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  • 1. Ni lo uno ni lo otroIntegración y desarrollo en América Latina
  • 2. Colección IntegratemasNÚMERO 5: NI LO UNO NI LO OTRO.INTEGRACIÓN Y DESARROLLO EN AMÉRICA LATINAAutor: Héctor-León Moncayo S.ISBN: 978-958-9262-97-9© Héctor León Moncayo S.© Plataforma Interamericana de Derechos Humanos,Democracia y DesarrolloCra. 10 Nº 24-76, Of. 805, Tel. (571) 341 0535Correo electrónico: regional@pidhdd.orgPágina web: www.pidhdd.orgCoordinación académica El contenido de cada libro de la colecciónCamilo Castellanos Integratemas es solo responsabilidad de sus autores y autoras.Coordinación EDITORIALMarta RojasediciónLuisa María Navas CamachoDISEÑO Y DIAGRAMACIÓNMartha Isabel Gómez, Nelson BeltránIlustracionesDiego Fernando AgudeloIMPRESIÓNEdiciones Ántropos1ª edición, Bogotá, Colombia, 2006Agencias de cooperación que apoyan institucionalmente a la PIDHDD:ICO, 11.11.11, Diakonía, Derechos y Democracia, Novib, Hivos,Christian Aid
  • 3. Integratemas 5 Ni lo uno ni lo otroIntegración y desarrollo en América Latina Héctor-León Moncayo
  • 4. Contenido P r e s e n tac i ó n ¿Y, entonces, sin lo uno ni lo otro? P. 7 I n t r o d ucc i ó N G LO S A RI O C AP Í T U LO 1 C AP Í T U LO 2 P. 24 P. 58AUGE Y DECADENCIA DE UN IDEAL RENUNCIACIÓN26 La integración como 60 Desventuras alternativa para el desarrollo de un pensamiento débil29 Integración y libre comercio 67 Desarrollo sin desarrollismo34 Nacimiento de una ilusión Revisar la disyuntiva39 Contenido de la integración: 73 El regionalismo abierto primera derrota de la Cepal Integracionismo sui géneris El tono de la negociación Prácticas contrarias45 El verdadero problema 79 Balance: más apertura de toda integración que integración Modalidades de heterogeneidad52 Conclusión: genio y figura de los protagonistas El desenlace
  • 5. C AP Í T U LO 3 C AP Í T U LO 4 P. 83 P. 108LA DIVISIÓN INTERNACIONAL DEL Un Escenario de disputas TRABAJO EN EL FIN DE SIGLO 110 Regionalismo abierto85 Telón de fondo y polos de atracción de las transformaciones Orígenes y curso del Alba Principal alternativa de inserción en el mundo Ausencia de opciones La inserción en concreto 119 Las nuevas ilusiones93 Integración y desarrollo Industrialización de los recursos naturales98 El patrón de especialización La economía de plantación100 De la crisis, a la tragedia del éxito La tragedia
  • 6. C AP Í T U LO 5 P. 133¿EL RETORNO DEL DESARROLLISMO? 175 Contenido económico de la integración134 Transporte y comunicaciones Implicaciones En Latinoamérica 178 El camino del post-desarrollo140 El objetivo actual de la También es la ocasión integración física Un gran entredicho La Iirsa en propiedad Geopolítica y geoeconomía 182 De nuevo, integración y desarrollo153 ¿Nuevas o viejas respuestas? La Iirsa, sin cuestionamiento R e f e r e n c i a s b i b l i og r á f i ca s161 Algunos corolarios Una teoría subyacente P. 185L E C C I O NES Y P R O P O SI C I O NES P. 167169 Pensar en las posibilidades171 La dimensión política, punto de partida Reconsideraciones iniciales
  • 7. Presentación¿Y, entonces, sin lo uno ni lo otro?Los cuestionamientos, inquietudes y propuestas pro-fundas que constituyen este escrito de Héctor-LeónMoncayo son un aporte nuevo a las discusiones tenidasdesde el Seminario Otra integración es urgente, posibley necesaria, en el marco del Foro Social Mundial, deCaracas, en 2006. En la actualidad, se decía entonces, la suerte de América Latina se juega en el terreno de la integración. Ésta, sin embargo, está lejos de ser una vía de una sola dirección. Más parece un campo de contienda. en el que distintos proyectos se esfuerzan por imponer un sentido (Declaración de Caracas, 2006). En términos generales, en el seminario se consig-naron análisis acerca de la naturaleza de la disputa.Por una parte, el proyecto hegemónico, en el que,
  • 8. la integración avanza de espaldas a los pueblos, en la que lo social es arrinconado hasta el olvido (....) Es el viejo proyecto de las corporaciones trasnacionales y de los Es- tados que las representan, de las élites de estas latitudes y de sus gobiernos (...). Por otra, (...) irrumpe con fuerza una integración alternativa, desde abajo, desde las preocupaciones y urgencias de indígenas, afroamericanos, de campesinos y obreros, desde mujeres jóvenes e intelectuales críticos. La Declaración de Caracas establece enlaces entre la democracia, el desarrollo y la integración y es pre- cisamente en la relación entre integración y desarrollo que el texto de Héctor-León Moncayo entrega algunos avances. Su recorrido cubre desde los pasados años 60 hasta hoy y presenta sugestivas explicaciones del tipo de desarrollo que corresponde a cada proyecto o momento de integración y las marcas que señalan esa modificación, las razones que conducen de una forma a otra. El autor advierte que detrás de cada propuesta de integración hay a un tipo de desarrollo y no viceversa. Y aclara que el texto “tiene un eje cronológico, pero el propósito principal es destacar los temas cruciales que caracterizan el problema de la integración”. [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 9. Así, a finales de los 50, una situación política favo-rable permitió comenzar a hablar de ‘mercado regionallatinoamericano’. Esto ejerció notable influencia en lacreación de la Asociación Latinoamericana de LibreComercio, Alalc, pero en ese nacimiento se presentabauna tensión entre los esfuerzos por encontrar lo pro-pio, una actitud cultural y política distanciada de laspotencias externas, y una resistencia a aplicar medidasprecisas en ese camino. La Alalc venía de la manocon las propuestas del Acuerdo General de Arancelesy Comercio (Gatt), liderado por los países desarrolla-dos. En contra de la opción regional marchaba ademásla tendencia de buscar cada país individualmente elacceso a los mercados del norte. Luego se formuló elllamado regionalismo abierto, en el que dominaba laapertura a los países desarrollados, que la integraciónsubrregional. A la primera idea de integración mencionada co-rresponde, primeramente, el pensamiento parcialmentecrítico de la Cepal a las formas de desarrollo existentes,y luego, la combinación de la fórmula del Gatt y la dela Alalc. A la idea de regionalismo abierto correspondeuna nueva propuesta de inserción internacional de laCepal y la neoliberal, que significó la apertura, el ajus-te. Esto significó el abandono completo de las ideas Presentación
  • 10. originales de la dependencia y sus implicaciones en unos acuerdos equitativos, de los términos desiguales de intercambio, de la imposibilidad del desarrollo de nuestros países si no se modificaban esas relaciones comerciales. Con este examen, el libro hace un llamado a las formas de integración ya en marcha o en proyecto: debatir de manera explícita y precisa las relaciones entre un nuevo paradigma de desarrollo y esas formas de integración innovadoras. De ahí se puede deducir que, dadas las asimetrías y la necesidad de otro ‘desa- rrollo’, las propuestas de integración deben establecer relaciones de complementariedad y de cooperación volcadas a encontrar nuevos equilibrios entre países y, dentro de ellos, entre regiones y entre sectores sociales postergados, como los indígenas, los afrocolombianos, los campesinos... Al examinar las disputas, este libro lanza inte- rrogantes también acerca de las diferencias que hay entre los países latinoamericanos, las dificultades que conllevan estas diferencias, especialmente las asimetrías, ya no solo con Estados Unidos, sino ade- más dentro de sus proyectos de integración propios, diferentes al modelo hegemónico. A lo que podemos10 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 11. agregar las semejanzas en la especialización de pro-ductos y en el destino de estos, lo que genera tambiéncompetencias frente a los mercados. Respecto a lasrelaciones entre integración y desarrollo, destacamosdos propuestas: un cambio cultural que implique la formación de una co- rriente de pensamiento intelectual, equivalente a la que en su momento representó la Cepal, pero ahora como expresión de nuevos sectores sociales [y] la construcción de sujetos sociales ‘integrados’, cuya identidad rebase fronteras y sea capaz de delimitar nuevos espacios territoriales. Será en ellos en los que se geste primariamente la integración. Las propuestas han de lograr el compromiso dela intelectualidad democrática y crítica y de las ins-tituciones en las que esta perspectiva tiene validez:universidades, centros de investigación, formas de aso-ciación profesional, que articulando la conformaciónde sujetos sociales, nos permita una integración queesté a la altura de las expectativas de las mayorías. Presentación 11
  • 12. Introducción En América Latina se ha hablado casi tanto de in-tegración como de proyectos nacionales individuales.No podía esperarse otra cosa: la primera funciona comouna suerte de exculpación, por la fragmentación ori-ginaria del subcontinente luego de la independencia.Eso, por lo que se refiere a la América Hispana, puesla mayor escisión es anterior, cuando, por gracia delPapa, España y Portugal se repartieron el territorio.Para no mencionar la distribución de Las Antillas entrelas potencias europeas. Pero ambos sentimientos son débiles. No es porexceso de nacionalismo que se ha vuelto imposible laintegración; basta evocar las numerosas ocasiones enque las élites de estos países, sin el menor escrúpulo,han solicitado la intervención del gobierno de EstadosUnidos, a más de que permanentemente rinden cultoa su pretendida civilización. El supuesto nacionalismosólo se deja ver en las confrontaciones entre nuestros Introducción
  • 13. países, a veces sangrientas, por cuenta de las empresas multinacionales. Razones de linderos mediante. Curiosamente, Estados Unidos siempre se ha inte- resado en alguna forma de integración semejante al colonialismo. Y no porque halle lazos comunes; por el contrario, en las diferencias exaltadas justifican tanto el desprecio como el paternalismo. Son razones de geopolítica y de economía en el orden mundial. De ahí la famosa Doctrina Monroe. Y la noción de panamericanismo, del siglo veinte que ha pretendido enfrentar el hemisferio a la expansión europea. Es es- te mismo espíritu el que informa una propuesta como la del Área de Libre Comercio para las Américas, Alca (véase recuadro). Es por eso que la ilusión de la integración de Amé- rica Latina renace siempre en forma negativa; para oponerse, ante todo, a la odiosa fuerza de aquella integración hemisférica. Desde Bolívar hasta el Che, pasando por Martí. Pero la identidad de América La- tina no es obvia. El propio Bolívar pensaba en His- panoamérica, como tomando distancia de la América portuguesa. En cambio, tenía en su corazón todo el Caribe. Muchos de nuestros intelectuales se han es- forzado por definirla; desde entonces, hasta mediados14 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 14. SOBRE EL ALCA El Área de libre Comercio de las Américas, Alca,ha sido la forma predilecta en que Estados Unidosquiere imponer una zona de libre comercio. Nacióen 1994, con el Plan de Acción de la Cumbre dePresidentes de 1994. En 2003, la propuesta em-pezó a derrumbarse, hasta que se abandonó en2005, ante la resistencia popular y las críticasde gobiernos como el de Brasil y Venezuela. Peroreaparece, gradualmente, en tratados de libre co-mercio con países o grupos de países, siguiendoel rumbo del TLCAN. Su importancia es indudabley la literatura al respecto, relativamente extensaen todo el continente. Forma parte de dicha re-sistencia, en buena parte liderada por la AlianzaSocial ContinentalPuede consultarse Moncayo, 2004.del siglo XX, cuando el fortalecimiento de los Estadosnacionales hizo olvidar esta preocupación.¿Cómo entender la identidad?La dificultad no es gratuita. Desde el punto de vistacultural, resulta casi necio permanecer en la oposi- Introducción 15
  • 15. ción entre lo que viene de Occidente y lo que, estando aquí, tendría que ser la matriz integradora, es decir las culturas indígenas, a las que habría que añadir el inocultable aporte africano. Lo que resalta es la realidad del mestizaje, aunque el concepto esté en discusión entre los antropólogos. Amalgama originada en el llamado barroco latinoamericano, que todavía sería nuestra principal señal de identidad. El problema consiste, seguramente, en que la supuesta mezcla no es de ninguna manera uniforme en todo el territorio. Si se cuenta, además, con los otros aportes europeos y del medio oriente de los siglos diecinueve y veinte. Darcy Ribeiro (1992) intentó, a principios de los pasados años setenta, una tipología: los pueblos tes- timonio –mesoamericanos y andinos–, los pueblos nuevos –brasileños, grancolombianos, antillanos y chi- lenos– y los pueblos transplantados –angloamericanos y rioplatenses. La clasificación es sugestiva. Fracasa, empero, cuando trata de ajustarla a los Estados na- cionales y sobre todo cuando propone el concepto de etnias nacionales. Demasiada lealtad, tal vez, a cier- ta filosofía de la modernidad que le encuentra, a la fuerza, un origen prepolítico a los Estados nacionales. Pensando en la integración, sin embargo, muchos de los criterios que permitieron este agrupamiento ser-16 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 16. virían, por el contrario, para redefinir las artificialesfronteras político-administrativas. En todo caso, lainquietud permanece: ¿cuáles son los rasgos que tene-mos en común? Pero quizás no necesitemos definirlos.La certeza se refugia en el ámbito de la intuición; esaintuición que cobra materialidad cuando vivimos enotro continente.La Cepal y el peso de la economíaEn los hechos, la propuesta de la integración vuelvea tomar fuerza a mediados del siglo XX, pasando porencima de aquellas disquisiciones. Se trata de inte-gración económica y la discusión se vuelve asuntode economistas. Pero en lo restringido del campo seadvierte un esfuerzo análogo por encontrar lo propio.Es quizás el periodo histórico en el que las burguesíaslatinoamericanas más se acercan a una actitud culturaly política distanciada de las potencias externas. Se ex-presa en una corriente de pensamiento que, como es lopropio de la época, rompe sus lanzas en el campo de lateoría económica. Porque es allí donde presuntamentese definen las orientaciones para la sociedad.1 Aparte de los numerosos documentos de la propia Cepal, se encuentra una excelente síntesis de su pensamiento en Rodríguez (1980). Introducción 17
  • 17. Es por eso que en estas páginas se le dedica es- pecial atención a las tesis de la Comisión Económica para América Latina y El Caribe, de Naciones Unidas, más conocida como la Cepal1. Porque es la expresión más depurada de ese pensamiento. Y porque la inte- gración, desde entonces, ha de entenderse en términos económicos. Está estrechamente ligada, por lo demás, a una concepción del desarrollo. La Cepal consigue llevar a término una elaboración teórica original de un concepto y un propósito, el desarrollo, que se discutía en todo el mundo a propósito de los países llamados subdesarrollados. Y lo hace, precisamente, identifi- cando en las condiciones de la economía mundial las causas del subdesarrollo, mediante una crítica a la teoría ortodoxa del comercio internacional. Su impor- tancia reside, pues, en la toma de partido frente a las potencias, comenzando por Estados Unidos. La noción de desarrollo, sin embargo, es enteramen- te discutible. Se asocia, en primer lugar, con la idea de crecimiento económico, que estaría bloqueado en nuestros países. Pero además tiene algo de orgánico, que remite a un sentido de evolución que nos devuelve a las ideas de lo salvaje, lo primitivo, lo tradicional, que serían nuestros atributos, en contraposición a lo civilizado y lo moderno. El objetivo, por lo tanto, sería18 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 18. alcanzar las más altas etapas de la evolución humana,que ya se observaban en los países del centro del capi-talismo. No sorprende, en consecuencia, que el énfasisestuviese en la industrialización y que, conceptualmen-te, no se abandonara el determinismo tecnológico. Pero lo importante aquí es establecer los nexosentre esta concepción y las propuestas de integración.Se plantea aquí la hipótesis de que dichas propuestasaparecen en el momento en que atraviesan serias difi-cultades las estrategias de desarrollo que originalmen-te, y primordialmente, se presentan como estrategias dedesarrollo nacional. De manera recíproca, puede decirseque cualquier propuesta alternativa de integracióndebe asumir como punto de partida una concepciónde desarrollo. Aunque, a esta altura, por lo que se hadicho, no se trataría de desarrollo. Y la integracióndeba rebasar el ámbito de lo económico, para retomarlo político y lo cultural, antes menospreciados.El contenidoEn este ensayo se hace un recorrido histórico. Tiene uneje cronológico, pero el propósito principal es destacarlos temas cruciales que caracterizan el problema dela integración. Temas que, a su vez, serán los ingre- Introducción 19
  • 19. dientes de una posible y nueva propuesta. El recorrido desemboca en la actual y colosal disputa que vive el continente. Una vez más, se levanta una amenaza imperial, pero la resistencia tiende a escapar de la negatividad. Y es por eso que, de manera ineludible, la cuestión de la integración, que ya no busca alcanzar el nivel de los otros, incorpora o debe incorporar en nuestro pensamiento las alternativas que se proponen para la crisis del mundo en su conjunto. Esta conside- ración sobre la situación actual del continente describe igualmente, en términos políticos, las condiciones en las que se hace posible una propuesta alternativa. El título, Ni lo uno ni lo otro, contiene delibera- damente una ambigüedad, o mejor, un doble sentido. Quiere decir, en una primera y obvia lectura, que en Latinoamérica no hemos conseguido, en la prácti- ca, ni la integración ni el desarrollo. Pero, al mismo tiempo, evoca algo más profundo: Descreemos de la integración tal como se ha planteado hasta ahora, pero, sobre todo, descreemos de la noción de desa- rrollo. El fracaso no ha sido nuestro, pero tampoco es tarea nuestra enmendar la plana. El intento es ahora completamente nuevo. Con nuevos protagonistas so- ciales. Nuestra América, como la llamaba José Martí, revelaría, ahora sí, su verdadera identidad.20 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 20. GlosarioDesgravación unilateral Ocurre cuando las autoridades de un país deciden re-ducir los gravámenes a la importación –particular-mente los aranceles—sin que medien acuerdos nireciprocidad de parte de los países beneficiarios.DeslocalizaciónConsiste en la estrategia de separar partes del procesoproductivo para trasladarlas a empresas subsidiarias oa proveedores externos. El traslado puede hacerse enel mismo país o hacia otros.Grados y formas de integración n Zona o área de comercio: estadio de integración económica más incompleta, pero necesario para dar mayores saltos. Además, espacio geográfico en donde los países que lo conforman acuerdan Glosario 21
  • 21. eliminar las barreras existentes para bienes producidos en la zona, pero conservando la au- tonomía de su manejo económico. n Unión aduanera: superior al anterior estadio y primero en el que los países ceden en ben- eficio de los demás un aspecto de soberanía económica, como el manejo de la política com- ercial. Además, espacio geográfico en el que se han levantado todas las trabas al comercio entre los países que lo conforman y donde se crea un arancel externo común. n Mercado común: forma de integración mucho más compleja que las anteriores. Busca que la economía de los países se constituya en un solo espacio económico. n Comunidad económica: comporta la unificación en su actividad económica (producción, uti- lización, distribución y consumo) de las leg- islaciones de los países integrados, como si se tratara de un solo país (tomado de Puyo, 2004). Multimodal Se refiere a la utilización de diversos modos de trans- porte en un mismo trayecto.22 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 22. VolatilidadCaracterística de ciertos mercados en los que las can-tidades y los precios no alcanzan equilibrios estables,sino que cambian bruscamente. En general, se refierea una extremada variabilidad que impide estableceruna tendencia definida. Glosario 23
  • 23. CAPÍTULO 1
  • 24. Auge y decadenciade un ideal En América Latina, el contenido de la integración regional ha sido, desde finales de los pasados años cincuenta, principalmente económico. Y su sentido, verdaderamente práctico. Pero lo que comenzó como una ilusión, decayó con la experiencia de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. Ella describe muy bien los problemas a los que se enfrenta cualquier propuesta de integración regional.
  • 25. S ólo en cuanto preocupación de los economistas, la integración fue también del interés de los po- líticos. Los pueblos han asistido a los diversos experimentos con una actitud de espectadores y, en la medida en que nunca se les ha consultado, mal podría entenderse como un propósito de las na- ciones. Ni siquiera, como un asunto de debate público. No obstante, sus efectos son reales y su evaluación debe tenerse en cuenta en las discusiones actuales. La integración como alternativa para el desarrollo En un texto publicado en 1967, de propósitos esencialmente escolares, el economista brasileño, Celso Furtado ex- presaba: “Es natural (...) que de algún tiempo a esta parte la integración de las economías nacionales esté en el centro de las preocupaciones de cómo salvar el problema de la estrechez de los mercados nacionales.” Y concluía: “Así, la teoría de la integración pasa a constituir una26 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 26. etapa superior de la teoría del desarrollo y la políticade integración toma los tintes de una forma avanzadade política de desarrollo” (Furtado, 1969). La inte-gración surge desde el principio como una alternativaen los debates sobre el desarrollo. Representante eminente de lo que se llamó la es-cuela de la Cepal, Furtado entendía que las estrategiasformuladas en los años cincuenta presentaban defi-ciencias no solamente teóricas sino, sobre todo, en suaplicación práctica. Una de ellas tenía que ver precisa-mente con la integración que, vista la desaceleraciónde la economía y de la industrialización en los añosanteriores, incluida la de los países más avanzados,tendía a convertirse en la verdadera alternativa. El argumento, dicho en forma simple, podía enun-ciarse así: si el avance tecnológico implica, por reglageneral, un aumento de las dimensiones mínimaseconómicas de las unidades productivas (economíasde escala), es evidente que el tamaño del mercadose convierte, al llegar a cierto punto, en el principalobstáculo para la continuidad de la industrialización.En los países más avanzados, como Brasil y Argen-tina, el obstáculo se expresaba en una imposibili-dad de alcanzar niveles más complejos (sobre todo, Auge y decadencia de un ideal 27
  • 27. bienes de capital) en el camino de la sustitución de importaciones. Pero también era visible, de manera prematura, en los que se encontraban en estadios inferiores de dicha sustitución. En los años sesenta se habría llegado ya a este punto. No era el único en arribar a semejantes conclu- siones. Puede deducirse fácilmente que el argumento supone la presencia del ‘estrangulamiento externo’, quizás la tesis fundamental de este pensamiento económico, que arranca con la obra de Raúl Prebisch (véase recuadro). Por ello, no debe extrañar que la alternativa de la integración regional haya estado siempre presente, aunque con poca fortuna (Furtado, 1969). Aparece en casi todos sus documentos, desde aquel que se considera fundacional (Cepal, 1951). Pero fue sólo casi diez años después, abiertas las posibilidades políticas entre los gobiernos del Cono Sur, cuando se le dio sustentación teórica y forma de propuesta específica (Cepal, 1959). A partir de enton- ces comenzó a hablarse de “mercado regional latino- americano”. Ejerció notable influencia en la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, Alalc, en 1960, un proyecto que se apartaba, a pesar de todo y en un ámbito geográfico restringido, de la28 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo La integración surge desde el principio como una
  • 28. ESTRANGULAMIENTO EXTERNO Forma parte de los llamados obstáculos estructurales al desarrollo. Consiste en que, al llegar los países de la periferia a un estadio avanzado del desarrollo industrial, es decir, después de haber sustituido los sectores de bienes de consumo, cada nueva sustitución implica más importaciones (de bienes de capital e intermedios) de las que ahorra. Con unos términos de intercambio tan desiguales y un mercado mundial que no puede absorber su oferta exportable, son grandes las limitaciones del fondo de divisas de estos países. Eso significa que les es cada vez más difícil continuar su desarrollo. formulación de la Cepal. Igualmente, en la creación simultánea del Mercado Común Centroamericano. Volveremos más adelante sobre este asunto. Integración y libre comercio Una aclaración importante. Cuando se habla de in- tegración, la mayoría de las veces, se trata de inte- gración regional, es decir, de un grupo de países. Es claro que podría referirse teóricamente a una inte- gración mundial, en cuanto se busque la supresión de todas las barreras que hacen que el planeta esté Auge y decadencia de un ideal 29alternativa en los debates sobre el desarrollo.
  • 29. dividido en economías nacionales. Tal ha sido el pro- pósito, por lo menos retórico, desde la adopción del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (Gatt, por su nombre en inglés: General Agreement on Tariff and Trade), después de la Segunda Guerra Mundial. En ese sentido, integración sería igual a un libre comercio que terminaría por conformar un mercado único planetario. Pero no es tan fácil. Las barreras expresan, jus- tamente, la existencia de los Estados nacionales. Son estos los que establecen barreras comerciales, limitaciones a los movimientos de factores, políti- cas de desarrollo interno, alteraciones de las tasas de cambio, políticas macroeconómicas autónomas y otras más que existen todavía, a pesar de la excesiva- mente ponderada globalización. En consecuencia, es preciso un acuerdo entre los Estados. De ahí que las modalidades de integración sean muchas, según las barreras consideradas (en diferentes combinaciones) y los instrumentos utilizados. Y su consecución, un proceso gradual. Es por todo esto que, en la práctica, el término in- tegración adquiere verdaderamente sentido cuando se refiere a la supresión de barreras, pero aplicada a un30 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 30. conjunto limitado de países: aquellos generalmentevecinos o contiguos, ya que, además, las distanciasconstituyen de por sí una ‘barrera’ material que seexpresa en costos y se refleja en precios diferencialessegún países (véase recuadro). Es por eso tambiénque la integración supone negociaciones y decisionespolíticas, más factibles en un ámbito regional. Sellega incluso a crear una superestructura institucionalcompleja, con una real capacidad de intervenciónsupranacional (véase recuadro). LO QUE SÍ Y LO QUE NOSE VENCEN LAS DISTANCIAS...Es más que un azar que el avance de la globalización en losúltimos tiempos se atribuya al extraordinario desarrollo delos medios de comunicación....mientras reinan otros obstáculosNumerosas dificultades han marcado la ilusión de unainstitucionalidad de carácter mundial. La propuesta inicial–Carta de la Habana, 1948-- de creación de una Orga-nización Internacional del Comercio, nunca pudo llevarsea la práctica. Sólo al final de la Ronda Uruguay, más decuarenta años después, se creó la Organización Mundial delComercio, la cual se encuentra hoy, sin embargo, sometidaa múltiples y agudas controversias.
  • 31. El hecho de que la integración sea restringida o parcial supone una contradicción intrínseca, es de- cir, un principio de discriminación, lo que se quiere evitar (véase recuadro). Desde el punto de vista de la economía mundial, es evidente que toda integración regional implica edificar o consolidar un conjunto de barreras con respecto a los países restantes, o sea, lo contrario al propósito de la integración en general. Incluso en su forma más simple, la reducción de los impuestos a la importación (aranceles) para ciertos productos entre dos o más países; en este caso es claro que, al no extenderse a los demás este bene- ficio, el comercio se desviará hacia los que hacen el acuerdo. En la literatura económica se conoce como efecto de “desviación del comercio”. Del problema se habla desde hace mucho tiempo. En sus orígenes, tuvo que ver con el colonialismo y ya en la segunda mitad del siglo pasado se planteó en los términos actuales, a propósito de la proyección del Gatt. La solución adoptada, como excepción en sus mismos principios (artículo XXIV), fue considerar el resultado neto, es decir, la diferencia entre el in- cremento del comercio entre los países integrados y la desviación que se acaba de explicar, producida por el acuerdo. Se admite la integración si la diferencia es32 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 32. FRENTE A LA INTEGRACIÓN PARCIALEl Gatt surgió como una reacción contra la proliferación deacuerdos comerciales preferentes del período entregue-rras. El propósito era conseguir una reducción gradual delos aranceles, que se iría generalizando según el principiode Nación más favorecida (NMF), es decir, que la reducciónotorgada a un país se aplicaría a todos los demás. Así, elcriterio adoptado fue el de la reciprocidad y se desechó,en contra del parecer de Estados Unidos, el de equilibriode las balanzas de pagos, que algunos propusieron en va-no. Aunque, por cierto, el Gatt fue al principio un acuerdotambién parcial (sólo de 23 países).positiva. El problema consiste en que es muy difícilcalcular de antemano esta diferencia; incluso, unavez adelantada la integración se han dado muchascontroversias sobre las cifras. Además, las integraciones suelen ir más allá delas reducciones arancelarias; la forma de Unión Adua-nera implica por ejemplo adoptar un arancel externocomún. Queda solamente la idea de que, en perspec-tiva, la liberalización del comercio, así sea parcial,es mejor que nada. Auge y decadencia de un ideal 33
  • 33. De todas maneras, la solución no se adoptó pro- piamente por su solidez técnica. Estaba en camino la Unión Europea, considerada hoy el caso emblemático de integración y ejemplo para todos los demás. No es un secreto que, a cambio de las ventajas obtenidas por la única potencia indemne, Estados Unidos, el acuerdo entre los vencedores de la Segunda Guerra implicó un apoyo a la reconstrucción europea, en la que lo más importante era más que la infraestructura física, la reconstrucción de las relaciones económicas entre Alemania y Francia (véase recuadro). En conse- cuencia, a pesar de que el Gatt, como las instituciones de Bretton Woods, fue un diseño estadounidense, tuvo que consagrar, por su propio interés, una excep- ción que garantizara la estabilidad ulterior del mundo capitalista. Una excepción enteramente política. No era, como es lógico, el caso de Latinoamérica.¿EN EUROPA DESDE CUANDO? El Tratado de Roma, padre de la Comunidad Económica Europea, se firmó en 1957 entre seis socios: la República Federal de Alemania, RFA; Francia, Italia y los miembros de Benelux. Pero tenía el antecedente, desde hacía varios años, de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. 34 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 34. SISTEMA BRETÓN WOODSEn julio de 1944, 44 países se reunieron en la ciudad esta-dounidense de Bretton Woods, New Hampshire, para es-tablecer el sistema monetario internacional de posguerra.Aunque aparentemente era una conferencia de las NacionesUnidas, estuvo controlada y dirigida por Estados Unidos.Esta reunión dio origen al Fondo Monetario Internacional yal Banco Mundial. También a partir de entonces comenzóa usarse el dólar como moneda internacional.Nacimiento de una ilusiónComo se dijo antes, a finales de los años cincuen-ta hubo una situación política que posibilitaba ladiscusión de un proyecto de integración. En 1955,un golpe militar derrocaba el gobierno de Perón,quien había practicado una política nacionalista,hasta el punto de rechazar su vinculación al Gatt yencabezar la oposición a la Carta de la Habana. Encambio, defendía el derecho a establecer acuerdospreferenciales de comercio entre los países latinoa-mericanos. Estos acuerdos, junto con otros arreglosbilaterales, existían entre Brasil, Argentina, Uruguay Auge y decadencia de un ideal 35
  • 35. y Chile y cumplieron un papel importante desde los años treinta, pero en ese momento tendían a perder eficacia. Una razón de esa pérdida de eficacia fue el propio Gatt, en el que eran miembros fundadores Brasil y Chile. Luego se vincularon los demás países latinoa- mericanos, comenzando con Uruguay (1949) y Perú (1950), aunque Argentina sólo lo hizo en 1967. Pues bien, en el Gatt, estos acuerdos se aceptaron inicial- mente como excepciones, pero con la desgravación generalizada se reducían los márgenes de preferencia. Otra razón fue la pérdida progresiva de importancia del comercio intrarregional (en el total, a partir de 1953 y en términos absolutos, desde 1955), al tiempo que crecían las importaciones desde otras regiones. Como si fuera poco, la tasa de crecimiento de las exportaciones totales comenzó a declinar después del fin de la guerra de Corea, que antes las había propulsado1. En estas circunstancias, y ya reemplazado Perón, los gobiernos del Cono Sur se vieron obligados a buscar un sustituto para los esquemas de preferen- 1 Consultar, por ejemplo, Tussie (1988).36 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo La historia de la Alalc describe los problemas a los que se
  • 36. cias arancelarias, con miras a preservar el comercio intrarregional y encontraron una posibilidad en la fórmula de la integración ampliamente ilustrada con el avance de Europa. Cabía allí, en consecuencia, el enfoque de la Cepal, que adelantaba una sólida crítica al funcionamiento del comercio mundial. La idea no era enteramente novedosa. El propio Perón había considerado que los acuerdos preferen- ciales eran justamente el camino para llegar a una Unión Aduanera Latinoamericana y ello no estaba lejos de las elaboraciones de la Cepal. Sin embargo, ahora se trataba más bien de encontrarles una alter- nativa en una vía diferente, dentro de lo aceptado por el artículo XXIV del Gatt; la posición política de los gobiernos no permitía ir más allá. Hay en ello una paradoja: si bien existía una oportunidad para recoger la antigua sugerencia de la Cepal, al mismo tiempo se levantaba una resistencia a aplicar sus recomendaciones. Esta tensión fue la que marcó el surgimiento de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, Alalc, con el Tratado de Montevideo en 1960, como se verá en seguida. Cabe mencionar el hecho de que en contra de la opción regional marchaba además la tendencia Auge y decadencia de un ideal 37enfrenta cualquier propuesta de integración regional.
  • 37. de buscar cada país individualmente el acceso a los mercados del norte. Había, para estos gobiernos, otra tentación, la que dio finalmente al traste con la Alalc: la oferta de un Sistema General de Preferencias por parte de los países desarrollados. Los países de menor desarrollo venían peleándola en el Gatt hasta obtenerla parcialmente después de la primera reunión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo, Unctad (1967) (véase re- cuadro). Esta medida, favorable a los países menos desarrollados, implicaba dos excepciones. Una, al principio de reciprocidad, porque se promovían re- ducciones arancelarias para los bienes primarios por parte de los desarrollados sin ninguna clase de com- pensaciones equivalentes y otra al principio de NMF porque en el caso de los manufacturados los países desarrollados no tendrían que otorgar la reducción a otros países. En realidad sólo operó y ha operado parcialmente en la forma de programas selectivos otorgados por los países desarrollados en la tónica de la tradicional política de Europa frente a sus an- tiguas colonias (véase Moncayo, 2003).38 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 38. PARA NO DESCUIDAR EL DESARROLLOUnctad es la sigla de United Nations Conference on Tradeand Development (en español, Conferencia de las NacionesUnidas sobre el Comercio y el Desarrollo). La Unctad se creóen cierto modo para compensar el hecho de que, hundida lapropuesta de la Organización Internacional de Comercio, OIC,el instrumento provisional del Gatt adquiría permanencia,sin ocuparse del tema, en ese entonces fundamental, deldesarrollo.Contenido de la integración:primera derrota de la CepalLa historia de la Alalc describe perfectamente losproblemas a los que se enfrenta cualquier propuestade integración regional. Problemas no resueltos aúny ni siquiera planteados en los últimos tiempos. Para empezar, es claro que la iniciativa proveníade los países meridionales, especialmente Brasil yArgentina, los más avanzados. Si bien la Asociaciónse dejaba abierta (poco a poco se vincularon otros,incluidos algunos de menor desarrollo), fue siempreuna solución, sin duda limitada, para sus promotores,mientras crecía la insatisfacción de los demás. No Auge y decadencia de un ideal 39
  • 39. sobra advertir que Centroamérica quedó por fuera y adelantó simultáneamente su propio proceso de integración. Este rasgo se liga estrechamente al tratamiento de las diferencias de desarrollo (asimetrías, en el len- guaje actual), que se redujo a la posibilidad de hacer concesiones especiales, mientras que en la propuesta original de la Cepal, era un centro del proyecto. Y era lógico en la fórmula adoptada, la de una zona de libre comercio; la de la Cepal era la de una zona preferencial de comercio. Sólo de manera retórica quedó el propósito de avanzar hacia un mercado común (véanse recuadro y glosario). La diferencia entre estas fórmulas es significativa. En el enfoque de la Cepal, el hecho de abarcar Latino- américa con toda su heterogeneidad sólo permitía, a su juicio, una propuesta flexible. Esta partía de una etapa experimental de diez años, en la que, mediante negociaciones producto por producto, se buscaría so- lamente una reducción del nivel promedio arancelario, es decir, al admitir que los países más débiles pudieran mantener significativos grados de protección. En otras palabras, la heterogeneidad era el punto de partida y no una corrección a posteriori y por ello se adoptaba40 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 40. En general, los procesos de integración económica deben GRADOS DE LA INTEGRACIONdiferenciarse a partir de los objetivos que se plantean en elmomento de constituirse y de los fines que persiguen. Segúnel grado de compromiso de los países, se pueden identificardiferentes esquemas de integración que se califican comofases del proceso que conducen a un último estadio en elque cada unidad nacional debe demostrar que posee un altogrado de compromiso y una inmensa madurez política y eco-nómica. En seguida se muestran los grados de integración,de menor a mayor compromiso, y por objetivos. n Zona de libre comercio (ALC) n Unión aduanera (UA) = ALC + Arancel externo común n Mercado común (MC) = UA + armonización de políti- cas económicas n Comunidad económica = MC + unificación de políticas + 4 liberaciones (bienes, servicios, capitales y mano de obra).una clasificación en tres tipos de bienes y tres tiposde países. Llama la atención la inclusión de los paí-ses intermedios, caracterizados más que por su bajodesarrollo, por su mercado insuficiente2.2 Véase Salgado (1979). En adelante se hará referencia a muchas de sus excelentes consideraciones. Auge y decadencia de un ideal 41
  • 41. El tratamiento preferencial, en consecuencia, además de afectar el principio de reciprocidad en el ámbito arancelario, incidía en la aplicación del principio de Nación más favorecida. Esto en razón de que mediante concesiones es posible que una reducción otorgada a un país ‘débil’ no tenga que generalizarse a otros. En la etapa experimental, el esquema y la sugerencia de adelantar los acuerdos complementarios en materia de nuevas industrias o racionalización de las existentes crearían las condi- ciones para pasar a una etapa de integración más profunda. Pero la propuesta se rechazó. Sería muy extenso y prolijo detallar la propuesta de la Cepal. Pero la verdad es que son ostensibles sus diferencias con el esquema finalmente adoptado en el Tratado de Montevideo. Si bien la Cepal adoptaba el principio de libre competencia y la especialización que él conllevaría en la integración (curiosamente, puesto que lo negaba en el comercio mundial), no era ese el punto de partida. En cambio, la Alalc terminó basándose en dicho principio. Se reducía a un programa de liberalización progresiva y genera- lizada del comercio, con la aspiración de conseguir en diez años (después doce) la liberalización plena de lo esencial del intercambio. Cumplido el plazo, y42 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 42. con el programa estancado, muy lejos estaba de lameta. Y aunque aceptó las concesiones especiales,en realidad muy poco se pusieron en práctica.El tono de la negociaciónEn síntesis, la Alalc, además de reflejar la concepciónortodoxa del comercio, se adaptaba a lo previsto porel Gatt: liberalización en un espacio geográfico paraconverger con la liberalización mundial en marcha.Aquí podríamos preguntarnos, de una vez, si eso esintegración. Sin duda, fue un resultado de la con-frontación de intereses políticos. Las negociaciones no fueron, en realidad, tanarduas. La Cepal venía trabajando en el asunto des-de 1956, con ocasión de la primera sesión de suComité de Comercio y luego, en 1958, en un grupode trabajo especial. Empero, en ese mismo año seadelantó una reunión de consulta con expertos deArgentina, Brasil, Chile y Uruguay y allí se elaboró unProyecto de Acuerdo de Zona de Libre Comercio paraesos países, en principio. Ese fue el que finalmentese impuso, con algunas variaciones y dándole uncarácter abierto a otros, en el Tratado de Montevideo(18 de febrero de 1960). Auge y decadencia de un ideal 43
  • 43. Era el enfoque del Gatt y así lo advirtió su repre- sentante: “en el establecimiento de arreglos prefe- renciales es necesario garantizar que los intereses de terceros países no sean lesionados y que tales arreglos se utilicen en una primera etapa, porque siempre la meta final debe ser el mercado compe- titivo sin limitaciones (citado por Salgado, 1979). Y más agresivamente, el representante de Estados Unidos, quien asistía, y habría que preguntarse por qué, a la segunda sesión del Comité de Comercio: “La creación de un nivel indeterminado de preferencias, sin un compromiso de proseguir la formación de la zona de libre comercio, sería susceptible de producir un elevado grado de incertidumbre”. Ya en tono de amenaza lo había expresado, en 1958, el embajador estadounidense en Brasil: “[La iniciativa] sería bien recibida por los Estados Unidos, siempre que tales arreglos se ajusten a las normas establecidas en el artículo 24 del Gatt (véase Salgado, 1979). Todo esta- ba dicho; la Cepal, en realidad, no entró en combate y su propuesta hizo mutis por el foro.44 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo El problema principal de la integración es la heterogeneidad,
  • 44. El verdadero problema de toda integración Las presiones internacionales, sin embargo, fueron tan efectivas porque entraban en concordancia con los intereses representados por los gobiernos, entre ellos, los más poderosos. La modalidad adoptada (zona de libre comercio) correspondía, en cierto mo- do, al predominio de Brasil y Argentina. Obsérvese que Uruguay y Chile respaldaron desde el principio la propuesta, a pesar de su condición desventajosa, pero unos años después solicitaron tratamiento es- pecial en la Alalc. La diferencia entre zona preferencial y zona de libre comercio no es puramente técnica. En esta úl- tima, la lógica de la liberación comercial lleva ne- cesariamente a que los beneficios de la pretendida integración se concentren en los países de mayor nivel de industrialización (véase recuadro). Esto es claro, aun desde el punto de vista teórico: antes se habló de la diferencia entre creación y desviación de comercio, para justificar la integración regional. Debe observarse, sin embargo, que la creación de comercio supone, por ejemplo entre dos países, que el más eficiente aprovecha la reducción del arancel para exportar al otro determinado producto, no só- Auge y decadencia de un ideal 45ya que se trata Estados más o menos soberanos.
  • 45. 46 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 46. lo sustituyendo la importación de terceros, sino lapropia producción del segundo, menos eficiente. Esdecir, la plena operación de la ley de las ventajascomparativas. El primero, además, ante la perspectivade un mercado ampliado, puede avanzar en econo-mías de escala y ofrecer el producto a un precio aúnmucho menor. Así, el efecto es positivo para la región tomada enconjunto, pero no para todos y cada uno de los países,a menos que, en nuestro ejemplo, el segundo tenga otroproducto para el cual se produce el mismo fenómeno,en sentido inverso. O que los efectos económicos y so-ciales en uno y otro sean equivalentes. En la práctica,esto casi nunca ocurre; el segundo país pierde. Se com-prenderá fácilmente que si se tienen tres o más paísesy una gama suficientemente amplia de productos, lacomplejidad hace imposible un equilibrio. El proceso que sigue a la liberalización comercialno es, pues, neutro. Por eso, en aras de la equidad,es indispensable estructurar un conjunto de preferen-cias desiguales, así parezca dispendioso, con el fin deatender las necesidades dispares de desarrollo entrelos participantes. Y un conjunto de medidas y políticascomplementarias. Más aún si se tiene en cuenta la rela- Auge y decadencia de un ideal 47
  • 47. Homogeneidad versus heterogeneidadEN CENTROAMÉRICA En una región donde hay menor heterogeneidad y menor nivel de desarrollo, como es Centroamérica, la integración tiene mayores posibilidades de ser exitosa, por lo menos hasta llegar a las puertas de una verdadera industrial- ización. –Significativamente, allí la Cepal sí propuso una zona de libre comercio.– En ese punto, la única alternativa es la programación, esto es, la racionalización de la asig- nación de recursos de manera consciente y deliberada. Fue entonces cuando el proyecto centroamericano entró en decadencia. ción con los terceros; el arancel externo común (unión aduanera), por ejemplo, va encaminado a impedir que el país que tenga menor arancel con ellos simplemente lo importe y lo reexporte a sus socios. En consecuencia, el problema principal de cual- quier integración es la heterogeneidad, ya que es- tamos hablando de Estados nacionales más o menos soberanos. No gratuitamente la propuesta siempre suele estar rodeada de altisonantes declaraciones sobre la hermandad, “los lazos que nos unen” y los rasgos en común. 48 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 48. Las diferencias de naturaleza económica cuentanmucho en la medida en que definen las aspiracio-nes de los actores. Aquí es importante considerarque esto trata algo más que el nivel de desarrollo:aborda el grado y tipo de industrialización; en lospaíses de la periferia suele ser mucho más acen-tuada la heterogeneidad que entre los países delcentro. Otras diferencias se refieren a la estructurasocioeconómica, los problemas fundamentales quedeben afrontar y, por tanto, las políticas económi-cas, que deberían modificarse y, en el mejor de loscasos, armonizarse. Pero la heterogeneidad va más allá de lo que seconoce como dimensión económica: toca diversosaspectos que no se pueden subestimar. Puede refe-rirse a la diferencia de sistemas políticos, aunquees algo que hoy se deja de lado. Es claro que paraun país socialista (o mejor, estatista) las desgrava-ciones no tendrían ningún efecto sobre los flujosde comercio. Un fenómeno equivalente sería el deradicales diferencias de orientación política o dispu-tas, por ejemplo por límites, a veces acompañadasde enfrentamientos. Todo ello dificultaría cualquiernegociación. Auge y decadencia de un ideal 49
  • 49. Modalidades de Heterogeneidad Una clasificación de los objetivos principales de una integración, que a su vez ilustra sobre las motivacio- nes de los actores involucrados, resulta de utilidad para entender mejor el asunto. Puede hablarse de cuatro objetivos principales (Salgado, 1979): n Desarrollo y cambio de la estructura industrial y progreso tecnológico. n Expansión del comercio y mejor aprovecha- miento de las capacidades productivas exis- tentes. n Aumento de la capacidad de negociación con terceros. n Mejoramiento de las relaciones políticas entre los Estados. En un caso determinado, pueden perseguirse los cuatro objetivos; por consiguiente, lo que impor- ta es el tipo de combinación y el énfasis relativo. Los dos últimos influyen en la decisión inicial, en cambio los primeros definen los objetivos concretos y las modalidades de la integración. Es allí donde entra en juego la heterogeneidad. Lógicamente, los países de menor desarrollo estarán interesados en el primero. La integración se considera como un cami-50 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 50. no para producir un cambio estructural y definir unpatrón de industrialización; de ahí la importancia delos esquemas de preferencias, del papel del órganosupranacional y aun de la programación industrial.En cambio, a los países de mayor industrializaciónes interesa simplemente la ampliación del mercado–el segundo objetivo-- y se encuentran mejor ser-vidos por una forma de liberalización comercial. Serefuerza así, vía mercado, el patrón de especializa-ción preexistente. Es a esta última a la que se llama, curiosamente,integración más profunda, por aquello de la elimi-nación completa de las barreras comerciales. Desdeotro punto de vista podría decirse, más bien, que laverdadera integración se da cuando predominan losrasgos de cooperación. En el plano político e ins-titucional, la llamada integración profunda supone,para materializarse, la imposición de los más fuertes,mientras que la segunda opción implica un espaciomás horizontal de negociación y una superestructuraconcertada, con mayor poder de intervención. Auge y decadencia de un ideal 51
  • 51. Conclusión: genio y figura de los protagonistas Fácil es percatarse de que lo anterior se puso de ma- nifiesto en el diseño de la Alalc. Basta recordar la historia que se relató anteriormente. Las motivaciones propiamente políticas sólo influyeron débilmente en el cuarto objetivo, aunque quizás podría mencionarse la consolidación de las relaciones Brasil-Argentina, luego de los cambios en este último país. Pero vale la pena anotar algo en relación con el tercero. De acuerdo con su crítica al funcionamiento del comercio internacional, la Cepal sí había colocado este objetivo entre los principales y así lo reiteró en 1965: Es difícil concebir una solución de esta naturaleza [ex- pandir el comercio y establecer una estructura productiva diversificada] si cada uno de los países latinoamericanos, sin excluir a los más avanzados de la región, se enfrenta inerme a los poderosos países industrializados y a los más poderosos bloques regionales y políticos que entre ellos han constituido (…). No queda, en consecuencia, otro camino que el de establecer un proceso gradual de integración que lleve a una unión económica de los países latinoamericanos (Cepal, 1965). No obstante, este objetivo, además de abando- narse prematuramente, se transformó en su contrario, al colocar la Alalc en el camino de lo previsto por52 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 52. el Gatt. Contundente había sido la advertencia deEstados Unidos. Pero también existía una limitaciónestructural, que ya se encontraba interiorizada enlos dirigentes de los países: la dependencia. A pesarde todo, era indispensable incrementar el poder decompra para los bienes de capital (y muchos inter-medios), producidos en el centro, indispensables enlos procesos productivos. A falta de otras políticasdomésticas y externas, la integración, insuficientepara romper la dependencia, no podía menos queapuntalarla. De hecho, tenía las condiciones parafacilitar la operación de las grandes empresas multi-nacionales en el mercado ampliado, cosa que hasta laCepal, concentrada en el tema del comercio exterior,había subestimado3. Se hubiera necesitado, pues, unainiciativa política mucho más radical. En cuanto a los objetivos económicos (los dosprimeros), se identificará el predominio del segundo,si se recuerda la fórmula adoptada. Ahora bien, si losconvertimos en criterio de evaluación, no podría sor-prendernos el hecho de no haberse producido ningún3 En los años setenta, el Grupo Andino entró en crisis (salida de Chile), a propósito de las normas de control del capital extranjero; sólo sobrevivió, unos años más, modificándolas. Auge y decadencia de un ideal 53
  • 53. cambio estructural (primer objetivo). En cambio, sí llama la atención el pobre resultado en lo referente a la ampliación del mercado (segundo). Si bien aumen- tó el comercio intrarregional, la Alalc no representó una verdadera salida para la acumulación de capital en los países más avanzados. Si acaso contribuyó a recuperar los flujos de comercio en el Cono Sur. El desenlace Al comenzar los años setenta, los problemas eran todavía más graves. Se había llegado a una nueva fase de dependencia tecnológica y financiera, carac- terizada por la presencia de las grandes corporaciones multinacionales. El caso de Brasil ilustra muy bien la sobre-expansión en curso del sector financiero, sin incremento en la tasa de ahorro interno y en la inversión productiva, que se asociaría luego con procesos de inflación (Tavares, 1979)4. Como era previsible, el programa de liberación se estancó. A manera de respuesta, los países andinos iniciaron 4 Llama la atención que Maria Conceiçao Tavares no le atribuye ningún papel a la expansión del mercado regional al examinar la expansión brasileña, que, de todas maneras, se registró en los sesenta.54 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 54. PACTO ANDINO: EXCELENTE INSUMO PARA HOYEl impulso a una integración de la región andina respondióa varias situaciones, entre ellas, al nulo tratamiento de laheterogeneidad en la Alalc. Por eso puede considerarse unestudio de caso de excelente utilidad para las discusionesactuales. Se suponía que la integración tendría mayor fac-tibilidad a escala subrregional al existir un nivel similar dedesarrollo entre los países (relativamente menor en Boliviay Ecuador). Aun así, se planteaba un esquema de superiorcomplejidad, incluidas modalidades de programación indus-trial y armonización de políticas. La literatura al respectoes extensa. Un análisis detallado se encuentra en Garay(1979) y en Garay y Pizano (1979).en 1969 una dinámica de integración subrregional(véase recuadro). En síntesis, diez años después nadie se atrevíaa afirmar que la Alalc era un proceso de integracióny menos, a aludir a su ideal, la Comunidad Econó-mica Europea. En 1980, la sustituye la AsociaciónLatinoamericana de Integración (Aladi), un simplemarco para adelantar negociaciones bilaterales yplurilaterales. Auge y decadencia de un ideal 55
  • 55. La experiencia había dejado no pocas lecciones. El propio Celso Furtado, en un texto escrito original- mente en 1969, pero revisado en 1976 advertía: Los esquemas que se limitan a la liberalización del co- mercio (...) pueden tener significación en casos particu- lares (…). Tratándose de países que ya avanzaron mucho en la industrialización con orientación preferentemente autárquica, como son los casos de la Argentina y el Bra- sil, y países con grandes disparidades en sus grados de desarrollo, esos esquemas en sí mismos son de escaso valor (…) Actualmente se admite como más o menos evidente, que lejos de ser una simple cuestión de libera- lización del comercio, el verdadero problema consiste en promover la creación progresiva de un sistema económico regional (…). Para concluir, apartándose por completo de la de- finición clásica de integración, anota lo siguiente: En síntesis, el problema es mucho menos de formación de un espacio económico unificado mediante una movilidad progresiva de productos y factores de producción (…) que de reorientación del desarrollo en el plano nacional hacia una articulación creciente de las economías nacionales en un todo coherente (Furtado, 1983). El autor no oculta su escepticismo, en vista de las enormes dificultades. La marcha hacia un nuevo56 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 56. integracionismo supondría una doble transformación:la redefinición frente a los polos internacionales depoder, particularmente Estados Unidos, y el cambiosociopolítico en el plano nacional: Esa evolución requiere, para poder vencer las suspicacias de países con una larga historia de dependencia exterior, una clara definición de los objetivos del desarrollo en el plano nacional. Es a partir de esos objetivos que será posible definir los sectores de actividad en que los bene- ficios de la integración (…) son indiscutibles y pueden ser captados y repartidos entre el conjunto de las partes interesadas (Furtado, 1983). La importancia de esta conclusión rebasa los lin-deros del tema considerado. Furtado aborda aquí,críticamente, el pecado original del pensamiento dela Cepal: la subestimación de la política. Es insufi-ciente, en efecto, postular la intervención del Esta-do para corregir las fallas del mercado, en el planointernacional y en el ámbito nacional. Es cuestiónde relaciones de poder; de quién se representa enel Estado, o en los Estados, y por lo tanto de cómocambiar dichas relaciones de poder. Auge y decadencia de un ideal 57
  • 57. CAPÍTULO 2
  • 58. Renunciación Los pasados años ochenta se conocen en América Latina como la década perdida. Los países de la región sólo atinaban a enfrentar la crisis de la deuda externa con las políticas de ajuste impuestas por la banca multilateral. La Cepal se sumió en el silencio y una nueva corriente intelectual comenzó a imponerse.
  • 59. P ocas oportunidades tuvieron en los años ochenta los países de América Latina para retomar el tema de la integración, ya bastante su- bestimado por las dictaduras militares o por las ‘democracias restringidas’, a las que, sin embargo, las unía una misma concepción política. La cuestión del de- sarrollo, patrimonio del tercermundismo burgués, cedía su lugar a un supuesto retorno a la ortodoxia liberal, que eli- minaba toda crítica al funcionamiento del comercio internacional. Al final de la década, las élites latinoamericanas adoptarían, en materia económica, el dogma acuñado en el famoso Consenso de Washington (véase recuadro). Desventuras de un pensamiento débil La Cepal elaboró un documento y lo publicó en 1990 como la grande y nue- va orientación para el siguiente dece- nio y en adelante. En él se expresó un60 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 60. El concepto de Consenso de Washington se creó en 1989. CONSENSO DE WASHINGTONSe refiere al fundamento político económico de la muydiscutida política de ajuste estructural que impusieron lasinstituciones de Bretón Woods. Quería expresar el con-senso en política económica al que llegó la elite financieraeconómico-política de Washington y los gobiernos de otrospaíses industrializados, como reacción a la crisis de deudade los años ochenta. Contiene diez ‘recomendaciones polí-ticas’ para que los países endeudados superaran la crisisde deuda: logro de control fiscal mediante reducción delgasto público, reestructuración del gasto público, favore-ciendo los servicios de salud, educación e infraestructura;reforma fiscal en función de disminuir la progresión yampliar de la base impositiva, liberalización de las tasas deinterés y tipo de cambio libre y determinado por el mer-cado, liberalización de las importaciones, liberalización dela inversión extranjera directa, privatización, desregulacióny garantía de los derechos de propiedad..Tomado de http://abcdelaglobalizacion.org/?q=es/node/1sorprendente y radical cambio en el enfoque sobrela integración latinoamericana. Corresponde a unatransformación de su pensamiento, así en sus con-tenidos como en el tono de sus expresiones y, tal Renunciación 61
  • 61. vez, sobre todo, en este último: dubitativo, buscan- do siempre el justo medio, como reconociendo una culpa (la sustitución de importaciones), que hoy sabemos no podía atribuírsele del todo. Incluso, si así lo fuera, ya estuviera expiada, pues había perdido por completo su influencia sobre las capas dirigentes de todos los países. Tras un lenguaje que retoma la mayoría de los términos y conceptos acuñados en cuarenta años de estudios, se esconde el abandono de un supuesto fundamental de todos sus diagnósticos y propues- tas: el desequilibrio externo y por tanto la noción de estrangulamiento externo. El punto de partida se componía ahora de la crisis de los años ochenta –curiosamente ajena a esta realidad inocultable– y las ruinas que ella había dejado: los países de la región inician el decenio de 1990 con el peso de la inercia recesiva de los años ochenta, con el pasivo que significa su deuda externa, y la presencia de una fundamental inadecuación entre las estructuras de la demanda internacional y la composición de las ex- portaciones latinoamericanas y caribeñas. Además, se arrastra una serie de insuficiencias importantes, entre las cuales se destacan los desequilibrios macroeconómicos no resueltos, la creciente obsolescencia de la planta de capital e infraestructura física (asociada a niveles de in-62 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo Pocas oportunidades tuvo en los ochenta Latinoamérica
  • 62. versión deprimidos), una distancia cada vez mayor entre los intensos cambios tecnológicos que se están dando en el mundo y su aplicación en la región, el desgaste de la capacidad financiera y de gestión de los gobiernos, la frustración de un numero ascendente de personas que busca incorporarse al mercado de trabajo, el mal aprove- chamiento de los recursos naturales y la depredación de estos y el medio ambiente (Cepal, 1990). Este resultado, según la Cepal, habría dejado lec- ciones que debían considerarse para formular nue- vas propuestas. Pero dichas lecciones, al parecer, se limitarían a errores de política económica producto de confusiones. Pero se ignoró un hecho fundamen- tal: la crisis y el retroceso subsiguiente no eran más que el reverso del tipo de expansión que se había conseguido en el decenio anterior. Sólo que cuando se dio esta última, había servido únicamente pa- ra poner en duda el inevitable estancamiento, una consecuencia extrema que algunos equivocadamente habían extraído de la teoría de la dependencia. En otras palabras, la Cepal fue incapaz de comprender la crisis, justamente porque, ante la expansión, en- mendó su teoría en un sentido equivocado. En efecto, si bien el estrangulamiento externo no conllevaba un apocalíptico final, la continuidad de Renunciación 63para retomar el tema de la integración.
  • 63. la acumulación de capital suponía nuevas formas de estrangulamiento y no su desaparición. El análisis debió profundizar en el conjunto de problemas que se agrupan en la cuestión del “financiamiento del desarrollo”, como lo indicó María Conceiçao Tavares, aludiendo a las nuevas formas de la dependencia. Se habría entendido el crecimiento de la deuda externa y, por lo tanto, la crisis. Y, sobre todo, que la ruina descrita se debía no solamente a ésta, sino princi- palmente al ajuste que impusieron los organismos internacionales a los países de América Latina, en beneficio de los acreedores y los países desarrollados del centro. En consecuencia, se habría entendido que, frente al ajuste brutal, existían opciones alternativas, que reconocían la estrecha relación entre deuda y comercio, tal como se propuso en su momento (véase recuadro). Por el contrario, la Cepal de fines de siglo, si bien reconoce los desastres del ajuste, no lo toma como lo que fue, una opción interesada, sino como algo impersonal e inevitable. La suya es una actitud de extrema gravedad, porque termina justificándolo como el resultado de anteriores políticas erróneas. Y lo que es peor, no distingue entre el agotamien- to del modelo, eventualmente su propia política de64 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 64. Por la misma época de la crisis de la deuda, los países ALTERNATIVAS AL AJUSTEdesarrollados enfrentaban un momento difícil de su comer-cio exterior. La situación tendía a agravarse: los países endesarrollo necesitaban economizar las divisas destinadas alservicio de la deuda y eso los obligaba a aplicar restriccionesa las importaciones: “La crisis de la deuda externa de lospaíses en desarrollo y, en particular, de los latinoameri-canos, ha generado efectos de reducción del comercio deexportación de los países industrializados” (Sela, 1988).En 1984, comienza la Ronda Uruguay del Gatt, encaminadauna vez más a la liberación comercial. El éxito de esta Rondapermitiría una solución a la deuda, al abrir el comercio paralos países en desarrollo y, recíprocamente, esa solucióncontribuiría al éxito de la Ronda. Pero los países desarrolla-dos eran reacios a avanzar en ese sentido. Por el contrario,practicaban el proteccionismo bajo la forma de acuerdosregionales en lo que entonces se llamó regionalismo: En consecuencia, existe una relación entre las presiones pro- teccionistas que se manifiestan en los países industrializados, en especial, pero no exclusivamente, en los Estados Unidos, y el problema del endeudamiento externo de los países de América Latina (Sela, 1988).Así, entonces, aunque había alternativas, la solución adopta-da por los países desarrollados fue incluir en los programasde ajuste de los países endeudados, medidas draconianasde apertura comercial, a su favor, naturalmente.
  • 65. desarrollo, y las políticas que acompañaron después la orgía de endeudamiento externo y atracción in- discriminada de inversión extranjera. Estas últimas políticas habría que ubicarlas en la lógica de las clases dominantes dependientes; casi todas expresa- das en abominables y corruptas dictaduras militares (Moncayo, 2003). El esfuerzo por extraer lecciones la lleva sim- plemente a adoptar, apenas con matices, el credo neoliberal: se tomó conciencia de la importancia de mantener los equilibrios macroeconómicos de corto plazo (…) y se lograron superar, en un grado importante, falsos dilemas referentes a la relación industria-agricultura, mercado interno-mercado externo, Estado-agentes privados y pla- nificación-mercado (Moncayo, 2003, p.11)1. Ese tono de ‘justo medio’ suena bien, pero, ¿se trataba en realidad de dilemas, o el propósito era, en el fondo, eludir la discusión? De la sólida cons- trucción teórica inicial sólo quedaba tímidamente, en lenguaje diplomático, “la necesidad impostergable de corregir la asimetría de la inserción internacional de la región”. 1 Justo en ese momento se hacía conocer el Consenso de Washing- ton.66 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 66. Desarrollo sin desarrollismoEn ese sentido, la integración latinoamericana estásubordinada a una nueva concepción del desarrollo.El objetivo se indica en el título del documento:“Transformación productiva” (no podía menos queañadirse “con equidad”; luego agregaría “susten-table”). El eje de dicha transformación sería el in-cremento de la competitividad, lograda merced a laincorporación de tecnología. Aunque se mantiene laidea de que el eje es la industrialización, preconizauna vinculación estrecha de esta con los sectoresprimarios y de servicios, con la economía en gene-ral y la sociedad en su conjunto, en un concepto decompetitividad sistémica. La estrategia, aparte delequilibrio macroeconómico y el cambio institucional,sería, para sorpresa nuestra, “una mayor aperturade la economía, como medio para inducir aumentosde productividad y estimular la incorporación delprogreso técnico”. El incremento y la diversificación de las exporta-ciones aparecen, como es lógico, entre los objetivos.Y habría que pensar que es también un resultado delincremento de la competitividad, con la dificultad deque se estaban viviendo ya, en el mundo desarrollado, Renunciación 67
  • 67. La noción de desarrollo tiene de suyo la necesidad de unaDESARROLLISMO política deliberada que renueve los obstáculos y corrija los desequilibrios. Implica pues, una planificación del desarrollo. La confianza en las virtudes de esta política y los esfuerzos por ponerla en práctica, se convirtieron, desde mediados del siglo pasado, en una ideología: el desarrollismo. Dicha política, tanto como la noción misma de desarrollo, ha sido sometida a una crítica implacable, desde diversos ángulos, en las últimas décadas. profundos cambios tecnológicos. La verdad es que el entorno internacional no parecía favorable: eso puede comenzar a verse en el hecho reconocido de que las tasas de interés y de cambio se habían convertido, como lo reconoce el documento, en las variables de ajuste internacional, en un contexto de expansión transnacional financiera y de resquebrajamiento del viejo sistema de Breton Woods. A pesar de los cambios, América Latina se en- contraba todavía especializada “en la exportación precisamente de aquellos bienes menos dinámicos en el comercio internacional”, en medio de un cre- ciente proteccionismo. En estas circunstancias, y dado que el subcontinente se había convertido en 68 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 68. exportador neto de recursos financieros y era difícilreanudar una corriente de créditos, la transformaciónproductiva sólo podía financiarse mediante la inver-sión extranjera, en ese momento bastante esquiva,la misma que supuestamente garantizaría el accesoa la tecnología. Lo dicho se confirma con el abandono de la nociónde estrangulamiento externo. Si la situación habíacambiado, no parece que lo haya hecho en el sentidode suprimir las restricciones señaladas por el viejodiagnóstico, sino más bien en el de su agravamiento.Abandonado no sólo el viejo sino todo diagnóstico,la solución de esta cuadratura del círculo más bienparece un modelo de voluntarismo, que se afinca enlas virtudes del equilibrio. El desarrollo no provienede la ruptura del estrangulamiento, que para la Cepaldejó de existir, sino del aprovechamiento de las ilu-sorias oportunidades en el comercio internacional. Ypara ello es imprescindible lograr la competitividad,que se convierte en el nuevo nombre del desarrollo.A su vez, la competitividad se conseguiría mediantela exposición al comercio internacional. El desarrollo,en consecuencia, es un resultado espontáneo de lasleyes del mercado; no necesita política, no necesitadesarrollismo. Renunciación 69
  • 69. Revisar la disyuntiva Ello era aplicable, en la forma de un falso dilema, a la cuestión de la integración regional. En el pasado, [la integración] se postuló como un instru- mento funcional para una estrategia de industrialización cuya finalidad fundamental era abastecer la demanda interna. Faltaría ahora demostrar que (...) puede ser igual- mente funcional para estrategias tendientes a lograr ma- yor competitividad internacional (Cepal, 1990, 163). Sobra decir que el dilema construido es, si no es una tergiversación, por lo menos sí injusto con toda la elaboración teórica precedente. Ya en 1965 se decía: Se ha mostrado que la integración regional es imprescin- dible para que los países latinoamericanos puedan acelerar su desarrollo económico y social y salir del estancamien- to en que se encuentran. Sin embargo, la integración no representa un medio alternativo a los objetivos de expansión y diversificación del comercio con otras re- giones y particularmente con los países industrializados (Cepal, 1965). En aquella época, por cierto, se planteaba, con mucha decisión, la necesidad de que estos países, así unidos, lograran modificar las condiciones exis- tentes en el comercio internacional y en particular,70 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 70. las políticas de los países industrializados. Se estaba muy lejos de esa confianza ingenua en las virtudes de la ‘competitividad’ por sí misma. De aquel dilema, en todo caso, no podía deducirse más que un enfoque supuestamente pragmático: Parecería conveniente perfeccionar y consolidar lo que existe (compromisos multilaterales y bilaterales), avan- zar donde se pueda (…) e ir consolidando una urdimbre de esfuerzos integradores, en vez de tratar de responder a una imagen preconcebida que exige el cumplimiento lineal de compromisos hasta llegar a una meta final (Ce- pal, 1965, p.164). Si el horizonte es la liberalización comercial, las ‘industrias sustitutivas’ sometidas ya a una compe- tencia por la eliminación de la protección, y por lo tanto habiendo incorporado la innovación tecnoló- gica, pueden apoyarse inicialmente en el comercio intrarregional para convertirse en exportadoras hacia el mercado mundial. Este comercio puede beneficiarse de la misma liberalización, “aun cuando el margen preferencial para (él) tiende a disminuir”. En pocas palabras: el punto de partida es la aper- tura. Toda la crítica a la concepción ortodoxa del comercio internacional, orgullo de la Cepal, se había72 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo La Cepal de fines de siglo reconoce los desastres
  • 71. derrumbado. Por desgracia: la experiencia demostra- ría después que la apertura, en realidad, no estimu- laba la eficiencia de las empresas. La competencia internacional exigía la competitividad, pero no la creaba espontáneamente. El regionalismo abierto Esta referencia al viraje de la Cepal no se debe a su peso intelectual y político que, como se dijo, ya había perdido; es una ilustración del cambio de mentalidad y de políticas de las elites latinoamericanas, a par- tir de una presentación mucho más matizada que la fundamentalista, por entonces en boga. Ello permite entender el sentido de la paradójica reactivación de los procesos de integración en el decenio de los noventa. Paradójica, porque implicaba una contradicción en los términos. Como se ha dicho, los obligatorios programas de ajuste estructural in- cluían severas medidas de apertura, entre otras, una reducción unilateral de aranceles. Y el curso siguió después del ajuste; el nivel promedio se redujo de 45% a mediados de los ochenta a 12% en 1999, sin tener en cuenta liberalizaciones parciales (Aladi, citado en Cepal, 2001) En esa medida, difícilmente Renunciación 73del ajuste pero lo toma como algo inevitable.
  • 72. podría hablarse de integración regional, al menos en el sentido aceptado tradicionalmente. Recordemos lo planteado con anterioridad, a propósito de la crea- ción y la desviación del comercio: el efecto de un acuerdo preferencial entre algunos países se reduce y tiende anularse en estas circunstancias, ya que los terceros mantienen su acceso al mercado, en mayor o menor grado y, en todo caso, mucho más que antes de la desgravación unilateral generalizada. Sin embargo, se hizo integración, por grupos de países, como atendiendo a la pragmática recomenda- ción de la Cepal. Se le llamó ‘regionalismo abierto’; denominación que se le atribuye precisamente a la Cepal, aunque ya la había sugerido un primer ministro japonés, a finales de los setenta. Integracionismo SUI GÉNERIS El proceso tomó la forma de reactivación o creación de acuerdos por subrregiones. La Aladi ya había fa- cilitado varios acuerdos bilaterales. Ahora, daba el marco para el nuevo impulso a los subrregionales: n El Mercado Común Centroamericano, el más antiguo y más avanzado entre los subrregio- nales, renace en 1993, con el protocolo de74 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 73. Guatemala, modificatorio del tratado original. Se reduce ahora el arancel externo común, para llegar a uno muy bajo a finales del decenio. Lo más significativo fue la introducción de una flexibilidad que permitió la creación del grupo de los cuatro (Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) y la promoción de varios acuerdos bilaterales, incluido uno de libre comercio en 1998 con República Dominicana. Por su parte, la Comunidad del Caribe (Caricom),n el acuerdo más pequeño, creado en 1973 entre los Estados insulares anglófonos, había redu- cido los aranceles intrarregionales, pero sólo en 1992 se propone la adopción progresiva de un arancel externo común, en la línea de una reducción sustancial de la protección externa, que se había logrado, en términos generales, a final del decenio. Además de la implementación de medidas complementarias encaminadas a configurar un mercado común, una caracte- rística importante fue la inclusión de Surinam y de Haití, un acuerdo de libre comercio con República Dominicana y uno de cooperación con Cuba. Renunciación 75
  • 74. n El Grupo Andino (1969) mantuvo la continui- dad de la mayoría de sus instituciones du- rante los años ochenta. Sin embargo, lo que verdaderamente se observó en 1988 fue su resurrección. Según se dice, fue el consenso de todos los gobiernos en torno a la política neoliberal lo que permitió en ese año, con el protocolo de Quito, modificar el original Acuerdo de Cartagena hacia el regionalismo abierto, para dar lugar a la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Con el establecimiento de una zona de libre comercio entre cuatro países andinos (excepto Perú) comenzó en 1993 la nueva dinámica. Como se señaló antes, Chile se retiró en 1976. Si bien fue muy difícil adoptar desde el prin- cipio un arancel externo común, la principal característica de la CAN fue el establecimiento de dispares acuerdos parciales y cruzados entre algunos de sus miembros, incluidas avanzadas liberalizaciones comerciales, especialmente en- tre Colombia y Venezuela. En todo caso, la pro- tección externa siguió un camino de sustancial reducción. Al mismo tiempo se toman diversas iniciativas de acuerdos comerciales con países76 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 75. de Centroamérica y con otros del Cono Sur, ya sea como comunidad o individualmente.n Una creación original, en 1991, fue el Merca- do Común del Sur, Mercosur, compuesto por Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay. La idea comenzó con el Acta de Cooperación Argenti- no-Brasileña en 1986. En 1988 se suscribe un Tratado de Integración, con miras a crear una zona de libre comercio, también entre Brasil y Argentina. Tres años después se da un salto de calidad: se incorporan Uruguay y Paraguay a los acuerdos, mediante el Tratado de Asunción, con el que se funda el Mercosur. Aunque el objetivo, como su nombre lo indica era crear un mercado común (que incluyera la circulación de factores), en 1994, la Cumbre de Ouro Preto establece una primera etapa de Unión Aduanera. Empero, al tiempo que se li- beralizaba el comercio intrarregional, el arancel externo común se fijaba en un nivel muy bajo, como resultado de la reducción unilateral ante- rior. Antes de completar el proceso, en 1996, ya se habían recibido, como asociados, a Bolivia y Chile. No faltaron tampoco iniciativas frente a la CAN y a acuerdos bilaterales con otros países. Renunciación 77
  • 76. PrÁcticas contrarias Esos experimentos contrastan apreciablemente con el regionalismo, ese sí proteccionista, ejercido a la vez por los países desarrollados. Sobra recordar que la Unión Europea nació, justamente, levantando una elevada protección externa. Lo más importante tiene que ver con dos prácticas, una antigua y otra recien- te. En ambas se integraron, si así puede llamársele, países del centro y de la periferia. La primera práctica se trataba de los sistemas selectivos de preferencias, por ejemplo, el de Lo- mé, entre Europa y los países de África, el Caribe y el Pacífico. En el caso de Estados Unidos, el de la Cuenca del Caribe y el de los países andinos (Ley de preferencias arancelarias andinas o Andean Trade Preferences Act, Atpa, en 1991, más tarde, en 2002, Atpdea, Ley andina de promoción del comercio y la erradicación de drogas o Andrean Trade Promotion and Drug Erradication Act), otorgado a cambio de compromisos extraeconómicos como la cooperación en la lucha contra el narcotráfico. La segunda, propiamente de integraciones regio- nales, se expresa en el acuerdo Estados Unidos–Cana- dá, que dio lugar en 1994, incorporando a México,78 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo Los países de América Latina estaban con su regionalismo,
  • 77. al Tratado de Libre Comercio de América del Norte, TLCAN o Nafta, por su nombre en inglés. En ese mismo año, en la cumbre presidencial de Miami, se lanza la iniciativa del Área de Libre Comercio de las Américas, Alca. El efecto en América Latina de esas dos prácticas fue la creación de polos de atracción y subordinación hacia Estados Unidos. Como se ha dicho, basta la sim- ple liberalización comercial con respecto a semejante potencia, para crear una dinámica preferencial en su favor, aun con la exclusión del posible competidor europeo. Pero la evolución posterior demostró que se trataba de algo más que de comercio. Balance: más apertura que integración El resultado de las experiencias integracionistas abier- tas, en términos de comercio, era previsible hasta cierto punto. En las dos más grandes, la CAN y Merco- sur, las explicaciones saltan a la vista. En la primera, la liberalización comercial (general e intrarregional) tenía que producir efectos positivos, pero sin ningún impacto sobre el desarrollo o el cambio estructural. En los hechos, se basó en ventajas naturales o ya creadas y especialmente por las facilidades de la con- Renunciación 79rindiendo un tributo a la retórica del libre comercio.
  • 78. tigüidad, pues el grueso del crecimiento del comercio se dio entre Colombia y Venezuela. En la segunda experiencia, de mayor complejidad, los datos son similares. Entre 1991 y 1998, el comer- cio intrarregional creció 300%, mucho más que con el resto del mundo. Debe resaltarse que las expor- taciones crecieron 48%, mientras las importaciones lo hicieron en 157%. Según algunos analistas, en el extraordinario crecimiento del comercio intrarregio- nal debe tenerse en cuenta el bajo nivel inicial de este comercio, algo apreciable especialmente entre Brasil y Argentina. En estos países se incrementaba simultáneamente la inversión extranjera, como resul- tado de las privatizaciones, y por ende sus demandas agregadas, sin que se alterara el patrón de comercio. En general, no se descarta el efecto positivo de la vecindad (Carrera y Stturzenegger, 2000). Desde el principio se habló de coordinar políticas macroeco- nómicas. Pero muy pronto, con la crisis financiera de 1997-1998, se evidenció su fracaso en cuanto propuesta de mercado común. Los países de América Latina estaban, pues, con su regionalismo abierto, rindiendo un tributo ingenuo a la ortodoxia y a la retórica del libre comercio, pero80 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 79. privándose de los recursos que los más grandes síutilizaban. Su desgravación unilateral fue el apor-te más significativo a las discusiones de la RondaUruguay, en la que se obtuvieron apenas algunaspocas ventajas, en términos de aliviar el proteccio-nismo de los países desarrollados. El argumento dela Cepal tenía una falla esencial: de nada valía elesfuerzo de la competitividad, aun en caso de con-seguirla, si no había condiciones para exportar.Efectivamente, el comercio creciómucho más que el producto, perotambién lo hicieron mucho máslas importaciones que las expor-taciones, de modo que sólose contribuyó a resolver elproblema que los países de-sarrollados padecieron enlos años ochenta. Renunciación 81
  • 80. CAPÍTULO 3
  • 81. La división internacionaldel trabajo en el fin de siglo La pretensión de modificar la división internacional del trabajo encontrando nuevos productos de exportación en los cuales especializarse se reveló muy pronto ilusoria. Sin transformar las condiciones del comercio internacional ni alterar el rumbo del desarrollo interno, América Latina solo pudo reforzar su tradicional patrón de especialización en productos primarios.
  • 82. E l cambio intelectual más impor- tante del fin de siglo se representa en la estrategia de la inserción internacional de América Latina mediante la creación de competitividad, a la que se subordina todo proyecto de integración regional o subrregional. Sin embargo, los años noventa mostraron desde el principio una falencia fundamen- tal, desafortunadamente poco reconocida: no es posible asumir una cierta división internacional del trabajo como si fuera estática y, frente a su real dinámica de cambio, la actitud pasiva de responder a las señales del mercado no podía conducir más que a perpetuar la subordinación. El surgimiento de países que pasaron de la periferia al centro, como los del sudeste asiático solamente confirma la validez de este aserto, en la medida en que pusieron en práctica una política activa, claramen- te intervensionista (aunque se tomaron transitoriamente como el mejor ejemplo de las nuevas alternativas).84 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 83. Telón de fondo de las transformacionesLa revolución tecnológica es quizá el principal motorde esa dinámica. Aparecen una nueva estructura je-rárquica y una nueva distribución geográfica de pro-ductos, que se expresan en el comercio internacionalmediante una alta o baja ponderación y una alta obaja dinámica de los mismos. Ello plantea a los paísesdiversas modalidades cambiantes de inserción. En sentido restringido, el desarrollo tecnológicodetermina una participación creciente, en el mercadomundial, de los bienes manufacturados producto delas últimas innovaciones. Estos bienes están a cargode los países desarrollados o de reciente desarrollo,mientras que los ya consolidados o maduros conser-van su lugar, pero con una escasa dinámica. Por suparte, los productos de las ramas de industrializacióntemprana, incluidos textiles y confecciones, tiendena perder importancia. Los productos básicos (entreellos, los agrícolas) representan, en el decenio de losnoventa, una porción reducida del comercio mundial,con la particularidad de que los principales exporta-dores son los países desarrollados. No obstante, en un sentido amplio, el cambio tec-nológico arroja un par de novedades fundamentales. La division internacional del trabajo en el fin de siglo 85
  • 84. En primer lugar, la presencia creciente de los servicios en el comercio internacional. La noción de servicios es controvertible. Sin embargo, conviene distinguir, de una vez, entre dos tipos de servicios: los nuevos, creados por el desarrollo tecnológico (información y comunicación), las prácticas de deslocaliZación de las grandes empresas y la sofisticación del mercado financiero, y los servicios tradicionales, referidos al transporte y el comercio. (Por ejemplo, en los países de la periferia, cuando se registra como signo de modernidad el crecimiento de la participación de los servicios en el Producto Interno Bruto, PIB, se alude a los tradicionales). Es preciso añadir la inclusión, por efecto de la privatización y mercantilización, de servicios sociales como la salud y la educación, que tienden a comercializarse internacionalmente. La segunda novedad consiste en que se registra, en el decenio de los noventa, una reanimación del flujo internacional de capitales, ahora en forma más sofisticada y expedita. Es tal vez el principal efecto de la revolución en la informática y las telecomuni- caciones. Este fenómeno se encuentra vinculado con el anterior, ya que dichos flujos aparecen en algunos casos como pagos por servicios financieros. Ambas novedades llevan a la conclusión de que probable-86 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo Por la privatización y la mercantilización, la salud y la
  • 85. mente lo menos importante hoy en la economía inter- nacional es el comercio de bienes. A ello responde el cambio radical del ordenamiento mundial inaugurado por la Organización Mundial de Comercio (OMC). Es conveniente mencionar algunas implicaciones de lo anterior para Latinoamérica: n La importancia creciente de los servicios parece no beneficiar a la periferia. Como se dijo antes, en el decenio de los noventa, si bien las ex- portaciones de América Latina en su conjunto aumentaron enormemente, en contraste con lo ocurrido en el decenio anterior, lo hicieron mucho más las importaciones. Esto ocasionó un creciente déficit comercial. En este déficit, una abrumadora y creciente proporción corresponde a servicios (89,6%, en 1999) (Cepal, 2001). n Otro tanto puede decirse del comercio inter- nacional de productos manufacturados de alta tecnología. Su fabricación se concentra en los países del centro, en una dinámica intraindus- trial que deja a la periferia la producción de los de tecnologías de la generación precedente, con pocas posibilidades de incursión en el merca- do mundial. Al analizar la composición de las exportaciones, se encuentra, para el conjunto La division internacional del trabajo en el fin de siglo 87educación tienden a comercializarse internacionalmente.
  • 86. de la región, un crecimiento de las manufac- turas, en desmedro de los bienes primarios. No obstante, este resultado no es generalizable y encubre una profundización de la heterogenei- dad. En los años noventa, México explica práctica- mente la mitad del incremento total de pro- ductos manufacturados, mientras que Brasil, el otro gran exportador, queda reducido a un 16%. El primero es en lo fundamental el responsable de la dinámica de estos productos, gracias a las actividades de ensamble (maquila), con una contribución adicional de los países cen- troamericanos y del Caribe, por la misma razón y con el mismo destino: Estados Unidos. En el resto de países se mantiene la concentración en bienes primarios o elaboraciones simples de recursos naturales, por cierto con escasa dinámica durante los años noventa. Las úni- cas excepciones en cuanto a exportaciones manufactureras provienen no de la inserción internacional en general, sino de los acuerdos subrregionales, como se señaló antes. n La segunda novedad, es decir, la reanimación de los flujos financieros y de inversión, afec-88 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 87. ta ampliamente, pero no en su beneficio, a América Latina. En general, se registra una apreciable recuperación en las entradas de capitales. El resultado, para la región, es una creciente vulnerabilidad frente a la posibilidad de una salida abrupta, dada su volatilidad. En efecto, pueden mencionarse dos grandes crisis financieras: la de 1994-95 y la de 1997- 98, con sus impactos de pánico y recesiones económicas. La mayor volatilidad se presenta en bonos, flujos de cartera y créditos de los bancos comerciales. (Es oportuno mencionar la ampliación del acceso al mercado de bonos, por momentos en condiciones atractivas de plazos y tasas de interés.) Es mucho menor en el caso de la Inversión Extranjera Directa (IED), que constituyó la principal fuente de financiamien- to del déficit de la balanza de pagos.Principal alternativade inserción en el mundoConviene detenerse un poco en este último aspecto,la IED. De hecho, ya en el pasado, la presencia delas corporaciones multinacionales fue objeto tantode encomio como de crítica. En lo que se refiere a La division internacional del trabajo en el fin de siglo 89
  • 88. la integración regional y subrregional, Furtado ad- vertía: En realidad, creando situaciones privilegiadas para los consorcios internacionales, que están en condiciones de planificar la propia expansión en escala regional, tales sistemas [de liberalización comercial] pueden conducir a formas de ‘integración’ que prescindan de los centros nacionales de decisión o tiendan a desvirtuarlos (Furtado, 1981, p. 281). Pero no se veían otras alternativas. A falta de otros expedientes, era esta inversión extranjera la que permitía el acceso a la tecnología apropiada para la industria moderna (Furtado, 1983). Incluso en el pensamiento de la nueva Cepal, el elemento de atracción voluntaria de dicha inversión adquiría un papel determinante en la nueva estrategia de desarrollo, si así puede llamársele, pese a que en sus documentos agregaba que debía complementarse con un esfuerzo de elevación de la tasa de ahorro nacio- nal. La inquietud de Furtado, sin embargo, conserva toda su validez. En efecto, al examinar lo ocurrido en los años noventa, se registra un extraordinario flujo de IED: al finalizar el decenio, más de la mitad del acervo se había acumulado en este período. Sin embargo,90 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo Se deja de lado el espacio natural de América Latina.
  • 89. esa inversión presenta las siguientes características: casi un 40% corresponde a adquisición de activos existentes gracias a los procesos de privatización, especialmente de servicios públicos (no solamente por parte de Estados Unidos, sino también de Euro- pa). En el porcentaje restante, una parte importante corresponde al montaje de plantas de ensamblaje (maquilas), sobre todo en México. Esto último explica la participación significativa de países pequeños co- mo los de Centroamérica y el Caribe, en los que sí se trata solamente de inversiones estadounidenses. Otra parte del 60% restante corresponde a la ra- cionalización y el control de mercados subrregiona- les por parte de las multinacionales (como lo había previsto Furtado), visibles especialmente en Merco- sur. Y otra, a la inversión en industrias extractivas (minerales e hidrocarburos) o en procesamiento de recursos naturales. Llama la atención aquí el caso de Chile, que se une a México, Brasil y Argentina como mayores receptores de IED (véase Cepal, 2001). La inserción en concreto Habría que aceptar entonces que por esta vía, la del capital, América Latina efectivamente ha ido La division internacional del trabajo en el fin de siglo 91Los nuevos temas orientan a la globalización.
  • 90. logrando una nueva inserción internacional. En tales circunstancias, el comercio internacional propiamen- te dicho ocupa un lugar secundario, o subordinado. Si se observa atentamente lo ocurrido, se encontra- rá que en la actual división internacional del tra- bajo se destacan apenas dos conexiones: una, la industria de ensamblaje, como la parte intensiva en trabajo de cadenas productivas orientadas hacia Estados Unidos; esta industria, concentrada, eso sí, en algunos países; otra, la de recursos naturales, en bruto o mínimamente procesados. Todo ello, según la dinámica de la IED proveniente de corporaciones multinacionales. Por lo demás, la inserción internacional corre por cuenta del sector financiero o, en general, el de ser- vicios. No gratuitamente, las elites de América Latina se han apresurado a adoptar los nuevos temas que, comenzando con la OMC, caracterizan la reciente oleada de tratados mal llamados de libre comercio, incluidos los acuerdos bilaterales de inversiones. En ese sentido, la cuestión del mercado de bienes pierde importancia para enfocar la integración regional. Se deja de lado el espacio natural de América Latina. Los nuevos temas orientan más bien a la inserción directa en el mundo (globalización) o privilegian la92 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 91. integración ‘regional’ con países del centro, en par-ticular Estados Unidos (máxima heterogeneidad). Al terminar el siglo XX, el patrón de especia-lización de América Latina, que se describirá másadelante, se aleja por completo de las prescripcionesen boga. No proviene del incremento de la compe-titividad, ni por industrias, ni sistémica, sino de lasformas más elementales de las ventajas comparativas:la dotación de recursos naturales o la abundanciadel factor trabajo.Integración y desarrolloLo anterior sugiere nuevas inquietudes en lo que serefiere a las propuestas de integración. Como se hadicho reiteradamente, en la base de ellas hay siempreuna teoría del desarrollo. Ahora bien, es claro quedesde los años ochenta, con el apogeo neoliberal, ode la ortodoxia neoclásica, se abandona dicha pro-blemática. En efecto, la cuestión del desarrollo surge en lasegunda posguerra como una manera de enfrentarla persistencia del atraso y supone que, tanto en elplano internacional como en el nacional, las leyes del La division internacional del trabajo en el fin de siglo 93
  • 92. mercado presentan serias fallas. Había, entonces, que remover obstáculos y romper círculos viciosos. Esta estrategia de desarrollo va unida a la interven- ción del Estado y la planificación. Abandonado esto último, la primera desaparece. Resurgen, en conse- cuencia, como sustitutas, las teorías neoclásicas del crecimiento. En dichas teorías, la tasa de crecimiento del pro- ducto per cápita a largo plazo depende no propiamen- te de la tasa de inversión sino de la incorporación de progreso tecnológico; en un nivel dado de éste, por consiguiente, habría una convergencia entre las regiones desarrolladas y las atrasadas, pues en las úl- timas sería mayor el ritmo de acumulación de capital. No es indispensable, por lo tanto, una teoría espe- cífica del desarrollo; basta que los países atrasados pongan en práctica una recuperación transparente de las fuerzas del mercado. Es evidente la coherencia con el enfoque de la inte- gración–competitividad, descrita anteriormente. Solo quedaba una duda que había estado en el centro de las preocupaciones de la Cepal: el supuesto neoclá- sico de la difusión del progreso tecnológico.94 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo Con el apogeo neoliberal, o de la ortodoxia neoclásica,
  • 93. Pero, en el enfoque reciente y renovado de la integra- ción ha influido, más que todo, una variante de la teo- ría neoclásica: los llamados modelos de crecimiento endógeno que surgieron a finales de los ochenta y que se ajustan mucho más a la realidad política planteada por la situación que se acaba de describir. Estos modelos, según resume De Mattos, tienen como rasgo distintivo básico su estructuración en torno a una función de producción donde la tasa de crecimiento depende de tres factores: capital físico, ca- pital humano y conocimientos (o progreso técnico), que pueden ser objeto de acumulación y, además, generan externalidades (De Mattos, 1999). En las teorías anteriores, el progreso tecnológico es una variable ajena a la acumulación en sí misma (exógena). Por eso, a estos modelos se les llama en- dógenos. Ellos entran a postular que él forma parte de la misma dinámica de acumulación (al igual que la formación de capital humano) y que como actividad económica remunerada está sometido a incentivos y a las reglas del mercado. Se revalorizan entonces la investigación y la educación. Todo depende del comportamiento de la empresa privada, con lo que se retorna a los problemas del ahorro, la inversión y la tasa de ganancia. La division internacional del trabajo en el fin de siglo 95se abandona la problemática del desarrollo.
  • 94. Varios autores han cuestionado la novedad de los modelos de crecimiento endógeno (véase De Mattos, 1999). Pero al margen de eso, su importancia en el tema que nos ocupa consiste en que se abandona el supuesto de la convergencia entre las regiones desarrolladas y las atrasadas. En la periferia se re- queriría una política específica para lograr que la empresa privada encuentre los incentivos apropia- dos. En principio, es fundamental crear un ambiente macroeconómico estable (Consenso de Washington) y un marco que garantice el respeto al derecho de propiedad, incluida la propiedad intelectual (neoins- titucionalismo). Coincide así con la promoción de los nuevos temas en los tratados comerciales. Pero, además, debería desarrollarse una política para mejorar las condiciones de ‘atractividad’ de la inversión extranjera, pues son las grandes corporacio- nes las que pueden dar lugar al progreso tecnológico y aun a la formación de capital humano. De ahí la preeminencia que han adquirido las famosas empre- sas evaluadoras de riesgo, que miden el ‘riesgo país’, con lo que contribuyen a orientar geográficamente los flujos de capital.96 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 95. El patrón de especialización Por si fuera necesario explicitarlo, encontramos, pues, una ‘teoría del desarrollo’ que sustenta los nuevos enfoques de la integración regional. El problema consiste en que si todos los países de la periferia pugnan por mejorar sus condiciones de ‘atractividad’, otorgando cada vez mayores ventajas a la inversión extranjera, lo que ocurre es una competencia empo- brecedora, en la que los supuestos impactos posi- tivos de ésta se reducen y, a la vez, se pierde toda diferenciación entre países. Tiende a nivelarse el campo de juego y las inver- siones fluyen de acuerdo con las estrategias origina- les y autónomas de las empresas multinacionales, en su planificación global. La inserción internacional de los países de América Latina queda determinada por las fuerzas espontáneas del mercado, de modo que se perpetúa la mayoría de las veces su inferioridad y sobre todo su vulnerabilidad. El futuro se vuelve enteramente previsible: un retorno, con rasgos tec- nológicos distintos, al modelo primario exportador del siglo XIX. En un documento de 2003, la Cepal hizo, a partir de una evaluación de los años noventa, la siguiente y útil clasificación:98 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 96. La especialización exportadora regional en la última déca-da siguió tres patrones básicos. El primero, vigente prin-cipalmente en México, pero también en algunos países deCentroamérica y el Caribe, se caracteriza por la integracióna flujos verticales de comercio de manufacturas, centradosfundamentalmente en el mercado de los Estados Unidos.Este patrón de especialización permitió que estos paísesaprovecharan algunos mercados manufactureros dinámi-cos (…) pero a costa de reducir los encadenamientosinternos, dado el alto contenido de insumos importados(maquila en caso extremo),En el segundo patrón, que corresponde esencialmente aSudamérica, los países se han integrado a redes horizon-tales de producción y comercialización, especialmentede materias primas y manufacturas basadas en el pro-cesamiento de recursos naturales. Este patrón permitiómayores encadenamientos internos (incluidos adelantostecnológicos) pero en general llevó a los países a es-pecializarse en bienes que perdían participación en elmercado mundial (…).Por último, los países del Caribe y Panamá revelan untercer patrón, con gran predominio de la exportación deservicios, sobre todo turísticos pero también financierosy de transporte. El más importante de todos, el turismo,es un componente dinámico del comercio mundial, perotambién ha estado caracterizado por un alto contenidode insumos importados, en particular en las economíaspequeñas (Bustillo y Ocampo, 2003). La division internacional del trabajo en el fin de siglo 99
  • 97. La conclusión inmediata es que el aumento de la competitividad y la inserción proactiva no se obtie- nen automáticamente de la apertura. Pero también es claro –y ello es importante para diferenciar los países de la CAN y el Mercosur de los otros de Suda- mérica– que las integraciones subrregionales, con todo y su carácter abierto, permitieron el avance de otras exportaciones manufactureras, aunque no hubieran cambiado sustancialmente su patrón de es- pecialización. En el mismo sentido puede constatarse la profundización de las asimetrías intrarregionales y, por tanto, la ventaja de algunos de los países más industrializados. De no tomarse medidas apropiadas de regionalización, la ventana de oportunidad que se abre tiene efectos negativos. De la crisis, a la tragedia del éxito Los años que van del nuevo siglo han estado signados por la propuesta del Alca y luego de los tratados de libre comercio, esencialmente bilaterales, con Es- tados Unidos. Pero ha ocurrido otro fenómeno que, especialmente en Sudamérica, tiende a profundizar el patrón de especialización descrito. Superado el período de crisis y recesión a finales de los noventa,100 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo La inserción internacional de América Latina queda
  • 98. se inicia la recuperación, en principio lenta y dubi- tativa, pero luego de manera decidida en casi todo el continente, sobre todo en los tres últimos años. Coincide con una fase de expansión de la economía mundial, que hacía tiempo no se registraba, simultá- nea en todos sus polos de desarrollo, incluido Japón con su recuperación. pero extraordinaria sobre todo en China e India. El rasgo definitorio en América Latina tiene que ver con la evolución de los términos de intercambio: si en los años noventa mejoraron levemente, a partir de 2002 son cada vez más favorables, en un curso vertiginoso, gracias al alza de los precios de los pro- ductos básicos de exportación. Tal evolución favorable se corresponde en primer lugar con el salto dado por el precio del petróleo. Eso obedece al propio crecimiento de la demanda mundial (aunque también, a la persistente crisis po- lítica del Medio Oriente, Irak y Nigeria), que coincide con una oferta que sólo crece levemente (téngase en cuenta además la política de mantener reservas, practicada en los países desarrollados). Si bien es cierto que afecta a los importadores, beneficia a países importantes de la región como Venezuela, La division internacional del trabajo en el fin de siglo 101determinada por las fuerzas espontáneas del mercado.
  • 99. Ecuador, Colombia y México, que registran superávit en el balance de hidrocarburos, y en menor medida a Bolivia. Otros que disponen de yacimientos, como Brasil, tienen a la vez un alto consumo, por lo que el efecto no es favorable. Además, tiene que ver con alzas de precios en otros productos básicos, principalmente metales. Ellas se originan en la demanda de los países desa- rrollados, pero sobre todo, gracias al fuerte dinamis- mo de India y en especial de China. Es por ello que se estima que este fenómeno se prolongará en el inmediato futuro, pese a la probable desaceleración económica de Estados Unidos. Para América Latina, con excepción de Centro- américa y el Caribe, esta mejoría de los términos de intercambio significa, en general, condiciones favo- rables para la estabilidad de la balanza comercial. Aunque no incluye la elevación de los precios de los productos agrícolas de exportación, se incrementaron de hecho, también, las exportaciones de los produc- tos básicos, en volumen. En 2005, sólo China superó el incremento de las exportaciones reales. Pero las importaciones también se incrementa- ron. Se facilitaron por los precios, pero además por la102 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 100. La division internacional del trabajo en el fin de siglo 103
  • 101. disponibilidad de divisas –en muchos países la mone- da nacional se ha apreciado–, pues desde 2002, con las bajas tasas de interés en el mundo desarrollado, ha habido fácil acceso a los mercados financieros y un flujo constante de capitales hacia la región. Tal situación se revirtió sólo a partir del 2007. En todo caso, la balanza de bienes, en dólares corrientes, ha sido positiva para los países de la región, desde 2001, con excepción de Costa Rica, México y Repú- blica Dominicana (véase Cepal, 2007). La tragedia De la evolución registrada, favorable en términos generales, se pueden deducir, sin embargo, algunos rasgos preocupantes: n Es claro que tiende a predominar el patrón de especialización que privilegia una inserción basada en la exportación de recursos naturales. En cambio, el caracterizado por una integración vertical a flujos de productos manufactureros puede mostrar signos de agotamiento, aunque se vio beneficiado por la demanda de Estados Unidos. El persistente déficit comercial de México permite, por lo menos, abrigar una serie de dudas. Y lo que es más importante, se104 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 102. crea para todos una expectativa de desarrollo basada en los recursos naturales.n De acuerdo con lo anterior, se introduce un nuevo factor de diferenciación entre los países de la región. Es clara la ventaja alcanzada por los petroleros, o por los que poseen minerales metálicos, como Chile con el cobre. En general, se benefician los países de América del Sur. En cambio, se rezagan los centroamericanos y del Caribe. México, por supuesto, se mantiene entre los más grandes, pero con dificultades crecientes.n Tiende a profundizarse una concentración de los mercados. Estados Unidos absorbe la mitad de las exportaciones latinoamericanas. Ello significa un nuevo factor de diferenciación: en el incremento de las exportaciones, se encuentra que Estados Unidos explica las dos terceras partes del correspondiente a México y Centroamérica, la mitad de las de los países andinos y sólo un pequeño porcentaje de las de Mercosur. En cambio, la participación de la Unión Europea en las exportaciones latinoa- mericanas es apenas de 12%. Ella constituye un mercado importante sobre todo para Brasil, Chile y Bolivia (Cepal, 2007). La division internacional del trabajo en el fin de siglo 105
  • 103. n Igual que en todos los países en desarrollo, el flujo de inversión extranjera directa destinada a la región se ha incrementado, pero no regis- tra una dinámica acelerada. En 2005, aumentó menos que en China y otros países de Asia y África (Cepal, 2007). Parece haber finalizado el ciclo de las privatizaciones y no se aprecia una mayor dinámica en el montaje de industrias de ensamblaje. Probablemente continúen las adquisiciones y fusiones, especialmente en el sector financiero, comercial y de servicios, como se observa actualmente en Colombia. Pero lo más seguro es que la inversión nueva se destine a la explotación de recursos naturales. n La mejoría de los términos de intercambio tiene que ver con los nuevos países en expansión. Por eso, parece reducirse la vulnerabilidad frente a las fluctuaciones de la economía mundial. Sin embargo, la región no es menos sensible a los movimientos de la tasa de interés de los países desarrollados. La actual tendencia al alza representa un riesgo, sobre todo con una posible reorientación de los flujos de capitales de portafolio. Pero también en relación con la deuda externa, a pesar de disponer de reservas106 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 104. de divisas y de tener una mejor relación entre servicio de la deuda y exportaciones. En algu- nos países como Argentina, Uruguay y Ecuador se puede poner en peligro la sostenibilidad (Cepal, 2007). En síntesis, el futuro de la inserción, que antescalificábamos de previsible, ya se dibuja en el ac-tual panorama mundial. Eso podría contrarrestarse sitoma fuerza en la mayoría de los países una nuevapolítica económica que replantee, entre otras cosas,los términos de la integración regional. La division internacional del trabajo en el fin de siglo 107
  • 105. CAPÍTULO 4
  • 106. Un escenario de disputas Se trata de América Latina. Ella es el objeto de la pugna entre los proyectos de subordinación de Estados Unidos y las nuevas propuestas integradoras lideradas por países de la región.
  • 107. E stados Unidos aspira, hoy como antes, a constituir una zona de libre comercio en torno a los lla- mados nuevos temas, impuestos desde la creación de la OMC. Esa iniciativa se ha materializado en el Alca y, ahora, en los tratados de libre comercio. Como se dijo, ese país los tiene ya con Chile, con los países centroamericanos (todavía pendiente de ratificación en Costa Ri- ca) y República Dominicana y los firmó con Perú, Colombia y Panamá (también pendientes de aprobación por los órga- nos legislativos). En otro lado surge una propuesta integradora, encabezada por Brasil y Venezuela, que es el fenómeno más importante de los últimos años. Regionalismo abierto y polos de atracción En este contexto, las iniciativas de la integración ‘abierta’, ubicadas en la línea de lo admitido por la OMC, hacen honor a su calificativo. La propia denominación110 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 108. de integración tiende a disolverse en una plétora deacuerdos bilaterales y plurilaterales. Estos suelen re-ducirse a programas de desgravación y eliminación dealgunas otras barreras que interfieren el libre flujo delcomercio, salvo en los tratados firmados por México yChile, y entre ellos y Centroamérica. Sólo bajo estossupuestos se mantienen los acuerdos subrregionalesque, con dificultades y excepciones, habían contem-plado aranceles externos comunes1. Al mismo tiempo, se multiplican los acuerdos conpaíses y potencias extrarregionales, incluidos Cana-dá, la Unión Europea, Japón y más recientementeChina y otros países de Asia. En estos acuerdos, síse incluyen los ‘nuevos temas’ de servicios, inver-siones, propiedad intelectual, barreras sanitarias yotros. Además, son mucho más exigentes y los com-promisos mucho más vinculantes, lo que contrastacon la flexibilidad y superficialidad de los primeros.Existe, sin embargo, una importante discrepancia,relacionada con la actitud frente a Estados Unidos:1 En estos procesos, algunos celebran el extraordinario desarrollo institucional; diríase que a manera de compensación. Es el caso de la CAN, donde suele resaltarse su importante “patrimonio histórico” (véase Wagner, 2004). Un escenario de disputas 111
  • 109. mientras algunos firman tratados con este país, lo que echa a perder los procesos subrregionales cen- troamericano y andino, otros, los que se apartaron del Alca, continúan reticentes, dándole, al parecer, un nuevo aliento a Mercosur. Respecto al porvenir de las iniciativas subrregio- nales, conviene reiterar lo siguiente: aunque puede existir alguna discusión teórica al respecto, parece aceptarse ya la existencia de un efecto negativo, originado en la firma de un tratado extra-subrregional por una de las partes, sobre las reales posibilidades de integración en una subrregión. Se argumenta, con fundamento, que inmediatamente llevaría a una des- viación del comercio, como se explicó anteriormente, a menos que las ventajas de la vecindad compensen el menor precio del producto extrarregional. Sobre todo si es con una potencia como Estados Unidos. Incluso, se podrían dar fenómenos de triangulación, es decir reexportación a los otros países de los pro- ductos baratos de la potencia. Sin embargo, el impacto político se hace presente antes incluso de comprobar los resultados. Venezue- la, por ejemplo, anunció el 22 de abril de 2006, su retiro de la CAN y poco después del antiguo G3 (con112 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 110. Colombia y México). De por sí, la sola oferta de estetipo de tratados tiene un efecto de erosión sobre elacuerdo subrregional, especialmente cuando éste notiene en cuenta de manera efectiva las asimetrías. Esel caso de Mercosur, en donde el gobierno de Uruguaycontempla ya una negociación con Estados Unidos. Ahora bien, la resistencia frente al Alca, rubricadapor la elección de gobiernos que se apartan explíci-tamente de la política estadounidense en Venezuela,Brasil, Argentina, Uruguay, Bolivia y recientementeEcuador, dio lugar a una significativa contracorrien-te. Se enfrenta, más que todo, a la iniciativa de losTLC con Estados Unidos, que avanza de norte a sur yque pretende articular toda la Costa Pacífica, pero nopropiamente a la estrategia ‘abierta’ de los acuerdosde libre comercio dentro de América del Sur. ¿Incomprensión de las implicaciones, o conformi-dad con los objetivos de la liberalización comercial?Sin duda, no es posible dar una respuesta categó-rica. La verdad es que aquí se pone de presente laheterogeneidad de los países comprometidos. Hastaahora, solamente Venezuela y Bolivia parecen esbo-zar una política exterior original. La primera, bajo elliderazgo de Chávez, con una historia ya consolidada Un escenario de disputas 113
  • 111. y contando con ingentes recursos petroleros, ha te- nido, a diferencia de Bolivia, posibilidades reales de convertirla en una estrategia ofensiva. OrÍgenes y curso del Alba En efecto, desde antes del derrumbe del Alca, el gobierno de Venezuela lanzó la Alternativa Boliva- riana para América Latina y el Caribe, Alba2. Las condiciones políticas estaban dadas: acababa de superar el golpe de Estado de abril de 2002 y ya, en el continente, los vientos soplaban en contra de la iniciativa estadounidense. A partir de una crítica radical de ésta, la alternativa se limita, en princi- pio, a un conjunto de criterios políticos articulados en torno al objetivo de la lucha contra la pobreza y la exclusión social, basada en la solidaridad entre los pueblos, en función de un desarrollo endógeno nacional y regional. En buena parte, retoma los crite- rios expresados por la Alternativa para las Américas, elaborada, a manera de mínimos consensos, por la Alianza Social Continental (2002), pero a diferencia de ella, asume posiciones definidas en puntos que en los movimientos sociales están en discusión: 2 Al respecto, es muy sugestivo el trabajo de Fritz (2007).114 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo La resistencia al Alca dió lugar a una significativa contra
  • 112. El Alba se fundamenta en la creación de mecanismos para crear ventajas cooperativas entre las naciones que permitan compensar las asimetrías existentes entre los países del hemisferio. Se basa en la creación de Fon- dos Compensatorios para corregir las disparidades que colocan en desventaja a los países débiles frente a las principales potencias. Por esta razón la propuesta del Alba le otorga prioridad a la integración latinoamericana y a la negociación en bloques subrregionales, abriendo nuevos espacios de consulta para profundizar el conoci- miento de nuestras posiciones e identificar espacios de interés común que permitan construir alianzas estraté- gicas y presentar posiciones comunes en el proceso de negociación. El desafío es impedir la dispersión en las negociaciones, evitando que las naciones hermanas se desgajen y sean absorbidas por la vorágine con que viene presionándose en función de un rápido acuerdo por el Alca (Chávez, 2003). Se advierte inmediatamente que muchas de las li- mitaciones de la propuesta se explican por la presión del Alca, ante la que era obligación enfatizar en el incremento de la capacidad latinoamericana de nego- ciación. Por ello, Chávez no se refiere concretamente ni a la integración latinoamericana en sí misma ni a la funcionalidad de los acuerdos subrregionales en este propósito. Aunque los valores que inspiran al Alba son claros, los mecanismos no dejan de ser simples reacciones. La curiosa idea de las “ventajas Un escenario de disputas 115corriente a la iniciativa de los TLC con Estados Unidos.
  • 113. cooperativas”, por ejemplo, da la impresión de ser un simple recurso polémico. Superado el Alca, el Alba se convierte entonces en una suerte de programa político que enfrenta la dificultad de que tendría que ser adoptado por los demás gobiernos latinoamericanos. En ausencia de esta condición, pasa a ser una guía de la política exterior del gobierno venezolano, desde entonces caracterizada por su audacia, como si se tratara de predicar con el ejemplo. Tres son las líneas de esta política. La primera se orienta al Caribe y se basa en un comercio preferencial del petróleo, que busca incluso nuevas modalidades de intercambio. En el caso de Cuba, se recibe en contraprestación un programa de cooperación en salud y educación. La segunda, hacia Suramérica (parcialmente, hacia Centroamérica), se multiplica en diferentes modalidades de cooperación: venta (o intercambio) de petróleo, convenios técnicos (pre- sencia de Petróleos de Venezuela S. A., PDVSA), com- pra de títulos de deuda externa, como en Ecuador y Argentina; acuerdos de coinversión, ayuda huma- nitaria directa. La tercera se basa en el impulso a megaproyectos binacionales o plurinacionales. Por116 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 114. ejemplo, el gasoducto con Colombia y la propuestadel colosal gasoducto suramericano, o el montajedel canal Televisión del Sur (Telesur), la propuestaPetróleos de América (Petroamérica) y la del BancoSuramericano, que tienen vocación de integraciónregional. La estrategia de Chávez, en materia de integra-ción propiamente, es decir, para dar respuesta a losproblemas comerciales y financieros que esta plantea,se detiene, sin embargo, ante la dinámica existente.O mejor, trata de articularse a ella en todas sus ex-presiones. Busca, de una parte, interponerse en lapretensión estadounidense de conformar el eje de laCosta Pacífica que, por cierto, entra en crisis con loscambios políticos. De otra parte, busca consolidar eleje atlántico. Como se ha dicho, abandona la CANpara vincularse a Mercosur.Ausencia de opcionesSin embargo, no hay aún, ni siquiera por parte deVenezuela, respuesta para la multiplicidad de acuer-dos parciales de libre comercio. Evo Morales, en Bo-livia, lanza una política de tratados de cooperaciónentre los pueblos, pero carece de fuerza suficiente Un escenario de disputas 117
  • 115. para revertir dicha dinámica. A esta altura, en todo caso, el panorama presenta, objetivamente, nume- rosas dificultades. Para la Cepal, por ejemplo, la propia multiplicidad de acuerdos bilaterales, plurilaterales y subrregiona- les, con su abigarrada diversidad en cobertura, tratos y compromisos, involucra un peligroso ingrediente de discriminación: “En caso de que no se adopten urgentemente medidas de convergencia entre acuer- dos de distinta naturaleza, primará la desviación del comercio y aumentará el costo de transacción para el comercio intrarregional” (Cepal, 2005-2006). Propo- ne “dar prioridad a la cooperación regional en lugar de las negociaciones comerciales”, tender puentes institucionales y establecer un clima de diálogo. Lo hace reconociendo una vez más la importancia de la integración, en especial frente a la actual fase de la globalización, caracterizada por la existencia de bloques, la mayor exigencia de innovación tecnoló- gica y el salto en competitividad de China, India y otros países de Asia. La recomendación cepalina es curiosa: como si el problema consistiera en la existencia de discrepancias políticas y no en la falta de definición de una verda-118 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo No hay aún, ni siquiera por parte de Venezuela, respuesta a
  • 116. dera estrategia que enfrente los efectos de este tipo de globalización y la inconveniencia del regionalismo abierto. Por el contrario, es en el desarrollo creativo de estas discrepancias, si es que existen, en donde puede encontrarse dicha estrategia. De continuar las cosas como están, la convergencia se dará, pero hacia el centro de gravitación representado por la potencia del norte. Las nuevas ilusiones En realidad, las propuestas hoy en boga ignoran la integración regional y se refieren a un modelo de desarrollo subordinado a la aceptación pasiva de la actual modalidad de inserción internacional. Definido el patrón de especialización dominante que, como se ha dicho, se basa en la exportación de productos básicos, es decir, en la explotación de los recursos naturales en los que se tiene una ventaja natural, se han sugerido dos estrategias principales, en el ho- rizonte de cualificar dicha inserción y de maximizar los encadenamientos productivos internos. Una de las estrategias se refiere a la industrialización de los recursos naturales; la otra trata de encontrar nuevos productos agrícolas de competitividad asegurada. Un escenario de disputas 119la multiplicidad de acuerdos parciales de libre comercio.
  • 117. En ambos casos se aspira a incorporar innovación tecnológica. IndustrialiZación de los recursos naturales La primera tiene como punto de partida e ilustración el caso de Chile, país que se considera ejem- plo exitoso120 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 118. de la nueva inserción internacional. Se reconoce quehasta ahora ha basado su ventaja competitiva enexportar productos intensivos en recursos naturales,de modo que compite a través de menores costos.Y se prevé en el mediano plazo (eventualmente enel corto) una reducción progresiva de las tasas decrecimiento, es decir, un agotamiento del modelo.La solución sería, aparentemente, el incremento dela productividad mediante la innovación tecnológica,que permitiera una diversificación de productos ymayor valor agregado en los mismos (Banco Mundial,2002). Se vuelve, por lo tanto, a una antigua y obviaconstatación: países como estos tienden a rezagarsefrente a los que se especializan en manufacturas dealta tecnología. Pero no se crea que se pone en duda el patrón deespecialización y que se van a inducir cambios en laestructura productiva. Todo lo contrario: Es el caminoescogido por Canadá, Finlandia, Suecia, Australia yNueva Zelanda: “No se ha tratado necesariamente deforzar un patrón de desarrollo y comercio distintodel que ha llevado el país a ser exitoso, sino que defortalecer y profundizar las ventajas que ya se tenían”(Tokman y Zahler, 2004). En abstracto, siempre habráposibilidades de incorporar nuevas tecnologías en Un escenario de disputas 121
  • 119. la propia explotación de recursos naturales, incluso nuevas tecnologías de información y comunicación (NTIC), que parece ser el objetivo más deseado. Así mismo, en su transformación y presentación, con lo que se obtiene una cierta diferenciación, y en el transporte y la comercialización. Este desarrollo se aplicaría entonces a ramas colaterales de la pro- ducción. La principal dificultad radicaría (Tokman y Zahler, 2004) en la creación de condiciones para el apren- dizaje de la tecnología (que ya existe en los países desarrollados). Ellas se materializan en la inversión local en investigación y desarrollo (I D) y en la for- mación de capital humano local (educación). El eco de los nuevos modelos de crecimiento es evidente: se trata de proporcionar los incentivos necesarios para que la empresa privada asuma esta tarea. Aparte de la inadecuación de los ejemplos que siempre se traen a colación, en todos los cuales se observan características y condiciones particulares y sobre todo una estrategia deliberada, puesta en práctica desde el Estado, no resulta tan obvia esta posibilidad de transvase gradual de la tecnología desde un desarrollo del sector primario. Tokman y122 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 120. Zahler citan, como primer ejemplo, el de la EmpresaNokia de Finlandia que, originalmente dedicada a laexplotación forestal, pasó a ser líder hoy... ¡en lafabricación de teléfonos celulares! Sobra añadir queen Chile, los autores encuentran, por ahora, una evi-dente pobreza en las condiciones para el aprendizajetecnológico, cosa que de ninguna manera es ajena alpatrón de especialización adoptado. Por otra parte, es claro que, en estos países, elacceso a la tecnología se liga estrechamente a lainversión extranjera; como quien dice, la estrate-gia termina reduciéndose a la conocida receta de la‘atracción’. Los riesgos ya se han descrito (compe-tencia empobrecedora). Bastará añadir que, de serexitosa tal atracción, los efectos no son tan positivosen cuanto a distribución más amplia del ingreso, bajolas normas internacionales que se están imponiendo.Téngase en cuenta, por ejemplo, la transferenciadel excedente al exterior en la forma de gananciaso regalías. Además, no implica forzosamente unatransferencia hacia nuevas ramas de la producción,sobre todo porque dependería de las estrategias delas multinacionales para el aprovechamiento de nue-vos nichos en el mercado internacional, y así, seríaninciertos los encadenamientos productivos ambicio- Un escenario de disputas 123
  • 121. nados. En la práctica se perpetúa una tendencia de sobreexplotación de los recursos naturales, en una lógica de enclave, con los conocidos efectos devas- tadores sobre el medio ambiente. De hecho, en Chile se adoptó ya una ley de “pla- taforma financiera”. El objetivo, no tan coherente con la recomendación, es más bien ofrecer, desde su ubicación geográfica, un lugar de operación para que las empresas multinacionales exporten hacia otros países de la región. Aquí cabría una propuesta de integración, aunque en el fondo equivale a mejorar las condiciones para exportar hacia ellos, especial- mente los tropicales, algunos de los productos (vino, salmón, frutas) en que tiene ventajas. Pero hacia los mercados de fuera de la región, permanecerían los mismos, comenzando por el cobre. En todo caso, hasta ahora, la plataforma ha funcionado en una dinámica puramente financiera. Salta a la vista, en- tonces, el problema más grave y urgente de Chile: el déficit de energía. Como se verá más adelante, la verdadera razón para que se comience a hablar allí de integración. En los países menos ‘exitosos’, el paso inmediato no es probablemente este salto tecnológico sino una124 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 122. profundización de la especialización en los recursosnaturales. En los más grandes y desarrollados podríasignificar un retroceso con respecto a lo conseguidodurante casi un siglo; en los restantes, un éxito ilu-sorio, si se encuentran favorecidos por la naturaleza,o una búsqueda angustiosa si no lo están. Ahora bien, mucho se ha discutido sobre los in-centivos apropiados para inducir ese cambio tec-nológico, dado que se basa en la empresa privada,pero no se tiene en cuenta lo más importante. Todosreconocen que las fluctuaciones de los precios de losproductos básicos constituyen una fuente de ines-tabilidad para los países exportadores. Deducían, aprincipios de este siglo, que, habiéndose iniciadouna fase de descenso de dichos precios se creabanlas condiciones para dar el salto. Sin embargo, enlos últimos años, ha ocurrido lo contrario, gracias ala expansión de la demanda mundial, principalmentede China. El incentivo mayor funciona al revés, haciala exportación pura de productos básicos.La economÍa de plantaciónLa segunda estrategia tiene que ver con la agricul-tura. Como se ha visto, aunque en los últimos años Un escenario de disputas 125
  • 123. se ha registrado una mejoría en los términos de in- tercambio a favor de los países suramericanos, esto no incluye a los productos agrícolas. Por el contrario, uno de sus rasgos característicos ha sido el descenso de sus precios, principalmente en cereales y oleagi- nosas. Como se sabe, es un resultado no sólo de la aplicación de tecnologías y del aumento de la pro- ductividad en los países desarrollados sino también de la política de subsidios que estos aplican desde hace más de cincuenta años. Nótese de paso, la pro- gresiva reducción de la dieta alimentaria mundial a unos pocos productos. Es un mercado sometido a una agresiva política de manejo de excedentes. Este ha sido el centro del debate tanto en la OMC como en el Alca. Algunos de los grandes países de la periferia, en nuestra región Brasil y Argentina, tendrían posibilidades de competir, siempre y cuando se modificaran las reglas del comercio mundial. En otros, en cambio, la liberalización del comercio lo que anuncia es su conversión en importadores. Para algunos de ellos se propone una especialización en productos tropicales ‘exóticos’; la propuesta es tan exótica que no convence ni a sus promotores. Difí- cilmente se podría basar el desarrollo en bienes que arrancan con una insignificante cuota de mercado,126 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo Se fabrica una nueva ilusión: otra agricultura, o la misma,
  • 124. sin posibilidades de dinámica apreciable. Y en los pocos que han ingresado en el mercado mundial, como el café, una larga historia demuestra que se trata a todas luces de una falacia. Las posibilidades de inserción a partir de la agri- cultura son, pues, hoy en día, bastante quiméricas, como no sea inserción inversa, es decir, a través de las importaciones. Sin embargo, recientemente, se viene fabricando una nueva ilusión. Otra agricultura, o la misma, pero en este caso destinada a transformar sus productos en combustible, biodiésel o etanol. De la soya o de la palma llamada africana, por ejemplo, se puede obtener aceite, que se refinaría para apro- vechar sus propiedades combustibles. De la caña de azúcar o de otros productos agrícolas, ricos en com- ponentes similares, se pueden obtener alcoholes, en este caso etanol, utilizable como combustible. Una oportunidad para América del Sur rica en tierras. La propuesta ha adquirido contornos de publici- dad efectista. ¡La gran idea! Reemplazar el petróleo –combustible fósil– por el petróleo ‘verde’. Lo sos- pechoso consiste en que la posibilidad se conocía desde hace muchos lustros. La idea adquiere carta de ciudadanía sólo ahora cuando se vive un período Un escenario de disputas 127destinada a transformar sus productos en biodiesel o etanol.
  • 125. de altos precios del petróleo, esto a pesar de que se le viene condimentando con argumentos ambienta- listas. Es claro que el costo, en ambos casos, incluso en energía (¿eléctrica?), no sólo de la materia prima sino de la transformación, es alto y no fácilmente se asegura la rentabilidad. Muchos los han dicho2. ¿Es entonces un proyecto consistente o una maniobra de coyuntura? A pesar de las explicaciones en la guerra y en la estrategia de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (Opep), es posible que las estimaciones señalen que, dada la expansión de la demanda (otra vez China), las futuras fluctuaciones se den alrededor de un precio promedio del petróleo mucho más alto que en el pasado. En estas circunstancias, la sustitu- ción se haría factible, aunque en el corto y mediano plazo –y las multinacionales tal vez no vayan más allá– todavía los países desarrollados pueden utilizar el petróleo existente a costa de otros usuarios, me- diante la monopolización y el control militar. En todo caso, el argumento relacionado con el ahorro de energía en el planeta es bastante frágil. 2 Véase una reseña del tema en Mascheroni (2005).128 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 126. Téngase en cuenta la que se gastaría en los cultivos(fertilizantes, movilización de maquinaria agrícola,transporte, etcétera). Y en cuanto a la reducciónde las emisiones que ocasionan el cambio climá-tico, es, por lo menos, discutible. El ingeniero ar-gentino Miguel Baltanás sostiene: “La combustiónde biodiésel produce más óxidos de nitrógeno, losque en la atmósfera producen un efecto invernadero24 veces superior al del dióxido de carbono”(citadopor Mascheroni, 2005). En consecuencia, no haysustentación desde el punto de vista del bienestarde la humanidad. ¿Serán suficientes las razones fi-nancieras? Una cosa es cierta: los países del centro, a pe-sar de un modelo de consumo de energía y de untipo de civilización que no quieren abandonar, noestarían dispuestos a utilizar todas sus tierras enestos monocultivos, sustituyendo la producción dealimentos y otras materias primas. Ni siquiera EstadosUnidos, con su enorme territorio. Pero, además, loscálculos rebasan los límites de la imaginación: “Paraincorporar biodiésel en un porcentaje de tan sólo el2% sería necesario emplear el 50% de la producciónmundial de aceites vegetales” (Baltanás, citado porMascheroni, 2005). La solución –y hay razones para Un escenario de disputas 129
  • 127. pensar que tampoco lo sería– está en las tierras de Suramérica y África. Se diría entonces: ¡qué gran mercado el que se abre! Sin embargo, para alcanzar este posible éxito exportador habría que pagar un precio colosal en vidas y en naturaleza. Piénsese en que habrían de destinarse, además de las tierras destinadas al sustento de la alimentación, las de bosques y muchos frágiles ecosistemas, lo que aniqui- laría la biodiversidad. Estos monocultivos agotarían los nutrientes y el agua y, por tanto, generarían la desertificación y la contaminación. Se desplazarían poblaciones campesinas, indígenas y afrodescendien- tes. Se deteriorarían, para todos, las condiciones de salud. El panorama es verdaderamente espantoso. Por fortuna, semejante éxito todavía no nos aguar- da. Es cierto que se viene intentando. En Colombia, por ejemplo, dado que la soya nunca logró asentar- se como lo hizo en Argentina, Brasil e, incluso, en Bolivia, el crecimiento de las hectáreas cultivadas en palma avanza al paso de una maquinaria atroz de masacres, asesinatos y desplazamiento de la po- blación rural. Por su parte, la alternativa del etanol –que ya ocasionó un alza de los precios del maíz en Estados Unidos, lo que afectó de paso a Méxi- co– por ahora aparece apenas como una solución130 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 128. para el empresariado agrícola de la caña de azúcar,cuyo precio se viene debilitando desde hace variosaños. Brasil, a pesar de su desarrollo industrial, pa-rece haber adoptado ambas modalidades, como unaestrategia exportadora. En conclusión, dejando de lado estas cábalas, sig-nadas por factores coyunturales, lo que sí es compro-bable es que hay otros recursos naturales del interésde las empresas multinacionales, que pueden marcarel rumbo futuro de la especialización. Materias primastradicionales, forestales y agroforestales, que hanrecuperado su importancia en la actualidad, a vecescomo resultado de la misma crisis del petróleo o porla expansión de la demanda mundial. Se destaca labiodiversidad, alimento de los nuevos desarrollosde la biotecnología y sometida a la piratería paraser aprovechada por diversas multinacionales, entreotras, las farmacéuticas. Y ante todo, en perspectiva,el agua. El efecto sobre el medio ambiente y las con-diciones de la población es igualmente perjudicial.Sobra decir que no hay modelo de desarrollo consis-tente, ni siquiera si se ignora la sustentabilidad, quepudiera basarse en tales alternativas. Un escenario de disputas 131
  • 129. CAPÍTULO 5
  • 130. ¿El retornodel desarrollismo? El fundamentalismo neoliberal ha entrado en crisis y ningún país ha dado el salto utilizando sus recetas. Los gobiernos antiimperialistas proponen alternativas: ¿corresponden realmente a una nueva y sólida concepción integral que conduciría a un nuevo paradigma integracionista?
  • 131. E n el escenario de las disputas, las dos corrientes contrapuestas parecen tener un tema en el que coinciden: la integración física del con- tinente, aspecto descuidado hasta cierto punto en los intentos precedentes. Pero la coincidencia en el objetivo esconde al menos una diferencia: la concepción de Estados Unidos, su promotor inicial, es completamente neoliberal y amarrada a los modelos neoclásicos de crecimiento. Mientras, en los gobiernos antiimperialis- tas parece despuntar una cierta teoría del desarrollo: ¿se trata de un contraataque en el plano del pensamiento económico y de las ideas políticas? ¿Significa un camino esperanzador hacia un nuevo pa- radigma? Transporte y comunicaciones Ya sea desde el punto de vista intuitivo y práctico o desde el punto de vista teórico más sofisticado, la integración plantea un problema de transporte, en el sentido134 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 132. amplio de la palabra. Es decir, de movilidad de losbienes, servicios y factores, en particular, el trabajoy el capital. La existencia del mercado lo supone;garantiza la conexión entre la oferta y la demanda.Así en el espacio mundial como en el nacional, enel regional como en el subrregional. En lo nacional, bien se sabe que la construcciónde vías expeditas cumple un papel fundamental enla formación de lo que se conoce como mercado in-terno. Es por eso que algunos, pensando en el sigloXIX, afirman que la verdadera revolución industrialfue el ferrocarril. En contraposición, puede recordarseque, en lo internacional, la distancia y las barrerasgeográficas constituyen una forma de protecciónnatural, ya que el transporte significa un costo, yque su superación es la primera condición de la for-mación de un mercado mundial. Una consideraciónes aquí primordial: el transporte es, por sí mismo,una actividad económica, generalmente lucrativa;una esfera de valorización del capital. Las relaciones entre lo nacional y lo internacionalno se agotan, por lo tanto, en la noción de divisióninternacional del trabajo. Si ésta cambia según losritmos y modalidades de desarrollo en cada una de las ¿El retorno del desarrollismo? 135
  • 133. economías nacionales, también lo hace de acuerdo con los grados de interconexión entre las mismas, con sus impactos diferenciales. El cambio de dicha división puede resultar de una simple modificación en los costos de desplazamiento de las mercancías. De ahí que cualquier propuesta de integración signifique un esfuerzo deliberado para transformar las formas heredadas de aislamiento o interconexión. Es más, debe advertirse que la conformación espa- cial del mercado interno encaja en una determinada estructura de relaciones con el exterior. En cada país habrá una cierta distribución espacial de la población y de las actividades productivas, de la relación rural- urbana y de la jerarquía de las regiones subnaciona- les, acorde con la extensión territorial, la ubicación de sus recursos naturales y su modelo de desarrollo. Pero también según su grado y tipo de apertura. No es lo mismo un país del centro, históricamente ba- sado en su mercado interno, que uno de la periferia en condiciones de dependencia. En LatinoamÉrica Por ejemplo, la conformación de los países en Amé- rica Latina atiende a fuerzas centrífugas durante el136 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 134. período “primario exportador”. Y así se estructuransus líneas de transporte. Luego, durante la etapa cali-ficada de “desarrollo hacia adentro”, los países hacenun esfuerzo por revertir el proceso y estructurar unmercado interno, pero manteniendo las corrientes in-dispensables de exportación hacia el centro mundial.El resultado de esto último es un distanciamiento desus vecinos regionales. Cualquier intento de integra-ción regional, por lo tanto, tenía que modificar, ala vez, el modelo de desarrollo y las interconexionesde transporte que lo caracterizaban. Asombra, en consecuencia, que se le hubiera de-dicado relativamente poca atención al problema deltransporte y las comunicaciones en el primer intentode creación de un mercado regional latinoamericano.Es cierto que en el Cono Sur, donde nace el impulso,se habían establecido, a principios de siglo vein-te, algunas ferrovías internacionales, impulsadasdirectamente por los gobiernos, o indirectamente,mediante concesiones o con financiación extranjera.De todos modos, formaban parte de los esfuerzos deintegración nacional y aparecían simplemente comoconexiones fronterizas. Es así como continúan desa-rrollándose, luego de la propuesta de la Alalc. En los ¿El retorno del desarrollismo? 137
  • 135. diferentes modos: férreo, carretero, fluvial, y marí- timo (véase recuadro). A pesar de los esfuerzos por fortalecer el mercado interno y algunas conexiones fronterizas, se mantuvo el énfasis en las vías que comunicaban con el exterior de la región. Seguía predominando la idea de garantizar el transporte hacia los mercados del centro. Ahora bien, en todos los casos, la cuestión de la financiación aparece siempre como el problema prin-INFRAESTRUCTURA Y DESARROLLISMO La inversión en infraestructura es expresión, por exce- lencia, de la ideología del progreso, más en un sentido de desarrollo nacional, que por vocación integradora. Junto al modelo de sustitución de importaciones, la inversión en grandes proyectos de este tipo caracteriza la estrategia desarrollista. Infraestructura de transporte, pero también de energía eléctrica, de telecomunicaciones y un poco menos de agua potable y otros servicios públicos. Son enormes inversiones emprendidas generalmente por los Estados. Esto fue justamente la sustentación de la llamada ayuda para el desarrollo y del papel de la banca multila- teral, cuyos créditos habrían de desembocar en las crisis de la deuda externa.
  • 136. cipal. Sin embargo, el transporte internacional, dadassus características, plantea problemas específicos. Enprimer lugar, referidos al tipo de inversionista quese encarga de los tramos internacionales. Pueden serconstruidos por cuenta y riesgo de capitalistas extra-rregionales, de concesionarios extrarregionales quereciben incentivos de los gobiernos involucrados, porcuenta de los gobiernos involucrados, por uno de losgobiernos, o, finalmente, por un gobierno que finan-cia al otro o los otros. En segundo lugar, se encuentrala administración de los tramos internacionales. Aquíson también diferentes las combinaciones. En tercerlugar, plantea problemas de coordinación, operativa,comercial y de planeación. Estos últimos, que remiten a cuestiones insti-tucionales y normativas, son, si se quiere, los másdifíciles de sortear. Sobre todo cuando se trata dealgo más que tramos internacionales y pasos fron-terizos: diseñar verdaderos ejes de conexión con-tinental –posiblemente multimodales – que debentener asegurada de antemano su funcionalidad. Esindispensable una voluntad política de cooperación.Quizá por todo ello, en el pasado nunca se tomó unaverdadera iniciativa en gran escala, ni siquiera en losprocesos de integración subrregional. ¿El retorno del desarrollismo? 139
  • 137. El objetivo actual de la integración física Hoy en día, en cambio, el transporte y las comuni- caciones están en el primer plano de las preocupa- ciones. Al parecer, fue la dinámica del regionalismo abierto, y bajo las nuevas reglas de la OMC, la que hizo posible este ‘milagro’. Pero no exactamente en virtud del nuevo enfoque de la integración, sino de su supuesto: todo lo logrado en las reformas estructura- les que llevaron a la privatización de prácticamente la totalidad de los servicios públicos. Téngase en cuenta, una vez más, que el transporte y las comu- nicaciones constituyen una actividad económica. Lo que no lograba la voluntad política, bien podían conseguirlo los incentivos del mercado. Así lo señaló el BID en 2000: A partir de la década de los noventa, la reestructuración de los sectores de infraestructura básica en países sudame- ricanos se incorpora al conjunto de las transformaciones y reformas económicas. El nuevo clima de estabilidad macroeconómica facilita los procesos de privatización y desrregulación, el ingreso de nuevos operadores privados y el acceso a los mercados internacionales. La estrategia de desarrollo de la infraestructura difiere de la de otras etapas históricas: ya no se trata de involucrar necesaria y exclusivamente al Estado en la provisión directa de servi- cios –salvo en los casos en que no existan otras opciones viables–, sino de que el Estado genere las condiciones140 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo La integración física entre Sudamérica y Centroa
  • 138. para que la gestión de la infraestructura y la prestación de servicios públicos se consoliden como actividades esen- cialmente comerciales (BID, 2000). En síntesis, la promoción y la regulación de la infraestructura básica corresponden solamente a la autoridad pública. El Estado mínimo y subsidiario de la vulgata neoliberal. El desarrollismo había ter- minado y la recuperación de las teorías neoclásicas del crecimiento, que se venía aplicando en el plano nacional y en el enfoque de la integración comercial, se proyectaba finalmente en un programa de inte- gración física continental. La propuesta del Alca le daba su contenido específico. Dos fueron sus expresiones concretas: el Plan Puebla-Panamá, PPP, encaminado a consolidar la integración vial y energética de todo Centroamérica, lógicamente hacia Estados Unidos, y la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana, Iirsa. Ambas se lanzaron formalmen- te en 2000, aunque las ideas principales ya estaban en el Plan de Acción de la Cumbre de Presidentes de 1994, que dio inicio al Alca. Hoy, aunque el proceso del Alca se interrumpió, el PPP se está implementando en su forma original, ¿El retorno del desarrollismo? 141mérica enfrenta un obstáculo: el tapón del Darién.
  • 139. gracias a la estrategia de los TLC, que logra conso- lidar la incorporación de Centroamérica a la órbita de Estados Unidos, La Iirsa recibe el impacto de las transformaciones políticas y avanza lentamente, con algunos matices que se analizarán enseguida. La relación entre las dos expresiones tiene que ver obviamente con Colombia que, en principio, se consi- dera parte de la Iirsa. Pero la integración física entre Sudamérica y Centroamérica enfrenta un obstáculo: el tapón del Darién, situado precisamente en límites con Panamá (véase recuadro). La remoción del Tapón ha sido objeto de encarni- zadas disputas, principalmente por los catastróficos efectos ambientales. No obstante, el gobierno de Colombia, que acaba de firmar un TLC con Estados Unidos, se propuso facilitar la conexión. Solicitó, y consiguió en julio de 2006, su incorporación simul- tánea al PPP. Por el momento, esta incorporación se ha materializado en la inclusión de Colombia en el Sistema de interconexión eléctrica para los países de América Central, Siepac, pero el gobierno no renuncia a la muy antigua ambición de completar la Carretera Panamericana rompiendo el tapón del Darién.142 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 140. Zona del Urabá chocoano en Colombia, situado en el bajo del río TAPÓN DEL DARIÉNAtrato, en límites con Panamá. Alberga muchos humedales, loque le da su nombre, por los impedimentos geográficos queestos significan en la propuesta de integración entre Centroy Suramérica. También posee bosques que corresponden aterritorios de comunidades afrocolombianas e indígenas ycontiene el Parque Nacional Natural Los Katíos.La Iirsa en propiedadSobre la base de una propuesta del BID, la Iirsa seaprobó en la reunión de Presidentes de América delSur de Brasilia, en septiembre de 20001. A diferenciade otras conclusiones más o menos retóricas, en estecaso se adoptó un plan de acción y simultáneamenteuna estructura institucional, con un comité de direc-ción ejecutiva, grupos técnicos y un comité de coor-dinación técnica. Este último tiene la importancia deque, a la vez, enfrenta la cuestión de la financiación,pues está conformado por el BID, la CorporaciónAndina de Fomento, CAF, y el Fondo Desarrollo de la1 La Declaración de Brasilia, igual que el Plan de Acción de Mon- tevideo, aparecen en BID (2000). ¿El retorno del desarrollismo? 143
  • 141. Cuenca del Plata, Fonplata. Se aprecia ahí la seriedad y real voluntad política (Flórez, 2004). La primera peculiaridad de esta propuesta de in- tegración física de la región consiste en que va más allá del transporte: añade la energía (eléctrica y la que proviene de hidrocarburos) y las telecomunicaciones. Y se levanta sobre dos consideraciones fundamentales: n El principal problema de Suramérica es la exis- tencia de enormes ‘barreras’ naturales, como la cordillera de los Andes, la selva amazónica y la cuenca del Orinoco. Las implicaciones estraté- gicas son profundas. La simple evocación de estas ‘barreras’, equivale a una declaración de guerra contra la naturaleza. Aunque se men- cionan las dificultades de todo orden entre los países vecinos del Cono Sur, así como entre los andinos, el objetivo declarado es conectar entre sí al Mercosur y a la CAN y así inaugurar una nueva corriente comercial. Por otra parte, se busca penetrar hacia el centro del continente, en donde, sin duda, se encuentran importantes recursos naturales que sería necesario llevar a la periferia costera. Al respecto, llama la atención, y este es prácti- camente el rasgo distintivo de esta iniciativa,144 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 142. el hecho de que, en el área de transporte, se destaca la potencialidad del transporte fluvial en sus cuatro principales cuencas: Amazonas, Orinoco, Paraguay-Paraná y Plata. De acuerdo con lo anterior, se trata, además den establecer o mejorar corredores para los flujos comerciales existentes, de crear verdaderos ejes de desarrollo. Esto significa un esfuerzo de planeación de conjunto y de coordinación de los planes nacionales. Más aún si se tiene en cuenta que, sin descartar la inevitable gra- dualidad, se le asigna gran importancia a la ejecución simultánea de varios proyectos bajo el concepto de intervención sobre el territo- rio. De ahí se desprende la insistencia en los aspectos institucionales. Como se ha dicho, a diferencia de los viejos modelos de desarrollo, centrados en el Estado, en este caso es la em- presa privada –especialmente las corporaciones multinacionales--, la encargada de la construc- ción y operación, en el transporte, la energía y las telecomunicaciones. La financiación, que se apoya inicialmente en la banca multilateral, deriva de la combinación de lo público con lo privado, en diversas y novedosas formas. Es ¿El retorno del desarrollismo? 145
  • 143. por eso que resulta fundamental la creación y estructuración de un mercado internacional de servicios apropiado, es decir, con marcos regulatorios y reglas homogéneas definidas. Los ejes de desarrollo definidos al mismo tiem- po en el Plan de Montevideo fueron diez. A ellos se añaden los marítimos del Atlántico y el Pacífico (BID, 2000) (véanse mapas). En lo que se refiere al transporte, el enfoque es multimodal, si bien se ob- serva un menosprecio sorprendente por el ferrocarril. Tiene una estructura en cruz, con ejes longitudinales y transversales. Entre los primeros, además de los ma- rítimos, se retoma la tradicional conexión que sigue la cordillera de los Andes; entre los segundos, la ma- yoría se encuentra en el Cono Sur; otros, en el escudo guyanés y en conexión con Colombia. Sin embargo, como es lógico, el principal problema es el enorme territorio de Brasil. Cuatro de los ejes se encuentran en la Amazonia, donde alcanza a distinguirse el centro de la cruz. El eje longitudinal está representado en un colosal proyecto multimodal, pero principalmente de hidrovía (Orinoco, Amazonas, Paraguay, Paraná, Plata), y varios proyectos transversales de conexión interoceánica que tienen como eje la cuenca del Ama- zonas, que involucra a Colombia, Ecuador y Perú.146 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 144. IIRSA: Ejes de desarrollo definidosen el Plan Montevideo Eje Andino Eje Perú, Brasil, Eje Venezuela, Brasil, Bolivia Guyana y Surinam Eje Multimodal Eje Interoceánico Eje Mercosur, Chile Amazonas Eje Eje Eje Eje AlcahuanoAndino Sur hidrovía Potojujuyanto Concepción Fuente: IIRSA ¿El retorno del desarrollismo? 147
  • 145. IIRSA. HIDROVÍAS Y LOGÍSTICA MARÍTIMA Fuente: IIRSA148 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 146. GeopolÍtica y geoeconomÍaDesde el punto de vista de la integración regional,el efecto más apreciable se da en el Cono Sur, in-cluidos Chile y Bolivia. Podría decirse que favoreceel intercambio de mercancías entre los países delCono, aunque la prioridad asignada a los proyectosinternacionales deja de lado el acceso a los merca-dos internos, razón por la cual algunos señalan elfenómeno de países ‘de paso’, como es evidente enBolivia. Y el beneficio de la conexión entre Mercosury la CAN es apenas aparente. Lo que está en juego,en realidad, es la posibilidad de exportación de losrecursos naturales hacia fuera de la región, entreellos, el agua, ya sea directamente o en forma indi-recta, a través de la energía eléctrica. Bien lo decía, Carlos Lessa, presidente del BancoNacional de Desarrollo Económico y Social, BNDES,de Brasil, en 2003: Creo que los 22 proyectos aquí presentados se distribu- yen más o menos así: veinte de ellos suman alrededor de 5,5 mil millones de dólares; de los dos brasileños, el de río Madera tiene el tamaño de los otros veinte y hay uno menor. El proyecto Río Madera sólo tiene casi 6 mil millones de dólares. ¿El retorno del desarrollismo? 149
  • 147. 150 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 148. Insistí mucho para que se presentase el proyecto Río Madera en este seminario. Primero, estoy absolutamente convencido de que un proyecto de esa magnitud habrá de generar mucha controversia y, cuanto más controversia genere, más viabilización habrá para él; en segundo lugar, ese proyecto era, de la cartera de nuestros proyectos, el que más daba la sensación de la conquista del oeste, el sentir de la construcción en el interior del continente, de un espacio de prosperidad y de un espacio articulado de expansión. Yo no sé si la energía de esas plantas será para Manaus, si se tomará rumbo en otra dirección, pero estoy totalmente seguro de que 4,8 mil kilómetros de vías acuáticas --30 millones de hectáreas de tierras en Brasil, en Bolivia y Perú abiertas a la producción-- representan para la historia del continente un movimiento en pequeña escala como lo que fue la ocupación del viejo oeste del continente norteamericano. Creo que es un gesto, un proyecto que tiene este significado, de poner a la modernidad sud- americana en la interlandia aún no ocupada (citado en Carvalho, 2006). El tono épico, más que ocultar, realza la magnituddel desastre ecológico y social. Se sigue considerandola Amazonia como una zona salvaje y despoblada quese trataría de conquistar. En el menos peor de loscasos, si algunas actividades económicas se generan,son aquellas destinadas a la exportación, intensivasen recursos naturales, que implican grandes capita- ¿El retorno del desarrollismo? 151
  • 149. les concentrados y enormes extensiones de tierra, lo que genera pocos empleos formales. La mayoría de las veces se trata de enclaves mineros o, como en el proyecto descrito, de generación y transmisión de energía eléctrica. Al respecto, es importante hacer dos consideraciones. De una parte, los ejes están profundamente vinculados al objetivo de servicio a las demandas externas. De allí que la posibi- lidad ‘de una estructuración de actividades productivas internas’ podrá no ocurrir del modo esperado, sino a través del establecimiento de relaciones verticales entre gran- des empresas productoras y el mercado externo, sin la efectiva generación de una cadena productiva horizontal (Carvalho, 2006). De otra parte, es bastante probable que la cons- trucción de estos megaproyectos no responda a posi- bilidades económicas reales y no conduzca, después de la enorme inversión, a resultado alguno. Bien conocida es la práctica de falsear las proyecciones en los estudios de factibilidad; en realidad el verdadero beneficiario económico es otra fracción del capital, la de los contratistas. La posibilidad de la corrupción es más inminente de lo que parece.152 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo Los nuevos gobiernos han convertido la IIRSA en el funda
  • 150. Lo que es más grave: en todos los casos va a im- plicar desplazamiento de la población rural, incluidos indígenas y afrodescendientes. Todo ello, además, a costa del equilibrio de frágiles ecosistemas. Una verdadera catástrofe ecológica, evidente en la Ama- zonia, donde se ignora la biodiversidad y su función de pulmón del mundo, pero también aplicable a otras regiones del continente2. ¿Nuevas o viejas respuestas? Como se dijo, la Iirsa ha venido avanzando de manera lenta pero segura. Lo que sorprende inme- diatamente es el hecho de que los nuevos gobiernos, habiéndose opuesto a la ofensiva de Estados Unidos, no solamente la han aceptado, sino que la han con- vertido en el fundamento de su propuesta alterna- tiva de integración regional. Una explicación podría abonarse: acorde con las consideraciones anteriores, el transporte es fundamental en términos de integra- ción. Además, responde a una necesidad evidente: la superación del desequilibrio en la disponibilidad 2 El efecto desastroso de las grandes represas se ha estudiado se- riamente. Un análisis de la Iirsa y otros planes en Asia, puede verse en Varias ONG (2006). ¿El retorno del desarrollismo? 153mento de su propuesta alternativa de integración regional.
  • 151. de energía entre los diferentes países. Pero esto no obliga aceptar el mismo diseño, sobre todo si se tiene en cuenta el impacto de los megaproyectos en el medio ambiente. Sin duda hay algo más. Pues bien, hay una compleja combinación de intereses en la defensa de la Iirsa. Por su coherencia con la propuesta del Alca, es fácil deducir que va en la línea de los intereses de Estados Unidos. Pero se trata de algo más que garantizar, para los recursos na- turales extraídos, el acceso a su mercado geográfico. Consiste también en acceder a otros mercados, entre los que se destacan los países del Pacífico asiático; se debe recordar que los verdaderos protagonistas son las grandes empresas multinacionales que van a tener o tienen ya inversiones en América del Sur. A estas últimas les interesa, adicionalmente, el propio mercado ampliado de Suramérica. Obsérvese que, en este sentido se rebasa el horizonte de Estados Unidos, ya que existen multinacionales de origen europeo y asiático. En esa medida, se da una primera articulación con los intereses de los capitales nacionales de algunos de los países de América del Sur. Estos podrían te- ner algún beneficio con los flujos comerciales de la154 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 152. integración así reforzada. Pero no en términos de unsupuesto desarrollo interno de los países. Recuérdeseque el regionalismo abierto, al igual que la noción dezonas de libre comercio, termina obrando a favor dequienes cuentan con ventajas desde el inicio. Perono puede descartarse un interés exportador haciaafuera de la región. Algunos de estos capitales sonpoderosos por sí mismos, especialmente en los paí-ses más desarrollados de la región. Y no se excluyenlas más importantes empresas estatales que operantambién en la explotación de recursos naturales.Esta compleja combinación de intereses explica, enúltima instancia, por qué la Iirsa continúa a pesarde la liquidación formal del Alca. Es lógico, en consecuencia, el papel protagónicode Brasil en el impulso de la Iirsa. En este contexto,cuando se dice Brasil, nos referimos a la cúpula de susélites, que se expresa en su Estado. A los capitalesnacionales del agronegocio (soya y caña de azúcar,por ejemplo), de la minería, del petróleo y la energíaeléctrica y de algunos sectores industriales como si-derurgia, automotor y zapatero. Pero también, a loscapitales multinacionales que operan desde allí. Este papel protagónico se evidencia en la ac-tiva participación que ha tenido ese país desde el ¿El retorno del desarrollismo? 155
  • 153. lanzamiento de la Iirsa. Como se ha dicho, la coor- dinación ‘técnica’ está a cargo de las instituciones financieras multilaterales, en particular, el BID. En este banco, Brasil y Argentina, por partes iguales, tienen el segundo lugar en suscripción de acciones, después de Estados Unidos; Tienen, junto con Méjico, la misma proporción que este país (30%). Por otra parte, Brasil está incrementando su participación en la CAF. Pero su instrumento más importante es el BNDES, una institución pública de enorme poder; su capacidad de financiamiento en Brasil supera la del Banco Mundial y el BID juntos. Se ha ocupado históricamente de apoyar y facilitar las exportaciones brasileras y ya rebasa ampliamente su actividad en el territorio nacional. Hoy en la Iirsa es el encargado de la articulación con la CAF y el BID. (...) los gobernantes brasileños parecen haber llegado a la conclusión de que el aumento de la competitividad brasileña en el mercado internacional depende, en gran medida, de la integración de Sudamérica. De allí que los proyectos previstos en el [plan de gobierno] Avanza Brasil y en el actual Plan pluri-anual del gobierno Lula estén emplazados y sean comprendidos de forma interligada a otros en el exterior (…) (Carvalho, 2006). El objetivo es reorientar el desarrollo de Brasil hacia el oeste, de modo que se equilibre la excesiva156 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 154. concentración en la zona costera. En otras palabras,buscando la salida al Pacífico. Absolutamente co-herente con la dinámica del mercado mundial. Perotambién va encaminado a atender la demanda cre-ciente de energía que se desprende de este proyectode desarrollo. Esto explica el énfasis en electricidad ysignifica una política más agresiva, que abarca impor-taciones en el suministro de petróleo y gas natural. Es en este punto en el que Brasil coincide con elreciente despliegue regional de Venezuela, tambiéninteresada en el acceso al Océano Pacífico y en unaconexión hacia el sur, sobre la base de las posibili-dades de colocación de sus hidrocarburos. Lo com-prueban el faraónico proyecto del gasoducto del sur,rechazado por todas las organizaciones ambientalistasy criticado por la mayoría de las organizaciones so-ciales, y el gasoducto que recién acordó con el vecinogobierno de Álvaro Uribe, en Colombia, con proyec-ción hacia el Pacífico. En ese sentido, la vinculaciónde Venezuela al Mercosur proviene mucho más deconsideraciones pragmáticas que de ideales políticosy se inserta mucho mejor en la actual propuesta deintegración regional basada en la infraestructura. ¿El retorno del desarrollismo? 157
  • 155. En efecto, la Iirsa acierta al incorporar entre sus líneas la integración energética. A primera vista, ese sería uno de los problemas de América Latina. Para unos, a pesar de su bajo desarrollo, es indispensa- ble el petróleo, con el que no cuentan; para otros, a pesar de tenerlo, el nivel de consumo implica abas- tecimientos externos. Otro tanto podría decirse de los requerimientos de energía eléctrica. Se recordará el caso ya mencionado de Chile. En este sentido, el eje atlántico que se identificaba geopolíticamente como respuesta al eje pacífico pretendido por Estados Unidos, adquiere, por razones adicionalmente prag- máticas, una dinámica de conquista del Oeste. De hecho, el eje pacífico ya se había perforado con el cambio político de Ecuador. Pero la perfora- ción más efectiva tiene que ver con la integración energética. Además de los casos mencionados, vale la pena tener en cuenta el gasoducto existente entre Bolivia y Brasil, al que se añade el recientemente aprobado entre Bolivia y Argentina. Por su parte, Venezuela ofreció, a través de PDVSA, la construcción de uno que llevaría el gas al occidente de Bolivia. Y, con los buenos oficios de Brasil, se vislumbra la comercialización de gas entre Bolivia y Chile (Zibechi, 2006). No se olvide que Bolivia y Chile son miembros158 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 156. asociados de Mercosur. En cuanto a energía eléctri-ca, puede mencionarse, entre otras, la sorprendenteoferta de Perú en el sentido de abastecer el nordestebrasileño. Obsérvese, al respecto, la importancia es-tratégica que viene adquiriendo Paraguay. Junto conBolivia, tienden a convertirse, pues, en los pivotesde la integración, al menos para el Cono Sur.La Iirsa, sin cuestionamientoEn suma, la Iirsa ha ganado un papel de espina dorsalde la nueva estrategia de integración de América delSur y avanza sobre sus carriles iniciales, aun sin lapresencia directa del gobierno de Estados Unidos.En diciembre de 2004, una cumbre de presidentes,realizada en el Cusco, lanzó la propuesta de la Comu-nidad Suramericana de Naciones. No obstante, en sulento andar (la II cumbre se realizó en Cochabambaen diciembre de 2006), es posible distinguir, de to-das maneras, que el principal o único propósito queanima esta Comunidad es el de servir de coberturapolítica a la materialización de la Iirsa. No se habla,prácticamente de la multiplicidad de acuerdos de librecomercio, incluidos los extrarregionales; en cambio,se reitera la voluntad de avanzar en una convergen-cia de la CAN y Mercosur (véase Valencia, 2006). ¿El retorno del desarrollismo? 159
  • 157. Si bien evoca la cooperación en las tratativas di- plomáticas, la lógica de esta integración no reduce sino que promueve los conflictos. Los más conoci- dos son: n El que enfrenta entre sí a Uruguay y Argentina, a propósito de la fábrica de celulosa instalada en el río Uruguay. n El que están tratando de manejar entre Bolivia y Brasil, a propósito del precio del gas. Hay otros, originados en la evidente asimetría entre los participantes: n En el Mercosur, el que enfrenta a los socios chicos con los grandes, y, n Entre Argentina y Chile. n Aun entre Argentina y Brasil no faltan los pro- blemas. De hecho, la última reunión de presi- dentes de Mercosur llevada a cabo en enero de 2007 en Río de Janeiro, a la que invitaron los gobiernos de seis países más, terminó lángui- damente. Y otros más, por diversas razones, entre Venezue- la y Perú, entre Ecuador y Colombia, entre Bolivia y Paraguay y el histórico entre Bolivia y Chile.160 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo Hoy la Iirsa ha ganado un papel de espina dorsal de la
  • 158. Eso, sin contar la presión y a veces oposición de movimientos sociales y organizaciones ciudadanas. Quiere decir que, a esta altura, puede ponerse en duda la potencia del motor de la integración política de Sudamérica (Bilbao, 2007). Algunos corolarios El pragmatismo, contrariamente a lo que suele de- cirse, cuenta con una teoría y una política. En lo que se refiere a los nuevos gobiernos, el enfoque de la integración regional, por lo que significa para las opciones nacionales, recuerda inmediatamente el modelo desarrollista. Otra vez, la concentración de las inversiones en grandes proyectos de infraes- tructura, ahora mucho más orientados a la inserción internacional. Más abierto al sector privado en el caso de Brasil, más centrado en el Estado en el caso de Venezuela, pero en ambos, de manera ‘amigable’ con el mercado. En efecto, es claro que el emprendimiento de semejantes megaproyectos, aun con la participación decisiva de Estados, supone una dinámica mercan- til de financiamiento y sobre todo participación de grandes corporaciones, al menos por la vía de la ¿El retorno del desarrollismo? 161nueva estrategia de integración de América de Sur.
  • 159. contratación, tanto en la construcción como en la operación. Al mismo tiempo, es evidente que no sólo en el transporte sino también en la energía y las te- lecomunicaciones, la ‘coordinación’ internacional se garantizará a través de los mecanismos del mercado. En ese sentido, es inevitable la puesta en práctica de la homogeneización normativa e institucional planteada en la propuesta original de la Iirsa. Por otra parte, el aparente descuido, en las nue- vas estrategias, de lo referente al comercio y otros aspectos ‘económicos’ implica que la integración regional se desprendería, espontáneamente, de la in- tegración física. En realidad, poco espontáneamente, si se tiene en cuenta que la propuesta ‘abierta’ sigue su marcha, incluso en condiciones de una nueva relación con Estados Unidos. La implicación más seria consiste en que se re- produce el patrón de especialización basado en la explotación de recursos naturales. Por lo pronto, lo que más resalta es la integración regional energé- tica, pero aun en este caso es evidente el objetivo de exportar hacia afuera de la región. Los diferentes países, incluidos los más desarrollados, tendrán que responder, de todas maneras, al imperativo de la in-162 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 160. serción internacional. Parecen muy poco encaminadosa un objetivo centrado en el mercado regional y espor eso que están expuestos a caer en las nuevasilusiones que se describieron anteriormente. Todo ello profundiza las disparidades entre lospaíses. El reordenamiento económico y territorial dela región sólo puede perpetuar y acentuar la hetero-geneidad existente. Es claro que Brasil cuenta con lasmayores oportunidades para aprovechar los mercadosde la región y, al mismo tiempo, con mejores con-diciones para acceder al mercado mundial. En cam-bio, los países andinos, y otros pequeños, quedaránsometidos exclusivamente, como se ha visto, a lasposibilidades que les brinde su dotación de recursosnaturales, probablemente frente a Estados Unidos,pero también en las relaciones con la región.Una teorÍa subyacenteLa teoría del desarrollo subyacente en estas expec-tativas de integración regional –sudamericana– noes explícita y habría que deducirla, con el riesgo deatribuir a sus promotores, intenciones inexistentes.No obstante, hay algunos rasgos que parecen evi-dentes. Es útil señalar algunos. ¿El retorno del desarrollismo? 163
  • 161. El primero de los rasgos se refiere a la búsqueda de diversificación de los mercados, rompiendo con la focalización en el de Estados Unidos, aunque no significa forzosamente que se excluya a las multina- cionales de ese país. En segundo lugar, es claro que toma distancia del neoliberalismo, por lo menos en lo que se refiere a la intervención del Estado. En unos países más, en otros menos. Y esto ha sido posible gracias a que las victorias electorales de contenido popular significaron una dinámica de legitimación del Estado. Tal vez no sería extraño encontrarlo también en otros países, dado el agotamiento del fundamen- talismo neoliberal. Esta intervención se manifiesta, ciertamente, en políticas que interfieren las presuntas leyes del mer- cado, pero sin llegar a abandonar el dogma de los equilibrios fundamentales macroeconómicos. Tiende, más bien, a concentrarse en la inversión en obras públicas. La estrategia, basada en la clásica noción de progreso, recuerda fórmulas anteriores inclusive a la problemática del desarrollo estudiada por la Cepal, que, de todas maneras, reconocen la necesidad de su- perar el atraso mediante un esfuerzo deliberado. Co- mo en el siglo diecinueve, mediante la construcción de infraestructura. La diferencia, únicamente llevada164 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  • 162. a la práctica por Venezuela y planteada por Boliviay Ecuador, tiene que ver con la responsabilidad delEstado en los servicios públicos domiciliarios. En tercer lugar, se observa una enorme confian-za en el valor estratégico de los recursos naturales.Como se ha dicho, termina asumiéndose el patrónde especialización impuesto. Su explotación, juntocon la estrategia anterior, parece cifrar la clave deldesarrollo. No sólo para los países de escasa indus-trialización: también, y de modo sorprendente, paralos más avanzados, como Brasil. Es sobre la base dedicha clave como se despliegan los diferentes mo-delos de tratamiento del problema social, que, porsupuesto, es el contenido primordial del mandatorecibido por los nuevos gobiernos, pero que, en estalógica, se convierte en un punto de llegada. En este nuevo modelo desarrollista que, por de-finición y como siempre, se adelanta a expensas dela naturaleza, se desconoce el problema fundamentalque nos ha revelado la crisis del mundo contemporá-neo: el esencial y acumulativo desequilibrio ecoló-gico. De este desequilibrio forma parte la búsquedainsensata de fuentes de energía, a la que precisa-mente se le está rindiendo un culto anacrónico. No ¿El retorno del desarrollismo? 165
  • 163. hay, por ahora, respuestas a lo que decididamentepodemos calificar de crisis de civilización. En suma,podría decirse que estamos iniciando una etapa post-neoliberal, al menos en su formulación ortodoxa,para recaer, sin embargo, en una nueva modalidadde productivismo y culto al crecimiento. Enel mundo, el símbolo se encuentra en elmilagro chino.
  • 164. Lecciones y proposiciones Medio siglo ha transcurrido entre propuestas ycontrapropuestas de integración, continental, regio-nal o subrregional, sin que se haya hecho realidad.Semejante conclusión, sin embargo, no es definitiva.Habría que volver a preguntarse qué era entonces loque esperábamos. Tal como sucede con la noción dedesarrollo. En los hechos, probablemente sí nos encontramosmás integrados que antes, así sea por la simple fuerzade lo que llamamos globalización. El capital, en todassus formas, mercancía, dinero o producción, se inter-nacionalizó definitivamente. Miles de lazos nos unencon Norteamérica, pero también entre nosotros, lospaíses latinoamericanos. Capitales de origen chilenoen Colombia y capitales colombianos en Bolivia. Unamuestra nada más. Lecciones y proposiciones 167
  • 165. En el plano cultural, las virtudes de la comuni- cación han creado una suerte de ideología común planetaria y han permitido además, en aparente pa- radoja, una revivificación de las culturas singulares, precisamente en la medida en que pueden encon- trarse y distinguirse. Pobreza y riqueza espirituales se disputan ahora un mismo espacio. Una hipótesis controvertible podría aventurarse: es cierto que el modo de vida americano ha impreso su sello en todo el continente. Pero también la música, la literatura, el cine, etcétera, nos colocan a todos en un mismo espacio cultural. El efecto es doble. Para las elites y quizá las clases medias, todo ello representa un esca- lón en el ascenso al paraíso. Pero, al mismo tiempo, es claro que en los países latinoamericanos lo que tenemos es una versión propia de lo estadounidense y esa versión nos une más entre nosotros que a no- sotros con ellos. Todas, en suma, condiciones propicias para cual- quier integración, que a esta altura se nos aparece como ineludible. Sin embargo, bien sabemos que el problema tiene que ver con los Estados nacionales, de donde se desprende el interrogante sobre la dimensión, dado que rechazamos la identificación entre integra- ción y globalización. ¿Entre quiénes? ¿Cuál es el espa-168 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: Integración y desarrollo
  • 166. cio que se circunscribe? Y en este sentido, al parecer,sólo una respuesta, en este caso, continental, resultaaudaz: la de Estados Unidos, que no es otra cosa queuna forma contemporánea de colonización o anexión.Del lado de nuestra América se han alternado la re-sistencia y la subordinación. El hecho de que hayansido nuestras clases dominantes las que han lideradotodos los intentos explica el fracaso de la integraciónen el plano regional o subrregional.Pensar en las posibilidadesHoy, salvo algunas excepciones, parece predominar elsigno de la resistencia. La alternativa que aparece enel horizonte, como se ha dicho, merece una profundacrítica. Pero además de juzgarlas por sus formulacio-nes concretas, debe hacerse teniendo en cuenta suspotencialidades. En última instancia, es asunto derelaciones de poder. Y si, como se ha visto, adquierencada vez mayor protagonismo movimientos socialestradicionalmente excluidos, es de esperarse una diná-mica fecunda de transformación y superación de lasformulaciones concretas. De hecho, estos movimientossociales se vienen planteando, quizá por primera vez,el problema de la integración, en Centroamérica, en laCAN y en el Mercosur. Sin mencionar la cumbre de los Lecciones y proposiciones 169
  • 167. pueblos que acompañó la última reunión de la Comu- nidad Sudamericana de Naciones en Cochabamba. Tal es la pertinencia de la discusión sobre las po- sibilidades de la integración en las actuales circuns- tancias. Sin duda, hay que partir de este escenario de disputa. Parece obvio que, frente a la poderosa iniciativa de Estados Unidos, la actual resistencia nos coloca, por el momento, en el terreno de América Latina y el Caribe. Independientemente de que nos unan lazos de solidaridad con los pueblos de Estados Unidos y Canadá. Pero la naturaleza política de esa resistencia nos introduce, asimismo, un conjunto de diferenciaciones geográficas. La pregunta inmediata tiene entonces que ver con las condiciones de via- bilidad. Es por eso que pese a existir una propuesta sudamericana, lo que es ya una selección, quizá la mejor alternativa sea optar por un enfoque de subrre- giones. Sobra agregar que estas subregiones tendrían que definirse y justificarse. De cualquier manera, existe un marco para la dis- cusión. La historia no ha pasado en vano. Las leccio- nes están a disposición de quien las quiera asimilar. Sirven, así sea como demostraciones en contrario, para elaborar alternativas. En este orden de ideas, y170 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: Integración y desarrollo
  • 168. solamente a manera de sugerencias iniciales, se pre-sentan enseguida algunas proposicionesLa dimensión política, punto de partidaLa cuestión de la integración regional –así sea en laforma que se considera tradicionalmente la menos pro-funda, como la zona de libre comercio– es una cuestiónante todo política. No es ocioso reiterarlo, pues sueleconfinarse a la disciplina de los economistas, paraquienes basta, ingenua o interesadamente, recurrir alas bondades abstractas del libre comercio. Convocala voluntad política de las partes, cuando menos paraacordar reducciones mutuas de aranceles y mucho máscuando se trata de compromisos más profundos. En ese sentido, suele suponerse una suerte de uni-cidad de los sujetos Estados nacionales; suposición,ya suficientemente cuestionada aun por parte de lasvertientes menos críticas de la politología, que postu-lan la multiplicidad de actores en el escenario interna-cional o global. De hecho, en todas las negociacionesque se han adelantado recientemente, en particularlas que se realizan bajo el auspicio de las NacionesUnidas, se ha abierto un espacio de participación dela ‘sociedad civil’. Más allá incluso de la tradicional Lecciones y proposiciones 171
  • 169. participación de la empresa privada, impositiva, en el caso de las corporaciones multinacionales. Este supuesto de unicidad, plantea dos tipos de problemas correlacionados: n Dado que los que negocian son los Estados –no las naciones y mucho menos los pueblos–, es necesario preguntarse qué clases dominantes, o mejor, qué tipo de correlación de fuerzas se expresa en cada uno de los Estados. En conse- cuencia, no es posible definir en abstracto una alternativa de integración. Como se ha visto en el curso de la historia, ha sido cierto tipo de élites las que han intentado uno u otro proyec- to integracionista. Si se trata de formular una alternativa, se requiere empezar por cambiar la correlación de fuerzas interna. Todo depende de la capacidad de los movimientos sociales (¿cuá- les?) en un momento dado. n Toda integración supone una relación deseada entre el mercado externo y el mercado interno. Siempre se partirá de una determinada situa- ción en la que no sólo las actividades produc- tivas sino las regiones que conforman cada país (subnacionales) se encuentran en una172 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: Integración y desarrollo
  • 170. determinada jerarquía, incluidos los fenómenos de marginamiento. Esas regiones constituyen, generalmente, a la vez, la base territorial de sujetos sociales específicos. En particular, ca- be destacar los pueblos indígenas y, en varios países, poblaciones afrodescendientes. Una pro- puesta de integración tendría que enfrentarse a las estructuras interregionales heredadas y a los intereses creados, tanto más fuertes cuanto que se viene de un patrón de especialización basa- do en la explotación de recursos naturales. Los sujetos sociales regionales son un importante recurso para este cambio. En el fondo, son las regiones de los países, y no ellos como unidades abstractas, las que se articulan a las propuestas de integración.Reconsideraciones inicialesSe deduce de lo anterior un primer replanteamientopolítico de la cuestión de la integración. Hay quienesven en la integración el riesgo de un debilitamiento delos Estados nacionales, que facilitaría la operación delas grandes corporaciones multinacionales, en condi-ciones de impunidad. En el extremo, una posibilidad deanexión a Estados Unidos, peligro descartado, toda vez Lecciones y proposiciones 173
  • 171. que se privilegia una integración latinoamericana. Lo cierto es, en todo caso, que se buscaría algo distinto a un simple debilitamiento, como en el regionalismo abierto, por cierto impulsado por los gobiernos, como mecanismo para ejercer su imposición internamente. Todo lo contrario. Se trata de avanzar en la identifi- cación de mecanismos políticos supranacionales, con fuerza real pero como reflejo de nuevas condiciones de participación popular, de soberanía popular, o, si se quiere, de democracia real ampliada. En ese sentido, es menester que la integración se produzca sobre la base de las regiones subnacionales, en una forma de descentralización ampliada. Dicho de otra manera, en forma de un nuevo Estado Fede- ral, en el que las unidades no son los antiguos Esta- dos nacionales, sino las regiones subnacionales. Esta perspectiva coincide con las demandas de autonomía territorial expresadas por los pueblos indígenas, prin- cipalmente en esa vasta franja del Pacífico (los Andes, en sentido amplio) que va de México a la Patagonia. Estos pueblos, que son la fuerza social más notable de los últimos tiempos y a la vez se desentienden un poco del porvenir de los Estados nacionales, se verían así involucrados. De todos modos, la ambición de es- ta propuesta confirmaría que la viabilidad política se174 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: Integración y desarrollo
  • 172. encuentra más bien en dimensiones subrregionales,Centroamérica, Caribe, andina, Cono Sur, u otros, enuna perspectiva de gradualidad. Como se ve, se descarta cualquier opción que con-fíe en las leyes del mercado. Se invierte, de algunamanera, el escalonamiento propuesto por la teoríaeconómica de la integración que parte de la libe-ralización comercial y se propone, por el contrario,comenzar por mecanismos de cooperación y refunda-ción política. Se trata de integrar a los pueblos, esdecir, a las personas. No principalmente a los bienesy servicios. Así, se rechaza la idea de circulación del‘factor trabajo’; se aspira más bien a la formaciónde algo así como una ciudadanía latinoamericana. Elderrotero político va, entonces, de la redefinición delbalance social interno en los países, a la concreciónde alianzas internacionales.Contenido económico de la integraciónDe todas maneras, es imposible soslayar la cuestióncomercial, o en general, económica, y dentro de ella,los movimientos de capitales. Entre otras cosas por-que sin abordarse, queda sometida a la inercia actualdel mercado y las políticas económicas, lo que parece Lecciones y proposiciones 175
  • 173. estar sucediendo con los intentos de cooperación. En ese sentido, hay una premisa fundamental: redefinir la posición en el contexto de la mundialización. Se busca, sobre todo, rechazar el patrón de espe- cialización que se ha impuesto. Una nueva modalidad de inserción internacional no podrá desprenderse de las normas del supuesto libre comercio, promulgadas en la OMC, sino que debe construirse deliberadamente y para ello puede funcionar la integración en el espacio latinoamericano y del caribe. Este es un ingrediente que apunta a definir también la necesidad de la integración: el incremento de la capacidad de negociación en un mundo caracterizado por la formación de bloques. El criterio básico de la integración, en esta materia, tiene que ser, entonces la promoción de cambios es- tructurales, más que la simple formación de un merca- do ampliado. Es aquí donde entra en juego el problema fundamental de toda integración: el tratamiento de las asimetrías. La solución no viene de lo comercial a lo productivo, sino a la inversa. Más allá del posible establecimiento de fondos de compensación a favor de los ‘menos desarrollados’, se trata de diseñar un plan de integración que se plantee esquemas de co- mercio preferencial y no recíproco y una programación176 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: Integración y desarrollo
  • 174. coordinada de asignación y desarrollo de ramas de laproducción. Inevitable será intentar desde el principio,aunque sea en una perspectiva de gradualidad, formasde armonización de las políticas macroeconómicas. Yun tratamiento común –en sentido de regulación-- delcapital extranjero. Va de suyo, entonces, la cuestiónmonetaria, que puede incluir unión de pagos, o mo-neda única con un banco central.ImplicacionesLa aplicación de semejante estrategia plantea nume-rosos problemas. Uno de ellos concierne a la dinámicade conjunto de Latinoamérica. Aunque se privilegie unproceso gradual en las subrregiones, es imprescindibleestablecer desde el principio mecanismos de armoni-zación de alcance regional, sobre todo en las actualescircunstancias. La verdad es que ninguna sugerencia seformula en el vacío. Existe ya una iniciativa sudame-ricana cuyos promotores son países de diferente peroinocultable poder: Brasil y Venezuela. Pero, tanto enellos como en el resto de los países, existe también unclima social de intensas discusiones políticas. El aspecto central seguramente se refiere al man-tenimiento o abandono de los supuestos del ‘libre Lecciones y proposiciones 177
  • 175. comercio’ en las relaciones internacionales. Y en lo que concierne a la Comunidad Suramericana, al obje- tivo de convergencia entre la CAN y el Mercosur. ¿En qué forma? ¿Tal como están? En un lado, Bolivia y Ecuador parecen orientarse de manera distinta. En el otro, Uruguay y Paraguay muestran resistencias y Ar- gentina anuncia nuevas sorpresas. Por su parte, Chile parece haber llegado a un punto de agotamiento de su modelo económico y político, que se expresa en una mayor conflictividad social. Sin duda, estos debates se resolverán más pronto que tarde. De esta resolución depende la creación de condiciones para el avance de una propuesta alternativa. El camino del post-desarrollo Al postular que el objetivo de la integración es el cambio estructural, utilizando todavía el lenguaje con- vencional, lo que está en juego, en última instancia, es una concepción del desarrollo. Es cierto que a lo largo de estas páginas hemos partido de las propuestas de integración para descubrir detrás de ellas modelos de desarrollo. En la realidad histórica, las cosas marchan a la inversa. La cuestión de la integración surge al llegar a cierto punto de dificultades de las propuestas de desarrollo. Así fue en la vieja Cepal, ante el agota-178 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: Integración y desarrollo
  • 176. miento del modelo de sustitución de importaciones,aunque con la coherencia que le daba su núcleo decrítica a la teoría neoclásica del comercio internacio-nal. Así también, en la vertiente neoliberal, ante elagotamiento de los programas de ajuste estructural,cuando da lugar, de manera también coherente, a lafórmula del regionalismo abierto. Otro tanto quizás se podría decir del nuevo desarro-llismo. Ante el fracaso neoliberal, busca una fórmula detransacción. Pero aquí la integración es algo distintoa una respuesta a las dificultades de su propio mo-delo, que, por lo demás, solo hace explícito su puntode partida. Sin duda, es aún muy pronto para hacerun balance. Y no existe, como sí lo fue en los casosanteriores, una verdadera corriente intelectual que lossustente. Probablemente se trate en este caso de unmodelo, o mejor, de un período, de transición.TambiÉn es la ocasiónEl problema, pero también la oportunidad, consiste enque, al comenzar el nuevo milenio, es la propia nociónde desarrollo la que se pone en duda. Se derrumba elmito del progreso basado en el crecimiento económicocapitalista, ya no sólo por sustentarse ineludiblemente Lecciones y proposiciones 179
  • 177. en la explotación del trabajo: también porque excluye un buen número de culturas y poblaciones y, sobre todo, porque implica la destrucción de la naturaleza que, a esta altura, ya hace imposible el modelo de civilización, aunque solo fuera por su incapacidad de perpetuar su modelo de consumo energético. Es por eso también que el nuevo desarrollismo está condenado a un fracaso prematuro. En las falencias de la concepción de desarrollo se encuentran, al mismo tiempo, los indicios de un replanteamiento. Posdesarrollo lo denominan investi- gadores como Arturo Escobar (1999 y 2005). En esta perspectiva, se rescatan las miradas de otras culturas, como las indígenas o afrodescendientes (así como las culturas singulares de otros continentes), que plan- tean, por ejemplo, una nueva relación con la natura- leza. Se rescatan porque pueden ayudarnos a todos a encontrar una nueva mirada sobre el mundo, más que por una misericordiosa pretensión de tolerancia. Si los europeos de la Ilustración y el Romanticismo diferenciaban entre cultura y naturaleza, para atribuir- se a sí mismos la primera y a nosotros, la segunda, hoy constatamos que es posible abolir la dicotomía y descubrir una cultura de la naturaleza, aquí, en este territorio.180 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: Integración y desarrollo
  • 178. Un gran entredicHoLa magnitud del cuestionamiento al capitalismo, queya en Marx era enorme (explotación del trabajo), abar-ca ahora tanto sus fundamentos productivos, como supropuesta de civilización. Un investigador lo decía yaen 1922: La energía del viento, la fuerza del agua y los combustibles forestales son una parte de los ingresos en energía solar que, año con año, se repiten, no menos que los cereales y otros alimentos animales. Pero cuando el carbón se convir- tió en rey, la luz solar de millones de años se agregó a la de nuestros días y con ello, se levantó una civilización que el mundo nunca antes había visto (Soddy, 1922). Del carbón pasamos al petróleo. Lo cierto es queno solamente consumimos el flujo de energía solar,sino el stock, no renovable, de la misma. Se pone en duda, por lo tanto, desde la noción deciencia, hasta sus aplicaciones tecnológicas. Cambiael sentido de la productividad y lo que es más impor-tante, el de competitividad. Se sugiere, por lo tanto,una redefinición de la producción, que implicaría en-tonces nuevas relaciones sociales, para colocarla di-rectamente al servicio del ser humano. Este cambio,por supuesto, si bien está implícito en cada vez más Lecciones y proposiciones 181
  • 179. amplias corrientes culturales contestatarias, no forma parte, en la misma proporción, de los objetivos de las principales fuerzas políticas actuantes. Lo primordial, todavía, es la cuestión social, pero llena de matices y advertencias las preocupaciones contemporáneas por el ‘desarrollo’. En el caso de Latinoamérica, como en el de toda la periferia, el objetivo dejó de ser ‘alcanzar’ el nivel del mundo ‘desarrollado’, mediante una u otra fórmula para eliminar los obstáculos al crecimiento. Se trata de colocar la humanidad entera sobre nuevos fundamentos. En un simple imperativo lo sintetizó el pueblo Aymara, en boca de Evo Morales: “vivir bien”. De nuevo, integración y desarrollo Las proposiciones aquí sugeridas en materia de inte- gración, todavía en el lenguaje de las lecciones histó- ricas, buscan hacer pie, en todo caso, en una noción de post-desarrollo. Aunque somos conscientes de las dificultades políticas y del peso del pragmatismo, pe- ro lejos también de cualquier idea de cambio súbito, podemos concluir, gracias al tono de las elaboraciones que desde muchos ángulos se están adelantando, que es posible ir más allá. El investigador Eduardo Gudynas (2002) sugiere, re- firiéndose al Mercosur, una estrategia y un objetivo de182 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: Integración y desarrollo
  • 180. “regionalismo autónomo”, que se base en un proyectode desarrollo sustentable. Se rescata entonces el con-cepto de patrimonio natural y se edifica la integraciónsobre la base de biorregiones, que serían su compo-nente. La propuesta es un resultado del trabajo reali-zado en el Centro Latinoamericano de Ecología Social,Claes y discutida en una serie de talleres adelantadosen varios países del Cono Sur. Esta estrategia, por lodemás, significa un replanteamiento de la agricultura,anclado en el derecho humano a la alimentación y enun radical reordenamiento urbano, que implica modi-ficaciones en la estructura de las ciudades. Es fácil reconocer las profundas diferencias que se-paran su planteamiento tanto del regionalismo abiertocomo de la propuesta desarrollista. Son apenas algu-nas de las muchas similares que se están ventilandoen el continente. Así, es lógico el escepticismo dequienes piensan que lo expuesto anteriormente sobrelas alternativas de integración se reduce a solucionestécnicas: Ellos lo confrontan con su idea de desarrolloeconómico. Pero resulta perfectamente posible desdeun punto de vista ideológico y político opuesto. Bajoun nuevo enfoque, basado en una ética de la vida entodas sus formas, la propuesta de integración regionalse ajusta, más que a una variante del desarrollo, a un Lecciones y proposiciones 183
  • 181. derrotero completamente diferente de la producción y el consumo, que subordina los instrumentos con- vencionales. Miremos de nuevo las condiciones de posibilidad de cualquier propuesta de integración: se puede con- cluir que los requisitos principales son dos. un cambio cultural que implique la formación de una corriente de pensamiento intelectual, equivalente a la que en su momento representó la Cepal, pero ahora como expresión de nuevos sectores sociales. El segundo requisito es la construcción de sujetos sociales ‘inte- grados’, cuya identidad rebase fronteras y sea capaz de delimitar nuevos espacios territoriales. Será en ellos en los que se geste primariamente la integración. De lo contrario, continuaremos en un pobre ejercicio de diplomacia, en el que las elites harán lo posible por mantener la fragmentación o, lo que es peor, por en- tregarnos divididos a la potencia del norte.184 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: Integración y desarrollo
  • 182. Referencias bibliográficas ALIANZA SOCIAL CONTINENTAL. 2002. Alternativa para las Américas. http://www.asc-hsa.org/ BANCO MUNDIAL. 2002. “De los recursos naturales a la eco- nomía del conocimiento”, Estudios del Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe, Washington. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, BID. 2000. “Integración y comercio en América”, Nota Periódica. Departamento de Integración y Programas regionales. Washington, D. C. Diciembre. BILBAO, L. 2007. “El consenso sudamericano en ascuas”, Le Monde Diplomatique, edición Colombia, febrero. BUSTILLO, I. Y OCAMPO, J. A. 2003. Asimetrías y coope- ración en el Área de Libre Comercio de las Américas, Informes y Estudios Especiales, Cepal, Santiago. CARRERA, J. Y STTURZENEGGER, F. 2000. Coordinación de políticas macroeconómicas en el Mercosur, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires. CARVALHO, G. 2006. La integración sudamericana y el Brasil: el protagonismo brasileño en la implementación de la Iirsa, Action Aid, Rio de Janeiro. Referencias bibliográficas 185
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