprises et climat d’investissement, comptabilité, etc.) | 13 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 13. Partir d’un diagnostique • Quelles sont les priorités du Gouvernement et comment le système GFP peut contribuer à atteindre ces priorités? • Quels sont les principaux dysfonctionnements et quels sont les dysfonctionnements à rectifier en priorité? • Quels sont les risques dans le système? • Quels sont les composants du système nécessaires pour soutenir l’architecture des réformes? • Quelles sont les limites de la capacité et des ressources humaines? Comment des ressources limitées peuvent faire face à une complexité grandissante? | 14 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 14. L’Approche par les fondamentaux L’approche par les fondamentaux se divise en deux grandes écoles rivales: 1. Ceux qui considèrent que ce qui est fondamental en GFP, c’est la qualité de l’informatique et qui recommande donc de donner la priorité à la mise en place d’un Système d’Information des Finances Publiques. 2. Ceux qui considèrent que ce qui est fondamental en finance publique, c’est une politique budgétaire soutenable et un budget crédible. | 15 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 15. L’approche Systémique ou par ‘Plateforme’ • Considérer les finances publiques comme un système qui a un développement organique; • Comprendre le lien entre les processus de gestion des flux (plomberie/infrastructure) et les politiques mises en œuvre; • Comprendre l’interdépendance entre les différents éléments du système; • Arriver à un séquençage des programmes de réformes qui assure le succès des réformes • Grouper ensemble les différents éléments de la réforme qui peuvent évoluer indépendamment. • Comprendre l’interdépendance de la réforme des finances publiques avec d’autres réformes (réforme bancaire, systèmes de paiement, gestion de la banque centrale, recrutement et rémunération des fonctionnaires, gestion des services publics, décentralisation, etc.) | 16 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 16. Une vue holiste de la GFP La bonne pratique de la GFP montre qu’une approche holiste de la GFP doit inclure les points suivants: • Considérer toutes les agences (MdF, ministères dépensiers, banque centrale etc.) comme les composants d’un même système; • Ne pas oublier les agences autonomes et les entreprises d’État; • Considérer les différents niveaux territoriaux et adapter le système d’assignation des dépenses en conséquence; • Adapter le cycle budgétaire à tout changement du système; • Coordonner les réformes des dépenses avec la réforme des revenus. | 17 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 17. Qu’est-ce qu’est une plateforme? • Une plateforme est définie par un objectif et non par un contenu (établir la crédibilité du budget, par exemple) • Une plateforme est un ensemble d’activités qui peut être poursuivi indépendamment d’une autre plateforme. Cependant, les plateformes sont liés logiquement. • La stratégie de plateforme peut être vue comme la GBO que le Ministère des Finances s’applique à lui-même. | 18 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 18. Plateformes possibles • Crédibilité du Budget • Disponibilité de l’information • Contrôle des opérations • Lien entre les priorités politiques et la planification du budget • Accountabilité • Transparence du processus de formulation du budget | 19 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 19. Troisième Partie Étude de Cas: L’exemple Cambodgien | 20 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 20. Cambodge: Quatre Plateformes • Plateforme 1: Crédibilité du Budget • Plateforme 2: Accountabilité financière • Plateforme 3: Réalisme du budget à travers un budget dirigé par des objectifs politiques • Plateforme 4: Accountabilité des programmes à travers un cadre de performance | 21 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 21. Autorise plus d’acomptabilité pour la gestion de la performance Cambodge – Le Séquençage des Plateformes Assure une base pour l’acomptabilité Permet de se concentrer sur l’utilisation des fonds Amélioration du lien entre priorités et objectifs et la planification économique et budgétaire Intégration d’un processus de responsabilisation et de révision pour la gestion financière et la gestion de la performance Activités Plateforme 2 Amélioration des contrôles internes pour rendre les gestionnaires responsables Plateforme 1 Un budget crédible qui donne des ressources sûres et prévisibles aux gestionnaires Activités Larges • Intégration du budget (récurrent et budget d’investissements) • Renforcement de la prévision macroéconomique et des revenus • Rationaliser les processus de dépenses Plateforme 3 Plateforme 4 | 22 | « Gestion budgétaire » Activités Larges • Remodelage du système ce classification budgétaire • Schéma initial du FMIS pour les principaux processus opérationnels • Définition de la fonction audit interne | 2013 Activités Larges • Remodelage du cycle budgétaire (ex: MTEF) • Budgétisation d’un programme pilote et analyse budgétaire • Décentralisation fiscale avancée • Modèle complet du FMIS • Développement de la gestion IT • Registre des immobilisations
  • 22. Crédibilité du Budget Objectifs: 1. Globalité (comprehensiveness) et intégration du budget 2. Excellent système de prévisions macro-économiques et de prévisions de revenus 3. Ajustement (streamlining) du processus de déboursement des crédits Activités: 1. Cadre Moyen Terme Macro-économique 2. Système de prévisions de revenus et TOFE 3. Système de gestion des liquidités 4. Système de gestion de la dette 5. Premiers éléments de gestion du budget par programme | 23 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 23. Réalisme du Budget et Alignement sur des Objectifs Politiques A. Objectifs: 1. Meilleure intégration de la politique fiscale et budgétaire 2. Meilleure information sur les outputs 3. Décentralisation fiscale B. Activités: 1. CMTD 2. Finalisation des programmes 3. Introduction de la comptabilité analytique 4. Analyse et révision du cadre des dépenses (expenditure assignment) 5. Définition de la politique de décentralisation | 24 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 24. Accomptabilité Financière Objectifs: 1. Réforme de la politique comptable 2. Adaptation du système comptable à la nouvelle politique 3. Définition de l’organisation et des normes de l’audit Activités: 1. Réforme du plan comptable 2. Réforme de la classification budgétaire 3. Structure des codes comptables informatiques 4. Sélection et implémentation d’un système informatisé 5. Poursuite de la mise en œuvre de la gestion du budget par programme | 25 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 25. Accomptabilité des Programmes à travers un Cadre de Performance A. Objectifs: 1. Mesure de la performance 2. Intégration des systèmes 3. Système complet de reporting 4. Décentralisation fiscale A. Activités: 1. Mise en œuvre d’un système de gestion de la performance 2. Nouveaux modules du système informatique 3. Intégration du système informatique avec les autres systèmes (préparation du budget, impôts et taxes, gestion des liquidités, gestion de la dette, etc.) 4. Décentralisation fiscale et système de transferts intergouvernementaux 5. Inventaire des immobilisations et première phase de conception d’un système de gestion | 26 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 26. Le Processus de Formulation des Plateformes 1.Définir la plateforme 2. Evaluer la situation de départ 3. Identifier les mesures à mettre en œuvre 4. Evaluer les mesures sur la base de critères objectifs 5. Sélectionner et consolider 6. Evaluer la robustesse de chaque plateforme Identifier les objectifs de la plateforme en terme de changement dans la performance générale du système. (a)Situation actuelle (b)Précédente plateforme Procéder à une évaluation de la situation actuelle vis-àvis des objectifs. Identifier une liste de mesures à prendre: Évaluer chaque mesure vis-à-vis des critères suivants: (a) Réalisme (b) Soutenabilité (c) Autosuffisance (d) Prise en compte des capacités (e) Cohérence de l’ensemble (f) Minimisation des gaspillages de ressources (g) Amélioration de la transparence (h) Plateforme pour le développement Sélectionner et consolider les taches en fonction des critère suivants: (a)Comment les taches se complètent réciproquement? (b)Comment les taches permettent – elles d’atteindre les objectifs de la plateforme? (c)Quelle est la capacité de mise en œuvre et de maintenance? Évaluer la résistance des plateformes créées et considérer: (a)Quels sont les critères pour mesurer la réussite? (b)Quelles sont les menaces à l’intégrité des plateformes? (c)Quelles sont le mesures pour réduire ces menaces? Déterminer les critères d’évaluation de la performance Déterminer ce qui est réaliste et faisable compte tenu des coûts et des contraintes existantes (a)Actions générales (b)Actions spécifiques Identifier pour chaque mesure les résultats escomptés Procéder à une analyse de risque | 27 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 27. MERCI DE VOTRE ATTENTION | 28 | « Gestion budgétaire » | 2013