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Resumir, recapitular, siempre es difícil pero si tuviéramos que hacerlo tendríamos que hojear “El Espíritu de las Leyes” de Mostequieu para que en la segunda parte de su libro IX, capitulo I, encontrar definición de federalismo como “una sociedad de sociedades”, así de simple pero la casuística nos obliga a estudiar muchas situaciones actuales particulares coincidentes, y este ha sido el rango de las lecturas elegidas para este ciclo sobre el gobierno multinivel y las sociedades escogidas ( Europa, Bélgica, España y Galicia).

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  1. 1. 2 “Una sociedad de sociedades” Montesquieu
  2. 2. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO. Thomas Fleiner-Gerster Director de I’Institut du Fédéralisme de I’Université de Fribourg • El federalismo parece renacer hoy como solución constitucional a los problemas de las minorías, por una parte, y como medo para crear nuevas organizaciones internacionales y supranacionales de Estados soberanos, por otra. Para comprender la complejidad y diversidad es importante conocer su evolución histórica y sus características esenciales. El federalismo es una concepción pragmática y abierta según la cual un Estado presenta poderes divididos y soberanías compartidas. • Encuentra sus raíces en la teoría, casi olvidada, de Althusius, él mismo influenciado por el «pacto teológico» de Calvino y de Zwinglio. Según la concepción del Estado desarrollada por Althusius, Dios ha llegado a una alianza con el pueblo, delegando en él la responsabilidad de promulgar leyes y reglamentos. Althusius introdujo la idea según la cual el poder para gobernar el pueblo difiere según se trate del gobierno de una ciudad, de una provincia, o de un imperio. 3
  3. 3. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO Según esta concepción, el poder para gobernar el pueblo emana del pacto. Dado que se trata de un mandato limitado, puede ser restringido y dividido. Desgraciadamente, Althusius, que había desarrollado sus ideas antes que Hobbes, fue olvidado. Por tal motivo, fue Hobbes quien introdujo la noción de una soberanía secularizada, indivisible y absoluta. De todos modos, ante la imposibilidad de dilucidar quien, entre el pueblo británico, debía detentar la soberanía, si los ingleses, los escoceses, o los irlandeses, la teoría de Hobbes laicizó la soberanía pero engendró el problema real de las minorías. Así, todos los Estados que se inspiraron en las postrimerías de la Revolución Francesa y en los conceptos formulados por Hobbes constituyeron Estados absolutos y centralizados y se enfrentan, hoy, al problema casi insoluble de las minorías. A finales del siglo XX, el federalismo se halla, en consecuencia, ante un nuevo renacimiento. 4
  4. 4. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO 5 La influencia del federalismo americano en el federalismo en general Desde el comienzo, el nuevo sistema federal de los Estados Unidos fue tomado en consideración con gran interés por dirigentes políticos tales como Napoleón y Lafayette, así como por los pensadores políticos. De todos modos, dado que la Revolución Francesa fue mucho más «agresiva» que la americana, la Constitución post-revolucionaria francesa adoptó una democracia radicalmente centralizada, a diferencia del modelo federal americano. En el siglo pasado, el centralismo francés ejerció sobre el continente europeo una influencia mucho mayor que el federalismo americano. Únicamente Suiza y, de forma limitada, Alemania, trataron de adaptar sus constituciones al sistema federal americano. En el siglo XX, el federalismo americano ha ejercido una influencia mucho más importante. Diversos países, como Australia, Alemania, e incluso la URSS, han instaurado sistemas federales basados en ciertos principios de la Constitución de los Estados Unidos. Con posterioridad al fin de la Segunda Guerra Mundial, el interés por el modelo federal americano creció notablemente y numerosos países, como Austria, Birmania, Yugoslavia, Argentina, India, Malasia, Nigeria, Tanzania, los Emiratos Árabes Unidos, y Venezuela, introdujeron el federalismo. No se puede considerar el federalismo como un «éxito» total, pero ciertamente ha proporcionado a diversos países una estructura constitucional realista de cara al ulterior desarrollo del Estado
  5. 5. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • El federalismo americano sigue teniendo interés tanto para grandes países como para los pequeños; para asociaciones internacionales de Estados soberanos, como la Comunidad Económica Europea, e incluso para Estados centralizados tales como España, Italia, y Gran Bretaña. Para muchos, el modelo francés de democracia centralizada no contempla de forma satisfactoria la cuestión de los derechos de las minorías. Ello ha constituido una fuente de dificultades para ciertos Estados centralizados que incluyen minorías con identidades culturales o lingüísticas particularmente concentradas en territorios bien definidos, como es el caso de los vascos y los catalanes en España; de los corsos, alsacianos, y bretones en Francia; así como de otros grupos y regiones de Gran Bretaña o de Italia. Estos grupos, si bien históricamente gozaron de un cierto grado de autonomía o de autogobierno, ha de proveer ahora el impulso necesario para la creación de futuros sistemas constitucionales federales que les proporcionen la autonomía que perdieron como resultado de la centralización. Aliar los ideales democráticos con las garantías de los derechos de las minorías constituye hoy una tarea crítica para numerosos países, y un sistema federal ayudaría a realizar tal unión. 6
  6. 6. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • A lo largo de la historia, el federalismo ha sido: • un freno a la concentración de un poder excesivamente fuerte en manos de un gobierno central; • un medio para proteger las minorías; • un sistema que permite garantizar la libertad y la independencia de las comunidades locales: • una estructura constitucional que permite contemplar la unificación de los Estados pequeños y débiles, sin destruir por ello su identidad nacional y su soberanía; • una posibilidad de salvaguardar las pequeñas democracias existentes en el seno de democracias más importantes; • un medio de poner fin a las vastas burocracias inhumanas gracias a la descentralización del poder hacia autoridades más próximas y mejor controladas por sus ciudadanos; • una forma de otorgar a los ciudadanos la posibilidad de participar en los procesos de decisión a nivel local. 7
  7. 7. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • La soberanía popular procede de la idea, expuesta por Locke, de los derechos fundamentales e inalienables del individuo. Los derechos del conjunto de los habitantes incluyen el derecho político de establecer su propio gobierno. El gobierno se encuentra, en todo momento, limitado por el deber de respetar los derechos de los ciudadanos. Una sociedad comprometida en el respeto de los derechos civiles y políticos estaba bien dispuesta para crear un gobierno federal y republicano que compartiera un poder soberano limitado con los gobiernos de los Estados federados y que distribuyera la autoridad política con el fin de promover la libertad individual.La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, emanada de la Revolución Francesa, subrayó asimismo los derechos inalienables evocados por Locke. De todos modos, en Francia se creyó que, dada la igualdad fundamental de los seres humanos, se hacía necesaria la uniformidad; y que un gobierno democrático, como autoridad única habilitada para establecer y modificar el derecho sería más apta para devenir garante tanto de la democracia como de los derechos del hombre. 8
  8. 8. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • La idea del reparto de la soberanía entre un gobierno federal y los de los Estados federados no se desarrolló pues a partir de la Revolución Francesa, sino más bien de la americana. La concepción francesa de la democracia y la idea monárquica establecida por Metternich, siguiendo los pasos de Napoleón, no contribuyeron a la realización de un sistema federal. Para comunidades establecidas democráticamente, como eran los cantones suizos, fue posible implantar un sistema de soberanía desdoblada al tiempo que creaban una nueva unión. Sin embargo, en la misma época, para un país europeo centralizado, ya fuera monárquico o democrático, la idea de un Estado federal era inconcebible. Inglaterra, con el poder central devuelto a Westminster, no podía tolerar una autonomía soberana en manos de las autoridades poderes no soberanos pero no por ello nimios (por ejemplo, la política). Italia, un conglomerado de principados urbanos medievales, estaba tan embebida en su unificación que no podía tolerar la idea de una doble soberanía. • Para plausible afirmar que únicamente aquellos Estados que poseían «estructuras democráticas internas» podían desarrollar verdaderas estructuras federales de gobierno. Comparando diversos Estados federales se observa que cuanto más poder reconocen, o conceden, al pueblo, más descentralizados son. Suiza, con su fuete democracia directa a nivel nacional, cantonal y local, es mucho más descentralizada que Canadá o que la misma Alemania. 9
  9. 9. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • El ciudadano puesto en la «separación de poderes» influye asimismo sobre el federalismo. Los estados que proceden del Imperio Británico comparten un pasado colonial en el que el poder soberano estaba centralizado y localizado en Westminster. A diferencia de los Estados americanos, que declararon unilateralmente su independencia del Reino Unido mediante un acto revolucionario, en 1776, convirtiéndose en Estados soberanos e independientes, las provincias australianas jamás obtuvieron la total independencia de Westminster. Incluso tras la creación de la federación siguieron dependiendo de Westminster. Esta es la causa de que los Estados federados padezcan de poderes reservados. Hoy exigen que la reina y el Consejo Privado les liberen y de este modo dejen de estar bajo su jurisdicción. • Esta noción de federalismo es única en el ámbito de las constituciones federales. Sin embargo, demuestra hasta qué punto el federalismo puede ser pragmático y abierto a diferentes tipos de construcción. En cierta medida, la historia de Suiza ha conocido, en uno de sus cantones, una construcción única durante cerca de ocho años. Me refiero al cantón de Neuchâtel, el cual, tras haberse adherido al Estado federal, fue aún considerado durante un tiempo como dependiente del rey de Prusia. 10
  10. 10. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • Característica del federalismo americano • El federalismo americano no se basó en una teoría política de la descentralización, sino en la necesidad urgente y pragmática de construir la «unión más perfecta» posible dentro de un sistema de gobierno de signo republicano. Las ideas excepcionalmente creativas de los Padres fundadores de los Estados Unidos se basaron en la certeza de que era posible aplicar los principios republicanos a nivel nacional sin suprimir por ello la autodeterminación y la autonomía de las unidades locales. El carácter «revolucionario» de la Constitución de los Estados Unidos reposa sobre esta combinación de federalismo y republicanismo. • El gran logro de la nueva nación no consistió, de ningún modo, en su republicanismo, su independencia, o su Declaración de Derechos, así como tampoco en el abanico de oportunidades que abrió. Su logro más relevante fue el propio federalismo. Sin embargo, a los ojos de los europeos del siglo XVIII, la tentativa de aliar federalismo y republicanismo en un territorio tan vasto como desconocido equivalía a una incitación a la peor de las catástrofes. 11
  11. 11. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • Doble soberanía • La idea de establecer un gobierno nacional basado en una doble soberanía, abandonando el poder residual en manos de gobiernos locales no era nueva. Con anterioridad, Montesquieu ya había desarrollado los principios fundamentales de la idea de la doble soberanía. • Bajo esta forma de gobierno, diversas entidades políticas aceptan convertirse en ciudadanas de un Estados más extenso del que, en principio, deseaban instaurar. Se trata pues de una sociedad de sociedades que, a su vez, puede desarrollarse por la adhesión de nuevos miembros a fin de que su poder garantice la seguridad de todos aquellos que se guarecen en su seno. • De todos modos, esta noción de soberanía desdoblada no fue totalmente aplicada en la liga de los cantones suizos ni en la liga de Holanda, así como tampoco en el Imperio germánico. Todos estos casos consistieron más bien en confederaciones compuestas por miembros independientes, cuyas funciones se limitaban al área de los asuntos exteriores al conjunto. Si bien los mandatos emanados de la confederación eran vinculantes para los Estados miembros, casi todas las demás decisiones permanecían en manos de las unidades constitutivas. 12
  12. 12. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • Doble administración y doble jurisdicción • Cuando Guillermo el Conquistados instauró un sistema central de tribunales en sus dominios no abolió los tribunales locales existentes ya por entonces en Inglaterra. Los tribunales locales conservaron su función y su jurisdicción mientras que la influencia de los tribunales reales sobre los locales fue paulatina. Durante mucho tiempo los dos tipos de tribunales —los tribunales anglosajones, más antiguos, y los del rey normando— mantuvieron sus propias jurisdicciones. Así en la tradición inglesa existió durante largo tiempo el hábito de un conjunto de jurisdicciones y de sistemas judiciales que coexistían, ejercían poderes distintos y emitían diversos tipos de sentencias, de acuerdo con su ámbito de actuación. Por este motivo, a los Padres fundadores americanos les parecía concebible disponer de tribunales federales y así mismo de tribunales en los Estados miembros, ejerciendo todos ellos su jurisdicción sobre los ciudadanos: «The necesity of a concurrent jurisdiction in certain cases results from the división of sovereign power» (La necesidad de una jurisdicción concurrente en ciertos casos resulta de la división del poder soberano). • Esta concepción de derechos yuxtapuestos era familiar a los Estados federales de la familia de los países regidos por la Common Law, pero extraña a la visión continental del derecho y la jurisprudencia, sobre todo tras el desarrollo de la Stufentheorie de Kelsen. De acuerdo con esta teoría, la Ley es un elemento único, que no puede ser dividido entre sistemas judiciales distintos. Cada sistema judicial está construido en base a una Grundenorm, la norma fundamental. Pueden existir diferentes normas, pero a distinto nivel, siendo el rango más elevado el ocupado por la Constitución, a la que siguen, ocupando niveles inferiores, las leyes ordinarias, las ordenanzas, etc. En base a esta teoría, sólo el legislativo puede promulgar leyes y los tribunales carecen de toda prerrogativa. • Para instaurar un sistema judicial doble, el del Estado federal y el propio de los Estados federados, los países europeos se han visto obligados a adaptar el sistema de doble nivel a la doctrina centralizada propia del derecho continental. Ello implica que los tribunales de los Estados federados apliquen concurrentemente el derecho que les es propio y el del Estado federal lo cual conduce al desarrollo del Vollzugsföderalismus (federalismo de ejecución). A diferencia de los Estados Unidos, en los Estados federales europeos el derecho federal es aplicado por órganos civiles de los Estados federales y no por organismos federales. 13
  13. 13. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • El bicameralismo • • El bicameralismo no fue un invento estadounidense así como tampoco detentaron, en ningún momento, el monopolio. Las cortes legislativas bicamerales existen tanto en Estados unitarios como en Estados federales. Hoy, en las postrimerías del siglo XX son más de 50 países los que disponen de estructuras legislativas con dos cámaras; de ellos, 18 son Estados federales, mientras que el resto pueden considerarse como Estados centralizados. Gran Bretaña y Francia, dos de los países más centralizados de Europa, poseen legislativos bicamerales. En sentido opuesto, algunos Estados federales, como por ejemplo los Emiratos Árabes Unidos, carecen de segunda cámara. • El bicameralismo americano ha mostrado, sin duda alguna, una determinación y un gusto constante por el federalismo y ha influido tuvo un importante papel en el federalismo europeo. • Esta concepción permitió que incluso cuando el nuevo país estuvo ya totalmente subordinado a la autoridad general de la unión, siguió siendo, en teoría y de hecho, una asociación de Estados, o una confederación. La Constitución que se propuso, lejos de incitar a la supresión de los gobiernos de los Estados federados hizo de ellos las entidades constitutivas de la soberanía nacional, garantizó su presencia directa en el Senado, y dejó en su posesión ciertas parcelas exclusivas, y muy importantes, de poder soberano. Esta actitud corresponde totalmente y en el pleno sentido del término a la idea de un gobierno federal. • La igualdad de la representación de los Estados federados en el Senado estadounidense, sin tomar en cuenta las dimensiones del Estado federado, así como la concesión al Senado de poderes legislativos sensiblemente iguales a los de la Cámara de Representantes constituyeron un compromiso de carácter decisivo de cara al equilibrio entre los Estados federados grandes y pequeños. Este concepto influyó en el federalismo suizo, pero no así en el austríaco o el alemán, donde la segunda Cámara no detenta los mismos poderes que el Parlamento y donde la representación de los Estados federados no se basa en la igualdad total. 14
  14. 14. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • Hamilton y Madison defendieron el Senado como la Cámara que representa los intereses de los Estados federados y que simboliza su soberanía. Según los Papeles Federalistas, el bicameralismo fue asimismo un medio para garantizar la democracia: «It doubles the security to the people, by requiring the concurrence of two the ambition or corruption of one would otherwise be sufficient» (Duplica la seguridad del pueblo al requerir la concurrencia de dos cuerpos distintos frente a intentos de usurpación o perfidia, mientras que, de otro modo, la ambición o la corrupción de uno sería suficiente). 15
  15. 15. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • El sistema bicameral de los Estados Unidos constituyó un modelo muy sugestivo. Suiza no tenía tradición bicameral y la cuestión de sí era mejor disponer de una o de dos cámaras se puso sobre el tapete en numerosas ocasiones a lo largo de la historia suiza. En esta historia y en los debates que se suscitaron aparece clara la influencia de la Constitución estadounidense. • Casi todas las constituciones federales prevén dos cámaras legislativas. Sin embargo, en la mayoría de los casos, —Suiza es una excepción— la composición y estructura de la segunda cámara difiere notablemente del modelo de los Estados Unidos. La razón principal de esta distinción radica en las diferencias entre sistemas de gobierno. La mayor parte de los Estados federales han sido influidos por el modelo de Westminster y en algún caso, como en Australia, una cámara legislativa ejerce el control total sobre el gobierno. • Siendo así que incumbe a los parlamentos elegir, controlar y disolver los gobiernos, se suele considerar el hecho de disponer de dos cámaras con poderes iguales como susceptible de suscitar graves conflictos. Los Padres fundadores de los Estados Unidos concedieron al Senado poderes similares a los que, en Inglaterra, detentaba el Consejo Privado. Esto explica que algunos poderes concretos, como por ejemplo la promulgación de leyes en materia fiscal, fueran adjudicados a la Cámara de Representantes, mientras que, por el contrario, el Senado detenta poderes tan importantes como la ratificación de tratados internacionales o la elección de jueces y altos funcionarios de la administración. Esta tradición no existía en Suiza. Por ello, no se realizó ningún esfuerzo en el sentido de otorgar a la «Cámara Federal» (la que provee la representación de los Estados federados) prerrogativas más importantes que las que detentaba la otra cámara. En este sentido, Suiza parece haber adoptado, a la vez, el principio de la representación igualitaria de los Estados federados en una segunda cámara y el concepto de una autoridad equilibrada entre ambas cámaras. 16
  16. 16. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO 17 La influencia del federalismo americano sobre los derechos del individuo procede, en buena parte, del principio de doble soberanía, «que permite a los Estados federados actuar con total independencia en relación con los derechos del hombre dentro de su propio territorio». En general, en los Estados federales hay, o bien unas garantías uniformes relativas a las libertades civiles, protegidas por tribunales constitucionales, como en Alemania; o bien el «reconocimiento de distintos tipos de libertades», en función de cada Estado federado, como es el caso de Suiza. Así por ejemplo, aunque la Constitución suiza garantiza las libertades fundamentales en materia religiosa, la naturaleza de estas libertades varía de un cantón a otro. En virtud de la Constitución de los Estados Unidos, el Gobierno federal debe garantizar «una forma de gobierno republicano» para todos y cada uno de los estados miembros. Idéntica garantía aparece en las Constituciones de Suiza y de la República Federal Alemana. Estas garantías son comparables a las que ofrecen otros sistemas de gobierno democrático, con los que Suiza y la RFA comparten, dicho sea de paso, una visión similar de la cuestión. La forma en que la Constitución australiana aborda las cuestiones relativas a los derechos y libertades civiles revela la tradición anglosajona: «The Australian approach has been to limit the power of Governments rather tan to proclaim the rights of citizens in abstract terms» (El enfoque australiano ha consistido en limitar el poder de los gobiernos más que en proclamar los derechos de los ciudadanos en términos abstractos). En lo que concierne a la libertad de domiciliación, el párrafo 116 de la Constitución parece, de todas maneras, inspirado en la Primera Enmienda de la Constitución estadounidense.
  17. 17. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • El federalismo ha permitido a los Estados federados desempeñar un papel preponderante en la elaboración progresiva de las leyes, pero los problemas principales requieren programas de financiación centrales y comunes, de modo tal que un Estado federado no pueda gozar de ventajas económicas por encima y a costa de los demás, a base de mantener unos estándares anormalmente bajos. En Suiza, la Constitución de 1874 contenía una disposición que garantizaba la libertad de comercio, precisamente para suprimir los privilegios que favorecían a algunos de los cantones. Podemos observar disposiciones del mismo signo en el artículo 12 de la Constitución de la República Federal Alemana. Estos ejemplos ilustran la opinión según la cual la autonomía de los Estados federados, al favorecer los intereses económicos de tales Estados puede entorpecer los intereses generales de toda la unión federal. Casi todos los Estados federales comparten esta opinión, ya posean un sistema económico de tipo liberal o de tipo socialista. 18
  18. 18. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • PRIMERA CONCLUSION • En el siglo XIX el federalismo americano influyó en la Constitución suiza y, en cierta medida, el Imperio Germánico. Sin embargo, en el siglo pasado la influencia fue escasa debido a que la mayoría de los países se regían por una monarquía central o bien insistían en la necesidad de la unidad nacional con el fin de prevenir cualquier intento de secesión. Por esta razón, las ideas de uniformidad radical suscitadas por la Revolución Francesa fueron acogidas con gran interés. 19
  19. 19. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • SEGUNDA CONCLUSIÓN: • En el siglo XX y en adelante el federalismo adquirirá mayor peso y servirá de ejemplo para las confederaciones, las organizaciones internacionales y también a los Estados centralizados que buscan, o buscarán una forma de descentralización con el fin de otorgar un poder soberano a las minorías regionales que habitan territorios concretos. El federalismo podrá asimismo ser más influyente en el futuro porque permite una centralización institucional en un mundo que, por razones sociales, técnicas, y económicas requiere instituciones centralizadas, sin por ello dejar de respetar en todo momento la autonomía democrática de las comunidades locales y de favorecer la diversidad. 20
  20. 20. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • TERCERA CONCLUSIÓN • El federalismo es influyente porque no implica una concepción ideológica del Estado, sino una visión más pragmática de la soberanía, una soberanía que puede ser compartida por distintas entidades. Esta visión pragmática se ajusta mejor a la realidad contemporánea nacional e internacional que los postulados del contrato social de Hobbes. 21
  21. 21. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • CUARTA CONCLUSIÓN • El desarrollo del Estado-providencia ha creado la necesidad de una nueva centralización. En una sociedad democrática esto o se puede admitir sin más, especialmente en aquellas regiones más alejadas del poder central. Al propio tiempo se suscita un conflicto entre aquellos que propugnan la centralización por motivos sociales y los que preconizan la descentralización por motivos políticos. El federalismo, factor pragmático de reorganización y de reparto del poder estatal, puede representar una ayuda para el constitucionalismo moderno al ofrecer modelos basados en una soberanía divisible y compartida por diferentes entidades. 22
  22. 22. EL FEDERALISMO EN EUROPA EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO • El federalismo presenta notables puntos de unión con la democracia. En los países donde los sistemas democráticos locales están bien implantados, las estructuras federales y las fuerzas descentralizadoras tendrán un efecto mayor que en aquellos otros en los cuales es el Parlamento y no el pueblo quien toma las decisiones a nivel local. 23
  23. 23. Roberto L. Blanco Valdés LOS ROSTROS DEL FEDERALISMO, Alianza editorial • COMUNIDADES: El mismo nivel que el gobierno federal y las regiones, son las comunidades. Federal Bélgica comprende tres comunidades: la comunidad francesa, la comunidad flamenca y la Comunidad de habla alemana. La existencia de estas comunidades se basa en la noción de "lengua". Comunidades del Territorio Ejerce la Comunidad francesa de sus competencias en las provincias valonas, neto de las ciudades alemanas, y en Bruselas, la Comunidad flamenca ejerce sus competencias en las provincias flamencas y en Bruselas, la Comunidad de habla alemana se hace responsable de los municipios de la región de habla alemana todos ubicados en la provincia de Lieja. REGIONES: El mismo nivel que el gobierno federal y las comunidades, son las regiones. Ellos son en número de tres. Los nombres de las tres instituciones regionales se relaciona con el nombre dado a su territorio. Por eso, de norte a sur, se llama la región de Flandes, la región de Bruselas-Capital y la Región Valona. Sus habilidades se han ampliado durante las diferentes fases de la reforma del Estado. Con motivo de la segunda reforma del Estado en el año 1980, las regiones de Flandes y Valonia fueron, cada uno equipado con sus parlamentos y sus gobiernos. La Bruselas-Capital ha, sin embargo, recibió sus instituciones durante la tercera reforma del Estado en 1988-1989. Los elegidos cada cinco años, los miembros de los parlamentos regionales. Las regiones también tienen los órganos legislativos y ejecutivos: el Parlamento Regional y el Gobierno Regional. • • 24
  24. 24. LOS ROSTROS DEL FEDERALISMO • Poder judicial, conflictos territoriales y defensa de la Constitución. • …pag 179…Tras establecer toda una serie de principios característicos del funcionamiento del poder judicial en los actuales Estados derecho —exclusiva competencia de los tribunales en la resolución de los litigios; principio de legalidad en la creación de los tribunales; prohibición de tribunales extraordinarios; motivación de las sentencias y publicidad del proceso; institución del jurado para materias criminales, delitos políticos y de prensa; independencia judicial, carácter vitalicio de la función judicial e inamovilidad (arts. 144-152)—, el texto constitucional belga procede a la creación de un Tribunal Supremo, que no conocerá sobre el fondo de los asuntos (art. 147), y de un Alto Consejo de Justicia para toda Bélgica, que se conforma con un colegio de lengua neerlandesa y otro de lengua francesa, compuestos por igual número de miembros y a partes iguales por jueces y fiscales elegidos por sus pares y por miembros designados por el Senado por mayoría cualificada, Consejo que tiene, entre otras, las funciones de designar a los candidatos para su nombramiento como jueces, la formación de éstos, el asesoramiento y propuestas sobre organización de la justicia y la vigilancia general sobre los medios de control interno y la exclusividad de las competencias en materia disciplinaria (art. 151.2 y 3). • En una nueva muestra de centralización judicial el texto constitucional dispone que los jueces de paz, de los juzgados y del Tribunal Supremo serán nombrados por el rey bajo las condiciones y formas previstas en la ley y con arreglo a las exhaustivas prescripciones fijadas al respecto en la Constitución en los apartados 4 a 6 del artículo 151. La regulación constitucional se completa con la prescripción de que habrá cinco tribunales de apelación (los de Bruselas, Gante, Amberes, Lieja y Mons) (arts. 156), así como con las previsiones de que podrán construirse tribunales militares, cuyo estatuto será fijado por ley cuando el estado de guerra haya sido declarado; y que existirán tribunales de comercio en los lugares determinados por la ley, norma que regulará también la organización de los tribunales laborales y de los tribunales de aplicación de penas (art. 157). 25
  25. 25. LOS ROSTROS DEL FEDERALISMO • El sistema judicial belga, «que se ha mantenido por completo federal, lo que significa que son los tribunales federales los que hacen cumplir todas las normas, incluidos los decretos y ordenanzas de las regiones y comunidades», se organiza, a la postre, sobre la base de cuatro niveles jurisdiccionales: en el primero se sitúa el Tribunal Supremo (Court de Cassation); en el segundo, los tribunales de apelación, los tribunales de trabajo y las llamadas Cous d’assises; en el tercero, los tribunales de primera instancia, los tribunales de trabajo y los tribunales de comercio; y en el cuarto y último, los jueces de paz y los tribunales de policía. No mencionaremos de momento al Tribunal Constitucional, pues a él habremos de referirnos al tratar, ya casi de inmediato, de los mecanismos de resolución de conflictos entre las complejas entidades del país 26
  26. 26. LOS ROSTROS DEL FEDERALISMO • Diversidad, deshomogeneidad, asimetría • …pags. 229…No hemos incluido en el grupo anterior el caso belga, pese a que la organización federal de pequeño país europeo se basa también en sujetos de naturaleza diferente (tres regiones, tres comunidades y cuatro regiones lingüísticas), porque el de Bélgica es un supuesto que debe tratarse a nuestro juicio dentro de una categoría de asimetrías diferentes: las que nacen de la asignación de un diferente estatus competencial o institucional a unidades federadas del mismo tipo, asimetrías estas últimas que son las más dignas de tal concepto desde un punto de vista jurídico-político y aquellas con cuyo análisis pondremos fin a este capítulo. Y es que, en contraste con los supuestos que acaban de estudiarse para Estados Unidos y sobre todo, Canadá, Australia, España y Rusia, en el caso de Bélgica no se trata sólo de que los distintos sujetos federados tengan diferentes sistemas de organización y competencias como consecuencia de su diversa naturaleza —territorial en unos casos y no en otros—, sino, además, de que las competencias que la Constitución misma asigna a unidades del mismo tipo no son simétricas sino asimétricas, lo que quiere decir que la asimetría no es el lógico resultado de la pluralidad de tipos de unidades son del mismo tipo. No hay más que leer el texto de la Constitución para proceder a constatarlo: el artículo 115 determina que mientras que la composición y funcionamiento de los parlamentos de las Comunidades francesa y flamenca se determinarán por un ley federal aprobada por una mayoría muy cualificada (la del artículo 4 de la ley fundamental), la composición y funcionamiento de parlamento de la comunidad germanófona se regulará por ley ordinaria. Idéntica diferencia se establece en el texto de la Constitución respecto de la composición y funcionamiento de los Gobiernos de las Comunidades francesa y flamenca, cuya ley reguladora deberá aprobarse por la aludida mayoría cualificada, en tanto que la ley será ordinaria para el de la comunidad 27
  27. 27. LOS ROSTROS DEL FEDERALISMO • germanófona (art. 121); finalmente, y de manera muy especial, los artículos 127, 128 y129 enumeran las diversas clases de competencias de los parlamentos de las comunidades francesa y flamenca, que son comunes siempre a la una y a la otra pero que se diferencian con toda claridad de las comunidad germanófona, reguladas éstas, de un modo comparativamente restrictivo, en el artículo 130 de la Constitución. La conclusión, pues, parece clara: que «el sistema institucional belga, estructurado sobre tres Comunidades y tres regiones que se dividen el ejercicio de las competencias de las entidades federadas sobre el conjunto del territorio nacional, puede considerarse un caso típico de sistema asimétrico». Sin embargo, y según se ha señalado con acierto, tal asimetría, que se deriva también del particular estatus reconocido a la región de Bruselas (aunque esta peculiaridad debería incluirse entre las que, por nuestra parte, hemos agrupado en el bloque precedente), no nace sólo de esa circunstancia y del estatus diferencial de la comunidad germanófona en los términos a los que acaba de aludirse, sino también de las muy particulares interrelaciones que se establecen en un sistema en el que los ámbitos territoriales de las comunidades, regiones y regiones lingüísticas no siempre resultan coincidentes; tales correspondencias se producen entre la comunidad germanófona y la región de lengua alemana, la región flamenca y la región de lengua neerlandesa o la región de Bruselas y la región bilingüe de Bruselas-Capital, pero no así en el caso de la región valona, que extiende su zona de influencia sobre las regiones lingüísticas francesa y alemán, o en el de las comunidades flamenca y francesa, cuyas competencias se extienden más allá de sus respectivas regiones lingüísticas, al afectar también a Bruselas-Capital 28
  28. 28. LOS ROSTROS DEL FEDERALISMO • Federalismo y nacionalismos: de la construcción a la destrucción del Estado…Pag.340,…. • En efecto, esa dinámica centrífuga ha sido en Bélgica también la dominante, pese a las numerosas y muy notables diferencias que el país y su modelo federal presentan con el Estado autonómico español. Y lo han sido —residiendo en esta esfera el aspecto que ahora nos interesa poner en primer plano—, en gran medida, como consecuencia de la importancia creciente que en el sistema belga han acabado por tener los nacionalismos flamenco y valón y, muy destacadamente, el primero de los dos. Aunque no entraremos aquí en una descripción del caso belga de similar profundidad a la que se ha realizado para España en las líneas precedentes, pues ello no resulta necesario a los efectos de lo que deseamos subrayar, lo cierto es que en Bélgica se han dado varias circunstancias que no sólo hacen posible establecer correspondencias entre su dinámica federal y la española, sino que permiten además ponerlas en relación con el factor nacionalista. Lo primero que debe destacarse es, por supuesto, lo más obvio: que el sistema de partidos belga es aún menos adecuado que el español a los efectos de impedir la constante centrifugación de sus sistema federal. 29
  29. 29. LOS ROSTROS DEL FEDERALISMO • En España existen partidos nacionalistas que, como hemos visto, tienen o han tenido, por diversos factores, un notable peso en el funcionamiento de nuestro régimen político y, dentro de él, de nuestro sistema autonómico, pero esos partidos nacionalistas han coexistido siempre con paridos de ámbito estatal, que han mantenido, además, desde 1977, un peso muy mayoritario tanto desde el punto de vista del reparto de los votos como desde la perspectiva de la distribución de los escaños en el Congreso de los Diputados de las Cortes Generales. 30
  30. 30. LOS ROSTROS DEL FEDERALISMO •Traducción de la pagina web de la Administración belga sobre los partidos existentes al nivel federal en Bélgica: Esta lista incluye sólo los partidos políticos que hayan optado por el Parlamento Federal. Los partidos políticos son un elemento esencial para hablar de política belga. Cualquier persona que quiera tener una voz en la política, en la práctica, debe unirse a un partido político existente o formar uno mismo un partido. •La lista de los partidos políticos por encima de la recuperación se limita a los partidos que hayan optado por el Parlamento Federal. Por supuesto, muchos otros partidos compiten por votos. Esta multitud de partidos es, entre otros, debido al hecho de que un número de partidos, el equipo poco a poco empiezan a dividir en y holandeses-grupo de habla francesa. La mayoría de las veces, estos grupos siguen en gran medida los mismos objetivos. Por eso hablamos de familias políticas. •En Bélgica, las principales familias políticas son tradicionalmente demócratas cristianos, los socialistas y los liberales. Desde principios de los años 90, un partido nacionalista flamenco ha aumentado significativamente su éxito con los votantes. Entre los partidos más pequeños, hay verdes y una serie de partidos nacionalistas. Otros partidos, como el Partido Comunista y los partidos que tienen una meta, no ganan esa pequeña voz en nuestro país. Además, varios partidos más pequeños están activos en el nivel local o regional. •En los últimos años, el panorama político ha experimentado una serie de cambios notables. Así, algunos partidos han optado por un nuevo nombre y un nuevo logotipo para modernizar su aspecto o acentuar la renovación de su programa. •La formación de cárteles es otro fenómeno que ha crecido en importancia: una gran reunión está afiliada a un partido pequeño con la esperanza de conseguir más votos. En 2003, finalmente, se introdujo el umbral electoral del 5%, lo que podría reducir el número de partidos. Para los nuevos partidos, el umbral no ayuda a las cosas de hecho la reducción de sus oportunidades para participar en las elecciones. 31
  31. 31. LOS ROSTROS DEL FEDERALISMO • Que éste haya sido el resultado en el caso belga, como en el español, tiene que ver directamente con los efectos provocados por el factor nacionalista al que venimos refiriéndonos. De esta forma, en tanto que los líderes del Partido Cristiano Demócrata- Flamenco (CD&V), que ganó las elecciones legislativas de junio de 2007 con 800.000 votos (todos en la región flamenca), hablan con claridad de confederalismo, como lo hace también el político socialista y francófono Philippe Moureax, según el cual «sólo el confederalismo puede salvarnos», los dirigentes de la Nueva Alianza Flamenca (N-VA) no ocultan sus ansias independentistas: «Lo que queremos al final es un Flandes independiente». Ese objetivo, al que se refiere con está, según suele ser habitual en estos casos, como el resultado a medio plazo de una estrategia de centrifugación progresiva que no podría sino desembocar en la separación. O, por decirlo con palabras nuevamente de Gambon, la independencia «no se puede conseguir de golpe, hay que ir paso a paso». 32
  32. 32. Santiago Muñoz Machado Informe Sobre España, Ed. Critica Epilogo para inmovilistas, reformistas y separatistas La percepción de que el Estado de las autonomías no funciona bien se ha exacerbado y generalizado mucho como consecuencia de la crisis económica y de la desmoralización que ha traído consigo sobre el presente y el porvenir inmediato de España. Pero la pérdida acelerada de calidad de nuestras instituciones es anterior, aunque estuviese disimulada bajo la opulencia que dominó las políticas públicas durante casi tres décadas. La desarticulación del aparato del Estado y su inadecuación para la correcta administración de los intereses públicos quedaron camufladas por el bienestar y el prestigio alcanzados en aquella época breve y milagrosa. 33
  33. 33. Epilogo para inmovilistas, reformistas y separatistas • Entre quienes comprenden la necesidad de las reformas se encuentran los que creen que el modelo entero debe ser sustituido por el Estado centralista de la antigua observancia, es decir que, para ellos, la reforma consistiría en la eliminación de todas las Comunidades Autónomas. Si acaso, aceptarían las excepciones de Cataluña, el País Vasco y Galicia, a las que, sin embargo, estarían dispuestos a reconocer un régimen de autogobierno bastante menos amplio del que actualmente disfrutan. Como he comentado en un capítulo anterior, este replanteamiento requeriría una reforma constitucional de gran calado, que en la situación política actual no podría rebasar la segura oposición de las élites políticas locales y se confrontaría con los propios intereses de los dirigentes estatales de los partidos. Ni que decir tiene que actitudes de este tipo sólo conducen a la confrontación abierta y a mantener sin solución el problema de la vertebración del Estado. 34
  34. 34. Epilogo para inmovilistas, reformistas y separatistas • La opción de cambio que más se maneja por algunos grupos políticos y en los medios de comunicación radica en la sustitución del Estado de las autonomías que regula el Título VIII de la Constitución por un Estado federal. Los Estados federales existentes en el mundo han sido establecidos siguiendo procesos que difieren mucho. El modelo de los Estados Unidos es irrepetible. El canadiense no tiene ningún punto en común con el suizo. E incluso los federalismos centroeuropeos de Alemania y Austria tienen muchas características peculiares. Todos ellos tienen también rasgos comunes con el Estado de las autonomías que instauró la Constitución española de 1978 siguiendo las fórmulas del«Estado integral» de la anterior Constitución republicana de 1931. Radican estos elementos coincidentes, al menos, en lo siguientes: en todas las Constituciones se ha de establecer la organización institucional de que se sirve la Federación (o el Estado donde así se llame el centro de poder unitario y común) para la atención de los intereses colectivos; se ha de fijar el cuadro de relaciones intergubernamentales e interadministrativas que sirvan para ensamblar de un modo correcto el ejercicio del poder federal y los poderes territoriales; se ha de establecer un reparto claro de las competencias legislativas y administrativas que corresponden a la Federación y a las unidades políticas territoriales; y, en fin, es preciso fijar las garantías necesarias para que la organización y el régimen de las competencias se mantengan estables, atribuyendo a uno o varios órganos constitucionales el control de las desviaciones y su remedio. 35
  35. 35. Epilogo para inmovilistas, reformistas y separatistas • Cuando se maneja la idea de Estado federal como un modelo de organización distinto del Estado autonómico no debe olvidarse que el punto de partida y las técnicas constitucionales que es necesario poner a contribución de su correcto funcionamiento son básicamente idénticas. Sería completamente absurdo sostener que puede crearse un Estado federal en España, a partir de la situación establecida, si no se resuelven previamente todos y cada uno de los problemas que se han descrito en este estudio y que han determinado la grave crisis de organización y funcionamiento que vive el Estado de las autonomías. Se llame como se llame el Estado, y sea cual sea el reparto territorial del poder que se establezca, las técnicas para articularlo y asegurar su eficiencia y estabilidad son esencialmente las mismas. • Algunas variantes posibles del Estado federal no implicarían grandes modificaciones de la situación establecida, más allá de cambiar de etiqueta para la denominación del Estado. Un Estado federal no tiene por qué suponer necesariamente cambios sustanciales en el régimen de autogobierno que actualmente disfrutan las Comunidades Autónomas establecidas: ni grandes alteraciones en su régimen jurídico, ni en sus competencias ni en las relaciones con el Estado. No se resolvería, por principio, ni la uniformidad ahora existente (por el contrario, el principio dispositivo, que ha servido para estructurar el Estado autonómico, ofrece más posibilidades para la singularidad que cualquier sistema federal al uso) ni satisfaría los deseos de diferenciación de los nacionalismos periféricos. 36
  36. 36. Epilogo para inmovilistas, reformistas y separatistas • No parece que un análisis riguroso de la Constitución permita concluir, desde ningún punto de vista, que basta con que la mayoría de los ciudadanos de un territorio solicite, bien en manifestaciones populares, bien a través de sus representantes elegidos, la celebración de un referéndum para valorar la voluntad independentista, o no, de los electores, para que tenga que convocarse necesariamente. Mientras la Constitución mantenga la declaración a favor de la unidad indivisible del Estado, que contiene su artículo 2, un referéndum de tal clase sería incompatible con la misma. Por tanto, procedería reformarla previamente para habilitar su celebración, lo que exigiría seguir el procedimiento agravado de reforma que incluye, esta vez sí, un referéndum, en el que participarían todos los ciudadanos españoles con derecho a voto. En la hipótesis de que un referéndum territorial de autodeterminación pudiera celebrarse, también tendrían que resolverse previamente todas las cuestiones, bastante obvias, que las pocas experiencias comparadas disponibles enseñan: cuántos ciudadanos del territorio interesado tienen que solicitarlo, si es que bastan las reclamaciones directas del pueblo, o, en su caso, qué requisitos tiene que reunir la iniciativa parlamentaria adoptada por los representantes; cómo se delimita el territorio afectado; cuál es la mayoría necesaria para considerar contestada positiva o negativamente la pregunta formulada; cuáles son las consecuencias de la no aprobación por mayoría suficiente en alguna de las provincias que integran la actual Comunidad Autónoma; cuál es el contenido de la pregunta a formular; si puede cualquier territorio español solicitar la celebración de un referéndum de esta clase o está reservado a los que tienen partidos nacionalistas en funcionamiento; si es preciso reunir alguna condición de carácter histórico y, en su caso, cuál; si basta con haber tenido en algún momento regímenes de autogobierno, o sólo se admite el referéndum para recuperar sistemas eliminados con los Decretos de Nueva Planta de Felipe V; etc. 37
  37. 37. Epilogo para inmovilistas, reformistas y separatistas • Hasta que el independentismo periférico se ha manifestado con tanto énfasis, a finales de 2012, las alusiones a la autodeterminación, al separatismo, al carácter nacional de la comunidad territorial, a sumconfiguración como un Estado constituido en ejercicio de poderes originarios y soberanos, fueron reclamaciones, no siempre muy explícitas y claras, exclusivas de los partidos nacionalistas catalanes y vascos. En la actualidad, si llegara a autorizarse un referéndum de autodeterminación, aunque sólo fuera a los efectos de fijar nuevas formas de integración de Cataluña en el Estado, es probable que, como tantas otras veces, cundiera el efecto emulación y otros varios territorios aspiraran a seguir el mismo camino. Después de más de treinta años de autogobierno, y contando con tradiciones e historias singulares, algunas de las Comunidades Autónomas más caracterizadas podrían sentirse agraviadas si se reconociera a Cataluña o al País Vasco una posición constitucional que no se justificara estrictamente en razones de orden histórico o cultural perfectamente determinadas. 38
  38. 38. Epilogo para inmovilistas, reformistas y separatistas • Concluiré, en fin, estas consideraciones con una opinión más concreta sobre el inmovilismo, el reformismo y el separatismo que forman parte del debate público de la sociedad española de nuestro tiempo: • Es absolutamente indeclinable abordar las reformas necesarias para que el Estado quede organizado y funcione de modo correcto. Después de más de treinta años de historia, el Estado de las autonomías muestra muchos fallos y deficiencias. 39
  39. 39. Epilogo para inmovilistas, reformistas y separatistas • Aunque el principio democrático pueda usarse como fundamento de la autodeterminación y, en su caso, segregación, mayor justificación democrática tiene un referéndum del conjunto de los ciudadanos que integran aquel Estado pronunciándose sobre su futuro. En este caso no está en juego tan sólo el indicado principio general, que la Constitución ha acogido, sino la legalidad constitucional misma, que impone ese camino como necesario para cualquier reforma que quebrante la mencionada unidad centenaria. • Resulta difícil pensar, en este sentido, que, salvo un arrebato de locura colectiva o de definitivo desencanto de la vida en común, el conjunto de los españoles pueda aceptar la fragmentación y segregación en los términos absolutos indicados. • Concluiré, en fin, estas consideraciones con una opinión más concreta sobre el inmovilismo, el reformismo y el separatismo que forman parte del debate público de la sociedad española de nuestro tiempo: • Es absolutamente indeclinable abordar las reformas necesarias para que el Estado quede organizado y funcione de modo correcto. Después de más de treinta años de historia, el Estado de las autonomías muestra muchos fallos y deficiencias. Todos los capítulos de este libro se han referido a ellos y a lo dicho me remito. Sería muy conveniente que los arreglos necesarios se concretaran en una reforma constitucional porque es la única manera de fijar y estabilizar las nuevas soluciones. Pero, de ser imposible, existe un amplio camino a recorrer por la vía de la legislación, orgánica y ordinaria, del Estado, así como de la jurisprudencia constitucional. Cualesquiera otras reformas conducentes a cambiar también el modelo de Estado, nominativa o sustancialmente, para crear un Estado federal, no deberían servir para aplazar u ocultar la necesidad de solucionar los graves problemas de funcionamiento antes indicados. • En cuanto al Estado federal, mi conclusión es que el simple uso del nombre no aportará ninguna mejora sino que sólo generará debates innecesarios y requerirá un gasto de energías políticas que podrían tener mejores aplicaciones. Los principios y las técnicas jurídicas fundamentales que han servido para establecer el Estado de las autonomías en la Constitución de 1978 coinciden sustancialmente con los de los Estados federales comparados. Incluso algunas de las innovaciones que se esperan del Estado federal, como la reforma del Senado, puede llevarse a efecto con una reforma constitucional específica. 40
  40. 40. Epilogo para inmovilistas, reformistas y separatistas • La reforma constitucional que el deterioro del Estado de las autonomías impone puede desarrollarse tanto manteniendo los principios de la regulación actual como utilizando los formulismos del Estado federal. No habrá una gran variación en cuanto a resultados finales en lo que concierne al reparto territorial del poder y la articulación de su ejercicio. No se puede negar el valor simbólico que históricamente, y también en términos comparados, tiene el concepto de «Estado federal» como opción organizativa creada sobre la base de la voluntad libre de los pueblos que lo integran. Pero resulta asombroso sostener que el futuro del Estado español y su ámbito territorial puedan depender, en la actualidad, de una nueva decisión de los pueblos que forman parte del mismo. • Si el Estado federal, en sí mismo, no necesariamente aportará novedades al Estado autonómico, la reforma constitucional que condujera a una Federación asimétrica, donde se reconociera la singularidad de Cataluña y el País Vasco, podría tener un sentido diferente si sirviera para templar las reclamaciones de estos dos territorios y subrayar su posición especial dentro del Estado. Los problemas que el Estado federal asimétrico plantea actualmente entre nosotros son, como he venido insistiendo en exponer, la dificultad de encontrar las claves de la diferencia, las atribuciones o poderes que pueden reconocerse a aquellos territorios y que no correspondan a los demás. Dado que todas las Comunidades Autónomas españolas han llegado a niveles de autogobierno máximos, quedan muy pocos ámbitos que explorar. Algunos hay, desde luego, pero si se penetra en ellos, se corre el riesgo de que el propio Estado deje de tener funciones relevantes en los indicados territorios. Mucho más si se considera que esta última centrifugación de sus competencias sería simultánea a la traslación de parcelas enteras de soberanía hacia la Unión Europea. 41
  41. 41. Epilogo para inmovilistas, reformistas y separatistas • Por otro lado, se enfrenta la asimetría con el «problema» de las aspiraciones de igualación, con respecto de cualquier solución que se riesgo de que el propio Estado deje de tener funciones relevantes en los indicados territorios. Mucho más si se considera que esta última centrifugación de sus competencias sería simultánea a la traslación de parcelas enteras de soberanía hacia la Unión Europea. 42
  42. 42. Epilogo para inmovilistas, reformistas y separatistas • Por otro lado, se enfrenta la asimetría con el «problema» de las aspiraciones de igualación, con respecto de cualquier solución que se adopte, por parte de las demás Comunidades Autónomas. Hubiera sido bastante sencillo, en 1978, reconocer «hechos diferenciales» directamente en la Constitución. Pero no se estableció nada al respecto más allá de la previsión contenida en la disposición adicional primera, en la que se siguen apoyando los conciertos y convenios fiscales vascos y navarro. La consecuencia es que durante más de treinta años todas las Comunidades Autónomas han tenido los mismos poderes, sin perjuicio de la posibilidad de ejercerlos de modo diferente de acuerdo con las propias opciones políticas, las tradiciones o la cultura de cada territorio. Romper ahora esta igualdad es una opción política posible, pero muy difícilmente realizable. • En fin, en cuanto a las corrientes separatistas, ya he dejado hechos los análisis técnico-jurídicos que he creído pertinentes. En todo caso, es el pueblo español, mediante una reforma constitucional aprobada en referéndum, el primero que tendría que autodeterminar su futuro. Por tanto, mientras esto ocurre, lo más preocupante de los movimientos independentistas actuales es que no dejan ver las demás crisis reales: ni la económica, sobre la que distraen, ni la institucional, que está demandando reformas, mucho más ponderadas pero urgentes, para que podamos volver a tener una organización de los poderes públicos fiable y prestigiosa con capacidad para atender rigurosamente los intereses generales. 43
  43. 43. Ma. Begoña López Portas Galicia y Escocia: Dos modelos federales, USC Publicacións • Al mismo tiempo que en España comienza a desarrollarse el proceso autonómico, en el Reino Unido se inicia la materialización de los primeros intentos por “devolver” los poderes al reino de Escocia y al principado de Gales. Este proceso se conoce con el nombre de Devolution y tras una tentativa frustrada en 1979 comenzaría una andadura más acelerada a partir de 1998. La idea de Devolution sería una peculiar contribución británica a las polities (BOGDANOR, 1979, 3). • El punto de partida a la hora de entender el sistema descentralizador británico es el de su particularidad constitucional. La Constitución británica toma una variedad de formas que se halla estrechamente vinculadas a su origen y evolución histórica. Aunque en el Reino Unido no se ha escrito una Constitución esto no significa que no tenga ninguna o que no esté escrita sino que no está codificada ración del Estado. 44
  44. 44. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • La Constitución del Reino Unido no se halla en un texto ni grupo de textos, ni se sabe dónde empieza ni dónde acaba. Formalmente no existe una Constitución si no un con- junto de fuentes jurídico constitucionales –Common Law, Judge-Made Law, Statute Law, la Equity, costumbres usos y convenciones, books of authority, Derecho europeo, Carta Europea de los Derechos, etc–. La Constitución inglesa sería la aplicación del derecho privado ámbito político, es decir, el tratamiento jurídico –desde al ámbito del derecho privado– de las cuestiones relacionadas con lo político. • Esta particularidad constitucional es la que dificulta el aplicar los criterios de análisis propios de otros sistemas constitucionales a la rea- lidad jurídico-constitucional británica. Conforme a esta premisa, se puede indicar que la opción descentralizadora del Reino Unido se man- tiene dentro de su evolución histórica y constitucional. Es decir, presenta elementos de flexibilidad y pragmatismo sin ignorar los referentes históricos y tradicionales. El Estado británico no elude las propuestas galesas y escocesas de autogobierno e intenta acomodarlas a la forma de Estado unitario. Algunos autores identifican a la Devolution con una descentralización territorial ya que: supone la transferencia de potestades ejecutivas o legislativas a instituciones dotadas de personali- dad jurídica y, además, esa transferencia se efectúa respecto de institu- ciones legitimadas democráticamente, que representan y actúan aten- diendo a los intereses de la colectividad representada 45
  45. 45. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • La Devolution es más que una mera descentralización política de poder, es un proceso que supone la reforma constitucional y la reestructuración territorial del Reino Unido (BOGNADOR, 1996, 195)20. Nos hallamos ante un proceso en el que el Parlamento británico otorga potestades ejecutivas –en el caso de Gales– o ejecutivas y legislativas–en el caso de Escocia–, a instancias que históricamente ya había dispuesto de instituciones políticas propias. La renuncia a aquellas se había realizado voluntariamente, y no por la fuerza, tras la unificación con Inglaterra para formar el Reino Unido (CUCHILLO FOIX, 2001, 19). Por este motivo, se acepta que el nivel de desarrollo de la nacionalidad y la voluntad y capacidad de gestión sea distinto según los territorios21. Así, podríamos añadir que nos encontramos ante un proceso de devolución de potestades a instituciones propias que está fundamentada en los precedentes históricos y en la identidad nacional de las regiones, si bien se hará con distinta intensidad según el territorio. 46
  46. 46. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • La Evolución de las regiones :Una aproximación al concepto de Devolution. La Devolution como proceso • El sistema constitucional británico y su línea evolutiva puede ofrecernos algunos elementos de reflexión sobre los nuevos modelos de descentralización política. El contexto en el que nos movemos es el de la extensión de nuevas fórmulas federales que fomentan la participación regional y el desarrollo de su autogobierno dentro de las formas estatales existentes. Vernon BOGDANOR ya preveía antes de la definiti- va implantación del modelo de Devolution que, en la práctica, las relaciones entre las actuales administraciones y el Gobierno serían comparadas con las entabladas en un Estado federal. Para el autor, la razón de esta identificación se hallaría en el hecho de que nos encontraríamos ante unas nuevas relaciones políticas y constitucionales que tendrían que ser resueltas (BOGNADOR, 1996, 191). Algunos autores destacan la existencia de una tradición federal en el Reino Unido que se sostendría en las ideas de un imperio británico y el desarrollo de la federación imperial entre 1885 y 1917, que se manifestaría en relación con Irlanda hasta que se trunca su configuración como Estado en 1995, y, finalmente, se consolida con la Unión Europea al contribuir intelectualmente el Reino Unido con ideas federales a la construcción de Europa (BURGESS, 1995). 47
  47. 47. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Cabe plantearse entonces de dónde proviene este término. El concepto de Devolution fue utilizado por primera vez ante la Cámara de los Comunes por Edmund BURKE en 1774 en relación con las colonias norteamericanas. Bajo el mismo se pretendía conciliar los intereses imperiales británicos con las demandas de autogobierno de las colonias de Norteamérica. El instrumento ideado para ello sería el de la delegación de competencias legislativas en asuntos domésticos a unas asambleas subordinadas al Parlamento inglés. Lo que se buscaba era la máxima autonomía de las colonias sin debilitar el poder del Imperio británico. Este modelo no se implantó definitivamente en el caso de las colonia norteamericanas pero sirvió de base para el desarrollo de la política británica con Canadá. 48
  48. 48. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • La idea de Devolution no se abandona sino que, en la práctica se van configurando elementos de diferenciación política regional. Para la aplicación territorial de las políticas gubernamentales, y con el fin de acomodar las instituciones británicas a la diversidad territorial –lo que supone cierto reconocimiento de la especificidad nacional de las regiones–, se produce la creación de departamentos ministeriales diferencia- dos para Escocia y Gales, las Offices23. Éstas pueden definirse como departamentos ministeriales diferenciados de base territorial y que controlan los organismos independientes de base funcional que operan en los respectivos territorios (OLIVEIRA, 1999, 20). Estos departamentos dirigen y ejecutan las políticas de establecidas por el Gobierno británico y está dirigidas por los Secretarios de Estado que responden de forma colectiva ante el Parlamento y no ante una asamblea representativa nacional o una comisión específica para asuntos galeses o escoceses. • Las Offices son una forma de descentralización administrativa. En el caso de Escocia se crea en 1885 y en el de Gales en 1964. • Posteriormente, el concepto se retoma ya específicamente para hacer frente a la posible descentralización territorial británica. El modelo de “Devolution” fue el adoptado para establecer un equilibrio entre la unidad del Estado y la delegación y transferencia de facultades a otras entidades regionales. De este modo, se conjugarían elementos de estabilidad democrática, definida por unas instituciones políticas que se mantienen a lo largo de los siglos, y los de una crisis latente, que reflejarían la capacidad para el cambio y la propia salud política de una democracia liberal 49
  49. 49. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • De manera que, el papel de los entes locales se ha reformulado y en la actualidad se configuran jurídicamente como: “corporaciones creadas por la ley del Parlamento y que sólo pueden ejercer aquellas facultades expresamente previstas por la ley y las que implícitamente pueden considerarse derivadas de esta atribución legal según la doctrina de los poderes implícitos” (OLIVEIRA, 1999, 20). Es decir, como entidades ejecutivas controladas por el Gobierno central y como entidades representativas con cierta autonomía y responsabilidad ante su electorado. • En resumen, vemos que la idea de la unidad del Estado representada por la supremacía parlamentaria ha pervivido durante siglos y se reformula con la Devolution. Cabe plantearse cómo se articula este principio con la transferencia de competencias y, en concreto, con los conflictos competenciales. 50
  50. 50. Galicia y Escocia: Dos modelos federales 51 El carácter federal y unitario de la “Devolution” El Reino Unido no apuesta directamente por el federalismo sino por una forma de descentralización que recibe el nombre de Devolution, una solución que busca el aunar la centralización de un Estado unitario con la transformación territorial resultado de la descentralización política. Las peculiaridades del Estado británico son inseparables para entender el modelo anglosajón de descentralización del poder. Entre ellas pueden destacarse: que el Estado británico como unión comienza como una extensión del Estado inglés a los demás territorios; que tras 1707 se configura como un Estado unitario –unión de naciones bajo una Constitución suprema y flexible–; y que los acuerdos entre el Estado y las regiones son cuasi federales. La unidad del Estado quedaría salvaguardada por la supremacía del Parlamento y la descentralización política se garantiza a través del reconocimiento de la legitimidad de las nuevas instituciones política. El Parlamento británico tiene poder para legislar sobre cualquier materia y para derogar cualquier ley, aunque sean leyes constitucionales, pero en la práctica se comporta como los parlamentos de los sistemas parlamentarios condicionado por el dominio absoluto del ejecutivo. Además, los referenda que someten la aprobación de esa descentralización política de Gales y Escocia serían un instrumento legitimador de gran peso.
  51. 51. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Aunque la Devolution presenta lo que podríamos unas carencias federales que la distinguen de la figura de un federalismo clásico. Entre ellas podemos subrayar: la inexistencia de división o participación del poder entre la Federación y verdaderos Estados federados garantizada en una Constitución que delimitase los distintos ámbitos competenciales –pues la garantía jurídica del modelo político establecido es una mera norma del Westminster–; la no alteración de la potestad suprema del Parlamento británico en la división de poderes al ser posible la revocación unilateral del autogobierno regional que añade temporalidad y condicionantes al modelo; o la inexistencia de un poder federal autónomo (RUSSELL & HAZELL 2000, 183- 222). De este modo observamos como rasgos propios de la Devolution que: las potestades de autogo- bierno conferidas a las nuevas instituciones son meramente delegadas sin que se reconozca una titularidad competencial propia a las regiones; el referéndum de aprobación de las leyes de Devolution se configuraría como posible garantía política del nuevo marco institucional territorial; la carencia de un órgano imparcial y supremo que resuelva los conflictos competenciales; la falta de una verdadera cámara de representación territorial en la adopción de la políticas estatales –ya que la Cámara de los Lores no cumple esta función representativa a pesar de su reforma–; y, en definitiva, el no reconocimiento de una soberanía específica de las regiones, sino de una mera delegación competencial a instituciones regionales. 52
  52. 52. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Así es, aunque tanto el Estado autonómico como la Devolution se caracterizan por ser procesos políticos recientes, inacabados, dinámicos y de corte federal; la Devolution se configura como un proceso asimétrico. Las tres Acts aprobadas por el Parlamento establecen regimenes jurídicos y políticos diferentes para cada una de las regiones. • Las razones de la Devolution en los tres territorios fueron distintas para cada una de las tres regiones: en Escocia la demanda se basó en el nacionalismo y el amplio consenso sobre la forma que debería tomar la devolution; en Irlanda del Norte existía un acuerdo sobre la necesidad de que la “devolution” debería establecer mecanismos capaces de establecer una coexistencia pacífica entre las dos comunidades; y, finalmente, en el caso de Gales simplemente existía una pequeña presión por la “devolution” que fue cimentada sobre el diseño realizado por parte del Gobierno (OLIVER, 2006, 61). 53
  53. 53. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Por este motivo, frente al centralismo británico se alega la necesidad de establecer una organización territorial del Estado más racional, se demanda una mayor participación del ciudadano en el proceso de toma de decisiones y se busca una reforma de las autoridades locales que tenían una dimensión muy reducida para asumir una posible descentralización. Para lograr una organización territorial más eficiente del territorio y una aplicación más uniforme de las políticas del gobierno, SHARPE distingue tres tipos de movimientos (SHARPE, 1982, 77): el de planificación regional, la modernización del gobierno local y la Devolution o autonomía. Sin embargo, esta clasificación no atiende al grado de descentralización y sólo aporta una definición de devolution que incluye la transferencia de poderes ejecutivos o legislativos desde el Parlamento a cuerpos electos subordinados que operan a nivel regional . 54
  54. 54. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • La particularidad de la situación escocesa derivada de sus antecedentes históricos y reflejada en un singular estatus jurídico y político que se plasma en el reconocimiento de un mayor margen de competencias; en el reconocimiento de una capacidad impositiva específica; en la pronta implantación de sus instituciones de autogobierno que han sido conjugados con la pervivencia y desarrollo de instituciones escocesas propias como ha sido el derecho penal escocés, sus universidades, sistema educacional, su religión oficial diferenciada; etc. La pervivencia de la identidad escocesa ha estado influenciada también por elementos que han influido directamente en la organización de las instituciones de autogobierno y administración como han sido: la sobre representación parlamentaria escocesa en el Parlamento británico, la configuración de la Scottish office como un sector de la administración estatal situado específicamente en Escocia y la por la existencia de un movimiento de democratización consolidado desde los años sesenta que pretendía la democratización y el autogobierno de las instituciones de gobierno y administración 55
  55. 55. Galicia y Escocia: Dos modelos federales 56
  56. 56. Galicia y Escocia: Dos modelos federales 57
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  58. 58. INCUPLIMIENTO ¿HAY QUE FIARSE DE LOS POLITICOS? 59
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