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Modernizando la Gestión Pública: Nueva Descentralización y Regionalización
 

Modernizando la Gestión Pública: Nueva Descentralización y Regionalización

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Homero en la Grecia antigua, consagra en “La Ilíada”, la historia de Penélope, esposa de Ulises, que al partir su marido a la guerra de Troya, supo esperar por veinte años, asediada por ...

Homero en la Grecia antigua, consagra en “La Ilíada”, la historia de Penélope, esposa de Ulises, que al partir su marido a la guerra de Troya, supo esperar por veinte años, asediada por numerosos pretendientes ansiosos de casarse con ella, y así acceder al Trono. Cuando estos comenzaron a apremiarla para que se decidiese por alguno de ellos, ideó una estratagema para retardar en lo posible la elección: prometió que tomaría marido tan pronto como terminase la mortaja que tejía para el anciano Laertes, que de noche, destejía. Ella simboliza en ese tejido virtudes como la perseverancia, la devoción, la paciencia y la fidelidad necesarias para alcanzar el equilibrio, y la elevaba a la máxima dignidad. Tales mismas condiciones muestra la regionalización en el país, al tejer su dimensión institucional y su base territorial.

Con una semilla histórica para acercar el Estado al interior, embrionaria en el Oncenio (Revolución Peruana del 68), nos referimos al proceso de construcción del Perú interior, y los conceptos contenidos en el documento “Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)”, presentado por la Secretaria de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros del Perú, el 21 de Diciembre 2011, en conferencia de prensa, con el cual además de buscar el relanzamiento del proceso, se propone un efecto central: El Estado y su modernización.

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    Modernizando la Gestión Pública: Nueva Descentralización y Regionalización Modernizando la Gestión Pública: Nueva Descentralización y Regionalización Document Transcript

    • Modernizando laGestión Pública:¿Una nueva 15 de febreroDescentralización 2012yRegionalización?Homero en la Grecia antigua, consagra en “La Ilíada”, la historia de Penélope,esposa de Ulises, que al partir su marido a la guerra de Troya, supo esperar porveinte años, asediada por numerosos pretendientes ansiosos de casarse con ella,y así acceder al Trono. Cuando estos comenzaron a apremiarla para que sedecidiese por alguno de ellos, ideó una estratagema para retardar en lo posible laelección: prometió que tomaría marido tan pronto como terminase la mortaja quetejía para el anciano Laertes, que de noche, destejía. Ella simboliza en ese tejidovirtudes como la perseverancia, la devoción, la paciencia y la fidelidad necesariaspara alcanzar el equilibrio, y la elevaba a la máxima dignidad. Tales mismascondiciones muestra la regionalización en el país, al tejer su dimensióninstitucional y su base territorial. Articulo 25Con una semilla histórica para acercar el Estado al interior, embrionaria en elOncenio (Revolución Peruana del 68), nos referimos al proceso de construccióndel Perú interior, y los conceptos contenidos en el documento “Propuesta de PlanNacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)”, presentado por laSecretaria de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros delPerú, el 21 de Diciembre 2011, en conferencia de prensa, con el cual además debuscar el relanzamiento del proceso, se propone un efecto central: El Estado y sumodernización.
    • Modernizando la Gestión Pública: ¿Una nueva Descentralización y Regionalización? Por Econ. Alfredo Espinal El telar de Penélope. El arte de tejer es casi la primera creación humana, forjando una solución, y como premio, logrando resultados. Cuando se tejía en la antigüedad, se desarrollaba un nexo social y recreaban historias reactivando los principios básicos del mito que constituye la etnia, y dotando de sentido el pertenecer a ella. Se tejía así, la red social imperante. Homero en la Grecia antigua, consagra en “La Ilíada”, la historia de Penélope, esposa de Ulises, que al partir su marido a la guerra de Troya, supo esperar por veinte años, asediada por numerosos pretendientes ansiosos de casarse con ella, y así acceder al Trono. Cuando estos comenzaron a apremiarla para que se decidiese por alguno de ellos, ideó una estratagema para retardar en lo posible la elección: prometió que tomaría marido tan pronto como terminase la mortaja que tejía para el anciano Laertes, que de noche, destejía. Ella simboliza en ese tejido virtudes como la perseverancia, la devoción, la paciencia y la fidelidad necesarias para alcanzar el equilibrio, y la elevaba a la máxima dignidad. Tales mismas condiciones muestra la regionalización en el país, al tejer su dimensión institucional y su base territorial. Con una semilla histórica para acercar el Estado al interior, embrionaria en el Oncenio (Revolución Peruana del 68), nos referimos al proceso de construcción del Perú interior, y los conceptos contenidos en el documento “Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)”, presentado por la Secretaria de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, el 21 de Diciembre 2011, en conferencia de prensa, con el cual además de buscar el relanzamiento del proceso, se propone un efecto central: El Estado y su modernización. I. Una mirada “retro”, … sin nostalgia. La puesta en valor del concepto de región, como lo conocemos desde la modificación constitucional del Título IV y del Capitulo XIV, articulo 189º (Ley Nº 28607), ha seguido un itinerario agitado, llegando a situaciones cul-de-sac, o puntos muertos, como con elegancia sentencian los francófonos, o en otros casos, generando experiencias cimiento de otras de mejor fortuna posterior. El marco general fue implementado en base a la entonces vigente Constitución Política de 1979, con la aprobación del Plan Nacional de Regionalización (Ley N°23878, 1984). Mediante Decreto Supremo Nº 073- 85-PCM se define las microrregiones prioritarias, como paso a la regionalización, integrando espacios territoriales mejor definidos a nivel micro. Como escribiera Sixto Arotoma (“Organización y gestión integrada de unidades microregionales”, Octubre 1992, Consejo General de Investigación, Universidad Nacional San Cristóbal de Huamanga): “La planificación espacial para el desarrollo en el Perú ha ensayado un conjunto de teorías y métodos. Con tal propósito, el país fue dividido en: zonas de ventaja comparativa (ZVC), zonas de alto desarrollo relativo (ZDR), zonas de saturación poblacional (ZSP), zonas de frontera económica (ZFE), zona metropolitana de Lima – Callao (ZM) y el resto del país no exploradas (Desiertos y Selva), entre otros enfoques. La sierra peruana fue identificada como zonas de saturación poblacional. El gobierno actual (1985-1990) denomina “Trapecio Andino” al espacio geo-económico que incluye zonas alto andinas, habiendo decidido implementar programas de desarrollo micro regional desde 1985”. En Marzo de 1987 se promulga la primera moderna Ley Nº 24650, Ley de Bases de la Regionalización, en función a las Corporaciones Departamentales de Desarrollo, disponiendo su artículo 5º la creación de Gobiernos Regionales por Ley. La Ley Nº 23878, Plan Nacional de Regionalización, delimita 12 regiones, lo que generó problemas en la integración de los departamentos y de las provincias contiguas en ellas. En julio de 1989, mediante Resolución Suprema Nº 132-89- PCM, se convoca a consulta popular en varias localidades del país, para que la población se pronuncie sobre la demarcación regional. En julio de 1989, es aprobado el reglamento de la Ley Nº 25077, sobre la primera elección de Representantes a Asambleas Regionales, y en noviembre del mismo año, cinco de las once Regiones creadas por ley, eligieron a sus autoridades (Grau, Amazonas, Ucayali, Arequipa y Moquegua-Tacna-Puno). En abril de 1990, en un proceso electoral coincidente con los comicios generales, se elige a las autoridades de las regiones Nororiental del Marañón, San Martín-La Libertad, Gran Chavín, Andrés Avelino Cáceres, Los Libertadores-Wari, e Inka. Superada la exaltación política, en julio 2002 se aprueba la Ley Nº 27783, Nueva Ley de bases de la Descentralización, la cual entre otras cosas, define las normas que regulan la descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal. En forma complementaria, para perfeccionar los temas de límites políticos y facilitar pueda ser conformada una Región plenamente delimitada, se aprueba la Ley Nº 27795, Ley de demarcación y organización2 territorial, complementada por Ley Nº 29533, aprobándose la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, aPágina este efecto. Cerrando esta configuración, en julio 2004 es aprobada la Ley Nº 28273, Ley del sistema de acreditación de Regionalización y Descentralización
    • los Gobiernos Regionales y Locales, para garantizar la transferencia de competencias, funciones, atribuciones y recursos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales, y optimizar la calidad de los servicios públicos. Veamos ahora los dos conceptos fundamentales, sobre los que descansa este trabajo y el documento oficial, que nos sirve de excusa a esa alta aspiración: Regionalización y Descentralización. En materia de Regionalización, la referencia específica es la Ley Nº 27783, cuyo artículo 30º precisa que “1. El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos regionales en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao, conforme a Ley; y, 2. La regionalización se orienta a la constitución de regiones sostenidas, en base al sistema de cuencas y corredores económicos naturales, articulación espacial, infraestructura y servicios básicos, generación efectiva de rentas, y que reúnan los elementos y requisitos señalados en los Artículos 28 y 29 de esta Ley”. Señala nuestra Constitución política en el artículo 190º, que “Las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles. El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Estos gobiernos son gobiernos regionales. Mediante referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una región, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripción regional. La ley determina las competencias y facultades adicionales, así como incentivos especiales, de las regiones así integradas. Mientras dure el proceso de integración, dos o más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación entre sí. La ley determinará esos mecanismos”. La norma por la cual se crean los mecanismos de coordinación entre dos o más Gobiernos Regionales actualmente constituidos en los departamentos existentes, es la Ley Nº 28274, Ley de incentivos para la integración y conformación de Regiones, modificada por la Ley Nº 28997, respecto al quórum para la validez de Acuerdos adoptados en la Juntas de Coordinación Interregional conformadas a este efecto (Reglamentada por Decreto Supremo Nº 063-2004-PCM). En materia de Descentralización, la referencia específica es la misma Ley Nº 27783, cuyo artículo 3º precisa “La descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población”. Señala la Constitución política en el artículo 188º, que “La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales”. Asumimos que estos conceptos y criterios orientadores del proceso, están internalizados en formuladores de políticas, en gestores públicos y en las administraciones correspondientes, aunque el análisis normativo consecuente y devenir de las acciones instrumentales, despierten sospechas (fundamentadas, por cierto) que no es tan universal ese aserto. De hecho, resulta necesario aceptar que el proceso de descentralización y de regionalización en curso, conlleva a una modificación estructural e irreversible de las relaciones formales entre los tres niveles de Gobierno del Poder Ejecutivo, en la cual una clara y visible distribución de las competencias, funciones y actividades del Estado, así como la adecuada coordinación entre los niveles de gobierno definirán la calidad de atención y bienes públicos que el ciudadano reciba. Apelando al viejo método de las ciencias sociales, resulta esclarecedor analizar: ¿De qué forma la Descentralización se convierte en materia de la Regionalización? Ello con propósito de establecer la naturaleza de cada fenómeno y después intentar su caracterización, en un contexto integrador y bajo un criterio de prelación. Comencemos con esto último, no sin antes precisar que el enfoque de análisis y exposición argumental del autor en esta materia y otras similares, no deja de lado los parámetros legales (que son las fronteras de decisión del bien social mayor) y que definen la legalidad de actuación del gestor público, pero se relaciona también con aspectos normativistas 1 para inferir un concepto rector. La Descentralización es un proceso que facilita se transfiera la importancia de la gestión, tradicionalmente en manos del Estado centralizado y centralizador, hacia la gestión regional, institucional y territorialmente. En su versión auroral, y en la fase histórica previa a la Ley Nº 23878 que aprueba el Plan Nacional de Regionalización (1984), la descentralización es impulsada por la necesidad de realzar y potenciar el rol económico de los espacios geográficos, como estrategia de desarrollo y vinculación de estos espacios con potencial económico al mercado global, considerando a la regionalización como el medio para descentralizar al Estado. En su versión actual y bajo la Ley Nº 27783, Nueva Ley de bases de la Descentralización (2002) el concepto evoluciona hacía la entelequia, “Región”, que el Legislador expresamente rehúsa delimitar o configurar, resaltando más bien sus atributos de responsable del desarrollo regional y mejores prácticas de participación ciudadana en la gestión regional, para la consolidación y fortalecimiento de la democracia “viva”, que3Página 1 La economía positivista estudia lo que es –teoría que explica relaciones entre factores- y la normativa –subjetiva- estructura lo que debería ser, en base a un paradigma. Regionalización y Descentralización
    • contribuya a que se promuevan con más eficacia acciones de inclusión y equidad. El mismo supuesto asume que los actores sociales regionales están bien informados (ética y transparencia) de las medidas que los agentes institucionales regionales deciden, que sus Autoridades les han generado capacidades adecuadas para comprenderlos, y que existen canales de comunicación y coordinación adecuados para que esos actores tomen parte activa en la toma de decisiones sobre materias que los involucran en la gestión de la región, sin influencias políticas. Con estos elementos podemos proponer los fundamentos de ambas categorías conceptuales: En prelación, la Descentralización es la fase básica que a partir de la construcción de los consensos políticos habilita el propósito del desarrollo regional (el contenido del área de influencia y viabilidad político social, es posterior) a través de la gestión pública regional, constituyente de la gestión pública del Estado, que es ejercida a través del ciclo de transferencia continua de competencias y de funciones a los gobiernos sub nacionales, y además delimitada mediante la coordinación y complementariedad respecto de las competencias compartidas; e integración espacial de los ejes de desarrollo económico social, poblacional, cultural y ambiental, a los objetivos del desarrollo nacional integrado. La regionalización, fase final del proceso configurado como vinculante entre afinidades espaciales y sociales, delimitado en base a “unidades territoriales geoeconómicas, con diversidad de recursos, naturales, sociales e institucionales, integradas histórica, económica, administrativa, ambiental y culturalmente, y que al efecto comportan distintos niveles de desarrollo, especialización y competitividad productiva, estructurada en base al sistema de cuencas y de corredores económicos naturales, articulación espacial, infraestructura y servicios básicos, y generación efectiva de rentas”, constituye el escenario en el cual se genera el desarrollo regional mediante la gestión pública descentralizada, la cual a su vez constituye base del desarrollo nacional. Es en este escenario donde de mide el esfuerzo de "construcción" del modelo de regionalización y sus estrategias "tanto de diseño de futuro como de acción actual" e implica un eje económico, un eje administrativo e institucional y otro social, que acerquen la Región al modelo deseable. La descentralización como proceso, no es experiencia peruana ni exclusiva ni singular en Latinoamérica, siendo lugar común ahora en este Hemisferio, la Gestión Pública Descentralizada. La Gestión Pública, que a nivel del Gobierno nacional peruano aspira a su universalización por resultados, tiene particularidades como señala el Lic. René Rivera 2, docente de la Universidad Mayor de San Andrés, Bolivia: “ …. en la administración descentralizada está notablemente influenciada por el concepto de estrategia. Se requiere de estrategia para avanzar con sentido en una dirección debido a la gran cantidad de fuerzas que actúan en el entorno de las instituciones públicas. Desde esta perspectiva, la agenda institucional, básicamente enfocada en la estrategia y en los recursos para hacerla posible, adquiere notable trascendencia. La gestión pública por resultados en la administración descentralizada está más allá de lo que el mandato de la modernidad de los Estados obliga. Es un reclamo de participación de los ciudadanos en las decisiones que afectan su vida y de compromiso conjunto entre Estado y sociedad con los logros”. Ello coincide con la flexibilización operativa aprobada en la Única Disposición Modificatoria de la Ley Nº 29812, en Presupuesto por Resultados y Programas Presupuestales. II. Plan Nacional de Descentralización y Regionalización, 2012-2016: Biopsia. El documento 3 público sujeto a debate, con 9 grandes Capítulos desarrollados en 339 páginas, formula un análisis de la filosofía política (notándose cierta influencia de la axiología política de Henrique Dusell: transmodernidad) y del proceso evolutivo histórico de la construcción de la descentralización peruana a su estadio actual, y es un esfuerzo colectivo que por la densidad de su elaboración (en una sociedad donde escribir es cada vez menos frecuente, y leer aún menos) y su propósito indicativo, merece una crítica fundamentada, respetuosa y propositiva, lo cual intentaremos. Comenzaremos estableciendo principios generales básicos, para reconocer al Plan como instrumento de facilitación del proceso de descentralización y regionalización, sus unidades de análisis y referentes. El Plan, en términos de procesos, es un ciclo que integra la visión, misión y objetivos; Los elementos que configuran objetivos, estrategias y políticas, se ejecutan mediante cursos de acción (actividades, tareas, acciones), medibles con indicadores y pasible de asignaciones presupuestarias, sobre cuya base se ejecuta la evaluación, según resultados alcanzados en los distintos indicadores, estrategias y objetivos, cerrando el ciclo. Tales atributos requieren estar presentes en el documento bajo análisis, para ser precisamente un Plan y por ende, documento orientador. Al carecer de ellos, no configura propiamente un Plan. Tres sesgos adicionales requieren ser abordados previamente: Alcance temporal, Modo indicativo y Metodología:4 2 En “Agenda institucional y gestión por resultados en la administración pública descentralizada”, CIDES-UMSA, Revista del Postgrado en CienciasPágina del Desarrollo, Nº 12, Abril 2003. 3 Ver: http://descentralizacion.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=228:resumen-ejecutivo-del-plan-nacional-de-descentralizacion- y-regionalizacion-2012-2016&catid=42:ultimas-noticias-sd Regionalización y Descentralización
    • a. El escenario meta apunta 4 al 2021, compitiendo en escala temporal con el “Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021” aprobado por Decreto Supremo Nº 054-2011-PCM (23/06/2011), cuya actualización deberá ejecutarse en 150 días calendario, a cuyo término CEPLAN deberá entregar el trabajo realizado a la Presidencia del Consejo de Ministros, para su aprobación, conforme al Decreto Supremo Nº 089-2011-PCM publicado el 29/11/2011 en las normas legales del diario El Peruano. El Plan Bicentenario desarrolla, expresamente, bajo el formato de Plan antes descrito, “Estado y gobernabilidad” y “Desarrollo regional e Infraestructura”, contenidos explícitos a descentralización; el Plan Nacional de Descentralización y Regionalización 2012-2016, a diferencia del Plan Bicentenario, no tiene escalas de tiempo acordes dentro del periodo de Gobierno 2012-2016, bajo el cual enfáticamente orienta su contenido. b. El Plan Nacional de Descentralización y Regionalización se ha redactado en modo condicional, sin asignar o precisar a los actores responsables en cada espacio socioeconómico regional (tres miradas conceptuales simultáneas: Autodeterminación política –Juntas Interregionales-, Cuencas y Potencialidades) sin vincularlos a un propósito: Cierre de brechas entre regiones, Desarrollo por potencialidades, o Planeamiento espacial. Interpretar sobre si el esfuerzo debe ser interno a las regiones o inducido no aporta elementos adicionales a los dispuestos en las Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y de Municipalidades, que disponen “….aplicación coherente y eficaz de las políticas e instrumentos de desarrollo económico social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes, …”, como el analizado. c. No se ha establecido una metodología por la cual se defina la ecuación de la descentralización con regionalización del periodo 2012-2016, por metas, mecanismos, prelaciones, dimensión institucional y territorial, que constituya guía de acción para los diferentes niveles de Gobierno e instrumentos fiscales y administrativos: Planeamiento operativo, presupuesto, políticas sub nacionales, gestión descentralizada, gestión fiscal, inversión pública, gestión del territorio y población. De otro lado, el concepto aplicado a lo largo del documento refleja más bien un carácter centralista y de exposición de plan de Gobierno (el documento enuncia diferendos a la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión) en tanto la metodología multicriterio elaborada por SD-PCM, para la priorización de proyectos de inversión y articulación en espacios territoriales, que destaca el documento analizado, no ha sido acompañada del descriptor, o de una formalización mínima, para apreciar sus bondades y la solución universal que ello implica, asumimos resolviendo el conflicto de la metodología de proyectos elegibles al presupuesto participativo que los Instructivos de la materia (desde el 2004) tratan de solucionar: Portafolio de inversión pública priorizado por Gobierno Regional sin priorización regional a nivel del Gobierno General (suma de sus tres niveles). Veamos ahora aspectos puntuales que requieren más amplia descripción o afinamiento de conceptos: 1. En la Parte I se desliza la idea de 6 espacios territoriales que serian macro regiones transversales, pero en la Parte II se alude una configuración actual 5 de 5 grandes espacios territoriales (¿Juntas de Coordinación Interregional?) y no se establece el modelo de vocación regional (cuencas, ámbitos naturales, corredores, etc) a consolidar. Ello en función a que se estructura el documento siguiendo el orden de ideas de la exposición del entonces Primer Ministro, Señor Lerner, CADE 2011; dependiendo de las articulaciones (infraestructura, mercados y afinidades) las regiones (más que Departamentos) constituyen la base del flujo de intercambios globales, pero esta tarea es exclusiva del Gobierno Nacional, la cual identifica y aprovecha los modos de especialización internacional del trabajo, que no se alcanza a precisar conforme a los contenidos del apartado 2.2.5, que no es consistente con su titulo al referir potencialidades como hechos, en tanto estratégicamente Potencialidad es una ofensiva centralizada en el mercado y que articula oportunidades y fortalezas. 2. En la Parte III y subsiguientes del documento, sistemas urbano regionales, se establece como unidad de análisis al habitante, sin vinculo aparente al nivel de descentralización pretendido, o al Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal fue creado por la Ley N° 29332, cuya finalidad es promover condiciones que contribuyan con el crecimiento y desarrollo sostenible de la economía local, estableciendo metas para Municipalidades Provinciales y Distritales de todo el país, asignando recursos cuando se verifique el cumplimiento de las mismas, en base a una estratificación poblacional de ciudades A, B, de 500 viviendas urbanas o más, y de menos. Una vivienda se asume alberga 5 habitantes. No se aprecia que los Planes Regionales vigentes de regiones modelizadas en esta Parte hayan sido incorporadas o tomadas como referente, que por lo genérico de la propuesta merece detallarse. Cabe también alertar sobre la distinta base de corte estadístico de cifras utilizada, que requiere uniformización y actualización, teniendo en cuenta, por ejemplo, que detalles regionales de cifras al 2010 estaban ya disponibles a la fecha de elaboración del documento analizado (Presentación oficial, Septiembre 2011: “Producto bruto interno por departamentos 2001 – 2010”, INEI, año base 1994). 3. La Parte IV, planeamiento del desarrollo territorial, cita un país de ejes nacionales de desarrollo descentralizado, afirmado en sus potencialidades transversales para superar las desigualdades territoriales y sociales, vía métodos5 4Página Visión de Estado al 2021, páginas 107,108, 192 y otras partes del texto analizado. 5 Página 23; Cinco grandes espacios: macro norte, el amazónico, el macro sur, el centro sur y Lima-Callao es el quinto, que está en trance a ser una macro región más, pese a ser sede del aparato político institucional del Estado centralista. Regionalización y Descentralización
    • complementarios: la homogeneidad y la polarización. La articulación de núcleos de recursos naturales, densidad de infraestructura y masa crítica de consumidores o concentradores, léase mercados, parece ajeno a dicha propuesta. 4. La parte V, pese a acotar el documento un horizonte 2012-2016, consolida la visión al 2021, yuxtapuesto al Plan al Bicentenario; en lo referido al proceso de descentralización. Sigue como fundamento el discurso del Premier Lerner en CADE 2011, que importa inmovilismo al documento (al ser un hito especifico, cuya evolución precisamente es lo que se requiere desarrollar, en acciones dinámicas); en especial, el apartado 5.3 constituye un plan de Gobierno de carácter planificador central, y el término Redimensionamiento (Ley Nº 29158, artículo 5º, señala: “La transferencia de competencias, recursos y funciones de las entidades del Poder Ejecutivo a los gobiernos regionales y locales se realiza de acuerdo con lo dispuesto por las normas de descentralización, precisando la responsabilidad de cada nivel de gobierno en cada materia, las formas de coordinación correspondientes, así como, el redimensionamiento de funciones y responsabilidades de aquellas entidades”) no forma parte visible de estos ejes y política. 5. En los roles incumplidos del Estado y los defectos del proceso y de los sistemas relacionados, se señala y describe acciones referidas a sistemas administrativos como si se tratase de sistemas funcionales, y se señala una acción de roles del Estado “móvil” como alternativa al carácter constitucional de la subsidiaridad entre niveles de Gobierno y efecto contrario al Centralismo que la modificación constitucional busca. Se señala además que “Es urgente ordenar el territorio y su gestión, pues el desorden existente al respecto es uno de los factores de deterioro ambiental y de crisis social” pero no se menciona la “Matriz de Gestión Descentralizada”, a que el Decreto Supremo Nº 047-2009- PCM remite ni se recoge las experiencias de los Programas articulados en base a funciones transferidas, como la establecida por la Resolución de Secretaria de Descentralización Nº 023-2009-PCM/SD. 6. Se afirma igualmente que “se institucionalizará los instrumentos de gestión del territorio para elaborar en forma participativa los Planes Regionales y Provinciales de Ordenamiento Territorial” sin establecer la relación lógica entre herramientas y de estas, al interior de sus instituciones formuladoras, sin brindar orientación metodológica para la construcción territorial, por ejemplo precisando el carácter potencial-transversal de la Zonificación Económica Ecológica (que desarrolla distinto nivel de realidades –territorio agrario, piso altitudinal, territorio forestal, zona ganadera, zona marino costera, etc.- y que no coinciden necesariamente con los limites político territoriales) con el carácter ejecutivo del Ordenamiento Territorial, por citar un ejemplo. No se ha facilitado tampoco conexión lógica entre herramientas estratégicas y las descentralizadoras (institucionales: Matriz de Gestión, Financiera: Presupuesto Participativo, Estratégicas: Plan de Desarrollo Concertado, Fiscal: Gestión Fiscal Descentralizada, etc). 7. Se enuncia Una Reforma Tributaria para un Estado fuerte, indicando que “el Estado está obligado a dedicar una parte significativa de la presión tributaria a las políticas sociales universales (salud, educación, justicia y seguridad) de calidad para todos, y a las políticas sociales temporales. Sólo si ellas llegan a todo el territorio y a todas las clases sociales, la sociedad le otorgará legitimidad al Estado, al gobierno y a los gobernantes”, debiendo precisarse lo establecido en el artículo 74º de la Constitución “Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo. Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción, y con los límites que señala la ley. El Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningún tributo puede tener carácter confiscatorio”. El Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Economía y Finanzas, previa aprobación del Consejo de Ministros, ejercita esta atribución. Aparte de aspectos procedimentales y de competencias, el Plan debiera dotar de elementos indicativos respecto al peso tributario total per cápita regional, no como cuánto de lo recaudado bajo un esquema que permanece regresivo (no hay alternativa a la asimetría contributiva actual) al dividirse entre la PEA le resulta como rendimiento al Estado de esa Región, sino como la cuantía de su ingreso generado que el habitante de la misma debe aportar al Estado, a través de la Región; subsidiaridad tributaria acumulativa personal. 8. No toma en cuenta el Plan de Gobierno y Políticas expuesta ante el Congreso por el Premier Lerner, periodo 2011- 2016 (25/08/2011) que dispone “Sobre la base de SERVIR vamos a institucionalizar el Centro Nacional del Empleo Público en el Ministerio de Trabajo, con la finalidad de ordenar los múltiples regímenes públicos y propiciando la creación del servicio civil basado en meritocracia” afirmándose (página 108) que “El gobierno del presidente Ollanta quiere profundizar la reforma del servicio civil, a través de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, SERVIR, mejorando el desempeño sobre la base de los principios de mérito, flexibilidad, igualdad de oportunidades e imparcialidad para atender mejor al ciudadano”, afirmación por demás inexacta y contestataria a la Política y decisión oficial. 9. El Plan propone Arreglos Institucionales, aludiendo al diseño institucional del Estado, y acota “La reforma del Estado es un proceso de mediano y largo plazo, pero recibe un impulso decisivo en el corto plazo a través de reformas parciales”; Como se entiende tal mecanismo, por ejemplo, para el Ministerio de Educación del Perú en Presupuesto para Resultados (educación y Estado, análisis sectorial y descentralizado, Banco Mundial 6) “Esto requería introducir cambios en arreglos institucionales que no se dieron, principalmente respecto a los recursos para realizar las actividades asociadas a cada función, el equipamiento, los mecanismos de reconocimiento público, el acceso a6Página 6 “PERÚ, Descentralización y Presupuesto por Resultados en Educación. Balance de la última década”; Septiembre 2010, Oficina Subregional para Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela; Departamento de Desarrollo Humano ‐ Sector Educación. Regionalización y Descentralización
    • capacitación, y las oportunidades de desarrollo profesional. Consecuentemente, los técnicos responsables indican haber tenido dificultades para entender, y luego transmitir, la lógica de una gestión por resultados, más aún para adecuar su trabajo diario a las nuevas exigencias del modelo, cuando el contexto institucional permanece igual”. La descentralización misma es un Arreglo Institucional por transferencia de autoridad del Gobierno Nacional a los Sub Nacionales, y aunque este acápite no aporte descripción o propósito indicativo, hubiese sido provechoso desalentar que algunos gobiernos subnacionales pueden realizar acciones ocultas en la asignación de recursos en términos del gasto público o la gestión institucional, en función de la estructura de incentivos ofrecida por el Gobierno Nacional y los ciudadanos cuya participación se alienta, dependiendo naturalmente del tipo de arreglo que el Plan proponga. Al efecto, en un trabajo anterior 7 se analizó en detalle el efecto y posibilidades de Relaciones Intergubernamentales y Coordinación Intergubernamental, como estructuras conducentes a Arreglos Institucionales, proceso capaz de hacer funcionar una realidad descentralizada y adaptar el entorno institucional a la experiencia que funciona. Tal indicación es una ausencia notable en el documento analizado, que se sugiere superar. 10. Se propone cumplir, en el periodo 2012-2016, la Reforma Descentralista, y uno de sus objetivos es “La reforma institucional de los gobiernos regionales, impulsando su reestructuración a partir de su propia decisión de autonomía regional (como las experiencias de Arequipa, San Martín, Junín y Cajamarca), adoptándose en forma flexible alternativas de reestructuración…. “ sin establecer precisamente la naturaleza de los Arreglos Institucionales bajo los cuales se flexibilice la vigente Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y Municipalidades, se modifique el marco de sistemas administrativos y sistemas funcionales para Gobiernos Regionales y se incorpore, o no, a Gobiernos Locales en esta implementación de decisiones basadas en autonomías subnacionales. 11. La dimensión política, dimensión administrativa, dimensión fiscal y dimensión económica que se abordan en el Plan bajo análisis, tienen como lugar común, y controversial, a la Gestión Pública y Reforma Institucional, temperamento con lo que coincidimos (aunque tal crítica y desaliento –justificado– del Plan, sea benigna) y para cuya rectificación, se precisa las mismas, con el comentario que sustenta nuestra posición: a. Se enfatiza que la política descentralizadora previa sostenía un “Mecanismo intergubernamental simplista que mantiene (sostiene) el Estado burocrático. Señalan la relación intergubernamental, con un lenguaje rozando el federalismo, en donde el nivel nacional es normativo, el regional es regulador, y el local es ejecutivo; pero al mismo tiempo se ejecuta la recentralización sectorial de los sistemas funcionales y administrativos que ejercen la “rectoría” hasta en los procedimientos más elementales de todo nivel y a partir del presupuesto público, estrechando hasta casi acabar con las autonomías en la gestión y la administración”. El subrayado es nuestro para mejor interpretar lo glosado. A Diciembre 2011, fecha de corte del Plan analizado, el diseño institucional de competencias y funciones (las denominadas Facultades son creación oficiosa, sin sustento formal) tiene la lógica de subsidiaridad 8 definida en la Ley Nº 27783 que asegure una prelación intergubernamental, y también un modelo relacional intersectorial, configurado por la Matriz de Gestión Descentralizada (Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM), las Áreas Programáticas de Acción (Ley Nº 27958, articulo 2º), la Matriz de Delimitación de competencias y distribución de funciones (Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP y Decreto Supremo Nº 049-2009- PCM), Clasificador Funcional del Sector Publico (Decreto Supremo Nº 068-2008-EF) y Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional (Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM), cuyo funcionamiento como un modelo de gestión, ha sido desorganizado, inconexo y tardío, rasgo más pronunciado aún en el Gobierno Nacional, que no ha superado sus propias carencias y limitaciones, de Leyes Orgánicas pendientes de aprobación por más de cuatro años en el Congreso, dos modelos de Leyes aprobadas con igual validez (competencias vs, Áreas Programáticas de Acción). No es que el mecanismo intergubernamental, que se complementó aunque tardíamente con el Consejo de Coordinación Intergubernamental, sea inadecuado o de vocación recentralista per sé; ha sido el Órgano Rector, Presidencia del Consejo de Ministros, que no ha tenido el rol orientador, técnico y concertador que la responsabilidad política y las normas le señalan, por ello los mecanismos descritos sólo han funcionado donde se ha tenido reflejos institucionales o solvencia técnica al efecto, y soporte político en última instancia: Ministerio de Economía y Finanzas. b. En Políticas Públicas y modelos de gestión y reforma institucional, señala “La asignación de competencias y transferencia de funciones y recursos, siendo importantes, no resuelve el problema de cuáles deben ser los modelos de gestión más apropiados para que cada nivel de gobiernos cumplan con sus roles. … Se requiere asumir una política pública de Gestión Publica Descentralizada, de resultados para el desarrollo, que armonice sus cuatro sistemas (planeamiento, presupuesto, monitoreo y evaluación), corrigiendo la grave unilateralidad existente en Perú que todo lo hace desde el presupuesto, sin que existan los otros tres, a partir de metas de gasto, y reduciendo hasta casi extinguir las autonomías”. En Dimensión Administrativa sostiene “Es necesario relanzar y culminar el proceso de transferencias y transitar hacia la gestión pública descentralizada por resultados para el desarrollo, considerando sus sistemas (planeamiento, presupuesto, monitoreo y evaluación), incluyendo el costeo de las funciones y el intensivo desarrollo de capacidades”. Pero, si hoy culminase la transferencia de7 7Página Espinal, Alfredo; “Coordinación Intergubernamental: Del número Áureo a la proporción Paretiana”, Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 – Nº 31/Febrero 2010 y Nº 32/Marzo 2010, Ediciones Caballero Bustamante, Perú 8 Definida en el artículo 4º, Ley de Bases de la Descentralización. Regionalización y Descentralización
    • funciones, ello no garantiza la generación espontánea de Gestión Pública Descentralizada: la Gestión Pública nacional misma está opacada, sin conectar lógicamente instrumentos de carácter operativo con estratégicos, prefiriendo resultados en base a sectores sin que estos se articulen con visión, objetivos y metas nacionales, provenientes de Agendas Regionales, sin metodologías y manteniendo una normatividad anacrónica. c. Uno de los objetivos propuestos de la nueva reforma descentralista es lograr el “Mapa de Competencias entre los niveles de Gobierno, a partir del cambio al Estado Unitario y Descentralizado, con principios institucionales de Transparencia, Gestión y Participación. Afirmación en la práctica intergubernativa de los diversos niveles de Gobierno y la relación del Estado puesto al servicio del ciudadano”; ello no disiente de lo antes afirmado, pero las acciones ejecutadas en materia de competencias contrasta con las acciones políticas del Primer Gabinete (26/08/2011) que aseguró “…El gobierno iniciará una Reforma Democrática del Estado. Nos proponemos desprivatizar, modernizar, democratizar y gerenciar eficazmente el aparato del Estado, organizándolo para todos los ciudadanos haciendo que funcione con eficacia, que la justicia y políticas lleguen al país, e impulsar el desarrollo de la carrera pública de calidad”, por lo siguiente: Para asegurar una sana práctica intergubernativa y establecer responsabilidades, asignación de recursos y cumplimiento de resultados, se requiere formular la Matriz de Competencias y Funciones en forma previa, consensuarse entre los tres niveles de Gobierno, y a partir de establecer que corresponde a cada nivel de Gobierno, transferir las funciones y el financiamiento que haga viable su ejecución. En el sensible caso del Sector Desarrollo Social e Inclusión, por Decreto Supremo Nº 094-2001-PCM se suspende la aprobación de la Matriz respectiva (ergo, ningún Gobierno Sub Nacional conoce qué funciones debe ejecutar, tampoco el actual Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, y menos la asignación de funciones entre estos Sectores del Poder Ejecutivo, presupuestos y dimensión institucional, por lo que tampoco el proceso de descentralización puede ser continuado, menos aun los Programas de Nutrición y servicios de protección social, objeto de la Matriz de Gestión Descentralizada y Presupuesto para Resultados. d. La gestión fiscal descentralizada es un tema respecto del cual el Plan necesita precisar el alcance y carácter de la reforma propuesta, en el sentido de adecuación de asignación de ingresos fiscales para los niveles sub nacionales dentro del escenario de complejas disposiciones tributarias con que se recauda, el nivel técnico y unitario de la política fiscal, y la capacidad de absorción de cargas tributarias de la población en cada región. 12. Otras dimensiones de singular importancia que no han sido incorporadas al Plan, o desarrollados insuficientemente, se refiere a la relación de los espacios de Frontera y transfronterizos, comprendiendo el área bajo manejo del Ministerio de Relaciones Exteriores, en relación a la responsabilidad del rol descentralizador hacia adentro del país; el tema de discapacidad incluirse y ser elaborado con una mirada social más que médica o legal, al igual que otros conceptos, como el de vulnerabilidad, requieren mejor definición para no confundir categorías como inclusión social. La dinámica poblacional, más allá de la mención del bono poblacional, y de la creación de mercados y economía de alcance para la generación de un desarrollo social productivo, no pueden estar fuera de una nueva propuesta del proceso de descentralización. 13. No se incorpora el resultado final de funciones transferidas, que se supone da por cumplido el mapa de funciones iniciado el año 2003; La asociatividad (agrupación entre municipalidades) impulsada en el proceso de transferencia que fuera nueva exigencia del mecanismo de verificación (mera formalidad relajada para lograr concluir el tercer año de plazo de transferencia inicial –R. P. 050-CND-P-2005), no se explica ni analiza, sea como la génesis de las Mancomunidades actuales ni para ver si se han superado las limitaciones entre recursos y financiamiento, respecto a funciones, que fueran detectadas en su oportunidad. 14. Finalmente, una propuesta del Plan para estructurar un modelo impulsor del proceso descentralizador, basado en el fenecido Consejo Nacional de Descentralización, presenta un perfil tipológico de formulación arriba-a-abajo, cuando el ideario constitucional debiera interpretarse bajo una formulación del proceso, de la Región a la Nación, y no como una construcción administrativa (la experiencia del CND no tuvo la contundencia necesaria para superar la prueba de resistencia política, precisamente por su personalidad centralista); el nacimiento y continuo fortalecimiento de las entidades como la Asociación de Municipalidades (AMPE) y Red de Municipalidad Rurales del Perú (REMURPE), son el mejor ejemplo de la autodeterminación institucional y generación de espacios, de abajo a arriba. III. De nuevo, ¡el Sutra de los Kalamas!. En un trabajo anterior 9, argumentamos que Buda dice “No creas algo porque se rumore; No aceptes las tradiciones sólo porque son antiguas y hayan sido admitidas a través de muchas generaciones; No creas algo porque se hable mucho acerca de ello; No creas en el testimonio escrito de algún antiguo sabio; No creas en la opinión popular, ni en la costumbre; No admitas cualquier cosa de tus maestros; Somete toda enseñanza y práctica a tu propia experiencia; si después de una cuidadosa investigación están de acuerdo con tu razón y con tu corazón, y son conducentes tanto para tu bienestar como para los demás, entonces acéptalas como verdades y regula tu vida en consecuencia”. Lo ratificamos.8Página 9 Artículo publicado como Especial en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 4 - Nº 44/Marzo 2011, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe). Regionalización y Descentralización
    • En el apartado anterior formulamos un análisis que llamamos biopsia (al ser el Plan analizado, “tejido” vivo, aún) y en este, comenzamos con la frase final del anterior: Un proceso orientado de la Región a la Nación. Al efecto, se postula un conjunto de reflexiones y aportes que se considera viables y conceptualmente compatibles con el marco legal en vigencia (la adaptación o arreglos institucionales, demanda de un lado, que primero funcione y luego se formalice) complementarios a los comentarios anteriores: a. Reforma horizontal: La existencia simultánea y concurrente de sistemas administrativos 10, para el autogobierno de los entes gubernamentales, y su normal funcionamiento, y de sistemas funcionales, para la consistencia técnica y el cumplimiento funcional de políticas, demanda un sistema (formal o fáctico) sobre cuya experiencia se construya soluciones viables para el futuro inmediato. Ello demanda reformas en cada nivel de Gobierno, según la materia competencial asignada, que faciliten la aplicación de diversos estilos y experiencias de gestión pública exitosa (dado el marco administrativo general vigente, ¿Qué hace que “X” entidad cumpla sus metas y aporte resultados?) en un modelo institucional viable, estable y transparente que permita que la administración pública quede menos librada a la inspiración, y sea más independiente y técnica y responda por los resultados de gestión. Ello demanda transparencia e información, como responsabilidad y no como discrecionalidad (Principio del accountability), para que la función pública sea explícita, sustentada y medible, según la responsabilidad jerárquica de los funcionarios de Gobierno. Esta reforma debiera plasmar dos principios: primero, el enfoque de gestión para resultados, bajo un plan de trabajo asumido por las autoridades de cada entidad pública y como contraparte, discrecionalidad para administrar, bajo un marco normativo general y generando determinada información; y segundo, la reforma del sistema de control gubernamental, eliminando los sistemas de control externo ex ante implementando el control ex post, bajo procesos independientes y despolitizados, por terceros. b. Sistemas de gestión: Establecer una instrumentación legal, bajo un marco regulatorio flexible acorde a la dimensión de recursos encargados por el Estado para ser gestionados, que facilite establecer tipologías por nivel de Gobierno y el desarrollo e implantación de sistemas de administración con sus correspondientes sistemas de información que integren procesos-solución para la matriz de desarrollo regional, integrando sistemas administrativos y funcionales racionales, para la programación de actividades, presupuestos, recursos humanos, bienes y servicios, gestión fiscal, tesorería y contabilidad pública, con estándares mínimos de calidad, visibilizando el porcentaje o el nivel discrecional dentro de los mecanismos generales básicos y reglamentos específicos, que cada una de las entidades del sector público puede adecuar a sus propia dinámica y ciclo dentro del proceso de desarrollo, con real descentralización de sus responsabilidades de gestión y transparencia. c. Sistema Integral de Información y Modernización: Las unidades de análisis sustantivas corresponden a Funciones y Procesos, Resultados propios y población objetivo atendida, Calidad de Bienes Públicos y Costos 11 de transacción- Congestión, y nivel de desarrollo y determinantes del crecimiento. Los vectores de Modernización debieran hacer factible medir con índices similares a los de usanza internacional para evaluar economías (Índice de Desarrollo Humanos -Densidad del Estado-; Indicador mundial de Buen Gobierno; Índice Global de Competitividad) y lograr evaluar desempeños. Este sistema, que facilitaría un comando integral y automatizar los procesos administrativos básicos, permite armonizar la información de las operaciones de las entidades públicas, compatibles con las normas estadísticas mundiales y focalización regional, estandarizando su funcionamiento y seguimiento transparente. De tal forma, los responsables de la Administración y sus más altos niveles jerárquicos tendrán cada vez menor monopolio sobre información generada y el acceso a tal información, limitando su discrecionalidad y autarquía y personalismo. d. Sistema de Supervisión de la Gestión Pública por Resultados: Si no se mide, no se evalúa, y si no se evalúa, no se conoce. Resolver esta tautología demanda contar con un sistema regional de rendición de cuentas que se integre al sistema nacional para el seguimiento de la gestión. Ello implica introducir incentivos para asegurar que las entidades públicas efectivamente mejoren su capacidad de servicio, gestión transparente y generación de resultados. Se basa en establecimiento de metas y una matriz de gestión, sujeta a seguimiento de resultados de la gestión pública, de forma que las autoridades responsables de las entidades públicas se obliguen a formular y suscribir en forma anual un compromiso de resultados, basado en un Plan de Trabajo que entregan al tomar el cargo, y presentarlo al nivel correspondiente para su respectivo seguimiento. La Autoridad pertinente, designada o electa, cuenta, y actualiza, con un registro de los compromisos suscritos por cada autoridad pública, para el seguimiento en base a indicadores acordados para medir el desempeño, con la periodicidad necesaria y articulada a los documentos operativos e instrumentales. Los compromisos de resultados suscritos por las autoridades políticas del Estado son publicados para que la población conozca las metas de la gestión y sobre qué deben rendir cuenta las autoridades de cada una de las entidades públicas. Las fallas de servicio conllevan a sanciones o remoción respectiva, según sea normado. e. Agenda para resultados: Si bien se postula la Gobernabilidad bajo una propuesta formalizada en un Plan de Trabajo que sustenta el Teorema de la Elección Pública, y un grado de discrecionalidad normativa dentro del esquema legal general, la administración descentralizada estructurada en base a una agenda sobre puntos socialmente sensibles y9 10 Enunciados en el artículo 46º, Ley Nº 29158, incorporando indebidamente –a criterio del Autor– al Sistema de Modernización de la gestión pública,Página siendo la modernización justamente un efecto buscado y no un mecanismo administrativo que elimine lo innovativo y discrecional. 11 Explicado en Espinal, Alfredo, “Gestión Pública y Estado: El “tamaño”, . ¿si importa?”, Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 5 - Nº 51/Octubre (Parte I) y Nº 52/Noviembre, 2011 (Parte II), Ediciones Caballero Bustamante, Perú.. Regionalización y Descentralización
    • técnicamente factibles se justifica para la implementación de las políticas públicas, inclusiva para la participación directa y comprometida de los diversos actores regionales, además del Gobierno Nacional, que facilitan ventanas de incidencia de interés general y cuya solución demanda la participación y recursos de más de un actor. El concepto de agenda para resultados es socialmente construido por los formuladores de políticas públicas, como mecanismos de identificación de problemas cuya solución o indefinición tienen un impacto directo en la población en general y por tanto, en sí mismas y que requieren ser priorizadas en función de los recursos asignados y a su vez incidencia para aumentar su dotación desde fuera de la región, constituyendo políticas públicas. Reflexiones finales: Mirando atrás para ver lo caminado. La propuesta descentralizadora de Estado, fundamentada en la vigente Ley de Bases de la Descentralización (2002), descansa en dos grandes ideas: (i). La construcción de un “espacio geoeconómico” en base a la libre determinación de su sociedad (población de origen, de registro y de actividad), en el cual se identifique los recursos y los factores de producción (disponibles y necesarios) que respondan a una o varias funciones de producción en donde se aprovechen potencialidades (fortalezas y oportunidades) y se reduzcan limitaciones (debilidades y amenazas); y, (ii) La definición de un modelo regional de desarrollo (crecimiento y bienestar social) que ponga en acción las funciones de producción establecidas (mejor aprovechamiento de recursos con la mejor retribución a los factores) con crecimiento endógeno. En esta lógica, se propone las siguientes reflexiones finales: 1. A diferencia del núcleo de análisis e interpretaciones subyacentes del Plan abordado, es necesario enfatizar que el proceso de Descentralización conlleva al redimensionamiento del Poder Ejecutivo y yuxtapuesto, su Modernización en tanto arte de gestión. No es de modo alguno, sustituto ni el propósito que anima al proceso de Reforma y Modernización del Estado, sino un elemento adicional, de la mayor importancia por cierto, que debe aprovecharse a ese efecto. 2. En ese escenario, las políticas de Estado y Políticas Publicas (política fiscal, política social, política de descentralización, política exterior) tendrían un propósito especifico, vinculante y articulado, donde el Poder Ejecutivo ejercería un rol de coordinador y compensador, o impulsor, de secuencia, amplitud y magnitud de las distintas variables que conforman la matriz de desarrollo nacional. 3. Este esquema, que en el mundo académico ha sido, y aún es, tema de debate y propuestas sobre bases de enfoques exógeno, endógeno o globalizado del desarrollo, en nuestro país todavía no abandona la esfera de la pasión política, sin llegar siquiera a la ideología. La Gestión Pública de otro lado, no corre una mejor suerte y si el propio Poder Ejecutivo no cuenta (y el órgano rector del sistema respectivo actúa con renunciamiento de sus responsabilidades en Modernización y Reforma) con una “Hoja de Ruta” que mueva el aparato publico en una sola dirección, proporcionando la orientación y evidencia en actos de Gobierno, poco puede esperarse de generar una Gestión Pública Descentralizada, comenzando por que la plena y clara identificación de competencias y funciones, marco legal concordado y atributos de autonomía, de fiscalización y sancionadora, y de corrección basada en evaluación, no están definidas o son indicativas y ejecutoras por el nivel nacional. La Gestión Pública no ha logrado dar respuesta a la malla de competencias a nivel intersectorial e intergubernamental (ordenándola, completándola y orientándola), y de articulación de estas con las Políticas Públicas, menos de su correlación con los Sistemas Administrativos y Funcionales, y de estas con las funciones regionales. 4. Se requiere de un trabajo coordinado, concordado, con una biblioteca de términos y conceptos que signifiquen lo mismo para todos, para poder establecer con qué y cuáles instrumentos contamos, como funcionan, que tenernos y sobre todo, que es lo que queremos como nación con diversos escenarios regionales. Una responsabilidad grande, de fondo y de forma, le corresponde a las asociaciones institucionales (AMPE, REMURPE y ANGR) y a las autoridades electas. Es bueno ver hacia atrás, sin buscar culpables, pero buscando causas a los efectos indeseados. Esperamos haber podido contribuir a este propósito. Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú. Email: alfrespinal@hotmail.com10 Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 5 - Nº 55/Febrero, 2012, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe)Página Foto de cubierta: La famosa Luna de Paita, Puerto Paita, Departamento de Piura, Perú (http://www.fotopaises.com/foto/Peru/Paita/31265.html). Regionalización y Descentralización