Anabel Cruz - Poder, remdición de cuentas y sociedad civil.

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Anabel Cruz - Poder, remdición de cuentas y sociedad civil.

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  5. 5. Instituto World Alliance for Citizen Participationde Comunicación y Desarrollo 5
  6. 6. © Instituto de Comunicación y Desarrollo (ICD) Avda. 18 de Julio 1431, of. 601 11200 Montevideo, Uruguay E-mail: info@lasociedadcivil.org Pagina web: www.lasociedadcivil.org ISBN 978-9974-7519-2-7 Primera edición: 2008 Diseño gráfico: Diego Tocco Todos los derechos reservados. Queda hecho el depósito que marca la ley. Impreso en Imprenta Rosgal S. A., Uruguay. DL 343 992/08.6
  7. 7. ÍNDICEMENSAJE DE LA FUNDACIÓN W. K. KELLOGG 9PRESENTACIÓN 11CAPÍTULO 1¿EL FIN DE LA FE CIEGA? LA SOCIEDAD CIVIL 17Y LOS DESAFÍOS DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS,LA LEGITIMIDAD Y LA TRANSPARENCIACAPÍTULO 2UN ESFUERZO IBEROAMERICANO: 33SOMOS MUCHO MÁS QUE DOCE... • Una red horizontal 34 • Los temas cruciales 36 • Las preguntas fundamentales 38CAPÍTULO 3CONCEPTOS Y FUNDAMENTOS 43 • Las razones de la accountability 44 • Aproximaciones conceptuales 55 • Costos y beneficios 61CAPÍTULO 4CONTENIDOS Y DESTINATARIOS 73 • El público de la rendición de cuentas, desde las primeras filas 74 de la platea hasta los remotos palcos sin asientos • La rendición de cuentas: entre el ser y el deber ser 87 • Reflexiones finales: los contenidos de la rendición de cuentas 89 7
  8. 8. CAPÍTULO 5 CÓMO RENDIR CUENTAS 99 • Herramientas y procesos 100 • Los sistemas de información y los informes públicos 101 • Las evaluaciones y las mediciones de desempeño 108 • Los mecanismos participativos y consultivos 111 • La autorregulación 113 • La certificación 115 • Los mecanismos de auditoría social 121 • Conclusiones 124 CAPÍTULO 6 EL MARCO REGULATORIO: ¿DURA LEX, SED LEX? 131 • El marco público/estatal 132 • El marco público/privado 141 • El marco regulatorio como obstáculo para la rendición de cuentas 143 CAPÍTULO 7 LA CREACIÓN DE SISTEMAS DE CONFIANZA 155 • Legitimidad, credibilidad e imagen de las organizaciones 156 de la sociedad civil • Barreras y obstáculos para la rendición de cuentas 169 CAPÍTULO 8 A MODO DE CONCLUSIÓN: BUENAS PRÁCTICAS, 181 LECCIONES APRENDIDAS Y RECOMENDACIONES • Buenas prácticas 183 • Una recomendación por cada lección aprendida 191 BIBLIOGRAFÍA 201 RECURSOS INFORMATIVOS 2048
  9. 9. MENSAJE DE LA FUNDACIÓN W. K. KELLOGGC UANDO Anabel Cruz, directora cas transparentes y claras sobre su pro- de ICD, nos comentó la idea de pio accionar? ¿Hasta dónde las ONGs encarar una serie de estudios han sido consistentes entre sus discur-comparativos sobre la transparencia y sos públicos y sus prácticas privadas?“accountability” de las organizaciones ¿Cómo ha influido la cooperación inter-sociales en varios países de América nacional en que estos temas sean o noLatina y el Caribe no dudamos en ex- tratados? ¿Es posible hablar de “me-presarle nuestro interés en apoyar la jores prácticas” en el campo de la lla-iniciativa. Después de más de una dé- mada “accountability” (entendida comocada de apoyar el crecimiento y desa- rendición de cuentas)?rrollo de la sociedad civil en la región,y de sus organizaciones, nos inquieta- El fenómeno ONG es induda-ban las mismas preocupaciones que a blemente un hecho global, así comoAnabel. ¿En qué medida las organiza- también lo es la utilización que se haciones de la sociedad civil, o del tercer hecho del mismo fenómeno para de-sector –como quiera que se les llame– sarrollar ideas y prácticas ajenas a lahan sabido y han querido tener prácti- visión idílica que muchas veces se tie 9
  10. 10. ne de las mismas. Por ejemplo, una re- entender mejor como estas organiza- ciente investigación sobre las ONLUS ciones operan y en que medida son una (organizaciones sin fines lucrativos de fuerza significativa de cambio social. utilidad social) de Italia demuestra que Sin prácticas sociales que las diferen- bajo este paraguas se encuentran de- cien claramente de la corrupción mu- cenas de organizaciones con fines lu- chas veces enquistada en el Estado y crativos que han mudado su carácter en el empresariado las ONGs no po- para evadir las cargas fiscales (L’Ex- drán reivindicar su legitimidad ni su “uti- presso, 18 de octubre de 2007). Esto lidad social”. El esfuerzo encarado bajo mismo es de suponer que sucede en el liderazgo de ICD por un conjunto de casi todos los países de América Latina organizaciones de la región será se- donde el crecimiento de las ONGs, a- guramente una contribución importante demás de reflejar un despertar de la para ello. Los trabajos contenidos en este sociedad civil, también es un espejo de libro, resultado de ese esfuerzo colectivo, los procesos que bajo la onda neolibe- son una clara evidencia de ello. ral han llevado a transformar al merca- do en el paradigma central del desa- La Fundación Kellogg se sien- rrollo. te orgullosa de haber apoyado esta iniciativa que esperemos redunde en be- Estos procesos contradictorios neficio de todas las organizaciones so- hacen entonces, más necesario que ciales de la región y de los procesos de nunca, que se hagan esfuerzos para democratización de nuestros países. Andrés A. Thompson Director de Programas para América Latina y el Caribe Fundación W.K. Kellogg10
  11. 11. PRESENTACIÓND URANTE las últimas tres déca- Recuperada la democracia, du- das, el papel de las organiza- rante mucho tiempo se consideró a las ciones de la sociedad civil en organizaciones de la sociedad civil co-América Latina y el Caribe ha sufrido mo garantes plenos y con suficiente le-importantes mutaciones, lo que ha in- gitimidad para contrapesar el poder delfluido en su propia identidad, en sus re- Estado y del mercado. Pero tales atri-laciones con otros sectores y en el nivel buciones vinieron de la mano de nue-de su responsabilidad en la sociedad. vas exigencias para estas organizacio-Fueron organizaciones de la sociedad nes, volviéndose imperativa una ma-civil las que hace algunos años lucha- yor rendición de cuentas de sus accio-ron por recuperar la vía democrática nes, del impacto de su trabajo y delen el continente, y son hoy estas orga- cumplimiento de su misión. El pasajenizaciones y otras de más reciente sur- de “la protesta a la propuesta” ha im-gimiento, las que tratan de influir en la plicado para las organizaciones nue-calidad de esa democracia y en la pro- vas responsabilidades, mayor ejerciciomoción de la justicia social y de una del poder, un número creciente de rela-mayor participación e inclusión social. ciones, y la obligación de responder por 11
  12. 12. sus acciones ante nuevos y distintos muchos actores en relación a la rendi- públicos y sectores. ción de cuentas de las organizaciones sociales. La obra avanza en la direc- Un grupo de organizaciones de ción de la especificación de las formas la sociedad civil de América Latina y y contenidos que debería revestir dicha de España ha querido precisamente rendición de cuentas según los propios aceptar esas nuevas responsabilida- actores, así como de la reflexión en tor- des y asumir, mediante el esfuerzo no de sus destinatarios potenciales y mancomunado, el reto de la demanda reales. de rendición de cuentas, transparencia y legitimidad. Los trabajos y estudios na- El libro incluye también un re- cionales llevados adelante por AGODI pertorio de herramientas, mecanismos (Argentina), RITS y NASP-IUPERJ y dispositivos disponibles y de los cua- (Brasil), CSR y Fundación Jubileo (Boli- les se valen efectivamente, en mayor via), Fundación Soles (Chile), Funda- o menor medida, las organizaciones ción Acceso (Costa Rica), CEHPRODEC para dar cuenta de sus acciones. Tam- (Honduras), Alianza ONG (República bién la obra expone y evalúa un tema Dominicana), Sumando (Paraguay), especialmente sensible: las caracterís- ICD (Uruguay) y el Observatorio del ticas del marco legal y fiscal dentro del Tercer Sector (Cataluña, España), han cual se mueven las organizaciones, así sido la base de esta tarea de análisis y como otros obstáculos que éstas de- reflexión. tectan al momento de poner en práctica una efectiva rendición de cuentas. En Esta obra parte de un análisis este trabajo se examina también el es- del concepto y los fundamentos de la tado actual de las relaciones entre las rendición de cuentas, con un primer ca- organizaciones de la sociedad civil y pítulo que recoge un excelente artículo la sociedad en general expresado a tra- de Kumi Naidoo, Secretario General vés de las percepciones sociales acer- de CIVICUS. Es precisamente en las ca de la legitimidad, la credibilidad y la enseñanzas del Programa de Legitimi- imagen de las organizaciones. A modo dad, Transparencia y Rendición de de conclusión, se presenta un compen- Cuentas de CIVICUS que este esfuer- dio de “buenas prácticas”, de lecciones zo internacional se nutrió conceptual y aprendidas y de recomendaciones for- prácticamente. Los siguientes capítulos muladas por los actores interpelados “ven a través” de las opiniones de cien- con el objeto de avanzar en el proceso tos de personas y organizaciones en de instauración de mecanismos y há- los diez países y exponen el pensar de bitos efectivos de transparencia y ren-12
  13. 13. dición de cuentas. Como apéndice fi- ciones partícipes del proyecto en todosnal se incluye también un repertorio de los países. Estamos también en deudarecursos informativos y bibliográficos con todas aquellas personas que de dis-que pueden complementar la lectura. tintas formas brindaron información, dispusieron de su tiempo y compartieron El proyecto internacional que sus saberes en entrevistas y en gruposdio origen a esta publicación es coor- de discusión.dinado por el Instituto de Comunicacióny Desarrollo (ICD) y cuenta con el gene- Esperamos que los resultadosroso apoyo de la Fundación W.K.Kellogg. sintetizados en esta publicación sean deQueremos agradecer profundamente suma utilidad para los decisores vincu-la confianza que la Fundación depositó lados a las tareas del desarrollo demo-en ICD para la puesta en marcha de es- crático en los países iberoamericanoste proyecto, confianza que ha ido afian- donde se realizó la investigación y aspi-zándose durante muchos años de fruc- ramos a que beneficiarios y beneficiadostífera cooperación. logremos “ver a través” de circunstan- ciales opacidades, el legítimo poder que Reconocemos asimismo el rigu- otorgan las buenas prácticas de trans-roso trabajo que realizaron las organiza- parencia y rendición de cuentas. Fernando Barreiro y Anabel Cruz Directores de ICD 13
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  17. 17. CAPÍTULO 1¿El fin de la fe ciega?La sociedad civil y los desafíosde la rendición de cuentas, lalegitimidad y la transparencia(*) Por Kumi Naidoo (**)Antecedentes Las organizaciones de la so- organizaciones de la sociedad civil nociedad civil han jugado un papel pre- cuentan con la legitimidad que tienenponderante históricamente a la hora de los representantes elegidos democrá-abordar temas relacionados con la trans- ticamente.parencia, la legitimidad y la rendiciónde cuentas de los gobiernos y las em- Muchos gobiernos y organiza-presas, logrando muchos resultados ciones intergubernamentales aceptanpositivos. Es por este motivo que re- el papel de los grupos ciudadanos quesulta inevitable que los líderes políti- proporcionan apoyo, servicios y progra-cos y empresariales a nivel nacional y mas directos de ayuda y asistencia amundial estén preocupados por el comunidades y personas necesitadas.impacto de la actividad de promoción Estas actividades y prestaciones sey cabildeo de la sociedad civil. Algunos ven como opciones para cubrir los es-dirigentes gubernamentales sugieren pacios a los que el gobierno no puedeque, al haber sido electos, sólo ellos llegar, y no generan polémicas en elpueden desarrollar e implementar po- dominio público. Sin embargo, inclusolíticas públicas, y argumentan que las en contextos democráticos, las orga-(*) Una primera versión de este trabajo apareció en la publicación cuatrimestral AccountAbility Forum(2/2005), editada por Peter Raynard, Greenleaf Publishing Ltd., Londres, Reino Unido.(**) Kumi Naidoo es Secretario General y Director Ejecutivo de CIVICUS: Alianza Mundial para la Parti-cipación Ciudadana. Por más información: <www.civicus.org> 17
  18. 18. La participación pública de las organizaciones de la sociedad civil no es una excentricidad que necesitajustificación, sino un componente necesario que muestra cómo debería funcionar la política democrática. No es preciso pedir disculpas o brindar justificaciones; cada ciudadano y ciudadana, de forma individual o colectiva, tiene el derecho de buscar una mayor coincidencia entre la política y sus intereses o preocupaciones. El aspecto crucial sería entonces la fuerza (y no la legitimidad) conque se exprese la necesidad de un cambio en la política o en el sistema. Alan Fowler, ex presidente de ISTR nizaciones de la sociedad civil juegan líticas. En muchos sistemas democrá- un papel importante a la hora de pre- ticos, la “forma” de la democracia ha sentar los problemas ciudadanos a los rebasado en gran medida a la “sustan- legisladores y mejorar los procesos po- cia”: a pesar de haber elecciones, son líticos. Los esfuerzos de las organiza- pocos los ciudadanos que ejercen el ciones de la sociedad civil para lograr derecho al sufragio, y el contacto sig- impacto político a un nivel meso (o me- nificativo entre éstos y quienes fueron dio) o para tratar cuestiones fundamen- elegidos es mínimo durante los perío- tales de gobierno y cambio estructural dos transcurridos entre elecciones. La y sistémico en el nivel macro generan elección corre el riesgo de convertirse dudas en los líderes políticos y empre- en un proceso legitimador de la elite, y sariales. en algunos casos, no representa a la verdadera democracia. La afiliación a El debate sobre la responsa- los partidos políticos tradicionales ha bilidad de la sociedad civil debe tener disminuido, ya que éstos se caracteri- en cuenta que actualmente la demo- zan por una falta cada vez mayor de cracia está experimentando, tanto en democracia interna y no tratan temas el nivel nacional como internacional, lo que son de importancia para los ciu- que muchos denominan un déficit de- dadanos. Asimismo, la influencia de in- mocrático. Las encuestas revelan una tereses económicos en muchos siste- disminución de los niveles de confianza mas políticos ha apartado a los ciuda- de la ciudadania en las instituciones po- danos de las formas tradicionales de18
  19. 19. participación para buscar nuevas for- cuales se negocia el compromiso quemas de participación. Por otra parte, la se hace efectivo a través del mandatoindependencia de los medios de comu- público y de las finanzas públicas. Pornicación es cada vez menor, y en tiem- lo tanto, cada grupo en una sociedadpos de manipulaciones y asesores de (democrática) tiene motivos y derechosimagen, muchas veces los ciudadanos para presionar y luchar por reformasdesconocen la verdad detrás de los a- políticas que se adapten mejor a sussuntos públicos. intereses. Esta permanente presión para lograr ajustes y equilibrios es inhe- Alan Fowler sugiere correcta- rente al sistema democrático.mente que la confusión entre los prin-cipios y mecanismos democráticos es Factores que influyenparte de sus debilidades. El principio en el debate sobredel control ciudadano sobre quienes la transparenciaejercen el poder y la autoridad en repre-sentación de la ciudadanía no es lo Durante los últimos diez añosmismo que los mecanismos de los par- se ha prestado mayor atención a dife-tidos políticos o las elecciones periódi- rentes temas legales y fiscales vincu-cas. Desde este punto de vista, el défi- lados a la reglamentación y autorregu-cit democrático es en parte resultado lación de las ONG y los sectores volun-del hecho de que los mecanismos “mo- tarios o sin fines de lucro en distintasdernos” ya no cumplen adecuadamen- partes del mundo. En forma conjuntate con el principio de control ciudadano con esta actividad se han realizadoy llevan, entre otras cosas, a la auto- nuevos estudios en temas tales comocomplacencia política, la que es refor- las relaciones de las ONG y el gobier-zada por la visión de la política como no, las ONG y las empresas, y los de-una forma de entretenimiento y por mo- safíos internos de las ONG, que inclu-nopolios mediáticos, entre otros. yen desde una mayor sustentabilidad Asimismo, Fowler indica que financiera del sector hasta cuestionesla democracia representativa, por su sobre la profesionalización del trabajonaturaleza, genera políticas públicas de las organizaciones. Entonces, ¿cuá-de compromiso, que en realidad no re- les son los factores y desarrollos quepresentan por completo los intereses impulsan las iniciativas de la sociedadde ningún grupo. Los procesos elec- civil para enfrentar el desafío de la ren-cionarios supuestamente modifican la dición de cuentas, la legitimidad y ladirección y el equilibrio en torno a los transparencia?12345678 19
  20. 20. 1. A mayor influencia, en la vida pública de sus comunidades, mayor responsabilidad dirigentes gubernamentales y empre- sariales han cuestionado la legitimidad Desde principios de los años no- del rol de estas organizaciones en la venta, el mundo ha sido testigo de lo que vida pública en general y en la defensa algunos llaman una “revolución aso- social en particular. El argumento es- ciativa global” y un “cambio de poder”. grimido es que a diferencia de los go- Estas denominaciones describen el gran biernos elegidos cuya legitimidad pro- aumento en la cantidad de organizacio- viene del electorado, o de los líderes nes ciudadanas que surgieron para ha- empresariales, que son al menos res- cer frente al gran abanico de desafíos ponsables ante los demás accionistas que enfrenta la humanidad. En algu- y por el resultado de la compañía, los nos casos las organizaciones cuentan y las integrantes de las ONG son en con el apoyo de los gobiernos; en o- su gran mayoría “bienhechores” auto- tros casos funcionan a pesar de los go- designados que no son responsables biernos e incluso con la oposición acti- ante nadie salvo ante sí mismos. Para va de algunos gobiernos. Hoy en día a combatir estas nociones, las ONG han todo nivel se reconoce que ha habido tenido que demostrar que cuentan con un aumento tanto de la influencia como apoyo público y han tenido que desa- de la presencia de las organizaciones rrollar nuevos mecanismos de rendi- de la sociedad civil. En este contexto, ción de cuentas con relación tanto a integrantes y dirigentes de la sociedad sus prácticas internas como a sus rela- civil han afirmado que el aumento de ciones externas con las diversos gru- influencia, poder y presencia ha gene- pos con las cuales interactúan en forma rado una mayor responsabilidad y obli- permanente. Es evidente que lo más gación de rendir cuentas públicamente. importante son las propias comunida- Por lo tanto, han invertido tiempo y es- des en cuyo nombre se gestionan re- fuerzos en promover investigaciones con cursos para llevar a cabo proyectos y el fin de desarrollar marcos autorregula- actividades, así como los donantes y torios, y han comenzado a otorgar cre- otros actores involucrados (stakehol- ciente importancia a estos temas. ders) en la sociedad. 2. Contrarrestar los discursos Aunque resulte obvio que las sobre la representatividad organizaciones de la sociedad civil ne- A pesar de la mayor acepta- cesitan desarrollar nuevos paradigmas ción del papel que desempeñan las para mejorar la rendición de cuentas, ONG y otros grupos de la sociedad civil no necesitamos comenzar a partir de20
  21. 21. una disculpa por nuestro trabajo y es- La cuestión es sifuerzo. De hecho, muchos han alenta-do a los gobiernos electos a no interpre- el gobierno tiene latar una victoria en las urnas como un che- capacidad, o inclusoque en blanco para gobernar sin una re-ferencia permanente a la ciudadanía si realmente es buenoentre los períodos eleccionarios. Esto o deseable que laocurre especialmente en una cantidadcada vez mayor de países en donde u- práctica diaria de lasna gran parte de la ciudadanía le ha ONG sea controladadado la espalda a los procesos electo-rales formales, y existen pruebas rea- por una oficinales del profundo abismo entre los fun- gubernamental.cionarios públicos elegidos y sus ciu-dadanos. De más está decir que estediscurso gubernamental es un factorimportante que alimenta el pensamien-to de muchos líderes de ONG en dife-rentes partes del mundo, que quieren misivas. Al pensar en nuevos paradig-afirmar que no se avergüenzan de ren- mas y sobre cómo debemos fomentardir cuentas y que están preparados pa- una mayor inclusión social y legitimidadra ser los primeros en desarrollar meca- en nuestro trabajo, las ONG, ya sea ennismos que permitan realizar dicha ren- forma independiente o en conjunto, de-dición de manera eficiente. ben promover en forma consciente la presencia de ciudadanos comunes en3. El fracaso de la regulacióngubernamental de las ONG sus actividades y en la esfera pública. En muchos países, el gobierno En este contexto, y tomando enimpone diferentes controles sobre el re- cuenta el hecho de que los gobiernos hangistro, administración y financiamiento intentado establecer órganos regulato-de las organizaciones de la sociedad rios para controlar al sector de las ONG,civil. Algunos pueden considerarlo co- en general el control resulta extrema-mo una rendición de cuentas pública; damente difícil incluso para una oficinaotros pueden argumentar que las leyes gubernamental que funcione adecua-sobre organizaciones benéficas, orga- damente. No sugerimos que el gobiernonizaciones sin fines de lucro o las ONG no tenga derecho a (o que resulte ina-son mucho más restrictivas que per- propiado) contar con la capacidad interna12345678 21
  22. 22. para llevar adelante sus relacionamien- tar atentos y realizar un seguimiento de tos con la comunidad de ONG y traba- los debates y asuntos vinculados a es- jar con las mismas para establecer di- tos temas a medida que aparecen, y ferentes leyes que permitan su funcio- elaborar nuevas agendas para mejorar namiento. Eso es indiscutible. La cues- el gobierno de todas las instituciones. tión es si el gobierno tiene la capacidad, Es necesario aprovechar esta oportu- o incluso si realmente es bueno o de- nidad para desarrollar una nueva ofen- seable que la práctica diaria de las siva de gobernanza que haga frente a ONG sea controlada por una oficina gu- la disfunción que se comprueba en mu- bernamental. En resumidas cuentas, chos contextos nacionales y en las ins- es difícil legislar e implementar una tituciones globales, tales como las Na- cultura de ética y rendición de cuentas, ciones Unidas, el Fondo Monetario In- y muchos dirigentes de ONG han inten- ternacional, la Organización Mundial de tado desarrollar códigos de conducta Comercio y el Banco Mundial. antes de que los gobiernos establecie- ran dichas reglamentaciones. ¿Pero en qué lugar se ubican las ONG en comparación con organi- 4. La agenda conservadora zaciones de otros sectores? El informe CIVICUS y sus aliados han a- de la organización One World Trust/ firmado que los recientes ataques a la Charter 99 titulado Poder sin Rendición legitimidad y la rendición de cuentas de de Cuentas (Power without Accountabi- organizaciones de la sociedad civil rea- lity), publicado en enero de 2003, es el lizados por el Instituto Estadouniden- primero que compara las responsabi- se de la Empresa (American Enterprise lidades de las organizaciones intergu- Institute), que irónicamente es una bernamentales, las corporaciones ONG con una clara tendencia conser- transnacionales y las ONG internacio- vadora, deben considerarse como una nales. Se consideraron dos aspectos oportunidad y una amenaza al mismo (de un total de ocho) vinculados a la tiempo. La activista canadiense Naomi rendición de cuentas y se determinó Klein notó que aquellas ONG que tie- que la gobernanza de las ONG es me- nen una agenda fuerte en términos de jor que la de los otros dos grupos. Sin justicia social y económica vienen sien- embargo, las ONG son en general mu- do cada vez más atacadas por sectores cho menos transparentes. En muchos conservadores en los Estados Unidos casos, se debe a que sus recursos limi- y otros países, aparentemente por no tados impiden la publicación de herra- rendir cuentas, pero en realidad es por mientas de transparencia tales como otros motivos políticos. Debemos es- informes anuales, en especial para las22
  23. 23. organizaciones más pequeñas en paí- 6. Tensiones intrasectorialesses en desarrollo. La heterogeneidad del sector5. Fragilidad en las prácticas de las ONG, que incluye asociacionesactuales de las ONG de tipo, tamaño, temas de interés, for- ma legal y estructura completamente Otro factor importante que au- diferentes, ha dificultado la planifica-menta la necesidad de autorregulación ción de un marco único al cual se ajusteha sido la divulgación de casos de in- este mosaico de organizaciones. Mu-competencia financiera o de fraude en chos afirman que uno de los puntosalgunas ONG en diversas partes del fuertes del sector de las ONG es preci-mundo. Aunque cabe destacar que di- samente su diversidad, y tratar de im-chas irregularidades son probablemen- poner una reglamentación particularte minúsculas en comparación con el para todas las organizaciones sería de-comportamiento del sector guberna- sacertado e inapropiado.mental y empresarial, el público espera,con razón, un patrón de conducta mu- Sin embargo, se ha promocio-cho más elevado de los grupos de la nado y tomado en cuenta este aspec-sociedad civil, los que dependen prin- to, y de hecho una parte de la fuerzacipalmente de contribuciones volunta- motor ha sido la necesidad de desa-rias. Las dos áreas más problemáticas rrollar un conjunto de normas para tra-son la de recursos humanos y adminis- tar las diferentes tensiones en el sec-tración financiera. Sin embargo, debe- tor vinculadas a temas tales como re-mos notar que varios donantes no han cursos, impuestos, y acceso a presta-prestado la ayuda necesaria para de- ciones públicas, entre otros.sarrollar la capacidad financiera y ad- 7. El crecimiento de la diásporaministrativa de las ONG, ya que pro- y de la filantropía transfronterizaporcionan fondos solamente para loscostos programáticos. Otra debilidad Durante las últimas tres déca-interna de las ONG ha sido, en algunos das hemos sido testigos del surgimien-casos, la falta de efectividad en los sis- to de personas provenientes de las re-temas de comunicación e informes. Va- giones más pobres del mundo que hanrios defensores de la autorregulación tenido un éxito notable en países indus-garantizan que existen enfoques explí- trializados. A pesar de haber obtenidocitos sobre comunicación y realización grandes fuentes de riqueza, general-de informes consagrados en los docu- mente no están interesados en estable-mentos correspondientes. cer fundaciones filantrópicas importan-12345678 23
  24. 24. tes. Dado que muchas veces estas per- trabajos para mejorar la rendición de sonas se encuentran lejos de su tierra cuentas y la transparencia de la socie- natal, es necesario que puedan contar dad civil. con un conjunto de evaluaciones y re- gistros públicos para identificar ONG 9. Impuestos que actúen en su país de forma trans- Los impuestos constituyen otro parente y eficiente y a las cuales pue- elemento motivador a la hora de dis- dan apoyar. Algunos de los esfuerzos cutir o desarrollar los temas de la ren- realizados en este sentido se han ins- dición de cuentas y la transparencia de pirado en dicho crecimiento, que pro- la sociedad civil. En un número cada vez bablemente aumente en importancia mayor de países existen exoneracio- en los próximos años. Lo mismo pode- nes fiscales tanto para las ONG como mos decir en forma más general sobre para los donantes (en algunos casos la concesión de becas transfronterizas tanto para las instituciones como para que actualmente se encuentra en auge. los ciudadanos individuales que reali- zan donaciones). Para aprovechar es- 8. Movilización de recursos autóctonos tos beneficios, el Ministerio de Finan- zas generalmente exige una transpa- Dado que el financiamiento rencia absoluta en lo relativo a la ren- proveniente de donantes extranjeros dición de cuentas y la presentación de prácticamente ha desaparecido o se ha informes, y esto constituye una condi- reducido en forma significativa, las ción sine qua non para comenzar un ONG reconocen que para lograr una diálogo con dicho ministerio para la im- mayor sustentabilidad del trabajo que plementación de regímenes tributarios realizan es preciso fomentar la movili- favorables a las ONG. zación de recursos autóctonos. Esto generalmente se lleva a cabo promo- 10. Beneficios para las ONG viendo el aporte de ciudadanos indivi- duales dispuestos a apoyar diferentes En varios países, especial- causas nobles. Sin embargo, a diferen- mente en aquellos donde existen redes cia de los donantes extranjeros, las per- de ONG, se ha tratado de negociar con sonas en la propia comunidad o el país el gobierno y las empresas para con- son más críticas con relación a la efi- seguir una reducción en los precios de cacia y eficiencia de las ONG. Por lo ciertos bienes y servicios ampliamente tanto, la creciente necesidad de de- usados por el sector. En algunos paí- sarrollar una fuente de ingresos prove- ses, se han conseguido descuentos de nientes de la recaudación de fondos lo- los servicios postales, y en otros se ha cales ha estimulado la realización de obtenido una exoneración de los im-24
  25. 25. puestos municipales en los casos en pero que en realidad describen diferen-que las organizaciones son propietarias tes desafíos para las organizaciones dede inmuebles. En cuanto a las empre- la sociedad civil.sas, algunas redes de la sociedad civilhan intentado lograr una reducción de En primer lugar, existen tres ni-las tasas del fondo de pensiones y de veles de rendición de cuentas.asistencia médica para el personal dela organización, así como precios prefe- 1. Rendición de cuentas ascendenterenciales para una amplia gama de bie- (hacia arriba). Con referencia a la ren-nes y servicios. Para continuar avan- dición de cuentas ascendente ante fi-zando en este sentido, es necesario nanciadores y el cumplimiento de losque exista un marco de rendición de requisitos formales de las normas re-cuentas que asegure que dichos logros gulatorias, éste es probablemente elno sean perjudicados por instituciones punto más fuerte de las organizaciones“fantasma” y personas corruptas que de la sociedad civil.se benefician de estas situaciones. 2. Rendición de cuentas descenden- La aplicabilidad de estos fac- te (hacia abajo). Con referencia a latores varía según el contexto y es más rendición de cuentas descendente, odifícil para los actores de la sociedad sea ante las personas a quienes secivil transnacional que deben rendir cuen- prestan los servicios o la comunidadtas no solo en el país o los países en los que motiva la existencia de la organi-cuales se encuentran registrados legal- zación en primer lugar, definitivamentemente sino también en una circuns- hay aquí importantes posibilidades decripción internacional más amplia. mejorar, aunque en muchos casos los recursos limitados constituyan un im-El desafío de pedimento.las definiciones 3. Rendición de cuentas horizontal. Hoy en día, tanto en el plano na- La rendición de cuentas horizontal, ocional como en el internacional, las re- entre pares, requiere de mucho esfuer-des de la sociedad civil realizan esfuer- zo y atención. Si no se trata este asun-zos cada vez más significativos para to, puede haber una duplicación inne-mejorar su transparencia, legitimidad y cesaria, un desaprovechamiento de re-rendición de cuentas. Es importante a- cursos, y fracasaremos a la hora de for-clarar algunos de estos términos que jar las sinergias adecuadas. Existen va-por lo general se usan indistintamente rios casos positivos de grupos de la so-12345678 25
  26. 26. ciedad civil que trabajan en forma con- sociedad civil. Pueden ser evaluados junta, como por ejemplo la campaña en forma precisa e imparcial por los be- contra las armas de pequeño porte por neficiarios utilizando puntos de referen- parte de Oxfam International y Amnistía cia para medir los niveles de apertura Internacional. Existen distintas herra- de las organizaciones sobre asuntos mientas desarrolladas por las propias tales como la claridad de contenidos y organizaciones de la sociedad civil en enfoques programáticos, de dónde se distintos países que pueden constituir obtienen los recursos, quién los propor- adelantos en el establecimiento de una ciona y cómo se gastan. Actualmente, cultura organizativa interna sobre la e- están en auge las “audiencias públicas” fectividad de las organizaciones de la y los procedimientos de “auditoría so- sociedad civil en el cumplimiento de cial”. sus objetivos. En tercer lugar, la legitimidad En general, la rendición de es, como cabe esperar, un término muy cuentas tiene que ver con la obligación cuestionado. Generalmente implica la de justificar palabras y actos ante la so- autenticidad y justificación de las acti- ciedad en general y ante un conjunto vidades de una organización. La legiti- específico de beneficiarios internos y midad puede tener diferentes orígenes externos. Incluye actores, mecanismos o fuentes, inclusive la afiliación o el pe- e instituciones antes los cuales las or- so de la membresía, el reconocimiento ganizaciones de la sociedad civil son legal, la experiencia o el conocimiento responsables por sus acciones, y abar- relevante de los temas con los que tra- caría un concepto más amplio de ren- baje la organización. Las organizacio- dición de cuentas tanto en el nivel nes de la sociedad civil enfrentan un financiero como en el del impacto y del desafío sumamente importante a la ho- desempeño. ra de justificar la expresión de sus opi- niones o al hablar en representación En segundo lugar, la transpa- de otros, especialmente en comunida- rencia hace referencia a los procesos, des vulnerables o marginadas. Debe- procedimientos y valores que garanti- mos hacer una distinción entre legiti- zan la rendición de cuentas y el trabajo midad y representatividad. Son muy po- diario de una organización. Estos pro- cas las organizaciones de la sociedad cesos y valores son frecuentes en los civil que afirman representar formal- métodos de trabajo y los sistemas de mente a sus miembros, con la excep- la sociedad civil, así como en el funcio- ción de los sindicatos o las asociacio- namiento de las organizaciones de la nes de profesionales. Sin embargo, es-26
  27. 27. to no desmerece el derecho legítimo sus operaciones, sus políticas y acti-de las organizaciones de la sociedad vidades en forma proactiva y autocrí-civil de incluir los problemas de los ciu- tica. Dichas herramientas no son exclu-dadanos en la esfera pública. Existe yentes y en muchos casos se combinanuna medida poderosa de la rendición diferentes técnicas para cumplir con losde cuentas incorporada en la vida pú- requisitos de la rendición de cuentasblica de las organizaciones ciudada- ascendente y descendente. Las opcio-nas. Es un principio que denominamos nes incluyen:“actuar o morir”. A diferencia de los go-biernos, que tienen garantizado un in- • Mecanismos de autorregulación.greso proveniente de los impuestos, las Ésta ha sido la iniciativa más común,organizaciones de la sociedad civil no sin lugar a dudas, por parte de las orga-recaudan ni un solo centavo sobre la nizaciones de la sociedad para mejorarbase de la obligación, independiente- el marco normativo de sus institucionesmente de si los recursos provienen de y estudiar otros mecanismos de auto-personas, fundaciones, empresas o en- rregulación complementarios. En algu-tidades gubernamentales. Si las orga- nos casos, el desafío ha sido superadonizaciones de la sociedad no actúan a mediante la formación de coalicionespartir del enfoque, la misión y los pro- nacionales de ONG que desarrollan sugramas propios, simplemente dejan de propio código de prácticas éticas en unexistir, mueren. esfuerzo por mejorar la transparencia pública y la rendición de cuentas. EnMecanismos otros casos ha habido iniciativas for-de rendición de cuentas males tales como el modelo de certifi-de las organizaciones cación filipino extraído del sector de lasde la sociedad civil ONG y reconocido por el gobierno. En Sudáfrica, en 1997, la comunidad de La forma en que las ONG de- ONG desarrolló un código de conduc-sarrollan y mantienen la confianza y ta ética, y existen esfuerzos similarescredibilidad pública ha asediado a mu- en otros 40 países. A nivel mundial, elchos activistas del sector durante las Consejo Internacional para Políticas deúltimas dos décadas. Las organiza- Derechos Humanos ha intentado desa-ciones de la sociedad civil utilizan di- rrollar pautas similares para organiza-versos mecanismos de rendición de ciones de este sector, y el Proyecto decuentas para asumir la responsabili- Rendición de Cuentas Humanitaria endad de sus estructuras organizativas, Ginebra estudia los desafíos que en-12345678 27
  28. 28. frentan las organizaciones humanita- Temas que necesitan rias que operan a nivel mundial. permanente atención • Consejos asesores, compuestos por La sociedad civil debe luchar personas ajenas a la organización que por una mayor transparencia y una ren- se seleccionan y trabajan según pro- dición de cuentas más amplia sobre el cedimientos transparentes claramente trabajo que realiza. A su vez, debemos definidos. Las tareas específicas de los estar dispuestos a defender los dere- consejos asesores varían, pero gene- chos de la ciudadanía y de las institu- ralmente protegen los intereses de los ciones que participan activamente en miembros de la organización y garan- la vida pública. Hemos luchado mucho tizan su funcionamiento de acuerdo con para crear un espacio donde sea posi- sus estatutos, objetivos y valores. ble practicar una ciudadanía activa. No debemos rendirnos fácilmente. Se trata • En algunos países, las leyes nacio- de un asunto de extrema urgencia, da- nales establecen pautas para la reali- do que en muchos países, bajo el dis- zación y divulgación de informes, pero fraz de una supuesta “guerra al terro- en otros países las organizaciones de rismo”, se atacan las libertades públi- la sociedad civil adoptan de forma vo- cas y se reduce el espacio cívico. Debe luntaria esta práctica. Los informes a- prevalecer una comunidad de la socie- nuales, las evaluaciones organizativas dad civil disciplinada, unida y bien infor- o de proyectos, los planes estratégicos mada, respaldada por las actitudes basados en evaluaciones externas y positivas y el apoyo de ciudadanos co- distintas formas de comunicación (bo- munes. Es necesario que las ONG de- letines, actualizaciones, informes) pro- sarrollen éste y otros modelos y traba- porcionan acceso público a la informa- jen en forma conjunta para mejorar su ción sobre el trabajo de la organización, propia rendición de cuentas sin perder su estado financiero, su estructura de flexibilidad o el contacto genuino con sus gobierno y el impacto que genera. raíces. Si ignoramos este asunto, o si no lo tratamos de manera adecuada, el sec- • Los mecanismos de consulta y parti- tor quedará vulnerable a otros ataques, cipación permiten que diferentes acto- quizás más efectivos, en el futuro. res (inclusive beneficiarios) se involu- cren en el trabajo de la organización, Debemos reconocer que este desde la planificación de proyectos a trabajo presenta un desafío y constitu- las evaluaciones. ye un proceso de aprendizaje para to-28
  29. 29. dos quienes estamos involucrados en 5. Debemos garantizar que el marcodistintos lugares del mundo y a nivel para la rendición de cuentas no seglobal. En particular, es necesario estar transforme en un instrumento de con-atentos y tratar los siguientes temas de trol, y que sea posible reflexionar so-forma activa y vigilante: bre el mismo, evaluarlo y modificarlo con el correr del tiempo. La misma transpa-1. El sector de las ONG no es homo- rencia y rendición de cuentas que bus-géneo y su diversidad deber ser reco- camos lograr en las ONG debe formarnocida en todo momento. parte del proceso de búsqueda de nue- vos marcos de rendición de cuentas.2. Al aprender de otros países, debe-mos reconocer que no es posible apli- Aunque los esfuerzos por de-car un enfoque único; hay que tener sarrollar marcos autorregulatorios yen cuenta las circunstancias locales y protocolos de rendición de cuentases probable que, como mínimo, sea ne- más amplios parezcan desalentadorescesario ajustar los modelos existentes. y abrumadores, también pueden ser muy interesantes y aportar al desarro-3. Este proceso implica la participación llo. Por lo tanto, sin importar la meto-de personas que traen consigo diver- dología escogida por un país o una re-sas formas de socialización, así como gión, es sumamente importante que eluna tendencia y un bagaje ideológico; proceso de selección en sí mismo seapor lo tanto, es preciso lograr los ma- transparente, educativo y que permitayores niveles de integridad, transparen- desarrollar capacidades. Este procesocia y apertura en cualquier proceso que debe empoderar a las personas y fo-tenga como objetivo desarrollar un mar- mentar la participación del público enco para la rendición de cuentas. general siempre que sea posible. Para superar este desafío, debemos estu-4. Debemos asegurar de incluir en el diar la forma de establecer un marcomarco no sólo organizaciones presta- para este proceso mismo, pero no de-doras de servicios sino también aque- bemos apurarlo. El lema de nuestro en-llas orientadas hacia un trabajo de pro- foque debería ser “apresúremonos len-moción y cabildeo. tamente”.12345678 29
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  31. 31. #2 31
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  33. 33. CAPÍTULO 2Un esfuerzo iberoamericano:somos mucho más que doce... A CRECIENTE visibilidad de las escala creciente para mejorar su ren-L organizaciones de la sociedad civil (OSC) en las distintas es-feras del quehacer nacional e interna- dición de cuentas, la transparencia de sus procesos y la percepción de la le- gitimidad de sus propósitos, accionescional ha venido de la mano con una y resultados.mayor exigencia de responsabilidadpor parte de todos los sectores de la Para contribuir a la búsquedasociedad. En los albores de este nuevo de soluciones a los problemas plantea-milenio, las organizaciones se enfren- dos y a asumir los retos identificados,tan a nuevos retos y a desafíos únicos un grupo de organizaciones iberoame-en lo que hace a su rendición de cuen- ricanas (de Argentina, Bolivia, Brasil,tas para con quienes trabajan y hacia Chile, Costa Rica, Honduras, Para-quienes sirven. Tal como lo anuncia guay, República Dominicana, UruguayKumi Naidoo en el capítulo anterior, las y España) llevó adelante un trabajo co-redes de la sociedad civil están invir- lectivo de investigación y reflexión contiendo esfuerzos cada vez más signifi- el objetivo de analizar la situación ac-cativos, de mayores dimensiones y a tual de la rendición de cuentas de las 33
  34. 34. Si bien en cada país las Una red horizontal preguntas fueron - Argentina adaptadas a las espe- AGODI, Asociación de Graduados en cificidades locales, se Organización y Dirección Institucio- nal. Fundada en 1999, uno de sus obje- procuró mantener la tivos centrales es instalar carreras pú- blicas y privadas de grado y de post- presencia de una serie grado para la formación en dirección yde elementos comunes organización de instituciones sin fines de lucro, ONG y demás exponentes deldestinados a facilitar la denominado Tercer Sector, y para pro- fesionalizar la administración, fisca- comparabilidad de las lización y gobierno de las entidades. informaciones <www.agodi.org.ar> obtenidas. - Bolivia Catholic Relief Services es la agencia humanitaria oficial de la comunidad ca- tólica con sede central en los Estados Unidos. CRS Bolivia centra su trabajo en la participación ciudadana y pro- mueve programas a través del diseño y la implementación de proyectos en coo- organizaciones de la sociedad civil en peración con socios locales. cada país partícipe y generar propues- <www.catholicrelief.org> tas que tiendan a su perfecciona- La Fundación Jubileo es una institu- miento. El esfuerzo de investigación es- ción de la Iglesia Católica boliviana y ale- tuvo orientado a relevar y analizar los mana; presta servicios a la sociedad ci- mecanismos actualmente utilizados, vil boliviana desde la perspectiva del a- las percepciones de las OSC de su pro- nálisis crítico, la investigación de la rea- pia rendición de cuentas, la perspectiva lidad, y la formación ética, social y po- de los beneficiarios de sus acciones y, lítica. <www.jubileobolivia.org> más en general, del conjunto de los in- volucrados o interesados en su trabajo - Brasil (stakeholders), y los indicadores utili- zados para medir los resultados del RITS, Red de Informaciones para el trabajo en este campo. Tercer Sector, fundada en 1997, es una34
  35. 35. red virtual de informaciones, volcada - Paraguayal fortalecimiento de las organizacionesde la sociedad civil y de los movimien- Sumando, fundada en 1993, tiene latos sociales. <www.rits.org.br> misión de apoyar la democratización de Paraguay, mediante la creación de un ámbito coordinador de esfuerzos, orga-El proyecto es realizado en colabora- nizaciones y/o programas que tiendanción con el NAPS (Núcleo de Investi- a ese fin, mediante la educación.gación, Solidaridades y Políticas) de la <www.sumando.org.py>Escuela de Servicio Social de la Univer-sidad Federal de Río de Janeiro, UFRJ. - República Dominicana- Chile Alianza ONG, fundada en 1995, es una red multisectorial de OSC cuyo objetivoFundación Soles, creada en 1993, re- es fortalecer las organizaciones sin fi-conoce como su misión la de fortale- nes de lucro, sus aportes y su rol en lacer la capacidad de reflexión y acción sociedad civil, propiciando la coordina-de la ciudadanía para generar cambios ción interinstitucional con los sectores pú-culturales que conduzcan a una socie- blico y privado. <www.impulsar.org>dad justa y solidaria.<www.fundacionsoles.cl> - Uruguay- Costa Rica ICD, Instituto de Comunicación y De- sarrollo. Fundado en 1986, su misiónFundación Acceso, creada en 1993, es producir conocimientos y generartiene la misión de contribuir al fortale- acciones que contribuyan a una mayorcimiento de las capacidades de orga- participación ciudadana en la vida demo-nizaciones y movimientos sociales lati- crática, en los procesos de desarrollo na-noamericanos para construir socieda- cional y en la integración de Américades participativas, incluyentes y susten- Latina. <www.lasociedadcivil.org>tables. <www.acceso.or.cr> - España- Honduras OTS, Observatorio del Tercer Sector,CEHPRODEC, Centro Hondureño de es un centro catalán de investigación es-Promoción para el Desarrollo Comu- pecializado en el tercer sector, sin ánimonitario. Fundado en 1991, tiene como de lucro e independiente, que tiene la fi-objetivo promover el desarrollo organi- nalidad de profundizar e incrementar elzado en áreas urbanas y rurales, favo- conocimiento sobre este sector y trabajarreciendo fundamentalmente a perso- para mejorar el funcionamiento de las or-nas de bajos recursos económicos. ganizaciones no lucrativas.<www.cehprodec.org> <www.tercer-sector.org>12345678 35
  36. 36. Las investigaciones aplicadas favorecen o desfavorecen la rendición realizadas en los diez países han de- de cuentas a nivel nacional, etc.), en cantado en sendos diagnósticos nacio- los factores de éxito de los mecanismos nales que en este trabajo se analizan implementados, y en las características con una perspectiva internacional. Se y necesidades de los distintos actores ha hurgado en la rendición de cuentas a quienes se rinde (o se supone que desde la perspectiva de los distintos ac- se debe rendir) cuentas. tores (marcos legales, condiciones que Los temas cruciales En los diez países participantes se buscó contestar preguntas cruciales sobre la situación actual de la rendición de cuentas y la transparencia como factores de legitimidad de las OSC. Las variables consideradas fueron las siguientes: • Conceptualización y objetivos de la rendición de cuentas de las OSC • Credibilidad, legitimidad e imagen • Mecanismos actuales de rendición de cuentas • Percepciones sobre las OSC por parte de distintos stakeholders • Marco legal actual • Requerimientos y expectativas de donantes, gobiernos y beneficiarios • Mecanismos de gobernanza interna, auto-evaluación y evaluación externa • Principales obstáculos percibidos • Principales lecciones aprendidas Los estudios llevados a cabo tres métodos primarios que constituyen fueron de carácter cualitativo y explo- la base de la recolección de datos cua- ratorio, orientados a la generación de litativos: la observación, la entrevista información minuciosa, relevante y a- en profundidad y la discusión en grupos barcativa de la heterogeneidad de las focales o dirigidos. Más específicamen- manifestaciones organizadas de la so- te, se utilizaron las técnicas que se des- ciedad civil. Para ello se aplicaron los criben a continuación:36
  37. 37. 1. Revisión de fuentes documentales: in- Las consultas abarcaron laventario de información existente; ma- mayor diversidad posible de formas or-terial producido por las OSC; sitios web; ganizadas de la sociedad civil, así co-literatura gris; registros de discusiones mo de socios o stakeholders. Se recopi-e intervenciones en el área de rendición laron, pues, las opiniones, percepcionesde cuentas. y reflexiones de los siguientes actores:2. Revisión de materiales de prensa: 1. Organizaciones de la sociedad civilallí donde fue posible se relevaron ar- diversas según variables tales como suchivos electrónicos de los principales tamaño, recursos, objetivos y temáticamedios de comunicación gráfica de ca- (derechos laborales, derechos de las mu-da país. En otros casos se revisaron jeres, ecología), alcance (internacional,declaraciones y artículos de importan- nacional o local), ámbito de inserción (ur-cia relativos a los temas de estudio que bano o rural; zona de mayores o menorescontribuyeran a responder preguntas recursos), años de existencia, entornoespecíficas. de relaciones; redes de organizaciones y asociaciones nacionales de ONG. En3. Pequeños estudios exploratorios: muchos casos, estas instituciones fueronbreves estudios de caso destinados a además objeto de escrutinios adiciona-ilustrar el estado de situación de la ren- les, consistentes en visitas a sus localesdición de cuentas, la imagen de las OSC o proyectos, análisis de sus páginassegún la percepción de los distintos ac- web, estudio de sus distintos materia-tores y otras variables importantes de les.análisis en cada país. 2. Fundaciones o agencias donantes de4. Consultas y entrevistas con informan- actuación en el país y de intervencióntes calificados procedentes de diferentes relevante, entre las cuales se buscó es-categorías de stakeholders o actores cla- pecialmente identificar las fuentes de fi-ve (beneficiarios del trabajo de las orga- nanciamiento de las OSC entrevistadas.nizaciones, donantes, agentes de go-bierno, etc.) y representantes de OSC y 3. Agencias gubernamentales relacio-sus redes y agrupamientos. Allí donde nadas con la regulación de la actividadse lo juzgó oportuno, estas consultas to- de las OSC y su rendición de cuentasmaron la forma de grupos focales, habi- en cada país, así como con la certifica-litando una mayor participación y permi- ción de procesos, o con la prestacióntiendo la extracción de valiosas informa- de servicios que implica la actividadciones cualitativas. principal de cientos de organizaciones.12345678 37
  38. 38. 4. Beneficiarios del trabajo de las OSC. que los beneficiarios eventualmente Se busó con énfasis reconstruir las participan en el proceso de rendición necesidades de las comunidades y las de cuentas, incluyendo el diseño de formas en que las ONG responden a proyectos para la solución de los pro- ellas y rinden cuentas a la comunidad blemas de la comunidad. de referencia, así como las formas en Las preguntas fundamentales A los distintos actores de cada país se les propuso una serie de preguntas que estuvieron presentes en las entrevistas en profundidad, en la búsqueda en fuentes documentales, en la revisión de los materiales de prensa y en el conjunto de los instrumentos metodológicos utilizados. Si bien en cada país ellas fueron adaptadas a las especificidades locales, se procuró mantener la presencia de una serie de elementos comunes destinados a facilitar la comparabilidad de las infor- maciones obtenidas. Entre los interrogantes principales se contaron los siguientes: • ¿Qué se entiende por rendición de cuentas desde las OSC? • ¿Cuál se considera que es el fin de la rendición de cuentas? • ¿Cuáles son los mecanismos actuales de rendición de cuentas por parte de las OSC? ¿A quiénes se entiende que hay que rendir cuentas; a quiénes se rinde efectivamente? • ¿Cuál es el marco legal dentro del cual se desarrolla la actividad y la rendición de cuentas de las OSC? ¿Cómo es evaluado por los actores involucrados? • ¿Cuáles son los factores que afectan o determinan la legitimidad de las OSC? ¿Qué nivel de credibilidad tienen las OSC en la sociedad; por qué? ¿Cómo operan las OSC para ganar la confianza pública? • ¿Cómo perciben a las OSC sus contrapartes, donantes, gobierno y benefi- ciarios? • ¿Qué mecanismos de regulación aplican los gobiernos y los donantes? • ¿Cómo pueden los donantes contribuir a mejorar la eficiencia, la eficacia y el desempeño de las OSC? • ¿Qué mecanismos existen para fomentar la rendición de cuentas de las OSC? ¿Cómo hacer para avanzar en sistemas de confianza que sean además mecanismos de aprendizaje?38
  39. 39. • ¿Existe preocupación por el tema o trabajos avanzados por parte de redes oasociaciones nacionales de ONG?• ¿Qué relación existe entre los mecanismos de rendición y la calidad deldesempeño de las OSC?• ¿Cuáles son los mecanismos de gobernanza interna y de evaluación delimpacto de las OSC? ¿Cómo se vinculan dichos mecanismos con la transpa-rencia y la rendición de cuentas?• ¿Cuáles son los mejores mecanismos, los más sencillos y convenientespara cada contexto particular? ¿Podría lograrse el apoyo de todos los stakehol-ders a este tipo de mecanismos?• ¿Cómo se vincula el empoderamiento de los grupos excluidos y marginadoscon el modo de concebir la accountability de una organización?• ¿Cuáles son o han sido los principales obstáculos para implementar meca-nismos de accountability; cuáles son las lecciones aprendidas? En los próximos seis capítulos ponen los actores involucrados (capí-se ordenan y resumen los hallazgos tulo 3), para luego avanzar en direcciónprincipales de los diez estudios na- de la especificación de las formas ycionales. Se ha priorizado el análisis contenidos que debería revestir dichacomparativo, por encima de la descrip- rendición según los actores menciona-ción, de por sí valiosa, de los resultados dos, así como de la reflexión en tornoindividuales en cada país. Se encon- de sus destinatarios potenciales y rea-trán por lo tanto referencias frecuentes les (capítulo 4). En el capítulo 5 se pre-al informe nacional de un país u otro, su senta el repertorio de herramientas, me-texto o las citas contenidos en el mis- canismos y dispositivos disponibles y demo. Los textos completos de todos los los cuales se valen efectivamente, enestudios nacionales están disponibles en mayor o menor medida, las organizacio-internet en <www.lasociedadcivil.org/ nes para dar cuenta de sus acciones.transparencia>. El capítulo 6, por su parte, está Este trabajo parte del análisis dedicado a la exposición y evaluación,del concepto y los fundamentos de la por parte de los actores consultados,rendición de cuentas tal como los ex- de las características del marco legal12345678 39
  40. 40. y fiscal dentro del cual se mueven las cepciones sociales de la legitimidad de organizaciones. Se trata, como se verá las organizaciones, y en la credibilidad enseguida, de un tema especialmente que ellas conservan para la ciudada- sensible, siempre presente entre los nía), así como de su imagen en los me- principales obstáculos para la rendición dios de comunicación. de cuentas identificados por los invo- lucrados. Más allá del marco legal, los A modo de conclusión, se pre- numerosos y diversos obstáculos (eco- senta en el capítulo 8 un compendio nómicos, técnicos, culturales y contex- de “buenas prácticas”, de lecciones a- tuales, entre otros) experimentados por prendidas y de recomendaciones for- las organizaciones a la hora de poner muladas por los actores interpelados en práctica una efectiva rendición de con el objeto de avanzar en el proceso cuentas son expuestos en el capítulo 7. de instauración de mecanismos y há- Este capítulo incluye además un deta- bitos efectivos de transparencia y rendi- llado repaso país por país del estado actual de las relaciones entre las orga- ción de cuentas. El trabajo incluye tam- nizaciones de la sociedad civil y la so- bién un repertorio de recursos informati- ciedad en general (expresado en los vos y bibliográficos que pueden comple- relevamientos disponibles de las per- mentar la lectura.40
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  43. 43. CAPÍTULO 3Conceptos y fundamentosP OCO más de dos décadas a- más tarde, cuando ya corrían caudalo- trás, al iniciarse la llamada “ter- sos los ríos de tinta dedicados a los cera ola” de democratizacio- problemas de las post-transiciones y anes1, el tema de la transparencia y la las particularidades de los procesos derendición de cuentas no quitaba el sue- consolidación de las nuevas democra-ño a ninguno de los numerosos teóricos cias, estos temas comenzaron a asomarde la transición democrática. El término en las agendas del debate público y la“accountability” no sonaba familiar ni si- discusión académica. Al ingresar las nue-quiera entre los cientistas sociales, y vas democracias en una etapa de relati-nadie se preocupaba por hallarle una va estabilidad de sus procesos políti-traducción aproximada a los idiomas cos, el debate sobre la consolidaciónvernáculos. A la hora de la salida de –y, en rigor, sobre la utilidad misma delos regímenes autoritarios, el estable- dicho concepto, cuya aplicación certeracimiento de regímenes genuinamente no puede sino ser retrospectiva– cediórepresentativos parecía bastar como paso poco a poco a las preocupacionesgarantía del advenimiento de todas las sobre la calidad –dudosa, en la mayoríacosas buenas de este mundo. Años de los casos– de las democracias re- 43
  44. 44. cuperadas. Fue entonces cuando va- ciedad civil y los gobiernos cumplan rios autores, precedidos por las reflexio- con los mismos requisitos relativos a nes pioneras de Guillermo O’Donnell la rendición de cuentas, ya que –afir- acerca de la “democracia delegativa”, ma– ambos comparten tanto los fines comenzaron a volcar su atención hacia (el desarrollo del país, el combate con- los problemas de la accountability en tra la pobreza, etc.) como los medios, sus diversas variantes: vertical/ electo- puesto que unas y otros son financia- ral, horizontal/ interinstitucional, socie- dos con dineros que, en última instan- tal, etc.2 cia, pueden ser designados como “pú- blicos”. El primer terreno en que se li- bró la batalla por la accountability fue, Esta es la situación que, en los por supuesto, el de las instituciones pú- relatos que proporcionan numerosos blicas, por buenas y evidentes razones entrevistados de procedencias varias vinculadas con su autoridad para pro- en diversos países, pasó a verificarse ducir decisiones públicas vinculantes. en algún momento entre comienzos de El debate sobre la transparencia y la los años noventa y la actualidad. Este rendición de cuentas, junto con las acu- es, por consiguiente, el terreno sobre saciones y críticas relativas a su au- el cual se sitúan sus reflexiones sobre sencia, arribaron al terreno de la so- la importancia de la transparencia y la ciedad civil bastante más tarde, y ello rendición de cuentas de las organiza- por al menos dos motivos: en primer ciones de la sociedad civil. lugar, como ya se ha dicho, porque el sitio lógico para comenzar los reclamos Las razones por su aplicación era, por las razones de la accountability expuestas, el de las instituciones esta- tales; en segundo lugar, porque para En algunos de los países es- volverse objeto de tales reclamos las tudiados, el tema se ha instalado más organizaciones de la sociedad civil de- temprana, rotunda o profundamente bían primero transformarse en actores que en otros. En algunos casos, en relevantes y, en cierto modo, afines a efecto, se afirma que el tema de la las instituciones públicas en términos transparencia y la rendición de cuentas de su impacto sobre las vidas y los de- está presente desde hace cierto tiempo rechos de los ciudadanos. Es en ese en la agenda de debate público; en otros sentido, como veremos, que un funcio- casos parecen predominar el desinterés nario gubernamental hondureño recla- y el desconocimiento; en otros tantos, ma que las organizaciones de la so- finalmente, la situación es intermedia: el44
  45. 45. tema –relatan los entrevistados– inte- sinterés por la cuestión. En otros paí-resa a la opinión pública y a los actores ses la preocupación por el tema es com-políticos, pero es de presencia reciente parativamente más reciente y, en opi-e incipiente en la agenda pública3. En nión de varios entrevistados, más su-todo caso, y tal como se verá en el úl- perficial: así, por ejemplo -afirma paratimo capítulo, es corriente en casi todos el caso de Honduras la representantelos países la afirmación de que no exis- de una agencia estadounidense dete “una cultura de la transparencia y la cooperación internacional- aunque ha-rendición de cuentas”. El interés de las ya pasado a formar parte del lenguajeOSC por el tema de su propia rendición político, el tema no ha sido verdadera-de cuentas, por su parte, es de magni- mente “internalizado”. En otros casostud variable entre uno y otro país; asi- es señalado no ya solamente el desin-mismo, se verifican variaciones impor- terés o la falta de internalización deltantes dentro del heterogéneo terreno concepto sino además la generalizadade cada sociedad civil. ausencia de familiaridad con él: así, por ejemplo, menciona el informe sobre En Uruguay, por ejemplo, el te- Paraguay el hecho de que, al ser invi-ma parece estar presente y con relativa tadas a participar en el proyecto, mu-fuerza, ya que el Índice CIVICUS de la chas organizaciones tuvieron una pri-Sociedad Civil 2004-05 afirma que “la mera reacción de duda y desconcierto,transparencia como valor dentro de la expresada en interrogantes como lossociedad civil es fuerte y los casos de siguientes: ¿Quién querría permitir lacomportamientos corruptos son casi revisión y el cuestionamiento de su ma-inexistentes”. No obstante, aún aquí se nejo del dinero, y exponer esta infor-verifica que “sólo una pequeña minoría mación en forma pública? ¿Con quéde las OSC rinde cuentas públicamente fines se realiza un estudio de este tipo?y, por lo general, esta rendición estádirigida a sus socios”. Con todo, se se- No obstante, existen suficien-ñala que “entre las OSC hay interés en tes indicios para afirmar que la mayoríael tema”. Lo mismo ocurre en España, de (si no todos) nuestros casos se ubi-donde se constata que el tema se en- can en algún punto, más o menos ale-cuentra presente en la agenda de las jado de los extremos, del extenso te-organizaciones de la sociedad civil. En rreno que se extiende entre la perfectael caso de Chile, en cambio, los entre- conciencia de la importancia del temavistados perciben en las OSC –mayor- y la ignorancia y el desinterés másmente concentradas en los problemas completos. Asimismo, pese a las dife-de la supervivencia– un alarmante de- rentes condiciones iniciales en que se12345678 45
  46. 46. desarrolla el debate en cada contexto ducción de políticas públicas, es decir, nacional, es posible verificar en casi de decisiones públicamente vinculantes. todos, si no en todos los casos, una Finalmente, el cambio de los estánda- tendencia al aumento de la importan- res globales que torna ilegítimas mu- cia que, dentro y fuera de las OSC, se chas de las prácticas que eran conside- concede a la cuestión de la transpa- radas aceptables en el pasado constitu- rencia y la rendición de cuentas de di- ye otro factor de importancia al analizar chas organizaciones. Independiente- las razones de la accountability de las mente de la existencia de mecanismos organizaciones de la sociedad civil. efectivos de rendición de cuentas y de la vigencia de prácticas de transparen- - El crecimiento del sector cia en las OSC, la pregunta de si ellas deben rendir cuentas es respondida Con independencia del tama- enfática y unánimemente en forma afir- ño relativo y del dinamismo del sector, mativa4 en todos los países analizados que varía enormemente entre uno y o- y en todos los sectores entrevistados: tro país, se verifica en efecto una ten- así, por ejemplo, el informe argentino dencia al aumento del número de OSC, destaca el apoyo homogéneo que reci- tal como lo informan los propios estu- be el concepto entre todos los actores, dios en los países. En algunos casos desde las más humildes organizaciones particulares, la velocidad del proceso territoriales de base hasta los grandes impresiona: en Argentina, por ejemplo, organismos financiadores. el número de entidades sin fines de lu- cro aumentó de 50 mil en 1995 a 100 Las razones esgrimidas a modo mil en 2004; en Brasil se registró un de explicación, en cambio, varían am- aumento de 157% entre 1996 y 2002, alcanzando la cifra de 276 mil entida- pliamente5; sin embargo, cuatro gran- des. El sector sin fines de lucro chileno, des factores plenos de implicancias son por su parte, creció aceleradamente mencionados con insistencia: (i) la mul- desde finales de la dictadura para con- tiplicación acelerada de estas organi- vertirse, en términos proporcionales, en zaciones y el crecimiento del sector de uno de los más grandes de América La- la sociedad civil; (ii) su captación de tina, llegando a ser un actor relevante mayores recursos que de uno u otro mo- de la economía nacional. En el caso do pueden ser definidos como de origen de Honduras, finalmente, pese a que público y que, indudablemente, son pú- no contamos con datos acerca del cre- blicos en lo que se refiere a sus fines; cimiento del sector en los últimos años, (iii) la importancia creciente del rol y la las cifras absolutas resultan de por sí responsabilidad de las OSC en la pro- sorprendentes: si se cuentan todas las46
  47. 47. organizaciones de ciudadanos y ciuda- Los gobiernos handanas con propósitos y actividades co-munes –relata el informe– el número de perdido o resignadoOSC ascendería a alrededor de 92 mil. capacidad de respuesta Es importante señalar, sin em- a muchos de los pro-bargo, que el objeto de que tratan los blemas básicos de ladiversos informes nacionales bajo el ró-tulo de “organizaciones de la sociedad sociedad, y la sociedadcivil” no es completamente homogé- civil organizada haneo. Si bien la sociedad civil es inva-riablemente definida (allí donde se es- pasado a constituir unbozan definiciones) como el espacio de complemento cada vezasociación voluntaria por fuera de la fa-milia, el Estado y el mercado, varían más importante dellos tipos de organizaciones que son Estado.consideradas como pertenecientes aesa esfera. Varían, también, las deno-minaciones utilizadas: algunas vecesla designación “organizaciones de la so- géneos y con diversos grados de or-ciedad civil” (OSC) es utilizada como si- ganización y formalización, las defini-nónimo de “organizaciones no guber-namentales” (ONG), “organizaciones ciones operacionales varían amplia-sin fines de lucro” u “organizaciones del mente y a menudo se encuentran sola-tercer sector”; en otros casos, las dife- mente implícitas o insuficientementerentes denominaciones refieren a ob- explicitadas, lo cual añade una dificul-jetos diferentes, algunas veces defini- tad adicional a las que presentan usual-dos y otras veces solamente intuidos. mente las comparaciones regionales.En particular, es de señalar que en va-rios casos las ONG son consideradas Con todo, los diversos estudioscomo un subconjunto de las organiza- nacionales coinciden en su énfasis so-ciones de la sociedad civil, de la que bre el importante crecimiento que hatambién forman parte, en un subcon- atravesado el sector, comoquiera quejunto diferenciado, las asociaciones de se lo delimite. Coinciden, asimismo, enafiliación, tales como los sindicatos. la constatación de que dicho crecimien-Aunque en general se repite la afirma- to no ha sido solamente cuantitativo. Lación de que la sociedad civil comprende mayoría de los entrevistados de los di-una gran variedad de grupos hetero- ferentes países sostiene, en efecto,12345678 47
  48. 48. que a lo largo del tiempo el rol de las de la sociedad civil, instalándose el con- OSC se ha ido modificando y su im- cepto de derechos ciudadanos asocia- portancia ha ido en aumento, y ello por dos a las políticas sociales. múltiples y diversas razones. En primer lugar, son mencionados los cambios En algunos casos la retirada producidos en el Estado y en su aten- del Estado es percibida como relativa- ción a los problemas sociales. Así, por mente reciente, resultante de las políti- ejemplo, señala la investigación sobre cas dictatoriales implementadas des- Argentina que, a partir de inicios de los de comienzos de los años setenta o de años noventa, ante el paradigma ofi- la ola neoliberal de los noventa; en o- cial que propugnaba el retiro del Esta- tros casos, el protagonismo de las or- do y el abordaje de los problemas so- ganizaciones de la sociedad civil resul- ciales por parte de la propia sociedad ta de la combinación de dos factores: (sin mayores precisiones acerca de la por un lado, el factor que lo vuelve ne- procedencia de los recursos necesarios, cesario, es decir, la incapacidad crónica y en ausencia de políticas coherentes del Estado que data –como se lee en de articulación entre el Estado y las or- el caso de la República Dominicana– ganizaciones sociales), las OSC pasa- de tiempos inmemoriales; por el otro, ron efectivamente a jugar roles funda- el factor que –como lo subraya el in- mentales y novedosos. El relato chileno forme sobre Paraguay– lo torna posi- tiene varios puntos de contacto con su ble: la apertura democrática y la plena par argentino: a partir del golpe de estado vigencia de la libertad de asociación. de 1973 –explican los autores del infor- El informe español, por su parte, sub- me– el Estado pasó a desempeñar un raya la importancia del proceso de glo- rol subsidiario, resignando muchas de balización que en las últimas décadas sus responsabilidades en materia so- ha potenciado las diferencias sociales cial. En los años ochenta se sumó a ello generando nuevos problemas y nece- la crisis económica, que provocó un sidades sociales que el Estado está aumento de la demanda de servicios so- cada vez menos preparado para re- ciales, impulsando el surgimiento de solver. En suma, los diversos procesos nuevas organizaciones que fueron a mencionados convergen en una cons- sumarse a las ya existentes de dere- tatación casi unánime: los gobiernos chos humanos, cobijadas durante la han perdido o resignado capacidad de dictadura bajo el paraguas de la Igle- respuesta a muchos de los problemas sia católica. Desde principios de los no- básicos de la sociedad, y la sociedad venta, los gobiernos democráticos to- civil organizada ha pasado a constituir maron medidas para el fortalecimiento un complemento cada vez más impor-48
  49. 49. tante de ese Estado que es calificado origen –el Estado nacional, los orga-(quizás con cierta tendencia a la exa- nismos de cooperación, los ciudadanosgeración) como “mínimo”, “reducido”, particulares (nacionales o extranjeros)“subsidiario”, “ineficaz” o “ausente”. Son, mediante sus contribuciones directasen efecto, numerosos los casos en que (a las propias OSC) o indirectas (a lasel gran número de organizaciones de la organizaciones donantes)– o por sussociedad civil es explicado por la multi- fines, es decir, por el hecho de que seplicación de asociaciones y funda- trata de recursos destinados a activi-ciones dedicadas a la prestación de dades con trascendencia pública, yaservicios, en particular de salud y edu- que tienen por objeto el desarrollo so-cación. Como resultado del reconoci- cial (y no el lucro individual), indepen-miento de esta situación –explica un in- dientemente de su origen. Es en eseformante dominicano– los recursos de sentido que el informe costarricensela cooperación internacional se dirigen concluye que la obligación de rendircada vez más a las OSC que comple- cuentas por parte de las OSC resultamentan los servicios insuficientes del de la existencia de un “compromiso re-Estado; ello, a su vez, reafirma dicho lacional mediado por recursos”.reparto de tareas entre Estado y so-ciedad civil. En los países más pe- El aumento del número de or-queños y de menor desarrollo econó- ganizaciones, de la relevancia de sumico relativo, a los que fluyen mayo- rol y de la magnitud de los recursos enres recursos de la cooperación inter- sus manos supuso, evidentemente, unnacional y donde el impacto de dichos incremento de su poder -o, en las pala-recursos es proporcionalmente mayor, bras empleadas en el informe español,los fondos que manejan las OSC no tie- de su “incidencia política”, es decir, denen, en verdad, nada que envidiar a los su capacidad de influenciar políticas,que integran el presupuesto estatal. posiciones y decisiones de las institu- ciones públicas y privadas. Y –tal es el- Los recursos y el poder argumento que, generalmente en for-del sector ma implícita, aparece en numerosas respuestas, en particular en boca de En lo que se refiere a los re- representantes gubernamentales– es-cursos de las OSC, sobresale el argu- te poder colocó de inmediato la cues-mento –que no es generalizado, pero tión de la rendición de cuentas de lasque está presente en las entrevistas de OSC en un lugar prominente de la a-varios países– que sostiene que se tra- genda pública. Tal como lo expresa unta de fondos públicos, ya sea por su entrevistado de una fundación españo-12345678 49

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