El entorno político de las
políticas públicas



Gustavo A. Dufour


(UNAJ/UBA)
Esquema: caracterización inicial del tema
• El diseño y la implementación de políticas públicas
requiere de herramientas d...
Objetivos
• Aprender a reconocer los determinantes institucionales
y organizacionales de la decisión y la implementación d...
Atributos distintivos de las
políticas públicas









Estabilidad: medida en que las políticas varían a lo largo ...
Explorando las raíces normativas
del análisis
¿Deseable?
Estabilidad
Adaptabilidad
Coordinación y
coherencia
Implementació...
Un esquema del proceso de
formulación de políticas
Interacción
Política

Estructura
social
Trayectoria
previa

Actores
soc...
Los efectos de las instituciones sobre
las características de las políticas
Un enfoque “anatómico”: la teoría de los actor...
Actores de veto y políticas
públicas
 Permite analizar la estabilidad de las políticas.
 Puede también ser relevante par...
La teoría de los actores de veto
Tesis fundamentales

 La probabilidad de reemplazar el

estado de cosas actual depende…
...
¿Quiénes son actores de veto?



Actores cuyo acuerdo es indispensable para tomar una decisión.
Las reglas del juego pol...
Argentina: actores de veto en el
nivel nacional


Para sancionar casi todos los tipos de ley es necesario el
acuerdo de:
...
Los actores de veto y las
características de las políticas
¿Qué esperamos que ocurra con las políticas
cuando hay pocos ac...
La Estructura de la competencia y
distribución del poder político
 Los lugares en la mesa se ocupan de

acuerdo con los r...
Explicando el grado de fragmentación de
los sistemas de partidos
 Teorías sociológicas:




Los partidos políticos repr...
Grupos, reglas, votos y bancas

Decisión de
los votantes
Divisiones
sociales
=

Partidos
Formados

Partidos
Conocidos

Arr...
La teoría en palabras
Las divisiones sociales políticamente relevantes dan una base
de fragmentación política.
 Las regla...
•Aplicando la teoría al caso argentino
¿Por qué la fragmentación legislativa es menor?

Fuente: DNE, Ministerio
Interior.
•Y los bloques mayoritarios siguen siendo
grandes
Diputados Electos por Partido

100%
80%
60%
40%
20%
0%
1983

1985

Fuent...
•Porque la fragmentación es un fenómeno
fundamentalmente legislativo y nacional

Fuente: DNE, Ministerio Interior.
•Y los partidos mayoritarios siguen siendo
fuertes en la política provincial

Fuente: DNE, Ministerio
Interior.
Pero la fragmentación llega al
Congreso nacional
La Argentina a la luz de la teoría
de los actores de veto
 La constitución está diseñada para que en la mesa

haya varios...
Costos de transacción: un
enfoque complementario
 Los acuerdos políticos se parecen a las

transacciones económicas: ofre...
• La debilidad de las legislaturas argentinas
Esquema general del juego


Un juego de tres movimientos:




El ejecuti...
• Estrategias y resultados
Estrategia de la Legislatura
Rechaza

Decretar

Est. Ejecutivo
Est. Ejecutivo

Negociar

Compen...
Fuentes de la debilidad
legislativa
 Control partidario de las nominaciones.
 Concentración de los recursos financieros....
Fuentes de la debilidad de las
burocracias
 Herencia de interrupciones

constitucionales.

 Restricciones fiscales fuert...
La debilidad de las cortes provinciales
Jueces designados
por el oficialismo

Jueces designados
por el gobernador
en funci...
Fuentes de la debilidad del poder
judicial
 Sistemas electorales con sesgo

mayoritario.
 Baja competitividad y alta

co...
• Desinstitucionalización del sistema y

debilidad de los partidos políticos
1983-1995

1995-2005

18.9 %

25.4 %

“Corte ...
• Para entender el debilitamiento partidario

¿Por qué hay partidos políticos y no colaboración esporádica entre
personas ...
• Soluciones a los problemas estratégicos y tipos de
vínculo electoral
 Problemas de acción colectiva  Inversiones en
in...
Las inversiones de los partidos
argentinos
 Vínculos clientelistas:
 Rentabilidad electoral de acuerdo con las
caracterí...
Reducción de costos para el
fortalecimiento de las políticas
 El castigo electoral como amenaza creíble.
 Pero insuficie...
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

El entorno de las políticas públicas

356

Published on

Presentación del analista Gustavo Dufour sobre "El entorno de las políticas públicas".

0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total Views
356
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
1
Actions
Shares
0
Downloads
14
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide
  • {}
  • El entorno de las políticas públicas

    1. 1. El entorno político de las políticas públicas  Gustavo A. Dufour  (UNAJ/UBA)
    2. 2. Esquema: caracterización inicial del tema • El diseño y la implementación de políticas públicas requiere de herramientas de análisis político. • Estas herramientas deben permitir interpretar el entorno inmediato de elaboración de las políticas. •El caso más probable es que ese entorno sea un régimen democrático. •En democracia: •Los máximos responsables de las políticas acceden a sus cargos a través de elecciones. •La autorización constitucional está distribuida entre poderes y niveles de gobierno. •Los funcionarios son miembros de partidos políticos. •La implementación está a cargo de burocracias integradas por funcionarios designados.
    3. 3. Objetivos • Aprender a reconocer los determinantes institucionales y organizacionales de la decisión y la implementación de las políticas públicas. • Identificar atributos clave de las políticas públicas. •Analizar la influencia que ejercen sobre esos atributos los siguientes factores: • La interacción entre los poderes de gobierno. • La interacción entre niveles de gobierno. • La competencia entre los partidos y dentro de los partidos. • La interacción entre los funcionarios electos y las burocracias. • Los actores sociales organizados.
    4. 4. Atributos distintivos de las políticas públicas       Estabilidad: medida en que las políticas varían a lo largo del tiempo. Adaptabilidad: medida en que las políticas cambian cuando fallan o cuando cambia el entorno. Coordinación y coherencia: grado en que los decisores de políticas armonizan su comportamiento y congruencia de las políticas con otras políticas conexas. Eficacia y calidad en la implementación: medida en que el comportamiento real coincide con el comportamiento previsto formalmente. Orientación al interés público: grado en que las políticas procuran promover el bienestar general. Eficiencia: grado en que las políticas reflejan una asignación de recursos escasos que garantice altos rendimientos.
    5. 5. Explorando las raíces normativas del análisis ¿Deseable? Estabilidad Adaptabilidad Coordinación y coherencia Implementación eficaz Orientación al interés público Eficiencia ¿Orden de relevancia?
    6. 6. Un esquema del proceso de formulación de políticas Interacción Política Estructura social Trayectoria previa Actores sociales y políticos Deliberación Negociación Votación Imposición Instituciones políticas Decisión e implementación de Políticas Públicas
    7. 7. Los efectos de las instituciones sobre las características de las políticas Un enfoque “anatómico”: la teoría de los actores de veto. 1.  Las características estructurales (estables) de los sistemas políticos determinan: • •  La relativa dificultad para tomar decisiones. La relativa estabilidad de las decisiones. Su familiaridad con la doctrina de la división de poderes y otras teorías políticas clásicas. En enfoque “dinámico”: la teoría de los costos de las transacciones políticos. 1.   Las instituciones formales e informales afectan la relativa dificultad de acordar y cumplir los acuerdos. El cumplimiento de los acuerdos es el principal ingrediente de las políticas exitosas.  Las instituciones tienen un papel central en ambios enfoques.  Los acentos son distintos.  En algunos casos las expectativas teóricas también.
    8. 8. Actores de veto y políticas públicas  Permite analizar la estabilidad de las políticas.  Puede también ser relevante para analizar la      adaptabilidad. El objetivo es determinar bajo qué condiciones es más probable que se tomen decisiones de política. La decisión se define como reemplazo del estado de cosas actual (statu quo). Los actores eligen entre el estado de cosas actual y alguna posibilidad de reemplazo. La elección está guiada por el beneficio que les representa el estado de cosas actual o su alternativa. El beneficio puede estar asociado con:    Expectativas de ventaja electoral. Expectativas de satisfacción ideológica. Expecativas de ingreso o prestigio personal.
    9. 9. La teoría de los actores de veto Tesis fundamentales  La probabilidad de reemplazar el estado de cosas actual depende…  De la cantidad de actores de veto:  Cuantos menos actores están autorizados para tomar una decisión más fácil es decidir.  De la distancia entre los intereses de los actores:  Cuanto más cercanos están los actores más fácil es decidir.
    10. 10. ¿Quiénes son actores de veto?   Actores cuyo acuerdo es indispensable para tomar una decisión. Las reglas del juego político (formales e informales) determinan cuántos lugares hay en la mesa:  La constitución distribuye atribuciones de decisión: • Entre las mayorías legislativas y el Ejecutivo. • Entre los niveles de gobierno.  Las leyes, los reglamentos y otros regímenes especiales distribuyen atribuciones de decisión: • Entre distintas carteras del Ejecutivo.   El Poder Judicial puede funcionar como un actor de veto adicional en algunos casos. La dinámica de competencia política determina quién ocupa los lugares en la mesa:    Los lazos partidarios pueden dar lugar a relaciones de solidaridad o subordinación entre miembros de distintos poderes. Las alianzas entre partidos o entre facciones de partidos pueden dar lugar a colaboración entre actores que ocupan distintos lugares en la mesa aunque no hay solidaridad ni subordinación. La distribución de poder social puede hacer que los representantes de algunos sectores se sienten a la mesa aunque no tengan poder institucional para hacerlo
    11. 11. Argentina: actores de veto en el nivel nacional  Para sancionar casi todos los tipos de ley es necesario el acuerdo de:      En la práctica, el número de actores constitucionales puede reducirse:    Una mayoría en la Cámara de Diputados. Una mayoría en la Cámara de Senadores. El Presidente. Hay tres actores de veto constitucionales. Si el Presidente y alguna de las mayorías pertenecen al mismo partido y ese partido es más o menos disciplinado. Si las mayorías legislativas delegan facultades en el Ejecutivo. En la práctica, el número de actores constitucionales puede aumentar:    Si los representantes de sectores sociales consiguen “un lugar en la mesa.” Si alguna de las cámaras está dividida en muchos bloques. Si, por algún motivo, la cohesión de los bloques partidarios es baja.
    12. 12. Los actores de veto y las características de las políticas ¿Qué esperamos que ocurra con las políticas cuando hay pocos actores de veto?  a) b) ¿Qué esperamos que ocurra con la adaptabilidad de las políticas cuando hay pocos actores de veto?  a) b)  que cambien frecuentemente. que no cambien frecuentemente. Que se adapten fácilmente. Que no se adapten fácilmente. De acuerdo con esta teoría ¿A qué podemos atribuir la baja estabilidad y mediana adaptabilidad de las políticas que se encuentra en Argentina?
    13. 13. La Estructura de la competencia y distribución del poder político  Los lugares en la mesa se ocupan de acuerdo con los resultados de la competencia política.  La competencia se juega en múltiples tableros.  Pero en democracia el tablero electoral es el más importante.  La dinámica y los resultados de la competencia electoral dependen de:     Las divisiones sociales políticamente relevantes. El régimen electoral. El sistema de gobierno. La extensión territorial de los partidos políticos.
    14. 14. Explicando el grado de fragmentación de los sistemas de partidos  Teorías sociológicas:   Los partidos políticos representan grupos sociales con preferencias homógéneas. El sistema de partidos es un “reflejo estilizado” de la estructura social.  Teorías institucionales racionalistas:    Los candidatos no malgastan esfuerzos de movilización. Los votantes no tiran el voto. Entonces: • cuando el sistema electoral es mayoritario tiende a haber dos partidos políticos. • Cuando el sistema electoral es proporcional tiende a haber más de dos partidos políticos  Las teorías sociológicas y las institucionalistas no son incompatibles y se pueden combinar.
    15. 15. Grupos, reglas, votos y bancas Decisión de los votantes Divisiones sociales = Partidos Formados Partidos Conocidos Arrastre otras canidaturas Distribución de Votos Distribución de bancas Partidos Posibles Inversión Publicitaria Movilización Electoral Fórmula electoral Cantidad de cargos en juego
    16. 16. La teoría en palabras Las divisiones sociales políticamente relevantes dan una base de fragmentación política.  Las reglas electorales dan un límite al espacio en el que las diferencias políticas se pueden traducir en la distribución de poder.  Las reglas más importantes desde este punto de vista son:       La cantidad de cargos que corresponden a cada distrito. La fórmula electoral. La coincidencia de elecciones legislativas y de cargos ejecutivos. La coincidencia de elecciones para cargos nacionales, provinciales o locales. Los votantes y los candidatos:    conocen o intuyen el espacio máximo que da el sistema electoral. Tienen información sobre quienes están mejor posicionados antes de las elecciones (encuestas, resultados anteriores). Concentran su esfuerzo en las organizaciones o candidatos más competitivos dentro de lo que más se acerca a sus preferencias.
    17. 17. •Aplicando la teoría al caso argentino ¿Por qué la fragmentación legislativa es menor? Fuente: DNE, Ministerio Interior.
    18. 18. •Y los bloques mayoritarios siguen siendo grandes Diputados Electos por Partido 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1983 1985 Fuente: DNE, Ministerio Interior. 1987 1989 PJ (*) 1991 1993 UCR / Alianza 1995 1997 1999 Otros partidos 2001 2003
    19. 19. •Porque la fragmentación es un fenómeno fundamentalmente legislativo y nacional Fuente: DNE, Ministerio Interior.
    20. 20. •Y los partidos mayoritarios siguen siendo fuertes en la política provincial Fuente: DNE, Ministerio Interior.
    21. 21. Pero la fragmentación llega al Congreso nacional
    22. 22. La Argentina a la luz de la teoría de los actores de veto  La constitución está diseñada para que en la mesa haya varios lugares:    El Congreso Nacional es bicameral. El Ejecutivo tiene un poder de veto fuerte. El Senado ofrece garantías institucionales para los intereses concentrados en el territorio de una o unas pocas provincias.  Las reglas electorales y la dinámica política hace que los lugares en la mesa sean ocupados por pocos actores.  Esto nos permite entender que las políticas tengan poca estabilidad.  Y también que tengan mediana capacidad de adaptación cuando las circunstancias cambian.  ¿Pero cómo entendemos la baja coherencia, la implementación de mala calidad y la baja eficiencia?
    23. 23. Costos de transacción: un enfoque complementario  Los acuerdos políticos se parecen a las transacciones económicas: ofrecemos hoy para cumplir mañana.  Las transacciones son costosas porque:    Los “derechos de propiedad” son difíciles de establecer. El resultado de las transacciones es difícil de verificar. Es difícil supervisar y castigar el comportamiento oportunista.  Los costos de las transacciones se reducen cuando las reglas son claras y los árbitros son fuertes e imparciales.  Las legislaturas, la burocracia, el poder judicial y los partidos políticos pueden funcionar como “árbitros.”  En la Argentina funcionan deficientemente.
    24. 24. • La debilidad de las legislaturas argentinas Esquema general del juego  Un juego de tres movimientos:    El ejecutivo propone. La legislatura acepta, corrije o rechaza. El ejecutivo decreta, negocia, compensa (distribuye beneficios selectivos) o impone.  Los resultados del juego dependen de:    Los intereses del ejecutivo (valoración de preferencias de política y bienes privados). El tamaño del bloque legislativo oficialista. Los intereses de la mayoría legislativa (valoración de preferencias de política y bienes privados)
    25. 25. • Estrategias y resultados Estrategia de la Legislatura Rechaza Decretar Est. Ejecutivo Est. Ejecutivo Negociar Compensar Imponer Negocia Pide Compensaci ón Acepta Ejecutivo Imperial, Legislatura Recalcitrante Ejecutivo coalicional, Legislatura tratable Ejecutivo nacional, Legislatura parroquial Ejecutivo dominante, Legislatura sometida
    26. 26. Fuentes de la debilidad legislativa  Control partidario de las nominaciones.  Concentración de los recursos financieros.  Carreras legislativas cortas.  Poco tiempo de aprendizaje.  Débiles incentivos para la profesionalización.  Incentivo para la delegación de atribuciones.  Privilegio de los acuerdos de corto plazo.
    27. 27. Fuentes de la debilidad de las burocracias  Herencia de interrupciones constitucionales.  Restricciones fiscales fuertes.  Inestabilidad e informalidad del financiamiento de las actividades políticas.  Uso estratégico del empleo público.  Obstáculos para la profesionalización.
    28. 28. La debilidad de las cortes provinciales Jueces designados por el oficialismo Jueces designados por el gobernador en funciones Promedio de duración en el cargo Cambios en el tamaño de la corte San Luis 100% 89% 4.82 2 La Pampa 100% 71% 10.20 1 Formosa 100% 54% 8.36 1 Chubut 82% 41% 5.77 1 Santa Cruz 100% 40% 9 1 Santa Fe 100% 35% 9.43 1 Buenos Aires 45% 31% 11.89 0 Buenos Aires City 100% 29% 7.50 0 Jujuy 100% 27% 8.96 0 San Juan 86% 27% 11.00 0 Misiones 57% 24% 10.50 2 Mendoza 50% 24% 10.43 0 Provincia Fuentes: CSJ provinciales
    29. 29. Fuentes de la debilidad del poder judicial  Sistemas electorales con sesgo mayoritario.  Baja competitividad y alta concentración del poder político.  “Flexibilidad” de las reglas constitucionales.  Jueces con horizontes temporales cortos.  Remoción como amenaza creíble.
    30. 30. • Desinstitucionalización del sistema y debilidad de los partidos políticos 1983-1995 1995-2005 18.9 % 25.4 % “Corte de boleta” nacional 10.9 % 32 % Total de votos de partidos fundados hasta 1950 (Dipu) 69.1 % 45 % Edad promedio de partidos con 10% o + 77 % 56 % Volatilidad
    31. 31. • Para entender el debilitamiento partidario ¿Por qué hay partidos políticos y no colaboración esporádica entre personas con vocación política? a. Problemas de acción colectiva Para los candidatos Explotación de economías de escala en las inversiones electorales. 1. Para los votantes Incertidumbre acerca del comportamiento de otros votantes. 2. b. Problemas de elección social 1. Para los funcionarios electos incertidumbre acerca de la formación de mayorías legislativas y mayorías cíclicas. 2. Para los votantes Incertidumbre acerca del comportamiento probable de los funcionarios electos.
    32. 32. • Soluciones a los problemas estratégicos y tipos de vínculo electoral  Problemas de acción colectiva  Inversiones en infraestructura organizacional  Problemas de elección social  Inversiones en mecanismos de unificación de preferencias  Tipos de vínculo electoral  Carismático: ninguna inversión.  Clientelista: sólo inversiones en infraestructura.  Programático: inversiones en infraestructura y en unificación de preferencias.
    33. 33. Las inversiones de los partidos argentinos  Vínculos clientelistas:  Rentabilidad electoral de acuerdo con las características de los votantes.  Confiabilidad en el mediano plazo.  La dificultad de las inversiones en mecanismos de agregación de preferencias:  Todos los disfrutan, ¿quién los paga?  Reglas débiles, horizontes cortos, cortoplacismo.
    34. 34. Reducción de costos para el fortalecimiento de las políticas  El castigo electoral como amenaza creíble.  Pero insuficiente.  El aprendizaje político como mecanismo.  Reformas institucionales para preservar la competitividad y la representatividad.  Fortalecimiento de los árbitros.  La escala local como ventaja.
    1. A particular slide catching your eye?

      Clipping is a handy way to collect important slides you want to go back to later.

    ×