Los proyectos de estatutos autonómicos en los departamentos de Bolivia

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Presentación de los investigadores Marlene Choque y Eduardo Córdova para el coloquio de estudios y análisis político sobre los proyectos de estatutos autonómicos en Bolivia, organizado por el Programa de Fortalecimiento Democrático del PNUD - Bolivia

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Los proyectos de estatutos autonómicos en los departamentos de Bolivia

  1. 1. Los proyectos de estatuto autonómico en los departamentos de BoliviaEl camino y el caminante se hacen al andar Marlene Choque Aldana Eduardo Córdova Eguívar
  2. 2. DOS PROCESOSDIFERENCIADOS
  3. 3. AUTONOMÍALas leyes bolivianas relacionadas con la autonomíadepartamental coinciden con definiciones más amplias dela autonomía territorial centradas en dos elementosbásicos.1. No existe representación de los gobiernos departamentales en el nivel central (pese a que sí hay un determinado número de senadurías y diputaciones para cada departamento en la Asamblea Legislativa Plurinacional que se asignan por sufragio universal en elecciones generales).2. Las Asambleas Legislativas Departamentales pueden legislar sobre ciertas materias enumeradas desde el nivel central, que retiene las llamadas competencias
  4. 4. FORMULACIÓN DE ESTATUTOS
  5. 5. FORMULACIÓN DE ESTATUTOS
  6. 6. LOS PROCESOS
  7. 7. PREMISASLa dinámica política señala los límites de cualquierinnovación institucional.Es probable que sean acuerdos políticos en losdepartamentos los que permitan la aprobación y puestaen funcionamiento de los estatutos.El proceso de los estatutos va más allá del señalamientotécnico de cómo se asumirán departamentalmente lascompetencias, de la creación de las instituciones que seencargarán de ellas y de la definición de las fuentesfinancieras que sustentarán la gestión.Es un proceso primordialmente político; elestablecimiento de autonomías departamentales es unaredistribución del poder.El ejercicio de la autonomía no depende en los hechosde la formulación de los estatutos.
  8. 8. CARACTERES DE LOS PROCESOSNo hay necesariamente continuidad niacumulación en las innovaciones institucionales.En el caso de la elaboración de losestatutos, parte de los esfuerzos institucionalesy de participación de la sociedad rindenresultados que no necesariamente sonconsiderados en las siguientes etapas.
  9. 9. CARACTERES DE LOS PROCESOSHay dificultades técnicas en: La precisión de los alcances del estatuto y de la concepción sobre su relevancia práctica para la gestión legislativa en las asambleas; La precisión de los alcances del proceso de elaboración; La necesidad de crear una metodología a la medida del proceso, a partir de una definición de los alcances no siempre compartida por todos los actores estratégicos; El uso de los insumos previos al proceso (las propuestas preparadas por las prefecturas, los anteproyectos de organizaciones e
  10. 10. CARACTERES…La formulación de una visión estratégica de conjuntoprevia a la recolección de propuestasciudadanas, o, por el contrario, la necesidad deconstruir la visión a partir de las numerosaspropuestas, que no necesariamente son compatibles;La metodología para sistematizar las propuestas, si esque se considera que la sistematización essuficiente, o la percepción de que la recolección depropuestas es un paso inevitable peronecesariamente infecundo o técnicamenteintrascendente;La delegación de la responsabilidad a unacomisión, con la consiguiente exención de hecho de lamayoría de los asambleístas, el compromiso de toda
  11. 11. CARACTERES DE LOS PROCESOSLa autonomía departamental ya no ocupaun lugar principal en la agendapública, como en el período de lapolarización alrededor del procesoconstituyente (2006-2008).Existen conflictos en los departamentos yentre los departamentos (la suspensión degobernadores, la disputa por límitesinterdepartamentales) que afectan elproceso.
  12. 12. PROCESOS POR DEPARTAMENTOEstadoDepartame Punto de Responsa Tipo de Rasgos Dificultadento partida ble del proceso destacado actual s proceso sChuquisac Propuestas Comisión Político y 9.274 Documento La visióna desde en la técnico propuestas consolidad de conjunto 2008 Asamblea. (con fuerza recolectada o no no sale (insumo). a partir de s. difundido. directamen abril de te de las 2011). propuestas particulares .La Paz Libro azul y Asamblea Político y La Aprobado La relación otros con técnico intervenció en grande con el insumos. comisiones (con fuerza n técnica y difundido Ministerio mixtas. a partir de eliminó para de noviembre cien aprobación Autonomía. de 2010)- artículos en detalle.
  13. 13. PROCESOS PORnto DEPARTAMENTODepartame Punto de Responsa Tipo de partida ble del proceso Rasgos Estado destacado actual Dificultade s proceso sCochabam Propuestas Comisión Político y Apertura Las tres Sinba completas con técnico de libros fases más presupuest de respaldo (9 fases a para complejas o Prefectura de directiva partir de aportes cumplidas. departame y julio de ciudadanos ntal, contó ciudadanos 2011) . Uso de con apoyo . Equipo nTIC. internacion técnico al. Ambigüeda des sobre los alcances del proceso y del estatuto.Oruro Borrador Comisión Político y Se recogen La El conflicto de la de técnico propuestas Comisión con Potosí Prefectura Autonomía (“ruta territoriales no pudo generó
  14. 14. PROCESOS POR DEPARTAMENTODepartame Punto de Responsab Tipo de Rasgos Estado Dificultadento partida le del proceso destacados actual s procesoPotosí Borrador de Comisiones Político y Se buscó un Recolección Dificultades la de la Técnico proceso de de precisión Prefectura Asamblea (3 fases a incluyente propuestas. sobre el (no en función partir de pero sin proceso y considerado de 16 ejes abril de alcances de acuerdo ). temáticos. 2011). acotados dentro de la Asamblea.Tarija Estatuto Comisión Político y El proceso Documento Conflictos formulado técnico con se lleva al con en la en 2007 marco parecer sin propuestas Asamblea, estructural interés del sistematizad con el aprobado en ejecutivo. as. gobernador abril de departament y con 2011 al sectores sociales.
  15. 15. PROCESOS PORDepartament Punto deo partida DEPARTAMENTO Responsabl e del Tipo de proceso Rasgos Estado destacados actual Dificultades procesoSanta Cruz Estatuto Los Formalmente La Documento Conflictos en formulado en asambleístas no existe adecuación técnico de la Asamblea 2007. no quieren proceso es vista como adecuación y con el hacerse un retroceso privilegiando gobernador. responsables y no como un la CPE y no de la avance. la LMAD. adecuación.Beni Estatuto Comisión de Proceso Talleres El proceso, Dinámica formulado en Autonomía y político y temáticos previsto para política 2007. Descentraliza técnico transversales 4 meses, se departamenta ción en que superan amplió 6 l conflictiva. coordinación la díada meses más. con sectorial- presidencia territorial. de Asamblea,Pando Estatuto Comisión de Más técnico La Documento La formulado en Autonomía. que político. adecuación aprobado en participación 2007; modificó grande y de documentos notoriamente difundido. instituciones
  16. 16. CONTENIDO DE LOS ESTATUTOS
  17. 17. ELEMENTOS• CONSIDERADOS Competencias: mayor peso en legislación versus mayor peso en regulación y ejecución;• Mecanismos democráticos: peso excluyente de la democracia representativa versus contrapeso en la democracia “inmediata” (directa, participativa);• “Régimen político” departamental: peso en la legitimidad del gobernador o mayor legitimidad de la asamblea;• Financiamiento: mayor peso en el planteamiento de dominios tributarios versus aceptación o demanda de transferencias;• Relaciones “intergubernativas”: centralismo departamental versus descentralización interna.
  18. 18. VALORES DE LAS DIMENSIONES Respuestas típicas en los estatutos frente a la Constitución y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Respuesta activa Respuesta pasiva Adhesión Avance Acatamiento Separación Proactivismo Resistencia
  19. 19. HALLAZGOSSe distinguen claramente Proyectos con predominancia del acatamiento (La Paz, Pando), proactivos (Tarija, Santa Cruz, Beni, Pando), proyectos de avance (Cochabamba, borrador de Oruro no considerado en el actual proceso). Lógicamente no existen propuestas con predominancia de la resistencia en tanto que los estatutos más alejados de la Ley Marco y la Constitución fueron redactados antes de la vigencia de la Constitución. Los que más cerca están de la vigencia (los estatutos de La Paz y Pando) describieron una trayectoria del avance o el proactivismo hacia la predominancia del acatamiento. El mayor avance en el proceso de formulación o adecuación de los estatutos involucró dejar de lado algunas
  20. 20. ELEMENTOS PORDocument Competencia Mecanismo “Régimen Ingresos Relaciones o DEPARTAMENTO s s democrátic político” intergubernativ as osChuquisac COD: APCH: COD: reafirma FBV: FUTPOCH:a ajustarse a la confusión independencia, introduce incluye en el LMAD entre separación, reconoce estatutoVarias FUTPOCH: democracia coordinación y posibilidad elementos de la cooperaciónpropuestas repite lo participativa de crear autonomía FBV: repite lo(no se enunciado en y directa impuestos municipal establecido enadjetivan) la Constitución COD: leyes departame FBV: sujeción y APCH: repite confusión FUTPOCH: ntales coordinación las exclusivas FUTPOCH: introduce el FUTPOCH: horizontal en pero introduce solamente control de repite la función de las en referencia constitucionalid LMAD competencias “competencias con el ad antes de la (con lo central) de ejecución” estatuto promulgación o Con otros: FBV: innova: FBV: posible veto coordinación, competencias establece el del ejecutivo horizontalidad y APCH: no hay por régimen y sistema no pertenencia mandato por sistema y político imperativo; competencias deptal. y aumenta delegadas enfatiza las
  21. 21. ELEMENTOS PORDocumento DEPARTAMENTO Competencias Mecanismos “Régimen democráticos político” Ingresos Relaciones intergubernati vasLa Paz Acatamiento Acatamiento Acatamiento Avance Avance(aprobado) Regulación Control social Se repite lo Se sujeta a los Se explicitan la Repite lo enunciado sin que señalan la ingresos coordinación enunciado por la mecanismos Ley del actuales pero obligatoria y la Constitución Régimen enuncia la posibilidad de Electoral posible acuerdos y Transitorio y creación de convenios las demás impuestos. leyes electoralesCochabamb Avance Avance Avance Avance Avancea (Proyecto Distingue tres Reconoce Modifica la Especifica Crea Servicioiniciado en competencias pero no composición de fuentes de de coflictos dela prefectura exclusivas (39 desarrolla la asamblea ingresos competencias yy publicado en total) y mecanismos introduciendo sujetándose a Sistemapor el propone democráticos circs. la normativa departamentalgobierno gestionar Rconoce Binominales. nacional de coordinacióndepartament transferencia de iniciativa En anexo Detalla origenal) competencias legislativa agrega un curul y destino en exclusivas en Desarrolla para indígenas transferencias materias no control social mojeños del Tesoro especificadas Crea “Oficina trinitarios. General.
  22. 22. ELEMENTOS POR “Régimen DEPARTAMENTODocumento Competencias Mecanismos democrático político” Ingresos Relaciones intergubernati s vasOruro Avance Avance Acatamiento Avance Avance(borrador de Establece, Incluye Centraliza las Hace énfasis Planteala aunque sin elementos decisiones en en las regalías coordinación yPrefectura claridad sobre étnicos el gobernador mineras colaboracióndesechado si son andinos Incluye a los mediantepor la exclusivas, aunque no vicegobernado acuerdos yAsamblea) trece desarrolla las res convenios. competencias modalidades provinciales sin adicionales de compatibilizar Puede plantear democracia sus funciones conflictos en con las materias como secretarías y la salud y la servicios educación dependientes del gobernadorTarija Proactivismo Proactivismo Proactivismo Proactivismo Proactivismo(2007-2008) Propone Incluye Independencia, Introduce la Crea los clasificación de mecanismos coordinación y autonomía ejecutivos competencias Confusión colaboración económica seccionales, Incluye los entre Introduce la financiera representantes hidrocarburos democracia figura de departamental del gobernador
  23. 23. PROCESOS POR “RégimenDocumento DEPARTAMENTO Competencias Mecanismos democráticos político” Ingresos Relaciones intergubernativa sSanta Cruz Proactivismo Proactivismo Proactivismo Proactivismo Resistencia(2007-2008) Se establecen Confusión entre La composición Se crea una frente al competencias democracia de la asamblea agencia centralismo y no nacionales como participativa y es diferente; el tributaria intervención departamentales directa gobernador se departamental frente a otras Se establece (Iniciativa elige por para recaudar entidades. clasificación a la Legislativa mayoría departamental- cual se adecua Ciudadana, absoluta mente. parcialmente la Referéndum, Existe Constitución. Plebiscito y posibilidad de Se establecen 17 Cabildo que se censura pero no regímenes regulan por ley del gobernador. departamentales. departamental) El gobernador puede emitir decretos.Beni Proactivismo Resistencia Proactivismo Proactivismo Proactivismo(2007-2008) No clasifica las No incluye Propone Propone la La coordinación competencias mecanismos composición de creación del es función del En las que serían asamblea pero Fondo de gobierno exclusivas incluye no considera la Compensación departamental tierra y territorio, diversidad étnica Nacional y el fiscalidad del Fondo Solidario tributaria, áreas departamento Autonómico protegidas, (18 pueblos) Incluye emisión
  24. 24. ELEMENTOS POR DEPARTAMENTODocumento Competencias Mecanismos “Régimen democrático político” Ingresos Relaciones intergubernat s ivasPando Proactivismo Proactivismo Proactivismo Proactivismo Proactivismo(versión de Autodetermina “Condición La asamblea Establecer Puede haber2008) ción política de tiene tributos convenios Las pandino” composición departamenta internacionale competencias pero los diferente y les es s con departamental estantes hay vice y competencia aprobación de es exceden lo tienen subgobernado exclusiva la asamblea establecido en derechos res. Se departamental las actuales políticos. Hay poder de presupone la . leyes pero se Una norma veto y de creación de No precisan regulará decreto; no un Fondo intervención compartidas o mecanismos hay censura Nacional de con municipios concurrentes de Compensació con todos los democracia n. niveles directa.Pando Acatamiento Acatamiento Avance Avance Acatamiento(versión Se repiten las Enuncia los Se incrementa Refieren las El presidenteadecuada 36 tipos de el número de fuentes de puede asignaren 2011) competencias democracia asambleístas ingresos a la atribuciones al exclusivas de la a 21 Ley Marco gobernador
  25. 25. BALANCE Y DESAFÍOSSobre todo en Santa Cruz la adecuación se asume como unaconcesión al centralismo, como un retroceso del que alguiendeberá responsabilizarse ante la ciudadanía y lasinstituciones cruceñas.En otros departamentos el estatuto no parece estar en laprioridad de las asambleas, tal como sí lo estuvo para algunosprefectos salientes en el momento de cierre de lasprefecturas.Los caracteres técnicos y políticos del proceso exceden laasamblea y pueden generar puntos de veto o bloqueo másallá de la metodología diseñada y de las actividadesplanificadas.
  26. 26. BALANCE Y DESAFÍOSExiste una fuerte inercia del centralismo en la cultura políticaboliviana. Por un lado, las políticas y la burocracia delgobierno central expresan centralismo.Por otro lado, varios de los asambleístas en losdepartamentos occidentales esperan que se “baje línea”.Ya que no existe una metodología precisa y con parámetrostemporales definidos, el avance o estancamiento de losprocesos puede establecerse solamente en función de suspropias previsiones y sobre todo en función de los acuerdospolíticos que se alcancen en cada departamento.
  27. 27. BALANCE Y DESAFÍOSTodavía no es visible la opción de alcanzar el controlconstitucional sobrepasando las restriccionesimpuestas por la Ley Marco de Autonomías yDescentralización. Examinando la distribución de las competencias, noexisten en general propuestas que superen loestablecido en la Ley Marco de Autonomías yDescentralización.La situación de los departamentos que optaron por laautonomía en 2006 podría ser favorable a lainnovación, considerando que los estatutos seformularon sin el punto de vista restrictivo de la LeyMarco.
  28. 28. BALANCE Y DESAFÍOSSin embargo, el proyecto de estatuto de Pando“adecuado”, al expurgar las competencias quesobrepasan la constitución, también elimina otrasopciones que podrían ser fructíferas para el gobiernodepartamental.La transferencia y la inversión de la lógica de la“clásula residual” dependerán en definitiva de lacapacidad de respuesta efectiva de los gobiernosdepartamentales frente a las demandas sociales y delhecho de que la asunción de competencias esinsoslayable y debe hacerse gradualmente.En las propuestas no existen modalidades novedosas
  29. 29. BALANCE Y DESAFÍOSLa organización de los gobiernos departamentalestiene como modelos la del gobierno central y de losgobiernos municipales.Las posibilidades de ejercicio discrecional y debloqueo mutuo entre los órganos de poder parecen serremotas, aunque la legislación nacional permite lasuspensión de autoridades más allá de lo queenuncien los estatutos.Las propuestas en general no incluyen mecanismos deconsecución de fondos más allá de lo señalado en lasleyes nacionales.
  30. 30. BALANCE Y DESAFÍOSHasta ahora en los proyectos de estatuto se impone latradición de establecer mecanismos de transferenciamás que dominios tributarios para las entidadesautónomas.Los proyectos de estatuto en general aceptan laobligatoriedad de la coordinación entre entidadesautónomas.Más allá de enunciar esas posibilidades, pueden darsedificultades en relación con las competenciasconcurrentes, sobre todo por la simultaneidad de laregulación y ejecución en diferentes niveles.
  31. 31. BALANCE Y DESAFÍOSEn relación con las Asambleas como tales, está lanecesidad de involucrarse en el proceso más allá deque en varios casos es una comisión la encargada deimpulsarlo.En cuanto al contenido de los proyectos, es necesarioformular visiones de conjunto que guíen laparticipación social.En relación con la sociedad, deben buscarse losmecanismos para garantizar que los esfuerzosparticipativos son eficientes; deben recuperarse comoinsumos todos los procesos previos, de manera que lapoblación continúe respaldando las transformaciones

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