La Costituzione stella polare della democrazia
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Raimondo Ricci, Giancarlo Rolla, Valerio Onida, Andrea Manzella: nell'ambito delle clebrazioni per il sessantesimo anniversario dell'entrata in vigore della...

Raimondo Ricci, Giancarlo Rolla, Valerio Onida, Andrea Manzella: nell'ambito delle clebrazioni per il sessantesimo anniversario dell'entrata in vigore della
Costituzione italiana, il 17 gennaio 2008 l'Istituto ligure per la storia della Resistenza e dell'età contemporanea ha organizzato una tavola rotonda dal titolo “La Costituzione, stella polare della
democrazia”.

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La Costituzione stella polare della democrazia La Costituzione stella polare della democrazia Document Transcript

  • La Costituzione, stella polare della democrazia Raimondo Ricci, Giancarlo Rolla, Valerio Onida, Andrea ManzellaNellambito delle clebrazioni per il sessantesimo anniversario dellentrata in vigore dellaCostituzione italiana, il 17 gennaio 2008 lIstituto ligure per la storia della Resistenza e delletàcontemporanea ha organizzato una tavola rotonda dal titolo “La Costituzione, stella polare dellademocrazia”.Di seguito sono pubblicati i loro interventi.Pubblicato in “Storia e memoria”, 2008- Vol.17 - Fasc.1 – pp. 21 - 37 Raimondo Ricci: Signore e Signori, amici, rappresentanti delle istituzioni, tocca a me introdurre questomomento solenne di ricordo e commemorazione di un’epoca e di un evento che ha cambiato lastoria d’Italia. Noi siamo qui per celebrare, per ricordare, per riflettere sul momento in cui è entratain vigore la Costituzione della nostra Repubblica e io vi ringrazio a nome di tutte le Istituzioni dallequali sono stato delegato a parlare. La mia età molto avanzata mi consente di parlare della Costituzione con un senso dicommozione e nello stesso tempo di riflessione, poiché essa ha rappresentato, di quel periododrammatico e straordinario attraverso il quale l’Italia è riuscita a cambiare la propria identità, illascito più importante. È chiaro come mi riferisca al periodo della lotta antifascista e dellaResistenza, a quel periodo cioè nel quale la parte migliore del nostro popolo è riuscita a dare ilsegno della propria volontà di rompere con un regime totalitario e di fondare una realtàdemocratica. Fondare, giacché non si può parlare di rifondazione, essendo stata la democraziaantecedente all’entrata in vigore della nostra Costituzione parziale e zoppa. Basti pensare comeallora non fosse previsto il voto alle donne e al peso della casa reale. Ebbene, io credo che questoepocale cambiamento della realtà italiana e della sua identità, attuatosi grazie alla lotta resistenzialeculminata nel 25 aprile 1945, sia stato non solo il frutto della vittoria alleata nella seconda guerramondiale ma anche il merito del nostro popolo, dei tanti giovani, dei militari, degli uomini e delledonne che in condizioni estremamente drammatiche hanno compiuto la giusta scelta, a prezzo dienormi sacrifici e con il sacrificio, spesso, della loro stessa vita. Ma c’è qualcosa che non è stato portato qui dagli angloamericani o dai sovietici, qualcosache ha mutato in profondità l’identità del nostro Paese: è stato infatti l’antifascismo, movimentopolitico ed ideale non importato dall’estero, a guidare, in nome dei valori di libertà, democrazia,giustizia, la lotta delle forze più nobili del nostro popolo contro il regime mussoliniano. E io voglioricordare il senso unitario dell’antifascismo, quell’incontro tra anime, culture, ideologie diverse che,lungi dal costituire un impedimento, ha favorito la nascita di una Costituzione tra le più avanzatedell’Occidente, frutto del senso di responsabilità di uomini che sapevano di dover assolvere uncompito fondamentale nella storia d’Italia. Io credo che l’incontro fra uomini come UmbertoTerracini e Alcide De Gasperi abbia consentito alla Costituzione di nascere e che, nonostante i varicompromessi raggiunti nella stesura del testo, il suo aspetto saliente debba ravvisarsi nellacondivisione di alcuni valori e principi fondamentali che venivano ad opporsi in maniera radicale eantitetica alle parole d’ordine dei totalitarismi nazista e fascista. È proprio da questa tensione, da questo vissuto collettivo, da queste speranze, che è nata laCostituzione della Repubblica, che ha tradotto nei suoi articoli, soprattutto nei primi dodici,riguardanti i principi fondamentali, e negli altri concernenti i diritti e doveri dei cittadini, l’essenzadi un rinnovamento e di una prospettiva per il futuro. Vorrei, a questo proposito, ricordare l’articolo3, che parla dell’eguaglianza come meta da raggiungere attraverso l’intervento pubblico, l’articolo11, sul ripudio della guerra come strumento per la risoluzione dei contrasti internazionali, l’articolo36, sulla dignità del lavoro.
  • Io credo di non dovere aggiungere altro, ma questo legame fra lotta del popolo italiano eCostituzione della Repubblica doveva essere particolarmente sottolineato da chi, come me, havissuto personalmente questa esperienza prima come militare, poi come resistente e infine comedeportato in un campo di concentramento nazista e continua a viverla adempiendo il compito, per ilpoco tempo che gli resterà ancora da vivere, della testimonianza soprattutto nei confronti deigiovani, nella speranza che sappiano far tesoro della nostra storia e difendere i valori dellaCostituzione repubblicana a sessant’anni dalla sua entrata in vigore. Darò adesso la parola al professor Rolla, ordinario di Diritto costituzionale dal 1980 edirettore del centro studi sulla Comparazione dei sistemi costituzionali in tutto il mondo, un centroche prospera sotto la sua guida a Genova ed è legato a molte istituzioni, in particolare spagnole, diMadrid, di Granada, e dell’America latina e del Canada. Vorrei anche ricordare che con il professorGiancarlo Rolla ci siamo trovati insieme in una grande battaglia, la battaglia per difendere laCostituzione dallo stravolgimento che nel 2006, dunque meno di due anni fa, tendeva a modificareprofondamente quello che deve essere invece la bussola, la stella polare della nostra democrazia.La Costituzione deve essere modificata e migliorata in relazione ai tempi ma non certamente essereprofondamente alterata. Giancarlo Rolla: Ringrazio il senatore Ricci non solo per le gentili parole ma anche per l’onore ed il piaceredi partecipare a questa iniziativa. Cercherò di sviluppare alcune brevi considerazioni su quello chemi sembra essere oggi il valore più profondo e il senso più autentico della nostra Costituzione, inmodo da poter affidare poi all’autorevolezza del professor Onida un intervento più ampio e piùorganico. Vorrei partire da due giudizi che in tempi diversi sono stati dati della nostra Cartacostituzionale e che a me sembrano ancora particolarmente validi. Il primo afferma che laCostituzione ha il merito di aver saputo esprimere il larghissimo consenso che si era determinatonella società italiana perché si potessero adottare istituzioni democratiche, rispettose delle libertàtradizionali e insieme aperte ai diritti sociali. Il secondo dice che la Costituzione è stato unostrumento particolarmente efficace per stimolare il rinnovamento del sistema italiano e per renderloconforme ai princìpi del moderno costituzionalismo. A proposito di questi due giudizi mi sembrainteressante sottolineare proprio due concetti che ha ripreso anche Ricci: il primo relativo allarghissimo consenso che si era formato non solo nell’Assemblea costituente ma anche nella societàitaliana; il secondo relativo al fatto che la Costituzione inseriva finalmente lo Stato italiano nelnovero dei moderni ordinamenti democratici e sociali. Partendo da quest’ultima considerazione desidero perciò fare alcune sottolineature, acominciare da quello che a me pare un equivoco ricorrente: considerare cioè la Costituzione comeuna semplice legge, e sia pure legge suprema e fondamentale; l’equivoco consiste nel vederla comeuna legge che il Parlamento, sia pure nel rispetto di particolari procedure, può legittimamente e percosì dire tranquillamente modificare così come modifica, abroga e sostituisce le leggi ordinarie.Questo equivoco credo vada indicato con forza per ribadire come la Costituzione fissi e traduca sulpiano giuridico quelli che sono i valori, i principi e le regole nelle quali il popolo si riconosce. Per riprendere l’immagine di un antico pensatore, si potrebbe dire che la Costituzione èl’anima della repubblica, l’anima della società. Scopo della Costituzione è di affermare con forza unsenso di appartenenza, di individuare le ragioni che giustificano lo stare insieme di una comunità.La forza della Costituzione non deriva soltanto dal fatto che le sue norme hanno una particolareforza giuridica per cui vincolano tutti i cittadini e tutti i poteri, ma anche dal fatto, comericordavano anche i due giudizi da cui sono partito, che i princìpi e le regole che esprime sonoaccettati e convalidati dalla cultura del Paese, sono cioè capaci di esistere per sé, di penetrare inprofondità nel tessuto sociale, di diventare naturali ed evidentemente necessari. I giudizi che gli storici e i giuristi hanno dato sono concordi nel ritenere che dal 1948 adoggi la Costituzione non solo ha saputo adempiere questa funzione, ma ha avuto anche
  • un’importante funzione di tipo formativo ed educativo, facendo in modo che il consenso intorno aivalori che afferma si accrescesse e si rinnovasse nel succedersi delle generazioni; e questavalutazione sono persuaso abbia una valenza oggettiva. Questo non esime dal vigilare perché lacultura del Paese non si discosti dalla cultura della Costituzione. Su diversi fronti − del diritto, della legalità, del rispetto della sovranità popolare, delprincipio di solidarietà tra le persone e i territori − talvolta emergono segnali abbastanzapreoccupanti che non debbono essere sottovalutati. Ritengo quindi che, prima di porsi il problemadi un cambiamento della Costituzione, sia doveroso cercar di rinnovare i valori della Costituzioneall’interno della società. Tutte le costituzioni, per la loro natura, sono nate per durare nel tempo ehanno avuto e hanno un ruolo determinante nel plasmare un ideale di popolo. Ma la nostraCostituzione può e deve avere anche un’altra importante funzione che si collega con la nascita el’affermarsi di un’idea forte di cittadinanza, fatta non solo di elementi per così dire extragiuridici inriferimento alle idee di nazionalità, comunanza di lingua, etnia, storia, cultura, ma fondata - di làdai concetti di nascita, sangue e suolo - su valori e regole precise. Questo profilo della Costituzioneè di fatto molto importante in tutti quegli ordinamenti che hanno la caratteristica di non essere piùordinamenti strettamente nazionali ma tendono a divenire sempre più ordinamenti plurinazionali eanche multiculturali, come tende ad essere il nostro. Nello stesso tempo andrà rilevata la fortuna toccata alle formule non solo giornalistiche mafrancamente politologiche, che parlano di prima, seconda e terza Repubblica. Sappiamo che, dalpunto di vista del diritto, la Repubblica è una sola, sia pure nel suo trasformarsi e modificarsi. Èuna, perché fa riferimento a principi essenziali che continuano a permanere. Mi riferisco ai valoridell’apertura internazionale, dell’apertura all’Unione europea, al pacifismo, al riconoscimentodell’accoglienza degli stranieri, del necessario pluralismo, della tutela delle minoranze e delledifferenze, per non parlare delle libertà tradizionali che continuano a essere un ottimo fondamento:valore del principio di legalità, del principio di autonomia, riconoscimento dei diritti delle comunitàlocali e delle comunità territoriali. Questi, di là dai cambiamenti dei regimi e delle formulepolitiche, rimangono gli assi attorno ai quali la Costituzione e la Repubblica continuano a ruotare. Resta indubbio che le costituzioni, per poter durare nel tempo, debbono anche avere lacapacità di trasformarsi e di modificarsi assecondando quelle che sono le trasformazioni e levariazioni delle singole storie. Di qui l’immagine suggestiva che vede nella carta fondamentale unasorta di albero vivente che produce sempre nuovi frutti rinnovandosi attraverso il vitalecollegamento con la società. La domanda è a chi competa propriamente assicurare l’elasticità di unaCostituzione. Compete innanzitutto al legislatore attraverso l’approvazione di leggi di attuazionedella Costituzione stessa, dove l’espressione “attuazione” non è qualche cosa di meccanico, giacché“attuare” significa mettere ogni volta in sintonia le disposizioni, le norme, il testo della Costituzionecon le trasformazioni sociali e le trasformazioni culturali. Andrà riconosciuto che su questoversante, in diversi momenti della nostra storia repubblicana, il legislatore ha incontrato di volta nonpohe difficoltà. Ha certo incontrato difficoltà nella prima fase in cui molte parti, molti istituti sonostati attuati con grande ritardo; ma credo che incontri molte difficoltà ancora oggi là dove mancanole leggi che diano attualità alla Costituzione in rapporto a diversi e importanti cambiamenti.Pensiamo ai cambiamenti legati alle problematiche della libertà personale, della laicità delleistituzioni, delle libertà religiose, dei diritti delle comunità locali, della tutela contro forme didiscriminazione e così via. Citerei poi il secondo soggetto cui compete assicurare l’elasticità dellaCostituzione: ed è sicuramente l’interprete, il giudice, che ha svolto in tutti questi anni un ruolofondamentale nel perseguire questo risultato - e tutti noi ci auguriamo che la sua azione continui almeglio anche perché può oggi arricchirsi di ulteriori strumenti, come la Carta dei diritti dell’UnioneEuropea, che può essere utilizzata per attuare e attualizzare la stessa Costituzione. È evidente da ultimo che l’adattamento della Costituzione è compito proprio del legislatorecostituzionale. Ma questo intervento non può non avvenire in modo condiviso perché, comeaccennato, la Costituzione non è una semplice legge, ma uno specchio, un valore presente nellasocietà: utilizzando un’espressione simbolica si potrebbe dire che ciò dovrebbe essere fatto con lo
  • spirito di un restauro conservativo, oppure di un’alta manutenzione. Certo è che, se si avverte che icomportamenti pubblici o politici non sono coerenti con le previsioni costituzionali; la via maestranon sarà quella di adattare la Costituzione a questi comportamenti ma, al contrario, di cercar dimodificare questi comportamenti per riportarli in sintonia con i valori della Costituzione. Un ultimo punto brevissimo per additare un ulteriore equivoco: pensare cioè che si possanorigidamente distinguere le due parti della Costituzione dicendo: nella prima parte ci sono i valori, idiritti, i princìpi e nella seconda parte solo delle regole organizzative. Questo non è corretto, perchénon si tratta di due parti giustapposte ma complementari ed essenziali, perché la garanzia deiprincìpi, dei valori e dei diritti contenuti nella prima parte è in buona misura affidata alle regolecontenute nella seconda. Faccio un esempio: i diritti. Il riconoscimento dei diritti rischia di essereuna romantica dichiarazione se non gli corrisponde un’efficace tutela. Dove si trova la tutela delriconoscimento dei diritti? Ovviamente, nella seconda parte, nel ruolo dell’ordinamento giudiziario,nelle caratteristiche di un Parlamento pluralistico, di un’amministrazione efficiente e di unagiustizia rapida, imparziale e indipendente. L’altro grande valore, il principio di legalità, dovetrova il suo inveramento? Nella seconda parte della Costituzione, fondamentalmente. Vorrei quindiconcludere ribadendo come che la Costituzione debba essere considerata un tutt’uno. Bisogna faremolta attenzione perché le modifiche, che si intendano apportare alla sua seconda parte, nonarrivino a incidere sui valori e i principi fondamentali che sono contenuti nella prima. Raimondo Ricci: Ringrazio il professor Rolla per aver detto con molta chiarezza qual è la funzione dellanostra Costituzione. Passo ora la parola al professor Valerio Onida. Il professor Onida è ordinario diDiritto costituzionale all’Università di Milano ed è stato componente della Corte costituzionale dal1996 al 2005 e dal 2004 fino alla conclusione del mandato ha ricoperto inoltre la carica dipresidente della Corte costituzionale. Egli cura una rivista annuale “Viva vox constituionis”, che sioccupa della giurisprudenza costituzionale; continua infine ad occuparsi in modo fattivo del praticocontrollo che la Corte costituzionale esercita sull’applicazione delle norme costituzionali allalegislazione italiana e, in genere, ai comportamenti pubblici nel nostro Paese, ed è persona la quale,oltre all’attività scientifica, ha dedicato e continua a dedicare molto tempo all’attività di solidarietàumana, all’attività filantropica. Il suo studio professionale è uno studio nel quale ci si adoperasoprattutto in un’azione di recupero delle persone, di istruzione dei detenuti nel tentativo, del qualeanche io come legislatore mi sono occupato nel periodo in cui sono stato in Parlamento, delrecupero di coloro che hanno violato la legge ad una vita diversa. Valerio Onida: Vorrei cominciare dicendo che noi siamo abituati a parlare della nostra Costituzione comed’una legge nata dalla Resistenza, e siamo abituati a pensare alla Costituzione come a una vicendafondamentale, alta e nobile della nostra storia nazionale, anche come punto di convergenza delleforze politiche nazionali. Si dice spesso che “la Costituzione è frutto dell’incontro di tre ideologie:l’ideologia liberale, l’ideologia democratica e l’ideologia marxista”, e tutto questo è sicuramentevero dal punto di vista storico immediato, così come è vero che la Costituzione si collega allaResistenza. Piero Calamandrei, questo grande costituente, in un suo celebre discorso del 1965 aglistudenti milanesi aveva detto, al momento di concludere: “Se voi volete andare alle radici dellaCostituzione, sapere dove è nata, dovete andare sulle montagne, dovete andare nei luoghi dove ipartigiani hanno combattuto, dove sono morti, dove sono stati imprigionati”. Tutto vero dal punto divista storico. Ma è anche parziale questa visione della Costituzione, poiché essa riprende cose moltopiù antiche, nei suoi articoli riecheggiano voci più lontane. A tal proposito ricordiamo che nel giàcitato discorso di Calamandrei si sottoline il fatto che negli articoli della nostra Costituzionerisuonano le parole di Mazzini, Cavour, Cattaneo, “poiché là dove si dice che la Repubblicariconosce le autonomie c’è Cattaneo, là dove si dice che lo Stato e la Chiesa sono ciascuno nelproprio ordine sovrani c’è Cavour, e dove si parla di diritti e di doveri si trova Mazzini”. È vero
  • perciò che nella Costituzione italiana riecheggia molta storia del nostro Paese, ma è vero soprattuttoche il significato storico più profondo della nostra Costituzione è stato quello – come già ricordatodal professor Rolla – di collocare il nostro Paese in una storia più ampia, in un contesto più ampio,cioè nel contesto del costituzionalismo contemporaneo. La nostra Costituzione, insomma, non è un prodotto autarchico, una specie di prodottodomestico, un compromesso nazionale: è qualcosa di più, perché quel terreno comune che tantevolte si è detto è stato trovato nel fare la Costituzione, quel punto di incontro tra ideologie e forzepolitiche che allora concorsero all’Assemblea Costituente riporta a quel terreno comune che è statotrovato nei principi del costituzionalismo contemporaneo. I princìpi del costituzionalismo nascono, come sappiamo, con una vocazionetendenzialmente universale e assoluta. Tutti ricordano l’incipit delle famosa “Dichiarazione diindipendenza degli Stati Uniti d’America”: “Noi crediamo che vi siano delle verità incontestabili edi per sé evidenti: fra queste, che tutti gli uomini sono stati creati uguali e che tutti gli uomini sonostati dotati dal loro creatore di alcuni diritti inalienabili”, e così via. La storia del costituzionalismonasce proprio da affermazioni esplicite di ideali, di fini che hanno una vocazione di tipo universalee in qualche modo assoluto; di là naturalmente dalle continue contraddizioni che la storia dimostra,perché è facile constatare che, tra le proclamazioni costituzionali di tutti tempi e la realtà della vita,le contraddizioni sono continue. La Costituzione degli Stati Uniti, che cominciava con questasolenne proclamazione, “Tutti gli uomini sono stati creati uguali”, ha convissuto per secoli conl’istituzione della schiavitù in alcuni Stati americani. La rivoluzione francese, che ha dato luogoall’affermazione in Europa dei principi del liberalismo, ha visto le fasi e la storia del terrore, dellarivoluzione che mangiava se stessa. L’aspirazione all’eguaglianza, che è un patrimonio storico delcostituzionalismo, è arrivata a tradursi, lo sappiamo, nell’azione di uomini che in nomedell’eguaglianza hanno rinnegato l’esigenza della libertà, del regime pluralistico, sino al traguardodei regimi comunisti. Quante volte abbiamo dovuto constatare il gap, la contraddizione tra la storiacom’era, cioè i fatti, e le proclami costituzionali. Ma questa è la storia: la storia degli uomini è fattaanche di contraddizioni. Ciò non toglie, anzi conferma, che questi princìpi del costituzionalismo,che gli uomini nel loro faticoso cammino hanno enucleato, enunciato, proclamato e scritto nelle lorocarte, sono princìpi che aspirano ad essere punti di riferimento permanenti e punti di riferimentouniversali. Per questo possiamo dire che la nostra Costituzione si deve in realtà considerare il fruttodi un’epoca molto particolare della storia dell’umanità, che è l’epoca – come ricordava già ilsenatore Ricci – della seconda guerra mondiale, perché la conclusione tragica di quella guerra e ciòche è avvenuto in seguito è stato il momento storico nel quale, per la prima volta, l’umanità, e nonsolo ristrette minoranze intellettuali, ha creduto nella possibilità di unificare il mondo intorno aprincìpi comuni, quelli appunto della dignità umana, della libertà, dell’eguaglianza, dellademocrazia, della giustizia interna e internazionale, del dominio del diritto e non più della forza,non solo nei rapporti tra le persone ma nei rapporti fra le nazioni e i popoli. Non è un caso chel’Organizzazione delle nazioni unite sia nata esattamente all’indomani della fine della secondaguerra mondiale e che uno dei primi atti dell’Assemblea delle Nazioni unite, in cui allora tutti glistati del mondo, oggi quasi tutti, si riconoscevano ed erano componenti, sia stata l’approvazione diquella “Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo” che è stata votata dall’Assemblea dell’Onu il10 dicembre 1948, per cui alla fine di quest’anno celebreremo anche un altro sessantesimoanniversario, quello della “Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo”. Tutto questo non è un caso, perché tale era il clima storico in cui è nata anche laCostituzione repubblicana. Quello era il terreno di coltura del costituzionalismo italiano. Vorreicitare qui le parole di un grande costituente, Giuseppe Dossetti, che come sapete lasciò molto prestola vita politica, nei primi anni Cinquanta, per votarsi poi al sacerdozio e alla vita monacale, ma chenel 1994, tornando in Italia, prese la guida di un movimento di difesa della Costituzione. Dossetti,in un discorso presto diventato famoso, del settembre 1994, diceva così: “Alcuni pensano che laCostituzione sia un fiore pungente nato quasi per caso da un arido terreno di sbandamentipostbellici e da risentimenti faziosi volti al passato; altri pensano che essa nasca da un’ideologia
  • antifascista, di fatto coltivata da minoranze, da certe minoranze che avevano vissuto soprattutto daesuli gli anni del fascismo; altri ancora si richiamano alla Resistenza, con cui l’Italia può avereritrovato il suo onore, e in certo modo si è omologata ad una certa cultura internazionale. Ebbene,tutte queste opinioni non sono fondamentalmente errate, ma sono insufficienti, perché – continuavaDossetti – la Costituzione italiana del 1948, proprio perché votata l’indomani della seconda guerramondiale, si può ben dire nata da quel crogiolo ardente e universale più che dalle stesse vicendeitaliane del fascismo e del postfascismo. Più che del confronto-scontro fra tre ideologie datate, essaporta l’impronta di uno spirito universale e in certo modo, transtemporale”. Sono parole che, credo,non potrebbero meglio esprimere quel concetto che stavo cercando di richiamare: il carattere, inqualche modo, non “domestico”, non autarchico della nostra Costituzione, il fatto che essa è inrealtà uno dei prodotti migliori di una fase storica nella quale l’umanità ha guardato a princìpicapaci di unificare il mondo. Questo è insomma il clima in cui nasce la Costituzione. Per questo il miglior modo dicelebrare i sessant’anni della Costituzione è secondo me quello di riflettere su due fenomeni che,pure nel nostro mondo – del quale tanto spesso dobbiamo constatare le intrinseche contraddizioni,le insufficienze, i drammi e le tragedie – rappresentano la continuazione del momento di fede chel’umanità ha espresso: per la prima volta, direi, nella storia successiva alla seconda guerramondiale. Il primo di tali fenomeni lo chiamerei “internazionalizzazione del Diritto costituzionale”.Il Diritto costituzionale, che nasce come diritto delle nazioni (ogni nazione aveva la suaCostituzione e si richiamava proprio agli elementi specifici della nazionalità), diventa un dirittocostituzionale internazionale, universale. Il secondo fenomeno, corrispondente, lo potremmo invecechiamare “costituzionalizzazione del Diritto internazionale”: il Diritto internazionale, il diritto deirapporti fra gli stati, che nasceva sulla base di certi principi, diventa Diritto costituzionale, nel sensoche fa propri, per la prima volta, quei principi, quegli ideali universali. Il Diritto internazionaleclassico, come sappiamo, era fondato sull’idea base per la quale “ciascuno stato è sovrano”, e“sovrano” voleva dire assolutamente sovrano, nel senso che non riconosceva nessuno “fuori”; irapporti con gli altri membri della comunità internazionale erano rapporti tra “pari”, tra stati sovraniche dialogavano tra loro in rapporti quindi di tipo “contrattuale”. L’unica regola generale del Dirittointernazionale era quella che si esprime nel motto latino “pacta sunt servanda”, bisogna adempiereai patti: se si contratta; se si stipula un contratto lo si deve mantenere. Il Diritto internazionale eraquesto: ciascuno stato rivendicava una piena sovranità, una piena indipendenza, l’insindacabilità deipropri poteri, e poi trattava con gli altri stati. Come sempre nei rapporti tra soggetti, si andava apatteggiare, a negoziare, e talvolta capitava anche il caso in cui ci si trovasse in dissenso. Quandosorgeva una controversia, nel Diritto internazionale classico quale era lo strumento per risolvere lecontroversie? La guerra. La guerra era un istituto, l’istituto centrale potremmo dire, del Dirittointernazionale, strumento giuridico destinato a risolvere le controversie. La guerra voleva dire laprevalenza del più forte, così come era avvenuto nelle antiche società prestatuali: dove gli individuinon avevano ancora dato vita ad un’autorità sociale e la risoluzione delle controversie tra individuiera rimessa ai rapporti di forza, potremmo dire a “guerre private”; così nella comunitàinternazionale, per secoli, per millenni, la risoluzione delle controversie era rimessa alla forza, cioèalla guerra. Ebbene questi due fenomeni, l’internazionalizzazione del Diritto costituzionale e lacostituzionalizzazione del Diritto internazionale, cioè il fatto che per la prima volta a livellointernazionale si affermi l’idea che vi debbano essere dei principi, che vi sia un diritto che debbaprevalere sulla forza, hanno fatto in questi anni, in questi decenni, un grande cammino, un lungocammino. I fatti sono ancora lontani, naturalmente – non dimentichiamo mai che la storia è fatta anchedi contraddizioni. Ma quando, il 10 gennaio del 1948, l’Assemblea generale dell’Onu approva laDichiarazione universale dei diritti dell’uomo, scrive delle affermazioni che almeno sulla carta tuttigli stati del mondo accettano. E la Dichiarazione universale non è che la traduzione sul piano,appunto, universale di quegli stessi principi del costituzionalismo: la dignità di ogni essere umano,l’eguaglianza fondamentale, i diritti inalienabili di tipo civile, politico e sociale. In Europa questa
  • Dichiarazione universale ha dato luogo a una serie di ulteriori tentativi di applicazione giacché laDichiarazione non è un documento strettamente giuridico ma una dichiarazione politica alla qualel’Organizzazione delle Nazioni unite si è impegnata a dare attuazione con degli accordi, con delleconvenzioni internazionali, e queste sono state convenzioni stipulate tra molti stati, fra tutti o tragruppi di stati. Per quanto riguarda l’Europa, per esempio, c’è la Convenzione europea dei dirittidell’uomo per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, stipulata nel 1950 aRoma, e, per quanto riguarda l’Italia, recepita ed entrata in vigore con una legge del 1955. QuestaConvenzione ha una particolare importanza non solo perché riguarda la nostra area geopolitica, cioèl’Europa, e l’Europa in questo senso più larga dell’Europa comunitaria, perché la Convenzioneeuropea comprende quarantasei stati membri sino alla Russia e alle repubbliche ex-sovietiche; ed èimportante perché per la prima volta nella storia non si è limitata a stabilire che gli stati avesserodegli obblighi – l’obbligo di riconoscere questi diritti fondamentali a tutti coloro che entrano sotto illoro controllo, sotto la loro giurisdizione, sono loro cittadini – ma ha dato vita anche ad untribunale, a una corte internazionale, la Corte europea dei diritti dell’uomo che siede a Strasburgo epronuncia sulle controversie in tema di violazione dei diritti fondamentali. Questa Corte è una cortenon appartenente ai singoli stati, è una corte che pronuncia su tutti gli stati membri e che dàattuazione ai diritti fondamentali. La tutela dei diritti fondamentali oggi, per noi, non sta più solonel diritto nazionale, ma anche in questo diritto sovranazionale. Un tempo si diceva:“ci sono giudicia Berlino”, per significare: ci sono giudici nei luoghi della nazione; oggi potremmo dire: aStrasburgo, in Europa, cioè al di sopra della nazione ci sono giudici. Questo naturalmente non fascomparire il senso delle giurisdizioni nazionali, delle costituzioni nazionali, ma indica come siattui l’universalizzazione dei diritti. Proprio alla fine dell’anno scorso la nostra Corte Costituzionale ha adottato due sentenze chesono forse un po’ sfuggite all’opinione pubblica perché sembrano un fatto tecnico, mentre si trattadi due sentenze molto importanti, in cui per la prima volta la Corte ha affermato che ciò che stascritto nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo, quindi i diritti garantiti dalla Convenzioneeuropea e soprattutto il modo in cui quei diritti sono affermati, tradotti e interpretati dalla Corteeuropea dei diritti, hanno dignità costituzionale, nel senso che vincolano le autorità del nostroPaese, anche il legislatore, allo stesso modo della Costituzione. Si tratta di un progresso importante.Vorrei dire in conclusione un’ultima cosa: la nostra Costituzione è uno dei prodotti migliori diquella fase storica, e lo dimostra non solo la coincidenza che c’è tra le fondamentali affermazioni didiritto della Costituzione, la Dichiarazione universale e la Convenzione europea, ma il fatto che lanostra Costituzione ha, fin dall’inizio, aperto questa prospettiva sovranazionale grazie all’articolo11, che è una sua singolarità. Piero Calamandrei la chiamava “una finestra attraverso la quale,quando il tempo non è troppo nuvoloso, riusciremmo a intravedere qualcosa che potrebbero esseregli Stati uniti d’Europa o del mondo”. L’articolo 11 esprime proprio questo afflato, questo spiritouniversalistico della Costituzione, l’apertura all’universalismo. Noi non abbiamo avuto bisognodella lunga storia dell’Europa unita, dell’Europa comunitaria di cui l’Italia è stata per lungo tempouno dei protagonisti, uno dei sei stati fondatori – alcuni statisti italiani sono tra i padri dell’Europa -;non abbiamo avuto bisogno di cambiare la nostra Costituzione per cedere parti della sovranitàitaliana alle istituzioni europee, perché avevamo già nella nostra Costituzione questa clausolaeuropea, l’articolo che diceva che la Repubblica italiana ammette, accetta le limitazioni di sovranitànecessarie per dare vita ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le nazioni. Sipensava sopratutto all’Onu in quel momento, quando si scrisse questa clausola; ma è stata laclausola che ha consentito, che ha fondato il cammino europeo anche dell’Italia con gli altri statieuropei. Il ministro degli esteri francese, Schuman, uno dei padri dell’Europa, scrisse nella suacelebre dichiarazione del 1950 che “costruire l’Europa era necessario per rendere l’ipotesi diun’altra guerra in Europa non solo impensabile ma materialmente impossibile”. Questaaffermazione si è avverata perché noi oggi possiamo dire che la guerra in Europa è materialmenteimpossibile e non solo impensabile, nel momento in cui abbiamo visto che non ci sono più
  • frontiere, mentre come fuori di questi processi di unificazione, di integrazione la guerra purtroppo èripresa: basti pensare ai fatti della ex Jugoslavia. Un’ultima cosa. La nostra Costituzione, che è prodotto trastemporale, prodotto universale enon solo domestico, non è qualcosa di diverso dai principi del costituzionalismo europeo emondiale. Qualcuno ritiene che la nostra Costituzione, proprio perché è nata in quel periodo, con ilconcorso soprattutto di alcune forze politiche, quelle dominanti nell’Assemblea costituente, sia unacostituzione ideologicamente orientata; qualcuno dice “non liberale”, “troppo sociale”. Bene, ioinviterei chi fa questo tipo di affermazioni, chi pensa che la nostra Costituzione sia invecchiataperché, appunto, “troppo sociale e poco attenta alle libertà”, a fare una lettura comparata dellaCostituzione italiana e della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo. Si potrà constatare che,certe volte con le stesse parole, si dicono le stesse cose. E si dice che cosa? Che al centro dellaDichiarazione c’è la dignità dell’uomo, ci sono i diritti di libertà: non solo le libertà civili, non solole libertà politiche, ma anche i diritti sociali. La prima grande affermazione della necessità di dar vita ad un assetto sociale e politico nelquale non solo la libertà ma anche l’eguaglianza e la giustizia fossero promosse, la prima grandeaffermazione si trova in un celebre discorso di un presidente americano del 1941: è il discorso dellequattro libertà. Il presidente Roosevelt disse: “noi vogliamo creare un mondo nel quale ovunque nelmondo siano assicurate queste quattro libertà”, ossia la libertà di espressione, la libertà di religione,la libertà dal bisogno, la libertà dalla paura. Queste quattro libertà sono il fondamento delcostituzionalismo – e infatti vengono richiamate espressamente nel preambolo della Dichiarazioneuniversale. Non si può quindi dire - sarebbe un falso storico - che le costituzioni come la nostra cheè attenta ai diritti sociali siano costituzioni particolari, lontane dai princìpi del costituzionalismoliberale. In realtà, il costituzionalismo è un patrimonio comune, al quale siamo stati associatiattraverso la Costituzione. Teniamocela dunque stretta questa Costituzione repubblicana. Raimondo Ricci: Grazie al professor Onida per il suo bellissimo intervento, che è penetrato nell’animauniversale della nostra Costituzione. “Teniamocela stretta”, egli ha affermato, e questo mi pare siaun invito al quale tutti dobbiamo rispondere, soprattutto i giovani. Passo adesso la parola alprofessor Andrea Manzella, professore di Diritto costituzionale e direttore del Centro studi sulParlamento dell’Università Luiss di Roma. Il professor Manzella è attualmente senatore dellaRepubblica, presiede la XIV commissione, quella che si occupa delle politiche dell’Unioneeuropea, ed è stato Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri con il governoSpadolini, con il governo De Mita e con il governo Ciampi. Andrea Manzella: Ringrazio Raimondo Ricci per questa sua introduzione. Il senatore Ricci merita sempre lanostra gratitudine per la sua carica di animatore di ogni battaglia in difesa degli ideali cheinformano la nostra Carta costituzionale. Aggiungo che in questp momento sono lieto di portarglianche il saluto del nostro presidente della Repubblica. Alcuni giorni fa Valerio Onida ha svolto unamagistrale lezione all’Accademia dei Lincei, soffermandosi tra l’altro sulle “quattro libertà”.Durante quel discorso io, di colpo, mi sono ricordato bambino – un ricordo un po’ amarognoloperché le quattro libertà erano scritte nel quadrato delle “amlire” –, un bambino che viveva nelRegno del Sud e che per la prima volta si era accorto, dato che stava prendendo lezioni di inglese,dell’esistenza di quelle quattro libertà che giustamente Onida ha ricordato e che hanno costituito ecostituiscono il fondamento della “internazionalizzazione del diritto costituzionale”. L’ultima volta che sono venuto a Genova è stato per un momento di tensione, di lotta: era lalotta per il referendum in difesa della Costituzione. Questa difesa ha portato a un risultatostraripante per il popolo italiano, come si evince dal confronto con i dati delle elezioni politiche del2006, che hanno danno un sostanziale pareggio tra i due schieramenti. Il che significa che inoccasione del referendum ci fu un riversamento di voti in favore della Costituzione anche da parte
  • di elettori di partiti che sostenevano la tesi contraria, tanto che possiamo dire che la Costituzionemostrò allora appieno il suo valore di bene pubblico condiviso. Adesso non siamo piùnell’atmosfera tesa della lotta per la difesa della Costituzione, anche se non si deve abbassare laguardia; ma è il momento di dare luogo a una riflessione pacata, pur sapendo che non si può fareuna riflessione su un lago tranquillo, perché la nostra Costituzione non è fatta di acque tranquille,bensì di una continua dialettica, di una continua tensione, di un continuo aspirare verso un qualchecosa in cui si traduce anche la stessa storia del nostro Paese. Il costituzionalismo non è una dottrinaper anime belle, per anime pacifiche; è una dottrina per combattenti. Ora, in questa dialettica dellaCostituzione mi è parso rilevare quattro elementi, più precisamente quattro paradossi, di fondo. In primo luogo c’è un paradosso di opposti tra attuazione e inattuazione; poi c’è ilparadosso tra povertà e ricchezza semantica della nostra Costituzione, nel senso che il significatodelle norme costituzionali da un lato è povero, dall’altro è pieno di ricchezza e forse di ricchezzainesplorata. Il terzo paradosso è quello tra rigidità e flessibilità: è vero, come sanno i nostri studentidi Scienze politiche e di Giurisprudenza, che la nostra Costituzione è rigida; ma ciò non toglie chein questi sessant’ abbia mostrato una straordinaria flessibilità. Infine, il quarto ed ultimo paradosso– ma forse ce ne sono altri su cui non possiamo soffermarci – è quello tra persistenza e mutamentodella Costituzione, tra la durata e il mutamento che c’è. Attuazione e inattuazione. La Costituzione è stata attuata: attuata attraverso lotte, attraversol’intervento del presidente della Repubblica Gronchi che fece un’opera importante contribuendo almutamento condiviso tra maggioranza ed opposizione, quello dell’art. 111. C’è stato quindi questocompletamento, e io credo che sia stato un completamento anche quello del titolo V sulle Regioni,che rappresenta la continuazione dell’articolo 5 della Costituzione che dice “la Repubblicariconosce le autonomie territoriali del nostro Stato”. Vediamo il catalogo dei diritti fondamentalidella Costituzione che poi hanno trovato conferma recente in quel Trattato europeo di Lisbona deldicembre scorso che ha convalidato la Carta dei diritti fondamentali degli europei e in cui i nostridiritti fondamentali trovano la loro internazionalizzazione, perché vi è una perfetta consonanza euno scambio di validità tra l’uno e l’altro catalogo. Però, se consideriamo bene le cose, nonpossiamo non chiederci se sono stati veramente attuati tutti questi diritti. Tanto per rimanereall’attualità, è stato veramente attuato l’art. 35 della Costituzione che dice: “la Repubblica tutela illavoro in tutte le sue forme e le sue applicazioni”? È stato veramente applicato, nel momento in cuiil problema della sicurezza del lavoro è così presente al nostro spirito, al nostro dolente spirito diitaliani? È stato veramente applicato l’art. 47 della Costituzione, che dice “la Repubblica tutela ilrisparmio”, nel momento in cui ci sono centinaia di migliaia di consumatori che hanno visto i lororisparmi volatilizzati nei derivati, nelle diavolerie della cosiddetta finanza creativa? Poi abbiamovisto l’articolo 5 delle autonomie territoriali. Ma noi veramente crediamo che sia stata attuata laCostituzione quando non è stato ancora attuato quel Senato su base territoriale che è il presuppostodi una rappresentanza bicamerale che nella territorialità vuole esprime l’adeguatezza ai tempimoderni? Gli stessi diritti fondamentali sono veramente applicati in tutte le regioni senza differenzadi livello di prestazione, come dice la Costituzione? Ecco, da un lato l’attuazione e dall’altrol’inattuazione della Costituzione; ed è una dialettica che si ritrova anche nella parte seconda dellaCostituzione. Pensate veramente che l’apparato normativo di governo dato dagli articoli 92 e 95,quello che traccia il rapporto tra Governo e Parlamento, abbia piena attuazione senza che diventirealtà quel che chiedeva l’ordine del giorno Perassi esigendo, con parole che suonerebberodurissime se fossero pubblicate oggi, che l’assestamento definitivo del nostro apparato di governoevitasse le degenerazioni del parlamentarismo? Non è forse parlamentarismo degenerato quello deigruppuscoli di tre o quattro deputati, tre o quattro senatori che fanno il bello e il cattivo tempo?Ecco la dialettica tra attuazione ed inattuazione della Costituzione, il senso della lotta continua perla Costituzione. Il secondo paradosso è quello della povertà e nello stesso tempo della ricchezza disignificato delle norme costituzionali. Il diritto costituzionale è in genere un diritto povero perchénon può stare in piedi da solo, come un sacco, senza che ci siano adeguatezza di regolamenti
  • parlamentari, di leggi organiche e dell’ordinamento giudiziario. Spetta a questo apparato normativo“di contorno” esprimere e interpretare tutta la ricchezza delle norme costituzionali, come si trattassedi spremere una spugna, perché le norme costituzionali sono una sorta di spugna che bisognaspremere a fondo per far sì che diano tutto il loro contenuto. Nello stesso tempo abbiamo unagrande ricchezza di significato nelle norme costituzionali: si pensi soltanto alle normeprogrammatiche, all’articolo 3 che parla di partecipazione, di democrazia partecipativa, di tematichecioè così moderne da aver caratterizzato le ultime elezioni politiche in Francia. Lo stesso dicasi delpassaggio riservato al diritto al lavoro e a tante altre norme che attendono ancora di essereesplicitate fino al loro estremo contenuto. Il terzo paradosso è quello relativo alla rigidità e alla flessibilità. Il discorso sulle normeprogrammatiche dice come la Costituzione abbia una capacità di inveramento nel tempo; madall’altra parte c’è l’articolo 138, che presiede alla rigidità della Costituzione. La Costituzione puòessere mutata solo attraverso procedure rafforzate e a queste procedure mette come salvaguardiaestrema quel diritto al referendum di cui abbiamo usufruito appena un anno fa. Ma poi c’è laflessibilità, e chi preside a questa flessibilità se non la giurisprudenza della Corte Costituzionale?Una giurisprudenza che ha accompagnato lo sviluppo intimo della Costituzione. Faccio un cenno aquella che è la norma più evidente della flessibilità della Costituzione, cioè l’articolo 11 che affermache la Repubblica consente, in condizioni di parità con gli altri stati, limitazioni di sovranità infavore di un superiore ordinamento sopranazionale. È questa la vera norma di sviluppo, diintegrazione e di flessibilità della nostra Costituzione; norma che poi, come conseguenza, è statacompletata dall’articolo 117, che si riferisce ai vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario edagli obblighi internazionali. L’ultimo dei paradossi è quello della perduranza e del mutamento della Costituzione. LaCostituzione, che oggi ha 60 anni, è davvero quella che fu approvata il 28 dicembre 1947 ed entròin vigore il 1° gennaio 1948? O non è invece stata mutata rispetto ad allora? Si tratta, per certiaspetti, dell’interrogativo che un grande poeta, Luis Borges, si pone quando vede Ulisse che,arrivato alla fine del suo viaggio, dorme finalmente tra le bianche braccia di Penelope: quell’Ulisse,che sta dormendo così, è veramente lo stesso Ulisse che sfidò i mari e gli dei e le lusinghe dellamaga Circe, o non è invece qualcosa di diverso? In altre parole, il viaggio non l’ha reso diverso?Ecco, è questo l’interrogativo che ci dobbiamo porre sulla nostra Costituzione. La Costituzione hafatto quel viaggio e quel viaggio l’ha mutata, perché c’è stata la giurisprudenza della Cortecostituzionale, un fluire di sentenze sui diritti fondamentali, sulle attribuzioni dei poteri dello stato,sui referendum, che han quasi creato un tessuto connettivo in cui ormai le norme costituzionalivivono. E abbiamo poi la Costituzione europea che rappresenta a sua volta un ordinamentocostituzionale: se guardate al Parlamento come è scritto nella Costituzione, se guardate alla giustiziacome è scritta nella Costituzione, se guardate alle forze armate come sono scritte nella Costituzionee al il bilancio come è scritto nella Costituzione, scoprite che le cose sono differenti, perché le forzearmate sono inquadrate in una difesa europea, perché il bilancio è inquadrato nei vincoli del Trattatodi Maastricht, perché il Parlamento non fa più tutte le leggi ma solo una minima parte di esse e lealtre si fanno a Bruxelles. Ecco il cambiare della Costituzione. E allora, ci si deve chiedere, cosa èrimasto della nostra Costituzione? È rimasto il “clima”, cioè quel suo essere parte integrante dellastoria italiana pur nelle mutazioni. E di questo clima si deve tener conto quando si dubita che lospirito della Costituzione sia mutato in quella sua universalità, come diceva il prof. Onida cheparlava addirittura di religione. Ho apprezzato molto questo suo senso della “religiosità”dei dirittifondamentali iscritti nella Costituzione: richiamo tanto più opportuno, credo, in un momento diacuta contraddizione, quando, di fronte al fondamentalismo islamico e del califfato, si tende acontrapporre un fondamentalismo cristiano e dello stato. Senza contrapporci a nessuno, noi siamodalla parte della Repubblica, crediamo cioè nel valore universale della Repubblica in cui sonocompresi anche i valori morali, i valori religiosi e i valori etici che sessant’anni fa hanno animato uncompromesso che era un compromesso istituzionale, non un compromesso politico. Proprio oggi hoavuto in dono dalla mia segretaria le prime pagine dei giornali del 28 dicembre 1947 e del 2 gennaio
  • 1948. Vi si legge come, di fronte all’impegno istituzionale che determinava l’unanimericonoscimento della Costituzione, fosse in atto uno scontro politico violentissimo. Ma quegliarticoli dicono anche che il compromesso istituzionale transtemporale e transnazionale era più fortedelle divisioni ideologiche degli italiani. Quello era il clima, un clima che speriamo si ricostituiscaperché si chiama, ora e sempre, “patriottismo costituzionale”.