Guia para el monitoreo proyecto j
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  • 1. Guía para el monitoreoy la incidencia políticade la sociedad civil organizadaEsta Guía es producida en el marco del ProyectoJ: “Fortalecimiento de las capacidades de lasorganizaciones de la sociedad civil en Uruguay”del Programa Unidos en la Acción.Contiene información, orientaciones y sugerenciaspara las organizaciones de la sociedad civil parala implementación de acciones de incidenciay monitoreo de las políticas públicas desde unenfoque de derechos humanos. El objetivo deeste documento es hacer accesible parte de lainformación existente sobre el tema y orientar alas futuras experiencias de incidencia y monitoreopara que puedan aprovecharse de las experienciasque han sido exitosamente implementadas.boceto tapa 002.indd 2-3 9/23/10 7:56:20 PM
  • 2. armado 005.indd 2 9/23/10 5:01:18 PM
  • 3. Guía para el monitoreoy la incidencia políticade la sociedad civil organizadaarmado 005.indd 3 9/23/10 5:01:18 PM
  • 4. Guía para el monitoreo y la incidencia políticade la sociedad civil organizadaEsta guía se realiza por el Proyecto J, Fortalecimiento de las ca-pacidades de las organizaciones de la sociedad civil en Uruguay,en el marco del Sistema de Naciones Unidas (Unidos en la Ac-ción) que lleva adelante el Gobierno de la República Oriental delUruguay. El análisis y las recomendaciones contenidos en estapublicación no reflejan necesariamente las opiniones del Siste-ma de Naciones Unidas, de sus Agencias, Programas y Fondos, niEstados Miembros.© Setiembre de 2010EQUIPO DEL PROYECTO JGraciela Dede, CoordinadoraFlorencia Martínez, Asistente de CoordinaciónEQUIPO DE REDACCIÓN DE LA GUÍAJavier PalummoLilián AbracinskasMary AriasVeronica VillagraREDES QUE INTEGRAN EL PROYECTO J:Asociación Nacional de ONGS (ANONG)Asociación de la Micro y Pequeña Empresa (ANMYPE);Comité de los Derechos del Niño (CND); Comisión Nacional de Seguimiento,CNS - Mujeres; Mundo Afro, la Red de ONGs Ambientalistasy la Red Uruguaya contra la violencia doméstica y sexual.COMITÉ DE GESTIÓN PROYECTO J:ANONG; Coordinación Proyecto J; OCR; OPP; PNUD; UNESCO; UNFPA; UNV.Maqueta, armado y diseño de tapa: Santiago Guidotti (Manosanta)Impreso en Uruguay por: Manuel Carballa (Manosanta)Dep. Legal: 353-004armado 005.indd 4 9/23/10 5:01:18 PM
  • 5. Primera parteLa participación en las políticas públicas es un derecho 9¿Por que un enfoque de derechos humanos para 11el monitoreo y la incidencia?Participación, incidencia y monitoreo 13Transparencia y acceso a la información 14Segunda parteEsquema general del ciclo de las políticas públicas 16La formulación de una política pública 18La discusión y sanción legislativa de las políticas públicas 19y sus presupuestosMonitoreo e incidencia en la implementación de políticas 20El control y la evaluación 21Tercera parteLa experiencia de las OSC en Uruguay 24Los problemas abordados 26El Contexto y escenario en el que se desarrollaron las acciones 27Las estrategias utilizadas 28Capacitación, información y sensibilización 29Gestiones formales ante los organismos 29Producción argumental,investigación y documentación 30Políticas de alianzas 31Utilización de campañas 31Cuarta parteApuntes para la incidencia y el monitoreo 32Análisis del contexto y procesos de toma de decisión 32Elementos necesarios para el trabajode monitoreo e incidencia 33Anexo 38Índicearmado 005.indd 5 9/23/10 5:01:18 PM
  • 6. armado 005.indd 6 9/23/10 5:01:19 PM
  • 7. 7La búsqueda de información sobre incidencia y monitoreo de las po-líticas públicas en al marco de trabajo de las organizaciones de lasociedad civil (en adelante OSC) se origina en la necesidad, por unaparte, de medir los impactos logrados por las mismas en sus expe-riencias. Por otra parte, la de hacer accesible los conocimientos e in-formaciones indispensables para la realización de este tipo de tareasde modo de orientar a las futuras experiencias de monitoreo e inci-dencia con algunas de las lecciones aprendidas por parte de las OSC.La incidencia política y el monitoreo de las políticas son herramien-tas para el control ciudadano y una participación efectiva en la tomade decisiones en el gobierno u otras instancias de poder. Así como enel control de las acciones de los distintos poderes del Estado.Para cumplir con estos objetivos esta Guía explicita cuáles son algu-nas de las condiciones indispensables para la participación susten-tada en el monitoreo y la incidencia. Para luego desarrollar un es-quema general del ciclo de las políticas públicas. Específicamente seabordaran algunos métodos de monitoreo y de incidencia desde unaperspectiva de derechos humanos. Entendemos incluida en nuestraperspectiva de derechos humanos las distintas perspectivas o dimen-siones de los mismos: de género y generaciones, étnico-racial, medio-ambiental, entre otras. En forma transversal se desarrollan algunosprincipios de los derechos humanos clave para la realización de unatarea de incidencia y monitoreo con la perspectiva antes referida.La Guía se complementa con el estudio experiencias de incidenciade las distintas redes las que ilustran al lector acerca de las poten-cialidades de la herramienta.Introducciónarmado 005.indd 7 9/23/10 5:01:19 PM
  • 8. 8Esta Guía es producida en el marco del componente 4 del Proyecto J:“Fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de la so-ciedad civil en Uruguay” del Programa Unidos en la Acción. El referi-do componente, contiene una segunda etapa en la que se plantea:La realización de un plan de capacitación y debate con las• organizaciones sociales sobre el concepto de participaciónen el proceso de las políticas públicas.El desarrollo de diversas actividades de formación en• metodologías de seguimiento, monitoreo y evaluación deprogramas, para mejorar la capacidad de incidencia de lasorganizaciones sociales.En el marco de la realización de la presente guía se desarrollarontres actividades de capacitación en el uso de la misma y de rele-vamiento de datos y estrategias por parte de actores de las OSC.La primera tuvo lugar el 14 de agosto en la Sede de la Asociaciónde la Prensa del Uruguay (APU) en Montevideo y estuvo dirigi-da a organizaciones de Montevideo, Canelones, San José, Florida,Flores, Maldonado, Treinta y Tres, Rocha, Lavalleja. La segundase realizó el 4 de setiembre en la Casa Diocesana de Tacuarem-bó y participaron organizaciones de Artigas, Tacuarembó, Rivera,Durazno y Cerro Largo. La última de las actividades se desarrollóen el Museo Solari, Local Plaza de las Mujeres de Fray Bentos yestuvo dirigida a las organizaciones de de Colonia, Soriano, RíoNegro, Paysandú, Salto y ciudad de Bella Unión. En estas activi-dades participaron un total de 140 personas habiendo quedadorepresentados la totalidad de los departamentos del país.Por su brevedad, no es ni podría ser un documento en el quese pretenda teorizar o revisar las múltiples visiones sobre la te-mática; sino que persigue el objetivo de orientar y promover enlas OSC, la implementación de acciones efectivas de monitoreoe incidencia en las políticas públicas desde una perspectiva dederechos humanos.armado 005.indd 8 9/23/10 5:01:19 PM
  • 9. 9Primera parteLa participación en las políticas públicases un derechoTradicionalmente se incluye el derecho a la participación entre los de-rechos políticos y se menciona el sufragio o voto, el derecho de peti-ción o el derecho a ejercer cargos públicos como parte esencial delcontenido del derecho a la participación. La extensión del derecho ala participación está dada −desde este punto de vista− por los espaciospara la participación que permita el modelo democrático adoptado,pudiendo ser múltiples las variables. El problema central es la elabo-ración de la esfera pública como espacio fundamental de participaciónpolítica, de los actores y de los segmentos tradicionalmente excluidosde la población. Esto es: profundizar la democracia para construir es-pacios de participación que puedan dar voz y poder de decisión a losgrupos excluidos1.De esta manera se podría superar varias de las difi-cultades del modelo tradicional de democracia representativa.La realización de los derechos humanos y en particular la par-ticipación de la sociedad civil organizada en las decisiones enla esfera social y política de las cuales dependen sus condicio-nes de vida, constituye un proceso político2. Los derechos hu-manos son en si mismo el producto de luchas, de enfrentamien-tos, son conquistas, y este ha sido su sentido político original3.Por lo que enmarcar el tema de la participación en el marco éti-co y conceptual de los derechos humanos constituye un intentopor ampliar, profundizar y reformular el canon democrático.armado 005.indd 9 9/23/10 5:01:19 PM
  • 10. 10El reconocimiento de la importancia de la participación y el compro-miso de los gobiernos con su promoción se ha concretado en diversosacuerdos. Por ejemplo, en la Declaración del Milenio, que señala ex-presamente la importancia de “lograr procesos políticos más iguali-tarios, en que puedan participar realmente todos los ciudadanos”4.Ante el rechazo bastante generalizado de los partidos políticos comocanales de participación, un primer desafío de la democracia latinoa-mericana es encontrar soluciones políticas a sus problemas políticos5.Esto supone buscar nuevas maneras de canalizar la participación, elcontrol, la gestión de agendas y la construcción de acuerdos políti-cos. Para garantizar y profundizar la democracia es preciso contarcon condiciones de gobernanza, es decir con un “buen gobierno” −enel sentido que le da a este término la propia Declaración del Milenio−,que exceda la buena gestión y administración pública, y dependa dela participación abierta en los procesos de adopción de decisiones6.En el ámbito doméstico, existen múltiples leyes y decretos que hancreado espacios formales para la participación de las organizacio-nes de la sociedad civil. La existencia de Comités, Mesas de Coor-dinación, Consejos, Comisiones Asesoras, entre otras denominacio-nes, son muy usuales en el marco de las políticas públicas del país.En definitiva, las referencias a la participación de la sociedad ci-vil organizada en las cuestiones públicas son múltiples, cada vezes más usual que esos documentos utilicen un lenguaje de dere-chos humanos. La incorporación de la perspectiva de derechoshumanos en las políticas públicas no ha sido una tarea librede dificultades y la existencia de espacios oportunos para laparticipación de la sociedad civil organizada es especialmentetrascendente para lograr este objetivo.La noción de derechos humanos se vincula directamente con la afir-mación de la dignidad de la persona frente al Estado. La lucha his-tórica por los derechos humanos ha sido la de limitar el ejercicio delpoder a los imperativos que emanan de la dignidad humana. La luchade los derechos humanos esencialmente se refiere a la construcción deun consenso en referencia a los condicionamientos y límites al poder,especialmente al poder público.armado 005.indd 10 9/23/10 5:01:19 PM
  • 11. 11Instrumentos de Derechos HumanosSujetode Derecho(Seres humanos)Sujetode obligaciones(Estado)FormasdeefectivizarNormativa• Leyes• Políticas• Públicas¿Por qué un enfoque de derechos humanospara el monitoreo y la incidencia?Al ratificar los pactos e instrumentos internacionales de derechoshumanos que consagran la normativa vigente, los Estados asumenobligaciones legales. Las políticas públicas son un instrumentoclave para garantizar estos derechos. El enfoque de derechosparte del supuesto de que para que exista una persona titular deun derecho, debe existir un titular de la obligación correlativa. Deaquí se deriva la obligación de los Estados de garantizar el cum-plimiento de los derechos humanos y el considerar a las políticaspúblicas como instrumentos fundamentales para satisfacer estaobligación. Los derechos son generalmente caracterizados comoreivindicaciones legítimas que dan lugar a obligaciones o deberescorrelativos. Esto sugiere que tener un derecho es tener una rei-vindicación legítima contra una persona, grupo u organización7.Traducir a través de acciones de monitoreo e incidencia los re-clamos sociales en términos de derechos implica, permutar unacompetencia de poder puro por un proceso en el que las deci-siones se transparentan y deben justificarse explícitamente entérminos legales. Esta necesidad de justificar y explicitar el fun-damento de las decisiones limita el espacio de discrecionalidad yarbitrariedad de quienes tienen a su cargo las políticas públicas.armado 005.indd 11 9/23/10 5:01:19 PM
  • 12. 12acciones de incidenciaLas acciones de las OSC son de incidencia política cuando se en-cuentran dirigidas en forma organizada a influenciar la toma de de-cisiones en cualquiera de las etapas de una política pública.políticas públicasLas políticas públicas son un conjunto de actividades o la ausenciade ellas, desarrolladas por las instituciones del Estado o por su in-termedio, que están dirigidas a impactar sobre la vida de las perso-nas y sus derechos.Por estas razones, la actitud de reivindicar los derechos huma-nos implica exigir, monitorear e incidir en las políticas públicas.armado 005.indd 12 9/23/10 5:01:19 PM
  • 13. 13DERECHO A LA PARTICIPACIÓNExistenciade espacios(accesibles)Existenciade condiciones(adecuadas)MonitoreseIncidenciaCondicionesParticipación, incidencia y monitoreoReconocer la participación de las OSC en los asuntos públicoscomo un derecho implica necesariamente el establecimientode obligaciones correlativas para el Estado. Específicamente dedos tipos; las primeras referidas a la existencia de espacios es-pecíficos para la participación; y la segunda que tiene que vercon las condiciones para que se produzca la participación enforma adecuada.Asimismo, la interacción de las autoridades con las OSC, ademásde constituir una obligación correlativa del derecho a participaren los asuntos públicos, constituye un escenario propicio para eldesarrollo por parte de las OSC de acciones transformadoras deincidencia y monitoreo.armado 005.indd 13 9/23/10 5:01:19 PM
  • 14. 14El acceso a la información es un mecanismo de control que el cons-tituyente y la normativa internacional pone en manos de la socie-dad. Por tanto, no se trata sólo de un derecho individual sino que seencuentra asociado al interés público, un bien común, un derechosocial, por ser una precondición de la democracia, del debate abier-to de ideas y del control de los asuntos públicos.Informe del año 2001 de la Relatoría de la Comisión Interamericanade Derechos Humanos para la libertad de expresión, capitulo III,párrafo 14.Transparencia y acceso a la informaciónLa posibilidad de realizar acciones de incidencia y de hacer unmonitoreo de las políticas públicas depende en amplia medidade las condiciones de transparencia y acceso a la informaciónpública referida a las políticas en cuestión.La transparencia y, más precisamente, el acceso a la informa-ción, es tanto un derecho en sí mismo como un medio necesariopara el ejercicio de otros derechos8. De este modo, resulta im-prescindible tener acceso a la información respecto de la eje-cución de esas políticas para poder evaluarlas9. Por lo que, laincorporación de mecanismos que aseguren la disponibilidad dela información es un requisito fundamental de cualquier procesode incidencia o monitoreo de políticas públicas. Pero la disponi-bilidad de la información si bien es una condición necesaria, noes condición suficiente.armado 005.indd 14 9/23/10 5:01:19 PM
  • 15. 15la ley de acceso a la información públicaley nº 18.381El acceso a la información pública es un derecho de todas las per-sonas, sin discriminación por razón de nacionalidad o carácter delsolicitante, y que se ejerce sin necesidad de justificar las razones porlas que se solicita la información.De acuerdo con lo establecido por el artículo 15 de la Ley referidaante la petición formulada por el interesado, el organismo reque-rido está obligado a permitir el acceso o, si es posible, contestar laconsulta en el momento en que sea solicitado. En caso contrariotendrá un plazo máximo de veinte días hábiles para permitir o ne-gar el acceso o contestar la consulta. El organismo requerido sólopodrá negar la expedición de la información solicitada medianteresolución motivada del jerarca del organismo que señale su ca-rácter reservado o confidencial, indicando las disposiciones legalesen que se funde.Vencido el plazo de veinte días hábiles desde la presentación de lasolicitud, si no ha mediado prórroga o vencida la misma sin que exis-ta resolución expresa notificada al interesado, éste podrá acceder ala información respectiva, considerándose falta grave la negativa decualquier funcionario a proveérsela.Como anexo a la presente Guía se encuentra un modelo de solicitudde acceso a información pública que puede ser utilizada en el marcode las acciones de monitoreo e incidencia.armado 005.indd 15 9/23/10 5:01:19 PM
  • 16. 16Esquema general del ciclode las políticas públicasLa participación de las OSC puede abarcar todas las etapas delciclo de las políticas públicas, esto es:el diseño y formulación de las mismas;• el análisis y la discusión parlamentaria de sus• presupuestos;el seguimiento de la ejecución y del gasto;• y por último el control y la evaluación.• Por esta razón es preciso desarrollar en el presente apartado al-gunas nociones básicas del proceso presupuestal.La importancia de los aspectos formales y presupuestales de laspolíticas públicas es la que motiva que en esta segunda parte seaborden principalmente estos aspectos. Pero es importante ex-presar que las OSC realizan acciones de incidencia de múltiplesformas que tienen impactos en las etapas germínales de las po-líticas públicas o que dan lugar a cambios en el discurso de lasautoridades públicas.Segunda partearmado 005.indd 16 9/23/10 5:01:20 PM
  • 17. 17presupuestos públicoEl presupuesto es el instrumento más importante con el que cuentaun gobierno para hacer realidad su compromiso con los derechos desus ciudadanos, es el programa de acción de quienes gobiernan.los programas de gobiernoy las plataformas electoralesUna importante forma de incidencia en las políticas públicas puedeser la de interesarse por los documentos programáticos y las plata-formas electorales de los partidos políticos, especialmente cuandose adoptan como herramienta a los instrumentos internacionales dederechos humanos. Pero este tipo de trabajo de incidencia si se pre-tende mantener una imagen de independencia de las OSC que reali-zan este tipo de trabajo, éstas deben tomar la precaución de realizareste tipo de tareas con todos los partidos políticos.Asimismo, no debe perderse de vista que puede existir una impor-tante distancia entre la implementación efectiva de las políticaspúblicas de los grupos que acceden al gobiernos y los programaselectorales de los mismos. Por lo que, la incidencia en relación aeste tipo de documentos no necesariamente puede conducir a ha-ber logrado alguna cosa en lo que refiere a las políticas públicasque se implementarán.armado 005.indd 17 9/23/10 5:01:20 PM
  • 18. 18La formulación de una política públicaPara analizar el ciclo de una política pública es esencial com-prender y conocer el proceso presupuestal. Lograr a través deacciones incidencia una modificación de una política sin queexista una previsión presupuestaria de cómo se va a financiar,puede dar lugar a un triunfo meramente formal o en el papel,que solo será un cambio en la realidad cuando se le asigne elpresupuesto correspondiente.El sistema presupuestario no se puede desvincular de la planifica-ción. En materia presupuestaria, es tarea del Poder Ejecutivo for-mular la propuesta del presupuesto que debe ser enviada al PoderLegislativo para su discusión y aprobación. La práctica más cono-cida de participación en esta instancia es el análisis presupuesta-rio o revisión del presupuesto, donde los ciudadanos analizan lospresupuestos públicos o las propuestas de presupuesto del PoderEjecutivo. Aunque la participación de las OSC puede dar lugar tam-bién a la presentación de planes alternativos al Poder Ejecutivo. Lapropia Constitución refiere a que el Poder Ejecutivo requiere aseso-ramiento para formular el presupuesto, y a estos efectos prevé laintervención de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Sin dudase trata de una intervención preceptiva, pero que no excluye otrasinstancias. La inexistencia de previsiones normativas e instituciona-les en referencia a la participación de las OSC si bien es negativa,puede visualizarse como una oportunidad para la incidencia.armado 005.indd 18 9/23/10 5:01:20 PM
  • 19. 19La discusión y sanción legislativade las políticas públicas y sus presupuestosEs muy difícil pensar la existencia de una política pública que norequiera para su implementación de previsiones presupuestales.El trámite legislativo del presupuesto se caracteriza por tener pla-zos perentorios. Cada una de las Cámaras tiene 45 días para tratarel proyecto. Asimismo, si una vez aprobado el proyecto por una delas Cámaras, fuera modificado por la otra, la que originariamentelo aprobó deberá pronunciarse sobre las modificaciones dentro delos quince días siguientes, transcurridos los cuales –o rechazadaslas modificaciones– el proyecto pasará a la Asamblea General, laque deberá pronunciarse en los quince días siguientes. De no ha-ber pronunciamiento en los términos referidos el o los proyectosse considerarán rechazados. También existe un plazo perentoriopara que el Poder Ejecutivo haga llegar mensajes complementa-rios o sustitutivos los que sólo se podrán enviar en el caso exclu-sivo del Proyecto de Presupuesto Nacional y dentro de los veintedías a partir de la primera entrada del proyecto a cada Cámara.El Poder Legislativo por expresa disposición constitucional se pronun-ciará exclusivamente sobre montos globales, no pudiendo efectuarmodificaciones que signifiquen mayores gastos que los propuestos.Actualmente es durante esta etapa, debido al interés público quecobra la temática presupuestal, que la participación de corpora-ciones y sindicatos tiene un mayor espacio a través de la realiza-ción de actividades de incidencia. Hasta ahora las OSC no han te-nido una participación activa. No obstante, es durante esta etapaque el proyecto de ley recibe mayor atención pública y durante lacual la información presupuestaria es más accesible.Las OSC pueden seguir los debates del órgano legislativo sobreel proyecto de presupuesto y ejercer presión sobre los legisla-dores de variadas maneras: reuniéndose individualmente conlos legisladores, movilizando a la comunidad para los debates, orealizando de manifestaciones en el exterior del edificio10.armado 005.indd 19 9/23/10 5:01:20 PM
  • 20. 20En muchos casos las políticas públicas no son implementadas dela forma en la que fueron aprobadas y los recursos autorizadosen las normas presupuestales no son gastados con los propósitosoriginales. Por esta razones es especialmente importante la reali-zación de un monitoreo permanente de la implementación de laspolíticas por parte de las OSC.Monitoreo e incidenciaen la implementación de políticasUna vez que una política es aprobada por las autoridades y su presu-puesto autorizado, corresponde proceder a la ejecución del mismo.Esta tarea consiste básicamente en llevar a los hechos el plany hacer operativas las disposiciones referidas. Esta materia noes una materia privativa de ley, por lo que en ausencia de dis-posiciones legislativas el propio órgano ejecutor tiene ampliasfacultades para reglamentar el procedimiento. En virtud de estaimportante discrecionalidad existe un amplio espacio para laparticipación de las OSC.La voluntad política en esta etapa es clave: voluntad de publi-car periódicamente reportes del estado de las políticas públicas,voluntad de permitir el control de los fondos por parte de lasOSC, o de institucionalizar actividades periódicas de monitoreocentradas en la participación de las OSC. Se ha destacado la im-portancia de este tipo de participación en múltiples sentidos: enel marco de la lucha contra la corrupción y el clientelismo, a losefectos de identificar problemas burocráticos e institucionales, yen definitiva para mejorar la eficiencia del gasto público.armado 005.indd 20 9/23/10 5:01:20 PM
  • 21. 21control y evaluaciónEl control y la evaluación son aquel conjunto de actos ejecutados paraverificar si la actividad pública se ha realizado conforme a lo planificado.El control y la evaluaciónNo es usual que desde el ámbito estatal se realicen evaluacionesde la eficacia de las políticas. Lo que generalmente encontramosson evaluaciones y controles burocráticos vinculados al manejode los dineros públicos.Es el caso de los controles o contralores externos que están acargo de:Tribunal de Cuentas• y el contralor externo concomitante que puede realizar el• Poder Legislativo a través del llamado a sala –que puededar lugar a la censura– y el pedido de informes.Esta actividad de contralor se desarrolla comúnmente por mediode las rendiciones de cuentas. Los controles de carácter inter-no son los que efectúan diversos organismos del Poder Ejecutivocomo la Contaduría General de la Nación y la Auditoría Internade la Nación.En definitiva, más allá que en el caso de la intervención del PoderLegislativo encontramos una evaluación política de la gestión, enel resto de los casos el control es meramente formal y financiero.El espacio que queda abierto para el desarrollo de acciones demonitoreo por parte de las OSC es necesario. La participación delas OSC a la hora de evaluar la actividad estatal y de controlarsi los actos se han realizado conforme a lo proyectado, es fun-damental. Controlar cómo se llevan a cabo las políticas es tanimportante como influir sobre la forma en que el gobierno lasdiseña. Perder esta perspectiva implica correr el riesgo de haberarmado 005.indd 21 9/23/10 5:01:20 PM
  • 22. 22obtenido éxito en una tarea de incidencia pero sólo en el papel.Las iniciativas sobre control del gasto en general adoptan lassiguientes líneas de acción:generar y realizar un análisis de datos,• formar a la opinión pública mediante una difusión• generalizada de la información, y descubrir y poner enevidencia las discrepancias y prácticas deficientes enmateria de las políticas públicas.El control de las OSC implica la existencia de instancias de par-ticipación a fin de medir el desempeño del Estado. La fortalezade este modelo consiste en que se le otorga poder a las OSC paraexigir transparencia y responsabilidad del gobierno. Con relacióna estas últimas dos etapas, a los efectos de mejorar la respon-sabilización –accountability– de la Administración Pública se haseñalado la conveniencia de una renovación de la instituciona-lidad de control que incluya expresamente el control social encondiciones de autonomía. Esta nueva institucionalidad debecontar con especialistas capaces de analizar la compleja infor-mación ofrecida y con la posibilidad de forzar la observancia delos deberes administrativos11.armado 005.indd 22 9/23/10 5:01:20 PM
  • 23. 23los presupuestos departamentalesSe trata de un acto legislativo departamental que es sancionado porla Junta Departamental y promulgado por el Intendente.La preparación del proyecto de presupuesto que regirá el periodo estáa cargo de cada Intendente, y tiene que someterlo a consideración dela Junta Departamental dentro de los seis primeros meses del ejer-cicio de su mandato. Las Juntas Departamentales tendrán que con-siderar los proyectos de presupuesto dentro de los cuatro meses desu presentación, previéndose que en caso de que se haya vencido estetérmino sin que se haya tomado resolución, se considerará rechazadoel proyecto de presupuesto remitido por el Intendente.Las Juntas Departamentales sólo podrán modificar los proyectos depresupuestos para aumentar los recursos o disminuir los gastos, nopudiendo prestar aprobación a ningún proyecto que signifique défi-cit, ni crear empleos por su iniciativa.Los presupuestos de las alcaldías quedan enmarcadas en el régi-men general explicitado más arriba.armado 005.indd 23 9/23/10 5:01:20 PM
  • 24. 24La experiencia de las OSC en UruguayEl presente apartado pretende proporcionar a los lectores in-formación práctica en relación a algunas de las formas en lascuales las OSC –y especialmente las redes de OSC– han desarro-llado labores de incidencia en las políticas públicas desde unaperspectiva de derechos humanos. Se trata de una breve siste-matización no exhaustiva de experiencias prácticas de la socie-dad civil en el área de la incidencia y monitoreo con enfoque dederechos humanos.La presente sistematización abre la oportunidad de reflexionarsobre la práctica contextualizando las experiencias. El resultadoes útil para aprovechar los aprendizajes y planificar las accionesfuturas de manera más efectiva en el marco de una reflexióncolectiva. Las estrategias de incidencia llevadas adelante porlas redes de OSC se traducen en una serie de acciones cuyo de-sarrollo está en estrecha vinculación con las fases de la políticasobre las que se actúa; y con las capacidades institucionales dela red en cuestión.Tercera partearmado 005.indd 24 9/23/10 5:01:20 PM
  • 25. 25estrategia y enfoque estratégicoEstrategia es un conjunto de criterios, reglas y determinaciones queaseguran definir las acciones más adecuadas y tomar la decisiónóptima en cada momento y ante cada situación.Enfoque estratégico supone:determinar un plan de intervención que incluya los reveses y• las derrotas de corto plazo a fin de mantener una ruta haciael objetivo a largo plazodesarrollar oportunamente alianzas y coaliciones amplias y,• a la vezsaber cuándo actuar en solitario• evaluar una y otra vez el contexto político, económico y social• y realizar las adecuaciones estratégicas que correspondanarmado 005.indd 25 9/23/10 5:01:20 PM
  • 26. 26Incidir en:El contenido de las políticas.• Las personas que formulan las políticas.• El proceso de formulación de políticas.• La opinión pública.• Los medios de comunicación.• Los problemas abordadosLas OSC y sus redes han abordado a través de las acciones de in-cidencia y monitoreo, tanto temas de carácter general, así comoproblemas específicos de un grupo o sector desfavorecido. Eneste último caso, lo buscado puede ser la incorporación de accio-nes afirmativas y/o el monitoreo de su aplicación.Es preciso mencionar que una nota característica de los derechoshumanos es su interdependencia e integralidad. Por lo que, dis-tinguir entre el abordaje de problemas de carácter general y pro-blemas específicos de grupos determinados no implica una opo-sición sino la existencia de distintas estrategias que reconozcanel carácter interdependiente de los derechos humanos. De otraforma no estaríamos ante la existencia de acciones de incidenciao monitoreo ejecutadas con un enfoque de derechos humanos.armado 005.indd 26 9/23/10 5:01:20 PM
  • 27. 27El Contexto y escenarioen el que se desarrollaron las accionesEn primera instancia es posible diferenciar las estrategias vincu-ladas con órganos internacionales como pueden ser los órganoscreados en Tratados y convenciones internacionales de derechoshumanos (Comité de los Derechos del Niño, Comité de los Dere-chos, Económicos, Sociales y Culturales, Comité para le elimina-ción de todas las formas de discriminación contra las mujeres,entre otros), de las estrategias de incidencia y monitoreo de po-líticas públicas que se desarrollan específicamente en el ámbitonacional. A modo de ejemplo, existen redes como la ComisiónNacional de Seguimiento Mujeres por democracia, equidad y ciu-dadanía o como el Capítulo Uruguay de la Plataforma intera-mericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo quehan desarrollado actividades de seguimiento a los compromisosasumidos por el Estado uruguayo ante el sistema internacionalde derechos humanos, cada una desde su perspectiva.En lo que refiere a acciones de incidencia y monitoreo que se de-sarrollan en el ámbito nacional, podemos encontrar experienciassobre actividad legislativa, judicial o administrativa del Estado.Las experiencias de incidencia legislativa son variadas y muyimportantes. Sólo para dar algunos ejemplos corresponde men-cionar la experiencia de la Red Uruguaya contra la Violencia Do-méstica y Sexual , que ha desarrollado este tipo de actividadesprácticamente desde el inicio de su trabajo, colaborando en laredacción de artículos (ley Nº 16.707 de 12.07.1995 que crea eldelito de violencia doméstica) o asesorando a los legisladorescomo fue el caso del proceso de elaboración de la Ley de Violen-cia Doméstica en el 2002. La red antes mencionada también harealizado una tarea muy importante de seguimiento e incidenciaen la aplicación de dicha ley.En lo que refiera a las acciones de incidencia sobre las políticasdel Poder Ejecutivo, es conveniente mencionar la experiencia dearmado 005.indd 27 9/23/10 5:01:20 PM
  • 28. 28Mundo Afro con el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territo-rial y Medio Ambiente (MVOTMA) para el diseño e incorporación,dentro de las políticas de vivienda, de mecanismos concretos quecombatan las formas de discriminación históricas y presentes.También encontramos acciones que se desarrollan en el ámbito de lospartidos políticos, y entidades de la sociedad civil (especialmente cor-poraciones y sindicatos en sentido amplio). En estos casos la incidenciase desarrolla en forma indirecta a través de campañas de movilizaciónsocial, la influencia en las propuestas de los partidos políticos, y for-mación de alianzas para la promoción de agendas específicas.Los espacios formales de participación son escenarios privilegia-dos de incidencia y monitoreo. Esto incluye la participación enconsejos de planificación o concertación de políticas nacionales,departamentales de carácter general o sectorial. Es el caso de laparticipación del Comité de los Derechos del Niño - Uruguay y dela Asociación Uruguaya de Educación Católica, en el Consejo Na-cional Consultivo Honorario de los Derechos del Niño y Adoles-cente, en ambos casos en representación de ANONG. La participa-ción en estos espacios le proporciona a las redes la oportunidad departicipar en la elaboración en documentos programáticos de po-líticas públicas o de conocer información presupuestal referida alas políticas públicas específicas que se abordan en esos ámbitos.Las estrategias utilizadasEn cuanto a las estrategias utilizadas por las OSC, encontramosuna variedad muy importante, en función de las capacidades delas redes y los recursos con los que cuentan. Es preciso men-cionar que en algunos casos las organizaciones no viven susexperiencias de incidencia como tales, sino que lo ven desde laprestación del servicio o la realización de una tarea que suelendenominar como de “ayuda”. En los párrafos siguientes se men-cionarán algunas de estas estrategias sin mencionar a las redesy organizaciones que las han desarrollado.armado 005.indd 28 9/23/10 5:01:20 PM
  • 29. 29Capacitación, información y sensibilizaciónLos esfuerzos por incidir en las políticas públicas, requieren decapacidades institucionales que pueden ser potenciadas a partirde estrategias de capacitación y sensibilización. Por esta razónes usual la realización de talleres de sensibilización en las co-munidades, así como capacitaciones tanto dirigidas al público engeneral como a operadores específicos (policiales, judiciales, pe-riodistas, del sistema de salud, etc.).Este tipo de campañas de sensibilización son una herramientamuy usual por parte de las redes y sus organizaciones. Un ejem-plo típico de este tipo de actividades públicas es la realización deeventos en fechas significativas como pueden ser: el día inter-nacional contra la violencia hacia la mujer; día Internacional deAcción por la Salud de la Mujer; Día Internacional de la Elimina-ción de la Violencia contra la Mujer; la semana de los Derechosdel Niño; o el día internacional de los Derechos Humanos.Algunas organizaciones han demostrado su creatividad a la horade ejecutar este tipo de campañas proponiendo intervencionesurbanas (básicamente en Montevideo y zona metropolitana).Gestiones formales ante los organismosEn muchos casos se recurre a la realización de reuniones y ges-tiones periódicas con las autoridades como forma de desarrollaruna actividad de monitoreo e incidencia, y en algunos casos lle-gar a acuerdos.Muchas de las organizaciones que han participado de los talleres,especialmente las del interior del país, han considerado que la la-bor de monitoreo se ve obstaculizada por la falta de información.armado 005.indd 29 9/23/10 5:01:20 PM
  • 30. 30Producción argumental,investigación y documentaciónLa recolección de datos, así como el desarrollo y la difusión deinvestigaciones en temas sociales relevantes es una estrategiageneralmente utilizada por las redes. Desde sus inicios la pro-ducción de información ha sido una herramienta de gran impor-tancia para las organizaciones que trabajan desde una perspec-tiva de derechos humanos.En consecuencia, las redes asignan una importante proporciónde recursos a la producción y difusión de informes, la realizaciónde guías para docentes y operadores sociales, o a la generaciónde informes bajo el formato de boletines o folletos.La producción de información y documentación por parte dealgunas redes y organizaciones son utilizadas a los efectos deformular propuestas. Así como para hacer público y denunciarsituaciones de violaciones de derechos humanos o de mala ges-tión institucional.armado 005.indd 30 9/23/10 5:01:21 PM
  • 31. 31Políticas de alianzasLa implementación de políticas de alianzas más o menos organi-zadas es una característica muy importante del trabajo de las re-des y las organizaciones. Estas cumplen una importante tarea enlo que refiere con promover nuevas vinculaciones y articulacionesentre los grupos y las OSC, y entre éstas y los organismos públi-cos. Pero también en algunos casos se ha procurado la genera-ción de alianzas estratégicas con figuras políticas o empresarios.Utilización de campañasEl trabajo con los medios de comunicación como forma de incidir enla opinión y en la agenda pública. Este tipo de acciones están dirigi-das a poner en discusión nuevos temas para las políticas públicas.También, han existido iniciativas concretas de elaboración dematerial audiovisual, spots publicitarios, entre otras accionesdirigidas a la sensibilización a través de los medios masivos decomunicación.armado 005.indd 31 9/23/10 5:01:21 PM
  • 32. 32Apuntes para la incidencia y el monitoreo12Análisis del contextoy procesos de toma de decisiónUn elemento crítico para el éxito de cualquier esfuerzo de inci-dencia es la comprensión de las oportunidades y amenazas queexisten para influenciar en los procesos políticos. También es im-portante entender cómo se toman las decisiones y el clima políti-co en el que se desarrollan. Por lo tanto, la acción política efecti-va se inicia con el estudio y la investigación. Para incrementar lasposibilidades de éxito se deben identificar y estudiar quienes pue-den apoyar la causa, así como aquellos que pueden oponerse.Esto implica desarrollar una tarea de identificación de audiencias.Cuarta parteLa realización de acciones de monitoreo e incidencia en políticas públi-cas desde una perspectiva de derechos humanos requiere de:visión de largo plazo,• planificación estratégica con metas bien definidas• análisis de la normativa vinculante de derechos humanos• análisis del contexto político social y de las instituciones• manejar los contenidos políticos con referente teórico• construir argumentos convincentes y desarrollar habilidades• armado 005.indd 32 9/23/10 5:01:21 PM
  • 33. 33Es decir identificar a los individuos o grupos que toman decisionesy tiene el poder de actuar directamente sobre el resultado del ob-jetivo planificado y de quienes pueden influir sobre los primeros.Elementos necesarios para el trabajode monitoreo e incidenciaHerramientas propiasUn equipo de gente. Por más pequeño que sea el equipo, cadaintegrante debe tener papeles específicos, para asumir un com-promiso frente a ellos y profesionalizarse cada vez más.Recursos materiales suficientes, utilizados de manera eficiente.Legitimidad, “ganarse los oídos”, el respeto, la autoridad repre-sentando a los grupos y a las personas en nombre de las cualeso a favor de las cuales se está actuando.Credibilidad: todo lo que se dice o propone está fundado en inves-tigación, está documentado en fuentes de información confiables.Capacidad de liderazgoIntuición, para ver venir los problemas antes de que se concre-ten, para reconocer estados de ánimo y para poder ver más altoy más lejos sin perder de vista los detalles.Respeto por el trabajo de los demás, saber delegar en los otrosy las otras, conociendo a cada persona del equipo, promoviendoque cada quien ponga en juego lo mejor de sí misma/o.Tomar decisiones.Acción contagiosaTener capacidad de comunicar ideas, propuestas y sentimientos.armado 005.indd 33 9/23/10 5:01:21 PM
  • 34. 34Capacidad de negociaciónNegociar implica reconocer un campo en el cual un colectivo so-cial no puede imponerse y ser hegemónico, por lo tanto, debeconsiderar la posibilidad de perder algo para ganar algo. Es ne-cesario tener claro en qué se puede ceder y en qué no. Impli-ca posiciones de fuerza, y esta está dada en gran parte por lasalianzas que se construyen.Ser interlocutor válido• lógica de diálogo desde la autonomía• ponerse en el lugar del otro• definir claramente qué quiere obtener cada una de las• partes en la negociaciónLenguaje apropiadoDefinir ideas clave o ideas fuerza.Lograr frases breves, sencillas, creativas, para explicar las ideasclave o ideas fuerza.Emitir estas frases en todos los mensajes.Incluir los aspectos emocionales, además de los técnicos y políticos.Usar palabras comunes y corrientes. No se habla para iniciados,se habla para toda la gente.Es necesario elaborar una estrategia especial para los medios decomunicación.Capacidad de visualizar los propios problemasAgotamiento de los recursos (humanos, financieros, bibliográficos).Desconexión de los grupos de base o de la masa crítica.Falta de flexibilidad para adecuar estrategias y acciones.Poca actualización del análisis y del discurso político.Estrategia y enfoque estratégico.Estrategia es un conjunto de reglas que aseguran tomar la deci-sión óptima en cada momento.armado 005.indd 34 9/23/10 5:01:21 PM
  • 35. 35En definitiva tener un enfoque estratégico para la realización deacciones de incidencia y monitoreo supone: aceptar los revesesy las derrotas de corto plazo, a fin de mantener una ruta haciael objetivo a largo plazo; desarrollar oportunamente alianzas ycoaliciones amplias y, a la vez, saber cuándo actuar en solitario;evaluar una y otra vez el contexto político, económico y social enel que se desarrollan las acciones de monitoreo e incidencia. Losderechos humanos han sido y seguirán siendo el producto de lu-chas, desarrollar estrategias de monitoreo e incidencia en las po-líticas públicas es la forma en la cual la sociedad civil organizadapuede impulsar una mayor vigencia de los derechos humanos.1 Cf. Jardim Pinto, Céli Regina, El objetivo de una perspectiva de género, en:PNUD, La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanasy ciudadanos. El debate conceptual sobre la democracia, 2a ed., Aguilar, Altea,Taurus, Alfaguara, Buenos Aires, 2004, p. 179.2 A los efectos de mantener coherencia conceptual con otros documentos ela-borados en el marco del Proyecto J, se comparte la noción de sociedad civilutilizada en el marco del Informe analítico de país del Índice CIVICUS de laSociedad Civil de Uruguay: “la arena o escenario, fuera de la familia, el Estadoy el mercado, que se crea mediante acciones individuales y colectivas, y pororganizaciones e instituciones para hacer avanzar intereses comunes”.3 Cf. García Mendez, Emilio, Origen, sentido y futuro de los derechos humanos:reflexiones para una nueva agenda, en Sur Revista internacional de derechoshumanos, año 1, número 1, San Pablo, 2004, pp. 7 y ss.4 NNUU, Declaración del Milenio, Resolución aprobada por la Asamblea Generalel 8 de septiembre de 2000 (A/55/L.2), en el capítulo dedicado a los “Dere-chos humanos, democracia y buen gobierno” (párrafo 24 y ss.). Ver también:PNUD, Informe sobre desarrollo humano 2002. Op. Cit., especialmente pp. 84 yss. cuando refiere a la ampliación de la participación, el aumento de la legiti-mación de las instituciones estatales y a descentralización democrática; 89 y ss.que refiere específicamente a la participación presupuestal.armado 005.indd 35 9/23/10 5:01:21 PM
  • 36. 365 Cf. PNUD, La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudada-nas y ciudadanos, 2a ed., Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, Buenos Aires, 2004,p. 172. Existen muchos otros documentos internacionales que refieren a la im-portancia de la participación de las OSC en los asuntos públicos.6 Cf. NNUU, Guía general para la aplicación de la Declaración del Milenio, In-forme del Secretario General de las Naciones Unidas 2001 (A/56/326), Distr.General, 6 de septiembre de 2001, párrafo 218.7 Cf. Norton, Andy; Elson, Diane, What’s behind the budget? Politics, rights andaccountability in the budget process, Overseas Development Institute, mimeo,2002, pp. 15 y ss.8 Cf. Abramovich, Victor, Courtis, Christian, Los derechos sociales como derechosexigibles (Prólogo de Luigi Ferrajoli), 2ª Ed. Trotta, 2004, pp. 235 y ss.9 Cf. Saba, Roberto, Derechos sociales, políticas públicas y acceso a la informa-ción, en: Seminarios salud y política publica, SEMINARIO VIII, Centro de Estu-dios de Estado y Sociedad, 2004.10 Santos, Boaventura de Sousa; Orçamento participativo em Porto Alegre: parauma democracia redistributiva, en: Santos, Boaventura de Sousa (org.), Democra-tizar a democracia: os caminhos da democracia participativa, Op. Cit., pp. 485.11 Para profundizar sobre estos aspectos ver: Cunill Grau, Nuria, Responsabili-zación por el Control Social, en: Consejo Científico del CLAD (coord.), La res-ponsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana, Eudeba. BuenosAires, 2000.12 Para la elaboración de esta cuarta parte de la Guía se han utilizado los mate-riales producidos por Lilián Abracinskas de CNS mujeres para la tarea de Advo-cacy para la defensa y promoción de la Equidad de Género.armado 005.indd 36 9/23/10 5:01:21 PM
  • 37. armado 005.indd 37 9/23/10 5:01:21 PM
  • 38. 38AnexoModelo elaborado por: Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública (CAINFO),www.cainfo.org.uyarmado 005.indd 38 9/23/10 5:01:21 PM
  • 39. 39Montevideo,.........de.........2010 SOLICITUD DE ACCESO A LA INFORMACIÓNSR. DIRECTOR DE... De mi mayor consideración:(Nombre) …………………..con domicilio en la calle ……………….ciudad de ……………,me dirijo a esta Oficina a los efectos de realizar la siguiente petición: La ley 18.381 establece en su artículo 3 el derecho –sin necesidad de justificación alguna–de cualquier persona física o jurídica a acceder a información en poder de los organismospúblicos, estatales o no estatales. Asimismo, en sus artículos 13 y siguientes establece unprocedimiento preciso por el cual la administración se encuentra obligada a entregarmela información requerida en el plazo de 20 días hábiles. En este marco, solicito a usted me haga entrega de la siguiente información enformato:a -DESCRIPCIÓN DE LA INFORMACIÓN REQUERIDA• b -DESCRIPCIÓN DE LA INFORMACIÓN REQUERIDA• c -DESCRIPCIÓN DE LA INFORMACIÓN REQUERIDA•  En virtud de lo expuesto, y de acuerdo a lo dictado en la normativa citada, PIDO: Se entregue, por la dirección a su cargo, en el plazo establecido por el artículo 15de la ley 18.381 la información requerida en el presente escrito.  Saluda a usted atte, FirmaTeléfono:Dirección de correo electrónico:armado 005.indd 39 9/23/10 5:01:21 PM
  • 40. Guía para el monitoreoy la incidencia políticade la sociedad civil organizadaEsta Guía es producida en el marco del ProyectoJ: “Fortalecimiento de las capacidades de lasorganizaciones de la sociedad civil en Uruguay”del Programa Unidos en la Acción.Contiene información, orientaciones y sugerenciaspara las organizaciones de la sociedad civil parala implementación de acciones de incidenciay monitoreo de las políticas públicas desde unenfoque de derechos humanos. El objetivo deeste documento es hacer accesible parte de lainformación existente sobre el tema y orientar alas futuras experiencias de incidencia y monitoreopara que puedan aprovecharse de las experienciasque han sido exitosamente implementadas.boceto tapa 002.indd 2-3 9/23/10 7:56:20 PM