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3. finances publiques, evolution, réformes et innovations

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  • 1. « La gestion budgétaire axée sur les résultats » Thème 3 : La Programmation (CMDT) et la préparation budgétaire 3. Finances Publiques: Évolution, Réformes et Innovations Animation : Jean-Marc LEPAIN La Rochelle du 27 Juillet au 2 Août 2013 jlepain@yahoo.fr www.SlideShare.net/JeanMarcLepain/ Département formation de CDP_3E 1302
  • 2. Plan de la Session A. Pourquoi les réformes?: Raisons et Evolutions récentes B. Typologie des réformes C. Contenu des réformes D. La LOFL française E. Regard vers l’avenir | 2 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 3. Première Partie Pourquoi les Réformes?: Raisons et Évolutions Récentes | 3 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 4. Les Grandes Étapes de l’Évolution des Finances Publiques: Évolution des Problématiques (1) • 1946-49: Première expérience de planification économique notamment en Grande Bretagne, introduction des systèmes de comptabilité nationale • 1949: la commission Hoover (nommée en 1947 par le Président Truman pour réorganiser la branche de l’exécutif américain) recommande une approche des procédures budgétaires orientée vers la performance. La gestion budgétaire par programme est introduite au département de la Défense; • 1960: Mouvement de décolonisation: une réflexion naît sur la liaison entre budget et développement; • 1962: Le Planning-Programming-Budgeting-System est introduit aux ÉtatsUnis par McNamara sous la présidence de Johnson pour contrôler le budget du département de la Défense, puis est généralisé à l’ensemble du gouvernement sous Johnson en 1965 – considéré comme un semi-échec • 1965: Débat entre monétaristes et structuralistes concernant la maîtrise de l’inflation dans les pays d’Amérique latine; recherche d’un cadre d’intégration des politiques monétaires et budgétaires. | 4 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 5. Les Grandes Étapes de l’Évolution des Finances Publiques: Évolution des Problématiques (2) • 1989: Chute du mur de Berlin, début de la transition des économies socialistes vers les économies de marché et de leur intégration au marché mondial; problématique de séquençage des réformes, articulation entre la réforme monétaire et celle de la GFP. • 1990: Début de la généralisation des Système de Gestion de l’Information Financière (SGIF / FMIS) • 1992: Crise au Japon: les deux décennies perdues, réflexion sur l’intégration des cycles économique dans la politique budgétaire, importance de l’assainissement du secteur financier, politiques de « réparation » du bilan des entreprises. • 1992: La Nouvelle Zélande est le premier pays à produire des états financiers audités sur la base de la comptabilité d’engagement. • 1997: Crise financière asiatique; généralisation des études de soutenabilité de la dette • 1998: Introduction par le FMI du Code de Bonnes Pratiques sur la transparence budgétaire et le Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC), • 2002: Début des évaluations PEFA • 2008: Crise financière: nécessité de renforcer la discipline budgétaire et d’assurer la soutenabilité de la politique budgétaire à long terme en introduisant des règles de responsabilité financière. | 5 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 6. Pourquoi les réformes ? • Relever les défis de l’économie nationale et internationale; • Accompagner la transformation des services publics; • S’adapter à l’accélération des cycles économiques; Interconnexion toujours plus grande entre les acteurs de la politique publique: administrations, banques centrales, MoF, Sécurité Sociale, marchés financiers, etc. • Gérer une masse toujours plus grande d’information; • Faire face à la montée des risques systémiques; • Face à la crise, constatation que les mécanismes de contrôle des dépenses et de préservation des équilibres financiers se sont avérés plus faibles que prévu; | 6 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 7. Caractère des Réformes • La qualité des systèmes de GFP est devenue un élément de la compétition internationale; • Importance prise par la macroéconomie et la politique budgétaire; • Recherche d’une plus grande efficacité de l’État et des services publics; • Développement de standards internationaux faisant converger les modèles; • Importance prise par la supervision internationale et l’évaluation des systèmes | 7 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 8. Conséquences des Réformes • Intégration de domaines autrefois disjoints obligeant à considérer la GFP comme un ensemble et non comme une collection de domaines propres; • Leadership pris par la politique budgétaire; • Transformation du rôle des départements du budget qui devient de plus en plus centré sur les politiques sectorielles, l’efficacité des dépenses, le contrôle de la performance et l’analyse budgétaire; • Importance prise par les normes internationales et les mécanismes d’évaluation tels que FMI Revue au titre de l’Article IV, DSA (Debt Sustainability Analysis), PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability), ROSC, PER (Public Expenditure Review), ETS (Expenditure Tracking Survey), CFAA (Country Financial Accountability Assessment), BTA (Budget Transparency Assessment), OCDE Comprehensive joint Evaluation Framework , PNUD macro et micro evaluation, etc. • Rôle central pris pas les systèmes informatiques; • Besoin de plus en plus grand de décentralisation financière et administrative. | 8 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 9. Comment les Réformes ? • Problème de la liaison réforme de la GFP, réforme de la fonction publique et décentralisation au sein de la Réforme de l’État. • Importance pris par le séquençage; • Débat sur le moment opportun d’introduire un SGIF; • Introduction de nouvelles techniques: Analyse de la croissance et du développement, analyse économique de l’État, outils de programmation budgétaire, analyse budgétaire, outils d’analyse et de contrôle de la performance; • Nécessité d’une gestion Actif/Passif | 9 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 10. En quoi cette vague de réforme est-elle différente du passé? • Volume des réformes • Rythme des réformes • Ampleur des réformes • Globalisation des réformes et convergence vers des normes internationales • Pressions des « pairs » plus importantes que les pressions nationales | 10 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 11. Deuxièmes Partie Typologie des Réformes | 11 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 12. Objectifs Généraux des Réformes Objectifs primaires: 1. Assurer la soutenabilité de la position budgétaire 2. Renforcer l’efficacité de l’allocation des ressources; 3. Renforcer l’offre de services publics Objectifs secondaires 1. Renforcer la transparence budgétaire et le contrôle par la société civile; 2. Intégrer politique économique, politique monétaire et politique budgétaire; 3. Développer une vision à moyen et long terme de la soutenabilité budgétaire; 4. Renforcer la crédibilité du budget et la discipline fiscale; 5. Améliorer la qualité de l’information et son utilisation 6. Parvenir à une maîtrise des risques systémiques; 7. Gérer les risques fiduciaires dans une perspective à moyen terme | 12 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 13. Principales Réformes en Cours 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. Nouvelles normes de transparence Nouvelles normes comptables Bilan financier, gestion Actif/Passif Gestion budgétaire par programme Introduction des outils de programmation budgétaire à moyen terme; Liaison entre politique budgétaire et planification économique à travers la stratégie budgétaire à long terme; Règles budgétaires et cadrage de la responsabilité financière; Normes budgétaires; Cadre de la performance et gestion budgétaire par objectif ou résultat; Conseil de politique budgétaire/financière; Outils de gestion des risques systémiques et fiduciaires. | 13 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 14. Typologies et Problématiques • Renforcement du contrôle démocratique et de la supervision internationale – crédibilité du budget; • Outils de liaison entre la politique économique et la politique fiscale; • Outils d’alignement entre les dépenses réelles et les objectifs économiques et budgétaires; • Renforcement de l’efficacité des dépenses publiques et amélioration des services; | 14 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 15. L’Ampleur des Réformes • Nombre de pays ayant un CMTB: 1990: 18 → 2008: 130 • Pays publiant un bilan financier: 2004: 21 → 2011: 41 • Pays de l’OCDE ayant adopté en 2011 un Cadre de la Performance: 70% • Pays faisant l’objet d’une évaluation PEFA en 2012: 135 • Pays faisant l’objet d’une évaluation ROSC en 2013: 94 • Pays ayant adopté des règles budgétaires: 1990: 5 → 2012: 76 • Pays s’étant dotés d’un Conseil Budgétaire: 1990: 6 → 2013: 25 | 15 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 16. Troisième Partie Le Contenu des Réformes | 16 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 17. (1) La Transparence Budgétaire: Définition Définition: « La transparence budgétaire est la volonté de donner à la société civile une information détaillée sur l’élaboration du budget et son exécution à travers huit documents de base qui doivent suivre des normes internationales, et cela afin de permettre à la société civile de participer au débat budgétaire de manière informée et d’être associée au processus de décision. » | 17 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 18. (1) Les Normes de Transparence Budgétaire • La publication des huit documents soumis aux normes de transparence: La Déclaration de Politique Budgétaire / Rapport Préalable au Budget , le Projet de Budget de l’Exécutif / Projet de Loi Budgétaire, le Budget Adopté, le Budget Citoyen, les Rapports en cours d’année, La Revue de Milieu d’Année, Le Rapport de Fin d’Année / États Financiers / Loi de Règlement, Le Rapport de l’Auditeur Général / Cour des Comptes; • Qui établit les normes de transparence? Le législateur national, le Secrétariat PEFA, le FMI, l’OCDE, les organisations régionales, l’UE pour les États membres ou pour le soutien budgétaire aux Etats non-membres, l’Open Budget Initiative pour l’Open Budget Index; • Les critères: la publicité, l’exhaustivité, la sincérité, le respect des normes de classification, la qualité de l’information, la présentation en brut et en net, les comparaisons biannuelles. (Voire session sur la Transparence Budgétaire) | 18 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 19. (2) Les Objectifs de la Politique Comptable et les Nouvelles Normes Comptables La Politique Comptable détermine les éléments suivants: • Les normes comptables qui s’appliquent à la comptabilité de l’État • La structure de la nomenclature budgétaire • La structure du plan comptable • La principes de codification des opérations comptables • Les règles comptables • Les comptabilités auxiliaires et les balances à produire • La forme des états financiers de fin d’année | 19 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 20. (2) Les Trois Types de Comptabilité (Rappel) A. La Comptabilité Budgétaire: retracer l’utilisation des autorisations parlementaires et les rapprocher des flux monétaires; B. La Comptabilité Générale; retracer l’impact de l’exécution du budget sur l’actif et le passif de l’État, permettre une analyse des dépenses selon les quatre types de classification; C. La Comptabilité Analytique: Suivre la performance (a) des différentes structures / entités de l’Etat et (b) des différentes politiques mises en place. | 20 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 21. (2) Les Trois Types de Comptabilité Suivre l’autorisation et l’exécution budgétaire Connaître le patrimoine de l’État, ses charges et ses produits Mesurer le coût de chaque politique publique Comptabilité budgétaire Comptabilité générale comptabilité d’analyse des coûts | 21 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 22. (2) Les Normes IPSAS Normes de Comptabilité du Secteur Public (International Public Sector Accounting Standards) développées par IPSAS un comité de l’IFAC: • Renforcent l’importance de la comptabilité générale par rapport à la comptabilité budgétaire; • Imposent le basculement vers la comptabilité d’exercice ou vers une base caisse modifiée; • Imposent de tenir compte de tous les engagements, y compris des engagements précédemment hors budget; • Imposent de provisionner certains engagements futurs (retraites des fonctionnaires, service de la dette, etc.) • Donnent une vision économique et financière de l’État fondée sur les résultats et la performance; • Doivent permettre de déterminer si les flux positif futurs vont couvrir les flux négatifs; • Imposent des normes dans la présentation des états financiers. | 22 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 23. (3) Bilan Financier et Gestion Actif / Passif • La présentation des comptes de l’État est une question au cœur de la GFP parce qu’il ne saurait y avoir de présentation standard; • De plus en plus, les États sont amenés à présenter non seulement un récapitulatif de leur dette, mais des états retraçant les flux de liquidité et leurs engagements; • Les états financiers de l’État n’ont pas besoin d’un équilibre Actif-Passif car la situation patrimoniale de l’État est sans intérêt. Par contre, ils doivent permettre de déterminer comment l’État fera face au passif à court terme, moyen terme, long terme. | 23 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 24. (3) La Consolidation des Engagements de l’État La consolidation des engagements de l’État dépend de la définition du périmètre de l’État et de l’Administration Publique. Elle couvre: • Le budget de l’État en recette et dépense • Les budgets des administrations locales • La sécurité sociale et les caisses de retraite • Les garanties données à des entreprises d’État, des sociétés commerciales, des organisations internationales, etc. | 24 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 25. (3) Les Standards Internationaux pour la Publication des États Financiers et les Nouvelles Normes Selon les standards internationaux (OCDE), les états financiers doivent couvrir: • La situation économique du pays en relation avec la position budgétaire; • La performance financière de l’État en matière d’exécution du budget avec comparaison prévisions /réalisations; • La variation des actifs liquides, tableaux des flux, position de trésorerie; • L’état de la dette et l’explication des variations • La variation du portefeuille d’engagement de l’État • La position financière globale du gouvernement (valeur nette / net worth) | 25 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 26. (3) Étude de Cas: Les Etats Financiers de la Nouvelle Zélande et de l’Australie 1. La déclaration de responsabilité 2. La déclaration de politique budgétaire (déclaration ministérielle) 3. Les commentaires sur les états financiers 4. Les états financiers 5. États financiers complémentaires 6. Informations supplémentaires (Voire documents remis en cession) | 26 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 27. (4) La Gestion Budgétaire par Programme • Définition de la gestion par programme: une organisation des ministères fondée sur la décomposition de la mission principale en missions, programmes et sous-programmes, et bénéficiant d’une autonomie de gestion, d’une nouvelle classification budgétaire, introduits dans le but d’une allocation plus efficace des ressources. • Programme: Ensemble d’activités et de projets regroupés dans une structure managériale bénéficiant d’ne autonomie de gestion afin d’atteindre un objectif déterminé formulé dans le cadre d’une stratégie sectorielle. • Objectifs de la gestion par programme: efficacité d’allocation des ressources, alignement des allocations de ressources en fonction des objectifs de politique sectorielle, priorisation des activités, flexibilité de gestion, etc. (voir session sur la Gestion Budgétaire par Programme) | 27 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 28. (5) Objectifs de la Programmation Budgétaire à Moyen Terme • Assurer l’intégration de la formulation du budget dans une stratégie budgétaire et macroéconomique • Intégrer l’horizon moyen terme grâce à une formulation pluriannuelle du budget; • Renforcer la discipline budgétaire et la crédibilité du budget • Parvenir à un meilleur alignement des allocations budgétaires sur les objectifs de politique économique • Préparer la gestion budgétaire par objectif (voire cession sur le cadrage budgétaire) | 28 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 29. De la Stratégie au Budget 15-20 ans 15-20 ans 5 ans 3-4 ans 1 -3 ans | 29 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 30. (6) Stratégie Budgétaire à Long Terme L’objectif des Stratégies Budgétaires à Long terme est de pallier les insuffisances des Cadres à Moyen Terme Macroéconomique: • En intégrant les évolutions à long terme (population, retraite, compétitivité, évolutions industrielles, etc. (après-pétrole, après-main d’œuvre à bas coût, évolution vers la haute valeur ajoutée, etc. ); • En intégrant la politique économique à long terme dans la politique budgétaire, notamment les plans de consolidation budgétaire, les stratégies de réduction de la pauvreté (Exemple: les objectifs du millénium) et les stratégies économiques (intégration régionale, etc.); • En s’assurant de la soutenabilité à long terme des stratégies économiques et budgétaires. | 30 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 31. (7) Les Règles Budgétaires Définition « Les règles budgétaires sont un mécanisme institutionnel visant à renforcer la crédibilité et la discipline budgétaire en limitant le pouvoir discrétionnaire des politiques et des gestionnaires, en définissant des contraintes budgétaires permanentes ou en mettant des limites quantifiées (plafond ou plancher) à certains agrégats budgétaires. » | 31 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 32. (7) Taxonomie des Règles Budgétaires A. Règles d’équilibre budgétaire: règles d’équilibre absolu, règles d’équilibre à l’intérieur du cycle économique, règle de soutenabilité à long terme, règle d’équilibre avec lien ou sans lien avec la dette, en tenant compte ou non des dépenses d’investissement (Exemple: interdiction d’emprunter pour financer les dépenses courantes); B. Règles de gestion de la dette: imposent des limites à la croissance de la dette en terme absolu (plafond de la dette comme aux USA, ou relatif (en relation au PIB) ou règles relatives au service de la dette; C. Règles concernant les dépenses D. Règles concernant les revenus | 32 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 33. (7) Les Cadres de Responsabilité Budgétaire • Les cadres de responsabilité budgétaire et financière sont une méthode de formalisation des règles budgétaires consistant à dessiner un cadre réglementaire et législatif (Loi de Responsabilité Budgétaire). • L’objectif est de responsabiliser les politiciens et pas seulement les fonctionnaires. • Les lois de responsabilité budgétaire imposent d’adapter la politique budgétaire au cycle économique. | 33 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 34. (7) Les Trois Types de Lois de Responsabilité Budgétaire A. Type 1: les lois orientées vers le principe de responsabilité budgétaire (transparence, acomptabilité, et soutenabilité): elles n’ont pas d’objectifs ou d’indicateurs quantifiés (Australie, Nouvelle Zélande) B. Type 2: Les lois instaurant des règles procédurales: obligent à prendre des engagements devant le parlement, impliquent la publication d’objectifs quantifiés, imposent des règles de discipline fiscale (enveloppes budgétaires, règles de déviation), peuvent fixer un plafond autorisé de la dette (USA). C. Type 3: Les lois imposant des limites quantitatives aux agrégats budgétaires (règle d’or: en 2012, sur 76 pays s’étant dotés de règles budgétaires, 70 possèdent de telles lois) | 34 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 35. (8) Les Normes Budgétaires Les normes budgétaires sont une application particulière des règles budgétaires et visent comme elles à renforcer la discipline budgétaire. Cependant, elles se distingues de celles-ci par deux aspects fondamentaux: A. Elles visent non à diminuer mais au contraire à augmenter certaines dépenses au nom de l’efficacité des services publics. B. Elles sont mise en œuvre non par voie législative, mais par voie réglementaire. | 35 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 36. (8) Les Types de Normes Budgétaires A. Les normes de dépenses: exemple, dépenses récurrentes non-salariales représentent 20% des dépenses salariales B. Les règles d’affectation de l’espace budgétaire et les objectifs de dépenses sectorielles C. Les normes de transferts intergouvernentaux ou les normes dites d’équilibre horizontal | 36 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 37. (9) Cadre de la performance et gestion budgétaire par objectif ou résultat Objectifs: • Renforcement de l’alignement des dépenses budgétaires sur les objectifs de développement économique • Efficacité des dépenses: réduction des charges de fonctionnement de l’État, efficacité administrative, amélioration des services publics, augmentation du taux d’investissement, rationalisation de la gestion de la dette, etc. • Priorisation des dépenses en fonction (a) de leur caractère stratégique et (b) de leur taux d’efficacité • Acomptabilité des gestionnaires et de l’État Moyens: • Système de mesure de la performance ou Cadre Moyen Terme de la Performance | 37 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 38. (9) Le Cadre Moyen Terme de la Performance • La Cadre Moyen Terme de la Performance (CMTP) est l’intégration du système d’indicateurs de performance avec le CMTD. • Il s’agit d’introduire une perspective pluri-annuelle dans les objectifs de performance et leur mesure. • Il permet un meilleur liaison entre (a) les performances des indicateurs, (b) l’évolution à moyen terme des dépenses budgétaires et (c) les performances de l’économie. | 38 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 39. (9) Les Éléments d’un Système de Gestion de la Performance 1. Le système d’indicateur de la performance - L’établissement des indicateurs - La gestion des indicateurs 2. Le système incitatif et la responsabilité des gestionnaires 3. Un mécanisme de contrôle de la performance | 39 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 40. (9) Les Quatre mesures de la performance (Canada) A. L’efficacité: mesure du rapport entre les résultats obtenus et les cibles déterminées. B. L’efficience: mesure du rapport entre les biens produits et les ressources utilisées. Ce rapport est établi en fonction du niveau de services requis. C. La performance: degré d’atteinte des cibles d’une organisation. D. Le résultat: réalisations constatées à la fin d’une période précise et comparées à des cibles énoncées au début de la dite période. | 40 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 41. (10) Conseil de politique budgétaire/financière • Deux types de Conseils: les Conseils intergouvernementaux, et les conseils incluant des personnalités indépendantes; • Rôles possibles: coordination, conseil, validation des décisions et des politiques, surveillance, etc. • Besoin d’intégrer la Banque Centrale et diverses agences économiques dans l’élaboration de la politique budgétaire. • Besoin de s’assurer (a) de l’objectivité des programmateurs et (b) de l’acomptabilité des politiciens. • Leur rôle est de s’assurer de la crédibilité des prévisions macroéconomiques et des prévisions fiscales, ainsi que de l’alignement de la programmation budgétaire sur la politique budgétaire. • L’existence de ces Conseils est liée à l’existence de règles budgétaires et de cadre de responsabilité budgétaire. | 41 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 42. (11) La gestion des risques systémiques et fiduciaires Définition: Un risque budgétaire est défini comme la possibilité à court ou moyen terme d’une déviation des variables budgétaires par rapport au budget ou au prévision budgétaire. Objectifs: • Assurer la capacité du pays à résister aux chocs endogènes et exogènes • Intégrer la gestion des risques dans la politique budgétaire • Mettre en place une stratégie d’atténuation des risques • Mettre en place une politique de transparence et de publicité | 42 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 43. (11) Typologies des Risques Systémiques et Fiduciaires • Risques directs et indirects • Risques explicites et implicites • Risques systémiques endogènes • Risques macro-économiques et risque exogènes • Risques budgétaires découlant d’engagements pris dans le passé (subventions, retraites, retrait du nucléaire, prix agricoles) • Risques de catastrophes écologiques • Risques de catastrophes naturelles et sanitaires | 43 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 44. (11) Techniques d’Analyse des Risques 1. Analyse de sensitivité 2. Analyse de scénarios 3. Tests d’efforts 4. Analyse stochastique et probabilité de distribution des risques | 44 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 45. (11) Outils de gestion des risques systémiques et fiduciaires A. Inventaire des risques (base de donnée) • Doit être basé sur une typologie précise • Les risques doivent être quantifiés B. Matrice de Gestion des Risques • Typologie • Coefficients de probabilité C. Les politiques d’atténuation des risques D. Le Tableau de Gestion Actif/Passif E. Le provisionnement des risques • Les réserves pour risques contingents • Les provisions réglementées | 45 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 46. Quatrième Partie La LOLF Française | 46 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 47. Pourquoi la LOLF ? • La Loi Organique sur les Lois de Finance de 2001 remplace l’Ordonnance de 1959 qui substitue à 850 enveloppes cloisonnées 35 missions. • Une logique de résultats remplace une logique de moyens afin d’augmenter l’efficacité des dépenses et d’améliorer la qualité des services publics. • La loi vise à réduire le retard de la France en matière de GFP dans le contexte de l’intégration européenne (pressions OCDE et EU). • Nécessité d’aligner le budget sur une vision stratégique de l’avenir de la France. • Selon l’ordonnance de 59, le rôle du parlement est limité à l’examen des dépenses nouvelles soit 6% du budget en moyenne. | 47 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 48. Principales Innovations de la LOLF • La gestion par programme introduit une nouvelle structure budgétaire en associant aux programmes des objectifs précis dont les résultats sont quantifiables. • Les décisions budgétaires sont déterminées par le rapport coût/efficacité des crédits et non plus par des évolutions quantitatives; • La Loi introduit de nouvelles règles de gestion plus souples qui autonomisent les programmes et responsabilisent les gestionnaires. • La loi introduit une plus grande transparence de l’affectation des crédits. • Le rôle du Parlement est renforcé. | 48 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 49. Méthodologie de Mise en Œuvre (5 ans de préparation) • Définir les programmes • Définir les stratégies des programmes • Définir les objectifs stratégiques des programmes et les hiérarchiser • Recenser les indicateurs possibles et établir une sélection • Établir une hiérarchie d’indicateurs • Établir les moyens de vérification et d’audit | 49 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 50. Trois Niveaux de Programmation MISSION (35) Programme 1 Programme 2 Programme 3 Action 1 Action 1 Action 1 Action 2 Action 2 Action 2 Action 3 Action 3 Action 3 | 50 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 51. Les grandes questions au cœur du débat français • Comment trouver une démarche ou une méthodologie commune permettant de définir programmes, objectifs, indicateurs pour tous les secteur d’intervention de l’État français? • Combien d’indicateurs faut-il? • Quels sont les indicateurs pertinents pour le débat public? • Quelles informations fournir au Parlement et quelle peut être l’implication des élus dans un débat non plus axé sur les moyens financiers, mais sur les indicateurs et l’efficacité financière? • Comment acclimater cette nouvelle approche dans l’administration française sans susciter son rejet par les fonctionnaires? • Sur quelle base l’audit peut-elle juger de la conformité de l’exécution des programmes aux objectifs définis et à leurs indicateurs? | 51 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 52. Le Constat d’échec de la Cour des Comptes (2011) • 894 indicateurs de performance ( !), pas un de moins, tracent l’action des services publics; parmi eux, seulement 18% mesurent la qualité de service. Ils n’ont que peu d’impact sur la distribution des crédits (pas de CMTP). • « La LOLF a aussi manqué, sur la durée, de quatre clés indispensables à la réussite de toute réforme : une stratégie clairement affichée, un plan d’action construit, un pilote bien identifié et une conduite du changement adaptée. » (dixit) • « L’État intervient sur un champ de plus en plus minoritaire des finances publiques. Il représentait au moment du vote de la LOLF 39 % des dépenses publiques et 35 % en 2010. » (dixit) • « La promesse d'un assouplissement de la gestion n'a pas été tenue »; « …certaines administrations centrales ont rapidement repris une partie du pouvoir qu'ils avaient déléguée». • « Les marges d'action des responsables administratifs, locaux et même nationaux [est] fortement limitées par une gestion des ressources humaines très centralisée et une mobilité des agents très faible », | 52 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 53. Les raisons d’un échec: Les causes structurelles • La LOLF n’a pas été associée à une réforme de l’État • La LOLF ne concerne que l’État central et non les collectivités territoriales; forme rampante de décentralisation peu cohérente; • La LOLF n’a pas été associée à une réforme de la fonction publique. | 53 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 54. Les raisons d’un échec: Des Faiblesses conceptuelles dans la conception de la réforme (1) • Le manque de clarté des objectifs poursuivis par la loi: réduction des coûts, réduction du déficit budgétaire, modernisation de l’administration, réduction des effectifs, gain de productivité, meilleure efficacité de l’administration, satisfaction du public, etc.; • Un trop grand nombre de missions réduisant clarté et lisibilité; • Un trop grand nombre d’indicateurs; ceux-ci sont rarement liés à des objectifs stratégiques ou qualitatifs; ils ne sont pas hiérarchisés; il n’y a pas de cadre moyen terme de la performance. • Il n’y a pas de distinction entre l’évaluation de l’efficacité des politiques publiques dont les gestionnaires ne sont pas responsables et l’amélioration de la qualité des services publics. • Il existe un conflit entre augmenter l’efficacité et réduire les coûts, mais pas de mécanismes pour produire des arbitrages. • Contradiction entre la LOLF et la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) de 2007 qui annule de fait certaines dispositions de la LOLF réduisant l’autonomie de gestion et impose un cadre de reporting différent de celui des programmes. | 54 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 55. Les raisons d’un échec: Des Faiblesses conceptuelles dans la conception de la réforme (2) • Il existe un manque de coordination avec les autres réformes (problème de séquençage des réformes), notamment en ce qui concerne les problèmes de décentralisation et la rénovation de la programmation macroéconomique, la politique d’investissement et la formulation de la politique budgétaire; • L’autonomie de gestion des programmes reste théorique et n’est pas assise sur de nouveaux mécanismes de gestion codifiés par une réglementation liée à un cadre législatif contraignant; • Les problèmes de coordination entre ministères et administrations territoriales pour atteindre les objectifs des missions et programmes transversaux ne sont pas résolus; • Les mécanismes d’incitation des fonctionnaires sont trop faibles. | 55 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 56. Les raisons d’un échec: Le manque d’implication des fonctionnaires • Un agent sur 3 seulement (35%) est tout à fait d’accord ou plutôt d’accord avec l’affirmation suivante : « le service ou l’établissement dans lequel vous travaillez dispose des marges de manœuvre suffisantes pour atteindre les objectifs qui lui sont assignés ». Ceux qui sont tout à fait d’accord ne sont que 6% (page 217 du rapport de la Cour des Comptes). • 65% de ceux qui sont soumis à des indicateurs de performance estiment que ces indicateurs ne sont pas adaptés pour apprécier la qualité de leur travail (80% à l’éducation nationale). • 68% des agents ont entendu parler de la LOLF mais, parmi ceux-là, 83% n’ont pas personnellement participé à sa mise en œuvre. • 15% pensent que la LOLF a des conséquences positives sur leur travail et 44% qu’elle a des effets négatifs. • A la question, « et d’une manière générale, diriez vous que la LOLF a permis de mobiliser votre administration pour atteindre ses objectifs ? » la réponse est « oui, tout à fait » pour 6% et « oui, plutôt » pour 30%. | 56 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 57. Les raisons d’un échec: L’absence de volonté politique • La réflexion sur les politiques publiques et leur justification demeure insuffisante par peur de remettre en cause les situations acquises et les privilèges. • Le gouvernement ne tient pas compte de la performance dans l’affectation de nouveaux crédits (promesse de campagne, groupe de pression, etc.). • Le Parlement n’a pas su s’adapter à son nouveau rôle. Il consacre trop de temps à l’examen du budget et pas assez à l’examen des comptes en fin de gestion. • La Loi de Règlement n’est pas devenue une loi de résultat. • Pas d’association des usagers à la démarche de performance. • Absence d’une démarche de communication conduisant à un manque d’information du public. | 57 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 58. Conséquences de l’Échec • Le déficit budgétaire demeure non-maîtrisé. • Les gains de productivité sont faibles. • La baisse du nombre de fonctionnaires dans l’administration centrale est largement compensée par l’augmentation de leur nombre dans les administrations territoriales. • L’augmentation de l’efficacité et de la qualité des services résulte souvent de démarches qui ne s’inscrivent pas dans la mesure de la performance. • Pas de lisibilité pour le public donc pas de présence dans le débat politique. | 58 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 59. Les Leçons à tirer de l’expérience française • La Gestion Budgétaire basée sur la performance n’est pas un instrument destiné à réduire les déficits budgétaires. Il vaut mieux assainir les finances publiques avant de mettre en place la GBO; • Le séquençage des réformes et leur coordination sont fondamentaux; • L’association des usagers à la conception et la mise en œuvre de la GBO sont essentielles à son succès, tout comme un fort contrôle politique; • Le nombre de missions doit être réduit tout comme les indicateurs primaires qui doivent être connus du grand public. • L’existence d’indicateurs doit être accompagnée d’un nouveau système de gouvernance qui fait défaut en France. | 59 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 60. Cinquième Partie Regard vers l’Avenir La Prochaine Vague de Réformes | 60 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 61. Les Réformes de l’Avenir (1) • Recherche d’une meilleure intégration du cadrage à moyen terme et du cadrage à long terme; • Au-delà des règles budgétaires, recherche de nouveaux mécanismes qui assurent la soutenabilité des politiques budgétaires à long terme tout en préservant leur flexibilité; • Développement de nouveaux outils permettant de lier les réformes structurelles à la politique budgétaire et aux réformes de GFP • Intégration de la recherche de la performance dans une nouvelle approche des politiques publiques et des services, et une transformation de la fonction publique; • Système de comptabilité permettant (a) de distinguer entre coûts fixes et coûts variables et (b) entre coûts variables et coûts marginaux; | 61 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 62. Les Réformes de l’Avenir (2) • Reforme de la comptabilité nationale, introduction de nouveaux indicateur de richesse et d’indicateur de soutenabilité économique; • Toujours plus de décentralisation et une meilleure intégration des politiques nationales et sous-nationales; • Meilleure utilisation de l’information à travers une intégration des systèmes informatiques et un reporting ad hoc; • Étendre les principes de la comptabilité budgétaire à la préparation du budget en tenant compte des variations du coût des ressources. | 62 | « Gestion budgétaire » | 2013
  • 63. MERCI DE VOTRE ATTENTION | 63 | « Gestion budgétaire » | 2013