Ni lo uno        ni lo otroIntegración y desarrollo en América Latina
Colección IntegratemasNÚMERO 5: NI LO UNO NI LO OTRO.INTEGRACIÓN Y DESARROLLO EN AMÉRICA LATINAAutor: Héctor-León Moncayo ...
Integratemas 5        Ni lo uno        ni lo otroIntegración y desarrollo en América Latina           Héctor-León Moncayo
Contenido    P r e s e n tac i ó n ¿Y, entonces, sin lo uno ni lo otro?      P. 7    I n t r o d ucc i ó N    G LO S A RI ...
C AP Í T U LO 3                    C AP Í T U LO 4                          P. 83                              P. 108LA DI...
C AP Í T U LO 5                             P. 133¿EL RETORNO DEL DESARROLLISMO?             175	 Contenido económico     ...
Presentación¿Y, entonces, sin lo uno ni lo otro?Los cuestionamientos, inquietudes y propuestas pro-fundas que constituyen ...
la integración avanza de espaldas a los pueblos, en la que       lo social es arrinconado hasta el olvido (....) Es el vie...
Así, a finales de los 50, una situación política favo-rable permitió comenzar a hablar de ‘mercado regionallatinoamericano...
originales de la dependencia y sus implicaciones en     unos acuerdos equitativos, de los términos desiguales     de inter...
agregar las semejanzas en la especialización de pro-ductos y en el destino de estos, lo que genera tambiéncompetencias fre...
Introducción	 En América Latina se ha hablado casi tanto de in-tegración como de proyectos nacionales individuales.No podí...
países, a veces sangrientas, por cuenta de las empresas     multinacionales. Razones de linderos mediante.         Curiosa...
SOBRE EL ALCA    El Área de libre Comercio de las Américas, Alca,ha sido la forma predilecta en que Estados Unidosquiere i...
ción entre lo que viene de Occidente y lo que, estando     aquí, tendría que ser la matriz integradora, es decir     las c...
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Es por eso que en estas páginas se le dedica es-     pecial atención a las tesis de la Comisión Económica     para América...
alcanzar las más altas etapas de la evolución humana,que ya se observaban en los países del centro del capi-talismo. No so...
dientes de una posible y nueva propuesta. El recorrido     desemboca en la actual y colosal disputa que vive el     contin...
GlosarioDesgravación unilateral	Ocurre cuando las autoridades de un país deciden re-ducir los gravámenes a la importación ...
eliminar las barreras existentes para bienes            producidos en la zona, pero conservando la au-            tonomía ...
VolatilidadCaracterística de ciertos mercados en los que las can-tidades y los precios no alcanzan equilibrios estables,si...
CAPÍTULO 1
Auge y decadenciade un ideal    En América Latina, el contenido de    la integración regional ha sido,    desde finales de...
S                            	ólo en cuanto preocupación de los                            	economistas, la integración fu...
etapa superior de la teoría del desarrollo y la políticade integración toma los tintes de una forma avanzadade política de...
bienes de capital) en el camino de la sustitución de     importaciones. Pero también era visible, de manera     prematura,...
ESTRANGULAMIENTO EXTERNO  Forma parte de los llamados obstáculos estructurales  al desarrollo. Consiste en que, al llegar ...
dividido en economías nacionales. Tal ha sido el pro-     pósito, por lo menos retórico, desde la adopción del     Acuerdo...
conjunto limitado de países: aquellos generalmentevecinos o contiguos, ya que, además, las distanciasconstituyen de por sí...
El hecho de que la integración sea restringida o     parcial supone una contradicción intrínseca, es de-     cir, un princ...
FRENTE A LA INTEGRACIÓN PARCIALEl Gatt surgió como una reacción contra la proliferación deacuerdos comerciales preferentes...
De todas maneras, la solución no se adoptó pro-                           piamente por su solidez técnica. Estaba en camin...
SISTEMA BRETÓN WOODSEn julio de 1944, 44 países se reunieron en la ciudad esta-dounidense de Bretton Woods, New Hampshire,...
y Chile y cumplieron un papel importante desde los      años treinta, pero en ese momento tendían a perder      eficacia. ...
cias arancelarias, con miras a preservar el comercio  intrarregional y encontraron una posibilidad en la  fórmula de la in...
de buscar cada país individualmente el acceso a los     mercados del norte. Había, para estos gobiernos,     otra tentació...
PARA NO DESCUIDAR EL DESARROLLOUnctad es la sigla de United Nations Conference on Tradeand Development (en español, Confer...
sobra advertir que Centroamérica quedó por fuera     y adelantó simultáneamente su propio proceso de     integración.     ...
En general, los procesos de integración económica deben                                                                   ...
El tratamiento preferencial, en consecuencia,     además de afectar el principio de reciprocidad en     el ámbito arancela...
con el programa estancado, muy lejos estaba de lameta. Y aunque aceptó las concesiones especiales,en realidad muy poco se ...
Era el enfoque del Gatt y así lo advirtió su repre-           sentante: “en el establecimiento de arreglos prefe-         ...
El verdadero problema  de toda integración  Las presiones internacionales, sin embargo, fueron  tan efectivas porque entra...
46   [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
lo sustituyendo la importación de terceros, sino lapropia producción del segundo, menos eficiente. Esdecir, la plena opera...
Homogeneidad versus heterogeneidadEN CENTROAMÉRICA                         En una región donde hay menor heterogeneidad y ...
Las diferencias de naturaleza económica cuentanmucho en la medida en que definen las aspiracio-nes de los actores. Aquí es...
Modalidades de Heterogeneidad     Una clasificación de los objetivos principales de una     integración, que a su vez ilus...
no para producir un cambio estructural y definir unpatrón de industrialización; de ahí la importancia delos esquemas de pr...
Conclusión: genio y figura     de los protagonistas     Fácil es percatarse de que lo anterior se puso de ma-     nifiesto...
el Gatt. Contundente había sido la advertencia deEstados Unidos. Pero también existía una limitaciónestructural, que ya se...
cambio estructural (primer objetivo). En cambio, sí     llama la atención el pobre resultado en lo referente a     la ampl...
PACTO ANDINO: EXCELENTE INSUMO PARA HOYEl impulso a una integración de la región andina respondióa varias situaciones, ent...
La experiencia había dejado no pocas lecciones.     El propio Celso Furtado, en un texto escrito original-     mente en 19...
integracionismo supondría una doble transformación:la redefinición frente a los polos internacionales depoder, particularm...
CAPÍTULO 2
Renunciación    Los pasados años ochenta se conocen    en América Latina como la década    perdida. Los países de la regió...
P                            ocas oportunidades tuvieron en                            los años ochenta los países de     ...
El concepto de Consenso de Washington se creó en 1989.                                                                    ...
vez, sobre todo, en este último: dubitativo, buscan-          do siempre el justo medio, como reconociendo una          cu...
versión deprimidos), una distancia cada vez mayor entre     los intensos cambios tecnológicos que se están dando     en el...
la acumulación de capital suponía nuevas formas de     estrangulamiento y no su desaparición. El análisis     debió profun...
Por la misma época de la crisis de la deuda, los países                                                                   ...
desarrollo, y las políticas que acompañaron después     la orgía de endeudamiento externo y atracción in-     discriminada...
Desarrollo sin desarrollismoEn ese sentido, la integración latinoamericana estásubordinada a una nueva concepción del desa...
La noción de desarrollo tiene de suyo la necesidad de unaDESARROLLISMO                       política deliberada que renue...
exportador neto de recursos financieros y era difícilreanudar una corriente de créditos, la transformaciónproductiva sólo ...
Revisar la disyuntiva     Ello era aplicable, en la forma de un falso dilema, a     la cuestión de la integración regional...
las políticas de los países industrializados. Se estaba     muy lejos de esa confianza ingenua en las virtudes     de la ‘...
derrumbado. Por desgracia: la experiencia demostra-  ría después que la apertura, en realidad, no estimu-  laba la eficien...
podría hablarse de integración regional, al menos en     el sentido aceptado tradicionalmente. Recordemos lo     planteado...
Guatemala, modificatorio del tratado original.    Se reduce ahora el arancel externo común, para    llegar a uno muy bajo ...
n 	El Grupo Andino (1969) mantuvo la continui-            dad de la mayoría de sus instituciones du-            rante los ...
de Centroamérica y con otros del Cono Sur, ya    sea como comunidad o individualmente.n	Una creación original, en 1991, fu...
PrÁcticas contrarias          Esos experimentos contrastan apreciablemente con          el regionalismo, ese sí proteccion...
al Tratado de Libre Comercio de América del Norte,  TLCAN o Nafta, por su nombre en inglés. En ese  mismo año, en la cumbr...
Ni lo uno ni lo otro
Ni lo uno ni lo otro
Ni lo uno ni lo otro
Ni lo uno ni lo otro
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Ni lo uno ni lo otro

  1. 1. Ni lo uno ni lo otroIntegración y desarrollo en América Latina
  2. 2. Colección IntegratemasNÚMERO 5: NI LO UNO NI LO OTRO.INTEGRACIÓN Y DESARROLLO EN AMÉRICA LATINAAutor: Héctor-León Moncayo S.ISBN: 978-958-9262-97-9© Héctor León Moncayo S.© Plataforma Interamericana de Derechos Humanos,Democracia y DesarrolloCra. 10 Nº 24-76, Of. 805, Tel. (571) 341 0535Correo electrónico: regional@pidhdd.orgPágina web: www.pidhdd.orgCoordinación académica El contenido de cada libro de la colecciónCamilo Castellanos Integratemas es solo responsabilidad de sus autores y autoras.Coordinación EDITORIALMarta RojasediciónLuisa María Navas CamachoDISEÑO Y DIAGRAMACIÓNMartha Isabel Gómez, Nelson BeltránIlustracionesDiego Fernando AgudeloIMPRESIÓNEdiciones Ántropos1ª edición, Bogotá, Colombia, 2006Agencias de cooperación que apoyan institucionalmente a la PIDHDD:ICO, 11.11.11, Diakonía, Derechos y Democracia, Novib, Hivos,Christian Aid
  3. 3. Integratemas 5 Ni lo uno ni lo otroIntegración y desarrollo en América Latina Héctor-León Moncayo
  4. 4. Contenido P r e s e n tac i ó n ¿Y, entonces, sin lo uno ni lo otro? P. 7 I n t r o d ucc i ó N G LO S A RI O C AP Í T U LO 1 C AP Í T U LO 2 P. 24 P. 58AUGE Y DECADENCIA DE UN IDEAL RENUNCIACIÓN26 La integración como 60 Desventuras alternativa para el desarrollo de un pensamiento débil29 Integración y libre comercio 67 Desarrollo sin desarrollismo34 Nacimiento de una ilusión Revisar la disyuntiva39 Contenido de la integración: 73 El regionalismo abierto primera derrota de la Cepal Integracionismo sui géneris El tono de la negociación Prácticas contrarias45 El verdadero problema 79 Balance: más apertura de toda integración que integración Modalidades de heterogeneidad52 Conclusión: genio y figura de los protagonistas El desenlace
  5. 5. C AP Í T U LO 3 C AP Í T U LO 4 P. 83 P. 108LA DIVISIÓN INTERNACIONAL DEL Un Escenario de disputas TRABAJO EN EL FIN DE SIGLO 110 Regionalismo abierto85 Telón de fondo y polos de atracción de las transformaciones Orígenes y curso del Alba Principal alternativa de inserción en el mundo Ausencia de opciones La inserción en concreto 119 Las nuevas ilusiones93 Integración y desarrollo Industrialización de los recursos naturales98 El patrón de especialización La economía de plantación100 De la crisis, a la tragedia del éxito La tragedia
  6. 6. C AP Í T U LO 5 P. 133¿EL RETORNO DEL DESARROLLISMO? 175 Contenido económico de la integración134 Transporte y comunicaciones Implicaciones En Latinoamérica 178 El camino del post-desarrollo140 El objetivo actual de la También es la ocasión integración física Un gran entredicho La Iirsa en propiedad Geopolítica y geoeconomía 182 De nuevo, integración y desarrollo153 ¿Nuevas o viejas respuestas? La Iirsa, sin cuestionamiento R e f e r e n c i a s b i b l i og r á f i ca s161 Algunos corolarios Una teoría subyacente P. 185L E C C I O NES Y P R O P O SI C I O NES P. 167169 Pensar en las posibilidades171 La dimensión política, punto de partida Reconsideraciones iniciales
  7. 7. Presentación¿Y, entonces, sin lo uno ni lo otro?Los cuestionamientos, inquietudes y propuestas pro-fundas que constituyen este escrito de Héctor-LeónMoncayo son un aporte nuevo a las discusiones tenidasdesde el Seminario Otra integración es urgente, posibley necesaria, en el marco del Foro Social Mundial, deCaracas, en 2006. En la actualidad, se decía entonces, la suerte de América Latina se juega en el terreno de la integración. Ésta, sin embargo, está lejos de ser una vía de una sola dirección. Más parece un campo de contienda. en el que distintos proyectos se esfuerzan por imponer un sentido (Declaración de Caracas, 2006). En términos generales, en el seminario se consig-naron análisis acerca de la naturaleza de la disputa.Por una parte, el proyecto hegemónico, en el que,
  8. 8. la integración avanza de espaldas a los pueblos, en la que lo social es arrinconado hasta el olvido (....) Es el viejo proyecto de las corporaciones trasnacionales y de los Es- tados que las representan, de las élites de estas latitudes y de sus gobiernos (...). Por otra, (...) irrumpe con fuerza una integración alternativa, desde abajo, desde las preocupaciones y urgencias de indígenas, afroamericanos, de campesinos y obreros, desde mujeres jóvenes e intelectuales críticos. La Declaración de Caracas establece enlaces entre la democracia, el desarrollo y la integración y es pre- cisamente en la relación entre integración y desarrollo que el texto de Héctor-León Moncayo entrega algunos avances. Su recorrido cubre desde los pasados años 60 hasta hoy y presenta sugestivas explicaciones del tipo de desarrollo que corresponde a cada proyecto o momento de integración y las marcas que señalan esa modificación, las razones que conducen de una forma a otra. El autor advierte que detrás de cada propuesta de integración hay a un tipo de desarrollo y no viceversa. Y aclara que el texto “tiene un eje cronológico, pero el propósito principal es destacar los temas cruciales que caracterizan el problema de la integración”. [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  9. 9. Así, a finales de los 50, una situación política favo-rable permitió comenzar a hablar de ‘mercado regionallatinoamericano’. Esto ejerció notable influencia en lacreación de la Asociación Latinoamericana de LibreComercio, Alalc, pero en ese nacimiento se presentabauna tensión entre los esfuerzos por encontrar lo pro-pio, una actitud cultural y política distanciada de laspotencias externas, y una resistencia a aplicar medidasprecisas en ese camino. La Alalc venía de la manocon las propuestas del Acuerdo General de Arancelesy Comercio (Gatt), liderado por los países desarrolla-dos. En contra de la opción regional marchaba ademásla tendencia de buscar cada país individualmente elacceso a los mercados del norte. Luego se formuló elllamado regionalismo abierto, en el que dominaba laapertura a los países desarrollados, que la integraciónsubrregional. A la primera idea de integración mencionada co-rresponde, primeramente, el pensamiento parcialmentecrítico de la Cepal a las formas de desarrollo existentes,y luego, la combinación de la fórmula del Gatt y la dela Alalc. A la idea de regionalismo abierto correspondeuna nueva propuesta de inserción internacional de laCepal y la neoliberal, que significó la apertura, el ajus-te. Esto significó el abandono completo de las ideas Presentación
  10. 10. originales de la dependencia y sus implicaciones en unos acuerdos equitativos, de los términos desiguales de intercambio, de la imposibilidad del desarrollo de nuestros países si no se modificaban esas relaciones comerciales. Con este examen, el libro hace un llamado a las formas de integración ya en marcha o en proyecto: debatir de manera explícita y precisa las relaciones entre un nuevo paradigma de desarrollo y esas formas de integración innovadoras. De ahí se puede deducir que, dadas las asimetrías y la necesidad de otro ‘desa- rrollo’, las propuestas de integración deben establecer relaciones de complementariedad y de cooperación volcadas a encontrar nuevos equilibrios entre países y, dentro de ellos, entre regiones y entre sectores sociales postergados, como los indígenas, los afrocolombianos, los campesinos... Al examinar las disputas, este libro lanza inte- rrogantes también acerca de las diferencias que hay entre los países latinoamericanos, las dificultades que conllevan estas diferencias, especialmente las asimetrías, ya no solo con Estados Unidos, sino ade- más dentro de sus proyectos de integración propios, diferentes al modelo hegemónico. A lo que podemos10 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  11. 11. agregar las semejanzas en la especialización de pro-ductos y en el destino de estos, lo que genera tambiéncompetencias frente a los mercados. Respecto a lasrelaciones entre integración y desarrollo, destacamosdos propuestas: un cambio cultural que implique la formación de una co- rriente de pensamiento intelectual, equivalente a la que en su momento representó la Cepal, pero ahora como expresión de nuevos sectores sociales [y] la construcción de sujetos sociales ‘integrados’, cuya identidad rebase fronteras y sea capaz de delimitar nuevos espacios territoriales. Será en ellos en los que se geste primariamente la integración. Las propuestas han de lograr el compromiso dela intelectualidad democrática y crítica y de las ins-tituciones en las que esta perspectiva tiene validez:universidades, centros de investigación, formas de aso-ciación profesional, que articulando la conformaciónde sujetos sociales, nos permita una integración queesté a la altura de las expectativas de las mayorías. Presentación 11
  12. 12. Introducción En América Latina se ha hablado casi tanto de in-tegración como de proyectos nacionales individuales.No podía esperarse otra cosa: la primera funciona comouna suerte de exculpación, por la fragmentación ori-ginaria del subcontinente luego de la independencia.Eso, por lo que se refiere a la América Hispana, puesla mayor escisión es anterior, cuando, por gracia delPapa, España y Portugal se repartieron el territorio.Para no mencionar la distribución de Las Antillas entrelas potencias europeas. Pero ambos sentimientos son débiles. No es porexceso de nacionalismo que se ha vuelto imposible laintegración; basta evocar las numerosas ocasiones enque las élites de estos países, sin el menor escrúpulo,han solicitado la intervención del gobierno de EstadosUnidos, a más de que permanentemente rinden cultoa su pretendida civilización. El supuesto nacionalismosólo se deja ver en las confrontaciones entre nuestros Introducción
  13. 13. países, a veces sangrientas, por cuenta de las empresas multinacionales. Razones de linderos mediante. Curiosamente, Estados Unidos siempre se ha inte- resado en alguna forma de integración semejante al colonialismo. Y no porque halle lazos comunes; por el contrario, en las diferencias exaltadas justifican tanto el desprecio como el paternalismo. Son razones de geopolítica y de economía en el orden mundial. De ahí la famosa Doctrina Monroe. Y la noción de panamericanismo, del siglo veinte que ha pretendido enfrentar el hemisferio a la expansión europea. Es es- te mismo espíritu el que informa una propuesta como la del Área de Libre Comercio para las Américas, Alca (véase recuadro). Es por eso que la ilusión de la integración de Amé- rica Latina renace siempre en forma negativa; para oponerse, ante todo, a la odiosa fuerza de aquella integración hemisférica. Desde Bolívar hasta el Che, pasando por Martí. Pero la identidad de América La- tina no es obvia. El propio Bolívar pensaba en His- panoamérica, como tomando distancia de la América portuguesa. En cambio, tenía en su corazón todo el Caribe. Muchos de nuestros intelectuales se han es- forzado por definirla; desde entonces, hasta mediados14 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  14. 14. SOBRE EL ALCA El Área de libre Comercio de las Américas, Alca,ha sido la forma predilecta en que Estados Unidosquiere imponer una zona de libre comercio. Nacióen 1994, con el Plan de Acción de la Cumbre dePresidentes de 1994. En 2003, la propuesta em-pezó a derrumbarse, hasta que se abandonó en2005, ante la resistencia popular y las críticasde gobiernos como el de Brasil y Venezuela. Peroreaparece, gradualmente, en tratados de libre co-mercio con países o grupos de países, siguiendoel rumbo del TLCAN. Su importancia es indudabley la literatura al respecto, relativamente extensaen todo el continente. Forma parte de dicha re-sistencia, en buena parte liderada por la AlianzaSocial ContinentalPuede consultarse Moncayo, 2004.del siglo XX, cuando el fortalecimiento de los Estadosnacionales hizo olvidar esta preocupación.¿Cómo entender la identidad?La dificultad no es gratuita. Desde el punto de vistacultural, resulta casi necio permanecer en la oposi- Introducción 15
  15. 15. ción entre lo que viene de Occidente y lo que, estando aquí, tendría que ser la matriz integradora, es decir las culturas indígenas, a las que habría que añadir el inocultable aporte africano. Lo que resalta es la realidad del mestizaje, aunque el concepto esté en discusión entre los antropólogos. Amalgama originada en el llamado barroco latinoamericano, que todavía sería nuestra principal señal de identidad. El problema consiste, seguramente, en que la supuesta mezcla no es de ninguna manera uniforme en todo el territorio. Si se cuenta, además, con los otros aportes europeos y del medio oriente de los siglos diecinueve y veinte. Darcy Ribeiro (1992) intentó, a principios de los pasados años setenta, una tipología: los pueblos tes- timonio –mesoamericanos y andinos–, los pueblos nuevos –brasileños, grancolombianos, antillanos y chi- lenos– y los pueblos transplantados –angloamericanos y rioplatenses. La clasificación es sugestiva. Fracasa, empero, cuando trata de ajustarla a los Estados na- cionales y sobre todo cuando propone el concepto de etnias nacionales. Demasiada lealtad, tal vez, a cier- ta filosofía de la modernidad que le encuentra, a la fuerza, un origen prepolítico a los Estados nacionales. Pensando en la integración, sin embargo, muchos de los criterios que permitieron este agrupamiento ser-16 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  16. 16. virían, por el contrario, para redefinir las artificialesfronteras político-administrativas. En todo caso, lainquietud permanece: ¿cuáles son los rasgos que tene-mos en común? Pero quizás no necesitemos definirlos.La certeza se refugia en el ámbito de la intuición; esaintuición que cobra materialidad cuando vivimos enotro continente.La Cepal y el peso de la economíaEn los hechos, la propuesta de la integración vuelvea tomar fuerza a mediados del siglo XX, pasando porencima de aquellas disquisiciones. Se trata de inte-gración económica y la discusión se vuelve asuntode economistas. Pero en lo restringido del campo seadvierte un esfuerzo análogo por encontrar lo propio.Es quizás el periodo histórico en el que las burguesíaslatinoamericanas más se acercan a una actitud culturaly política distanciada de las potencias externas. Se ex-presa en una corriente de pensamiento que, como es lopropio de la época, rompe sus lanzas en el campo de lateoría económica. Porque es allí donde presuntamentese definen las orientaciones para la sociedad.1 Aparte de los numerosos documentos de la propia Cepal, se encuentra una excelente síntesis de su pensamiento en Rodríguez (1980). Introducción 17
  17. 17. Es por eso que en estas páginas se le dedica es- pecial atención a las tesis de la Comisión Económica para América Latina y El Caribe, de Naciones Unidas, más conocida como la Cepal1. Porque es la expresión más depurada de ese pensamiento. Y porque la inte- gración, desde entonces, ha de entenderse en términos económicos. Está estrechamente ligada, por lo demás, a una concepción del desarrollo. La Cepal consigue llevar a término una elaboración teórica original de un concepto y un propósito, el desarrollo, que se discutía en todo el mundo a propósito de los países llamados subdesarrollados. Y lo hace, precisamente, identifi- cando en las condiciones de la economía mundial las causas del subdesarrollo, mediante una crítica a la teoría ortodoxa del comercio internacional. Su impor- tancia reside, pues, en la toma de partido frente a las potencias, comenzando por Estados Unidos. La noción de desarrollo, sin embargo, es enteramen- te discutible. Se asocia, en primer lugar, con la idea de crecimiento económico, que estaría bloqueado en nuestros países. Pero además tiene algo de orgánico, que remite a un sentido de evolución que nos devuelve a las ideas de lo salvaje, lo primitivo, lo tradicional, que serían nuestros atributos, en contraposición a lo civilizado y lo moderno. El objetivo, por lo tanto, sería18 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  18. 18. alcanzar las más altas etapas de la evolución humana,que ya se observaban en los países del centro del capi-talismo. No sorprende, en consecuencia, que el énfasisestuviese en la industrialización y que, conceptualmen-te, no se abandonara el determinismo tecnológico. Pero lo importante aquí es establecer los nexosentre esta concepción y las propuestas de integración.Se plantea aquí la hipótesis de que dichas propuestasaparecen en el momento en que atraviesan serias difi-cultades las estrategias de desarrollo que originalmen-te, y primordialmente, se presentan como estrategias dedesarrollo nacional. De manera recíproca, puede decirseque cualquier propuesta alternativa de integracióndebe asumir como punto de partida una concepciónde desarrollo. Aunque, a esta altura, por lo que se hadicho, no se trataría de desarrollo. Y la integracióndeba rebasar el ámbito de lo económico, para retomarlo político y lo cultural, antes menospreciados.El contenidoEn este ensayo se hace un recorrido histórico. Tiene uneje cronológico, pero el propósito principal es destacarlos temas cruciales que caracterizan el problema dela integración. Temas que, a su vez, serán los ingre- Introducción 19
  19. 19. dientes de una posible y nueva propuesta. El recorrido desemboca en la actual y colosal disputa que vive el continente. Una vez más, se levanta una amenaza imperial, pero la resistencia tiende a escapar de la negatividad. Y es por eso que, de manera ineludible, la cuestión de la integración, que ya no busca alcanzar el nivel de los otros, incorpora o debe incorporar en nuestro pensamiento las alternativas que se proponen para la crisis del mundo en su conjunto. Esta conside- ración sobre la situación actual del continente describe igualmente, en términos políticos, las condiciones en las que se hace posible una propuesta alternativa. El título, Ni lo uno ni lo otro, contiene delibera- damente una ambigüedad, o mejor, un doble sentido. Quiere decir, en una primera y obvia lectura, que en Latinoamérica no hemos conseguido, en la prácti- ca, ni la integración ni el desarrollo. Pero, al mismo tiempo, evoca algo más profundo: Descreemos de la integración tal como se ha planteado hasta ahora, pero, sobre todo, descreemos de la noción de desa- rrollo. El fracaso no ha sido nuestro, pero tampoco es tarea nuestra enmendar la plana. El intento es ahora completamente nuevo. Con nuevos protagonistas so- ciales. Nuestra América, como la llamaba José Martí, revelaría, ahora sí, su verdadera identidad.20 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  20. 20. GlosarioDesgravación unilateral Ocurre cuando las autoridades de un país deciden re-ducir los gravámenes a la importación –particular-mente los aranceles—sin que medien acuerdos nireciprocidad de parte de los países beneficiarios.DeslocalizaciónConsiste en la estrategia de separar partes del procesoproductivo para trasladarlas a empresas subsidiarias oa proveedores externos. El traslado puede hacerse enel mismo país o hacia otros.Grados y formas de integración n Zona o área de comercio: estadio de integración económica más incompleta, pero necesario para dar mayores saltos. Además, espacio geográfico en donde los países que lo conforman acuerdan Glosario 21
  21. 21. eliminar las barreras existentes para bienes producidos en la zona, pero conservando la au- tonomía de su manejo económico. n Unión aduanera: superior al anterior estadio y primero en el que los países ceden en ben- eficio de los demás un aspecto de soberanía económica, como el manejo de la política com- ercial. Además, espacio geográfico en el que se han levantado todas las trabas al comercio entre los países que lo conforman y donde se crea un arancel externo común. n Mercado común: forma de integración mucho más compleja que las anteriores. Busca que la economía de los países se constituya en un solo espacio económico. n Comunidad económica: comporta la unificación en su actividad económica (producción, uti- lización, distribución y consumo) de las leg- islaciones de los países integrados, como si se tratara de un solo país (tomado de Puyo, 2004). Multimodal Se refiere a la utilización de diversos modos de trans- porte en un mismo trayecto.22 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  22. 22. VolatilidadCaracterística de ciertos mercados en los que las can-tidades y los precios no alcanzan equilibrios estables,sino que cambian bruscamente. En general, se refierea una extremada variabilidad que impide estableceruna tendencia definida. Glosario 23
  23. 23. CAPÍTULO 1
  24. 24. Auge y decadenciade un ideal En América Latina, el contenido de la integración regional ha sido, desde finales de los pasados años cincuenta, principalmente económico. Y su sentido, verdaderamente práctico. Pero lo que comenzó como una ilusión, decayó con la experiencia de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. Ella describe muy bien los problemas a los que se enfrenta cualquier propuesta de integración regional.
  25. 25. S ólo en cuanto preocupación de los economistas, la integración fue también del interés de los po- líticos. Los pueblos han asistido a los diversos experimentos con una actitud de espectadores y, en la medida en que nunca se les ha consultado, mal podría entenderse como un propósito de las na- ciones. Ni siquiera, como un asunto de debate público. No obstante, sus efectos son reales y su evaluación debe tenerse en cuenta en las discusiones actuales. La integración como alternativa para el desarrollo En un texto publicado en 1967, de propósitos esencialmente escolares, el economista brasileño, Celso Furtado ex- presaba: “Es natural (...) que de algún tiempo a esta parte la integración de las economías nacionales esté en el centro de las preocupaciones de cómo salvar el problema de la estrechez de los mercados nacionales.” Y concluía: “Así, la teoría de la integración pasa a constituir una26 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  26. 26. etapa superior de la teoría del desarrollo y la políticade integración toma los tintes de una forma avanzadade política de desarrollo” (Furtado, 1969). La inte-gración surge desde el principio como una alternativaen los debates sobre el desarrollo. Representante eminente de lo que se llamó la es-cuela de la Cepal, Furtado entendía que las estrategiasformuladas en los años cincuenta presentaban defi-ciencias no solamente teóricas sino, sobre todo, en suaplicación práctica. Una de ellas tenía que ver precisa-mente con la integración que, vista la desaceleraciónde la economía y de la industrialización en los añosanteriores, incluida la de los países más avanzados,tendía a convertirse en la verdadera alternativa. El argumento, dicho en forma simple, podía enun-ciarse así: si el avance tecnológico implica, por reglageneral, un aumento de las dimensiones mínimaseconómicas de las unidades productivas (economíasde escala), es evidente que el tamaño del mercadose convierte, al llegar a cierto punto, en el principalobstáculo para la continuidad de la industrialización.En los países más avanzados, como Brasil y Argen-tina, el obstáculo se expresaba en una imposibili-dad de alcanzar niveles más complejos (sobre todo, Auge y decadencia de un ideal 27
  27. 27. bienes de capital) en el camino de la sustitución de importaciones. Pero también era visible, de manera prematura, en los que se encontraban en estadios inferiores de dicha sustitución. En los años sesenta se habría llegado ya a este punto. No era el único en arribar a semejantes conclu- siones. Puede deducirse fácilmente que el argumento supone la presencia del ‘estrangulamiento externo’, quizás la tesis fundamental de este pensamiento económico, que arranca con la obra de Raúl Prebisch (véase recuadro). Por ello, no debe extrañar que la alternativa de la integración regional haya estado siempre presente, aunque con poca fortuna (Furtado, 1969). Aparece en casi todos sus documentos, desde aquel que se considera fundacional (Cepal, 1951). Pero fue sólo casi diez años después, abiertas las posibilidades políticas entre los gobiernos del Cono Sur, cuando se le dio sustentación teórica y forma de propuesta específica (Cepal, 1959). A partir de enton- ces comenzó a hablarse de “mercado regional latino- americano”. Ejerció notable influencia en la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, Alalc, en 1960, un proyecto que se apartaba, a pesar de todo y en un ámbito geográfico restringido, de la28 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo La integración surge desde el principio como una
  28. 28. ESTRANGULAMIENTO EXTERNO Forma parte de los llamados obstáculos estructurales al desarrollo. Consiste en que, al llegar los países de la periferia a un estadio avanzado del desarrollo industrial, es decir, después de haber sustituido los sectores de bienes de consumo, cada nueva sustitución implica más importaciones (de bienes de capital e intermedios) de las que ahorra. Con unos términos de intercambio tan desiguales y un mercado mundial que no puede absorber su oferta exportable, son grandes las limitaciones del fondo de divisas de estos países. Eso significa que les es cada vez más difícil continuar su desarrollo. formulación de la Cepal. Igualmente, en la creación simultánea del Mercado Común Centroamericano. Volveremos más adelante sobre este asunto. Integración y libre comercio Una aclaración importante. Cuando se habla de in- tegración, la mayoría de las veces, se trata de inte- gración regional, es decir, de un grupo de países. Es claro que podría referirse teóricamente a una inte- gración mundial, en cuanto se busque la supresión de todas las barreras que hacen que el planeta esté Auge y decadencia de un ideal 29alternativa en los debates sobre el desarrollo.
  29. 29. dividido en economías nacionales. Tal ha sido el pro- pósito, por lo menos retórico, desde la adopción del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (Gatt, por su nombre en inglés: General Agreement on Tariff and Trade), después de la Segunda Guerra Mundial. En ese sentido, integración sería igual a un libre comercio que terminaría por conformar un mercado único planetario. Pero no es tan fácil. Las barreras expresan, jus- tamente, la existencia de los Estados nacionales. Son estos los que establecen barreras comerciales, limitaciones a los movimientos de factores, políti- cas de desarrollo interno, alteraciones de las tasas de cambio, políticas macroeconómicas autónomas y otras más que existen todavía, a pesar de la excesiva- mente ponderada globalización. En consecuencia, es preciso un acuerdo entre los Estados. De ahí que las modalidades de integración sean muchas, según las barreras consideradas (en diferentes combinaciones) y los instrumentos utilizados. Y su consecución, un proceso gradual. Es por todo esto que, en la práctica, el término in- tegración adquiere verdaderamente sentido cuando se refiere a la supresión de barreras, pero aplicada a un30 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  30. 30. conjunto limitado de países: aquellos generalmentevecinos o contiguos, ya que, además, las distanciasconstituyen de por sí una ‘barrera’ material que seexpresa en costos y se refleja en precios diferencialessegún países (véase recuadro). Es por eso tambiénque la integración supone negociaciones y decisionespolíticas, más factibles en un ámbito regional. Sellega incluso a crear una superestructura institucionalcompleja, con una real capacidad de intervenciónsupranacional (véase recuadro). LO QUE SÍ Y LO QUE NOSE VENCEN LAS DISTANCIAS...Es más que un azar que el avance de la globalización en losúltimos tiempos se atribuya al extraordinario desarrollo delos medios de comunicación....mientras reinan otros obstáculosNumerosas dificultades han marcado la ilusión de unainstitucionalidad de carácter mundial. La propuesta inicial–Carta de la Habana, 1948-- de creación de una Orga-nización Internacional del Comercio, nunca pudo llevarsea la práctica. Sólo al final de la Ronda Uruguay, más decuarenta años después, se creó la Organización Mundial delComercio, la cual se encuentra hoy, sin embargo, sometidaa múltiples y agudas controversias.
  31. 31. El hecho de que la integración sea restringida o parcial supone una contradicción intrínseca, es de- cir, un principio de discriminación, lo que se quiere evitar (véase recuadro). Desde el punto de vista de la economía mundial, es evidente que toda integración regional implica edificar o consolidar un conjunto de barreras con respecto a los países restantes, o sea, lo contrario al propósito de la integración en general. Incluso en su forma más simple, la reducción de los impuestos a la importación (aranceles) para ciertos productos entre dos o más países; en este caso es claro que, al no extenderse a los demás este bene- ficio, el comercio se desviará hacia los que hacen el acuerdo. En la literatura económica se conoce como efecto de “desviación del comercio”. Del problema se habla desde hace mucho tiempo. En sus orígenes, tuvo que ver con el colonialismo y ya en la segunda mitad del siglo pasado se planteó en los términos actuales, a propósito de la proyección del Gatt. La solución adoptada, como excepción en sus mismos principios (artículo XXIV), fue considerar el resultado neto, es decir, la diferencia entre el in- cremento del comercio entre los países integrados y la desviación que se acaba de explicar, producida por el acuerdo. Se admite la integración si la diferencia es32 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  32. 32. FRENTE A LA INTEGRACIÓN PARCIALEl Gatt surgió como una reacción contra la proliferación deacuerdos comerciales preferentes del período entregue-rras. El propósito era conseguir una reducción gradual delos aranceles, que se iría generalizando según el principiode Nación más favorecida (NMF), es decir, que la reducciónotorgada a un país se aplicaría a todos los demás. Así, elcriterio adoptado fue el de la reciprocidad y se desechó,en contra del parecer de Estados Unidos, el de equilibriode las balanzas de pagos, que algunos propusieron en va-no. Aunque, por cierto, el Gatt fue al principio un acuerdotambién parcial (sólo de 23 países).positiva. El problema consiste en que es muy difícilcalcular de antemano esta diferencia; incluso, unavez adelantada la integración se han dado muchascontroversias sobre las cifras. Además, las integraciones suelen ir más allá delas reducciones arancelarias; la forma de Unión Adua-nera implica por ejemplo adoptar un arancel externocomún. Queda solamente la idea de que, en perspec-tiva, la liberalización del comercio, así sea parcial,es mejor que nada. Auge y decadencia de un ideal 33
  33. 33. De todas maneras, la solución no se adoptó pro- piamente por su solidez técnica. Estaba en camino la Unión Europea, considerada hoy el caso emblemático de integración y ejemplo para todos los demás. No es un secreto que, a cambio de las ventajas obtenidas por la única potencia indemne, Estados Unidos, el acuerdo entre los vencedores de la Segunda Guerra implicó un apoyo a la reconstrucción europea, en la que lo más importante era más que la infraestructura física, la reconstrucción de las relaciones económicas entre Alemania y Francia (véase recuadro). En conse- cuencia, a pesar de que el Gatt, como las instituciones de Bretton Woods, fue un diseño estadounidense, tuvo que consagrar, por su propio interés, una excep- ción que garantizara la estabilidad ulterior del mundo capitalista. Una excepción enteramente política. No era, como es lógico, el caso de Latinoamérica.¿EN EUROPA DESDE CUANDO? El Tratado de Roma, padre de la Comunidad Económica Europea, se firmó en 1957 entre seis socios: la República Federal de Alemania, RFA; Francia, Italia y los miembros de Benelux. Pero tenía el antecedente, desde hacía varios años, de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. 34 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  34. 34. SISTEMA BRETÓN WOODSEn julio de 1944, 44 países se reunieron en la ciudad esta-dounidense de Bretton Woods, New Hampshire, para es-tablecer el sistema monetario internacional de posguerra.Aunque aparentemente era una conferencia de las NacionesUnidas, estuvo controlada y dirigida por Estados Unidos.Esta reunión dio origen al Fondo Monetario Internacional yal Banco Mundial. También a partir de entonces comenzóa usarse el dólar como moneda internacional.Nacimiento de una ilusiónComo se dijo antes, a finales de los años cincuen-ta hubo una situación política que posibilitaba ladiscusión de un proyecto de integración. En 1955,un golpe militar derrocaba el gobierno de Perón,quien había practicado una política nacionalista,hasta el punto de rechazar su vinculación al Gatt yencabezar la oposición a la Carta de la Habana. Encambio, defendía el derecho a establecer acuerdospreferenciales de comercio entre los países latinoa-mericanos. Estos acuerdos, junto con otros arreglosbilaterales, existían entre Brasil, Argentina, Uruguay Auge y decadencia de un ideal 35
  35. 35. y Chile y cumplieron un papel importante desde los años treinta, pero en ese momento tendían a perder eficacia. Una razón de esa pérdida de eficacia fue el propio Gatt, en el que eran miembros fundadores Brasil y Chile. Luego se vincularon los demás países latinoa- mericanos, comenzando con Uruguay (1949) y Perú (1950), aunque Argentina sólo lo hizo en 1967. Pues bien, en el Gatt, estos acuerdos se aceptaron inicial- mente como excepciones, pero con la desgravación generalizada se reducían los márgenes de preferencia. Otra razón fue la pérdida progresiva de importancia del comercio intrarregional (en el total, a partir de 1953 y en términos absolutos, desde 1955), al tiempo que crecían las importaciones desde otras regiones. Como si fuera poco, la tasa de crecimiento de las exportaciones totales comenzó a declinar después del fin de la guerra de Corea, que antes las había propulsado1. En estas circunstancias, y ya reemplazado Perón, los gobiernos del Cono Sur se vieron obligados a buscar un sustituto para los esquemas de preferen- 1 Consultar, por ejemplo, Tussie (1988).36 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo La historia de la Alalc describe los problemas a los que se
  36. 36. cias arancelarias, con miras a preservar el comercio intrarregional y encontraron una posibilidad en la fórmula de la integración ampliamente ilustrada con el avance de Europa. Cabía allí, en consecuencia, el enfoque de la Cepal, que adelantaba una sólida crítica al funcionamiento del comercio mundial. La idea no era enteramente novedosa. El propio Perón había considerado que los acuerdos preferen- ciales eran justamente el camino para llegar a una Unión Aduanera Latinoamericana y ello no estaba lejos de las elaboraciones de la Cepal. Sin embargo, ahora se trataba más bien de encontrarles una alter- nativa en una vía diferente, dentro de lo aceptado por el artículo XXIV del Gatt; la posición política de los gobiernos no permitía ir más allá. Hay en ello una paradoja: si bien existía una oportunidad para recoger la antigua sugerencia de la Cepal, al mismo tiempo se levantaba una resistencia a aplicar sus recomendaciones. Esta tensión fue la que marcó el surgimiento de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, Alalc, con el Tratado de Montevideo en 1960, como se verá en seguida. Cabe mencionar el hecho de que en contra de la opción regional marchaba además la tendencia Auge y decadencia de un ideal 37enfrenta cualquier propuesta de integración regional.
  37. 37. de buscar cada país individualmente el acceso a los mercados del norte. Había, para estos gobiernos, otra tentación, la que dio finalmente al traste con la Alalc: la oferta de un Sistema General de Preferencias por parte de los países desarrollados. Los países de menor desarrollo venían peleándola en el Gatt hasta obtenerla parcialmente después de la primera reunión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo, Unctad (1967) (véase re- cuadro). Esta medida, favorable a los países menos desarrollados, implicaba dos excepciones. Una, al principio de reciprocidad, porque se promovían re- ducciones arancelarias para los bienes primarios por parte de los desarrollados sin ninguna clase de com- pensaciones equivalentes y otra al principio de NMF porque en el caso de los manufacturados los países desarrollados no tendrían que otorgar la reducción a otros países. En realidad sólo operó y ha operado parcialmente en la forma de programas selectivos otorgados por los países desarrollados en la tónica de la tradicional política de Europa frente a sus an- tiguas colonias (véase Moncayo, 2003).38 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  38. 38. PARA NO DESCUIDAR EL DESARROLLOUnctad es la sigla de United Nations Conference on Tradeand Development (en español, Conferencia de las NacionesUnidas sobre el Comercio y el Desarrollo). La Unctad se creóen cierto modo para compensar el hecho de que, hundida lapropuesta de la Organización Internacional de Comercio, OIC,el instrumento provisional del Gatt adquiría permanencia,sin ocuparse del tema, en ese entonces fundamental, deldesarrollo.Contenido de la integración:primera derrota de la CepalLa historia de la Alalc describe perfectamente losproblemas a los que se enfrenta cualquier propuestade integración regional. Problemas no resueltos aúny ni siquiera planteados en los últimos tiempos. Para empezar, es claro que la iniciativa proveníade los países meridionales, especialmente Brasil yArgentina, los más avanzados. Si bien la Asociaciónse dejaba abierta (poco a poco se vincularon otros,incluidos algunos de menor desarrollo), fue siempreuna solución, sin duda limitada, para sus promotores,mientras crecía la insatisfacción de los demás. No Auge y decadencia de un ideal 39
  39. 39. sobra advertir que Centroamérica quedó por fuera y adelantó simultáneamente su propio proceso de integración. Este rasgo se liga estrechamente al tratamiento de las diferencias de desarrollo (asimetrías, en el len- guaje actual), que se redujo a la posibilidad de hacer concesiones especiales, mientras que en la propuesta original de la Cepal, era un centro del proyecto. Y era lógico en la fórmula adoptada, la de una zona de libre comercio; la de la Cepal era la de una zona preferencial de comercio. Sólo de manera retórica quedó el propósito de avanzar hacia un mercado común (véanse recuadro y glosario). La diferencia entre estas fórmulas es significativa. En el enfoque de la Cepal, el hecho de abarcar Latino- américa con toda su heterogeneidad sólo permitía, a su juicio, una propuesta flexible. Esta partía de una etapa experimental de diez años, en la que, mediante negociaciones producto por producto, se buscaría so- lamente una reducción del nivel promedio arancelario, es decir, al admitir que los países más débiles pudieran mantener significativos grados de protección. En otras palabras, la heterogeneidad era el punto de partida y no una corrección a posteriori y por ello se adoptaba40 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  40. 40. En general, los procesos de integración económica deben GRADOS DE LA INTEGRACIONdiferenciarse a partir de los objetivos que se plantean en elmomento de constituirse y de los fines que persiguen. Segúnel grado de compromiso de los países, se pueden identificardiferentes esquemas de integración que se califican comofases del proceso que conducen a un último estadio en elque cada unidad nacional debe demostrar que posee un altogrado de compromiso y una inmensa madurez política y eco-nómica. En seguida se muestran los grados de integración,de menor a mayor compromiso, y por objetivos. n Zona de libre comercio (ALC) n Unión aduanera (UA) = ALC + Arancel externo común n Mercado común (MC) = UA + armonización de políti- cas económicas n Comunidad económica = MC + unificación de políticas + 4 liberaciones (bienes, servicios, capitales y mano de obra).una clasificación en tres tipos de bienes y tres tiposde países. Llama la atención la inclusión de los paí-ses intermedios, caracterizados más que por su bajodesarrollo, por su mercado insuficiente2.2 Véase Salgado (1979). En adelante se hará referencia a muchas de sus excelentes consideraciones. Auge y decadencia de un ideal 41
  41. 41. El tratamiento preferencial, en consecuencia, además de afectar el principio de reciprocidad en el ámbito arancelario, incidía en la aplicación del principio de Nación más favorecida. Esto en razón de que mediante concesiones es posible que una reducción otorgada a un país ‘débil’ no tenga que generalizarse a otros. En la etapa experimental, el esquema y la sugerencia de adelantar los acuerdos complementarios en materia de nuevas industrias o racionalización de las existentes crearían las condi- ciones para pasar a una etapa de integración más profunda. Pero la propuesta se rechazó. Sería muy extenso y prolijo detallar la propuesta de la Cepal. Pero la verdad es que son ostensibles sus diferencias con el esquema finalmente adoptado en el Tratado de Montevideo. Si bien la Cepal adoptaba el principio de libre competencia y la especialización que él conllevaría en la integración (curiosamente, puesto que lo negaba en el comercio mundial), no era ese el punto de partida. En cambio, la Alalc terminó basándose en dicho principio. Se reducía a un programa de liberalización progresiva y genera- lizada del comercio, con la aspiración de conseguir en diez años (después doce) la liberalización plena de lo esencial del intercambio. Cumplido el plazo, y42 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  42. 42. con el programa estancado, muy lejos estaba de lameta. Y aunque aceptó las concesiones especiales,en realidad muy poco se pusieron en práctica.El tono de la negociaciónEn síntesis, la Alalc, además de reflejar la concepciónortodoxa del comercio, se adaptaba a lo previsto porel Gatt: liberalización en un espacio geográfico paraconverger con la liberalización mundial en marcha.Aquí podríamos preguntarnos, de una vez, si eso esintegración. Sin duda, fue un resultado de la con-frontación de intereses políticos. Las negociaciones no fueron, en realidad, tanarduas. La Cepal venía trabajando en el asunto des-de 1956, con ocasión de la primera sesión de suComité de Comercio y luego, en 1958, en un grupode trabajo especial. Empero, en ese mismo año seadelantó una reunión de consulta con expertos deArgentina, Brasil, Chile y Uruguay y allí se elaboró unProyecto de Acuerdo de Zona de Libre Comercio paraesos países, en principio. Ese fue el que finalmentese impuso, con algunas variaciones y dándole uncarácter abierto a otros, en el Tratado de Montevideo(18 de febrero de 1960). Auge y decadencia de un ideal 43
  43. 43. Era el enfoque del Gatt y así lo advirtió su repre- sentante: “en el establecimiento de arreglos prefe- renciales es necesario garantizar que los intereses de terceros países no sean lesionados y que tales arreglos se utilicen en una primera etapa, porque siempre la meta final debe ser el mercado compe- titivo sin limitaciones (citado por Salgado, 1979). Y más agresivamente, el representante de Estados Unidos, quien asistía, y habría que preguntarse por qué, a la segunda sesión del Comité de Comercio: “La creación de un nivel indeterminado de preferencias, sin un compromiso de proseguir la formación de la zona de libre comercio, sería susceptible de producir un elevado grado de incertidumbre”. Ya en tono de amenaza lo había expresado, en 1958, el embajador estadounidense en Brasil: “[La iniciativa] sería bien recibida por los Estados Unidos, siempre que tales arreglos se ajusten a las normas establecidas en el artículo 24 del Gatt (véase Salgado, 1979). Todo esta- ba dicho; la Cepal, en realidad, no entró en combate y su propuesta hizo mutis por el foro.44 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo El problema principal de la integración es la heterogeneidad,
  44. 44. El verdadero problema de toda integración Las presiones internacionales, sin embargo, fueron tan efectivas porque entraban en concordancia con los intereses representados por los gobiernos, entre ellos, los más poderosos. La modalidad adoptada (zona de libre comercio) correspondía, en cierto mo- do, al predominio de Brasil y Argentina. Obsérvese que Uruguay y Chile respaldaron desde el principio la propuesta, a pesar de su condición desventajosa, pero unos años después solicitaron tratamiento es- pecial en la Alalc. La diferencia entre zona preferencial y zona de libre comercio no es puramente técnica. En esta úl- tima, la lógica de la liberación comercial lleva ne- cesariamente a que los beneficios de la pretendida integración se concentren en los países de mayor nivel de industrialización (véase recuadro). Esto es claro, aun desde el punto de vista teórico: antes se habló de la diferencia entre creación y desviación de comercio, para justificar la integración regional. Debe observarse, sin embargo, que la creación de comercio supone, por ejemplo entre dos países, que el más eficiente aprovecha la reducción del arancel para exportar al otro determinado producto, no só- Auge y decadencia de un ideal 45ya que se trata Estados más o menos soberanos.
  45. 45. 46 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  46. 46. lo sustituyendo la importación de terceros, sino lapropia producción del segundo, menos eficiente. Esdecir, la plena operación de la ley de las ventajascomparativas. El primero, además, ante la perspectivade un mercado ampliado, puede avanzar en econo-mías de escala y ofrecer el producto a un precio aúnmucho menor. Así, el efecto es positivo para la región tomada enconjunto, pero no para todos y cada uno de los países,a menos que, en nuestro ejemplo, el segundo tenga otroproducto para el cual se produce el mismo fenómeno,en sentido inverso. O que los efectos económicos y so-ciales en uno y otro sean equivalentes. En la práctica,esto casi nunca ocurre; el segundo país pierde. Se com-prenderá fácilmente que si se tienen tres o más paísesy una gama suficientemente amplia de productos, lacomplejidad hace imposible un equilibrio. El proceso que sigue a la liberalización comercialno es, pues, neutro. Por eso, en aras de la equidad,es indispensable estructurar un conjunto de preferen-cias desiguales, así parezca dispendioso, con el fin deatender las necesidades dispares de desarrollo entrelos participantes. Y un conjunto de medidas y políticascomplementarias. Más aún si se tiene en cuenta la rela- Auge y decadencia de un ideal 47
  47. 47. Homogeneidad versus heterogeneidadEN CENTROAMÉRICA En una región donde hay menor heterogeneidad y menor nivel de desarrollo, como es Centroamérica, la integración tiene mayores posibilidades de ser exitosa, por lo menos hasta llegar a las puertas de una verdadera industrial- ización. –Significativamente, allí la Cepal sí propuso una zona de libre comercio.– En ese punto, la única alternativa es la programación, esto es, la racionalización de la asig- nación de recursos de manera consciente y deliberada. Fue entonces cuando el proyecto centroamericano entró en decadencia. ción con los terceros; el arancel externo común (unión aduanera), por ejemplo, va encaminado a impedir que el país que tenga menor arancel con ellos simplemente lo importe y lo reexporte a sus socios. En consecuencia, el problema principal de cual- quier integración es la heterogeneidad, ya que es- tamos hablando de Estados nacionales más o menos soberanos. No gratuitamente la propuesta siempre suele estar rodeada de altisonantes declaraciones sobre la hermandad, “los lazos que nos unen” y los rasgos en común. 48 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  48. 48. Las diferencias de naturaleza económica cuentanmucho en la medida en que definen las aspiracio-nes de los actores. Aquí es importante considerarque esto trata algo más que el nivel de desarrollo:aborda el grado y tipo de industrialización; en lospaíses de la periferia suele ser mucho más acen-tuada la heterogeneidad que entre los países delcentro. Otras diferencias se refieren a la estructurasocioeconómica, los problemas fundamentales quedeben afrontar y, por tanto, las políticas económi-cas, que deberían modificarse y, en el mejor de loscasos, armonizarse. Pero la heterogeneidad va más allá de lo que seconoce como dimensión económica: toca diversosaspectos que no se pueden subestimar. Puede refe-rirse a la diferencia de sistemas políticos, aunquees algo que hoy se deja de lado. Es claro que paraun país socialista (o mejor, estatista) las desgrava-ciones no tendrían ningún efecto sobre los flujosde comercio. Un fenómeno equivalente sería el deradicales diferencias de orientación política o dispu-tas, por ejemplo por límites, a veces acompañadasde enfrentamientos. Todo ello dificultaría cualquiernegociación. Auge y decadencia de un ideal 49
  49. 49. Modalidades de Heterogeneidad Una clasificación de los objetivos principales de una integración, que a su vez ilustra sobre las motivacio- nes de los actores involucrados, resulta de utilidad para entender mejor el asunto. Puede hablarse de cuatro objetivos principales (Salgado, 1979): n Desarrollo y cambio de la estructura industrial y progreso tecnológico. n Expansión del comercio y mejor aprovecha- miento de las capacidades productivas exis- tentes. n Aumento de la capacidad de negociación con terceros. n Mejoramiento de las relaciones políticas entre los Estados. En un caso determinado, pueden perseguirse los cuatro objetivos; por consiguiente, lo que impor- ta es el tipo de combinación y el énfasis relativo. Los dos últimos influyen en la decisión inicial, en cambio los primeros definen los objetivos concretos y las modalidades de la integración. Es allí donde entra en juego la heterogeneidad. Lógicamente, los países de menor desarrollo estarán interesados en el primero. La integración se considera como un cami-50 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  50. 50. no para producir un cambio estructural y definir unpatrón de industrialización; de ahí la importancia delos esquemas de preferencias, del papel del órganosupranacional y aun de la programación industrial.En cambio, a los países de mayor industrializaciónes interesa simplemente la ampliación del mercado–el segundo objetivo-- y se encuentran mejor ser-vidos por una forma de liberalización comercial. Serefuerza así, vía mercado, el patrón de especializa-ción preexistente. Es a esta última a la que se llama, curiosamente,integración más profunda, por aquello de la elimi-nación completa de las barreras comerciales. Desdeotro punto de vista podría decirse, más bien, que laverdadera integración se da cuando predominan losrasgos de cooperación. En el plano político e ins-titucional, la llamada integración profunda supone,para materializarse, la imposición de los más fuertes,mientras que la segunda opción implica un espaciomás horizontal de negociación y una superestructuraconcertada, con mayor poder de intervención. Auge y decadencia de un ideal 51
  51. 51. Conclusión: genio y figura de los protagonistas Fácil es percatarse de que lo anterior se puso de ma- nifiesto en el diseño de la Alalc. Basta recordar la historia que se relató anteriormente. Las motivaciones propiamente políticas sólo influyeron débilmente en el cuarto objetivo, aunque quizás podría mencionarse la consolidación de las relaciones Brasil-Argentina, luego de los cambios en este último país. Pero vale la pena anotar algo en relación con el tercero. De acuerdo con su crítica al funcionamiento del comercio internacional, la Cepal sí había colocado este objetivo entre los principales y así lo reiteró en 1965: Es difícil concebir una solución de esta naturaleza [ex- pandir el comercio y establecer una estructura productiva diversificada] si cada uno de los países latinoamericanos, sin excluir a los más avanzados de la región, se enfrenta inerme a los poderosos países industrializados y a los más poderosos bloques regionales y políticos que entre ellos han constituido (…). No queda, en consecuencia, otro camino que el de establecer un proceso gradual de integración que lleve a una unión económica de los países latinoamericanos (Cepal, 1965). No obstante, este objetivo, además de abando- narse prematuramente, se transformó en su contrario, al colocar la Alalc en el camino de lo previsto por52 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  52. 52. el Gatt. Contundente había sido la advertencia deEstados Unidos. Pero también existía una limitaciónestructural, que ya se encontraba interiorizada enlos dirigentes de los países: la dependencia. A pesarde todo, era indispensable incrementar el poder decompra para los bienes de capital (y muchos inter-medios), producidos en el centro, indispensables enlos procesos productivos. A falta de otras políticasdomésticas y externas, la integración, insuficientepara romper la dependencia, no podía menos queapuntalarla. De hecho, tenía las condiciones parafacilitar la operación de las grandes empresas multi-nacionales en el mercado ampliado, cosa que hasta laCepal, concentrada en el tema del comercio exterior,había subestimado3. Se hubiera necesitado, pues, unainiciativa política mucho más radical. En cuanto a los objetivos económicos (los dosprimeros), se identificará el predominio del segundo,si se recuerda la fórmula adoptada. Ahora bien, si losconvertimos en criterio de evaluación, no podría sor-prendernos el hecho de no haberse producido ningún3 En los años setenta, el Grupo Andino entró en crisis (salida de Chile), a propósito de las normas de control del capital extranjero; sólo sobrevivió, unos años más, modificándolas. Auge y decadencia de un ideal 53
  53. 53. cambio estructural (primer objetivo). En cambio, sí llama la atención el pobre resultado en lo referente a la ampliación del mercado (segundo). Si bien aumen- tó el comercio intrarregional, la Alalc no representó una verdadera salida para la acumulación de capital en los países más avanzados. Si acaso contribuyó a recuperar los flujos de comercio en el Cono Sur. El desenlace Al comenzar los años setenta, los problemas eran todavía más graves. Se había llegado a una nueva fase de dependencia tecnológica y financiera, carac- terizada por la presencia de las grandes corporaciones multinacionales. El caso de Brasil ilustra muy bien la sobre-expansión en curso del sector financiero, sin incremento en la tasa de ahorro interno y en la inversión productiva, que se asociaría luego con procesos de inflación (Tavares, 1979)4. Como era previsible, el programa de liberación se estancó. A manera de respuesta, los países andinos iniciaron 4 Llama la atención que Maria Conceiçao Tavares no le atribuye ningún papel a la expansión del mercado regional al examinar la expansión brasileña, que, de todas maneras, se registró en los sesenta.54 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  54. 54. PACTO ANDINO: EXCELENTE INSUMO PARA HOYEl impulso a una integración de la región andina respondióa varias situaciones, entre ellas, al nulo tratamiento de laheterogeneidad en la Alalc. Por eso puede considerarse unestudio de caso de excelente utilidad para las discusionesactuales. Se suponía que la integración tendría mayor fac-tibilidad a escala subrregional al existir un nivel similar dedesarrollo entre los países (relativamente menor en Boliviay Ecuador). Aun así, se planteaba un esquema de superiorcomplejidad, incluidas modalidades de programación indus-trial y armonización de políticas. La literatura al respectoes extensa. Un análisis detallado se encuentra en Garay(1979) y en Garay y Pizano (1979).en 1969 una dinámica de integración subrregional(véase recuadro). En síntesis, diez años después nadie se atrevíaa afirmar que la Alalc era un proceso de integracióny menos, a aludir a su ideal, la Comunidad Econó-mica Europea. En 1980, la sustituye la AsociaciónLatinoamericana de Integración (Aladi), un simplemarco para adelantar negociaciones bilaterales yplurilaterales. Auge y decadencia de un ideal 55
  55. 55. La experiencia había dejado no pocas lecciones. El propio Celso Furtado, en un texto escrito original- mente en 1969, pero revisado en 1976 advertía: Los esquemas que se limitan a la liberalización del co- mercio (...) pueden tener significación en casos particu- lares (…). Tratándose de países que ya avanzaron mucho en la industrialización con orientación preferentemente autárquica, como son los casos de la Argentina y el Bra- sil, y países con grandes disparidades en sus grados de desarrollo, esos esquemas en sí mismos son de escaso valor (…) Actualmente se admite como más o menos evidente, que lejos de ser una simple cuestión de libera- lización del comercio, el verdadero problema consiste en promover la creación progresiva de un sistema económico regional (…). Para concluir, apartándose por completo de la de- finición clásica de integración, anota lo siguiente: En síntesis, el problema es mucho menos de formación de un espacio económico unificado mediante una movilidad progresiva de productos y factores de producción (…) que de reorientación del desarrollo en el plano nacional hacia una articulación creciente de las economías nacionales en un todo coherente (Furtado, 1983). El autor no oculta su escepticismo, en vista de las enormes dificultades. La marcha hacia un nuevo56 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  56. 56. integracionismo supondría una doble transformación:la redefinición frente a los polos internacionales depoder, particularmente Estados Unidos, y el cambiosociopolítico en el plano nacional: Esa evolución requiere, para poder vencer las suspicacias de países con una larga historia de dependencia exterior, una clara definición de los objetivos del desarrollo en el plano nacional. Es a partir de esos objetivos que será posible definir los sectores de actividad en que los bene- ficios de la integración (…) son indiscutibles y pueden ser captados y repartidos entre el conjunto de las partes interesadas (Furtado, 1983). La importancia de esta conclusión rebasa los lin-deros del tema considerado. Furtado aborda aquí,críticamente, el pecado original del pensamiento dela Cepal: la subestimación de la política. Es insufi-ciente, en efecto, postular la intervención del Esta-do para corregir las fallas del mercado, en el planointernacional y en el ámbito nacional. Es cuestiónde relaciones de poder; de quién se representa enel Estado, o en los Estados, y por lo tanto de cómocambiar dichas relaciones de poder. Auge y decadencia de un ideal 57
  57. 57. CAPÍTULO 2
  58. 58. Renunciación Los pasados años ochenta se conocen en América Latina como la década perdida. Los países de la región sólo atinaban a enfrentar la crisis de la deuda externa con las políticas de ajuste impuestas por la banca multilateral. La Cepal se sumió en el silencio y una nueva corriente intelectual comenzó a imponerse.
  59. 59. P ocas oportunidades tuvieron en los años ochenta los países de América Latina para retomar el tema de la integración, ya bastante su- bestimado por las dictaduras militares o por las ‘democracias restringidas’, a las que, sin embargo, las unía una misma concepción política. La cuestión del de- sarrollo, patrimonio del tercermundismo burgués, cedía su lugar a un supuesto retorno a la ortodoxia liberal, que eli- minaba toda crítica al funcionamiento del comercio internacional. Al final de la década, las élites latinoamericanas adoptarían, en materia económica, el dogma acuñado en el famoso Consenso de Washington (véase recuadro). Desventuras de un pensamiento débil La Cepal elaboró un documento y lo publicó en 1990 como la grande y nue- va orientación para el siguiente dece- nio y en adelante. En él se expresó un60 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  60. 60. El concepto de Consenso de Washington se creó en 1989. CONSENSO DE WASHINGTONSe refiere al fundamento político económico de la muydiscutida política de ajuste estructural que impusieron lasinstituciones de Bretón Woods. Quería expresar el con-senso en política económica al que llegó la elite financieraeconómico-política de Washington y los gobiernos de otrospaíses industrializados, como reacción a la crisis de deudade los años ochenta. Contiene diez ‘recomendaciones polí-ticas’ para que los países endeudados superaran la crisisde deuda: logro de control fiscal mediante reducción delgasto público, reestructuración del gasto público, favore-ciendo los servicios de salud, educación e infraestructura;reforma fiscal en función de disminuir la progresión yampliar de la base impositiva, liberalización de las tasas deinterés y tipo de cambio libre y determinado por el mer-cado, liberalización de las importaciones, liberalización dela inversión extranjera directa, privatización, desregulacióny garantía de los derechos de propiedad..Tomado de http://abcdelaglobalizacion.org/?q=es/node/1sorprendente y radical cambio en el enfoque sobrela integración latinoamericana. Corresponde a unatransformación de su pensamiento, así en sus con-tenidos como en el tono de sus expresiones y, tal Renunciación 61
  61. 61. vez, sobre todo, en este último: dubitativo, buscan- do siempre el justo medio, como reconociendo una culpa (la sustitución de importaciones), que hoy sabemos no podía atribuírsele del todo. Incluso, si así lo fuera, ya estuviera expiada, pues había perdido por completo su influencia sobre las capas dirigentes de todos los países. Tras un lenguaje que retoma la mayoría de los términos y conceptos acuñados en cuarenta años de estudios, se esconde el abandono de un supuesto fundamental de todos sus diagnósticos y propues- tas: el desequilibrio externo y por tanto la noción de estrangulamiento externo. El punto de partida se componía ahora de la crisis de los años ochenta –curiosamente ajena a esta realidad inocultable– y las ruinas que ella había dejado: los países de la región inician el decenio de 1990 con el peso de la inercia recesiva de los años ochenta, con el pasivo que significa su deuda externa, y la presencia de una fundamental inadecuación entre las estructuras de la demanda internacional y la composición de las ex- portaciones latinoamericanas y caribeñas. Además, se arrastra una serie de insuficiencias importantes, entre las cuales se destacan los desequilibrios macroeconómicos no resueltos, la creciente obsolescencia de la planta de capital e infraestructura física (asociada a niveles de in-62 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo Pocas oportunidades tuvo en los ochenta Latinoamérica
  62. 62. versión deprimidos), una distancia cada vez mayor entre los intensos cambios tecnológicos que se están dando en el mundo y su aplicación en la región, el desgaste de la capacidad financiera y de gestión de los gobiernos, la frustración de un numero ascendente de personas que busca incorporarse al mercado de trabajo, el mal aprove- chamiento de los recursos naturales y la depredación de estos y el medio ambiente (Cepal, 1990). Este resultado, según la Cepal, habría dejado lec- ciones que debían considerarse para formular nue- vas propuestas. Pero dichas lecciones, al parecer, se limitarían a errores de política económica producto de confusiones. Pero se ignoró un hecho fundamen- tal: la crisis y el retroceso subsiguiente no eran más que el reverso del tipo de expansión que se había conseguido en el decenio anterior. Sólo que cuando se dio esta última, había servido únicamente pa- ra poner en duda el inevitable estancamiento, una consecuencia extrema que algunos equivocadamente habían extraído de la teoría de la dependencia. En otras palabras, la Cepal fue incapaz de comprender la crisis, justamente porque, ante la expansión, en- mendó su teoría en un sentido equivocado. En efecto, si bien el estrangulamiento externo no conllevaba un apocalíptico final, la continuidad de Renunciación 63para retomar el tema de la integración.
  63. 63. la acumulación de capital suponía nuevas formas de estrangulamiento y no su desaparición. El análisis debió profundizar en el conjunto de problemas que se agrupan en la cuestión del “financiamiento del desarrollo”, como lo indicó María Conceiçao Tavares, aludiendo a las nuevas formas de la dependencia. Se habría entendido el crecimiento de la deuda externa y, por lo tanto, la crisis. Y, sobre todo, que la ruina descrita se debía no solamente a ésta, sino princi- palmente al ajuste que impusieron los organismos internacionales a los países de América Latina, en beneficio de los acreedores y los países desarrollados del centro. En consecuencia, se habría entendido que, frente al ajuste brutal, existían opciones alternativas, que reconocían la estrecha relación entre deuda y comercio, tal como se propuso en su momento (véase recuadro). Por el contrario, la Cepal de fines de siglo, si bien reconoce los desastres del ajuste, no lo toma como lo que fue, una opción interesada, sino como algo impersonal e inevitable. La suya es una actitud de extrema gravedad, porque termina justificándolo como el resultado de anteriores políticas erróneas. Y lo que es peor, no distingue entre el agotamien- to del modelo, eventualmente su propia política de64 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  64. 64. Por la misma época de la crisis de la deuda, los países ALTERNATIVAS AL AJUSTEdesarrollados enfrentaban un momento difícil de su comer-cio exterior. La situación tendía a agravarse: los países endesarrollo necesitaban economizar las divisas destinadas alservicio de la deuda y eso los obligaba a aplicar restriccionesa las importaciones: “La crisis de la deuda externa de lospaíses en desarrollo y, en particular, de los latinoameri-canos, ha generado efectos de reducción del comercio deexportación de los países industrializados” (Sela, 1988).En 1984, comienza la Ronda Uruguay del Gatt, encaminadauna vez más a la liberación comercial. El éxito de esta Rondapermitiría una solución a la deuda, al abrir el comercio paralos países en desarrollo y, recíprocamente, esa solucióncontribuiría al éxito de la Ronda. Pero los países desarrolla-dos eran reacios a avanzar en ese sentido. Por el contrario,practicaban el proteccionismo bajo la forma de acuerdosregionales en lo que entonces se llamó regionalismo: En consecuencia, existe una relación entre las presiones pro- teccionistas que se manifiestan en los países industrializados, en especial, pero no exclusivamente, en los Estados Unidos, y el problema del endeudamiento externo de los países de América Latina (Sela, 1988).Así, entonces, aunque había alternativas, la solución adopta-da por los países desarrollados fue incluir en los programasde ajuste de los países endeudados, medidas draconianasde apertura comercial, a su favor, naturalmente.
  65. 65. desarrollo, y las políticas que acompañaron después la orgía de endeudamiento externo y atracción in- discriminada de inversión extranjera. Estas últimas políticas habría que ubicarlas en la lógica de las clases dominantes dependientes; casi todas expresa- das en abominables y corruptas dictaduras militares (Moncayo, 2003). El esfuerzo por extraer lecciones la lleva sim- plemente a adoptar, apenas con matices, el credo neoliberal: se tomó conciencia de la importancia de mantener los equilibrios macroeconómicos de corto plazo (…) y se lograron superar, en un grado importante, falsos dilemas referentes a la relación industria-agricultura, mercado interno-mercado externo, Estado-agentes privados y pla- nificación-mercado (Moncayo, 2003, p.11)1. Ese tono de ‘justo medio’ suena bien, pero, ¿se trataba en realidad de dilemas, o el propósito era, en el fondo, eludir la discusión? De la sólida cons- trucción teórica inicial sólo quedaba tímidamente, en lenguaje diplomático, “la necesidad impostergable de corregir la asimetría de la inserción internacional de la región”. 1 Justo en ese momento se hacía conocer el Consenso de Washing- ton.66 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  66. 66. Desarrollo sin desarrollismoEn ese sentido, la integración latinoamericana estásubordinada a una nueva concepción del desarrollo.El objetivo se indica en el título del documento:“Transformación productiva” (no podía menos queañadirse “con equidad”; luego agregaría “susten-table”). El eje de dicha transformación sería el in-cremento de la competitividad, lograda merced a laincorporación de tecnología. Aunque se mantiene laidea de que el eje es la industrialización, preconizauna vinculación estrecha de esta con los sectoresprimarios y de servicios, con la economía en gene-ral y la sociedad en su conjunto, en un concepto decompetitividad sistémica. La estrategia, aparte delequilibrio macroeconómico y el cambio institucional,sería, para sorpresa nuestra, “una mayor aperturade la economía, como medio para inducir aumentosde productividad y estimular la incorporación delprogreso técnico”. El incremento y la diversificación de las exporta-ciones aparecen, como es lógico, entre los objetivos.Y habría que pensar que es también un resultado delincremento de la competitividad, con la dificultad deque se estaban viviendo ya, en el mundo desarrollado, Renunciación 67
  67. 67. La noción de desarrollo tiene de suyo la necesidad de unaDESARROLLISMO política deliberada que renueve los obstáculos y corrija los desequilibrios. Implica pues, una planificación del desarrollo. La confianza en las virtudes de esta política y los esfuerzos por ponerla en práctica, se convirtieron, desde mediados del siglo pasado, en una ideología: el desarrollismo. Dicha política, tanto como la noción misma de desarrollo, ha sido sometida a una crítica implacable, desde diversos ángulos, en las últimas décadas. profundos cambios tecnológicos. La verdad es que el entorno internacional no parecía favorable: eso puede comenzar a verse en el hecho reconocido de que las tasas de interés y de cambio se habían convertido, como lo reconoce el documento, en las variables de ajuste internacional, en un contexto de expansión transnacional financiera y de resquebrajamiento del viejo sistema de Breton Woods. A pesar de los cambios, América Latina se en- contraba todavía especializada “en la exportación precisamente de aquellos bienes menos dinámicos en el comercio internacional”, en medio de un cre- ciente proteccionismo. En estas circunstancias, y dado que el subcontinente se había convertido en 68 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  68. 68. exportador neto de recursos financieros y era difícilreanudar una corriente de créditos, la transformaciónproductiva sólo podía financiarse mediante la inver-sión extranjera, en ese momento bastante esquiva,la misma que supuestamente garantizaría el accesoa la tecnología. Lo dicho se confirma con el abandono de la nociónde estrangulamiento externo. Si la situación habíacambiado, no parece que lo haya hecho en el sentidode suprimir las restricciones señaladas por el viejodiagnóstico, sino más bien en el de su agravamiento.Abandonado no sólo el viejo sino todo diagnóstico,la solución de esta cuadratura del círculo más bienparece un modelo de voluntarismo, que se afinca enlas virtudes del equilibrio. El desarrollo no provienede la ruptura del estrangulamiento, que para la Cepaldejó de existir, sino del aprovechamiento de las ilu-sorias oportunidades en el comercio internacional. Ypara ello es imprescindible lograr la competitividad,que se convierte en el nuevo nombre del desarrollo.A su vez, la competitividad se conseguiría mediantela exposición al comercio internacional. El desarrollo,en consecuencia, es un resultado espontáneo de lasleyes del mercado; no necesita política, no necesitadesarrollismo. Renunciación 69
  69. 69. Revisar la disyuntiva Ello era aplicable, en la forma de un falso dilema, a la cuestión de la integración regional. En el pasado, [la integración] se postuló como un instru- mento funcional para una estrategia de industrialización cuya finalidad fundamental era abastecer la demanda interna. Faltaría ahora demostrar que (...) puede ser igual- mente funcional para estrategias tendientes a lograr ma- yor competitividad internacional (Cepal, 1990, 163). Sobra decir que el dilema construido es, si no es una tergiversación, por lo menos sí injusto con toda la elaboración teórica precedente. Ya en 1965 se decía: Se ha mostrado que la integración regional es imprescin- dible para que los países latinoamericanos puedan acelerar su desarrollo económico y social y salir del estancamien- to en que se encuentran. Sin embargo, la integración no representa un medio alternativo a los objetivos de expansión y diversificación del comercio con otras re- giones y particularmente con los países industrializados (Cepal, 1965). En aquella época, por cierto, se planteaba, con mucha decisión, la necesidad de que estos países, así unidos, lograran modificar las condiciones exis- tentes en el comercio internacional y en particular,70 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  70. 70. las políticas de los países industrializados. Se estaba muy lejos de esa confianza ingenua en las virtudes de la ‘competitividad’ por sí misma. De aquel dilema, en todo caso, no podía deducirse más que un enfoque supuestamente pragmático: Parecería conveniente perfeccionar y consolidar lo que existe (compromisos multilaterales y bilaterales), avan- zar donde se pueda (…) e ir consolidando una urdimbre de esfuerzos integradores, en vez de tratar de responder a una imagen preconcebida que exige el cumplimiento lineal de compromisos hasta llegar a una meta final (Ce- pal, 1965, p.164). Si el horizonte es la liberalización comercial, las ‘industrias sustitutivas’ sometidas ya a una compe- tencia por la eliminación de la protección, y por lo tanto habiendo incorporado la innovación tecnoló- gica, pueden apoyarse inicialmente en el comercio intrarregional para convertirse en exportadoras hacia el mercado mundial. Este comercio puede beneficiarse de la misma liberalización, “aun cuando el margen preferencial para (él) tiende a disminuir”. En pocas palabras: el punto de partida es la aper- tura. Toda la crítica a la concepción ortodoxa del comercio internacional, orgullo de la Cepal, se había72 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo La Cepal de fines de siglo reconoce los desastres
  71. 71. derrumbado. Por desgracia: la experiencia demostra- ría después que la apertura, en realidad, no estimu- laba la eficiencia de las empresas. La competencia internacional exigía la competitividad, pero no la creaba espontáneamente. El regionalismo abierto Esta referencia al viraje de la Cepal no se debe a su peso intelectual y político que, como se dijo, ya había perdido; es una ilustración del cambio de mentalidad y de políticas de las elites latinoamericanas, a par- tir de una presentación mucho más matizada que la fundamentalista, por entonces en boga. Ello permite entender el sentido de la paradójica reactivación de los procesos de integración en el decenio de los noventa. Paradójica, porque implicaba una contradicción en los términos. Como se ha dicho, los obligatorios programas de ajuste estructural in- cluían severas medidas de apertura, entre otras, una reducción unilateral de aranceles. Y el curso siguió después del ajuste; el nivel promedio se redujo de 45% a mediados de los ochenta a 12% en 1999, sin tener en cuenta liberalizaciones parciales (Aladi, citado en Cepal, 2001) En esa medida, difícilmente Renunciación 73del ajuste pero lo toma como algo inevitable.
  72. 72. podría hablarse de integración regional, al menos en el sentido aceptado tradicionalmente. Recordemos lo planteado con anterioridad, a propósito de la crea- ción y la desviación del comercio: el efecto de un acuerdo preferencial entre algunos países se reduce y tiende anularse en estas circunstancias, ya que los terceros mantienen su acceso al mercado, en mayor o menor grado y, en todo caso, mucho más que antes de la desgravación unilateral generalizada. Sin embargo, se hizo integración, por grupos de países, como atendiendo a la pragmática recomenda- ción de la Cepal. Se le llamó ‘regionalismo abierto’; denominación que se le atribuye precisamente a la Cepal, aunque ya la había sugerido un primer ministro japonés, a finales de los setenta. Integracionismo SUI GÉNERIS El proceso tomó la forma de reactivación o creación de acuerdos por subrregiones. La Aladi ya había fa- cilitado varios acuerdos bilaterales. Ahora, daba el marco para el nuevo impulso a los subrregionales: n El Mercado Común Centroamericano, el más antiguo y más avanzado entre los subrregio- nales, renace en 1993, con el protocolo de74 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  73. 73. Guatemala, modificatorio del tratado original. Se reduce ahora el arancel externo común, para llegar a uno muy bajo a finales del decenio. Lo más significativo fue la introducción de una flexibilidad que permitió la creación del grupo de los cuatro (Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) y la promoción de varios acuerdos bilaterales, incluido uno de libre comercio en 1998 con República Dominicana. Por su parte, la Comunidad del Caribe (Caricom),n el acuerdo más pequeño, creado en 1973 entre los Estados insulares anglófonos, había redu- cido los aranceles intrarregionales, pero sólo en 1992 se propone la adopción progresiva de un arancel externo común, en la línea de una reducción sustancial de la protección externa, que se había logrado, en términos generales, a final del decenio. Además de la implementación de medidas complementarias encaminadas a configurar un mercado común, una caracte- rística importante fue la inclusión de Surinam y de Haití, un acuerdo de libre comercio con República Dominicana y uno de cooperación con Cuba. Renunciación 75
  74. 74. n El Grupo Andino (1969) mantuvo la continui- dad de la mayoría de sus instituciones du- rante los años ochenta. Sin embargo, lo que verdaderamente se observó en 1988 fue su resurrección. Según se dice, fue el consenso de todos los gobiernos en torno a la política neoliberal lo que permitió en ese año, con el protocolo de Quito, modificar el original Acuerdo de Cartagena hacia el regionalismo abierto, para dar lugar a la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Con el establecimiento de una zona de libre comercio entre cuatro países andinos (excepto Perú) comenzó en 1993 la nueva dinámica. Como se señaló antes, Chile se retiró en 1976. Si bien fue muy difícil adoptar desde el prin- cipio un arancel externo común, la principal característica de la CAN fue el establecimiento de dispares acuerdos parciales y cruzados entre algunos de sus miembros, incluidas avanzadas liberalizaciones comerciales, especialmente en- tre Colombia y Venezuela. En todo caso, la pro- tección externa siguió un camino de sustancial reducción. Al mismo tiempo se toman diversas iniciativas de acuerdos comerciales con países76 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo
  75. 75. de Centroamérica y con otros del Cono Sur, ya sea como comunidad o individualmente.n Una creación original, en 1991, fue el Merca- do Común del Sur, Mercosur, compuesto por Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay. La idea comenzó con el Acta de Cooperación Argenti- no-Brasileña en 1986. En 1988 se suscribe un Tratado de Integración, con miras a crear una zona de libre comercio, también entre Brasil y Argentina. Tres años después se da un salto de calidad: se incorporan Uruguay y Paraguay a los acuerdos, mediante el Tratado de Asunción, con el que se funda el Mercosur. Aunque el objetivo, como su nombre lo indica era crear un mercado común (que incluyera la circulación de factores), en 1994, la Cumbre de Ouro Preto establece una primera etapa de Unión Aduanera. Empero, al tiempo que se li- beralizaba el comercio intrarregional, el arancel externo común se fijaba en un nivel muy bajo, como resultado de la reducción unilateral ante- rior. Antes de completar el proceso, en 1996, ya se habían recibido, como asociados, a Bolivia y Chile. No faltaron tampoco iniciativas frente a la CAN y a acuerdos bilaterales con otros países. Renunciación 77
  76. 76. PrÁcticas contrarias Esos experimentos contrastan apreciablemente con el regionalismo, ese sí proteccionista, ejercido a la vez por los países desarrollados. Sobra recordar que la Unión Europea nació, justamente, levantando una elevada protección externa. Lo más importante tiene que ver con dos prácticas, una antigua y otra recien- te. En ambas se integraron, si así puede llamársele, países del centro y de la periferia. La primera práctica se trataba de los sistemas selectivos de preferencias, por ejemplo, el de Lo- mé, entre Europa y los países de África, el Caribe y el Pacífico. En el caso de Estados Unidos, el de la Cuenca del Caribe y el de los países andinos (Ley de preferencias arancelarias andinas o Andean Trade Preferences Act, Atpa, en 1991, más tarde, en 2002, Atpdea, Ley andina de promoción del comercio y la erradicación de drogas o Andrean Trade Promotion and Drug Erradication Act), otorgado a cambio de compromisos extraeconómicos como la cooperación en la lucha contra el narcotráfico. La segunda, propiamente de integraciones regio- nales, se expresa en el acuerdo Estados Unidos–Cana- dá, que dio lugar en 1994, incorporando a México,78 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo Los países de América Latina estaban con su regionalismo,
  77. 77. al Tratado de Libre Comercio de América del Norte, TLCAN o Nafta, por su nombre en inglés. En ese mismo año, en la cumbre presidencial de Miami, se lanza la iniciativa del Área de Libre Comercio de las Américas, Alca. El efecto en América Latina de esas dos prácticas fue la creación de polos de atracción y subordinación hacia Estados Unidos. Como se ha dicho, basta la sim- ple liberalización comercial con respecto a semejante potencia, para crear una dinámica preferencial en su favor, aun con la exclusión del posible competidor europeo. Pero la evolución posterior demostró que se trataba de algo más que de comercio. Balance: más apertura que integración El resultado de las experiencias integracionistas abier- tas, en términos de comercio, era previsible hasta cierto punto. En las dos más grandes, la CAN y Merco- sur, las explicaciones saltan a la vista. En la primera, la liberalización comercial (general e intrarregional) tenía que producir efectos positivos, pero sin ningún impacto sobre el desarrollo o el cambio estructural. En los hechos, se basó en ventajas naturales o ya creadas y especialmente por las facilidades de la con- Renunciación 79rindiendo un tributo a la retórica del libre comercio.

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