Federalismo Europeo

EL FEDERALISMO EN EUROPA
EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO.
Thomas Fleiner-Gerster
Director de I’Institut du Fédéralisme de I’Université de Fribourg
• El federalismo parece renacer hoy como solución
constitucional a los problemas de las minorías,
por una parte, y como medo para crear nuevas
organizaciones internacionales y supranacionales
de Estados soberanos, por otra. Para comprender
la complejidad y diversidad es importante
conocer su evolución histórica y sus
características esenciales. El federalismo es una
concepción pragmática y abierta según la cual un
Estado presenta poderes divididos y soberanías
compartidas.
• Encuentra sus raíces en la teoría, casi olvidada,
de Althusius, él mismo influenciado por el «pacto
teológico» de Calvino y de Zwinglio. Según la
concepción del Estado desarrollada por Althusius,
Dios ha llegado a una alianza con el pueblo,
delegando en él la responsabilidad de promulgar
leyes y reglamentos. Althusius introdujo la idea
según la cual el poder para gobernar el pueblo
difiere según se trate del gobierno de una ciudad,
de una provincia, o de un imperio.
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EL FEDERALISMO SUIZO: LA INFLUENCIA DEL FEDERALISMO AMERICANO
Según esta concepción, el poder para gobernar
el pueblo emana del pacto. Dado que se trata
de un mandato limitado, puede ser restringido
y dividido. Desgraciadamente, Althusius, que
había desarrollado sus ideas antes que Hobbes,
fue olvidado. Por tal motivo, fue Hobbes quien
introdujo la noción de una soberanía
secularizada, indivisible y absoluta. De todos
modos, ante la imposibilidad de dilucidar quien,
entre el pueblo británico, debía detentar la
soberanía, si los ingleses, los escoceses, o los
irlandeses, la teoría de Hobbes laicizó la
soberanía pero engendró el problema real de
las minorías. Así, todos los Estados que se
inspiraron en las postrimerías de la Revolución
Francesa y en los conceptos formulados por
Hobbes constituyeron Estados absolutos y
centralizados y se enfrentan, hoy, al problema
casi insoluble de las minorías. A finales del siglo
XX, el federalismo se halla, en consecuencia,
ante un nuevo renacimiento.
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La influencia del federalismo americano en el federalismo en general
Desde el comienzo, el nuevo sistema federal de los Estados Unidos fue tomado en consideración con gran
interés por dirigentes políticos tales como Napoleón y Lafayette, así como por los pensadores políticos. De
todos modos, dado que la Revolución Francesa fue mucho más «agresiva» que la americana, la Constitución
post-revolucionaria francesa adoptó una democracia radicalmente centralizada, a diferencia del modelo federal
americano. En el siglo pasado, el centralismo francés ejerció sobre el continente europeo una influencia mucho
mayor que el federalismo americano. Únicamente Suiza y, de forma limitada, Alemania, trataron de adaptar sus
constituciones al sistema federal americano.
En el siglo XX, el federalismo americano ha ejercido una influencia mucho más importante. Diversos países,
como Australia, Alemania, e incluso la URSS, han instaurado sistemas federales basados en ciertos principios de
la Constitución de los Estados Unidos. Con posterioridad al fin de la Segunda Guerra Mundial, el interés por el
modelo federal americano creció notablemente y numerosos países, como Austria, Birmania, Yugoslavia,
Argentina, India, Malasia, Nigeria, Tanzania, los Emiratos Árabes Unidos, y Venezuela, introdujeron el
federalismo. No se puede considerar el federalismo como un «éxito» total, pero ciertamente ha proporcionado
a diversos países una estructura constitucional realista de cara al ulterior desarrollo del Estado

• El federalismo americano sigue teniendo interés tanto para grandes países como para los pequeños; para
asociaciones internacionales de Estados soberanos, como la Comunidad Económica Europea, e incluso
para Estados centralizados tales como España, Italia, y Gran Bretaña. Para muchos, el modelo francés de
democracia centralizada no contempla de forma satisfactoria la cuestión de los derechos de las minorías.
Ello ha constituido una fuente de dificultades para ciertos Estados centralizados que incluyen minorías con
identidades culturales o lingüísticas particularmente concentradas en territorios bien definidos, como es el
caso de los vascos y los catalanes en España; de los corsos, alsacianos, y bretones en Francia; así como de
otros grupos y regiones de Gran Bretaña o de Italia. Estos grupos, si bien históricamente gozaron de un
cierto grado de autonomía o de autogobierno, ha de proveer ahora el impulso necesario para la creación
de futuros sistemas constitucionales federales que les proporcionen la autonomía que perdieron como
resultado de la centralización. Aliar los ideales democráticos con las garantías de los derechos de las
minorías constituye hoy una tarea crítica para numerosos países, y un sistema federal ayudaría a realizar
tal unión.
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• A lo largo de la historia, el federalismo ha sido:
• un freno a la concentración de un poder
excesivamente fuerte en manos de un gobierno
central;
• un medio para proteger las minorías;
• un sistema que permite garantizar la libertad y la
independencia de las comunidades locales:
• una estructura constitucional que permite
contemplar la unificación de los Estados
pequeños y débiles, sin destruir por ello su
identidad nacional y su soberanía;
• una posibilidad de salvaguardar las pequeñas
democracias existentes en el seno de
democracias más importantes;
• un medio de poner fin a las vastas burocracias
inhumanas gracias a la descentralización del
poder hacia autoridades más próximas y mejor
controladas por sus ciudadanos;
• una forma de otorgar a los ciudadanos la
posibilidad de participar en los procesos de
decisión a nivel local.
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• Federalismo y republicanismo
• La Commonwealth australiana ha conservado hasta nuestros días una monarquía la frente de la cual
reina, en tanto que Jefe de Estado representado por un Gobernador, la reina de la Commonwealth. Ello no
obstante, el federalismo no se siente molesto por estos símbolos de soberanía que, en la práctica, carecen
de significado. El federalismo ofrece soluciones pragmáticas en cuanto al reparto, la distribución, y la
participación de poderes legislativos reales y efectivos, así como respecto a la jurisdicción. Desde este
punto de vista, Australia es tan democrática como otras democracias modernas que confían la soberanía,
tanto real como simbólica, al pueblo o al parlamento por él elegido.
• No obstante, tuvo una importancia decisiva para el federalismo moderno que los Estados de la
Confederación americana no constituyeran un sistema de monarquía, ni siquiera simbólica. Se opusieron a
toda opinión que sostuviera que la gracia de Dios. Por el contrario, establecieron un gobierno republicano
basado en la soberanía del pueblo y como tal lo definieron en la Declaración de la Independencia. Al
hacerlo así, los Estados Unidos adoptaron e implantaron la idea del «contrato social» desarrollada por
Locke. El pueblo puede ejercer y participar su soberanía a voluntad, la soberanía popular fue más
receptiva al establecimiento de una nación soberana basada en la unión de Estados previamente
republicanos e independientes de lo que lo habría sido el derecho divino de los reyes.
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• La soberanía popular procede de la idea, expuesta
por Locke, de los derechos fundamentales e
inalienables del individuo. Los derechos del
conjunto de los habitantes incluyen el derecho
político de establecer su propio gobierno. El
gobierno se encuentra, en todo momento, limitado
por el deber de respetar los derechos de los
ciudadanos. Una sociedad comprometida en el
respeto de los derechos civiles y políticos estaba
bien dispuesta para crear un gobierno federal y
republicano que compartiera un poder soberano
limitado con los gobiernos de los Estados federados
y que distribuyera la autoridad política con el fin de
promover la libertad individual.La Declaración de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano,
emanada de la Revolución Francesa, subrayó
asimismo los derechos inalienables evocados por
Locke. De todos modos, en Francia se creyó que,
dada la igualdad fundamental de los seres
humanos, se hacía necesaria la uniformidad; y que
un gobierno democrático, como autoridad única
habilitada para establecer y modificar el derecho
sería más apta para devenir garante tanto de la
democracia como de los derechos del hombre.
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• La idea del reparto de la soberanía entre un gobierno federal y los de los Estados federados no se
desarrolló pues a partir de la Revolución Francesa, sino más bien de la americana. La concepción francesa
de la democracia y la idea monárquica establecida por Metternich, siguiendo los pasos de Napoleón, no
contribuyeron a la realización de un sistema federal. Para comunidades establecidas democráticamente,
como eran los cantones suizos, fue posible implantar un sistema de soberanía desdoblada al tiempo que
creaban una nueva unión. Sin embargo, en la misma época, para un país europeo centralizado, ya fuera
monárquico o democrático, la idea de un Estado federal era inconcebible. Inglaterra, con el poder central
devuelto a Westminster, no podía tolerar una autonomía soberana en manos de las autoridades poderes
no soberanos pero no por ello nimios (por ejemplo, la política). Italia, un conglomerado de principados
urbanos medievales, estaba tan embebida en su unificación que no podía tolerar la idea de una doble
soberanía.
• Para plausible afirmar que únicamente aquellos Estados que poseían «estructuras democráticas internas»
podían desarrollar verdaderas estructuras federales de gobierno. Comparando diversos Estados federales
se observa que cuanto más poder reconocen, o conceden, al pueblo, más descentralizados son. Suiza, con
su fuete democracia directa a nivel nacional, cantonal y local, es mucho más descentralizada que Canadá o
que la misma Alemania.
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• El ciudadano puesto en la «separación de poderes» influye asimismo
sobre el federalismo. Los estados que proceden del Imperio Británico
comparten un pasado colonial en el que el poder soberano estaba
centralizado y localizado en Westminster. A diferencia de los Estados
americanos, que declararon unilateralmente su independencia del
Reino Unido mediante un acto revolucionario, en 1776, convirtiéndose
en Estados soberanos e independientes, las provincias australianas
jamás obtuvieron la total independencia de Westminster. Incluso tras la
creación de la federación siguieron dependiendo de Westminster. Esta
es la causa de que los Estados federados padezcan de poderes
reservados. Hoy exigen que la reina y el Consejo Privado les liberen y de
este modo dejen de estar bajo su jurisdicción.
• Esta noción de federalismo es única en el ámbito de las constituciones
federales. Sin embargo, demuestra hasta qué punto el federalismo
puede ser pragmático y abierto a diferentes tipos de construcción. En
cierta medida, la historia de Suiza ha conocido, en uno de sus cantones,
una construcción única durante cerca de ocho años. Me refiero al
cantón de Neuchâtel, el cual, tras haberse adherido al Estado federal,
fue aún considerado durante un tiempo como dependiente del rey de
Prusia.
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• Tales constituciones federales no parecen posibles
si no se las contempla en función de los principios
esenciales de un Estado federal, en especial los
principios de la soberanía limitada y del
pragmatismo. Estos mismos principios podrían
servir asimismo para otras construcciones
federales internacionales, como por ejemplo la
Comunidad Europea.
• En general, las naciones que gozan de democracia
parlamentaria, en las que el legislativo controla el
ejecutivo, encuentran más dificultades para
aceptar un poder soberano compartido que
aquellas en las cuales el poder ejecutivo está
separado del legislativo, como es el caso de los
Estados Unidos y de Suiza. Las naciones que se han
comprometido, en un momento de su devenir
histórico, a aplicar un reparto del poder soberano
entre distintas autoridades gubernamentales
pueden admitir más fácilmente una soberanía
compartida entre el gobierno del Estado federal y
los gobiernos de los Estados federados.
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• Característica del federalismo americano
• El federalismo americano no se basó en una teoría
política de la descentralización, sino en la necesidad
urgente y pragmática de construir la «unión más
perfecta» posible dentro de un sistema de gobierno de
signo republicano. Las ideas excepcionalmente creativas
de los Padres fundadores de los Estados Unidos se
basaron en la certeza de que era posible aplicar los
principios republicanos a nivel nacional sin suprimir por
ello la autodeterminación y la autonomía de las
unidades locales. El carácter «revolucionario» de la
Constitución de los Estados Unidos reposa sobre esta
combinación de federalismo y republicanismo.
• El gran logro de la nueva nación no consistió, de ningún
modo, en su republicanismo, su independencia, o su
Declaración de Derechos, así como tampoco en el
abanico de oportunidades que abrió. Su logro más
relevante fue el propio federalismo. Sin embargo, a los
ojos de los europeos del siglo XVIII, la tentativa de aliar
federalismo y republicanismo en un territorio tan vasto
como desconocido equivalía a una incitación a la peor
de las catástrofes.
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• Doble soberanía
• La idea de establecer un gobierno nacional basado en una doble soberanía, abandonando el poder
residual en manos de gobiernos locales no era nueva. Con anterioridad, Montesquieu ya había
desarrollado los principios fundamentales de la idea de la doble soberanía.
• Bajo esta forma de gobierno, diversas entidades políticas aceptan convertirse en ciudadanas de un
Estados más extenso del que, en principio, deseaban instaurar. Se trata pues de una sociedad de
sociedades que, a su vez, puede desarrollarse por la adhesión de nuevos miembros a fin de que su
poder garantice la seguridad de todos aquellos que se guarecen en su seno.
• De todos modos, esta noción de soberanía desdoblada no fue totalmente aplicada en la liga de los
cantones suizos ni en la liga de Holanda, así como tampoco en el Imperio germánico. Todos estos casos
consistieron más bien en confederaciones compuestas por miembros independientes, cuyas funciones
se limitaban al área de los asuntos exteriores al conjunto. Si bien los mandatos emanados de la
confederación eran vinculantes para los Estados miembros, casi todas las demás decisiones permanecían
en manos de las unidades constitutivas.
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• Es de señalar que la confederación no ejercía la más mínima autoridad sobre el ciudadano ordinario.
• Con anterioridad a la creación de los Estados Unidos se creía que la única forma viable de gobierno
republicano sería aquella que contemplara un modelo muy centralizado, creencia que se reafirmó tras la
aparición del nuevo Estado francés fruto de la Revolución, el cual influyó en alto grado en las restantes
naciones europeas que, a lo largo de los siglos XIX y XX se esforzaban en instaurar un gobierno
republicano.
• El constitucionalismo europeo bebió, en buena medida, en las fuentes de los principios de Bodín y de
Hobbes. Si bien ambos pensadores compartían pocas ideas políticas, su pensamiento favorable a la
soberanía absoluta e indivisible revelaba claramente un cierto paralelismo. Tanto para Bodín como para
Hobbes, sólo podía existir un único poder soberano. Basándose en esta convicción era poco probable que
las constituciones europeas previeran una distribución de poderes y un sistema, a la americana, de mutuo
equilibrio entre estos poderes. Por idéntico motivo, era poco probable que los teóricos políticos europeos
sostuvieran el concepto de la doble soberanía.
• Conforme al pensamiento europeo, si bien los poderes políticos podían ser distintos, jamás «podrían ser
iguales». Por lo general, se pensaba en un poder legislativo de primer orden que controlara y dirigiera los
otros poderes. La doctrina francesa subraya el hecho según el cual, si bien han de existir poderes
separados, en ningún caso pueden contemplarse como instrumentos de control de otros poderes. Así, por
ejemplo, los tribunales no se pueden controlar la actividad de los administradores ultra vires. Por esta
razón, en Francia, todo el control administrativo reposa sobre una institución especial, el Consejo de
Estado, que se ajusta a un modelo administrativo más reciente. Hasta mediado el presente siglo, este
modelo sirvió de ejemplo para las estructuras del derecho administrativo de otros países de derecho civil.
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• Dada esta concepción de la separación de poderes no es sorprendente que la idea de la doble soberanía
no prosperase bajo la doctrina europea. Incluso contemplando una política de signo pragmático no era
posible desarrollar los mecanismos necesarios para desdoblar la soberanía, porque la tradición consistía
en disponer de un monarca en la jefatura del Estado y ello era incompatible con el concepto de poderes
separados pero iguales. En cambio, fue por la asunción de esta idea que los Estados Unidos fueron capaces
de desarrollar su sistema presidencial y de instaurarlo como una alternativa que mejorara el sistema
parlamentario.
• Al introducir la idea de la doble soberanía, la Constitución de los Estados Unidos instauró un nuevo
modelo de gobierno republicano. La característica esencial del federalismo americano consiste
precisamente en esta idea de soberanía desdoblada unida a la separación de poderes. Esta combinación
permite el desarrollo de un sistema de «equilibrio de poderes» en el seno del gobierno federal como
asimismo entre los gobiernos del Estado federal y de los Estados federados.
• En una república, la totalidad del poder concedido por el pueblo recae sobre la administración de un único
gobierno. La protección contra usurpaciones de poder se basa en la división del gobierno en
departamentos distintos e independientes. En la compleja república americana, el poder otorgado por el
pueblo se divide previamente entre dos gobiernos distintos mientras que la parte de poder que
corresponde a cada uno de ellos se subdivide a su vez entre departamentos distintos e independientes.
Esta práctica conduce a una doble seguridad a favor de los derechos del pueblo. Los diversos gobiernos se
controlan mutuamente y, al propio tiempo, cada gobierno se controla a sí mismo
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•La Constitución de los Estados Unidos no sólo instaura un control sobre el gobierno central sino que suscita
asimismo la idea de la «separación vertical», según la cual ciertos poderes son delegados al gobierno central
mientras que los restantes poderes permanecen en los Estados federados.
•El poder conferido al gobierno federal, tal como lo propone la Constitución, es definido y limitado. Los
poderes que deben permanecer en manos de los Estados federados son numerosos e indeterminados. El
primero tiene relación, principalmente, con los asuntos exteriores, tales como la guerra, la paz, las
negociaciones internacionales, y el comercio exterior. Posteriormente se añadió el poder de implantar
ciertos impuestos sobre el conjunto de la federación. Los poderes reservados a los distintos Estados
federados se extendieron a todos los objetos que, en el decurso ordinario de las cosas, conciernen a la vida,
las libertades, y los bienes del pueblo, así como al orden interno, el desarrollo y la prosperidad del Estado.
•El reparto de poderes entre el gobierno federal y los Estados federados constituyó ciertamente la idea
preponderante del federalismo americano en relación con los países europeos. Estos países adoptaron
posteriormente este principio al sistema continental de derecho civil.
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• Doble administración y doble jurisdicción
• Cuando Guillermo el Conquistados instauró un sistema central de tribunales en sus dominios no abolió los
tribunales locales existentes ya por entonces en Inglaterra. Los tribunales locales conservaron su función y su
jurisdicción mientras que la influencia de los tribunales reales sobre los locales fue paulatina. Durante mucho
tiempo los dos tipos de tribunales —los tribunales anglosajones, más antiguos, y los del rey normando—
mantuvieron sus propias jurisdicciones. Así en la tradición inglesa existió durante largo tiempo el hábito de un
conjunto de jurisdicciones y de sistemas judiciales que coexistían, ejercían poderes distintos y emitían diversos
tipos de sentencias, de acuerdo con su ámbito de actuación. Por este motivo, a los Padres fundadores americanos
les parecía concebible disponer de tribunales federales y así mismo de tribunales en los Estados miembros,
ejerciendo todos ellos su jurisdicción sobre los ciudadanos: «The necesity of a concurrent jurisdiction in certain
cases results from the división of sovereign power» (La necesidad de una jurisdicción concurrente en ciertos
casos resulta de la división del poder soberano).
• Esta concepción de derechos yuxtapuestos era familiar a los Estados federales de la familia de los países regidos
por la Common Law, pero extraña a la visión continental del derecho y la jurisprudencia, sobre todo tras el
desarrollo de la Stufentheorie de Kelsen. De acuerdo con esta teoría, la Ley es un elemento único, que no puede
ser dividido entre sistemas judiciales distintos. Cada sistema judicial está construido en base a una Grundenorm, la
norma fundamental. Pueden existir diferentes normas, pero a distinto nivel, siendo el rango más elevado el
ocupado por la Constitución, a la que siguen, ocupando niveles inferiores, las leyes ordinarias, las ordenanzas, etc.
En base a esta teoría, sólo el legislativo puede promulgar leyes y los tribunales carecen de toda prerrogativa.
• Para instaurar un sistema judicial doble, el del Estado federal y el propio de los Estados federados, los países
europeos se han visto obligados a adaptar el sistema de doble nivel a la doctrina centralizada propia del derecho
continental. Ello implica que los tribunales de los Estados federados apliquen concurrentemente el derecho que
les es propio y el del Estado federal lo cual conduce al desarrollo del Vollzugsföderalismus (federalismo de
ejecución). A diferencia de los Estados Unidos, en los Estados federales europeos el derecho federal es aplicado
por órganos civiles de los Estados federales y no por organismos federales.
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• En materia de derecho civil se observan diferencias
parejas entre el sistema de los Estados Unidos y los de
otros Estados federales. Los Estados Unidos, en tanto que
nación federal según la tradición de la Common Law
establecieron dos suertes distintas de tribunales, con
jurisdicciones distintas. La Constitución otorgó al Congreso
la potestad de constituir tribunales federales inferiores y el
propio Congreso los creó desde el inicio de su andadura.
Los tribunales federales inferiores ejercen «el poder
judicial de los Estados Unidos» y aplican el derecho federal
pero no aplican el derecho propio de los Estados
federados más que incidentalmente y en casos especiales.
Por ejemplo, atendiendo a «la diversidad de su
legislación», en casos de litigio entre ciudadanos de
distintos Estados. Por su parte, los tribunales de los
Estados federados aplican esencialmente el derecho
propio de su Estado, si bien se les invita a aplicar la
Constitución de los Estados Unidos, las leyes federales, y
los tratados, siempre que sean de aplicación. El resultado
que se obtiene suele ser una mezcla: en algunos casos y
hasta cierto punto, un sistema judicial aplica el derecho de
otro Estado, si bien, en principio, cada tribunal aplica en
primer lugar el derecho que le es propio. Este principio no
ha sido seguido por ningún otro Estado federal, ni siquiera
por Australia o Canadá, que también se inspiran en la
Common Law.
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• Este sistema de doble jurisdicción, que he
simplificado mucho con el ánimo de
establecer comparaciones con el sistema de
derecho civil, resulta extraño en los países
que se rigen por este último. Según la teoría
del derecho civil, la Ley constituye una
unidad, promulgada por el legislativo y
aplicada por los tribunales. Así, el sistema
judicial es contemplado como una unidad
indivisible y sería, bajo ese prisma,
insensato instaurar dos sistemas distintos
de tribunales, puesto que tal duplicidad
únicamente tiene sentido si existen dos
tipos independientes de legislación. Donde
impera el derecho civil hay un único cuerpo
jurídico que aplica tanto la ley federal como
la local.
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• El poder residual de los Estados originarios
• La historia explica, tal vez mejor que la teoría, las diferencias existentes entre los diversos sistemas
federales. Algunas federaciones, como los Estados Unidos y Suiza, nacieron de una previa confederación
de Estados independientes. En estos países, los Estados federados gozaron, en tiempos, de plena
soberanía. En un momento dado, transfirieron ciertos poderes al gobierno federal, conservando para sí un
poder residual. Por oposición, los Estados federales que se crearon a partir de sistemas centralizados,
como Austria, algunos países de la Commonwealth —la India— y, sobre todo, la República Federal
Alemana, desarrollaron su federalismo gracias a la descentralización. En estos países, el poder residual fue,
en principio, confiado al emperador, al rey, o al gobernador, y posteriormente recayó en el Estado central.
Según la tradición monárquica, el poder residual permanece en manos de la Corona, que es el
«fundamento de la justicia» y queda, por tanto, centralizado. En cambio en Suiza (y en los Estados Unidos)
este poder pertenece a los cantones y se fundamenta en la autoridad democrática de las asambleas
locales. Así, en Suiza, el poder del gobierno federal ha sido edificado desde abajo y no impuesto desde
arriba.
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• En la Commonwealth australiana, las provincias gozaron, en su origen, de un poder ilimitado.
• El federalismo australiano posee algunas características específicas que conviene mencionar.
• Primera: la Commonwealth australiana fue creada en 1900. Así, Australia se convirtió en una federación
del siglo XX, aunque de hecho ya se podía contar entre los Estados federales del siglo XIX, los que yo
denominaría de primera generación. En este sentido, Australia podría ser considerada como la última
federación de la primera generación, una generación que fue inaugurada por la Constitución americana y
continuada por Suiza (1848), Canadá (1864), y la Zoll-union (Unión Aduanera) alemana (1871).
• Segunda: Australia es uno de los Estados federales pertenecientes a la familia de la Common Law, lo cual
la hace un poco distinta de aquellas que tienen una tradición de derecho civil.
• Tercera: Australia tiene un pasado colonial, pero, a diferencia de los Estados Unidos, estableció su
estructura federal con Westminster actuando de intermediario y permaneció en el seno de la
Commonwealth. A diferencia de Canadá, cada una de sus antiguas colonias ha conservado ciertos lazos
directos con la Corona, existiendo aún hoy, en cada Estado, un gobernador que es independiente del
Gobernador General y que tiene enlace directo con el Consejo Privado.
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• Los Estados soberanos que deseen crear una unión federal deben determinar qué autoridad van a
transferir al gobierno central, definiendo los poderes necesarios para que éste pueda dirigir el país con
eficacia. Una unión federal así creada debe, en consecuencia, tomar en cuenta las expectativas de los
Estados miembros. Por tanto, lo más conveniente será establecer una doble soberanía. Cuando menos,
resulta actualmente lo más susceptible de salir adelante. Según este esquema, las unidades locales
retendrán una parte de su anterior soberanía (probablemente ya estaban confederadas). En el caso
contrario, cuando el sistema federal tiene su origen en la descentralización, el gobierno central ejercerá
una tutela más amplia sobre el reparto de poderes. Se concederán poderes a las unidades locales y una
cierta autonomía, pero en cualquier caso, nunca la suficiente como para que las unidades locales puedan
mermar el margen de actuación del gobierno central, que se considera responsable de todo el conjunto de
los habitantes del país. Incluso cuando el resultado de un poder dividido, ya proceda de la unión de partes
o de la descentralización de un todo, pueda parecer idéntico, como en el símil de la botella media llena y
la botella medio vacía, el origen histórico de un Estado federal siempre comporta una diferencia de
calidad. Cuando un Estado soberano entra a formar parte de una federación arrastra consigo su pasado,
sus ideas preestablecidas sobre la nacionalidad, un sistema judicial y unos partidos políticos que suelen
conservar sus estructuras aunque las adapten a la nueva situación. Esta herencia histórica, unida a las
tradiciones sociales, políticas, y culturales, no puede ser compartida por toda la sociedad federal en su
conjunto.
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• La participación de los Estados en la enmienda de la
Constitución
•
• Los gobiernos federales nacidos de Estados centralizados
pueden también tener diferentes concepciones en
cuanto al carácter de la Constitución federal, distintas
maneras de definir la Constitución y de enfocar las
enmiendas constitucionales. En los Estados Unidos, en
Australia, y en Suiza, las constituciones fueron adoptadas
a partir de directivas estáticas. En los Estados Unidos se
exigía la ratificación a las unidades constituyentes. En
Australia se exigió la celebración de un referéndum en
cada una de las colonias. Hoy, los cantones, los Estados
federados, y las colonias siguen teniendo, siguen
detentando, un papel decisivo en el proceso de
enmienda constitucional. En la mayoría de los Estados
federales restantes, la Constitución puede ser modificada
por el simple acuerdo de las cámaras legislativas, sin que
la validez de tal acuerdo dependa del consentimiento de
los Estados miembros.
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• El bicameralismo
•
• El bicameralismo no fue un invento estadounidense así como tampoco detentaron, en ningún momento, el
monopolio. Las cortes legislativas bicamerales existen tanto en Estados unitarios como en Estados federales.
Hoy, en las postrimerías del siglo XX son más de 50 países los que disponen de estructuras legislativas con dos
cámaras; de ellos, 18 son Estados federales, mientras que el resto pueden considerarse como Estados
centralizados. Gran Bretaña y Francia, dos de los países más centralizados de Europa, poseen legislativos
bicamerales. En sentido opuesto, algunos Estados federales, como por ejemplo los Emiratos Árabes Unidos,
carecen de segunda cámara.
• El bicameralismo americano ha mostrado, sin duda alguna, una determinación y un gusto constante por el
federalismo y ha influido tuvo un importante papel en el federalismo europeo.
• Esta concepción permitió que incluso cuando el nuevo país estuvo ya totalmente subordinado a la autoridad
general de la unión, siguió siendo, en teoría y de hecho, una asociación de Estados, o una confederación. La
Constitución que se propuso, lejos de incitar a la supresión de los gobiernos de los Estados federados hizo de ellos
las entidades constitutivas de la soberanía nacional, garantizó su presencia directa en el Senado, y dejó en su
posesión ciertas parcelas exclusivas, y muy importantes, de poder soberano. Esta actitud corresponde totalmente
y en el pleno sentido del término a la idea de un gobierno federal.
• La igualdad de la representación de los Estados federados en el Senado estadounidense, sin tomar en cuenta las
dimensiones del Estado federado, así como la concesión al Senado de poderes legislativos sensiblemente iguales a
los de la Cámara de Representantes constituyeron un compromiso de carácter decisivo de cara al equilibrio entre
los Estados federados grandes y pequeños. Este concepto influyó en el federalismo suizo, pero no así en el
austríaco o el alemán, donde la segunda Cámara no detenta los mismos poderes que el Parlamento y donde la
representación de los Estados federados no se basa en la igualdad total.
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• Hamilton y Madison defendieron el Senado como
la Cámara que representa los intereses de los
Estados federados y que simboliza su soberanía.
Según los Papeles Federalistas, el bicameralismo
fue asimismo un medio para garantizar la
democracia: «It doubles the security to the
people, by requiring the concurrence of two the
ambition or corruption of one would otherwise
be sufficient» (Duplica la seguridad del pueblo al
requerir la concurrencia de dos cuerpos
distintos frente a intentos de usurpación o
perfidia, mientras que, de otro modo, la
ambición o la corrupción de uno sería
suficiente).
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• El sistema bicameral de los Estados Unidos constituyó un modelo muy sugestivo. Suiza no tenía tradición
bicameral y la cuestión de sí era mejor disponer de una o de dos cámaras se puso sobre el tapete en
numerosas ocasiones a lo largo de la historia suiza. En esta historia y en los debates que se suscitaron
aparece clara la influencia de la Constitución estadounidense.
• Casi todas las constituciones federales prevén dos cámaras legislativas. Sin embargo, en la mayoría de
los casos, —Suiza es una excepción— la composición y estructura de la segunda cámara difiere
notablemente del modelo de los Estados Unidos. La razón principal de esta distinción radica en las
diferencias entre sistemas de gobierno. La mayor parte de los Estados federales han sido influidos por el
modelo de Westminster y en algún caso, como en Australia, una cámara legislativa ejerce el control total
sobre el gobierno.
• Siendo así que incumbe a los parlamentos elegir, controlar y disolver los gobiernos, se suele considerar el
hecho de disponer de dos cámaras con poderes iguales como susceptible de suscitar graves conflictos. Los
Padres fundadores de los Estados Unidos concedieron al Senado poderes similares a los que, en Inglaterra,
detentaba el Consejo Privado. Esto explica que algunos poderes concretos, como por ejemplo la
promulgación de leyes en materia fiscal, fueran adjudicados a la Cámara de Representantes, mientras que,
por el contrario, el Senado detenta poderes tan importantes como la ratificación de tratados
internacionales o la elección de jueces y altos funcionarios de la administración. Esta tradición no existía
en Suiza. Por ello, no se realizó ningún esfuerzo en el sentido de otorgar a la «Cámara Federal» (la que
provee la representación de los Estados federados) prerrogativas más importantes que las que detentaba
la otra cámara. En este sentido, Suiza parece haber adoptado, a la vez, el principio de la representación
igualitaria de los Estados federados en una segunda cámara y el concepto de una autoridad equilibrada
entre ambas cámaras.
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• El federalismo y los derechos del individuo
• Jamás se ha dado una definición del concepto
«una forma de gobierno republicano». Entre
otras características, este tipo de gobierno parece
implicar la «democracia», la «participación
personal» en el cuadro de la autonomía, e
igualmente el «respeto de los derechos del
individuo». La garantía de «una forma de
gobierno republicano» se contempló en los
Estados Unidos en función de los Estados
federados, no del individuo. Sin embargo, poco
después de la ratificación de la Constitución se le
incorporó una Declaración de Derechos.
• La Declaración de Derechos se dirigía al gobierno
federal. No incluía ninguna garantía de los
derechos individuales dentro de los Estados
federados del individuo han sido notablemente
«homogeneizados», de tal suerte que todos los
Estados federados otorgan las mismas
protecciones a sus ciudadanos, las cuales, a su
vez, son también las que ofrece el gobierno
federal. Hoy el federalismo de los Estados Unidos
carece de una incidencia significativa sobre los
derechos individuales, pero cada Estado puede
ofrecer, en virtud de su propia Constitución,
protecciones más amplias de las que exige la
Constitución federal.
28

29
La influencia del federalismo americano sobre los derechos del individuo procede, en buena parte, del
principio de doble soberanía, «que permite a los Estados federados actuar con total independencia en
relación con los derechos del hombre dentro de su propio territorio». En general, en los Estados
federales hay, o bien unas garantías uniformes relativas a las libertades civiles, protegidas por tribunales
constitucionales, como en Alemania; o bien el «reconocimiento de distintos tipos de libertades», en
función de cada Estado federado, como es el caso de Suiza. Así por ejemplo, aunque la Constitución
suiza garantiza las libertades fundamentales en materia religiosa, la naturaleza de estas libertades varía
de un cantón a otro.
En virtud de la Constitución de los Estados Unidos, el Gobierno federal debe garantizar «una forma de
gobierno republicano» para todos y cada uno de los estados miembros. Idéntica garantía aparece en las
Constituciones de Suiza y de la República Federal Alemana. Estas garantías son comparables a las que
ofrecen otros sistemas de gobierno democrático, con los que Suiza y la RFA comparten, dicho sea de
paso, una visión similar de la cuestión.
La forma en que la Constitución australiana aborda las cuestiones relativas a los derechos y libertades
civiles revela la tradición anglosajona: «The Australian approach has been to limit the power of
Governments rather tan to proclaim the rights of citizens in abstract terms» (El enfoque australiano ha
consistido en limitar el poder de los gobiernos más que en proclamar los derechos de los ciudadanos en
términos abstractos). En lo que concierne a la libertad de domiciliación, el párrafo 116 de la
Constitución parece, de todas maneras, inspirado en la Primera Enmienda de la Constitución
estadounidense.

30
El federalismo aparece íntimamente ligado a los principios de igualdad, de no discriminación, y del
respeto a las minorías. Hoy, los problemas más acuciantes en lo que concierne a las minorías parece
ser que son los que se relacionan con la autonomía lingüística, cultural, y religiosa. En Canadá, el
Tribual Supremo ha declarado inconstitucionales las leyes que prohibían la enseñanza en lengua
inglesa a los niños quebequeses de padres francófonos, indicando que todo ciudadano tiene el
derecho de enviar a sus hijos a escuelas en lengua francesa o inglesa, con indiferencia de cual sea su
lengua materna. En Suiza, esta cuestión se aborda de una forma completamente distinta: los niños
reciben la educación en alemán, francés, italiano, o reto-románico (romanche), según cual sea la
lengua oficial del lugar de su domicilio. El Tribunal Constitucional suizo juzga que la lengua hablada en
la escuela debe ser la misma que tradicionalmente se habla en la región donde la escuela está
situada. Las libertades asociadas con el desarrollo de las minorías culturales pueden, evidentemente,
plantear problemas constitucionales en el seno de las federaciones.
La garantía de la igualdad ante la Ley es un principio básico para todo sistema judicial civilizado. Para
los australianos, este principio se remonta a la Carta Magna, que tiene carácter vinculante para todos
los tribunales australianos. El poder de los tribunales, la «justicia natural» y el «proceso debido» son
probablemente más eficaces para conseguir la igualdad que la existencia de un derecho reconocido
en la Constitución. En consecuencia, la Comisión para la Renovación de las Constituciones,
únicamente postula la prohibición genérica de «todo tipo de discriminación». Sin embargo, se han
necesitado casi cien años para que el Tribunal Supremo se defina en la causa «Brown vs. Junta de
Educación», y ellos a pesar de que la Enmienda número 14 fue introducida en la Constitución
estadounidense en 1848.

31
En ciertos aspectos, la influencia del federalismo sobre los derechos humanos resulta algo etérea. El
federalismo puede otorgar a las minorías religiosas, lingüísticas, o políticas, la ocasión de gestionar su
autonomía en base territorial, pero por otra parte no asegura el mismo nivel de libertades en el conjunto del
territorio federal. Como consecuencia de la autonomía de carácter local, los subgrupos minoritarios gozan, en
el seno de la comunidad autónoma, de una protección más débil de sus derechos religiosos, lingüísticos, o
políticos, sobre todo si no se ha previsto un «standard» federal aplicable por cualquier tribunal, esté donde
esté, y que sea realmente aplicado y respetado.
La aplicación del principio de igualdad en materia educativa ha tenido consecuencias distintas en los diversos
sistemas federales. En los Estados Unidos, según su Constitución, la educación no es materia federal. El
Congreso ha asignado fondos especiales a favor de la educación y ha establecido unos niveles mínimos como
condición para poder recibir estas subvenciones. Pero, a pesar de ello, la educación es, en principio, tarea
propia —e importante— de los Estados federados. Nada en el texto de la Constitución obliga a los Estados
federados a proveer fondos para la educación y nada prohíbe que puedan existir diferencias entre un Estado
federado y otro. Se echa en falta la existencia de una ley que impida las escandalosas discriminaciones que,
de hecho, se dan en el seno de algunos de los Estados federados.
Algo parecido ocurre también en otros sistemas federales. Los cantones suizos gozan de una vasta
independencia económica frente al Estado federal. El poder impositivo, por ejemplo, es competencia del
cantón y de la Confederación. En consecuencia, los ciudadanos suizos pagan más o menos impuestos en
función del cantón donde residen. En cambio, en la República Federal Alemana, el sistema fiscal está más
centralizado y se basa en un principio de igualdad que prohíbe a los Länder «cobrar impuestos de forma
ilegal».

• El federalismo confiere a los individuos y a los grupos un mayor acceso al poder de decisión. Por ejemplo, si
14.000 personas deciden cómo ha de organizarse el sistema escolar, cada individuo posee mayor influencia sobre
el proceso de decisión que si este mismo resultado ha de ser decidido por una comunidad política de 7.000.000 de
personas. De todos modos, al conferir poder a los grupos, el federalismo puede suscitar enfrentamientos entre
individuos, en tanto que ciudadanos no adscritos, y grupos organizados. En tal caso, las autoridades federales
deben determinar los derechos que prevalecen y evaluar la influencia que los debates pueden ejercer en las
relaciones entre minorías. Si el Tribunal Supremo suizo, por ejemplo, desconociera el principio de la territorialidad
en materia lingüística, entre los diferentes grupos lingüísticos suizos podrían suscitarse serios conflictos.
• A lo largo de la historia de los Estados federales, «los derechos de los individuos han crecido mientras que los de
los grupos han disminuido». El establecimiento de derechos electorales iguales para hombres y mujeres
constituyó, en Suiza un ejemplo bien visible. Hasta tanto un buen número de cantones no hubieron reconocido la
igualdad de derechos políticos para las mujeres no fue posible convencer a la mayoría del electorado masculino
suizo para que les otorgara esos derechos en el ámbito federal. Sin embargo, aún hoy el semi-cantón de Appenzell
Interior no admite que el gobierno federal tenga atribuciones para imponer la igualdad de derechos de voto en su
territorio. A su criterio, su autonomía política priva por encima de la concepción federal de los derechos
individuales. En Suiza, los derechos políticos van ligados a los de la propiedad, en especial en lo que concierne a la
fiscalidad. Uno de los aspectos más importantes del sistema impositivo suizo, que se orienta hacia una
administración eficaz, reside en el hecho de que los ciudadanos suizos pueden decidir los objetivos fiscales a nivel
cantonal.
• El ejercicio de los derechos políticos por parte de las asambleas de ciudadanos a nivel local es capaz de desanimar
las tentativas de abuso de poder por parte de las autoridades. En los países que se rigen por el derecho
continental, donde los tribunales no son propiamente los guardianes de los derechos, las instituciones
democráticas mayoritarias soportan una gran responsabilidad en lo que concierne a la protección de las libertades
individuales. El federalismo puede garantizar, en el seno de estos sistemas, una mejor protección de los derechos
del individuo por el hecho de instaurar un control político más eficaz.
32

• El federalismo y el Estado providencia
• Los sistemas federales pueden diferir en gran medida entre
ellos y los Estados unitarios en relación con la autonomía
financiera que ofrecen a sus Estados miembros. El artículo 1,
apartado 8, de la Constitución de los Estados Unidos reconoce
al Congreso el poder general de percibir impuestos con el fin de
cancelar deuda, proveer para la defensa, y para el bien común.
La enmienda 16 autoriza los impuestos progresivos.
• Según la sección 51 de la Constitución australiana, el
Parlamento puede promulgar leyes concernientes a la paz, el
orden público y el interés del gobierno en materia fiscal pero no
puede cometer discriminaciones entre Estados o entre partes
de ellos.
• Mientras que en los Estados Unidos y en Australia el Estado
federal y los Estados federados detentan poderes concurrentes
o repartidos para la leva de impuestos, en Suiza, el cuerpo
legislativo no dispone de ningún poder general de imposición.
La Constitución suiza impone límites muy estrictos a la
capacidad fiscal federal. El sistema fiscal actualmente en vigor
solo permite al gobierno federal percibir impuestos particulares
y derechos sobre el timbre, al tiempo que recibe una cuantía
limitada del impuesto cantonal general sobre la renta. La
magnitud de la autonomía fiscal reconocida a las unidades
constitutivas de un Estado federal determinará el tipo de
Estado-providencia y la configuración política del Estado en
general.
33

• El federalismo ha permitido a los Estados federados
desempeñar un papel preponderante en la elaboración
progresiva de las leyes, pero los problemas principales
requieren programas de financiación centrales y comunes,
de modo tal que un Estado federado no pueda gozar de
ventajas económicas por encima y a costa de los demás, a
base de mantener unos estándares anormalmente bajos. En
Suiza, la Constitución de 1874 contenía una disposición que
garantizaba la libertad de comercio, precisamente para
suprimir los privilegios que favorecían a algunos de los
cantones. Podemos observar disposiciones del mismo signo
en el artículo 12 de la Constitución de la República Federal
Alemana. Estos ejemplos ilustran la opinión según la cual la
autonomía de los Estados federados, al favorecer los
intereses económicos de tales Estados puede entorpecer los
intereses generales de toda la unión federal. Casi todos los
Estados federales comparten esta opinión, ya posean un
sistema económico de tipo liberal o de tipo socialista.
34

• El desarrollo del Estado-providencia comporta, en
ocasiones, una cierta forma de centralización. El
gobierno federal puede crear instituciones de
carácter social ya sea de modo directo o indirecto,
transfiriendo fondos a instituciones sociales
estatales o privadas. En ambos casos el gobierno
federal acrecienta el poder central. Este
fenómeno es observable en un país pequeño
como es el caso de Suiza, pero también ocurre en
países grandes, como los Estados Unidos. El
Congreso se ha servido de su competencia en
cuanto a la realización de acciones encaminadas
al bienestar general sin tomar en consideración
las directivas de los Estados federados, si bien ha
dado pruebas de imaginación al desarrollar
sistemas de «federalismo cooperativo» que
aúnan la normativa federal con las de la
administración local. En Australia, la Comisión
para el Comercio y la Promoción Económica
Nacional y la Comisión Ejecutiva del Gobierno
para la Actualización de la Constitución precisan
que, sin duda alguna, la sección 81 de la
Constitución otorga al Parlamento federal el
poder general de percibir dinero para «any
purpose that the Parliament thinks fit» (cualquier
propósito que el Parlamento considere oportuno),
y no solamente para «the purposes of the
Commonwealth» (los propósitos de la
Commonwealth). 35

• Asimismo, el desarrollo del Estado-providencia puede tener algunos efectos descentralizadores. El Estado-
providencia necesita de impuestos elevados. Las protestas contra el crecimiento del gasto de las
instituciones sociales tienden hacia una descentralización del proceso de toma de decisiones relativas a las
rentas obtenidas por la vía impositiva.
• Los problemas ligados a la protección del medio ambiente y la necesidad de establecer colaboraciones
internacionales y entre los Estados federados a este fin han llevado a la creación de nuevas instituciones y
nuevos procesos de decisión. La Conferencia de Gobernadores de los Estados Unidos tiene equivalentes
europeos, por ejemplo, en Alemania o en Suiza, donde los representantes de los distintos gobiernos
locales se reúnen de forma regular para resolver aquellas cuestiones que afectan a nivel federal. Esta
colaboración se traduce, con frecuencia, en la adopción de «tratados», que tienen el carácter de ley
federal pero que pueden ser interpretados bajo los principios del derecho internacional. Este fenómeno es
observable en los Estados Unidos, pero también en los Estados federales europeos, sean socialistas o no.
Es de prever que la necesidad de colaboración internacional en este terreno se verá reforzada, así como la
de colaboración federal en materia de cultura.
• En suma, el desarrollo del Estado-providencia, la emergencia de identidades culturales nuevas, sean de
tipo religioso, social, o histórico, y la necesidad de dar una respuesta a los problemas actuales de medio
ambiente conducirán a la creación de instituciones federales de nuevo cuño. Sin embargo, todo hace
suponer que, en Europa, estas instituciones no seguirán la tradición estadounidense, que consiste en la
creación de agencias independientes.
36

• PRIMERA CONCLUSION
• En el siglo XIX el federalismo americano influyó en la Constitución suiza y, en cierta medida, el
Imperio Germánico. Sin embargo, en el siglo pasado la influencia fue escasa debido a que la
mayoría de los países se regían por una monarquía central o bien insistían en la necesidad de
la unidad nacional con el fin de prevenir cualquier intento de secesión. Por esta razón, las
ideas de uniformidad radical suscitadas por la Revolución Francesa fueron acogidas con gran
interés.
37

• SEGUNDA CONCLUSIÓN:
• En el siglo XX y en adelante el federalismo adquirirá mayor peso y servirá de ejemplo para las
confederaciones, las organizaciones internacionales y también a los Estados centralizados que buscan, o
buscarán una forma de descentralización con el fin de otorgar un poder soberano a las minorías regionales
que habitan territorios concretos. El federalismo podrá asimismo ser más influyente en el futuro porque
permite una centralización institucional en un mundo que, por razones sociales, técnicas, y económicas
requiere instituciones centralizadas, sin por ello dejar de respetar en todo momento la autonomía
democrática de las comunidades locales y de favorecer la diversidad.
38

• TERCERA CONCLUSIÓN
• El federalismo es influyente porque no implica una concepción ideológica del Estado, sino una visión más
pragmática de la soberanía, una soberanía que puede ser compartida por distintas entidades. Esta visión
pragmática se ajusta mejor a la realidad contemporánea nacional e internacional que los postulados del
contrato social de Hobbes.
39

• CUARTA CONCLUSIÓN
• El desarrollo del Estado-providencia ha creado la necesidad de una nueva centralización. En una sociedad
democrática esto o se puede admitir sin más, especialmente en aquellas regiones más alejadas del poder
central. Al propio tiempo se suscita un conflicto entre aquellos que propugnan la centralización por
motivos sociales y los que preconizan la descentralización por motivos políticos. El federalismo, factor
pragmático de reorganización y de reparto del poder estatal, puede representar una ayuda para el
constitucionalismo moderno al ofrecer modelos basados en una soberanía divisible y compartida por
diferentes entidades.
40

• El federalismo presenta notables puntos de unión con la democracia. En los países donde los sistemas
democráticos locales están bien implantados, las estructuras federales y las fuerzas descentralizadoras
tendrán un efecto mayor que en aquellos otros en los cuales es el Parlamento y no el pueblo quien toma
las decisiones a nivel local.
41

Este texto es la transcripción del capitulo El
Federalismo Suizo: La influencia del federalismo
americano del libro El Federalismo en Europa, varios
autores, Hacer Editorial.
Pontevedra, 1 de Junio de 2013
42

INCUPLIMIENTO
¿HAY QUE FIARSE DE LOS POLITICOS?
43

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