Informe juridico SOBRE LA POLICIA

838 views

Published on

0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total views
838
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
7
Actions
Shares
0
Downloads
6
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Informe juridico SOBRE LA POLICIA

  1. 1. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL ESTUDIOS INVENTARIO DE NORMAS JURÍDICAS REGULADORAS DE LOS CUERPOS POLICIALES DE VENEZUELA
  2. 2. Diseño gráfico:W Lab, Laboratorio de Diseño, C.A. Impresión: Ministerio del Poder Popular para la Cultura. Depósito legal: If 5822007363633 ISBN: 980-6471-16-4 Caracas, 2006.
  3. 3. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL CARACAS, 2006 ESTUDIOS INVENTARIO DE NORMAS JURÍDICAS REGULADORAS DE LOS CUERPOS POLICIALES DE VENEZUELA
  4. 4. INVENTARIO DE NORMAS JURÍDICAS REGULADORAS DE LOS CUERPOS POLICIALES DE VENEZUELA Autores: Carmelo Borrego: Informe de Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales deVenezuela María Elena Rodríguez Márquez y Marino Alvarado Betancourt: Opinión jurídica sobre los reglamentos de castigo y disciplina existentes en los diferentes cuerpos policiales del país (Anexo) Lisandro Raúl Cubas: Informe sobre los regímenes de seguridad social de las policías enVenezuela (Anexo) Colaboradores: Marvelys Sifontes y ArmandoVillarroel COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL Jesse Chacón Escamillo, Ministro del Interior y Justicia. JesúsVillegas Solarte,Vice Ministro de Seguridad Ciudadana. Ricardo Jiménez Dan,Vice Minsitro de Seguridad Jurídica. Fernando RamónVegas, Magistrado delTribunal Supremo de Justicia. Juan José Molina, Diputado a la Asamblea Nacional. Giancarlo Di Martino, Alcalde de Maracaibo. JhonnyYánez Rangel, Gobernador del Estado Cojedes. Alberto Rossi Palencia, Defensoría del Pueblo. Alis Boscán, Ministerio Público. Jacqueline García, Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas. Luís Gerardo Gabaldón, Profesor Universidad Católica Andrés Bello. JoséVirtuoso, S.J, Director del Centro Gumilla. Elsie Rosales, Profesora Universidad Central deVenezuela. Andrés Antillano, Profesor Universidad Central deVenezuela. AlbertoVollmer, Empresario. Soraya El Achkar, Red de Apoyo por la Justicia y la Paz. SECRETARÍATÉCNICA Soraya El Achkar. SecretariaTécnica. Antonio González Plessmann. Coordinador de Diagnóstico institucional. Luis Gerardo Gabaldón. Coordinador de Diagnóstico nacional de seguridad, criminalidad y percepciones sobre el desempeño policial. Amaylin Riveros. Coordinadora de Consulta Nacional. Ligia Lobo. Coordinadora de asuntos administrativos.
  5. 5. INDICE PRESENTACIÓN RESUMEN EJECUTIVO INTRODUCCIÓN 1.- Objetivos general y específico 2.- La regulación constitucional sobre policía 2.1. De la Constitución de 1961 a la de 1999 2.2. La parte orgánica constitucional de la policía venezolana 2.2.1. Normas constitucionales que regulan a los cuerpos policiales conforme a la distribución del poder público: los tres ámbitos político territoriales 2.2.2. Sobre las funciones policiales 2.2.2.1. Contenido de la función: la competencia de seguridad ciudadana 2.2.2.2. Descripción de la función policial nacional 2.2.2.3. Descripción de la función policial estadal 2.2.2.4. Descripción de la función policial municipal 2.3. La regulación legal y sublegal 2.3.1. Las normas reguladoras nacionales 2.3.2. Las normas reguladoras estadales 2.3.3. Las normas reguladoras municipales 2.4. Referencias de la regulación policial de carácter organizativo 2.4.1. Normas sobre creación y organización 2.4.1.1. En el ámbito nacional 2.4.1.2. De los cuerpos policiales estadales 2.4.1.3. De los cuerpos policiales locales o municipales 2.4.2. Normas sobre gestión y rendición de cuentas 2.4.2.1. En el ámbito nacional 2.4.2.2. De los cuerpos policiales estadales 2.4.1.3. De los cuerpos policiales locales o municipales 2.4.3. Normas reguladoras sobre régimen disciplinario 2.4.3.1. En el ámbito nacional 2.4.3.2. De los cuerpos policiales estadales 7 9 11 13 13 13 17 18 19 21 21 23 29 37 37 38 39 40 41 41 45 46 46 46 48 49 49 49 52
  6. 6. 2.4.3.3. De los cuerpos policiales locales o municipales 2.4.4. Normas reguladoras sobre seguridad social 2.4.4.1. En el ámbito nacional 2.4.4.2. De los cuerpos policiales estadales 2.4.4.3. De los cuerpos policiales locales o municipales 3.- La jurisprudencia y el sector policial 3.1.Referencia a las decisiones del TSJ sobre la policía 3.2.Modificaciones jurisdiccionales que afectan la regulación legal de los cuerpos policiales 3.3.Consideración especial de la sentencia del 11 de octubre de 2000 proveniente de la Sala Constitucional 3.4.Competencia policial desde la perspectiva de la decisión de la Sala Constitucional 4.- Propuestas de lege ferenda y recomendaciones 5.- ANEXOS Anexo 1: Recopilación de Instrumentos Normativos de Policías Estadales y Municipales Anexo 2: Contenido de los Instrumentos Normativos de las Policías Estadales en Materia de Creación Anexo 3: Contenido de los Instrumentos Normativos de las Policías Municipales en Materia de Creación Anexo 4: Competencias y atribuciones de los Cuerpos Policiales Estadales según sus instrumentos de creación Anexo 5: Competencias y atribuciones de los Cuerpos Policiales Municipales según sus instrumentos de creación Anexo 6: Opinión jurídica sobre los reglamentos de castigo y disciplina existentes en los diferentes cuerpos policiales del país (María Elena Rodríguez Márquez y Marino Alvarado Betancourt) Anexo 7: Informe sobre los regímenes de seguridad social de las policías en Venezuela (Lisandro Raúl Cubas) 52 53 53 54 54 55 55 55 58 62 67 71 71 79 85 89 109 135 153
  7. 7. PRESENTACIÓN La Comisión Nacional para la Reforma Policial fue creada el 10 de abril de 2006, con el objetivo general de construir un nuevo modelo de policía en el contexto de la sociedad venezolana actual, que permita concebirla como un servicio público general orientado por los principios de permanencia, eficiencia, extensión, democracia y participación, control de desempeño y evaluación de acuerdo con procesos y estándares definidos, así como planificación y desarrollo en función de las necesidades nacionales, estadales y municipales, en el marco de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de los tratados y principios internacionales sobre protección de los derechos humanos. La Comisión parte del supuesto de que ninguna política pública podrá ser efectiva, si no cuenta, para su diseño, con información adecuada sobre los problemas que desea solucionar, interpretada desde una perspectiva profundamente democrática. Por tal razón, la investigación, junto al estímulo de una participación plural y sustantiva de la sociedad, ha sido pilar del proceso de reforma propuesto. En ese marco referencial se inserta esta serie de publicaciones que sirve de insumo a la Caracterización de la Policía Venezolana y a la elaboración de un Modelo Policial para Venezuela. Soraya El Achkar Secretaria Técnica Comisión Nacional para la Reforma Policial
  8. 8. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 9Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela RESUMEN EJECUTIVO El presente informe contiene una descripción general de las normas que rigen el funcionamiento de los cuerpos policiales en los distintos ámbitos territoriales, con especial énfasis en los ámbitos estadales y locales, aunque se realiza una serie de consideraciones sobre la policía en el ámbito nacional. Entérminosconcretosseofrecenelementosteóricosyanálisisquesevinculanconel sectorpolicialdesdelaperspectivaconstitucional.Además,serealizaunaevaluación de las normas que rigen la aplicación de la ley penal, en especial las referentes al ámbito funcional y otras consideraciones con respecto a la organización policial, principalmente a partir de los ejes temáticos escogidos (organización, disciplina, rendición de cuentas, condiciones laborales con respecto a la legislación nacional, estadal y municipal. Adicionalmente presenta dos anexos: un análisis jurídico espe- cífico sobre los reglamentos de castigo y disciplina y otro sobre los regímenes de seguridad social de las policías en Venezuela. Dado el carácter descriptivo de la regulación policial y el estado de la jurisprudencia, el informe ofrece un panorama general, lo que impulsa la necesidad de realizar otras evaluaciones más específicas. Aún así, es importante acotar como conclusión general que es imprescindible una reforma de la legislación y la mejor orientación jurisprudencial para que exista una mayor coherencia en la función que cumplen los cuerpos policiales en relación con el tema de la seguridad ciudadana, la que sin duda constituye el eje central de las competencias concurrentes que han de desarrollar los integrantes del Poder Público en Venezuela.
  9. 9. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 11Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela INTRODUCCIÓN El presente trabajo se inserta dentro del área de diagnóstico, prevista en el plan es- tratégico aprobado por la Comisión Nacional para la Reforma Policial (Conarepol). Este diagnóstico abarca tres dimensiones: 1) Un diagnóstico institucional. 2) Segu- ridad, criminalidad y percepciones sobre desempeño policial. 3) El inventario jurídico de las normas que regulan al sector policial en Venezuela al cual se dedica este estudio, como uno de los pilares del modelo policial en proceso de formación. Con este propósito se planteó la recopilación de las normas de rango legal y sub- legal que se encuentran desperdigadas en los distintos instrumentos vigentes que disciplinan a los cuerpos de policía nacionales, estadales y municipales del país. Para cumplir con este cometido se organizó un equipo de trabajo que tuvo la tarea de compilar un número significativo de leyes, reglamentos y ordenanzas prove- nientes de los diferentes ámbitos del poder público vinculados con la policía. Tal compilación, cuya síntesis se ofrece en los anexos, se llevó a cabo de la siguiente manera: La información objeto del inventario fue recopilada en tres fases: La Fase 1, consistió en la revisión de los archivos pertenecientes a la Oficina de Asuntos Internos en la Dirección de Coordinación Policial del Ministerio de Interior y Justicia (MIJ), donde se constató la existencia de 261 instrumentos normativos que regulan la actividad policial en el ámbito de estados y municipios. La Fase 2, consistió en la recopilación de información a través de las Procuradurías de los Estados, Gobernaciones, Alcaldías y Policías Estadales y Municipales, donde se recabaron un total de 91 nuevos instrumentos normativos referidos a la materia policial correspondientes a distintos estados y municipios Por último, durante la Fase 3 se contrastó con la información que recopiló el equipo de caracterización de la Conarepol, agregando normativas obtenidas durante las visitas realizadas a las diferentes sedes de policías estadales y municipales.
  10. 10. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 12 Sin embargo, hubo enormes dificultades en la obtención de la documentación ya quenotodaslasentidadeslocalesyestadalesofrecieroninformaciónylamayoríade los instrumentos acopiados fueron aportados por el MIJ a través de la Dirección de Coordinación Policial. El equipo de trabajo se conformó con los abogados Marvelys Sifontes y Armando Villarroel, quienes sistematizaron la información existente, y generaron los informes respectivos a partir de los distintos contenidos de interés para formar el presente informe. Los análisis sobre los reglamentos de castigo y disciplina y sobre los regímenes de seguridad social de las policías en Venezuela fueron realizados por María Elena Rodríguez Márquez y Marino Alvarado Betancourt y por Lisandro Raúl Cubas res- pectivamente.
  11. 11. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 13Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela 1.- OBJETIVOS: GENERAL Y ESPECÍFICO El objetivo general es mostrar el marco jurídico normativo vigente en Venezuela, el cual sirve de referencia a los distintos ámbitos del poder público. Interesa a es- te estudio lo correspondiente a la regulación constitucional y legal, tanto en el ámbito nacional como en el estadal y la regulación sublegal, vinculada a la acti- vidad reglamentaria y otros instrumentos normativos (resoluciones o directivas ministeriales) y las ordenanzas municipales que se relacionan con el sector policial. Como objetivo específico se busca englobar y dar pautas analíticas del entramado normativo recopilado hasta ahora, para que a partir de este informe general y sus conclusiones se genere -junto con otros aspectos estudiados- el modelo policial deseable para Venezuela. 2.- LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL SOBRE POLICÍA 2.1. De la Constitución de 1961 a la de 1999 Desde la Constitución de 1961 a la Constitución de 1999 denominada Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se produjeron algunos cambios en el ámbito de interés del presente estudio, particularmente a partir de la introducción de nuevas denominaciones y conceptos que se relacionan con el sector policial, lo que se constituye en una mejor base para la reforma policial buscada. En la Constitución de 1961 el sector policial se encontraba mencionado en escasas normas, y tan solo se aludía a la creación de una policía nacional y se atribuía a los estados y municipios la creación y organización de servicios policiales1 .Temas como 1 Particularmente el artículo 17.5 de la Constitución del 61 señalaba como competencia de cada Estado: La organización de la policía urbana y rural, así como la determinación de las ramas de este servicio que se atribuyeran a la competencia municipal. Entendiéndose por determinación de las ramas las competencias que debían asignarse al poder municipal. El artículo 30 de la referida Constitución puntualizaba: Es de competencia municipal el gobierno y la administración de los intereses peculiares de la entidad, en particular cuando tengan relación con sus bienes o ingresos y las materias propias de la vida local, tales como: urbanismo, abastos, circulación, cultura, salubridad, asistencia social, institutos populares de crédito, turismo y policía municipal. En cuanto a la función policial podría citarse la mención que hacía el artículo 43 sobre el libre desenvolvimiento de la personalidad cuyo limitante –entre otros- era el orden público. Así como el artículo 46 acerca de los límites del poder público al declararse nulo todo acto que violentase derechos garantizados en la Constitución, sin que sirvan de excusas órdenes superiores. Sin embargo, las cláusulas abiertas en algunos destinos legislativos dieron paso a discrecionalidad en el manejo de ciertos temas como la detención de personas, entre otros (por ejemplo: la Ley de vagos y maleantes, estructura que aún existe en algunas leyes estadales y ordenanzas municipales).
  12. 12. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 14 la seguridad ciudadana o los contenidos sobre orden público no se encontraban descritos. Por el contrario, existía cierta flexibilidad y discrecionalidad de los poderes públicos estadales o municipales en el manejo del servicio policial, principalmente en el ejercicio de las funciones. Salvo la ordenación organizacional y descripción de actividades de la policía de carácter nacional, como por ejemplo la Policía Técnica Judicial, lo demás constituía una especie de “caja de Pandora”. Por otro lado, no se sabía cuántas policías se habían creado, se desconocía todo lo referente a su orga- nización y estructura, así como poco o nada se sabía sobre los contenidos de las reglas reguladoras de estos cuerpos policiales. En añadidura, la confusión en las denominaciones entre policía administrativa y po- licía general o de orden público, donde el planteamiento metajurídico de este últi- mo se lo invocaba para afectar derechos de los ciudadanos (Peña Solís: 2003), por un lado, y por otro, la conjunción del concepto de orden público con el de seguridad nacional, alimentó la cultura del autoritarismo, a la cual se sumó el adiestramiento policial a la imagen y semejanza del militarismo latinoamericano conducido por la ideología de la tristemente célebre Escuela de las Américas, secuelas que -lamen- tablemente- todavía perviven. La Constitución de 1999, repite algunos contenidos que se relacionan con la potes- tad que tienen tanto los estados como los municipios para emprender actividades policiales2 ; pero siempre dentro del marco de una legislación nacional aplicable que defina los contenidos, a diferencia de la Constitución anterior que no hacía mención de este aspecto y en particular se dirigía a indicar de legeferenda aspectos organizativos y no funcionales de la cuestión policial. Por otro lado, la Constitución actual refiere algunos temas de trascendencia policial que tienen que ser encuadra- dos en la legislación nacional: ello ocurre en relación con el tema de orden público, 2 Destacan en la Constitución las menciones que sobre el tema definen artículos como el 156: Es de la competencia del Poder Público Nacional: 6. La policía nacional. Artículo 164: Es de la competencia exclusiva de los estados: La organización de la policía y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal, conforme a la legislación nacional aplicable. Artículo 178: Son de la competencia del Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, de conformidad con la delegación prevista en la ley que rige la materia, la promoción de la participación, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad, en las siguientes áreas: Justicia de paz, prevención y protección vecinal y servicios de policía municipal, conforme a la legislación nacional aplicable.
  13. 13. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 15Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela el que varía o migra significativamente3 hacia la protección ciudadana; así como la definición del objetivo de los órganos de seguridad ciudadana, aspecto que también se irradia a los cometidos policiales del ámbito municipal donde destaca la potestad de prevención y protección vecinal, todo lo cual contribuye a crear y fortificar un rumbo interesante en la escrupulosidad de las funciones de la gen- darmería4 a todos los niveles del poder público. De modo que la Constitución del 99 continúa vigorizando la competencia de los diversos integrantes del poder público territorial para la creación y organización de la policía en los distintos niveles, según las necesidades de los estados o de los municipios5 , pero enlazados a unos cometidos que debe definir una ley nacional, ley básica reguladora de las funciones. Pero, esa definición de funciones por vía legal ha de entenderse a la luz del artículo 2, que sostiene:“VenezuelaseconstituyeenunEstadodemocráticoysocialdeDerecho ydeJusticia,quepropugnacomovaloressuperioresdesuordenamientojurídicoydesu actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y, en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político”. De modo que ese propósito mediato e inmediato del Estado es, también, el de la función policial. Para el cumplimiento de este propósito, el fundamento de origen de la gestión pú- blica es el principio de legalidad. Principio de legalidad que circunscribe y define los espacios para evitar la arbitrariedad, abuso de poder, delimitación de funciones y áreas de competencia, regulación de la convivencia dentro de un régimen de li- bertades públicas. De ahí que el orden legal garantista, es decir aquel orientado 3 El artículo 55 de la Constitución ofrece un concepto clave para la labor policial: Toda persona tiene derecho a la protección por parte del Estado a través de los órganos de seguridad ciudadana regulados por ley, frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la integridad física de las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes. 4 Conforme al DRAE, la expresión es utilizada en referencia a los cuerpos policiales. En particular se hace alusión al cuerpo que cumple funciones de seguridad ciudadana y de orden público. En Francia y otros países específicamente se utiliza este vocablo con mayor énfasis. En el trabajo titulado: Los Gendarmes del Orden en América Latina de Argenis Riera, se toma la expresión para realizar un análisis tanto de la institución policial latinoamericana, como del sistema policial. En particular, se trata de identificar la dialéctica de este sistema, sus relaciones con el poder (relaciones con el Estado, sus programas y planes de operaciones y la ideología de la contrainsurgencia; relaciones con la clase dominante y el papel histórico y clasista que ha ejercido) (1984). 5SegúnloindicaRosales,laConstitucióndel99enfatizaenelmodelofederalyadoptaladescentralizacióncomoejetransversal(preámbulo, artículo 4 y 16 en concordancia con 157, 158, 184.6, 185, 269, 294) que en materia policial supone la inclusión de normas concretas de competencia sobre función policial concurrente entre los tres ámbitos político territoriales: nacional, estadal y municipal (2006).
  14. 14. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 16 a la protección de los derechos, se convierte en la carta de referencia para brindar respuestas adecuadas y así controlar a la iniquidad6 que alienta el poder, y que en el ejercicio de la fuerza pública, cobra especial significación. A pesar de estos nuevos elementos normativos de carácter constitucional, la reali- dad reguladora de los distintos cuerpos policiales es otra: en 13 entidades federales, 67 instrumentos normativos son normas preconstitucionales, es decir, están al margen del marco constitucional actual. En el Estado Nueva Esparta, por ejemplo, se encontró una norma sobre “vagos y maleantes”, quizá emulando la derogada Ley sobre Vagos y Maleantes. En otros casos referidos en el informe organizacional de los cuerpos de policía, los cuerpos municipales de policía utilizan la figura jurídica de Instituto Autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio, asumiendo la gestión y administración de sus recursos financieros y humanos; se crean figuras de autogobierno colegiadas como juntas directivas y consejos directivos y rinden cuentas a los Alcaldes y en algunos casos a instancias legislativas municipales (Méndez Rivas y Silva Gana, 2006). Si bien es cierto que los institutos autónomos pueden ser crea- dos por los distintos ámbitos territoriales del Poder Público conforme a la Ley de la Administración Pública, no obstante, aspectos atinentes a las ordenanzas no legiti- man la puesta en vigencia de normas restrictivas de derechos o de garantías cons- titucionales, pues, las atribuciones deben ser orientadas legalmente y no por el marco normativo constitutivo (ordenanza), constitucionalmente esto se encuentra limitado y reconducido a leyes de base dictadas por el poder nacional (legislativo)7 . En suma, lo central es el desarrollo legislativo coherente con propósitos claramente definidos evitando la desregulación y el desorden normativo encontrado y que será abordado en páginas subsiguientes. 6 Sinónimo de depravación, corrupción, ignominia, arbitrariedad y abuso funcional. 7 Al respecto el artículo 165 CRBV señala: Las materias objeto de competencias concurrentes serán reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados. Esta legislación estará orientada por los principios de la interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad.
  15. 15. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 17Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela 2.2. La parte orgánica constitucional de la policía venezolana La Constitución de 1999 reconoce la existencia de los cuerpos policiales y la nece- sidad de su creación, organización y permanencia por parte de los entes del poder público. Entiende la Constitución que la actividad de ordenación debe hacerse a través de estos componentes del poder estatal (poder público nacional, poder público estadal, poder público municipal), y que la actividad de policía debe mirar a la protección de los ciudadanos, al mínimo de regularidad8 o normalidad9 de la convivencia, la que resulta protegida según lo expresa Parejo Alfonso citado por Peña Solís, mediante medidas preventivas y represivas (2004:117). De modo que el trabajo de protección o de seguridad ciudadana es entendido en la Constitución como una actividad compartida por los tres niveles territoriales y debe organizarse detalmaneraquefaciliteelcumplimientodeloscometidosconstitucionales.Asíen- contramos que la Constitución al referirse al poder nacional lo hace describiendo la idea de organizar entre otros un cuerpo de policía nacional, al igual que al dirigirse al poder estatal10 le otorga una facultad similar a propósito de la policía a este nivel, indicándose la necesidad de definir aspectos atinentes a la policía local en el marco de una legislación nacional; en el propósito del resguardo ciudadano, la Constitu- ción autoriza la creación y organización de la policía municipal para cumplir acti- vidades de protecciónvecinal, sin mayores pretensiones (no es permitido que la poli- cía municipal pueda realizar labores de investigación penal, de control fiscal o adua- nero, control de inmigración, entre otras tareas atinentes a los cuerpos policiales del ámbito nacional), según lo determine la ley en consonancia con el poder regional. Así,enelpuntosiguientesemuestranlasnormasqueregulanlosdistintosámbitos,con algunas inserciones que definen de mejor manera el aspecto orgánico de la policía. 8 La expresión regularidad es relativa a lo regular que entre tantas acepciones podría significar: ajustado y conforme a las reglas. DRAE 9 La expresión normalidad utilizada es relativa a regularidad en tanto que es atinente a normal y entre tantas acepciones implica: dicho de una cosa que conforme a su naturaleza, forma o magnitud se ajusta a ciertas normas o reglas fijadas de antemano. También lo normal implica la idea de norma o regla. O también podría significar una cosa que se encuentra en estado natural. DRAE. 10 Perteneciente al Estado o los Estados. DRAE.
  16. 16. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 18 2.2.1. Normas constitucionales que regulan a los cuerpos policiales conforme a la distribución del poder público: los tres ámbitos político territoriales Las normas constitucionales que sitúan la conformación del sector policial en los distintos niveles del poder público inician con la postulación, al igual que la Cons- titución del 61, de la creación de la Policía Nacional. Así, el artículo 156.6 y la Dis- posición Transitoria cuarta, numeral 911 que señalan la creación de este cuerpo de policía, constituye un asunto que atañe al Poder Público Nacional12 . Es decir, sin mayores definiciones la norma no discrimina quién (Poder Público Nacional) está legitimado para ejercer las competencias sobre la Policía Nacional, asunto que pare- ciera aclararse más adelante a propósito del tema de la seguridad ciudadana13 . Por otro lado, el artículo 164 en el sexto párrafo se refiere al sector policial, a pro- pósitodeladefinicióndelascompetenciasexclusivasdelosestados,peroconcierto parecido a la Constitución de 1961, con el deslinde de precisar que las atribuciones se harán por la ley nacional aplicable. Por su parte, el artículo 178 otorga competencia al ente municipal para la: Justicia de paz, prevención y protección vecinal y servicios de policía municipal, conforme a la legislación nacional aplicable. A semejanza de la Constitución del 61 determina que el servicio de policía corresponde también al ámbito local; pero con la disi- militud de mencionar una legislación nacional que defina –obviamente- los as- pectos funcionales del trabajo policial, ya que la Constitución entiende que la se- guridad ciudadana es una competencia concurrente entre la nación, los estados y los municipios. Esto es que la Constitución no deja espacio para que el poder local pueda definir y disgregar por sí mismo las funciones del servicio policial14 ; a lo sumo, mientras no se dicte la legislación correspondiente, a este poder le corres- 11 Ley del cuerpo de policía nacional. En dicha ley se establecerá el mecanismo de integración del Cuerpo Técnico de Vigilancia de Tránsito y Transporte Terrestre al cuerpo de policía nacional. 12 La Asamblea Nacional trata actualmente el Proyecto de Ley de Policía Nacional, cuya aprobación definitiva se encuentra pendiente. 13 El Ejecutivo Nacional, para mantener y restablecer el orden público, proteger a los ciudadanos y ciudadanas, hogares y familias, apoyar las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacífico disfrute de las garantías y derechos constitucionales, de conformidad con la ley, organizará: Un cuerpo uniformado de policía nacional. Un cuerpo de investigaciones científicas, penales y criminalísticas. Un cuerpo de bomberos y bomberas y administración de emergencias de carácter civil. Una organización de protección civil y administración de desastres. Los órganos de seguridad ciudadana son de carácter civil y respetarán la dignidad y los derechos humanos, sin discriminación alguna. 14 Sin embargo, puede percibirse cierto conflicto normativo cuando la Constitución plantea que a los Estados les corresponde la deter- minación de las ramas del servicio público de policía atribuidas a la competencia municipal. Por lo que a las Asambleas Legislativas de los estados les concierne dictar las leyes relativas a la organización de estos servicios.
  17. 17. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 19Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela ponde partir de dos indicadores válidos para desarrollar sus actividades, que son: la prevención y protección vecinal, esto es que los contenidos funcionales en el caso de los cuerpos policiales municipales han de pivotear sobre ambos conceptos, lo cual revela que, de lege ferenda, la legislación nacional o ley de base ha de tomar en cuenta estos hitos para desagregar los contenidos funcionales y así establecer las diferencias con los otros niveles en el área policial, derivados del mandato cons- titucional15 . En síntesis, los tres niveles del poder público territorial cuentan con normas cons- titucionales que impulsan la creación y organización de los cuerpos policiales. Ade- más, se inducen los criterios de actuación en relación con las funciones donde es clave la idea de seguridad ciudadana, ya que ésta se desarrolla como competencia concurrente y ha de desagregarse en igual correspondencia. 2.2.2. Sobre las funciones policiales Ademásderealizarexpresasmencionesalacreaciónyorganizacióndecuerpospoli- ciales, así como a la legitimación para sentar las bases de esta labor, la Constitución, marca ciertos modelos o señales para normar la función o las funciones de los cuer- pos policiales en los distintos ámbitos territoriales. Uno de los artículos paradigmáticos de la Constitución es el artículo 55 que implica - conforme a su redacción- un fuerte compromiso del Estado a favor de los ciudada- 15 El artículo 178 cuando se refiere al poder municipal lo hace en los términos siguientes: Son de la competencia del Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, de conformidad con la delegación prevista en la ley que rige la materia, la promoción de la participación, y el mejoramiento, en general, de las condicionesdevidadelacomunidad,enlassiguientesáreas:Justiciadepaz,prevenciónyprotecciónvecinalyserviciosdepolicíamunicipal, conforme a la legislación nacional aplicable. En cuanto a la legislación nacional aplicable es correspondiente con lo expresado en el artículo 164 que también reenvía a una legislación nacional lo expuesto en el artículo 322 al establecer que: La función de los órganos de seguridad ciudadana constituye una competencia concurrente con los Estados y Municipios en los términos establecidos en esta Constitución y en la ley. Incluso en concepto de Peña Solís el problema de las leyes de base y de desarrollo (que sería la legislación pertinente para estos casos) en el marco de los principios de coordinación, colaboración y corresponsabilidad, es que se generaría un uniformismo que podría consolidar indirectamente la centralización (2001). Entonces, clave es señalar que la Constitución del 99 introduce el tema de la legislación nacional en relación con la competencia de los municipios, muy diferente a lo regulado en la Constitución de 1961 al indicar el art. 30 que la policía municipal es competencia del municipio tanto en lo atinente al gobierno como la administración. Pero el artículo 134 señalaba: Los Estados y Municipios sólo podrán organizar sus fuerzas de policía de acuerdo con la ley. La diferencia salta a la vista y ello constituye una variable importante para determinar que, a los efectos de la función policial, resulta adecuado constitucionalmente que la legislación nacional desarrolle las competencias concurrentes, partiendo de las referencias: la prevención y protección policial, en el marco de los principios a que se refiere la Constitución.
  18. 18. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 20 nos, por cuanto es de incumbencia y deber indeclinable de toda autoridad, espe- cialmente la policial, dar cumplimiento a las premisas constitucionales y garantías de los derechos humanos, sobre todo, ante situaciones de amenaza, vulnerabilidad, o riesgo para las personas. Así como también establece este dispositivo constitucio- nallaobservanciaefectivaporpartedelosciudadanosdesusdeberes,enconsonan- cia con lo expuesto en el artículo 20 a propósito de los derechos civiles y sus límites. Precisamente, dentro de los conceptos, está el de orden público, utilizado desde la doctrina de la seguridad nacional como fuente y práctica de autoritarismo, como ya se dijo en párrafos precedentes. Sin embargo, en la nueva versión preceptiva el sentido de orden público, está articulado al de protección ciudadana, indicando a los cuerpos de seguridad del Estado el resguardo de la dignidad y los derechos humanos de todas las personas; y todo uso de arma o cualquier otra de carácter tóxica estará limitado por principios de necesidad, conveniencia, oportunidad y proporcionalidad. Esta idea también encuentra respaldo en la doctrina, cuando Nikken involucra el concepto de orden público con los derechos humanos(1991) y de alguna manera, la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos han ofrecido un panorama que invita a reflexionar. De modo que cuando se plantea regular el ámbito de actuación de los cuerpos policiales y demás cuerpos de seguridad ciudadana ha de tenerse presente este paradigma:laconstrucciónlegaldebeapropiarsedeestoscontenidosyobviamente, la intervención del Estado en el manejo de los conflictos siempre deberá ajustarse a las reglas preceptivas de los derechos, en el marco de los principios de oportunidad, necesidad y proporcionalidad. El Estado al ejercer la fuerza pública siempre debe garantizar la dignidad de las personas y en general, los derechos humanos16 . De igual manera lo explica Rosales (2006), al indicar que la Constitución de 1999 da unpasoimportantealsituaralaseguridadciudadanaenelcentrodelaagendasocial pública sobre seguridad interna, lo que se refleja en la incorporación constitucional del concepto. Por lo tanto, al enfatizar la Constitución en la seguridad ciudadana, corresponde al poder legislativo desarrollar la legislación correspondiente, debien- do ser el modelo policial la expresión de este lineamiento (dar cumplimiento a 16 Esta orientación marca definitivamente a la función policial, independientemente de los ámbitos a que pertenezcan los cuerpos policiales. La desagregación de la función tiene como eje transversal estos aspectos en el ejercicio de la seguridad ciudadana.
  19. 19. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 21Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela las premisas constitucionales garantizadoras de los derechos humanos, sobre to- do, ante situaciones de amenaza, vulnerabilidad, o riesgo para las personas), tal como lo señala la Disposición transitoria cuarta, 9 Referida en los artículos 332 en concordancia con el artículo 156.6 (ámbito nacional); 164. 6 (ámbito estatal); 178.7 (ámbito municipal). 2.2.2.1. Contenido de la función: la competencia de seguridad ciudadana La Constitución del 99 contiene un capítulo referido a la Seguridad de la Nación y dentro de ese planteamiento normativo se encuentra la Seguridad Ciudadana. Esta concepción es clave para entender, como lo manifiesta Rosales (2006), que a partir deesteplanteamientoconstitucionalseconcibealaSeguridadcomounsistemapor demás complejo, y que deja un margen de dudas en relación con la consagración del estado democrático, pues la seguridad ciudadana no es un tema que atañe a la Seguridad de la Nación, salvo en especiales circunstancias en la aplicación del Derecho Internacional Humanitario, en el contexto de conflictos armados. Sin em- bargo, la idea expuesta por Rosales es entender a la Seguridad Ciudadana como un subsistema del Sistema de Seguridad de la Nación y por lo tanto sus contenidos que ya han sido abordados anteriormente, están vinculados con el resguardo a los derechos y con un modo especial de proceder bajo circunstancias y principios de actuación, cuando hubiere peligro concreto de afectación en situaciones que cons- tituyan amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la integridad física de las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes. Por otro lado, los diversos contenidos de la Constitución en sectores como la descripción de derechosygarantías,elnecesariocumplimientodedeberes,elinterésconstitucional en lo social y el énfasis en el desarrollo humano y la convivencia ciudadana, dotan también de contenido y atributo a la función policial. 2.2.2.2. Descripción de la función policial nacional En este ámbito el contenido de la función se observa claramente en el artículo 332 desde donde se concibe la organización de cuerpos de protección ciudadana (policía nacional, investigaciones científicas, penales y criminalísticas, bomberos y administración de emergencias) con el objeto de asegurar el disfrute de los dere-
  20. 20. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 22 chos y garantías constitucionales, a estos aspectos se añaden la protección al am- biente, resguardo aduanero, marítimo, tránsito en sus distintas manifestaciones. La ley obviamente desarrolla estos contenidos en las diversas materias, por ejemplo investigación penal, eventos catastróficos y otras emergencias de diverso carácter, control del tránsito terrestre, marítimo, entre otras. En particular, los cuerpos policiales participan en un número importante de activi- dades que podrían suponerse dispuestas constitucionalmente, alguna de las cuales se realizan en concurrencia con los estados o los municipios. Por ejemplo, la tarea de auxiliar y proteger a las personas, sus bienes y apoyo en situaciones de peligro calamitoso o desastres resulta ser una tarea compartida. En la propuesta legislativa sobre función policial17 se destacan: • Ejecutar los planes destinados a la protección de los derechos fundamentales, así como los destinados a evitar hechos delictivos, promoviendo la corresponsabilidad y participación ciudadana. • Auxiliar y proteger a las personas y velar por la conservación y custodia de los bienes que se encuentren en situación de peligro calamitoso o desastre. • Cooperar con las autoridades sanitarias en el manejo de la actividad de salud pública. • Cumplir con el mandato judicial para detener a las personas. • Ejecutar las funciones inherentes a la actuación policial en caso de delitos y faltas. • Ejecutar las orientaciones para la seguridad y resguardo de las evidencias. • Recabar y ordenar datos para la elaboración de estadísticas. Las autoridades policiales organizarán y pondrán en funcionamiento un sistema tecnológico actualizado. • Colaborar y prestar auxilio a las autoridades y órganos policiales internacionales. • Colaborar con los cuerpos de bomberos. • Atender las solicitudes o llamados que hagan las autoridades de los Poderes Públicos para cumplir con eficacia las funciones que tienen atribuidas. 17 Atinente a la propuesta legislativa sobre Ley Base de la Función Policial que reposa en la Subcomisión de Seguridad Ciudadana y Asuntos Policiales en la Asamblea Nacional.
  21. 21. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 23Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela • Llevar los registros necesarios en los que consten todas las operaciones policiales. • Vigilar, proteger los edificios públicos y los que requieran de tal protección. • El control de entrada y salida del país de nacionales y extranjeros. • Realizar las actividades de resguardo previstas en la ley y control de contrabando. • Vigilar y proteger las costas, fronteras y centros. • Las actividades de tránsito terrestre. Estas tareas, que forman parte de uno de los proyectos sobre el tema de la función policial, constituyen un ejemplo de algunos aspectos funcionales de la policía, pero específicamente orientadas a la policía nacional. Actualmente las tareas que cum- plen los distintos cuerpos policiales en el ámbito nacional abarcan otras, muchas de ellas difusas y que hasta ahora resulta bastante complicado determinar. El intento de precisar, sistematizar y especificar de mejor manera estas funciones debe ser un cometido primordial del Estado. La Asamblea Nacional en particular de cara a la creación de la policía nacional y en cumplimiento del mandato constitucio- nal sobre la ley base o de desarrollo debe tomar en cuenta la necesidad de fijar los ejes centrales de las funciones para evitar la desregulación y la falta de coordinación en el cumplimiento de estas actividades, así como subrayar el compromiso con res- pecto a la seguridad ciudadana. 2.2.2.3. Descripción de la función policial estadal No existe en la Constitución de 1999 un destacado especial para precisar las activi- dades que debe cumplir la policía estatal a la par de lo planteado para el sector po- licial municipal (prevención y protección vecinal). No obstante, desde un punto de vista amplio podría deducirse que la función policial estadal es una responsabilidad compartida por todos los cuerpos policiales en todos los ámbitos y ello está en correspondencia con las llamadas competencias concurrentes. La observancia del mandato constitucional en relación con la seguridadciudadana, contribuye al mejor desempeño y disfrute de las garantías constitucionales. En ello radica lo que se ha denominado la garantía de la seguridad ciudadana, pues toda actividad que genere riesgosconcretosydañosparaesosobjetivosconstitucionalesvalidalaintervención
  22. 22. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 24 policial. Ahora bien, conforme a la data levantada por el equipo de investigación, respecto al inventario jurídico venezolano en el área policial, podrían destacarse algunas normas que merecen especial atención, en particular por los contenidos que distan del planteamiento constitucional y legal. Pues, el nivel estadal policial no está facultado para realizar actividades que incumben a cuerpos de investigación penal e incluso al Ministerio Público conforme a la legislación nacional (Código Penal; Código Orgánico Procesal Penal). En este sentido, sin ánimo de hacer referencia a todos los casos se expondrán algu- nos ejemplos que justifican lo dicho. Véase: la Ordenanza de Policía del 08.05.92 del Estado Amazonas prevé como atribuciones del cuerpo policial las siguientes: Garantizarelordenpúblico,laseguridaddelaspersonas,proteccióndelapropiedad pública y privada y en general, prevenir toda actividad violatoria a las disposiciones legales de la República, en todo el ámbito jurisdiccional del territorio. (Art. 1 OP). Y esta función, por la que se instauró el cuerpo policial, se desagrega en otras, entre las cuales podría destacarse la correspondiente a: Impedir que se formen desórde- nes y rechiflas en plazas, mercados, templos, etc. Vale decir que la ordenanza de creación del cuerpo policial evidencia el desempeño a partir de convertir a los po- licías en custodios del orden público como tarea inicial: esa función está dirigida a evitar desórdenes, así como investigar a las personas que presuntamente atenten contra el orden público (juegos prohibidos, bullicios y cualquier clase de alteración del mismo) y la seguridad de las personas (homicidios, lesiones, riñas, proteger a toda persona que reclame auxilio contra alguna agresión o espontáneamente cuan- do se ejecuta en su presencia o si tuviera conocimiento que va ejecutarse) y sus propiedades (prevenir e impedir los hurtos), son facultades que pasan a tener un segundo plano en el marco de la protección. Otro caso es el que corresponde a la Ley de Policía del Estado Apure del 22.07.85 y reformada el 20.06.97, cuya norma principal es la que corresponde al artículo 2 donde se expresa que la función de la policía será la de: Asegurar la conservación del orden público y reestablecerlo cuando sea alterado, cuya competencia, orga- nización y funcionamiento, se rige por la presente Ley, su Reglamento y demás dis- posiciones generales y especiales sobre la materia. Aunque posteriormente se desa- grega esta función en otras que errada y confusamente se enmarcan en otros bienes jurídicos, la orientación general de la legislación en comento se dirige a la idea de
  23. 23. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 25Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela mantenimiento del ordenpúblicoylasbuenascostumbres, mezclado con géneros di- fusos y otros más específicos; al respecto, pueden citarse: preservar y mantener el orden público y restablecerlo cuando sea alterado; garantizar la seguridad colectiva e individual de las personas, su libertad, su vida e integridad física; cooperar en la prevención de la mendicidad, de la prostitución, del consumo, tráfico de sustancias estupefacientes y psicotrópicas, del alcoholismo y las conductascontrariasalasbue- nas costumbres; prevenir la ejecución de las conductas tipificadas en la Ley Sobre Vagos y Maleantes; inspeccionar los establecimientos y lugares donde se realicen juegos permitidos por la Ley, a fin de evitar o reprimir cualquier desorden; vigilar casas o sitios donde concurran personas de notoria mala conducta. La regulación policial del Estado Carabobo, aunque con sus variantes, no es disímil a las anteriores; en especial, esta ley fue dictada el 14.06.72 y reformada el 11.11.76 y tiene como fundamento de creación la siguiente directriz: Garantizar la seguridad tanto de las personas como de la propiedad, la moralidad, salubridad y el orden públi- co en el Estado18 , de conformidad con la presente Ley y demás disposiciones legales vigentes sobre la materia. (Art. 1 LP). Lo relevante es que no comienza con el tema del orden público, al que coloca de último en la relación; pero en la descripción de funciones aparece con notable semblanza, lo que da a entender que es un tema prioritario en la agenda funcional de la policía del estado, aparte de otros, pero que en definitiva no ocupan mayor espacio en la descripción normativa: Hacer uso de todos los medios que le da la Ley para prevenir y contener toda violencia y ataque contra las personas, orden público, propiedades públicas o privadas; esforzarse en descubrirlastramasymaquinacionescontraelordenpúblicoyseguridaddelEstado, persiguiendo e impidiendo los planes subversivos, disolviendo los grupos armados que se reúnan con propósito hostil, aprehendiéndolos en caso de resistencia y qui- tándoles las armas y municiones que pudieran detentar u ocultar para el logro de sus propósitos; vigilar a los que con hechos manifiestos de fuerza quieran impedir la libertad de las elecciones o las reuniones de las Cámaras Legislativas y demás corporaciones previstas por la Constitución y las Leyes de la República; vigilar los lugares donde concurren personas de notoria mala conducta. 18 Énfasis añadido, y también los siguientes.
  24. 24. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 26 Lamentablemente, hubo casos como los del Estado Zulia y Estado Monagas que están incompletos, aún así se pudo obtener alguna información que permite esta- blecer para el caso del estado Zulia que la Ley tiene como norma fundamental de la policía: garantizar la tranquilidad y seguridad pública, a través de un efectivo servicio de prevención, investigación, control, represión de delitos e infracciones en la jurisdicción del Estado. (Art. 6) Las expresiones tranquilidad y seguridad pública resultan ideas muy generales, por demás difusas, para determinar en qué consiste la función policial en el Estado Zulia: luego relaciona ambas premisas con actividades de investigación y represión de delitos, lo que constituye un tema re- servado a los cuerpos de investigación penal del ámbito nacional, lo cual podría suponer un ejercicio abusivo de la función y un nivel inaceptable de discrecionali- dad en un cuerpo de seguridad ciudadana. En el caso de la policía del Estado Monagas, podría destacarse que es una ley del 30.07.65 y funda como objetivo de la policía: Mantener el orden público y velar por que se cumplan las leyes que garantizan la seguridad y conservación de las personas, lapropiedad,lamoralidadysalubridadenelEstado.Tales planteamientos funcionales merecen la misma crítica que corresponde al Estado Zulia, pues, las expresiones utilizadas en la Ley son muy abiertas y por si fuera poco, enfatiza en criterios impre- cisos como el orden público y la moralidad, locuciones que en nada ayudan a esta- blecer los límites funcionales de este componente policial. La entidad federal que muestra un mejor perfil funcional es el Estado Cojedes, cuya regulación es del 10.05.68, pero reformada casi integralmente el 29.12.05. En esta Ley se observa que la norma base de la función del cuerpo policial está orientada por ciertos criterios constitucionales, a saber: Tutelar el libre ejercicio de los derechos fundamentales, las libertades públicas y a garantizar la seguridad ciudadana, ejer- ciendo la vigilancia necesaria tendiente a salvaguardar la seguridad individual y co- lectiva, así como la paz pública, evitando, reprimiendo y cooperando para reprimir en la forma establecida en el ordenamiento jurídico, aquellas actuaciones contrarias a los principios y valores constitucionales. (Art. 2 LP). Así la función se desagrega en otras las cuales responden a una dirección similar a la propuesta básica, por ejem- plo: Establecer y coordinar políticas de seguridad ciudadana dentro del territorio del Estado; fijar las prioridades de la entidad en la materia de su competencia y la eje-
  25. 25. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 27Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela cución de las mismas; acatar y ejecutar los planes y políticas dictadas por la autoridad competente, para preservar, restablecer y asegurarlaseguridadciudadana; colaborar con las autoridades nacionales de policía para reestablecer y mantener el orden y la paz pública, la seguridad individual y colectiva de las personas; colaborar con el man- tenimientodelasaludpúblicayconlasautoridadessanitariascuandoasílorequieran para el cumplimiento de sus decisiones; ejercer las funciones de órgano de apoyo a la investigación penal de conformidad con las leyes; proteger a los testigos y a las víctimas de hechos punibles por orden de la autoridad competente. En este Estado, la seguridad ciudadana adquiere una presencia vital para el desarrollo de la función policial estatal y queda vertida en diversos aspectos o tópicos esenciales. Principal- mente ha de destacarse que esta legislación comienza con la protección o tutelaje del libre ejercicio de los derechos fundamentales. Por último y no por ello menos importante, es la situación particular de la regulación legal del Estado Portuguesa, pues en particular esta entidad entendió derogada la legislación sobre policía debido a la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública (11.07.02). Decisión que carece de sentido jurídico, pues el sector policial está configurado dentro de un ámbito especial, preferiblemente de regulación del mismo orden debido a sus características, principalmente en el cam- po de la definición de las facultades o atribuciones; no obstante, y ello constituye un enorme conflicto legal es que la mencionada Ley no excluye del ámbito de apli- cación a los cuerpos policiales, por lo que es posible que alguna norma sea aplica- ble en una situación analógica o de mejor posicionamiento, según la materia de regulación. Pero esto no es lo deseable ni lo recomendable, pues como pareciera lógico suponer sólo en el aspecto laboral o de carrera policial podría haber alguna coincidencia en que sí es posible aplicarla. En fin, lo destacable en este resumen es que la mayoría de la legislación estatal, sal- vo los casos de los estados Cojedes, Nueva Esparta, Vargas y Zulia, son regulaciones anteriores a la Constitución de 1999. Sin embargo, en los casos señalados como excepciones, no por ser post constitucionales están mejor conformadas en cuanto a los aspectos centrales en materia de función policial, pues Nueva Esparta, Vargas y Zulia para efectos de la función, enfatizan en conceptos ya superados en el texto constitucional, particularmente con respecto al tema del orden público o las bue-
  26. 26. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 28 nas costumbres; como es obvio suponer, la actividad policial no se debe dirigir a un norte tan abstracto y difuso como los expuestos, sino que corresponde a un es- pectro de mayor envergadura social y de especial significado correspondiente a la seguridad ciudadana en los términos consignados en segmentos anteriores. Sin embargo, es necesario recordar que la actividad de la policía debe estar vincula- da a una propuesta legislativa de base emanada de la Asamblea. Precisamente en el Proyecto de Ley de la Policía Nacional19 que pretende ofrecer bases para fijar de mejor manera los contenidos funcionales del resto del sector, se postulan como fun- ciones de la policía estatal las siguientes: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución de la República Bolivariana de Venezue- la, con estricto apego al respeto de los derechos humanos, ejecutando las órdenes que reciban en la esfera de sus competencias. 2.Velar por el cumplimiento de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico del Estado. 3. Vigilar y proteger los edificios públicos estadales, así como las de sus entes des- centralizados funcionalmente, que así lo requieran. 4 Vigilar y custodiar las vías terrestres estadales. 5. Vigilar los puertos y aeropuertos ubicados en el Estado. 6.Ejercerfuncionesdepolicíajudicial(Cuerpodeinvestigacionespenalescomoauxi- liares) cuando sea requerido por los órganos competentes del Ministerio Público y el Poder Judicial. 7. Colaborar con los servicios de protección civil en aquellos casos de graves riesgos, catástrofes y calamidad pública en los términos establecidos por la ley. 8. Levantar los accidentes de tránsito e instruir el expediente, realizando las respec- tivas actas y fijación del suceso en aquellos lugares en que por necesidad y urgencia nohayaintervenidolaautoridaddetránsitocorrespondiente.Encuyocaso,deberán seguir lo pautado en el ordenamiento legal vigente. 9. Ejecutar conjuntamente con el Cuerpo Uniformado de Policía Nacional los planes destinados a la protección de la seguridad ciudadana promoviendo la correspon- sabilidad y participación de la ciudadanía en la lucha contra la criminalidad. 19 Propuesta legislativa sobre Ley Base de la Función Policial que reposa en la Subcomisión de Seguridad Ciudadana y Asuntos Policiales de la Asamblea Nacional.
  27. 27. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 29Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela 10. Conjuntamente con el Cuerpo de Policía Nacional garantizar, reestablecer y mantener la paz pública, la seguridad individual y colectiva de las personas. Para lo cual deberán atender a las directrices o planes que establezcan los Consejos o Coor- dinaciones legalmente creados conforme a los niveles territoriales. En su defecto, las autoridades policiales están en el deber de orientar y planificar la actividad con el objetivo de ser más eficaces en la función de protección de los ciudadanos. 11. Colaborar con el Cuerpo de Policía Nacional en la protección de manifestaciones y en el mantenimiento del orden cuando ocurran grandes concentraciones de personas por cualquier causa. Igualmente, acatarán las orientaciones, diseños y planes que se determinen tanto por los Consejos como por las Coordinaciones de seguridad ciudadana creados por ley. 12. Podrán realizar aquellas funciones que no hayan sido designadas especialmente al Cuerpo de Policía Nacional, a la Guardia Nacional o a la Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención en los términos establecidos en el artículo 15 de la presente Ley. 2.2.2.4. Descripción de la función policial municipal Nuevamente acá destaca el contenido de los artículos 332 y 55 constitucionales en lo concerniente a la actividad de la seguridad ciudadana, donde se exige respetar la dignidad y los derechos humanos, sin ningún tipo de discriminación. Al decir de la Constitución el cometido esencial de estos cuerpos es asegurar el goce y disfrute de los derechos y garantías dispuestas en la Constitución, empero en el marco de la prevención y la protección vecinal. Estas reglas son rectoras de la intervención policial, pues, en ningún supuesto queda el funcionario autorizado para actuar discrecionalmente, pues su labor exige ponderación, equilibrio y tolerancia20 . Por ello y debido a la delicada labor que desarrollan, no pueden actuar arbitrariamente fuera del marco de las atribuciones constitucionales y legales: el uso de la fuerza o la violencia sólo está autorizado ante el riesgo o posibles daños a bienes jurídicos, cuando se trata de una situación de legítima defensa de la vida o integridad física de un tercero o propias, ante un ataque grave e inminente que no puede ser repelido de otro modo, de manera que el Derecho sólo puede justificar un actuar proporcio- 20 Aquí dos conceptos diferentes, el de discrecionalidad y el de proporcionalidad, y el segundo no deriva del primero, como pareciera indicar el texto
  28. 28. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 30 nado, conveniente y oportuno acorde con la juridicidad y orientación constitucio- nal. Si la policía debe disponer sus medios para la seguridad de los ciudadanos, también debe ser en el caso de la policía local, que se encuentra muy cercana a los mismos. Valga en este sentido mencionar que siendo la policía municipal muy próxima a la comunidad, ha llevado a algunos autores, como José María Rico (1998) a señalar que la tendencia actual para los servicios policiales es el acuciante principio del mo- delo de policía comunitario, ya que a través del mismo se puede encarar el grave problemadelainseguridadciudadana,dejandodeladoeldiseñomilitarizadoycen- tralizado de años atrás, que se constituyó en germen de diversas tropelías y afrentas a los derechos fundamentales. Como bien lo sostienen Duce y González (1997): la organización policial debe su gran esfuerzo al mayor contacto con la comunidad, ésta ha de buscar siempre un acercamiento más individualizado, crear los vínculos comunitarios y la autoorganización social en asuntos extra penales en contribución con otras agencias del Estado. Constitucionalmente queda claro que la función policial en el ámbito municipal debe ser reflejo de lo dispuesto en la ley base. Pero, ¿cuál es el perfil actual de los cuerpos policiales según la matriz de datos aportada por el equipo de investigación para el ámbito municipal? Así, puede destacarse del Instituto Municipal Policía Administrati- va Municipio Falcón (Estado Cojedes) de fecha 02.06.03, que aunque no tiene una base principal de actuación al mismo estilo de la policía estatal, no obstante, se en- cuentran abundantes expresiones imprecisas, tales como: la facultad de garantizar la seguridad, derechos, los bienes de las personas y del Municipio; mantener el orden y establecerlo en caso de alteración; realizar investigaciones necesarias contra las actuaciones ilegales de miembros de la dirección de la policía, con ocasión de presun- tosabusos,arbitrariedades,deslealtadydemásactoscontrariosalamoraleintegridad de la misma; coordinar las actividades con los demás cuerpos policiales que operan en jurisdicción del municipio, con sujeción a las políticas que sobre la seguridad dicte el Alcalde y cualquiera otra actividad que en el ámbito de su competencia sirva a los efectos de mantener el orden y seguridad pública en jurisdicción del municipio. Esta última atribución resulta inexplicablemente enunciativa, lo que podría generar cier- tos conflictos de legalidad en el ejercicio de la función, pues no parece sensato que
  29. 29. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 31Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela el Alcalde tenga la potestad de definir las actividades que ha de cumplir la policía local, especialmente cuando este tipo de labor debe estar sometida a la regularidad legal previa y definida, en particular con respecto a las atribuciones de otros órganos de seguridad ciudadana. Podría afirmarse que este tipo de norma reguladora se en- cuentra a contrapelo del diseño constitucional pues de acuerdo con la Constitución en su artículo 178, la Justicia de paz, prevención y protección vecinal y servicios de policía municipal, son competencias de los municipios, siempre en el marco de la legislación nacional aplicable. Otro Municipio con un perfil anterior al de la Constitución de 1999, es Baruta (Esta- do Miranda), cuya policía se rige con la figura de instituto autónomo creado el 29.11.92, cuyo objetivo de creación es: Garantizar la seguridad de las personas y bienes, así como velar por el mantenimiento del orden público, de la moralidad, de la salubridad, urbanismo, turismo, defensa del ambiente y tránsito. Principia la norma- tiva con el tema del orden público al igual que la mayoría de las regulaciones esta- tales y además se agrega la locución moralidad, planteamiento que por ser tan eté- reo resulta inaprensible a los efectos de calificar la función policial y desgranarlas adecuadamente. En cuanto a la descripción normativa existe cierto parecido con la regulación del municipio Falcón del Estado Cojedes, en especial: Realizar inves- tigacionescontraactuacionesilegalesdelosmiembrosdelainstitución,conocasión de presuntos abusos, arbitrariedades, deslealtad y demás actos contrarios a la moral e integridad de la misma; organizar el archivo confidencial de la Policía Municipal; prestar la colaboración necesaria a los tribunales de justicia y órganos auxiliares y al Ministerio Público; intervenir en labores de dirección y control de tránsito; prestar servicios de custodia y seguridad al alcalde y a los concejales, de conformidad con el reglamento respectivo; efectuar labores de investigación, vigilancia y control sobre las personas sospechosas de actividades ilegales; cumplir con los demás servicios que se le atribuyen, de conformidad con los convenios u órdenes emanadas de las autoridades, bien sea nacionales, estadales o municipales; coordinar las activida- des de los diferentes cuerpos policiales que operen en jurisdicción del Municipio Baruta, con sujeción a la política de seguridad dictada por el Alcalde, y cualquier otra actividad que en el ámbito de su competencia sirva a los efectos de mantener el orden y seguridad pública en la jurisdicción del municipio; cumplir con los demás servicios que se le atribuyen, de conformidad con los convenios u órdenes emana-
  30. 30. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 32 das de las autoridades, bien sea nacionales, estadales o municipales. Principalmen- te las dos últimas atribuciones pueden considerarse sumamente enunciativas lo que afecta describir con claridad el desarrollo de la función y por si fuera poco po- dría afectar la legalidad, principalmente atendiendo a la norma constitucional que plantea la sujeción de la función policial a una ley nacional que instrumente ade- cuadamente la función en el ámbito estadal y municipal. La Policía del Municipio Chacao fue creada el 09.03.93 y tiene como objetivo fun- damental Garantizar la seguridad de las personas y bienes, así como velar por el mantenimiento de la moralidad, salubridad, urbanismo, turismo, defensa del am- biente, tránsito y orden público, en la jurisdicción del municipio.Tiene un perfil simi- lar a la Policía del Municipio Baruta y sus funciones desgranadas son similares, en especial: prestar la colaboración necesaria a los tribunales de justicia y sus órganos auxiliares y al Ministerio Público; intervenir en la labores de dirección y control de tránsito; realizar las operaciones necesarias para la búsqueda y procesamiento de informaciones policiales en coordinación con otros organismos de policía y realizar el intercambio de informaciones; realizar las investigaciones contra actuaciones ile- gales de los miembros de la institución, con ocasión de presuntos abusos, arbitra- riedades, deslealtad y demás actos contrarios a la moral e integridad de la misma; efectuarlaboresdeinvestigación,vigilanciaycontrolsobrelaspersonassospechosas de actividades ilegales; prestar servicios de custodia y seguridad al alcalde y a los concejales de conformidad con el reglamento respectivo; cumplir con los demás servicios que se le atribuyen, de conformidad con los convenios u órdenes ema- nadas de las autoridades, bien sea nacionales, estadales o municipales; coordinar las actividades de los diferentes cuerpos policiales que operen en jurisdicción del Municipio Chacao, con sujeción a la política de seguridad dictada por el Alcalde, y cualquier otra actividad que en el ámbito de su competencia sirva a los efectos de mantenerelordenyseguridadpúblicaenlajurisdiccióndelmunicipio.Valgaeneste caso, realizar iguales apreciaciones con respecto a la Policía del Municipio Baruta. La única situación diferencial resultaría del carácter de Instituto Autónomo que os- tenta ésta con respecto a la de Chacao, que no se rige por esta figura jurídica. La Policía Municipal del Municipio Iribarren (Estado Lara) fue creada el 16.06.95 y se reformó la legislación el 22.12.98. Su base funcional parte de los siguientes
  31. 31. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 33Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela contenidos: prestar un servicio público para la aplicación de las disposiciones con- tenidas en el ordenamiento jurídico vigente en el Municipio y para cumplir y hacer cumplir estas disposiciones, las de carácter nacional y estadal. Así como los actos administrativos emanados de la Alcaldía y demás autoridades competentes del Mu- nicipio, producidos en conformidad con sus competencias y atribuciones y en uso de sus facultades. En particular, la normativa en cuestión cataloga la actividad poli- cial como un servicio público ( aunque no se trata propiamente de un servicio públi- co sino que es un cuerpo dirigido a protección de la seguridad ciudadana y cum- plen específicas funciones dentro del sistema penal) y no ofrece líneas especiales o temas para que sean desagregados en el articulado, de modo que más adelante se ofrece un glosario de actividades más o menos extensas de la actividad que debe cumplir el denominado serviciopúblicopolicial; en especial, puede destacarse: cumplir y hacer cumplir la Constitución de la República, la Constitución del Estado, las leyes nacionales y estadales, las ordenanzas, reglamentos, decretos, acuerdos, resoluciones y demás normas propias de la competencia municipal; garantizar la seguridad ciudadana, de los funcionarios en servicio y en cumplimiento de sus fun- ciones, los bienes en su jurisdicción y los del municipio en particular; dirigir y admi- nistrar los retenes o lugares de detención a su cargo, especialmente en materia de tránsito y circulación vial y seguridad ciudadana; efectuar las acciones necesarias para la obtención y procesamiento de informaciones policiales en cooperación con otros organismos de Policía y realizar el intercambio de informaciones; realizar in- vestigaciones necesarias contra las actuaciones ilegales de miembros de la direc- ción de la policía, con ocasión de presuntos abusos, arbitrariedades, deslealtad y demás actos contrarios a la moral e integridad de la misma; prestar servicios de custodia y seguridad al Alcalde y los concejales en las circunstancias previstas en el reglamento interno; ejercer funciones de inspección, averiguación e investigación a solicitud del Alcalde mediante Resolución o por Acuerdo de la Cámara Municipal; suministrar servicios especiales a instituciones, de conformidad con los convenios, órdenes e instrucciones impartidas por sus superiores. Algunas de las mencionadas facultades se relacionan con las dispuestas para los otros municipios mencionados, aunque este Municipio muestra otro tipo de disposiciones que dan más facultades al ente municipal, entre otros planteamientos que podrían ser catalogadas de enun- ciativas, muchas veces contrarias a la legalidad, en particular cuando se indica que la policía puede: Ejercer funciones de inspección, averiguación e investigación a soli- citud del Alcalde mediante Resolución o por Acuerdo de la Cámara Municipal.
  32. 32. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 34 Bastante singular es la regulación policial del Municipio Libertador del Estado Méri- da, pues su norma parte de un criterio particular y distinto a las demás ordenanzas de creación. En este sentido ha de señalarse que este componente policial es crea- do el 16.04.97 como instituto autónomo y tiene como misión: Proporcionar niveles aceptables de fluidez vial en la ciudad de Mérida; así como ofrecer atención espe- cializada al turista, con conocimientos básicos de idioma inglés y dominio del área turística, además de prestar auxilio mecánico cuando el caso amerite, estando den- tro de sus facultades ser el brazo ejecutor de la Alcaldía cuando se requiera exigir la patentedetrimestresdevehículoseimposicióndemultasporinfracciones. Pero cuando se observan las funciones, pueden destacarse: Cumplir y hacer cumplir la Constitu- ción de la República, la Ley deTránsitoTerrestre, las leyes nacionales y del Estado, las ordenanzas del Municipio y demás normas de competencia municipal; velar por el bienestar de las personas cuando hagan uso de las vías públicas; brindar una esme- rada atención al turista, ofreciendo información turística y prestándole auxilio ante cualquier adversidad; velar por la seguridad y protección de los habitantes del Mu- nicipio Libertador; contribuir a mantener el orden público y restablecerlo en caso de alteración; las atribuidas en la Ley Orgánica del Poder Judicial, como órgano auxiliar de Policía Judicial; prestar el servicio de custodia y seguridad al Alcalde y a la Cámara Municipal; realizar las tareas preliminares de investigación de actos violatorios de la Ley, dentro de la competencia que le es propia, aprehendiendo a los presuntos cul- pables, custodiando el lugar; ejecutar acciones tendientes a combatir el constante robo de vehículos, mediante operativos de revisión de seriales. Obviamente, la base funcional es muy distinta a las funciones que aparecen descritas en la ordenanza y en particular enfatiza en cuestiones referentes a la recaudación de impuestos y otros aspectos de carácter fiscal municipal, mientras que, conforme al norte constitucio- nal, la actividad debería dirigirse a la prevención y protección vecinal y a servicios de policía municipal, conforme a la legislación nacional aplicable. En síntesis, a pesar de la poca documentación obtenida de los cientos de municipios queexistenenelpaís,parecierahaberunperfilcomúnyrepetitivoqueeslacreación de institutos autónomos con personalidad jurídica y patrimonio propio (algunos institutos como el caso deVargas, se nominan como policía administrativa); empero ha de enfatizarse que si bien se reconoce en la Ley Orgánica de la Administración Pública (artículo 95) la figura del Instituto autónomo en el caso de los municipios,
  33. 33. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 35Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela el artículo 96.1 establece que los mismos tendrán un señalamiento preciso de su finalidad, competencias y actividades a su cargo, lo que en el caso de la policía y por destino constitucional, la función policial debe depender de una ley de bases que ha de dictar el Poder Legislativo, que comprenda la dimensión de las funciones y aspectos de competencias del Cuerpo. Por otro lado, en particular el tema del orden público y las buenas costumbres no tiene tanto protagonismo como ocurre en el nivel estadal, quizás se deba a que se entiende que es una competencia del nivel estadal y municipal; no obstante, algunas regulaciones sí plantean estas locuciones como parte de las actividades a desarrollar como ejercicio de la función; por otro lado, la similitud desde el punto de vista normativo, no quiere decir que tengan el mismo proceder en la práctica. Algunos municipios denominan a su policía como policía administrativa, siendo que como se ha dicho constituye un error conceptual, pues todas tendrían ese carácter. A su vez, algunas normas post constitucionales municipales no están a tono con los conceptos que se supone deben manejarse en este ámbito, particularmente con respecto al tema de la seguridad ciudadana y en un caso, especialmente, en el Estado Cojedes, la regulación del Municipio Falcón di- fiere de la regulación del Estado en términos sustanciales importantes, aún cuando ambas son normas surgidas luego de la Constitución de 1999. Sin embargo y a pesar de la aparente similitud de las regulaciones municipales ubicadas en diferentes estados, muchas de estas competencias son abiertamente confusas, y poco o nada aprehensibles, lo que amerita una revisión particular de este asunto. Quizás valga mencionar en este sentido, que una de las propuestas legislativasinformasobrealgunoscontenidosquepudieranservirdepuntodeparti- da para el definitivo encaminado de la actividad policial municipal en Venezuela. Por ejemplo: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela con estricto apego al respeto de los derechos humanos, ejecutando las órdenes que reciban en la esfera de sus competencias. 2.Vigilar y proteger los edificios públicos municipales, así como las de sus entes des- centralizados funcionalmente, que así lo requieran. 3. Realizar funciones de policía de tránsito en el casco urbano del municipio. 4. Ejercerán funciones de control en materia ambiental para evitar la circulación de vehículos que contaminen o emanen gases tóxicos en contrariedad con las nor-
  34. 34. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 36 mas técnicas. Igualmente, corresponde a estos cuerpos policiales la obligación de controlar que las vías públicas no sean obstaculizadas con objetos que degraden el ornato y el ambiente en las comunidades. 5. Podrán levantar los accidentes de tránsito e instruir el expediente realizando las respectivas actas yfijación delsuceso en aquellos lugares en que por necesidad y ur- gencia no haya intervenido la autoridad de tránsito correspondiente. En cuyo caso deberán ejecutar la actividad conforme al ordenamiento jurídico vigente. 6. Proteger el ambiente y cooperar con el saneamiento ambiental. 7. Ejercer funciones de policía judicial cuando sean requeridos por los órganos com- petentes como el Ministerio Público o el Poder Judicial. 8. Realizar funciones de policía en materia urbanística, de espectáculos públicos, de transporte público urbano de pasajeros, sanitaria, y control de desechos para evitar la contaminación ambiental, atendiendo a las ordenanzas que dicte el Concejo Mu- nicipal. 9. Colaborar con el Cuerpo de Policía Nacional, las Policías Estadales en la protección de manifestaciones y en el mantenimiento del orden cuando ocurran grandes con- centraciones de personas por cualquier causa, cuando sean requeridas para ello por los órganos competentes. Igualmente, acatarán las orientaciones, diseños y pla- nesquesedeterminentantoporlosConsejoscomoporlasCoordinacionesdesegu- ridad ciudadana creados por ley. 10. Colaborar con los órganos de seguridad ciudadana competentes en casos de in- cendio, accidentes, catástrofe o calamidad pública, siguiendo las instrucciones que dicten los órganos de Bomberos, Protección Civil y Administración de Desastres. 11. Preservar la integridad y seguridad de los monumentos artísticos e históricos situados en el municipio. 12. Ejercer funciones de seguridad vecinal con la participación ciudadana. 13. En colaboración con el órgano competente inspeccionar y controlar el buen funcionamiento de las pesas y medidas y la higiene y buen estado de los locales, los comestibles y las bebidas en cualquiera de los establecimientos que se encuentren en el municipio. 14. Colaborar con la autoridad competente para evitar el acaparamiento y la espe- culación de los bienes de consumo en los locales comerciales que se encuentren en el municipio.
  35. 35. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 37Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela Como puede observarse la función de la policía municipal ha de resultar más en la atención de los problemas específicos de la protección vecinal y de prevención como lo señala la Constitución, y la desagregación funcional debe dirigirse a este propósito. 2.3. La regulación legal y sublegal La regulación legal y sublegal de policía se encuentra dispersa en distintos instru- mentos normativos de diverso carácter de todos los ámbitos del Poder Público nacional, estadal y local. Esa diversidad de normas en cuanto a origen y materias reguladas(penales,administrativas,fiscales,educacionales,entreotras)puedencon- tener y aludir a situaciones que a veces son contrapuestas, lo que contribuye al fenó- meno de la dispersión, desregulación y choques o conflictos normativos severos. De modo que en este punto se hará referencia a los entes normativos para luego en- trar en sus consideraciones particulares, según los ejes temáticos. Para ello se tomó la referencia de los informes ofrecidos por el equipo técnico (ver anexo 1). 2.3.1. Las normas reguladoras nacionales En este ámbito destacan la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Ley Orgánica de la Administración Pública (2001), Ley Orgánica de Planificación, Ley del Consejo Federal de Gobierno (sin dictar), Ley Orgánica de bases sobre fun- ción policial (por dictar). Al Ministerio del Interior y Justicia le corresponde ejercer la coordinación de los órganos de seguridad ciudadana, impulsado por el Decreto correspondiente. Debe considerarse también la Ley del Estatuto Orgánico de la Función Pública (2002) (no excluye a la policía en el perímetro de aplicación), Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (1977), Ley Orgánica de la Fuerza Ar- mada Nacional (2005), Ley de los Consejos Comunales (2006), Código Orgánico Procesal Penal (2001), Ley Orgánica del Ministerio Público (1998), Código Orgánico Tributario (2001), Ley de la violencia contra la mujer y las familias, Ley Contra la Corrupción (2003), Código Penal (2005), Ley Orgánica de Protección del Niño y del Adolescente (1998), Ley Orgánica de Delincuencia Organizada (2005), Ley Orgánica contra tráfico y el Consumo de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (2005),
  36. 36. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 38 Ley de Régimen Municipal (1994), Decreto con fuerza de ley Orgánica de ICPC (2001), Decreto Ley de Coord. de SC y Reglamentos vigentes (2001), Decreto Ley de Organización Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres (2001), Decreto Ley de los Cuerpos de Bomberos y Bomberas y Administración de Emer- gencias de Carácter Civil (2001). La característica principal de estas leyes es ofrecer elementos para la creación, organización y consideraciones funcionales de los cuerpos policiales y otras instituciones de seguridad ciudadana; referencias que en algunos casos son reproducidas en la legislación estadal y proyectadas a nivel mu- nicipal, sin mayores incidencias ni pretensiones. Sin embargo, es obvio considerar queenaquellasmateriasdecompetenciasconcurrentes haya cierta homogeneidad en la aplicación de las mismas, como sería el caso de la legislación penal y el o los procedimientos (ordinario y especial) que tengan características comunes. Aún así, la diáspora reguladora generalmente tiende a que exista confusión y poca claridad en el desarrollo de la actividad policial, puesto que lejos de orientarse a unos ob- jetivos muy claros y directos, la tendencia general es a crear fueros particulares de regulación pero con retazos de las otras leyes y mucho ingrediente discrecional que distorsionaaúnmáselpanorama.Estaoriginaactuacionesincongruentesconelsen- tidodelaseguridadciudadana.Porejemplo,elCopporientaunamaneradeprocurar la detención de las personas bajo un rigor en el protocolo de actuación, mientras que una ordenanza facilita la detención sin que se verifique la orden judicial o se encuentre evidente el supuesto de flagrancia. Esta tergiversación y contradicción normativa genera en la cabeza del funcionario controversia en la atención a los mensajes ofrecidos y en el cumplimiento adecuado de la función policial. 2.3.2. Las normas reguladoras estadales Conforme a la matriz de datos aportados por el equipo de investigación pueden destacarse las provenientes de 24 estados y que normalmente utilizan una deter- minada nominación. En tal sentido, tales normas se distribuyen así: Constitución del Estado,LeydeAdministración,LeydeCarreraAdministrativa,LeydelaProcuraduría, Ley de Previsión Social de las Fuerzas Armadas Policiales, Ley de Régimen Político y Administrativo, Reglamento de la Ley de Policía, Reglamento Disciplinario, Código de Policía, Ordenanza de Policía, Ley de Policía del Estado, Reglamento de Ascen- sos para el Personal Policial de la Dirección de Seguridad y Orden Público, amén
  37. 37. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 39Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela de considerarse las normas del ámbito nacional que serían aplicables en aspectos funcionales. La mayoría de las normas referidas son constituciones y leyes estadales dictadas en el seno legislativo de cada estado, muchas de las cuales son anteriores a la Constitución de 1999. 2.3.3. Las normas reguladoras municipales La característica primordial de las normas en este ámbito territorial es la utilización de la ordenanza, lo cual resulta lógico pues ello se relaciona con la competencia que tienen estos entes municipales para dictarlas. De manera tal que es muy común la utilización del término y en la mayoría o todos los casos principian las normas reguladoras de la institución policial con esta nominación; pero, cada cual utiliza una determinada nominación dependiendo si se trata de una ordenanza simple o de creación de un instituto autónomo o reglamento de la ordenanza. Así puede ob- servarse que se utilizan como nominación: la Ordenanza de Policía, Reglamento de la Ordenanza, Ordenanza sobre Creación y Funcionamiento del IAPM, Ordenanza de Creación del Instituto Autónomo de Policía Municipal, Ordenanza sobre la prestación de servicio del Instituto Autónomo de Policía de Circulación Vial y Ad- ministrativa, Ordenanza de Creación de la Policía Municipal. Además, se estila la remisión expresa a la Ley de Régimen Municipal. De18 instrumentos de policía municipal, todos se rigen por ordenanzas, dictadas así por el ente municipal com- petente. En este ámbito, no existe una referencia especial a la aplicación de otras normas de carácter estatal, aunque en la descripción funcional aparecen menciones muy generales sobre cumplir con los demás servicios que se le atribuyen de confor- midad con los convenios u órdenes emanadas de las autoridades nacionales, esta- dales o municipales (caso Municipio Guanta, Estado Anzoátegui), y en alguna que otra ordenanza se dice expresamente: Cumplir y hacer cumplir la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Constitución del Estado, y las demás dis- posiciones del ordenamiento jurídico nacional, estadal y municipal (ejemplo Muni- cipio Heres, Estado Bolívar).
  38. 38. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 40 2.4. Referencias de la regulación policial de carácter organizativo Este punto se destina especialmente a considerar aquellas normas que dan naci- miento al cuerpo policial, es decir el mecanismo de la vigencia legislativa que im- pulsa la creación del cuerpo policial, donde se manifiesta el norte fundamental o esencial de actuación que muestra, a su vez, el objetivo o la finalidad que debe perseguir el órgano policial y por ende, el personal adscrito. Es importante considerar que en la organización se parte de ciertos puntos vitales para que los objetivos que estimulan la creación sean alcanzados de manera armo- niosa. En concreto y preferiblemente, la legislación ha de considerar dentro del marco de lo organizativo, las referencias a semblantes referidos a la gestión del cuerpo, primordialmente lo adecuado a la administración, recursos, presupuesto de ingre- sos y gastos, adquisiciones, planificación, diseño y puesta en práctica de nuevas tec- nologías aplicables a la actividad del cuerpo; en este contorno ha de tenerse presente lo relativo a la rendición de cuentas y control de la gestión que desarrolla el cuerpo policial a lo interno, bien en cuanto a la materia administrativa y funcional del órgano policial, bien en relación con el régimen disciplinario, que comprende aspectos san- cionatorios, las faltas administrativas, los procedimientos aplicables y el modo de cumplimiento de las sanciones empleadas por el órgano competente, degradación, reincorporación,entreotros.Asimismo,lasreferenciasalascondicioneslaboralesode seguridadsocialdelpersonalpolicialtambiénestánvinculadasalaspectoorganizativo; vale decir, la existencia de un estatuto de personal donde se muestra -máximamente- la duración de la jornada de trabajo bajo un esquema diverso, dependiendo de las actividades que cumplirán los funcionarios, escala de salarios aplicables, según el grado y responsabilidad, regulación sobre los ascensos, beneficios, primas y otros emolumentos motivacionales, sindicalización, régimen de jubilaciones, permisos, li- cencias, actividad de formación y capacitación, entre otras cuestiones aplicables de regímenes distintos como el caso del Seguro Social Obligatorio conforme a la ley de la materia o las normas de la Ley del Estatuto de la Función Pública que algunos en- tienden de atención preferente (caso Estado Portuguesa). Conforme a la matriz de datos obtenidos se ha distribuido especialmente el tema conforme a los ejes temáticos vinculados a la reforma. Esta matriz de datos toma
  39. 39. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 41Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela algunos perfiles ofrecidos por documentos legislativos facilitados en su mayoría por el MIJ, material que puede servir de referencia para proyectar un universo don- de los planteamientos suelen ser homogéneos, aunque con algunos visos propios de las regiones (ver anexos 2 y 3). 2.4.1. Normas sobre creación y organización 2.4.1.1. En el ámbito nacional En el ámbito nacional, la Constitución da ciertos patrones para que la legislación desarrolle adecuadamente estos ejes. En el caso de los órganos de seguridad ciu- dadana en el artículo 332 se puntualiza que el Ejecutivo Nacional, para mantener y restablecer el orden público, proteger a los ciudadanos y ciudadanas, hogares y familias, apoyar las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pací- fico disfrute de las garantías y derechos constitucionales, de conformidad con la ley, organizará: Un cuerpo uniformado de policía nacional. En los actuales momentos no ha sido creado y sobre las propuestas legislativas aún no ha habido una respuesta concreta de parte del Poder Legislativo, aunque existe el ofrecimiento de que la Ley de creación surja en este semestre o a comienzos del próximo año. No obstante, la Ley además introduce otros aspectos que se supe- ditan a la base funcional de los órganos policiales en todos los ámbitos, pues es un cometido que ha de considerarse habida cuenta de la entropía existente en el área, lo que legitima a la Asamblea para entrar a regular la materia dado que la Cons- titución lo señala en las normas referentes a los estados y municipios. Un cuerpo de investigaciones científicas, penales y criminalísticas. Especialmente este cuerpo sustituye a la otrora Policía Técnica Judicial que se encontraba regida por la Ley de Policía Judicial. Para este caso el Ejecutivo dictó - en el marco de la Ley Habilitante de 2001- un Decreto con fuerza de Ley dando nacimiento al CICPC y estableciendo relaciones atribucionales con otros cuerpos policiales y entes auxiliares. En su artículo 1 se señala: El presente Decreto Ley tiene por objeto regular la organización, funcionamiento y competencia del Cuerpo de Inves-
  40. 40. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 42 tigaciones Científicas Penales y Criminalísticas, así como la actuación de los órganos de competencia especial y de apoyo en materia de investigaciones penales. El CICPC depende administrativamente del MIJ. Está dirigido por la Dirección Gene- ral Nacional y conformado por ésta y las demás dependencias que el Reglamento destine. A efectos de su organización, jerárquicamente está constituido en primer lugar por la Dirección General Nacional la cual está compuesta por un Director General, un Sub-Director General, un Secretario General, un Asesor Jurídico y un Inspector General, quienes serán de libre nombramiento y remoción, por parte del MIJ. La Ley no define otros aspectos concernientes a la jerarquía y definición de cargos y remite a los reglamentos aplicables, donde se definen la situación particular de los funcionarios y la manera como se produce el ascenso a las distintas categorías. Es importante puntualizar que la Ley precisa que la función de investigación corres- ponde capitalmente a este Cuerpo, bajo la dirección del Ministerio Público; esta directiva abraza a otras instituciones con competencia especial, como la Fuerza Ar- mada Nacional y el Cuerpo de Vigilancia de Tránsito y Transporte Terrestre cuando realicen funciones de este orden. En particular la Fuerza Armada Nacional depende funcional (salvo el caso de la inves- tigación penal) y administrativamente del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de la Defensa y tiene su legislación particular de reciente data (2005), donde se pueden observar los distintos niveles de organización; en particular, cada componente de la Fuerza Armada tiene sus categorías y la forma en que se distribuye el mando militar, lasrelacionesentreloscomponentesmilitaresycómoseorganizanjerárquicamente, entre otros aspectos de cierta complejidad que no vienen al caso mencionar acá. Por su parte, la Constitución se refiere a esta institución como una institución esen- cialmente profesional, sin militancia política, organizada por el Estado para garantizar la independencia y soberanía de la Nación y asegurar la integridad del espacio geo- gráfico, mediante la defensa militar, la cooperación en el mantenimiento del or-
  41. 41. COMISIÓN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL 43Inventario de normas jurídicas reguladoras de los cuerpos policiales en Venezuela den interno y la participación activa en el desarrollo nacional, de acuerdo con esta Constitución y con la ley. La Guardia Nacional, componente de carácter militar, tiene destinos en el área policial, entre otros, y funciona con un régimen integral propio, según lo establezca su respectiva Ley Orgánica. Principalmente a la Guardia Nacional se le atribuye constitucionalmente la coope- ración en el desarrollo de las operaciones de seguridad nacional y tiene como responsabilidad básica la conducción de las operaciones exigidas para el manteni- miento del orden interno del país. Es decir, la referencia legal a la seguridad interna, mantenimiento del orden público. A su vez, La Fuerza Armada Nacional podrá ejer- cer las actividades de policía administrativa y de investigación penal que le sean atribuidas. En especial la ley es bastante prolija en los aspectos atinentes a la organi- zación y atribuciones de todos los componentes de la Fuerza Armada Nacional, en exclusivo en cuanto al componente militar Guardia Nacional21 . 21 La Ley de la Fuerza Armada Nacional al referirse a la Guardia Nacional señala entre otras cosas lo siguiente: art. 27 Las instalaciones y establecimientos de apoyo de la Guardia Nacional comprenden los cuarteles, puestos, puntos de control, las bases logísticas, instalaciones fijas para los institutos, centros educativos, unidades de adiestramiento, talleres, depósitos y demás dependencias e instalaciones necesarias para su funcionamiento. Artículo 28. A la Guardia Nacional le corresponde la conducción y control de las operaciones exigidas para coadyuvar al mantenimiento del orden interno y la cooperación en el desarrollo de las operaciones militares, en coordinación con los demás componentes militares; además de las funciones comunes establecidas en la presente Ley, las siguientes: 1. Contribuir en el análisis, formulación, estudio y difusión del pensamiento militar venezolano. 2. Formular y desarrollar la doctrina que permita conducir las operaciones militares iniciales exigidas para el mantenimiento del orden interno del país, en especial las relacionadas con el apoyo a las autoridades civiles en lo referente a la conservación de la seguridad y orden público, y cooperar con las operaciones militares requeridas para asegurar la defensa integral de la Nación. 3. Organizar, equipar, adiestrar y conducir las unidades para la ejecución de las operaciones técnicas y materiales de policía administrativa y de investigación penal que le atribuya la ley, así como las requeridas para la cooperación en el desarrollo de las operaciones militares. 4. Cooperar con las funciones de: resguardo nacional, la guardería del ambiente y de los recursos naturales, el resguardo minero, la prevención e investigación de los delitos previstos en la legislación sobre la materia de sustancias estupefacientes y psicotrópicas, contra el secuestro y la extorsión, la seguridad fronteriza y rural, la seguridad vial, la vigilancia a industrias de carácter estratégico, puertos y aeropuertos, control migratorio, orden público, investigación penal, apoyo, custodia y vigilancia de las instalaciones y del patrimonio del Poder Legislativo, Poder Judicial, Poder Ciudadano y Poder Electoral, y apoyo a órganos de Protección Civil y Administración de Desastres. 5. Conducir las operaciones militares iniciales exigidas para el mantenimiento del orden interno del país. 6. Formular las políticas y estrategias, en concordancia con el plan de desarrollo de la Fuerza Armada Nacional. 7. Participar en la ejecución de los planes de empleo de la Fuerza Armada Nacional. 8. Participar en la integración del sistema de comando, control, comunicaciones, inteligencia, contrainteligencia y vigilancia de la Fuerza Armada Nacional. 9. Participar en el desarrollo de centros de producción de bienes y servicios integrados de la Fuerza Armada Nacional. 10. Participar y cooperar en las actividades de búsqueda y salvamento conforme a la ley respectiva y a las normas nacionales e internacionales que rigen la materia.11. Participar activamente en el desarrollo nacional, ejecutando los planes específicos que le sean asignados. 12. Participar en las actividades de investigación, desarrollo, ciencia y tecnología, dirigidas a coadyuvar la máxima libertad estratégica de la Fuerza Armada Nacional y de la defensa integral de la Nación. 13. Ejercer, en coordinación con la autoridad civil correspondiente, el control de los medios y recursos para su empleo en los casos de estado de excepción o cuando sea necesario, en interés de la seguridad y defensa de la Nación, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes. 14. Prestar apoyo a las comunidades en caso de catástrofe, calamidades públicas y otros acontecimientos similares. 15. Cooperar con los otros componentes en la protección de la población y en la protección del patrimonio nacional: ambiental, cultural, histórico, económico y geográfico. 16. Prestar apoyo operacional y de transporte aéreo a los demás componentes de la Fuerza Armada Nacional, la Reserva Nacional y la Guardia Territorial. 17. Ejercer las actividades de policía administrativa y de investigación penal que le atribuye la ley. 18. Las demás que señalen las leyes, los reglamentos y otros instrumentos del ordenamiento jurídico.

×