La integracion de y con los inmigrantes en españa
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El Estado del bienestar no atraviesa su mejor etapa y esto puede suponer un paso atrás en la lucha por la total integración del inmigrante. Desde el punto de la filosofía política, esta investigación analiza las actuaciones del Gobierno español y los diálogos de la Unión Europea en torno al fenómeno migratorio. Lorenzo Chacón Rodríguez, autor de la misma, repara especialmente en el PECI.

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La integracion de y con los inmigrantes en españa La integracion de y con los inmigrantes en españa Document Transcript

  • La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorial The integration of and with the immigrants in Spain: theoretic debates, policies and territorial diversity Lorenzo CACHÓN RODRÍGUEZ Dpto. Sociología I. Universidad Complutense de Madrid lcachon@cps.ucm.esRecibido: 26.09.07Aceptado: 19.12.07RESUMENLa integración de los inmigrantes es una cuestión muy debatida académica y políticamente, precisamen-te, cuando las instituciones tradicionales del Estado de bienestar que deberían garantizar la socializaciónde los individuos han entrado en crisis. Ese debate empieza a adquirir un papel relevante en las políticasmigratorias en la Unión Europea. En ese panorama se pueden inscribir las transformaciones de la inmi-gración en España, los retos que plantea y las respuestas políticas que está recibiendo. La “institucionali-zación” de la cuestión migratoria en España desde el año 2000, está planteando una serie de desafíos queexigen una respuesta política al “problema de la integración de y con los inmigrantes” del tipo de la queproporciona el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010 (PECI). El artículo plantea unaconcepción de las políticas de integración de los inmigrantes que asume, a la vez, las políticas de redistri-bución y las de reconocimiento; examina la filosofía política explícita del PECI, aporta elementos para laevaluación de las políticas de integración y formula alguna críticas al PECI y, a partir del mosaico migra-torio que se va dibujando en el territorio en España, apunta elementos para una coordinación cooperativade las políticas de integración en el campo de la inmigración.PALABRAS CLAVE: Inmigración, Integración, Políticas de integración. España.ABSTRACTThe integration of immigrants is a very common discussion from an academic and a political point ofview, precisely when traditional institutions of the welfare state, that should ensure the socialization ofindividuals, have come into crisis. That discussion begins to acquire a significant role in migration poli-cies in the European Union. The changes of immigration in Spain, the challeges and policy responsesthat it is receiving, could be registered in this scenario. The “institutionalization” of the migration issuein Spain since 2000, is posing a number of challenges that require a political response to the “problem ofthe integration of and wich immigrants” of the kind provided by the Strategic Plan for Citizenship andPolítica y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235 205
  • Integration 2007-2010 (PECI). The article raises a conception of the policies of integrating immigrantswhich assumes at the same time the policies of redistribution and reconnaissance; examines the explicitpolitical philosophy of the PECI, provides elements for the assessment of integration policies and deve-lops some critics to the PECI and, from de immigration patchwork that is being drawn in the territory ofSpain, aims elements for a cooperative coordination of integration policies in the field of immigration.KEY WORDS: Immigration, Integration, Integration policies, Spain.SUMARIO1. La cuestión (sociológica y política) de la “integración” de los inmigrantes. 2. La “integración de los in-migrantes” (casi) llega, por fin, a la Unión Europea. 3. El momento de la “cuestión migratoria” en Espa-ña. 4. El Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (2007-2010): un proyecto político. 5. Elementospara una valoración (provisional) sobre el PECI. 6. La dimensión territorial de las políticas de integra-ción en España. 7. Algunas consideraciones finales. Bibliografía.206 Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorial “El autor de estas líneas hace constar que, puesto en eso hubo también consenso, más que bien. que el político práctico acostumbra a desdeñar, orgullo- ‘Me parece bien que eleven nuestro índice de so, al teórico, considerándole como un pedante inofen- natalidad, pero no a costa de mi hija’, debió sivo, cuyas ideas, desprovistas de toda realidad, no pue- de pensar la madre de la atractiva joven antes den ser peligrosas para el estado que debe regirse por de cambiarla de asiento, alejándola de las principios fundados en la experiencia; puesto que el go- bernante, ‘hombre experimentado’, deja al teórico jugar aguas territoriales del africano y su poderosa su juego, sin preocuparse de él, cuando ocurra entre influencia”. ambos un disentimiento deberá el gobernante ser con- De las varias cuestiones que plantea el “rea- secuente y no temer que sean peligrosas para el Estado lista” relato de León de Aranoa tres son relevan- unas opiniones que el teórico se ha atrevido a concebir, tes para este artículo: 1) qué derechos deben te- valgan lo que valieren”. ner esos inmigrantes que llegan a Lamerica, por (Kant, Sobre la paz perpetua, Madrid, Espasa Calpe, recordar el título de la película de Gianni 1964: 89). Amelio (1994) que narra el drama de la migra- ción albanesa a Italia; 2) cómo deben adaptarse las instituciones ante su llegada; y 3) qué rela- ciones personales hemos (queremos) de tener1. LA CUESTIÓN (SOCIOLÓGICA Y con ellos y sus culturas. O dicho de otra manera, POLÍTICA) DE LA “INTEGRACIÓN” cómo queremos gestionar su “integración” en el DE LOS INMIGRANTES que ya es su nuevo barco, su nueva sociedad. La “actualidad” que la problemática de la León de Aranoa (2007), en un artículo publi- “integración de los inmigrantes” ha adquiridocado a raíz del naufragio de una embarcación de un tiempo a esta parte responde al comporta-con inmigrantes que pretendían llegar en su frá- miento del buho de Minerva que, como Hegelgil patera a las costas italianas en agosto de señaló, levanta su vuelo al atardecer. La “inte-2007, escribe una ficción muy realista que reco- gración de los inmigrantes” se ha planteado co-ge una contradicción radical de cierta visión mo un desafío que había de abordarse desde las(instrumentalista) de la inmigración: políticas públicas sólo en el “atardecer” del “Treinta africanos rescatados de una em- Estado de bienestar keynesiano construido des- barcación harapienta subieron a bordo de un de la segunda guerra mundial y cuando el siste- crucero de lujo. Al principio se impuso la ley ma institucional que se había ido poniendo en del mar, pero una vez realojados los náufra- marcha para garantizar la inclusión social de los gos e invitados a las mesas de los turistas, individuos y de los (posibles nuevos) colectivos empezó a imperar la ley de la tierra (…) En había entrado en crisis (o así se percibía) y co- todo caso, en la mayor parte de las mesas se menzaban procesos de transformaciones pro- estuvo de acuerdo en que era la necesidad la fundas. Es el momento en que se agudiza la cri- que les hacía arriesgarlo todo en el mar, y hu- sis de la sociedad salarial, de la ciudadanía bo consenso en cuanto a lo necesaria que era construida en torno al campo laboral (por todos, su presencia en nuestros países. A fin de véase Alonso 1999 y 2007); es cuando institu- cuentas, se dijo también, alguien tiene que ciones como la escuela y los servicios públicos, hacer el trabajo de mierda que nadie quiere que deberían garantizar la socialización de los hacer ya en Europa. Y además elevan nuestro individuos, han entrado en crisis (Wieviorka índice de natalidad, añadió alguien en otra 1998). Y uno de los colectivos más frágiles en mesa, comentario éste que obtuvo la aproba- ese contexto eran y son los inmigrantes: porque ción de todos. Los problemas empezaron una elevada proporción no encuentra empleo o cuando comenzaron a comerse el paté con tiene trabajos sin protección social, de bajas mermelada que el servicio del barco repartió rentas o en la economía sumergida, porque vi- por las mesas. Y no hicieron más que agudi- ven en barrios guetizados, porque el sistema zarse cuando la hija adolescente de un em- educativo es menos eficaz en su socialización presario francés comenzó a mostrarse más que con otros grupos sociales, porque tienen un atraída de lo que la ley del mar recomienda menor acceso a los servicios públicos o porque por la ingenua voracidad de Adewale, un sub- algunos son “indocumentados” como conse- sahariano musculoso de piel negra, casi azul, cuencia de políticas de inmigración restrictuvas. al que la camisa Ralph Laurent le sentaba, y La (nueva) “cuestión social” aparece notable-Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235 207
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialmente “etnificada”. Es en ese momento históri- ha pasado a ser parte del marco básico en que seco cuando la problemática de la “integración de producen la luchas por la interpretación sobrelos inmigrantes” adquiere actualidad. Por eso los fenómenos migratorios.viene a colación lo apuntado por Hegel: Con razón se ha podido decir que “los traba- “Al decir (…) una palabra acerca de la teo- jos de la Escuela de Chicago entre 1910-1940 ría de cómo debe ser el mundo, la filosofía, constituyen los textos fundadores de la Socio- por lo demás llega siempre demasiado tarde logía de la Inmigración” (Rea y Tripier 2003, (…). Esto, que el concepto enseña, la historia 8). Aunque pueden señalarse los pioneros traba- lo presenta, justamente, necesario; esto es, jos de Ravenstein y sus “The laws of migration” que primero aparece lo ideal frente a lo real publicadas en 1885 y 1889 (véase Arango 1985) en la madurez de la realidad, y después él o la aparición de la inmigración o “el extranje- crea a este mismo mundo gestado en su sus- ro” en algunos de los clásicos de la sociología, tancia, en forma de reino intelectual. Cuando especialmente en el joven Max Weber (véase la filosofía pinta el claroscuro, ya un aspecto Mazzadra 2005) y en Simmel (véase Simmel de la vida ha envejecido y en la penumbra no 1977; Santamaría 2002; y Cachón 2005), sólo la se le puede rejuvenecer, sino sólo reconocer: Escuela de Chicago aborda sistemáticamente el el búho de Minerva inicia su vuelo al caer el estudio de los procesos migratorios y lo hace es- crepúsculo” (Hegel 1968: 36-37). tudiando, precisamente, los modos en que los Un caso “ejemplar” de este proceso es el de inmigrantes se insertan en sus nuevas socieda-Francia: hasta los años setenta no se planteaba des a la vez que van construyendo (en el sentidola problemática (social) ni la cuestión (política) económico/físico) y (re)construyendo (en elde la integración de los inmigrantes y es difícil sentido social) sus ciudades. De ahí que la so-encontrar esa expresión en la literatura sobre la ciología de las migraciones nazca conjuntamen-inmigración. Sin embargo, una vez que se em- te con la sociología urbana. Y aquellos científi-pieza a hablar de ella, se institucionalizará con cos sociales y humanistas del Departamento degran rapidez en los años ochenta: se creará un Sociología de la Universidad de Chicago, comoSecretariado General para la Integración, le se- Park, Burgess o Thomas, trabajaron en el con-guirá un Alto Consejo para la Integración y una texto social y político de los Estados Unidos aSecretaría de Estado para la Integración. Una de principios del siglo XX, donde el aire dominan-las publicaciones simbólicas de este período es te era la propaganda nativista que valoriza lael Informe del Alto Consejo titulado Pour un “anglo-conformity”, la hostilidad hacia los nue-modéle français d’integration publicado en vos inmigrantes y los negros (recuérdese que en1991, que cierra y sintetiza una serie de infor- 1929 se llegaron a agrupar seis millones de per-mes sobre diversos aspectos de la integración de sonas bajo el paraguas del Ku Klux Klan) y laslos inmigrantes. La culminación de este proce- políticas restrictivas de inmigración. Esta con-so, desde la perspectiva política fuertemente textualización del nacimiento de las teorías so-conservadora con que el Presidente Sarkozy ha bre la integración de los inmigrantes debe servirimpregnado a su mandato, ha sido la creación para apreciar lo que tenían de ruptura con laen 2007 del “Ministerio de la Inmigración, la opinión más común y lo que pudieron contribuirIntegración, la Identidad y el Codesarrollo”. La a fomentar políticas orientadas en otra direc-incorporación de la “Identidad” es la que marca ción. De aquel Departamento de Sociología na-ahora de un modo políticamente orientado esta ció, entre 1918 y 1920 (el parto fue largo porquedenominación1. Es el reflejo institucional del ocupa cinco volúmenes), El campesino polacoaumento de las identidades culturales/naciona- en Europa y en América de W. I. Thomas y F.les de que hablaba Wieviorka (1998). La “iden- Znaniecki. En esta obra clásica, los autores es-tidad” (y su defensa, explícita o implícitamente) tudian con métodos todavía hoy de gran (y cre- 1 El nuevo Ministro francés de Inmigración, Integración, Identidad y Codesarrollo explicaba en un artículo publicado en Le Figaro (1junio 2007) las cuatro partes del Departamento. Y respecto a la Identidad señalaba que “La identidad francesa es a la vez la herencia denuestra historia y el futuro de nuestra comunidad nacional (…) Nuestra identidad es una respuesta a la vez a la mundialización y a los co-munitarismos (…) Ligar inmigración, integración e identidad no tiene nada de vergonzoso (honteux) (…) La promoción de nuestra iden-tidad no manifiesta estrictamente ninguna hostilidad respecto a los inmigrantes (…) La identidad nacional no es un concepto, es una brú-jula para los franceses y para aquellos que aspiran a serlo”.208 Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialciente) interés, la emigración/ inmigración de explícitamente desde el origen mismo de los es-los campesinos polacos hacia Estados Unidos tudios sobre las migraciones2. Y, sin embargo,partiendo de la teoría del ciclo “desorganiza- en las décadas siguientes no aparece en los es-ción-reorganización” de Thomas. Y en el arran- cenarios más relevantes de la sociología y sóloque de su análisis de la “comunidad polaco- “renace” en el momento en que los dispositivosamericana” que comienzan a organizar los mi- de integración del Estado de bienestar keynesia-grantes polacos ya incluyen el concepto de no han sido cuestionados; cuando, siguiendo“integración”: “Parecería a priori (…) que los con el ejemplo francés, La República comienzaprincipales problemas de los inmigrantes se a dar signos de debilidad para integrar comopueden formular en términos de su integración ciudadanos a todas las personas que viven en suo no integración individual (…) Pero, de hecho territorio en el campo económico, social, político(…) descubrimos que el problema de la integra- o cultural. Surge entonces la “preocupación” porción individual es en realidad una cuestión ape- la “integración de los inmigrantes”, surge lanas relevante y totalmente secundaria (…) El “cuestión migratoria” como una auténtica “cues-proceso fundamental que ha tenido lugar duran- tión social”.te este período es la formación de una nueva so- Hablar de “integración de los inmigrantes” esciedad polaco-americana a partir de esos frag- adentrarse en un campo que puede producir cier-mentos separados de la sociedad polaca y de su to desconcierto, teórico y político, por la diversi-inserción en la sociedad estadounidense (…) dad de significaciones a los que el concepto sePero esta ‘integración’ no es un fenómeno indi- puede referir. Diversos autores lo han puesto devidual sino grupal” que da como resultado, “un manifiesto. Por ejemplo, Hammar y Lithmannuevo producto específico cuyas materias pri- (1989: 348) han señalado que “(…) los concep-mas se han derivado en parte de las tradiciones tos adoptados para describir las relaciones entrepolacas, en parte de las nuevas condiciones en inmigrantes y los grupos de inmigrantes por unlas que viven los inmigrantes y en parte de los lado, y la sociedad del país de acogida por otro,valores sociales estadounidenses tal y como el son pocas veces tomadas en el mismo sentidoinmigrante los ve y los interpreta (…) Es evi- por los diferentes autores. La diversidad dedente que esta evolución ha sido socialmente in- acepciones atribuidas a términos como integra-evitable” (Thomas y Znaniecki 2004: 353-355). ción, asimilación, aculturación, segregación y No podemos abordar aquí los planteamientos pluralismo, especialmente en el discurso políti-de Thomas y Znaniecki ni los desarrollados co, parece a menudo desconcertante para elposteriormente por Burgess y Park (sobre todo observador”. Y de todos ellos, “es, quizás, elen la Introduction to the Science of Sociology de concepto de integración el que más se presta a1921) y su “ciclo de relaciones raciales” en cua- confusión” (Blanco 1993: 158). Penninx y Mar-tro etapas: competición, conflicto, acomodación tiniello (2006: 128) recuerdan que “el conceptoy asimilación, ciclo que inicialmente conciben de integración está siendo muy cuestionado ycomo un proceso progresivo e irreversible y del debatido. Hay tantas definiciones y conceptosque 30 años después, tras numerosos trabajos de integración, como personas escriben sobre elempíricos llevados a cabo en su Departamento tema. Además, como a menudo se da un conte-de Sociología (en que se presentaron 78 tesis nido muy político a la idea de integración, ladoctorales entre 1919-1935) rebajan el tono op- utilización del término puede resultar delicada”.timista y sólo entonces comienzan a cuestionar Por otra parte, a veces el concepto es rechazadoel contenido de la “asimilación”, es decir, para por los actores inmigrantes, sobre todo los deellos, de la “integración”. Pero sí queremos po- segundas o terceras generaciones que ponen elner de relieve que esta problemática se plantea acento, sin embargo, en que sí siguen sufriendo 2 Se podrían señalar antecedentes de la problemática de la integración de los inmigrantes en Simmel (ya citados) o, sobre todo, enWeber. En este caso no en el joven Weber (estudiado por Mezzadra 2005) de los “estómagos (polacos) constituidos de forma diferente”,sino en el Weber maduro de La ética protestante y el desarrollo del capitalismo. Allí, en una nota a pie de pagina, señala que el abandonode la “incuria tradicional” de las jóvenes polacas o de los emigrantes italianos (en Alemania) “no se debe (aun cuando sea un factor code-terminante) a la simple entrada en un ‘medio cultural superior’, sino que “el mero hecho de trabajar en un medio distinto del acostumbra-do es lo que rompe el tradicionalismo y lo que actúa de factor ‘educador’”(Weber 1983: 31), es decir, de factor de “nueva socialización”o, si se quiere, de integración en ese “medio social superior” de la sociedad de destino.Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235 209
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialproblemas de discriminación y de falta de reco- sociedad de acogida y sus instituciones); si par-nocimiento. Desde planteamientos críticos se te de la consideración de la inmigración comopueden recordar las argumentaciones de Sayad un fenómeno temporal en cuanto a la rotacióny Mezzadra. Sayad (1999: 307-317) señala el de en la estancia de los migrantes o si es una in-carácter polisémico de la noción de integración tegración en el marco de unos inmigrantes cony el hecho de ser un “concepto cargado” de una vocación de permanencia; si estudia los com-serie de supuestos que la sociología debería portamientos (y/o los procesos), manteniéndosecontribuir a desmontar. Mezzadra (2005: 146) en el plano analítico (incluyendo el análisis decritica la “nueva ortodoxia” que se va formando las políticas) o si se adentra en el terreno de laen la investigación internacional de las migra- formulación de políticas y, por tanto, entra en elciones, donde la mainstream se va conformando campo normativo del “deber ser”, que no es,como “una teoría de la integración social en el conviene recordarlo, un terreno científico perosentido pleno del término”, porque utiliza las que deriva de la fuerte vocación normativa quemigraciones como confirmación de la movili- hay en toda sociología. Y debe abordar y clarifi-dad social ascendente del sistema capitalista y car el papel del concepto en el campo de los de-los procesos de exclusión, estigmatización y rechos civiles, sociales, económicos, culturalesdiscriminación aparecen como efectos colatera- y políticos. Y, además, debe hacerlo abarcandoles de este proceso integrador; porque anula las las múltiples dimensiones de cada una de estasluchas políticas y sociales de los migrantes; y dicotomías y las interrelaciones que se produ-porque se da una imagen de la ciudadanía unila- cen entre ellas.teralmente expansiva que no tiene en cuenta la Cualquier intento de elaborar el concepto dedialéctica inclusión/exclusión ni la jerarquiza- integración parte (implícita o explícitamente) deción interna por líneas étnicas o raciales3. los sistemas de estados de bienestar diferentes Conceptualizar la “integración de los inmi- (o de uno de ellos), de los diversos planteamien-grantes” es tarea muy compleja porque ha de tos científicos que responden a las diferentes es-afrontar muchos y diversos dilemas teórico- cuelas del pensamiento social (y de la vocaciónprácticos que se entrecruzan entre sí. Por ejem- normativa de cada una de ellas), de las posicio-plo, cualquier concepto que se pretenda con un nes políticas de los autores y de los “climas” do-carácter general ha de definir si la “integración” minantes (ciertamente, cambiantes y cambia-es una cuestión individual y/o colectiva (de gru- bles) de la opinión pública. Algunas de estas di-pos sociales); si estudia o incide sobre los acto- versidades previas se reflejan en los llamadosres y/o sobre las estructuras; si se plantea un “modelos de integración” (véase Blanco 1993 yanálisis o incidencia sobre lo objetivo (sean es- López Sala 2005). Pero estos modelos suelentructuras o condiciones materiales de vida) y/o centrarse en uno (y sólo en uno) de los aspectossobre lo subjetivo (percepciones, identidades o de la integración: sobre todo, el referido a laspertenencias); si entiende la integración como culturas y las identidades culturales.un proceso y/o como una situación y un resulta- La primer tentación es criticar el término “in-do final; si aborda la integración como proce- tegración”, abandonarlo y, como han hecho al-so/resultado de carácter general y/o lo hace sólo gunos autores, proponer otros varios conceptoscomo un proceso/resultado que afecta a los in- alternativos o complementarios para analizarmigrantes; si se trata de la integración de los in- distintos aspectos de estos procesos de las mi-migrantes y/o de la integración con los inmi- graciones en las sociedades de acogida4. Pero,grantes (es decir, si es un proceso unidireccional como Farell ha puesto de relieve, “a pesar delque sólo afecta a los inmigrantes o bidireccional aire funcionalista y anticuado del término inte-porque afecta también, quizás sobre todo, a la gración, ningún otro ha sido (y sigue siendo, se- 3 No entraremos aquí en esa tarea ni en desmenuzar los diversos significados que distintos autores dan a la “integración” cuando loaplican al estudio de las migraciones. Ya lo han hecho entre nosotros Giménez 1993; Blanco 1993 y 2000; Herrera 1994; Malgesini yGiménez 1997; Solé y otros 2002; Zapata 2002 y 2004; Laparra y Martínez de Lizarrondo 2003; López Sala 2005; Gómez y otros 2005,entre otros. En Castles et al 2003 puede verse un análisis de pros y contras de diversos conceptos que se usan en este campo. Véase tam-bién Vasta (2007). 4 Por ejemplo, la propuesta de Zapata (2002 y 2004), en la estela de los planteamientos de Baubock, de introducir el concepto “acomo-dación” y “políticas de acomodación”, donde acomodación “tiene como unidad de análisis la relación entre los inmigrantes y los ciudada-nos con las diferentes estructuras institucionales (esferas públicas)” (Zapata 2004: 210-211).210 Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialgún nuestra opinión) tan popular ni ha reflejado ción de los inmigrantes) se produce en armonía,tan ajustadamente la calidad técnica de ingenie- que está indemne de cualquier conflicto”. Yría social y la concepción holística sobre la so- Zapata (2004: 217) se pregunta: ¿Cuándo pode-ciedad que refleja este concepto. Sean cuales mos decir que los inmigrantes y los ciudadanossean los significados con los que aparece en la están acomodados?: “Un inmigrante y un ciuda-literatura, la noción de integración conceptuali- dano están acomodados cuando no tengan nece-za todo lo que sucede después de la llegada” de sidad de justificar las tensiones y los conflictoslos inmigrantes a su nuevo país (citado por que tienen al relacionarse con las diferentes esfe-López Sala 2005: 88). En la misma dirección ras públicas por cuestiones relacionadas con suapuntan otros autores; por ejemplo Penninx y nacionalidad, color de la piel, condición jurídica,Martiniello (2006: 128): “creemos que el con- o por considerar que se favorecen más a unos quecepto sigue siendo adecuado para analizar la si- a otros”. Y no necesitan justificarlo porque eltuación de los inmigrantes de primera genera- conflicto es intrínseco a toda interacción social.ción y de los grupos que todavía no se han fami- Se ha señalado “que la filosofía inicial de to-liarizado con la nueva sociedad, y necesitan dos los promotores del uso del concepto de inte-aprender en muchos sentidos cómo adaptarse”. gración era sin duda el de contribuir a su uso, pe- Y es adecuado incluso para analizar los con- ro no el de teorizar sobre un modelo de acciónflictos ligados (o que aparecen como ligados) a la pública: se trataba más modestamente de contri-inmigración, al menos si consideramos la inte- buir a una explicación de los procesos sociales”gración como un proceso social. La ausencia de (Richard y Tripier 2002: 289)5. Las líneas que si-conflictos podría ser considerada, erróneamente, guen se quieren situar en el “otro” camino: quie-como un signo de integración pero debería ser to- ren abordar la orientación que debe tener la “ac-mado más bien como un signo de segregación y ción pública” en este terreno, si se quiere, elexclusión radical. Para Simmel el “otro” lo es “modelo” (con minúscula) que deben seguir lasporque forma parte del “nosotros”: “Los morado- políticas de integración de/con los inmigrantes6.res de Sirio no son extranjeros (extraños), porque La discusión sobre la integración de/con losson como si no existieran para nosotros, están inmigrantes había que hacerla, tanto desde lamás allá de la proximidad y de la lejanía” perspectiva analítica como desde la normativa,(Simmel 1977: 717). Con los habitantes de Sirio como una reflexión sobre el conjunto de la socie-(aunque vivan a nuestro lado) no podemos tener dad: si la inmigración es, en nuestras sociedades,“conflictos” si no forman parte del nosotros, si un “hecho social” en el sentido que Durkheim dano se ha producido alguna forma de integración. a este concepto, es, por tanto, una realidad queEn todos los grupos humanos que interactúan (y nos afecta a todos, seamos o no inmigrantes, ten-sólo en ellos), que tienen contactos, que compi- gamos o no relación directa con los inmigrantes,ten, hay conflictos. Por tanto, contra la opinión y que afecta al conjunto de la sociedad y a todasde Hammar y Lithman (1989: 349) que señalan las instituciones, especialmente a las institucio-que el concepto de integración “no se aplica, su- nes públicas.ponemos, cuando hay conflicto entre las partes Desde los años noventa del pasado siglo “elinteresadas”, nuestra opinión nos lleva a hacer la interés de los teóricos políticos por el conceptoafirmación contraria: los conflictos son un (buen) de ciudadanía ha experimentado una verdaderasigno de que hay en marcha un proceso de inte- explosión” (Kymlicka y Norman 1997: 5) y hagración, de inclusión del “otro extranjero” en el producido “uno de los debates más apasionantes“nosotros”. Y, además, los conflictos ligados a la y fértiles en ciencias sociales” (Suárez 2005: 37).inmigración suelen producirse, precisamente, en Hoy en día, “responder a la pregunta ‘¿Quién esmomentos en que la inmigración se instituciona- ciudadano?’ es cada vez más difícil” (Castles yliza (Cachón 2002). En esa misma dirección Alistair 2000: 127) porque el concepto de ciu-apunta Sayad (1999: 307) cuando dice que “hay dadanía está en plena transformación (Solé yque evitar imaginar que este proceso (de integra- Cachón 2006), entre otros, pero fundamental- 5Estos autores citan a F. Dubet, Immigrations: qu’en savons nous?, 1989. 6Uso esta expresión “de/con” los inmigrantes tras escuchar algunas intervenciones de Luis Miguel Pariza, miembro español porComisiones Obreras en el Consejo Económico y Social Europeo, en las que insistía, con razón, en hablar de integración “de y con los in-migrantes”.Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235 211
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialmente, por el impacto y los desafíos que plantea de estatus formal (ciudadano frente a extranjero)la “cuestión migratoria”. “Ciudadanía democrá- y del aspecto político (que confiere al ciudadanotica”, “Ciudadanía cosmopolita” “Ciudadanía la condición de titular de la comunidad política),postnacional” (Soysal), “Ciudadanía diferencia- que la ciudadanía “es también un vínculo deda” (Young), “Ciudadanía desnacionalizada” identidad, de pertenencia y de reconocimiento.(Sassen), “Ciudadanía cultural” (Rosaldo), En realidad, la dimensión básica y la que aparece“Ciudadanía transnacional” (Bauböck), etc. U cada vez más necesitada de justificación: la per-otras como “patriotismo constitucional” tradu- tenencia (membership) a una comunidad de auto-cible como una “ciudadanía constitucional” gobierno, a una sociedad política”. Una cuestión(Habermas), o “ciudadanía multicultural” (que central de las consideraciones actuales sobre lasubyace en muchos de los conceptos anteriores) ciudadanía, especialmente si se considera desdey la lista podría seguir. Algunos de estos con- la “cuestión migratoria”, es esta capacidad sim-ceptos se mueven en el orden analítico (como el bólica de generar pertenencia y sentido de perte-de Soysal) en tanto que otros lo hacen clara- nencia, es decir, su aportación a las identidadesmente en el campo normativo (como los de de los individuos y de los grupos sociales.Young o Habermas). No se trata ahora de discutir si se produce o Una de las claves para entender este renacer de no (o si se debe producir o no) una ampliaciónla cuestión de la ciudadanía y su fertilidad es que de derechos de los ciudadanos, como planteaha subsumido los debates sobre la “integración por ejemplo Held (1997) y discute Zolo (1997),de los inmigrantes”7. Como apunta Mezzadra o si hay tensiones internas entre distintas di-(2005: 94), en la actualidad hay que leer las mi- mensiones de la ciudadanía democrática, comograciones “a través de la lente de la ciudadanía: señala este último autor. Se trata aquí de señalarpor un lado, no se podrá prescindir del contexto sólo la (necesaria, desde el punto de vista nor-general de crisis de la ciudadanía que caracteriza mativo) progresiva inclusión de sujetos anteslas sociedad occidentales contemporáneas; por excluidos (o nuevos excluidos) del conjunto deotro, se deberá prestar atención a las específicas derechos y reconocimiento que se incluyen bajodemandas subjetivas de ciudadanía que los movi- el concepto de ciudadanía.mientos migratorios expresan, justamente en tan- El reto es doble. Por una parte, como ha seña-to que movimientos sociales”. Pero no se trata só- lado Zolo (1997: 122) en una tradicional lógicalo (ni fundamentalmente) del concepto jurídico- de las relaciones Estado/mercado, “el problemaformal de la ciudadanía ligada a la nacionalidad y que afronta la ciudadanía democrática es deter-de las políticas de “naturalización” o de los mo- minar si en las sociedades postindustriales hay odos de adquisición de esa ciudadanía formal por no espacio para una experiencia democrática yla vía de adquisición de la nacionalidad, aunque un Estado de derecho que no estén totalmenteesta cuestión sea de gran interés (véase Castles y subordinados al modelo de mercado y su lógicaMiller 2003 y Sassen 2003). La perspectiva de la competitiva”. Pero por otra, a aquella visión queciudadanía es de gran interés analítico por varias podría hacerse desde presupuestos homogenei-razones que ha señalado Zolo (citado por zantes, se añade en la actualidad el reconoci-Mezzadra 2005: 95): porque permite abordar la miento de la diversidad cultural como un hechoproblemática de las instituciones y de la ‘calidad’ de nuestras sociedades. Como ha señaladode la vida pública; porque abre una perspectiva Miller (1997: 69), “el problema de la ciudada-de investigación particularmente interesante so- nía y el pluralismo es fácil de plantear, perobre la relación entre universalismo de los dere- muy difícil de resolver. Su premisa es la frag-chos y particularismo de la pertenencia (y entre mentación cultural de los Estados modernos”.la dimensión individual y la dimensión colectiva Una política de integración de los inmigrantesde la experiencia política); y porque permite te- ha de moverse en la tensión entre esos dos cam-matizar las tensiones que se manifiestan hoy en- pos: la ciudadanía democrática y el pluralismo.tre procesos globales e “identidades locales”. Como definición reciente de la integración deEntre los distintos aspectos que comprende “la los inmigrantes desde una perspectiva analíticaciudadanía”, De Lucas (2003: 17) señala, además valga la que proponen Penninx y Martiniello 7 Zolo (1997: 117) señala que la idea de ciudadanía ha venido a “llenar el vacío teórico y político —la ‘melancolía democrática’ (queha señalado P. Bruckner)— que varios autores veían como la penosa consecuencia de la caída de la utopía comunista”.212 Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorial(2006: 127). Estos autores plantean una “defini- puede ser interpretado en el sentido de interac-ción básica, pero también completa, de la inte- ción entre personas y grupos; que va producien-gración”; la conciben como “el proceso a través do un “ajuste mutuo”, es decir un cambio dedel cual uno se convierte en una parte aceptada instituciones e identidades dentro del respeto ade la sociedad” Y señalan que “esta definición los “valores básicos” de la UE.elemental se abre de forma intencionada en dos Pero éstas son (dos) definiciones de la inte-direcciones. Primero, insiste en el hecho de que gración de los inmigrantes, hechas desde unla integración sea un proceso, antes que un re- punto de vista analítico (la primera) y normati-sultado final. Por otro lado, no delimita ningún vo (la segunda), no de las políticas de integra-requisito particular para la acogida en la socie- ción de los inmigrantes. Dado que en este artí-dad receptora (al contrario de lo que ocurre con culo analizaremos los planteamientos del Planlos modelos normativos desarrollados por los Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-politólogos, según los cuales la acogida queda 2010 aprobado por el Gobierno de España endefinida en términos de asimilación, integra- febrero de 2007, conviene definir, desde unción, multiculturalismo o pluralidad). Así, deja punto de vista normativo, al menos provisional-la posibilidad de que se contemplen diferentes mente, las políticas de integración (en general)resultados temporales (es decir, que existen eta- para saber cual es, en nuestra opinión, la orien-pas intermedias) y finales”. Con ello ofrecen tación que deben seguir dichas políticas. Porqueuna definición muy operativa para el estudio sólo desde esa visión (explicitada) del horizonteempírico de los procesos de integración (de mo- a que se apunta se puede entrar en la valoracióndo comparado a nivel local). Esta definición del camino emprendido.abarca al menos tres dimensiones analíticas dis- Dando una verdadera vuelta al calcetín, po-tintas: las dimensiones político-legal, socioeco- demos plantear proactivamente el necesario en-nómica y cultural y religiosa porque en cada foque normativo que deberían tener las políticasuna de ellas los inmigrantes han de convertirse de integración a partir de un texto de Mezzadraen una parte aceptada de la sociedad8. (2005: 99), pero cambiando completamente el En otra dimensión, esta vez más normativa y sentido del mismo, porque el autor lo plantea enefectuada desde instituciones públicas, se puede términos analíticos, es crítico respecto a las ten-recoger la definición de integración que ofrecen dencias políticas y sociales en que nos vemoslos “Principios Comunes Básicos sobre Integra- sometidos y habla de “exclusión”: “La cuestiónción”, aprobados por el Consejo de Ministros de la inclusión (exclusión en el texto de Mezza-de Justicia y Asuntos de Interior de la Unión dra) de los migrantes del espacio jurídico, polí-Europea el 19 de noviembre de 2004. Estos tico y simbólico del Nosotros constituido por elprincipios definen la integración como “un pro- conjunto de sujetos titulares plenos de derechosceso bidireccional y dinámico de ajuste mutuo de ciudadanía ocupa una importancia estratégi-por parte de todos los inmigrantes y residentes ca tanto en la teoría como en la práctica más aúnde los Estados miembros (que) implica el respe- en una época en la que cada configuraciónto de los valores básicos de la Unión Europea” ‘identitaria’ (comenzando por la nacional) pare-(véase epígrafe siguiente). Hay varios elemen- ce investida de múltiples tensiones (…)” (Me-tos significativos en esta definición: se concibe zzadra 2005: 99).como un “proceso” (y no como un resultado), lo Desde el punto de vista normativo, se puedeque implica momentos distintos en el corto, me- considerar que las políticas de integración sondio y largo plazo; se define explícitamente co- aquellas que, además de garantizar la igualdadmo “bidireccional”, es decir, que afecta tanto a de trato (y no discriminación) en una sociedadlos recién llegados como a los ya asentados en libre y plural (es decir, de garantizar la igualdadel territorio de la Unión; es “dinámico”, lo que de derechos cívicos, sociales, económicos, cul- 8 Si se examina esta definición (formal) de integración propuesta por Penninx y Martiniello (“ser una parte aceptada de la sociedad”) po-dría señalarse que es compatible con una visión instrumental de la inmigración en la que los inmigrantes no gozaran de iguales derechos quelos autóctonos. Porque recoge la integración “nacional o étnica” (y eso puede ser suficiente desde el punto de vista de las migraciones) pero“ser aceptado” no garantiza la integración “social”, contra otras desigualdades sociales u otras fuentes de desigualdad, ni serlo en igualdad decondiciones y de oportunidades. Pero del contexto y del análisis del conjunto del texto de los autores (y de otros de sus numerosos trabajos)se deduce que no es así. Pero esto expresa la dificultad de una definición comprensiva de la “integración de los inmigrantes”.Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235 213
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialturales y políticos), fomentan (de modo decidi- que lentamente, hasta que, al menos por su tra-do) la igualdad de oportunidades entre todas las bajo, todo hombre sea un caballero”9. Y T.H.personas y grupos que forman parte de la socie- Marshall (1998: 20) señala que, “sin violentar eldad en la que esas políticas se aplican y recono- contenido de sus palabras podríamos sustituir elcen el pluralismo cultural que incorporan distin- término ‘caballero’ por el adjetivo ‘civilizado’,tos grupos sociales (antiguos y nuevos), fomen- porque es evidente que (A. Marshall) tomabatando su interacción. El resultado que buscan como modelo de vida civilizada aquellas condi-estas políticas es la creación de una sociedad ciones que su generación consideraba apropia-con vínculos sociales (y económicos, culturales das para un caballero. Podríamos añadir -siguey políticos) fuertes que garanticen la pertenen- T.H. Marshall- que cuando todos reclaman elcia plena (que no quiere decir exclusiva) de los disfrute de esas condiciones, están pidiendo queindividuos y grupos que la forman y el doble se les admita compartir la herencia social, losentimiento de los individuos y grupos que hace que a su vez, significa exigir un puesto comoque sientan la sociedad (como) suya (asumien- miembros de pleno derecho de la sociedad, esdo la memoria y el proyecto colectivo) y se decir, como ciudadanos”.sientan aceptados (porque vean asumida colec- En la progresiva “extensión de la ciudadanía ativamente su memoria) por la sociedad, maxi- las clases bajas” (Bendix, 1974), con que elmizando de esta manera la capacidad de los in- Estado y el Estado de bienestar han ido respon-dividuos para decidir (es decir, elegir) sobre sus diendo a las reivindicaciones de derechos depropias vidas. nuevos grupos sociales, ha llegado “el turno de Detrás de esta concepción de lo que deben los inmigrantes” (Zapata 2002). La línea argu-ser las políticas de integración de y con los in- mental la podríamos enlazar, contra lo que esmigrantes en países como España en los albores usual en estos tiempos, con el desarrollo deldel siglo XXI, hay una apuesta simultánea por Estado de bienestar y las luchas por la ciudada-la justicia en dos dimensiones: justicia redistri- nía dentro de él. Hace unos años, a finales de losbutiva y justicia de reconocimiento. Por decirlo ochenta, Dahrendorf (1990: 69-70) ponía trescon Fraser (2001: 49), “ninguno de los dos ele- grandes cuestiones en la agenda de la ciudadaníamentos es suficiente por sí mismo (…) los as- y su relación con el Estado de bienestar: 1ª)pectos emancipatorios de los dos paradigmas “Resta mucho por hacer para que todos los ciu-deben integrarse en un marco único. Teórica- dadanos (…) vean asegurados sus derechos demente, la tarea consiste en diseñar una concepto ciudadanía. La vieja lucha de clases no ha termi-bidimensional de la justicia, que pueda acomo- nado, ni mucho menos. Las fronteras de ladar tanto las demandas de igualdad social como ‘membratura’ originan violentas luchas. Quedanlas del reconocimiento de la diferencia. En la aún por reconocerse los derechos de las mujerespráctica, se trataría de diseñar una orientación y de las minorías”; 2ª) “(…) de repente se hapolítica programática que integre lo mejor de la puesto de manifiesto no sólo que algunos se ha-política de redistribución con lo mejor de la po- bían quedado atrás, sino que nuevos grupos selítica de reconocimiento”. habían visto empujados a los márgenes del ca- Thomas H. Marshall iniciaba su conocida mino, y aún más lejos de ellos. La pobreza per-conferencia sobre “Ciudadanía y clase social” sistente y las situaciones duraderas de desem-(pronunciada en 1949) recordando “el problema pleo plantean cuestiones nuevas de ciudadaníaque ayudó a plantear Alfred Marshall”. Se pre- (…)”. Y los que no están excluidos están descu-guntaba A. Marshall, en su ensayo sobre El fu- briendo nuevas formas de cuestiones de titulari-turo de la clase obrera publicado en 1873, si dad por amenazas en el medio ambiente, por“tiene algún fundamento válido la opinión de ejemplo. Y la tercera, que enuncia Dahrendorfque hay ciertos límites que la mejora de las con- en 1988, un año antes de la caída del muro dediciones de la clase trabajadora no puede traspa- Berlín, de la siguiente manera: “Quizás sea posi-sar (...) La pregunta no es si todos los hombres ble el socialismo en un país; pero el estableci-llegarán a ser iguales, que ciertamente no lo se- miento de una sociedad civil en un solo país esrán, sino si el progreso avanza constante, aun- estrictamente imposible”. Por eso “la histórica 9 A. Marshall, “The future of the Working Classes”, en A.C. Pigou (ed.), Memorials of Alfred Marshall, Londres, Macmillan, 1925 (ci-tado en T.H. Marshall 1998: 18).214 Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialtarea de crear la sociedad civil sólo estará com- hará que las reivindicaciones y conflictos ten-pleta una vez que se hayan concedido los dere- gan más que ver con aspectos cuantitativos y se-chos de ciudadanía a todos los seres humanos. an los mismos que los del resto de los ciudada-Necesitamos una sociedad civil mundial”. Es de nos (y trabajadores); que, en la medida en queinterés esta referencia a la “sociedad civil mun- sea capaz de defender activamente el pluralismodial” que recuerda la idea de Kant de una “histo- cultural, será más fácil que los nuevos vecinosria general con propósito cosmopolita”: crear tengan un mayor sentido de pertenencia a la so-una sociedad civil general bajo el imperio del ciedad que ese EB contribuye a articular. En de-derecho, pero esta idea de Dahrendorf/Kant po- finitiva, cabe preguntarse, como los Marshall, sidría ser reinterpretada para los análisis de la in- tiene algún fundamento válido la opinión de queclusión de los inmigrantes en las sociedades de hay ciertos límites que la mejora de las condi-recepción y la respuesta exigible del Estado de ciones de la clase trabajadora inmigrante nobienestar de estos países de incorporar a los de- puede traspasar; la pregunta no es si todos losrechos reconocidos a estas nuevas “clases ba- hombres llegarán a ser iguales (que ciertamentejas”, por recoger la expresión de Bendix, que no lo serán) sino si el progreso social avanzaráson los inmigrantes (véase Held 1997 y Zolo hasta que todos los inmigrantes sean considera-1997). dos ciudadanos de pleno derecho. T. H. Marshall (1998: 25-26) explica que, Estas ideas fuerza fueron una cierta ortodoxia“sin violentar demasiado la precisión histórica, (socialdemocrática) hasta los años ochenta.podemos asignar el período formativo (de los Pero hoy conviene retomarlas aunque vayantres elementos de la ciudadanía) a un siglo dis- contra corriente de las políticas dominantes ytintos: los derechos civiles, al siglo XVIII; los sean contra fácticas frente a numerosas prácti-derechos políticos, al XIX; y los derechos so- cas sociales que caminan en la dirección opues-ciales, al XX”. Esta historia (tan británica) que ta. Ciertamente algunas de las bases sobre lasMarshall desarrolla con “razonable elasticidad” que se trabajaba hasta los años setenta han co-y un “solapamiento evidente”, podría ser pro- menzado a resquebrajarse y otras han sufridolongada diciendo que el siglo XXI, que las pri- una profunda modificación. Pero aquellas ideasmeras décadas del siglo XXI, deberían ser re- tienen campo de acción en las nuevas realida-cordadas como aquellas en que todos esos dere- des. Entre ellas en los cambios introducidos porchos, incluyendo los derechos al pluralismo la “cuestión migratoria” dentro de los fenóme-cultural y los derechos políticos, fueron recono- nos que agrupamos bajo el paraguas de la glo-cidos en los países democráticos a todas las per- balización. Y también son reformulables en unsonas que vivían dentro de ellos, independiente- marco político distinto, digamos, por ejemplo,mente de cual fuera su nacionalidad o ciudada- en el republicanismo contemporáneo. Porquenía formal. “el vínculo entre ciudadanía republicana y Parafraseando a los Marshall (Alfred y Tho- Estado de bienestar resulta bastante natural. Almas) en los argumentos recogidos en los párra- cabo, es tesis nuclear suya (del republicanismo)fos anteriores (y a Habermas 1977 y 1981) y que la presencia pública asegura la maximiza-aplicándolos a la situación de (las políticas de) ción de la libertad negativa, la independenciaintegración de/con los inmigrantes, podríamos del individuo de azares y contingencias que noargumentar que, desde el punto de vista de la in- derivan de su propia elección (… Por eso) la de-migración, lo que legitimaría al Estado (de aco- fensa de la libertad negativa equivale de facto agida) es su desarrollo como Estado de bienestar suscribir el principio: ninguna desigualdad sin(incluyendo los aspectos culturales) que acogie- responsabilidad” (Ovejero 1997:112).ra eficazmente a los inmigrantes como nuevos Para estas consideraciones no resuelven unociudadanos en plenitud de derechos y en igual- de los puntos de tensión de las políticas de reco-dad de condiciones; que la legitimidad del nocimiento: el que se plantea entre el respeto deEstado y de sus políticas que le otorguen los in- los derechos humanos individuales (y la libertadmigrantes, provendrá de la creencia en ella que cultural) y el principio de igual dignidad y res-tengan estos nuevos ciudadanos que se encuen- peto de todas las culturas. La tensión que setran sometidos (y acogidos) a él; que, en la me- produce (a nivel real) porque “los seres huma-dida en que ese EB les reconozca y aplique los nos no somos islas, pero tampoco somos árbo-mismos derechos que a los “viejos” ciudadanos, les” (Lucas 2003: 55). La tensión que producePolítica y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235 215
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorial(a nivel analítico) entre los dos enfoques dife- escribiendo de la primera a la última línea de surenciados del multiculturalismo que señala Sen vida.(2007: 201-202), porque uno de ellos se con- Cabría concluir la argumentación desarrolla-centra en la promoción de la diversidad como da en este epígrafe (y abrir ya la del siguiente)un valor en sí mismo y el otro hace hincapié en recurriendo a un texto clásico de la democracia:la libertad de razonamiento y de toma de deci- la oración fúnebre que pronunció Pericles cuan-siones, y celebra la diversidad cultural en la me- do llevaron a la ciudad a los primeros muertosdida en que es elegida con tanta libertad como de la Guerra del Peloponeso y en la que explicósea posible por las personas involucradas. No a los supervivientes los valores por los que suspodemos abordar estas tensiones en profundi- deudos habían caído. Según cuenta Tucídidesdad pero, para los objetivos de este artículo, val- en la Historia de la guerra del Peloponeso,ga decir que puede buscarse una salida “norma- Pericles describió la constitución de la ciudadtiva” en las orientaciones que proporciona la con estas palabras:“Convención sobre la Protección y Promoción “Su administración favorece a los más ende la Diversidad de las Expresiones Cultu- lugar de favorecer a los menos, por eso se lla-rales”, aprobada por la Conferencia General de ma democracia. Si examinamos las leyes, ve-la UNESCO, en su 33.ª reunión, celebrada en mos que proporcionan la misma justicia a to-París del 3 al 21 de octubre de 2005 (ratificada dos, a pesar de las diferencias entre ellos; sipor España en 2007, BOE, 12 febrero 2007). contemplamos la posición social, el progresoDos de los principios de que señala esta Con- en la vida pública recae en la reputación porvención son los siguientes: la capacidad y no se permite que considera- 1. Principio de respeto de los derechos hu- ciones referidas a la clase interfieran en el manos y las libertades fundamentales: Sólo mérito; la pobreza no corta ya el camino, si se podrá proteger y promover la diversidad un hombre es capaz de servir al Estado, no cultural si se garantizan los derechos huma- podrá impedirle que lo haga la oscuridad de nos y las libertades fundamentales como la li- su condición”. bertad de expresión, información y comuni- Y citamos a Pericles porque, como ha señala- cación, así como la posibilidad de que las do (Dahrendorf 1990: 54, de quien tomo la ci- personas escojan sus expresiones culturales. ta), en esta famosa oración fúnebre “pueden en- Nadie podrá invocar las disposiciones de la contrarse muchas de las características de la presente Convención para atentar contra los ciudadanía: igualdad de participación, igualdad derechos humanos y las libertades fundamen- ante la ley, igualdad de oportunidades y un sue- tales proclamados en la Declaración Univer- lo común de estatus social”. sal de Derechos Humanos y garantizados por Para señalar la actualidad del texto de el derecho internacional, o para limitar su Pericles, conviene recordar que el Preámbulo ámbito de aplicación. del Borrador del Proyecto de Tratado por el que 3. Principio de igual dignidad y respeto de se establece una Constitución para Europa (en todas las culturas: La protección y la promo- su versión de fecha 18 de julio de 2003) comen- ción de la diversidad de las expresiones cul- zaba con una frase (en griego y luego en cada turales presuponen el reconocimiento de la idioma de los Estados miembros) de este discur- igual dignidad de todas las culturas y el res- so: “Nuestra Constitución (…) se llama demo- peto de ellas, comprendidas las culturas de cracia porque el poder no está en manos de las personas pertenecientes a minorías y las unos pocos sino de la mayoría. (Tucídides II, de los pueblos autóctonos. 37)”. Este texto desapareció en el Proyecto Estos dos principios quieren resolver el (po- aprobado por los Gobiernos y sometido a lasible) antagonismo entre la libertad (cultural) consideración de los Estados. Se suprimió tam-individual y la visión más colectiva de las cultu- bién la frase siguiente que era el primer puntoras, entre un análisis sobresocializado que pien- del Preámbulo: “Conscientes de que Europa esse el hombre como árbol determinado perma- un continente portador de civilización, de quenentemente por sus raíces y sin posibilidad de sus habitantes, llegados en sucesivas oleadasdesplazarse y un análisis infrasocializado que lo desde los tiempos más remotos, han venido des-imagine como una hoja en blanco donde él va arrollando los valores que sustentan el humanis- mo: la igualdad de las personas, la libertad y el216 Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialrespeto a la razón”. Y obsérvese lo simbólico y los límites de la soberanía” de Guild (2007); eque hubiera sido que en ese primer consideran- “Integración y diversidad en una Europa multi-do se hablara de que Europa es una zona de in- cultural” de Martiniello (2007). Encrucijada lle-migrantes porque sus habitantes han ido llegan- na de paradojas, entre ellas la que nos ofrece lado a ella en “sucesivas oleadas desde los tiem- Europa multicultural “que separa (…) el afánpos más remotos”. Con cierta exageración, pero reaccionario de mantener a toda consta una vie-se podría decir que se eliminaron dos de los ar- ja concepción de la política y de sus agentes, losgumentos que se desarrollan (a contra corriente) ciudadanos; y por otro, la oportunidad de refor-en este artículo. mular el vínculo social y político, y con ellos la ciudadanía, para alcanzar una concepción en la que estos otros no sean sólo el negativo exigido2. LA “INTEGRACIÓN DE LOS para afirmar al ciudadano” (Lucas 2003: 56). INMIGRANTES” (CASI) LLEGA, POR El escaso desarrollo de las políticas de inmi- FIN, A LA UNIÓN EUROPEA gración comunitarias, especialmente de las polí- ticas de integración puede explicarse por la con- Que Europa se haya convertido, en términos currencia de algunas circunstancias que señalaabsolutos, en la primera región de inmigración López Pietsch (2007): la primera es la limitadadel mundo, no quiere decir que haya logrado base jurídica de la que se parte; la segunda es laencauzar los flujos migratorios ni asentar unas peculiar naturaleza de las políticas de integra-políticas adecuadas de inmigración y de integra- ción que se desarrollan en los diversos nivelesción de y con los inmigrantes. Al contrario, cabe de las administraciones: europeo, nacional, re-recordar la “relación difícil” (Arango 2006) que gional y local; la tercera circunstancia que con-mantiene Europa con la cuestión migratoria y el diciona la adopción de una política europea co-difícil proceso de gestación en que siguen las mún es la peculiar historia y situación migrato-políticas comunes de inmigración y asilo que ria de cada uno de los Estados miembros (véasedebían haberse puesto en marcha antes de 2005, Arango 2006 y Cachón 2007a). Por último, se-como pide el Tratado de Ámsterdam desde ñala López Pietsch, “si los avances registrados1999. Y, sin embargo, puede decirse que se “ha se miden no tanto por comparación con el idealpasado de la prehistoria al comienzo de la histo- de los mundos, como por las resistencias que haria” (Arango 2005), fundamentalmente gracias habido que vencer para su consecución, enton-a los esfuerzos institucionales desarrollados por ces tal vez haya que concluir que el trecho reco-la Comisión Europea bajo el liderazgo del rrido no es tan escaso como a primera vista pu-Comisario Vitorino. Y ello a pesar de que el diera parecer”.Comité Económico y Social Europeo (2002) ha- El primer e importante paso se dio, tras la en-ya puesto de relieve, con razón, que “se ha pro- trada en vigor del Tratado de Ámsterdam, en elgresado insuficientemente en la integración so- Consejo Europeo de Tampere (Finlandia) encial de los inmigrantes y refugiados. Persiste 1999. En las Conclusiones de la Presidencia deuna discriminación evidente; estos grupos de la dicho Consejo se apuntan algunos elementos depoblación continúan estando claramente en des- interés para la elaboración de una política co-ventaja en términos de empleo; igualmente cla- munitaria nueva en materia de inmigración. Asíra es la segregación física de facto en algunas rezan, por ejemplo, tres de las Conclusiones deciudades; las ciudades de Europa continúan la Presidencia finlandesa. Conclusión nº 11: “Laasistiendo al estallido de violencia cuando la Unión Europea necesita un enfoque global de laconvivencia se quiebra; y el racismo continúa migración que trate los problemas políticos, desiendo patente (y se incrementa, incluso) tanto derechos humanos y de desarrollo de los paísesen las relaciones sociales cotidianas como en y regiones de origen y tránsito…”; Conclusiónlos resultados electorales obtenidos por la extre- nº 18: “La Unión Europea debe garantizar unma derecha”. trato justo a los nacionales de terceros países Europa atraviesa una encrucijada que se re- que residen legalmente en el territorio de susfleja bien en los títulos de tres artículos recogi- Estados miembros. Una política de integracióndos en un reciente monográfico de Vanguardia más decidida debería encaminarse a conceder-Dossier (enero/marzo 2007): “El atolladero eu- les derechos y obligaciones comparables a losropeo” de Schierup (2007); “La Unión Europea de los ciudadanos de la Unión, así como a fo-Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235 217
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialmentar la ausencia de discriminación en la vida miembros destinada a propiciar la integracióneconómica, social y cultural y a desarrollar me- de los nacionales de terceros países que residandidas contra el racismo y la xenofobia”; Con- legalmente en su territorio, con exclusión de to-clusión nº 21: “El estatuto jurídico de los nacio- da armonización de las disposiciones legales ynales de terceros países debería aproximarse al reglamentarias de los Estados miembros” (art.de los nacionales de los Estados miembros. A III.267.4). A pesar de la exclusión de “toda ar-una persona que haya residido legalmente en un monización” entre las normas de los EstadosEstado miembro durante un periodo de tiempo miembros en este terreno, este Tratado permitepor determinar y que cuente con un permiso de que la UE no sólo apoye sino que fomente la ac-residencia de larga duración, se le debería con- ción de los Estados miembros en el campo de laceder en ese Estado miembro un conjunto de integración de los inmigrantes.derechos de carácter uniforme lo más cercano En ese sentido cabe interpretar el concepto deposible al de los ciudadanos de la Unión (…). ciudadanía cívica (que la Comisión utiliza porEl Consejo Europeo hace suyo el objetivo de primera vez en el Comunicación del 2000 ya ci-ofrecer a los nacionales de terceros países que tada y que luego ha reiterado en numerosos do-hayan residido legalmente durante un periodo cumentos) (véase Zapata 2005) y, sobre todo, laprolongado la posibilidad de obtener la naciona- aprobación de los “Principios Comunes Bási-lidad del Estado miembro en que residen”. En cos sobre Integración”, aprobados por el Con-estas Conclusiones de la Presidencia pueden en- sejo de Ministros de Justicia y Asuntos decontrarse las bases de una orientación política Interior el 19 de noviembre de 2004.que puede (¿que podía?) haber inspirado políti- En los considerandos previos a estos princi-cas de integración avanzadas en la UE. pios, el Consejo señala que “el éxito de la inte- A partir de esas orientaciones políticas ema- gración de los inmigrantes que residen legalmen-nadas del Consejo Europeo, la Comisión envió te y de sus descendientes constituye un aspectouna Comunicación al Consejo y al Parlamento esencial de la gestión de las migraciones. Al mis-Europeo sobre una política comunitaria de mi- mo tiempo, la política de inmigración puede con-gración [COM(2000) 757 final], de 22 de no- tribuir al éxito de la política de integración.viembre de 2000, que perseguía estimular el de- Resulta crucial que los Estados miembros man-bate sobre las políticas que se debían poner en tengan y sigan desarrollando unas sociedades enmarcha en la dirección marcada en Tampere. las que los recién llegados se sientan bienveni-Luego han seguido distintas directivas y pro- dos, que se definan por un espíritu de entendi-yectos pero, como ha señalado el Consejo miento y ajuste mutuos, y en las que todos los re-Económico y Social Europeo en el Informe so- sidentes –nuevos y viejos– tengan unas expecta-bre Inmigración, Asilo e Integración social de tivas claras” y que “la integración tiene lugar2002, “se ha progresado poco en la integración simultáneamente a escala de los individuos, desocial de los inmigrantes y refugiados” en las las familias, de la comunidad en general y delpolíticas europeas. Además de las directivas an- Estado, y se plasma en todas las facetas de la vi-tidiscriminación (véase Cachón 2003), se han da: de hecho, la integración puede abarcar fácil-aprobado las directivas sobre el derecho a la re- mente una generación o más. Por consiguiente,agrupación familiar y la relativa al estatuto de para tener éxito, la política de integración debelos nacionales de terceros países residentes de comprometer a las instituciones locales, regiona-larga duración (véase López Pietsch 2007). les y nacionales con las que interactúan los inmi- En el (Proyecto de) Tratado por el que se es- grantes, tanto en el ámbito privado como en eltablece una Constitución para Europa (actual- público. El desarrollo y la aplicación de la políti-mente en proceso de renegociación por parte de ca de integración es, por consiguiente, responsa-los Estados miembros) se plantea el desarrollo bilidad primordial de los Estados miembros ende una política común de inmigración que, entre concreto, más que de la Unión como conjunto”.otros aspectos, debería proporcionar “un trato Los once principios básicos comunes paraequitativo de los nacionales de terceros países una política de integración de los inmigrantesque residan legalmente en los Estados miem- en la Unión Europea señalan, en primer lugar,bros” (art. III.267.1). Y señala que “la ley o ley una defición de la integración:marco europea podrá establecer medidas para 1. La integración es un proceso bidireccio-fomentar y apoyar la acción de los Estados nal y dinámico de ajuste mutuo por parte218 Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorial de todos los inmigrantes y residentes de de las políticas y medidas de integración, los Estados miembros. especialmente a nivel local, favorece su Recogen direchos (PBC 3.5, 6 y 8.1) y res- integración.ponsabilidades de los inmigrantes (PBC2, 4.1, 5 Y terniman con dos principios que abordan lay 82) y de la sociedad receptora (PBC 4.2): necesidad de establecer indicadores y dispositi- 2. La integración implica el respeto de los vos de evaluación (PBC 10 y 11): valores básicos de la Unión Europea. 10. Las políticas y medidas tendentes a in- 3. El empleo constituye una parte fundamen- cluir la cuestión de la integración en to- tal del proceso de integración y es esencial das las pertinentes competencias políti- para la participación de los inmigrantes, cas y niveles de gobierno y servicios pú- para las contribuciones que los inmigran- blicos deben tomarse debidamente en tes aportan a la sociedad de acogida, y pa- cuenta en la elaboración y puesta en ra hacer visibles tales contribuciones. práctica de medidas públicas. 4. Un conocimiento básico del idioma, la 11. Es necesario establecer objetivos, indica- historia y las instituciones de la sociedad dores y mecanismos de evaluación claros de acogida es indispensable para la inte- para ajustar las políticas, evaluar los gración; permitir a los inmigrantes ad- avances en la integración y hacer más quirir ese conocimiento básico es esen- eficaz el intercambio de información. cial para que la integración tenga éxito. Se va consolidando así un “enfoque de dere- 5. Los esfuerzos realizados en la educación cho suave” (como señala Sergio Carrera) que no son fundamentales para preparar a los in- es jurídicamente vinculante y que tiene dudosos migrantes, y en particular a sus descen- efectos jurídicos, pero que puede tener influen- dientes, a participar con más éxito y de cia en los ámbitos nacionales, regionales o loca- manera más activa en la sociedad. les en Europa. Su influencia es notable, por 6. El acceso de los inmigrantes a las institu- ejemplo, sobre el Plan estrategico de Ciudada- ciones y a los bienes y servicios tanto pú- nía e Integración 2007-2010 aprobado por el blicos como privados, en las mismas Gobierno español en febrero de 2007. condiciones que los ciudadanos naciona- En 2005, la Comisión Europea aprobó la Co- les y sin discriminaciones es un requisito municación “Programa Común para la Inte- esencial para una mejor integración. gración. Marco para la integración de los nacio- 7. Una interacción frecuente entre inmi- nales de terceros países de la Unión Europea” grantes y ciudadanos de los Estados [COM(2005)389], que es la primera respuesta de miembros es un mecanismo fundamental la Comisión a la invitación del Consejo Europeo para la integración. Los foros comparti- para establecer un marco europeo coherente de dos, el diálogo intercultural, la educación integración. En ella, además de plantear una serie relativa a los inmigrantes y sus culturas y de acciones que pueden llevarse a cabo para de- unas condiciones de vida estimulantes en sarrollar los Principios Comunes Básicos tanto a entornos urbanos mejoran las interaccio- nivel nacional como a nivel comunitario, la Co- nes entre inmigrantes y ciudadanos de misión plantea la conveniencia de reforzar los los Estados miembros. Puntos Nacionales de Contacto para la Integra- 8. La práctica de diversas culturas y religio- ción, seguir elaborando ediciones del Handbook nes está garantizada por la Carta de los on Integration, abrir un sitio internet de la inte- Derechos Fundamentales y debe quedar gración y poner en marcha un Foro Europeo so- salvaguardada, a menos que dichas prác- bre Inmigración. ticas entren en conflicto con otros dere- Recientemente se ha creado un Fondo Euro- chos europeos inviolables o con la legis- peo de Integración dentro del Programa Marco lación nacional. denominado de Solidaridad y Gestión de Flujos 9. La participación de los inmigrantes en el Migratorios para el período 2007-2013. En este proceso democrático y en la formulación Programa Marco se crean también otros tres 10 Son de interés, aunque no tienen más que un carácter de informes elaborados para la Comisión Europea, los dos números delManual sobre la integración para responsables de la formulación de políticas y profesionales elaborados por Migration Policy Group (elprimero en 2004 y el segundo en 2007).Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235 219
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialnuevos fondos para financiar medidas en mate- aportación positiva que las personas, po-ria de asilo y refugio, para el control de fronte- niendo el acento en las ventajas de la di-ras exteriores de la Unión Europea y para la ex- versidad.pulsión de inmigrantes. López Pietsch (2007) d) Respeto: Promover una sociedad con máspone de relieve la escasez de sus recursos cohesión, concienciando sobre la impor-(825M frente a los 1.600 M propuestos por la tancia de suprimir los estereotipos, losComisión Europea), pero señala que, teniendo prejuicios y la violencia y de impulsar yen cuenta cómo estaban las cosas durante el propagar los valores en que se basa la lu-proceso de negociación de su creación, “puede cha contra la discriminación.considerarse un éxito indudable en la construc- El Tratado de Reforma adoptado el 18 deción de una política europea de integración” y Octubre de 2007 en Lisboa prevé el estableci-supone “un salto cualitativo, en el sentido de miento de una política común europea para laque por primera vez se dispone de un instru- integración de los inmigrantes. Con ello, pormento específico para financiar políticas de in- primera vez, la Unión Europea se dotará de unategración”10. base legal (art. 69.B.4) que permitirá desarrollar Lentamente, con algunas contradicciones, con medidas legislativas para fomentar y apoyar lamovimientos paradójicos y a veces opuestos en acción de los Estados Miembros en la integra-distintas instancias comunitarias (Parlamento, ción de las nacionales de terceros países que re-Comisión y CESE, con frecuencia proponiendo sidan legalmente en su territorio.posiciones avanzadas y el Consejo caminando a Si bien no puede decirse que exista en laratos como las tortugas y a ratos como una ser- Unión Europea una política de integración de ypiente que da bandazos), pero puede decirse que con los inmigrantes que responda a la definiciónlas políticas de integración han llegado, por fin, normativa que hemos apuntado en el epígrafecasi, a la Unión Europea. Spencer (2006) ha se- anterior, eppur si muove…tanto en las instan-ñalado, quizás con cierto optimismo, que “La in- cias comunitarias como en los Estados miem-tegración es hoy una cuestión central en la agen- bros11. Por ejemplo. España.da de la Unión Europea”. Es seguro que deberíaserlo porque la Unión debe encontrar el caminopara dar una respuesta democrática que incorpo- 3. EL MOMENTO DE LA “CUESTIÓNre a los ciudadanos inmigrantes que viven en MIGRATORIA” EN ESPAÑAEuropa a las políticas de redistribución y a laspolíticas de reconocimiento siguiendo los cuatro En torno al año 2000 se ha entrado en unaobjetivos del Año Europeo de la Igualdad de tercera etapa en el proceso de formación de laOportunidades para Todos (2007) - Hacia una “España inmigrante”, porque la cuestión migra-sociedad justa (Decisión 771/2006/CE del Par- toria se ha “institucionalizado” (Cachón 2002).lamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo Tras una segunda etapa que vino marcada por elde 2006): desajuste en el mercado de trabajo que actuó a) Derechos: Todas las personas tienen dere- como el motor que puso a España en el mapa cho al mismo trato, sin distinción de sexo, migratorio internacional como un posible país origen étnico o racial, religión o convic- de destino, desde el año 2000 los flujos aumen- ciones, discapacidad, edad u orientación taron notablemente y se diversificaron; pero lo sexual. más significativo son los cambios en la opinión b) Representación: Estimular un debate so- pública, los conflictos ligados a la inmigración bre las formas de aumentar la participa- que van surgiendo desde ese año, los debates ción en la sociedad de los grupos víctimas políticos sobre la cuestión y los intentos de de discriminación. construir un sistema de gestión de los flujos mi- c) Reconocimiento: Facilitar y celebrar la di- gratorios y de afrontar los retos de la ciudadanía versidad y la igualdad, subrayando la y la integración con los inmigrantes. En ella la 11 Puede verse un balance (oficial) de los avances recientes y de las tendencias tanto a nivel comunitario como en los Estados miem-bros en la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de lasRegiones (COM 2007 512, de 11 septiembre 2007) que recoge el “Tercer informe anual sobre inmigración e integración” (los dos infor-mes anuales precedentes son de julio de 2004 y de junio de 2006).220 Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialinmigración se ha consolidado “como cuestión agosto de 2006. Las aguas volvieron a su caucepolítica, incluso como una de las cuestiones po- en los meses siguientes (y en enero de 2007 ba-líticas clave” (Lucas 2002). Esta tercera etapa ja de nuevo a la tercera posición tras el paro y eltiene dos períodos muy diferenciados que están terrorismo, que reaparece en esa posición tras elrelacionados con el cambio de Gobierno que se atentado de la T4 de Barajas). En el barómetroprodujo en 2004. El nuevo Reglamento de de Julio de 2007 ocupa la cuarta posición trasextranjería de diciembre de 2004 (y la “normali- los antes señalados y la vivienda.zación” de 2005) y el Plan Estratégico de Ciu- Pero hay otras dimensiones de la inmigracióndadanía e Integración 2007-2010 (cuyos prepa- que los datos del CIS nos permiten examinar. Elrativos comenzaron en diciembre de 2004, aun- Barómetro del CIS del mes de noviembre deque no se haya aprobado hasta febrero de 2007), 2006 ofrece importante información sobre lamarcan esta sub-etapa. opinión pública respecto a la inmigración en En esta fase, la inmigración en España tiene España, además de la importancia que tiene en-varios elementos de “excepcionalidad” en com- tre los retos o problemas que ha de afrontar elparación con la situación de la cuestión migra- país y de los que más afectan al entrevistado: Eltoria en nuestro entorno (que en gran medida 60% opina que el número de personas proceden-comparte con los otros países comunitarios del tes de otros países que viven en España es dema-sur de Europa, especialmente Italia): la rapidez siado, pero hay que señalar que esta valoracióncon que se ha producido el fenómeno desde el se hace sobre una premisa falsa porque, a la pre-año 2000 y su (falsa) visibilidad que está aso- gunta del porcentaje de extranjeros que viven enciada (erróneamente en cuanto a su relación con España, la media que señalan es del 20,4%,los hechos) con las pateras y los cayucos. Pero cuando en realidad ni siquiera alcanza la mitadhay otros elementos “excepcionales”, sea en de esa cifra. Existe una opinión muy favorable altérminos comparativos (como las características reconocimiento de derechos sociales, económi-de la pirámide de población inmigrante, con una cos culturales y políticos a los inmigrantes. A lapoblación muy joven, y las de la participación pregunta sobre si el entrevistado cree que a losen el mercado de trabajo, con una tasas de acti- inmigrantes extranjeros, en general, se les debe-vidad de los inmigrantes muy superiores a las rían dar determinadas facilidades, respondende los españoles), sean en términos temporales afirmativamente el 93% para acceder a la ense-(porque estos elementos diferenciales cambia- ñanza pública (ellos o sus hijos), el 87% para ob-rán con el tiempo, por ejemplo, con el envejeci- tener un puesto de trabajo en igualdad de condi-miento de la población y con la reagrupación fa- ciones que los españoles y el 81% para tenermiliar). asistencia sanitaria gratuita. También apoyan A todo esto hay que añadir algo no chocante mayoritariamente que los inmigrantes puedanen el entorno europeo: la inmigración se ha con- practicar su religión si lo desean (81%), traer avertido en “materia sensible”, en una cuestión su familia a vivir con ellos (73%), constituir gru-muy “mediática” y muy “mediatizada”, donde pos o asociaciones para defender sus derechosse producen luchas por la interpretación que in- (68%) o afiliarse a partidos políticos o sindicatosciden en las percepciones que la opinión pública (64%). La mayor parte de los españoles apoya else forma del fenómeno; luchas que, a veces, tie- reconocimiento de derechos políticos a los inmi-nen poco que ver con el fenómeno en sí mismo grantes: el 78% cree que los inmigrantes deberí-y que, con frecuencia, corren el riesgo de indu- an tener derecho a obtener con el tiempo la na-cir actitudes xenófobas por la demagogia con la cionalidad española; el 61% que deberían poderque se la instrumentaliza. El barómetro mensual votar en las elecciones municipales (61%), in-del Centro de Investigaciones Sociológicas cluso en las generales (53%).(CIS) permite hacer el seguimiento de la inmi- Las percepciones sobre la inmigración y losgración en la esfera pública y en la privada. A inmigrantes, la interpretación social de los fenó-partir de sus datos puede verse cómo la inmigra- menos migratorios, son fundamentales en (lasción ha ido subiendo en la preocupación de los definiciones de) las políticas de integración; in-ciudadanos en España desde la 4ª o la 5ª posi- cluso, como ha señalado Penninx (2004), “conción entre 2001 y 2004 hasta la 1ª, después de la frecuencia más que los hechos mismos. Sobremasiva presencia mediática que tuvo la llegada todo si las cuestiones sobre inmigración y la po-de cayucos a las Islas Canarias en el mes de sición de los inmigrantes se convierten en cues-Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235 221
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialtiones politizadas. Esto podría llevar a una au- la Introducción, que incluye una síntesis de lossencia de políticas de integración y a evitar aspectos más relevantes de la filosofía del PE-cuestiones relacionadas con los inmigrantes o a CI. El Capítulo 2 presenta datos básicos sobrepolíticas desequilibradas y protectoras que re- algunos aspectos de la inmigración en España yflejen principalmente los intereses de la mayo- un análisis de la evolución de la percepción dería y que descuiden las necesidades y las voces la inmigración por parte de la opinión pública.de los inmigrantes”. El Capítulo 3 explica el marco normativo inter- Con la llegada de un nuevo Gobierno tras las nacional, comunitario, estatal y autonómico enelecciones generales de marzo de 2004, la co- el que se desenvuelve el PECI. El Capítulo 4yuntura política respecto a la inmigración cam- expone la evolución de las políticas de integra-bió en algunos aspectos fundamentales de modo ción de los inmigrantes en el ámbito de la Uniónsignificativo. En los primeras semanas se pro- Europea. El Capítulo 5 sintetiza las políticasdujeron modificaciones institucionales relevan- desarrolladas en España en relación con la inte-tes (como la creación de la Secretaría de Estado gración de la población inmigrada en el ámbitode Inmigración y Emigración dentro del Mi- estatal, centrándose sobre todo en las emprendi-nisterio de Trabajo y Asuntos Sociales, sacando das por el Gobierno desde 2004. Luego se ponelas competencias de inmigración del área del de relieve la importancia de las actuaciones deMinisterio del Interior, y la creación de la las Comunidades Autónomas y las Corporacio-Dirección General de Integración de los Inmi- nes Locales, por una parte, y de los agentes so-grantes); a continuación comenzaron una serie ciales y el mundo asociativo, por otra. Elde cambios en las políticas de inmigración, par- Capítulo 6 recoge las premisas, los principiostiendo de las necesidades (reales) del mercado políticos y los objetivos generales del Plande trabajo (o, al menos, intentándolo) y creando Estratégico y el Capítulo 7 expone el enfoqueinstrumentos para gestionar esos procesos, co- participativo que orienta el PECI, tanto en lo re-mo el nuevo Reglamento de la Ley Orgánica ferente a su elaboración, como a su desarrollo y4/2000, aprobado con amplio consenso, y el que queda sintetizado en el concepto de gober-proceso de normalización llevado a cabo en nanza. Estos dos capítulos sintetizan la filosofía200512. En ese marco se comenzó a construir política explícita del PECI. El Capítulo 8 reco-una política global de integración de los inmi- ge las doce áreas de intervención del PECI:grantes con la creación de un Fondo de Apoyo a Acogida, Educación, Empleo, Vivienda, Servi-la Acogida e Integración de los Inmigrantes cios Sociales, Salud, Infancia y Juventud, Igual-anual desde 2005 y con otros dispositivos. Y, dad de trato, Mujer, Participación, Sensibili-sobre todo, con la puesta en marcha de los tra- zación y Codesarrollo. El Capítulo 9 aborda labajos preparativos del Plan Estratégico de gestión del PECI y establece los dispositivos deCiudadanía e Integración (2007-2010) (sobre la participación en el seguimiento y la evalua-fase preparatoria puede verse Cachón 2007b). ción a través de órganos colegiados. En este mismo capítulo se fijan las orientaciones para la evaluación del Plan. Por último, el Capítulo 104. EL PLAN ESTRATÉGICO DE ordena las asignaciones presupuestarias de la CIUDADANÍA E INTEGRACIÓN (2007- Administración General del Estado para el cua- 2010): UN PROYECTO POLÍTICO trienio 2007-2010, que ascienden a 2.005 millo- nes de euros, por áreas, por años y por departa- El Plan Estratégico de Ciudadanía e Integra- mentos ministeriales.ción (2007-2010)13 (en lo sucesivo, PECI), está El PECI nace con la pretensión (explícita) deestructurado en diez capítulos. El Capítulo 1 es establecer un “marco político” que oriente “las 12 Aunque no se han afinado de modo suficiente los instrumento burocráticos de gestión después de finalizada la normalización, lo quepuede llevar a confundir las críticas alas políticas en vigor y la crítica a la gestión de las mismas, con el grave peligro de querer cambiaraquellas cuando lo que no funciona bien son éstas. 13 El texto del Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (2007-2010) puede verse en http://www.mtas.es/migraciones/Integra-cion/PlanEstrategico/Docs/PECIDEF180407.pdf. El resumen ejecutivo del PECI puede verse en http://www.mtas.es/migraciones/Integracion/PlanEstrategico/Docs/RESUMENEJE-CUTIVOPECI180407.pdf. Hemos desarrollado este epígrafe con más detalle en Cachón (2007b).222 Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialactuaciones del conjunto de la sociedad en la Europea como en España. Uno de ellos es la de-gestión del proceso de integración bidireccional finición del concepto de integración del que seentre los nuevos y los antiguos vecinos de los parte. Los principios son las líneas políticas quepueblos y las ciudades de España”; un marco inspiran y deberían dar coherencia al PECI enpolítico formulado por el Gobierno de la nación su conjunto y a todos los objetivos y programasque, “respetando los ámbitos competenciales de del mismo. Estos principios son tres: la igual-otras Administraciones Públicas, pueda servir- dad, la ciudadanía y la interculturalidad. Losles de referencia”; un marco político que “orien- objetivos son las diez metas generales que elte las actuaciones de los agentes sociales, de las PECI explícitamente pretende conseguir.organizaciones no gubernamentales que traba- Las seis premisas sobre las que se ha cons-jan en el campo de la inmigración y de las aso- truido el PECI son las siguientes:ciaciones de inmigrantes”. 1. La concepción de la integración como un El Gobierno argumenta la construcción de ese “proceso bidireccional, de adaptación mu-marco a partir del mandato del artículo 9.2 de la tua”.Constitución Española que señala que “corres- Esta primera premisa, que recoge la defini-ponde a los poderes públicos promover las con- ción de los Principios Comunes Básicosdiciones para que la libertad y la igualdad del in- sobre Integración de la UE, requiere la parti-dividuo y de los grupos en que se integra sean cipación activa de todos los ciudadanos, in-reales y efectivas; remover los obstáculos que migrantes y autóctonos, así como de las insti-impidan o dificulten su plenitud y facilitar la tuciones del país de acogida, y que busca laparticipación de todos los ciudadanos en la vida consecución de una sociedad inclusiva quepolítica, económica, cultural y social”. Dicho garantice la plena participación económica,marco político persigue la puesta en marcha de social, cultural y política de los inmigrantes“una política orientada a hacer posible y efectiva en condiciones de igualdad de trato e igual-la integración de la población inmigrada” y, para dad de oportunidades. La “integración” esello, esa política “debe gestionar el proceso de concebida, por tanto, como un proceso conti-integración en su nueva sociedad, debe propor- nuo, dinámico y que se produce, en fases ycionar orientaciones políticas sobre el sentido de aspectos distintos, a corto, medio y largo pla-dicha integración y debe poner en marcha instru- zo; como un proceso bidireccional, porquementos que la hagan posible, garantizando los afecta tanto a las personas inmigrantes, comoderechos de las personas inmigrantes y autócto- a la sociedad receptora, a sus miembros y anas y creando las condiciones que permitan fo- sus instituciones; y como una adaptación mu-mentar y desarrollar una sociedad justa y cohe- tua, entre los ciudadanos por nacionalidad ysionada”. El resultado que persigue una política los nuevos ciudadanos por residencia que sede integración concebida de esa manera es la instalan en España.“consolidación de una sociedad inclusiva, en la En este proceso bidireccional de adaptaciónque todos los que contribuyen a construirla ten- mutua todos han de respetar los valores bási-gan las mismas oportunidades, se sientan parte cos vigentes en España y en la Unión Europea.de ella y la sientan como suya”. Estos valores son los que establecen la Consti- Además, la formulación de ese marco políti- tución Española y, por ejemplo, el artículo I-2co para la integración de los inmigrantes en del (Proyecto de) Tratado por el que se esta-España se ha querido hacer de modo consensua- blece una Constitución para Europa: “Lado y con la ambición de mantenerse estable a lo Unión se fundamenta en valores de respeto alargo del tiempo, dos rasgos fundamentales para la dignidad humana, libertad, democracia,que pueda tener éxito. igualdad, Estado de Derecho y respeto de los El PECI diferencia premisas, principios y ob- derechos humanos, incluyendo los derechosjetivos. Las premisas constituyen bases para la de las personas pertenecientes a minorías.elaboración del PECI. Son seis puntos de parti- Estos valores son comunes a los Estadosda, generalmente compartidos, porque en torno miembros en una sociedad caracterizada por ela ellos se han ido condensando en los últimos pluralismo, la no discriminación, la tolerancia,años modos de gestión de las políticas de inte- la justicia, la solidaridad y la igualdad entregración de los inmigrantes desde diferentes hombres y mujeres”. El PECI señala que elAdministraciones Públicas, tanto en la Unión respeto de estos valores básicos comunes noPolítica y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235 223
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorial es incompatible con la defensa y fomento de 4. La necesidad de adoptar un enfoque glo- tradiciones culturales y sociales diversas ya bal, tanto en las políticas de inmigración existentes o que puedan ser incorporadas por como en las de integración de la población nuevos inmigrantes, porque eso es precisa- inmigrada. mente el valor del pluralismo. Al contrario, 5. La idea de que las políticas de integración esas tradiciones culturales deben ser respeta- se dirigen al conjunto de la ciudadanía, das y valoradas positivamente, siempre que inmigrante y española, y que las actuacio- respeten aquellos valores comunes. nes públicas deben ir orientadas a promo- En este proceso bidireccional, corresponde a ver y garantizar el acceso normalizado de las instituciones de la sociedad receptora un la población inmigrada a los servicios pú- papel fundamental porque “deben garantizar blicos y privados de carácter general. una equiparación de los derechos y deberes 6. La incorporación transversal de las cues- de las personas inmigrantes con las autócto- tiones relativas a la integración de la po- nas y las condiciones para hacer efectivos blación inmigrada a todas las políticas pú- esos derechos y poder cumplir esas obliga- blicas relevantes. ciones en condiciones de igualdad de trato y Los principios políticos que inspiran el PECI de oportunidades”. Aunque la integración de podrían haberse planteado desde la lógica anti- las personas inmigrantes en la sociedad espa- discriminatoria. Las políticas así concebidas ñola va más allá de este marco normativo y son fundamentales pero insuficientes si se plan- formal de derechos y obligaciones y de igual- tean como la Directiva 2000/43 de la Unión dad de oportunidades, la consolidación de ese Europea porque luchan sólo contra la discrimi- marco es un requisito imprescindible para nación con actores (véase Cachón 2003). Las que aquella se produzca. políticas deben poner las bases para luchar tam- Este proceso bidireccional de acomodación bién contra la discriminación estructural y eso plantea requerimientos diversos: en primer exige políticas de igualdad y señalar un hori- lugar, a las instituciones (comenzando por las zonte más: la creación de una sociedad cohesio- públicas) en España, que deben adaptarse, nada. De ahí los tres principios que inspiran la tanto cuantitativa como cualitativamente, pa- acción estratégica que se diseña en el PECI: ra acoger a todos los ciudadanos en igualdad 1. El principio de igualdad y no discrimina- de condiciones; en segundo lugar, requiere ción, que implica la equiparación de dere- que los españoles reconozcan y valoren la ne- chos y obligaciones de la población inmi- cesidad y las aportaciones de la inmigración grante y autóctona, dentro del marco de y reconozcan a las personas inmigrantes co- los valores constitucionales básicos. mo ciudadanos con plenitud de derechos en 2. El principio de ciudadanía, que implica el términos de igualdad y sin ningún tipo de dis- reconocimiento de la plena participación criminación; y, en tercer lugar, requiere que cívica, social, económica, cultural y políti- las personas inmigrantes busquen su integra- ca de los ciudadanos y ciudadanas inmi- ción, respetando los valores constitucionales grantes. y el marco jurídico establecido de la Unión 2. El principio de interculturalidad, como Europea y adoptando una actitud positiva mecanismo de interacción entre las perso- respecto al conocimiento de las lenguas, las nas de distintos orígenes y culturas, dentro leyes y las normas sociales de su nuevo país. de la valoración y el respeto de la diversi- 2. La convicción de que la responsabilidad dad cultural. del proceso de integración y de la gestión El PECI señala que “la diversidad cultural es de la misma debe ser compartida por las uno de los valores y de las riquezas inherentes distintas administraciones, los actores so- al pluralismo español y europeo, de ahí que se ciales, incluyendo a las personas inmi- halle amparada por diversas normas constitu- grantes, y el conjunto de la sociedad. cionales y europeas. Además, la concepción de 3. La concepción del Plan como un marco de la integración como un proceso de mutua adap- colaboración capaz de dinamizar políti- tación impone también respetar y valorar las cas, aglutinar iniciativas y dotar de cohe- distintas culturas que portan consigo las perso- rencia a las actuaciones tanto del sector nas inmigradas y niega la posibilidad de una público como de la sociedad civil. simple asimilación a las pautas culturales domi-224 Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialnantes entre la población española. Pero la de- 6. Luchar contra las diversas manifestacio-fensa de la diversidad no debe llevar al manteni- nes de la discriminación, el racismo y lamiento de grupos culturales aislados entre sí, ni xenofobia en todos los campos de la vidaa una consideración ahistórica o acrítica de las social, tanto en el ámbito público comoculturas. El principio de interculturalidad exige en el privado.reconocer y respetar las diferencias, pero busca 7. Introducir la perspectiva de género, tantola comunicación, el diálogo crítico, la interrela- en la elaboración de políticas en el cam-ción y la interacción de personas pertenecientes po de la integración de la población in-a culturas diversas, sobre la base de unos valo- migrada, como en la aplicación de lasres básicos compartidos y del uso común de las mismas.lenguas oficiales existentes en España. El resul- 8. Fomentar políticas y experiencias de co-tado de esta comunicación e interrelación es la desarrollo con los países de los que pro-producción de nuevas realidades culturales, en vienen las personas inmigradas.las que todos los individuos y grupos pueden re- 9. Favorecer la comprensión por parte desultar transformados y enriquecidos”. toda la sociedad española del fenómeno El PECI señala los diez objetivos generales migratorio, mejorar la convivencia inter-siguientes: cultural, valorando la diversidad y fo- 1. Garantizar el pleno ejercicio de los dere- mentando valores de tolerancia y respe- chos civiles, sociales, económicos, cultu- to, y apoyar el mantenimiento y el cono- rales y políticos a las personas inmigran- cimiento de las culturas de origen de los tes. inmigrantes. 2. Adecuar las políticas públicas, especial- 10. Estimular políticas públicas de las distin- mente la educación, el empleo, los servi- tas Administraciones Públicas y de la so- cios sociales, la salud y la vivienda, a las ciedad civil que fomenten la integración nuevas necesidades que se plantean con la de la población inmigrada y la coopera- presencia de población inmigrante. Esta ción en este campo. adecuación ha de ser tanto cuantitativa, para responder al incremento de los nue- vos ciudadanos y usuarios a los que han 5. ELEMENTOS PARA UNA de atender los servicios públicos, como VALORACIÓN (PROVISIONAL) cualitativa, para gestionar la diversidad de SOBRE EL PECI las nuevas demandas, e incorporar los ele- mentos interculturales necesarios. No es este ni el momento (puesto que el PE- 3. Garantizar el acceso de la población in- CI se aprobó en el mes de febrero de 2007), ni migrante a los servicios públicos, espe- el lugar (porque en este artículo apenas le pode- cialmente a la educación, el empleo, los mos dedicar unas páginas), ni la ocasión (por- servicios sociales, la salud y la vivienda, que no es este el objeto de este texto) de presen- en igualdad de condiciones con la pobla- tar una evaluación valorativa del PECI. Pero se ción autóctona. pueden adelantar algunas ideas que apunten có- 4. Establecer un sistema de acogida para in- mo se deben evaluar las políticas de integración migrantes recién llegados y para las per- desde la doble (y simultánea) óptica de las polí- sonas inmigradas en situaciones de espe- ticas de redistribución y de las políticas de reco- cial vulnerabilidad, hasta ponerlas en si- nocimiento. Analizar las políticas de integra- tuación de acceder a los servicios públicos ción desborda la valoración del PECI, porque generales. habría que abordar el conjunto de las políticas 5. Fomentar entre ciudadanos y ciudadanas que inciden sobre la integración de y con los in- inmigrantes el conocimiento de los valo- migrantes. Tampoco se analizan los resultados res comunes de la Unión Europea, de los esperables o sus efectos porque exige una meto- derechos y las obligaciones de las perso- dología (y estrategia expositiva) diferente al en- nas residentes en España, de las lenguas foque de este artículo. Ambas son razones adi- oficiales en diversos territorios del Esta- cionales para no intentarlo en este texto. do y de las normas sociales de conviven- Desde la lógica de la definición que hemos cia de la sociedad española. dado de políticas de integración en el epígrafePolítica y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235 225
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialprimero, ¿qué se debe esperar que hagan estas so de la “buena sociedad” del barco de lujo quepolíticas? ¿cuáles son los contenidos que debían recoge a los emigrantes y que narra León dede tener? Desde esta perspectiva evaluadora de Aranoa. Pero es un discurso que puede estar ta-contenidos se pueden señalar que lo primero que pando, enmascarando, una cierta xenofobia la-debe esperarse de las políticas de integración de tente que pudiera activarse en cualquier momen-y con los inmigrantes, y en concreto del PECI, to. Por eso hay que construir, que “imponer” unpuesto que es el instrumento del Gobierno en la “marco nuevo”, hay que llevar el razonamientodefinición de una política global en este campo, y la discusión pública y política a otro escenario:es que “resuelva” la definición política del pro- a la construcción de una sociedad justa desde elblema de la integración con los inmigrantes, que punto de vista de la redistribución y del recono-proporcione un marco político efectivo que defi- cimiento14.na el tipo de sociedad que queremos construir en El PECI, en síntesis, debería ser capaz de ge-España contando con todas las personas que vi- nerar una nueva dinámica social, con unas es-ven aquí. Y que la forma elegida para dar res- tructuras públicas adaptadas cuantitativa y cua-puesta a esa necesidad de la sociedad (que es litativamente a los nuevos desafíos; contribu-una propuesta que hay que trasmitir a la socie- yendo a la consolidación de un substrato comúndad española) sea un buen instrumento de peda- de convivencia cohesionada (y, por tanto, capazgogía, tanto social como política. Un instrumen- de gestionar conflictos); potenciando el dina-to que ayude a cambiar el discurso sobre la inmi- mismo intercultural porque las sociedades másgración tanto entre la población como entre los fecundas son resultado de estas nuevas mezclas;responsables políticos y los hacedores de opi- fomentando el sentimiento de pertenencia de to-nión. Esto plantea un problema (político) prácti- dos los que viven en España hasta que sientanco: la necesidad de difundir, de “imponer” un esta sociedad como propia porque les da los me-discurso político sobre la integración; por decir- dios para poder elegir y hacerlo como personaslo en términos de moda actual: en construir un libres e iguales.nuevo “marco” de referencia. Si esto no se con- Una valoración provisional del proyecto polí-sigue corremos el peligro de que se imponga un tico recogido en el PECI debe diferenciar cuatrodiscurso instrumentalista: está bien que vengan niveles de reconocimiento de derechos desde lay estén y trabajen aquí (siempre que lo hagan le- lógica de la igualdad que el mismo Plan se dagalmente), porque los necesitamos. Es el discur- como principio inspirador: derechos humanos, 14 Cuando finalizo este artículo aparece en El País (3 septiembre 2007) el reportaje de T. Bárbulo titulado “Uvas doradas y trabajo ne-gro en Castilla-La Mancha” y subtitulado: “Los patronos de la mayor vendimia del mundo retan al Gobierno para que levante la morato-ria sobre miles de trabajadores rumanos y búlgaros que acampan en 28 enclaves de la región”. En los días siguientes han aparecido nume-rosas informaciones sobre esta cuestión. Una primera reflexión sobre la noticia: entran en el primer plano de escenario hechos ligados a la“cuestión social”: lo laboral, las condiciones sociales, el Estado de bienestar y al papel regulador que tiene el Estado en la integración delos inmigrantes (en este caso rumanos, ciudadanos comunitarios con un período transitorio en cuanto al trabajo por cuenta ajena enEspaña). “Viejas” cuestiones de ciudadanía laboral y social: el “viejo” (y recurrente) problema de la igualdad (o de la redistribución). Esesta una “amarga” vendimia de 2007 en Castilla-La Mancha que puede estropear los caldos manchegos: algunos empresarios (muchos delos pequeños han sido ellos mismos víctimas de las viejas prácticas de explotación características de la España de “charanga y pandereta”del “señorito” terrateniente que denunciara poéticamente Antonio Machado, con una vigencia generalizada hasta el final del franquismo)quieren a los inmigrantes porque los necesitan, pero los quieren con una concepción de la sociedad donde se puede explotar a los trabaja-dores, rebajar los salarios e incumplir las leyes y los convenios colectivos de trabajo. Conflictos (tradicionales) del capital y del trabajo enCastilla La Mancha en el siglo XXI que son los de la California en los años treinta del pasado siglo. Basta escuchar a Steinbeck (2007: 4-5): “… nos encontramos con una curiosa actitud hacia un colectivo que garantiza el éxito de nuestra agricultura. A los emigrantes los ne-cesitamos y los odiamos. En cuanto llegan a un distrito, se topan con esa antipatía atávica del lugareño hacia el extraño, el forastero, conun odio que se repite desde los comienzos de la historia, desde la aldea más primitiva a nuestras granjas industriales. A los emigrantes selos odia por los siguientes motivos: porque son sucios e ignorantes, porque traen enfermedades, porque su presencia en una poblaciónobliga a un incremento de los efectivos policiales y del gasto escolar, y porque, si se constituyen en sindicatos, pueden llegar a negarse atrabajar y arruinar cosechas enteras. Nunca logran ser admitidos en la comunidad ni en la vida de la comunidad. Son auténticos vagabun-dos a los que se les niega el derecho a integrarse en las poblaciones que necesitan sus servicios”. Estas palabras, que (re)suenan tan actua-les fueron escritas en 1936 por John Steinbeck sobre las migraciones en California en uno de los reportajes incluidos en Los vagabundosde la cosecha (The Harvest Gypsies en su título original en inglés, es decir, Los gitanos de la cosecha) y sobre los que luego escribiría sunovela Las uvas de la ira, llevada al cine por John Ford en 1940. Esta última aclaración y la referencia a los gitanos (y otros hechos y noticias de semanas anteriores lo han puesto de relieve) abre laotra dimensión, la cuestión étnica/cultural/nacional y los desafíos de las políticas de reconocimiento que hemos señalado en otras partesde este texto. Y la interrelación entre la (vieja) problemática de la redistribución y la (nueva) del reconocimiento.226 Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialel campo socio-económico, el campo socio-cul- cipio de “interculturalidad” como uno de lostural y el campo participativo-político. ejes de inspiración del PECI, apunta en la direc- En el primero de ellos habría que señalar que ción de crear una sociedad inclusiva y pluralla limitación fundamental del PECI se halla en muy alejada del modelo asimilacionista, queuna ausencia: la no (manifestación de la inten- podría estar implícito en planteamientos ante-ción de proceder a la) modificación de algunos riores, pero distante del modelo multiculturalis-aspectos de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de ta tradicional. Se aleja del primero porque hayenero, sobre derechos y libertades de los extran- una visión mucho más cosmopolita y dinámicajeros en España, en su redacción dada por la del campo socio-cultural, incluyendo el religio-Leyes orgánicas 8/2000, de 22 de diciembre, so, y porque señala que se deben “respetar y va-11/2003, de 29 de septiembre y 14/2003 de 20 lorar las distintas culturas que portan consigode noviembre, especial pero quizás no única- las personas inmigrantes” y niega que el objeti-mente, respecto a los artículos que regulan la li- vo de la integración sea (y deba ser) “una sim-bertad de reunión y de manifestación y la liber- ple asimilación a las pautas culturales dominan-tad de asociación, de sindicación y de huelga, tes entre la población española”. Pero se alejatodos ellos recurridos ante el Tribunal Constitu- también del multiculturalismo tradicional por-cional desde 2001. Es de esperar que la senten- que critica que se deban mantener “grupos cul-cia del Tribunal Constitucional venga próxima- turales aislados entre sí” y que se deba mantenermente a corregir esta situación. “una consideración ahistórica o acrítica de las En el campo socio-económico, (el campo más culturas”. El PECI tiende a fomentar unos valo-relevante –pero no único– desde el punto de vista res básicos compartidos y el respeto a unas nor-de las políticas de redistribución), sin entrar a va- mas comunes que sean formuladas desde el re-lorar el desarrollo del Estado de bienestar en los conocimiento de la diversidad. El Plan parte deámbitos clásicos (políticas transversales) y su re- la pluralidad cultural (multiculturalidad) que yalación con los inmigrantes, el PECI sí lleva a sus existe en la sociedad española y el principio deúltimas consecuencias los principios de igualdad interculturalidad “exige reconocer y respetary de ciudadanía de que parte y pone en marcha (estas) diferencias, pero busca la comunicación,dispositivos para hacer efectiva la igualdad de el diálogo crítico, la interrelación y la interac-derechos de los inmigrantes con los españoles en ción de personas pertenecientes a culturas di-ese campo, desarrollando acciones en los pilares versas, sobre la base de unos valores básicosbásicos del Estado de bienestar como son la edu- compartidos y del uso común de las lenguas ofi-cación, el empleo, la salud, la vivienda y los ser- ciales existentes en España. El resultado de estavicios sociales, así como programas en otros comunicación e interrelación es la produccióncampos de carácter transversal como mujer inmi- de nuevas realidades culturales, en las que todosgrante, infancia y juventud o igualdad de trato. los individuos y grupos pueden resultar trans-Falta que las administraciones y el conjunto de la formados y enriquecidos”. Esta práctica inter-sociedad española sigan por esa vía consolidando cultural se justifica, además, en el mandato della igualdad de trato y la igualdad de oportunida- artículo 9.2 de la Constitución Española. El “de-des para todos. recho a la diferencia pero sin diferencia de dere- En el campo socio-cultural (el terreno más chos” debe ser desarrollado en las prácticas co-específico –pero tampoco único– de las políti- tidianas de las administraciones, de la sociedadcas de reconocimiento), aunque pueden señalar- civil organizada y de los ciudadanos, sean espa-se programas y medidas importantes (como la ñoles o inmigrantes. En este campo no bastainclusión de dinámicas interculturales en todas con garantizar derechos, es necesario el cambiola áreas de intervención del Estado de bienestar, de las prácticas sociales. El PECI puede definirel reconocimiento de cualificaciones en el cam- (y define a grandes rasgos) el horizonte, el ca-po laboral, las políticas de igualdad de trato, el mino se construye, que debe seguir construyen-apoyo al movimiento asociativo de los inmi- do en las prácticas sociales.grantes y a la creación de espacios de encuen- En el campo participativo-político es donde eltro, etc.), lo más relevante es que el PECI esta- PECI podría haber dado más pasos adelante parablece unos principios claros de hacia donde ser coherente con los principios que lo inspiranquiere (y, por tanto, hacia donde no quiere) que explícitamente. El Dictamen del Foro para lavaya la sociedad española. Al enunciar el prin- Integración Social de los Inmigrantes sobre elPolítica y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235 227
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialPECI, aprobado en el Pleno de 5 de febrero de continuado 5 años en España, conservan-200715, hace las nueve observaciones siguientes do las excepciones más favorables con-respecto a la cuestión de la participación política. templadas en el Código Civil.Algunas de ellas no son, evidentemente, aspectos 7. Solicita que se agilicen los trámites admi-que puedan ser incluidos en un Plan del Gobier- nistrativos en las solicitudes de concesiónno, pero sí sugerencias de líneas de actuación fu- de la nacionalidad española.tura para las políticas de integración. El Foro: 8. Opina, como ha hecho el Parlamento Euro- 1. Estima que España debería ratificar la peo en el Cuarto Informe sobre la Ciuda- Convención del Consejo de Europa sobre danía de la Unión de la Comisión de Liber- participación de los extranjeros en los tades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, asuntos públicos de ámbito local, de 5 de que el reconocimiento de la ciudadanía de febrero de 1992, instrumento que entró en la Unión en función de la residencia debe- vigor el 1 de mayo de 1997. ría ser el objetivo final de un proceso diná- 2. Solicita que, de acuerdo al marco consti- mico que convierta la Unión Europea en tucional actual, se emprendan las acciones una verdadera comunidad política. necesarias para proceder a la firma de 9. Sugiere que, en el marco del proceso de Convenios Bilaterales que hagan posible reforma del Proyecto de Tratado por el el ejercicio del derecho al voto en las elec- que se establece una Constitución para ciones locales por parte de los extranjeros Europa, el Gobierno español plantee la no comunitarios. modificación del actual I.10 para que se 3. Sugiere que ha de darse prioridad a aque- reconozca la ciudadanía europea a los ex- llos países de los que proceden los flujos tranjeros residentes de larga duración. más numerosos de inmigrantes. Como puede verse, los planteamientos del 4. Sugiere que, si se abre un proceso de re- Foro se mueven en la lógica de la ciudadanía forma de la Constitución Española, el por nacionalidad vigente en la Constitución Gobierno considere la posibilidad de in- Española, pero sin obviar la necesidad de ir cluir la modificación del artículo 13.2 pa- abriendo el horizonte hacia una ciudadanía por ra eliminar la frase “atendiendo a criterios residencia que permitiera incluir a los inmigran- de reciprocidad”. tes en una “verdadera comunidad política”, co- 5. Considera que, en tanto no se proceda a mo dice el Parlamento Europeo. efectuar estas reformas, debe consultarse al El Dictamen del Foro ha señalado también al- Consejo de Estado el significado y alcance gunas otras limitaciones del PECI que no son co- del art. 13 de la Constitución Española y la herentes con los principios de igualdad, ciudada- amplitud de los términos “pueda estable- nía e interculturalidad que enuncia. Así, el Foro cerse por tratado o ley” y “reciprocidad” ha solicitado la adhesión de España a diversos contenidos en dicha norma16. convenios internacionales, como vienen recla- 6. Solicita que el Plan Estratégico incluya un mando distintas organizaciones nacionales e in- programa que prevea la reforma del Códi- ternacionales. La firma y ratificación por parte de go Civil para que se pueda solicitar la na- España de estos acuerdos no llevaría consigo la cionalidad española por residencia cuando exigencia de cambios normativos inasumibles y, se acceda a la residencia permanente, es sin embargo, estaría llena de un fuerte simbolis- decir, cuando se haya residido de modo mo en el campo de las políticas migratorias en la 15 El Dictamen del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes sobre el PECI puede verse en http://www.mtas.es/migracio-nes/Integracion/IntegraInmigrantes/docs/Dictamen-PECI.pdf. 16 Hay que poner de relieve la centralidad política de la reforma del art. 13.2 de la Constitución Española (CE) en la coyuntura políti-ca actual, cuando los partidos políticos están preparando sus programas electorales para las elecciones que (presumiblemente) tendrán lu-gar en marzo de 2008. Es posible que en la próxima legislatura se plantee una reforma de la CE con cinco puntos consultados por elGobierno con el Consejo de Estado en la legislatura actual. Desde la perspectiva de la integración de los inmigrantes que se ha planteadoen este artículo es urgente incluir en la agenda política (escrita y comprometida) la reforma del art. 13.2 de la CE como piden numerosasorganizaciones y ha recordado el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes. Si esta cuestión no se aborda ahora (de aquí a las pró-ximas elecciones generales) y si se produce una reforma de la CE en la siguiente legislatura sin haberla incluido, nos encontraríamos en2012 con el bloqueo constitucional actual para el reconocimiento efectivo del derecho de voto en las elecciones locales a los inmigrantesresidentes en España. Y un horizonte oscuro en un aspecto fundamental para la integración de los inmigrantes en España.228 Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialdirección que señalan los cuatro principios del que viven en España maximizar su capacidad deAño europeo de la igualdad para todos: derechos decidir y eligir libremente sobre sus vidas.y representación, reconocimiento y respeto. Su En un terreno más operativo, el PECI deberíafirma y ratificación, además de consolidar unas ser capaz de crear y consolidar un marco de co-políticas de integración proactivas y coherentes operación estable entre las distintas administra-con la igualdad y la interculturalidad, serían ins- ciones públicas y de las administraciones con latrumentos claves para la pedagogía que se debe sociedad (civil organizada); siendo cierto que elhacer desde las políticas, los instrumentos más nivel regional y local es fundamental en el cam-relevantes de políticas de sensibilización en este po de la integración de los inmigrantes, no lo escampo. Instrumentos de derecho pero también de menos que necesita de un marco de referenciadefinición política, de pedagogía y de nueva di- nacional (estatal) que impulse, de coherencia ynámica social. Algunos de esos acuerdos son los refuerce las actuaciones del resto de las admi-siguientes: nistraciones y de la sociedad. Dentro de esa co- • La “Convención internacional sobre la pro- operación entre administraciones, el nivel de las tección de los derechos de todos los traba- Comunidades Autónomas es fundamental. jadores migratorios y de sus familiares”, que fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 6. LA DIMENSIÓN TERRITORIAL DE 45/158 de 18 de diciembre de 1990 y entró LAS POLÍTICAS DE INTEGRACIÓN en vigor el 1 de julio de 2003 tras la ratifi- EN ESPAÑA cación de los primeros veinte Estados. • El Convenio 143 de la Organización Inter- Las políticas de integración deben tener una nacional del Trabajo sobre “Las migracio- dimensión territorial, al menos por dos tipos de nes en condiciones abusivas y la promo- razones: en primer lugar, porque las Comunida- ción de la igualdad de oportunidades y de des Autónomas tienen competencias en ámbitos trato de los trabajadores migrantes”. fundamentales de las políticas redistributivas • Los Protocolos 4, 7 y 12 de la Convención del Estado de bienestar como educación, em- Europea para la Protección de los Derechos pleo, vivienda, salud, servicios sociales y cultu- Humanos y Libertades Fundamentales. ra; y, en segundo lugar, porque el mosaico mi- • La Carta Social Europea Revisada, del gratorio se viste de colores distintos según Consejo de Europa de 3 de abril de 1996. Comunidades Autónomas (y se podría seguir el El Plan Estratégico de Ciudadanía e Integra- razonamiento a nivel comarcal, municipal y deción 2007-2010 supone un paso muy importan- distritos y barrios, para apuntar cómo hay que irte, entre otras razones, porque explicita, por pri- adaptando políticas generales a realidades par-mera vez en España, un marco político para la cialmente diferentes). Este monográfico deintegración de y con los inmigrantes; porque Política y Sociedad pone de relieve el segundoformula unos principios políticos claros de ca- hecho y la diversidad regional de la inmigraciónrácter inclusivo; porque pone en marcha un con- en España. Y lo hace recordando numerosas in-junto coherente de dispositivos para avanzar en vestigaciones que se están desarrollando en mu-la integración; porque ofrece un marco de coo- chos lugares de España. Pocas veces estos estu-peración donde pueden participar todas las ad- dios se llevan a cabo con una dimensión explíci-ministraciones y la sociedad civil organizada; tamente comparativa, como es el caso de Solé eporque se ha elaborado con un fuerte compro- Izquierdo (2005) que, con el título clarificadormiso de participación y consenso; porque inclu- de “integraciones diferenciadas”, analizan lasye un presupuesto significativo. El reto ahora es migraciones en Cataluña, Galicia y Andalucía.ponerlo en práctica y que se siga avanzando en La más de las veces son estudios o monografíasla dirección que señalan los tres principios que que analizan la cuestión migratoria en unalo inspiran: la interculturalidad, la ciudadanía y Comunidad Autónoma. Realizados desde losla igualdad. Que se el Estado de bienestar en Consejos Económicos y Sociales (por ejemplo,España desarrolle políticas fuertes de redistribu- en CES de Castilla y León 2006), por encargoción y de reconocimiento que incluyan a los in- del Gobierno regional (como en Laparra 2005migrantes y a las comunidades que forman. para Navarra), a iniciativa de los sindicatos (co-Políticas que permitan a todos los ciudadanos mo AAVV 2004 para Castilla y León o CCOOPolítica y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235 229
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialCastilla-La Mancha 2004 para la comunidad pero las actuaciones esenciales de uno de los pi-manchega) o de organizaciones sociales (como lares básicos de la política migratoria, el proce-el caso de IVIE 2007 para la Comunidad Valen- so de integración, son efectuadas por las CCAAciana). Otras veces son trabajos académicos pe- en ejercicio de sus competencias sectorialesro con un enfoque regional: por ejemplo, Lapa- (…) en la práctica se ha configurado un modelorra (2003) para Navarra, Gómez Gil (2003) para de distribución competencial que carecía de re-Alicante, Pedreño y Hernández (2005) para ferencia formal, incluso jurisprudencial” (ibid.).Murcia o Colectivo IOE (sf) para la Comunidad Esta situación no ha cambiado con las reformasValenciana . Como puede verse en la bibliogra- de los Estatutos de autonomía (que se han lla-fía de los distintos artículos de este monográfi- mado de segunda generación), especialmente elco, son numerosos los trabajos de distinto signo catalán y el andaluz, pero sí se ha clarificadoy con enfoques y metodologías diferentes que normativamente17.se están llevando a cabo sobre la diversidad mi- Sin disputas competenciales significativas,gratoria en la geografía española. las Comunidades Autónomas vienen desarro- Puede prestarse a confusión iniciar la discu- llando políticas orientadas específicamente a lasión sobre el reparto competencial en materia “integración de los inmigrantes”. Y lo han he-de integración de los inmigrantes por la lectura cho en muchos casos a través de planes especí-del art. 149.1.2 de la Constitución Española que ficos de actuación que, además, de incluir susincluye “nacionalidad, inmigración, emigra- actuaciones universalistas o específicas en losción, extranjería y derecho de asilo” entre las grandes campos del Estado de bienestar, hanmaterias sobre las que el Estado tiene compe- abordado a veces otros ámbitos como la sensi-tencia exclusiva. Porque todas las Comunida- bilización, la participación de inmigrantes o lades Autónomas tienen títulos competenciales en cooperación al desarrollo con los países de ori-servicios públicos como educación, empleo, vi- gen de los inmigrantes. Cataluña fue la primeravienda, salud, servicios sociales y cultura y to- Comunidad Autónoma que aprobó un “Plan dedos ellos son aspectos fundamentales en los inmigración” en 1993. Pero es en torno al añoprocesos de integración de los inmigrantes, tan- 2000, cuando se inicia lo que hemos calificadoto para llevar a cabo políticas de redistribución como tercera etapa de la construcción de lacomo políticas de reconocimiento. Y en la posi- España inmigrante, cuando comenzó este pro-ble discusión hay que recordar la doctrina del ceso de aprobación de planes por parte de lasTribunal Constitucional (STC 71/1982) sobre la Comunidades Autónomas para favorecer elpreferencia del título competencial específico proceso de integración de los inmigrantes.sobre el genérico. Aunque no sea éste un crite- Hasta 2007 los planes aprobados han sido losrio absoluto, “los títulos autonómicos sobre siguientes:educación, sanidad, asistencia social, vivienda, Andalucía:etc. se imponen sobre el genérico del Estado so- — I Plan Integral para la Inmigración en An-bre inmigración, del art. 149.1.2 CE” (Montilla dalucía 2001-2004.2007: 4). Por su parte, la Ley Orgánica 4/2000, — II Plan Integral para la Inmigración ensobre derechos y libertades de los extranjeros Andalucía 2005-2009.en España y su integración social, reconoce es- Aragón:tas competencias autonómicas (y las de las cor- — Plan Integral para la Inmigración en Ara-poraciones locales) al crear el Consejo Superior gón 2004.de Política de Inmigración “para asegurar la Baleares:adecuada coordinación de las actuaciones de las — Plan Integral de atención a la Inmigraciónadministraciones públicas con competencia so- de las Illes Balears 2001-2004.bre la integración de los inmigrantes” (art. 68). — II Plan Integral de atención a la Inmi-“En consecuencia, hemos asistido hasta aquí a gración de las Illes Balears 2005-2007.una situación ciertamente paradójica. Formal- Canarias:mente, la inmigración era competencia estatal, 17 Dejamos al margen otras cuestiones competenciales de la gestión de los flujos migratorios, del contingente y de los permisos de tra-bajo iniciales que no tienen que ver directamente con las políticas de integración.230 Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorial — Plan Canario para la Inmigración 2002- gración, lo que se plasma en la adopción de me- 2004. didas dirigidas tanto a la población inmigrada, — II Plan Canario para la Inmigración 2005- como a la sociedad receptora. De ahí la impor- 2006. tancia que tienen acciones de sensibilización Cantabria: como la promoción de la interculturalidad, la — Plan de Interculturalidad 2005. lucha contra la discriminación, el racismo o la Castilla y León: xenofobia, pero también la adaptación de la so- — Plan Integral de Inmigración en Castilla y ciedad a las necesidades de una población más León 2005-2009. diversa. En ello coinciden con la práctica más Castilla-La Mancha: habitual en los Estados miembros de la Unión — Plan Regional para la integración laboral Europea, como señala la Comisión, en el “Infor- de los inmigrantes en Castilla-La Mancha. me de síntesis sobre las políticas nacionales de Cataluña: integración” incluido como anexo en la Comu- — I Pla interdepartamental d’immigració nicación COM (2003) 336. Como ha puesto de 1993-2000; relieve el PECI, estos planes de las Comuni- — II Pla interdepartamental d’inmigració dades Autónomas han ido formando una doctri- 2001-2004; na de reconocimiento de derechos sociales de — Pla de ciudadanía i immigració 2005-2008. las personas inmigradas, a partir de una serie de Madrid: principios generalmente compartidos, aunque a — Plan Regional para la Inmigración de la veces sean definidos de manera distinta y con Comunidad de Madrid 2001-2003; algunas ambigüedades, que cabría sintetizar del — II Plan Regional para la Inmigración de la modo siguiente: la igualdad, entendida como Comunidad de Madrid 2005-2008 equiparación de derechos, deberes y oportuni- Murcia: dades de ciudadanos y ciudadanas inmigrantes — Plan para la Integración Social de los Inmi- y autóctonos; la integralidad, esto es, el trata- grantes en la Región de Murcia 2002-2004. miento integrado del conjunto de aspectos y — II Plan de Integración Social de los Inmi- campos que pueden afectar a la integración de grantes en la Región de Murcia 2005-2007. los inmigrantes; la transversalidad, entendida Navarra: como incorporación de las cuestiones ligadas a — Plan para la Integración Social de la Po- la integración a todas las políticas públicas rele- blación Inmigrante 2002-2006. vantes; la normalización, entendida como la in- País Vasco: clusión de los inmigrantes en los sistemas gene- — Plan Vasco de Inmigración 2003-2005. rales de servicios que el Estado de bienestar La Rioja: presta a la ciudadanía; la interculturalidad, defi- — I Plan Integral de Inmigración de La Rio- nida de distintas maneras, pero que implica la ja 2004-2007. consideración de la diversidad cultural dentro La mayoría de estos planes tienen un carácter de las políticas públicas. Los planes más recien-general y abordan muchos de los ámbitos en los tes, tanto autonómicos como municipales, hanque se plantean los desafíos fundamentales liga- ido introduciendo con fuerza el concepto de ciu-dos a la cuestión migratoria: acogida, educación, dadanía entendida, en la estela de los plantea-empleo y formación, salud, vivienda, servicios mientos de la Comisión Europea, como una ciu-sociales, sensibilización, asesoramiento jurídico dadanía plural y cívica. Lo ha hecho con espe-y cooperación al desarrollo. Algunos planes se cial fuerza el Plan de Ciudadanía e Inmigraciónhan elaborado como un catálogo ordenado de los 2005-2008 de la Generalitat de Cataluña.recursos ya existentes a los que pueden acceder Se puede decir, como hace el PECI, que “to-las personas inmigrantes, aunque no sean especí- mados en su conjunto, el desarrollo de todos es-ficos para ellas. Otros, sin embargo, se han con- tos planes y medidas ha ido formando un acervocebido para incluir la problemática de la inmi- común, en paralelo a los desarrollos de la Unióngración dentro de las líneas de intervención de Europea sobre la integración de las personas in-las políticas públicas (véase Bonino y otros 2003 migradas, ha propiciado la toma en considera-y Martínez de Lizarrondo 2006). ción del hecho migratorio en las políticas de ca- En los planes autonómicos suele reconocerse rácter general de cada Comunidad Autónoma yel carácter bidireccional de los procesos de inte- ha ido consolidando, sobre todo en aquéllas quePolítica y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235 231
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialcuentan con mayor presencia de población inmi- nidades Autónomas al amparo de estegrada, tanto prácticas administrativas de inter- Plan, los recursos empleados resulten devención social, como la existencia de organismos una cofinanciación efectiva por parte dede gestión y de participación en el diseño y eje- las administraciones”. En el mismo Dic-cución de las políticas de integración, tales como tamen se plantea que “los Gobiernos loca-los Foros para la integración de los inmigrantes”. les deberían disponer de las competencias En los Presupuestos Generales del Estado de y los recursos necesarios para llevar a ca-2005 se aprobó un Fondo de Apoyo a la Acogida bo de modo eficaz la integración de los in-e Integración de Inmigrantes y al Refuerzo migrantes en sus municipios” y que “de-Educativo. Ese fondo está destinado de modo bería garantizarse la participación de losprácticamente total a las Comunidades Autóno- Ayuntamientos en la suscripción de losmas y, a través de ellas, una gran parte a los Acuerdos entre el Gobierno y cada Comu-ayuntamientos. Ese Fondo comenzó con una do- nidad Autónoma en la asignación deltación de 120 M? para el año 2005 (60% destina- Fondo de Apoyo”.do a Acogida e Integración y el 40% a Refuerzo 3. Establecer cauces que hagan posible laEducativo) y el 50% del mismo debía destinarse participación en la elaboración, imple-a Ayuntamientos y con cuantías algo mayores se mentación y evaluación de las políticas yha reproducido en los años siguientes. El Fondo planes de integración de las Comunidadesse ha gestionado a través de Convenios entre la Autónomas (y Corporaciones Locales) deAdministración General del Estado y las todos los sujetos e instituciones implica-Comunidades Autónomas en base a principios de das: asociaciones de inmigrantes, asocia-subsidiaridad, respetando el ámbito competencial ciones que trabajan con los inmigrantes,en relación con la integración de inmigrantes; asociaciones de la sociedad civil, agentescomplementariedad y de cooperación interinsti- sociales.tucional entre las tres administraciones. Las pau-tas de gestión del Fondo han sido sometidas alConsejo Superior de Política de Inmigración y 7. ALGUNAS CONSIDERACIONESaprobadas por Consejo de Ministros. Las líneas FINALESde actuación del Fondo han ido evolucionandocon los años hasta confluir en 2007 con los ejes Un “pánico moral” (Vasta 2007) sobre la in-de actuación que se establecen en el PECI. migración y la diversidad étnica y religiosa re- Se pueden señalar algunas posibles líneas de corre en la actualidad muchas regiones de inmi-actuación en el campo de la integración de los gración en Europa y en el mundo. Se extiende lainmigrantes desde esta perspectiva de colabora- sensación de que los enfoques pluralistas o mul-ción entre la Administración General del estado ticulturales que buscan la inclusión de y con losy las Comunidades Autónomas (y las corpora- inmigrantes han fracasado y que esto ocurre enciones locales): gran medida por culpa de los inmigrantes mis- 1. Hacer del Consejo Superior de Política de mos. Desde esa perspectiva se ha ido imponien- Inmigración una auténtica Conferencia do el marco con que se aborda la “cuestión mi- sectorial de concertación territorial de po- gratoria” en muchos países. líticas de inmigración y de integración de En este artículo se ha hecho un planteamiento los inmigrantes; contra estas corrientes: contra las que defienden 2. Favorecer las réplicas del PECI sobre los (o practican) un repliegue de los dispositivos futuros planes de las Comunidades Autó- del Estado de bienestar; contra las que mantie- nomas (y de los ayuntamientos). En ese nen una concepción unilateral de la integración sentido los convenios de gestión del Fon- y que echan sobre las espaldas de los inmigran- do de Apoyo deberían ser un instrumento tes la responsabilidad de su inserción en la so- no burocrático de co-diseño de políticas. ciedad; contra las que tienden a ignorar la im- Además, como ha señalado el Foro para la portancia de las desigualdades sociales, sean de Integración Social de los Inmigrantes en clase o basadas en la etnicidad o el género; con- su Dictamen sobre el PECI, “en los pro- tra los que olvidan las relaciones entre las políti- gramas que se desarrollen entre la Admi- cas de inmigración y las de integración y la nistración General del Estado y las Comu- necesidad de que aquellas sean realistas e incor-232 Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235
  • Lorenzo Cachón Rodríguez La integración de y con los inmigrantes en España: debates teóricos, políticas y diversidad territorialporen una visión no instrumentalista de las les pide) recae sobre los inmigrantes, es difícilmigraciones; contra los discursos que acentúan avanzar en la construcción de políticas de reco-la necesidad de que los inmigrantes abandonen nocimiento; pero hay que seguir insistiendo ensus costumbres y sus culturas y se asimilen a las que la interculturalidad debe formar parte de lanuestras; contra las prácticas de elaborar políti- vida cotidiana, que hay que asumir la memoriacas sin contar con los ciudadanos a los que van de los recién llegados y, así, transformar ladirigidas, sean inmigrantes o autóctonos. “nuestra”, que hay que “interiorizar la diferen- Algunos de los planteamientos que se han de- cia” (Baubock 1996) y adaptar cualitativamentefendido tendrán serias dificultades en salir adelan- las estructuras públicas; y que nada de esto este porque chocan con políticas que representan posible realizarlo adecuadamente sin derechosuna cierta ortodoxia (entre neoliberal en lo econó- efectivos de participación en el espacio político,mico y social y asimilacionista en lo cultural y po- sin que los inmigrantes puedan participar acti-lítico). En una época en la que se prima (los mer- vamente en los procesos de deliberación y decados lo hacen en el corto plazo) un encogimiento toma de decisiones de la que ya es su sociedad ydel Estado de bienestar, es difícil que las políticas sin el reconocimiento del derecho de voto.de redistribución logren que las instituciones del Espero que no sea vano terminar con el finalEstado de bienestar se adapten cuantitativamente de Sobre la paz perpetua de Kant, con quien ha-lo necesario para incorporar las desafíos que plan- bíamos empezado:tea el principio de igualdad pensado desde el “Si es un deber, y al mismo tiempo una es-campo de la inmigración. Los movimientos socia- peranza, el que contribuyamos todos a reali-les tienen mucho que decir en las luchas por la ex- zar un estado de derecho público universal,pansión de los derechos sociales y económicos, aunque sólo sea en aproximación progresiva,por la “extensión de la ciudadanía a las clases ba- la idea de la ‘paz perpetua’ (…) no es unajas” (Bendix), parte fundamental de las cuales lo fantasía vana, sino un problema que hay queconstituyen los inmigrantes. ir resolviendo poco a poco, acercándonos con En una época donde se difunde una concep- la mayor rapidez al fin apetecido, ya que elción unidireccional de la integración, en la que movimiento del progreso ha de ser, en lo fu-la carga de la prueba de la “asimilación” (que se turo, más rápido y eficaz que en el pasado”.BIBLIOGRAFÍAAA.VV. (2004): Voces escondidas. Realidad socioeconómica y laboral de la población inmigrantes en Castilla y León, Valencia, Germanía.ALONSO, L. E. (1999): Trabajo y ciudadanía. Estudios sobre la crisis de la sociedad salarial, Madrid, Trotta.ALONSO, L. E. (2007): La crisis de la ciudadanía laboral, Barcelona, Anthropos.ARANGO, J. (1985): “Las leyes de las migraciones de E. G. Ravenstein, cien años después”, Revista Española de Investigaciones Sociológicas, nº 32, octubre-diciembre: 7-26.ARANGO, J. (2005): “Nuevos retos y perspectivas para la política de inmigración europea”, en AA.VV., Cinco Años des- pués de Tampere, Barcelona, Fundació CIDOB: 151- 156.ARANGO, J. (2006): “Europa y la inmigración: una relación difícil”, en Cristina Blanco (ed.), Migraciones. Nuevas movi- lidades en un mundo en movimiento, Barcelona, Anthropos: 91-111.BAUBÖCK, R. (1996): “Social and cultural integration in a civil society”, en R. Bauböck, A. Heller and A. R. Zolberg (eds.) The Challenge of Diversity: Integration and Pluralism in Societies of Immigration, Aldershot, Avebury.BAUBÖCK, R. (2007): “¿Quines son los ciudadanos de Europa?”, Vanguardia Dossier, nº 22, enero-marzo: 95-99 (Monográfico “Inmigrantes. El continente móvil”).BAUMANN, G. (2001): El enigma multicultural. Un replanteamiento de las identidades nacionales, étnicas y religiosas, Barcelona, Paidós.BENDIX, R. (1974): Estado nacional y ciudadanía, Buenos Aires, Amorrortu.BLANCO, C. (1993): La integración de los inmigrantes en las sociedades receptoras, Bilbao, Universidad de Deusto.BLANCO, C. (2000): Las migraciones contemporáneas, Madrid, Alianza.BONINO, C. y otros (2003): Los planes de las Comunidades Autónomas para la integración social de las personas inmi- grantes, Madrid, CCOO.CACHÓN, L. (1995): “Estado de bienestar y capitalismo avanzado”, en J. Benedicto y M. L. Morán, Sociedad y Política. Temas de sociología política, Madrid, Alianza: 187-221.Política y Sociedad, 2008, Vol. 45 Núm. 1: 205-235 233
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