Anabel Cruz - Poder, remdición de cuentas y sociedad civil.
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×
 

Like this? Share it with your network

Share

Anabel Cruz - Poder, remdición de cuentas y sociedad civil.

on

  • 1,292 views

 

Statistics

Views

Total Views
1,292
Views on SlideShare
1,291
Embed Views
1

Actions

Likes
1
Downloads
9
Comments
0

1 Embed 1

http://www.slideshare.net 1

Accessibility

Categories

Upload Details

Uploaded via as Adobe PDF

Usage Rights

© All Rights Reserved

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Processing…
Post Comment
Edit your comment

Anabel Cruz - Poder, remdición de cuentas y sociedad civil. Document Transcript

  • 1. 1
  • 2. 2
  • 3. 3
  • 4. 4
  • 5. Instituto World Alliance for Citizen Participationde Comunicación y Desarrollo 5
  • 6. © Instituto de Comunicación y Desarrollo (ICD) Avda. 18 de Julio 1431, of. 601 11200 Montevideo, Uruguay E-mail: info@lasociedadcivil.org Pagina web: www.lasociedadcivil.org ISBN 978-9974-7519-2-7 Primera edición: 2008 Diseño gráfico: Diego Tocco Todos los derechos reservados. Queda hecho el depósito que marca la ley. Impreso en Imprenta Rosgal S. A., Uruguay. DL 343 992/08.6
  • 7. ÍNDICEMENSAJE DE LA FUNDACIÓN W. K. KELLOGG 9PRESENTACIÓN 11CAPÍTULO 1¿EL FIN DE LA FE CIEGA? LA SOCIEDAD CIVIL 17Y LOS DESAFÍOS DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS,LA LEGITIMIDAD Y LA TRANSPARENCIACAPÍTULO 2UN ESFUERZO IBEROAMERICANO: 33SOMOS MUCHO MÁS QUE DOCE... • Una red horizontal 34 • Los temas cruciales 36 • Las preguntas fundamentales 38CAPÍTULO 3CONCEPTOS Y FUNDAMENTOS 43 • Las razones de la accountability 44 • Aproximaciones conceptuales 55 • Costos y beneficios 61CAPÍTULO 4CONTENIDOS Y DESTINATARIOS 73 • El público de la rendición de cuentas, desde las primeras filas 74 de la platea hasta los remotos palcos sin asientos • La rendición de cuentas: entre el ser y el deber ser 87 • Reflexiones finales: los contenidos de la rendición de cuentas 89 7
  • 8. CAPÍTULO 5 CÓMO RENDIR CUENTAS 99 • Herramientas y procesos 100 • Los sistemas de información y los informes públicos 101 • Las evaluaciones y las mediciones de desempeño 108 • Los mecanismos participativos y consultivos 111 • La autorregulación 113 • La certificación 115 • Los mecanismos de auditoría social 121 • Conclusiones 124 CAPÍTULO 6 EL MARCO REGULATORIO: ¿DURA LEX, SED LEX? 131 • El marco público/estatal 132 • El marco público/privado 141 • El marco regulatorio como obstáculo para la rendición de cuentas 143 CAPÍTULO 7 LA CREACIÓN DE SISTEMAS DE CONFIANZA 155 • Legitimidad, credibilidad e imagen de las organizaciones 156 de la sociedad civil • Barreras y obstáculos para la rendición de cuentas 169 CAPÍTULO 8 A MODO DE CONCLUSIÓN: BUENAS PRÁCTICAS, 181 LECCIONES APRENDIDAS Y RECOMENDACIONES • Buenas prácticas 183 • Una recomendación por cada lección aprendida 191 BIBLIOGRAFÍA 201 RECURSOS INFORMATIVOS 2048
  • 9. MENSAJE DE LA FUNDACIÓN W. K. KELLOGGC UANDO Anabel Cruz, directora cas transparentes y claras sobre su pro- de ICD, nos comentó la idea de pio accionar? ¿Hasta dónde las ONGs encarar una serie de estudios han sido consistentes entre sus discur-comparativos sobre la transparencia y sos públicos y sus prácticas privadas?“accountability” de las organizaciones ¿Cómo ha influido la cooperación inter-sociales en varios países de América nacional en que estos temas sean o noLatina y el Caribe no dudamos en ex- tratados? ¿Es posible hablar de “me-presarle nuestro interés en apoyar la jores prácticas” en el campo de la lla-iniciativa. Después de más de una dé- mada “accountability” (entendida comocada de apoyar el crecimiento y desa- rendición de cuentas)?rrollo de la sociedad civil en la región,y de sus organizaciones, nos inquieta- El fenómeno ONG es induda-ban las mismas preocupaciones que a blemente un hecho global, así comoAnabel. ¿En qué medida las organiza- también lo es la utilización que se haciones de la sociedad civil, o del tercer hecho del mismo fenómeno para de-sector –como quiera que se les llame– sarrollar ideas y prácticas ajenas a lahan sabido y han querido tener prácti- visión idílica que muchas veces se tie 9
  • 10. ne de las mismas. Por ejemplo, una re- entender mejor como estas organiza- ciente investigación sobre las ONLUS ciones operan y en que medida son una (organizaciones sin fines lucrativos de fuerza significativa de cambio social. utilidad social) de Italia demuestra que Sin prácticas sociales que las diferen- bajo este paraguas se encuentran de- cien claramente de la corrupción mu- cenas de organizaciones con fines lu- chas veces enquistada en el Estado y crativos que han mudado su carácter en el empresariado las ONGs no po- para evadir las cargas fiscales (L’Ex- drán reivindicar su legitimidad ni su “uti- presso, 18 de octubre de 2007). Esto lidad social”. El esfuerzo encarado bajo mismo es de suponer que sucede en el liderazgo de ICD por un conjunto de casi todos los países de América Latina organizaciones de la región será se- donde el crecimiento de las ONGs, a- guramente una contribución importante demás de reflejar un despertar de la para ello. Los trabajos contenidos en este sociedad civil, también es un espejo de libro, resultado de ese esfuerzo colectivo, los procesos que bajo la onda neolibe- son una clara evidencia de ello. ral han llevado a transformar al merca- do en el paradigma central del desa- La Fundación Kellogg se sien- rrollo. te orgullosa de haber apoyado esta iniciativa que esperemos redunde en be- Estos procesos contradictorios neficio de todas las organizaciones so- hacen entonces, más necesario que ciales de la región y de los procesos de nunca, que se hagan esfuerzos para democratización de nuestros países. Andrés A. Thompson Director de Programas para América Latina y el Caribe Fundación W.K. Kellogg10
  • 11. PRESENTACIÓND URANTE las últimas tres déca- Recuperada la democracia, du- das, el papel de las organiza- rante mucho tiempo se consideró a las ciones de la sociedad civil en organizaciones de la sociedad civil co-América Latina y el Caribe ha sufrido mo garantes plenos y con suficiente le-importantes mutaciones, lo que ha in- gitimidad para contrapesar el poder delfluido en su propia identidad, en sus re- Estado y del mercado. Pero tales atri-laciones con otros sectores y en el nivel buciones vinieron de la mano de nue-de su responsabilidad en la sociedad. vas exigencias para estas organizacio-Fueron organizaciones de la sociedad nes, volviéndose imperativa una ma-civil las que hace algunos años lucha- yor rendición de cuentas de sus accio-ron por recuperar la vía democrática nes, del impacto de su trabajo y delen el continente, y son hoy estas orga- cumplimiento de su misión. El pasajenizaciones y otras de más reciente sur- de “la protesta a la propuesta” ha im-gimiento, las que tratan de influir en la plicado para las organizaciones nue-calidad de esa democracia y en la pro- vas responsabilidades, mayor ejerciciomoción de la justicia social y de una del poder, un número creciente de rela-mayor participación e inclusión social. ciones, y la obligación de responder por 11
  • 12. sus acciones ante nuevos y distintos muchos actores en relación a la rendi- públicos y sectores. ción de cuentas de las organizaciones sociales. La obra avanza en la direc- Un grupo de organizaciones de ción de la especificación de las formas la sociedad civil de América Latina y y contenidos que debería revestir dicha de España ha querido precisamente rendición de cuentas según los propios aceptar esas nuevas responsabilida- actores, así como de la reflexión en tor- des y asumir, mediante el esfuerzo no de sus destinatarios potenciales y mancomunado, el reto de la demanda reales. de rendición de cuentas, transparencia y legitimidad. Los trabajos y estudios na- El libro incluye también un re- cionales llevados adelante por AGODI pertorio de herramientas, mecanismos (Argentina), RITS y NASP-IUPERJ y dispositivos disponibles y de los cua- (Brasil), CSR y Fundación Jubileo (Boli- les se valen efectivamente, en mayor via), Fundación Soles (Chile), Funda- o menor medida, las organizaciones ción Acceso (Costa Rica), CEHPRODEC para dar cuenta de sus acciones. Tam- (Honduras), Alianza ONG (República bién la obra expone y evalúa un tema Dominicana), Sumando (Paraguay), especialmente sensible: las caracterís- ICD (Uruguay) y el Observatorio del ticas del marco legal y fiscal dentro del Tercer Sector (Cataluña, España), han cual se mueven las organizaciones, así sido la base de esta tarea de análisis y como otros obstáculos que éstas de- reflexión. tectan al momento de poner en práctica una efectiva rendición de cuentas. En Esta obra parte de un análisis este trabajo se examina también el es- del concepto y los fundamentos de la tado actual de las relaciones entre las rendición de cuentas, con un primer ca- organizaciones de la sociedad civil y pítulo que recoge un excelente artículo la sociedad en general expresado a tra- de Kumi Naidoo, Secretario General vés de las percepciones sociales acer- de CIVICUS. Es precisamente en las ca de la legitimidad, la credibilidad y la enseñanzas del Programa de Legitimi- imagen de las organizaciones. A modo dad, Transparencia y Rendición de de conclusión, se presenta un compen- Cuentas de CIVICUS que este esfuer- dio de “buenas prácticas”, de lecciones zo internacional se nutrió conceptual y aprendidas y de recomendaciones for- prácticamente. Los siguientes capítulos muladas por los actores interpelados “ven a través” de las opiniones de cien- con el objeto de avanzar en el proceso tos de personas y organizaciones en de instauración de mecanismos y há- los diez países y exponen el pensar de bitos efectivos de transparencia y ren-12
  • 13. dición de cuentas. Como apéndice fi- ciones partícipes del proyecto en todosnal se incluye también un repertorio de los países. Estamos también en deudarecursos informativos y bibliográficos con todas aquellas personas que de dis-que pueden complementar la lectura. tintas formas brindaron información, dispusieron de su tiempo y compartieron El proyecto internacional que sus saberes en entrevistas y en gruposdio origen a esta publicación es coor- de discusión.dinado por el Instituto de Comunicacióny Desarrollo (ICD) y cuenta con el gene- Esperamos que los resultadosroso apoyo de la Fundación W.K.Kellogg. sintetizados en esta publicación sean deQueremos agradecer profundamente suma utilidad para los decisores vincu-la confianza que la Fundación depositó lados a las tareas del desarrollo demo-en ICD para la puesta en marcha de es- crático en los países iberoamericanoste proyecto, confianza que ha ido afian- donde se realizó la investigación y aspi-zándose durante muchos años de fruc- ramos a que beneficiarios y beneficiadostífera cooperación. logremos “ver a través” de circunstan- ciales opacidades, el legítimo poder que Reconocemos asimismo el rigu- otorgan las buenas prácticas de trans-roso trabajo que realizaron las organiza- parencia y rendición de cuentas. Fernando Barreiro y Anabel Cruz Directores de ICD 13
  • 14. 14
  • 15. #1 15
  • 16. 16
  • 17. CAPÍTULO 1¿El fin de la fe ciega?La sociedad civil y los desafíosde la rendición de cuentas, lalegitimidad y la transparencia(*) Por Kumi Naidoo (**)Antecedentes Las organizaciones de la so- organizaciones de la sociedad civil nociedad civil han jugado un papel pre- cuentan con la legitimidad que tienenponderante históricamente a la hora de los representantes elegidos democrá-abordar temas relacionados con la trans- ticamente.parencia, la legitimidad y la rendiciónde cuentas de los gobiernos y las em- Muchos gobiernos y organiza-presas, logrando muchos resultados ciones intergubernamentales aceptanpositivos. Es por este motivo que re- el papel de los grupos ciudadanos quesulta inevitable que los líderes políti- proporcionan apoyo, servicios y progra-cos y empresariales a nivel nacional y mas directos de ayuda y asistencia amundial estén preocupados por el comunidades y personas necesitadas.impacto de la actividad de promoción Estas actividades y prestaciones sey cabildeo de la sociedad civil. Algunos ven como opciones para cubrir los es-dirigentes gubernamentales sugieren pacios a los que el gobierno no puedeque, al haber sido electos, sólo ellos llegar, y no generan polémicas en elpueden desarrollar e implementar po- dominio público. Sin embargo, inclusolíticas públicas, y argumentan que las en contextos democráticos, las orga-(*) Una primera versión de este trabajo apareció en la publicación cuatrimestral AccountAbility Forum(2/2005), editada por Peter Raynard, Greenleaf Publishing Ltd., Londres, Reino Unido.(**) Kumi Naidoo es Secretario General y Director Ejecutivo de CIVICUS: Alianza Mundial para la Parti-cipación Ciudadana. Por más información: <www.civicus.org> 17
  • 18. La participación pública de las organizaciones de la sociedad civil no es una excentricidad que necesitajustificación, sino un componente necesario que muestra cómo debería funcionar la política democrática. No es preciso pedir disculpas o brindar justificaciones; cada ciudadano y ciudadana, de forma individual o colectiva, tiene el derecho de buscar una mayor coincidencia entre la política y sus intereses o preocupaciones. El aspecto crucial sería entonces la fuerza (y no la legitimidad) conque se exprese la necesidad de un cambio en la política o en el sistema. Alan Fowler, ex presidente de ISTR nizaciones de la sociedad civil juegan líticas. En muchos sistemas democrá- un papel importante a la hora de pre- ticos, la “forma” de la democracia ha sentar los problemas ciudadanos a los rebasado en gran medida a la “sustan- legisladores y mejorar los procesos po- cia”: a pesar de haber elecciones, son líticos. Los esfuerzos de las organiza- pocos los ciudadanos que ejercen el ciones de la sociedad civil para lograr derecho al sufragio, y el contacto sig- impacto político a un nivel meso (o me- nificativo entre éstos y quienes fueron dio) o para tratar cuestiones fundamen- elegidos es mínimo durante los perío- tales de gobierno y cambio estructural dos transcurridos entre elecciones. La y sistémico en el nivel macro generan elección corre el riesgo de convertirse dudas en los líderes políticos y empre- en un proceso legitimador de la elite, y sariales. en algunos casos, no representa a la verdadera democracia. La afiliación a El debate sobre la responsa- los partidos políticos tradicionales ha bilidad de la sociedad civil debe tener disminuido, ya que éstos se caracteri- en cuenta que actualmente la demo- zan por una falta cada vez mayor de cracia está experimentando, tanto en democracia interna y no tratan temas el nivel nacional como internacional, lo que son de importancia para los ciu- que muchos denominan un déficit de- dadanos. Asimismo, la influencia de in- mocrático. Las encuestas revelan una tereses económicos en muchos siste- disminución de los niveles de confianza mas políticos ha apartado a los ciuda- de la ciudadania en las instituciones po- danos de las formas tradicionales de18
  • 19. participación para buscar nuevas for- cuales se negocia el compromiso quemas de participación. Por otra parte, la se hace efectivo a través del mandatoindependencia de los medios de comu- público y de las finanzas públicas. Pornicación es cada vez menor, y en tiem- lo tanto, cada grupo en una sociedadpos de manipulaciones y asesores de (democrática) tiene motivos y derechosimagen, muchas veces los ciudadanos para presionar y luchar por reformasdesconocen la verdad detrás de los a- políticas que se adapten mejor a sussuntos públicos. intereses. Esta permanente presión para lograr ajustes y equilibrios es inhe- Alan Fowler sugiere correcta- rente al sistema democrático.mente que la confusión entre los prin-cipios y mecanismos democráticos es Factores que influyenparte de sus debilidades. El principio en el debate sobredel control ciudadano sobre quienes la transparenciaejercen el poder y la autoridad en repre-sentación de la ciudadanía no es lo Durante los últimos diez añosmismo que los mecanismos de los par- se ha prestado mayor atención a dife-tidos políticos o las elecciones periódi- rentes temas legales y fiscales vincu-cas. Desde este punto de vista, el défi- lados a la reglamentación y autorregu-cit democrático es en parte resultado lación de las ONG y los sectores volun-del hecho de que los mecanismos “mo- tarios o sin fines de lucro en distintasdernos” ya no cumplen adecuadamen- partes del mundo. En forma conjuntate con el principio de control ciudadano con esta actividad se han realizadoy llevan, entre otras cosas, a la auto- nuevos estudios en temas tales comocomplacencia política, la que es refor- las relaciones de las ONG y el gobier-zada por la visión de la política como no, las ONG y las empresas, y los de-una forma de entretenimiento y por mo- safíos internos de las ONG, que inclu-nopolios mediáticos, entre otros. yen desde una mayor sustentabilidad Asimismo, Fowler indica que financiera del sector hasta cuestionesla democracia representativa, por su sobre la profesionalización del trabajonaturaleza, genera políticas públicas de las organizaciones. Entonces, ¿cuá-de compromiso, que en realidad no re- les son los factores y desarrollos quepresentan por completo los intereses impulsan las iniciativas de la sociedadde ningún grupo. Los procesos elec- civil para enfrentar el desafío de la ren-cionarios supuestamente modifican la dición de cuentas, la legitimidad y ladirección y el equilibrio en torno a los transparencia?12345678 19
  • 20. 1. A mayor influencia, en la vida pública de sus comunidades, mayor responsabilidad dirigentes gubernamentales y empre- sariales han cuestionado la legitimidad Desde principios de los años no- del rol de estas organizaciones en la venta, el mundo ha sido testigo de lo que vida pública en general y en la defensa algunos llaman una “revolución aso- social en particular. El argumento es- ciativa global” y un “cambio de poder”. grimido es que a diferencia de los go- Estas denominaciones describen el gran biernos elegidos cuya legitimidad pro- aumento en la cantidad de organizacio- viene del electorado, o de los líderes nes ciudadanas que surgieron para ha- empresariales, que son al menos res- cer frente al gran abanico de desafíos ponsables ante los demás accionistas que enfrenta la humanidad. En algu- y por el resultado de la compañía, los nos casos las organizaciones cuentan y las integrantes de las ONG son en con el apoyo de los gobiernos; en o- su gran mayoría “bienhechores” auto- tros casos funcionan a pesar de los go- designados que no son responsables biernos e incluso con la oposición acti- ante nadie salvo ante sí mismos. Para va de algunos gobiernos. Hoy en día a combatir estas nociones, las ONG han todo nivel se reconoce que ha habido tenido que demostrar que cuentan con un aumento tanto de la influencia como apoyo público y han tenido que desa- de la presencia de las organizaciones rrollar nuevos mecanismos de rendi- de la sociedad civil. En este contexto, ción de cuentas con relación tanto a integrantes y dirigentes de la sociedad sus prácticas internas como a sus rela- civil han afirmado que el aumento de ciones externas con las diversos gru- influencia, poder y presencia ha gene- pos con las cuales interactúan en forma rado una mayor responsabilidad y obli- permanente. Es evidente que lo más gación de rendir cuentas públicamente. importante son las propias comunida- Por lo tanto, han invertido tiempo y es- des en cuyo nombre se gestionan re- fuerzos en promover investigaciones con cursos para llevar a cabo proyectos y el fin de desarrollar marcos autorregula- actividades, así como los donantes y torios, y han comenzado a otorgar cre- otros actores involucrados (stakehol- ciente importancia a estos temas. ders) en la sociedad. 2. Contrarrestar los discursos Aunque resulte obvio que las sobre la representatividad organizaciones de la sociedad civil ne- A pesar de la mayor acepta- cesitan desarrollar nuevos paradigmas ción del papel que desempeñan las para mejorar la rendición de cuentas, ONG y otros grupos de la sociedad civil no necesitamos comenzar a partir de20
  • 21. una disculpa por nuestro trabajo y es- La cuestión es sifuerzo. De hecho, muchos han alenta-do a los gobiernos electos a no interpre- el gobierno tiene latar una victoria en las urnas como un che- capacidad, o inclusoque en blanco para gobernar sin una re-ferencia permanente a la ciudadanía si realmente es buenoentre los períodos eleccionarios. Esto o deseable que laocurre especialmente en una cantidadcada vez mayor de países en donde u- práctica diaria de lasna gran parte de la ciudadanía le ha ONG sea controladadado la espalda a los procesos electo-rales formales, y existen pruebas rea- por una oficinales del profundo abismo entre los fun- gubernamental.cionarios públicos elegidos y sus ciu-dadanos. De más está decir que estediscurso gubernamental es un factorimportante que alimenta el pensamien-to de muchos líderes de ONG en dife-rentes partes del mundo, que quieren misivas. Al pensar en nuevos paradig-afirmar que no se avergüenzan de ren- mas y sobre cómo debemos fomentardir cuentas y que están preparados pa- una mayor inclusión social y legitimidadra ser los primeros en desarrollar meca- en nuestro trabajo, las ONG, ya sea ennismos que permitan realizar dicha ren- forma independiente o en conjunto, de-dición de manera eficiente. ben promover en forma consciente la presencia de ciudadanos comunes en3. El fracaso de la regulacióngubernamental de las ONG sus actividades y en la esfera pública. En muchos países, el gobierno En este contexto, y tomando enimpone diferentes controles sobre el re- cuenta el hecho de que los gobiernos hangistro, administración y financiamiento intentado establecer órganos regulato-de las organizaciones de la sociedad rios para controlar al sector de las ONG,civil. Algunos pueden considerarlo co- en general el control resulta extrema-mo una rendición de cuentas pública; damente difícil incluso para una oficinaotros pueden argumentar que las leyes gubernamental que funcione adecua-sobre organizaciones benéficas, orga- damente. No sugerimos que el gobiernonizaciones sin fines de lucro o las ONG no tenga derecho a (o que resulte ina-son mucho más restrictivas que per- propiado) contar con la capacidad interna12345678 21
  • 22. para llevar adelante sus relacionamien- tar atentos y realizar un seguimiento de tos con la comunidad de ONG y traba- los debates y asuntos vinculados a es- jar con las mismas para establecer di- tos temas a medida que aparecen, y ferentes leyes que permitan su funcio- elaborar nuevas agendas para mejorar namiento. Eso es indiscutible. La cues- el gobierno de todas las instituciones. tión es si el gobierno tiene la capacidad, Es necesario aprovechar esta oportu- o incluso si realmente es bueno o de- nidad para desarrollar una nueva ofen- seable que la práctica diaria de las siva de gobernanza que haga frente a ONG sea controlada por una oficina gu- la disfunción que se comprueba en mu- bernamental. En resumidas cuentas, chos contextos nacionales y en las ins- es difícil legislar e implementar una tituciones globales, tales como las Na- cultura de ética y rendición de cuentas, ciones Unidas, el Fondo Monetario In- y muchos dirigentes de ONG han inten- ternacional, la Organización Mundial de tado desarrollar códigos de conducta Comercio y el Banco Mundial. antes de que los gobiernos establecie- ran dichas reglamentaciones. ¿Pero en qué lugar se ubican las ONG en comparación con organi- 4. La agenda conservadora zaciones de otros sectores? El informe CIVICUS y sus aliados han a- de la organización One World Trust/ firmado que los recientes ataques a la Charter 99 titulado Poder sin Rendición legitimidad y la rendición de cuentas de de Cuentas (Power without Accountabi- organizaciones de la sociedad civil rea- lity), publicado en enero de 2003, es el lizados por el Instituto Estadouniden- primero que compara las responsabi- se de la Empresa (American Enterprise lidades de las organizaciones intergu- Institute), que irónicamente es una bernamentales, las corporaciones ONG con una clara tendencia conser- transnacionales y las ONG internacio- vadora, deben considerarse como una nales. Se consideraron dos aspectos oportunidad y una amenaza al mismo (de un total de ocho) vinculados a la tiempo. La activista canadiense Naomi rendición de cuentas y se determinó Klein notó que aquellas ONG que tie- que la gobernanza de las ONG es me- nen una agenda fuerte en términos de jor que la de los otros dos grupos. Sin justicia social y económica vienen sien- embargo, las ONG son en general mu- do cada vez más atacadas por sectores cho menos transparentes. En muchos conservadores en los Estados Unidos casos, se debe a que sus recursos limi- y otros países, aparentemente por no tados impiden la publicación de herra- rendir cuentas, pero en realidad es por mientas de transparencia tales como otros motivos políticos. Debemos es- informes anuales, en especial para las22
  • 23. organizaciones más pequeñas en paí- 6. Tensiones intrasectorialesses en desarrollo. La heterogeneidad del sector5. Fragilidad en las prácticas de las ONG, que incluye asociacionesactuales de las ONG de tipo, tamaño, temas de interés, for- ma legal y estructura completamente Otro factor importante que au- diferentes, ha dificultado la planifica-menta la necesidad de autorregulación ción de un marco único al cual se ajusteha sido la divulgación de casos de in- este mosaico de organizaciones. Mu-competencia financiera o de fraude en chos afirman que uno de los puntosalgunas ONG en diversas partes del fuertes del sector de las ONG es preci-mundo. Aunque cabe destacar que di- samente su diversidad, y tratar de im-chas irregularidades son probablemen- poner una reglamentación particularte minúsculas en comparación con el para todas las organizaciones sería de-comportamiento del sector guberna- sacertado e inapropiado.mental y empresarial, el público espera,con razón, un patrón de conducta mu- Sin embargo, se ha promocio-cho más elevado de los grupos de la nado y tomado en cuenta este aspec-sociedad civil, los que dependen prin- to, y de hecho una parte de la fuerzacipalmente de contribuciones volunta- motor ha sido la necesidad de desa-rias. Las dos áreas más problemáticas rrollar un conjunto de normas para tra-son la de recursos humanos y adminis- tar las diferentes tensiones en el sec-tración financiera. Sin embargo, debe- tor vinculadas a temas tales como re-mos notar que varios donantes no han cursos, impuestos, y acceso a presta-prestado la ayuda necesaria para de- ciones públicas, entre otros.sarrollar la capacidad financiera y ad- 7. El crecimiento de la diásporaministrativa de las ONG, ya que pro- y de la filantropía transfronterizaporcionan fondos solamente para loscostos programáticos. Otra debilidad Durante las últimas tres déca-interna de las ONG ha sido, en algunos das hemos sido testigos del surgimien-casos, la falta de efectividad en los sis- to de personas provenientes de las re-temas de comunicación e informes. Va- giones más pobres del mundo que hanrios defensores de la autorregulación tenido un éxito notable en países indus-garantizan que existen enfoques explí- trializados. A pesar de haber obtenidocitos sobre comunicación y realización grandes fuentes de riqueza, general-de informes consagrados en los docu- mente no están interesados en estable-mentos correspondientes. cer fundaciones filantrópicas importan-12345678 23
  • 24. tes. Dado que muchas veces estas per- trabajos para mejorar la rendición de sonas se encuentran lejos de su tierra cuentas y la transparencia de la socie- natal, es necesario que puedan contar dad civil. con un conjunto de evaluaciones y re- gistros públicos para identificar ONG 9. Impuestos que actúen en su país de forma trans- Los impuestos constituyen otro parente y eficiente y a las cuales pue- elemento motivador a la hora de dis- dan apoyar. Algunos de los esfuerzos cutir o desarrollar los temas de la ren- realizados en este sentido se han ins- dición de cuentas y la transparencia de pirado en dicho crecimiento, que pro- la sociedad civil. En un número cada vez bablemente aumente en importancia mayor de países existen exoneracio- en los próximos años. Lo mismo pode- nes fiscales tanto para las ONG como mos decir en forma más general sobre para los donantes (en algunos casos la concesión de becas transfronterizas tanto para las instituciones como para que actualmente se encuentra en auge. los ciudadanos individuales que reali- zan donaciones). Para aprovechar es- 8. Movilización de recursos autóctonos tos beneficios, el Ministerio de Finan- zas generalmente exige una transpa- Dado que el financiamiento rencia absoluta en lo relativo a la ren- proveniente de donantes extranjeros dición de cuentas y la presentación de prácticamente ha desaparecido o se ha informes, y esto constituye una condi- reducido en forma significativa, las ción sine qua non para comenzar un ONG reconocen que para lograr una diálogo con dicho ministerio para la im- mayor sustentabilidad del trabajo que plementación de regímenes tributarios realizan es preciso fomentar la movili- favorables a las ONG. zación de recursos autóctonos. Esto generalmente se lleva a cabo promo- 10. Beneficios para las ONG viendo el aporte de ciudadanos indivi- duales dispuestos a apoyar diferentes En varios países, especial- causas nobles. Sin embargo, a diferen- mente en aquellos donde existen redes cia de los donantes extranjeros, las per- de ONG, se ha tratado de negociar con sonas en la propia comunidad o el país el gobierno y las empresas para con- son más críticas con relación a la efi- seguir una reducción en los precios de cacia y eficiencia de las ONG. Por lo ciertos bienes y servicios ampliamente tanto, la creciente necesidad de de- usados por el sector. En algunos paí- sarrollar una fuente de ingresos prove- ses, se han conseguido descuentos de nientes de la recaudación de fondos lo- los servicios postales, y en otros se ha cales ha estimulado la realización de obtenido una exoneración de los im-24
  • 25. puestos municipales en los casos en pero que en realidad describen diferen-que las organizaciones son propietarias tes desafíos para las organizaciones dede inmuebles. En cuanto a las empre- la sociedad civil.sas, algunas redes de la sociedad civilhan intentado lograr una reducción de En primer lugar, existen tres ni-las tasas del fondo de pensiones y de veles de rendición de cuentas.asistencia médica para el personal dela organización, así como precios prefe- 1. Rendición de cuentas ascendenterenciales para una amplia gama de bie- (hacia arriba). Con referencia a la ren-nes y servicios. Para continuar avan- dición de cuentas ascendente ante fi-zando en este sentido, es necesario nanciadores y el cumplimiento de losque exista un marco de rendición de requisitos formales de las normas re-cuentas que asegure que dichos logros gulatorias, éste es probablemente elno sean perjudicados por instituciones punto más fuerte de las organizaciones“fantasma” y personas corruptas que de la sociedad civil.se benefician de estas situaciones. 2. Rendición de cuentas descenden- La aplicabilidad de estos fac- te (hacia abajo). Con referencia a latores varía según el contexto y es más rendición de cuentas descendente, odifícil para los actores de la sociedad sea ante las personas a quienes secivil transnacional que deben rendir cuen- prestan los servicios o la comunidadtas no solo en el país o los países en los que motiva la existencia de la organi-cuales se encuentran registrados legal- zación en primer lugar, definitivamentemente sino también en una circuns- hay aquí importantes posibilidades decripción internacional más amplia. mejorar, aunque en muchos casos los recursos limitados constituyan un im-El desafío de pedimento.las definiciones 3. Rendición de cuentas horizontal. Hoy en día, tanto en el plano na- La rendición de cuentas horizontal, ocional como en el internacional, las re- entre pares, requiere de mucho esfuer-des de la sociedad civil realizan esfuer- zo y atención. Si no se trata este asun-zos cada vez más significativos para to, puede haber una duplicación inne-mejorar su transparencia, legitimidad y cesaria, un desaprovechamiento de re-rendición de cuentas. Es importante a- cursos, y fracasaremos a la hora de for-clarar algunos de estos términos que jar las sinergias adecuadas. Existen va-por lo general se usan indistintamente rios casos positivos de grupos de la so-12345678 25
  • 26. ciedad civil que trabajan en forma con- sociedad civil. Pueden ser evaluados junta, como por ejemplo la campaña en forma precisa e imparcial por los be- contra las armas de pequeño porte por neficiarios utilizando puntos de referen- parte de Oxfam International y Amnistía cia para medir los niveles de apertura Internacional. Existen distintas herra- de las organizaciones sobre asuntos mientas desarrolladas por las propias tales como la claridad de contenidos y organizaciones de la sociedad civil en enfoques programáticos, de dónde se distintos países que pueden constituir obtienen los recursos, quién los propor- adelantos en el establecimiento de una ciona y cómo se gastan. Actualmente, cultura organizativa interna sobre la e- están en auge las “audiencias públicas” fectividad de las organizaciones de la y los procedimientos de “auditoría so- sociedad civil en el cumplimiento de cial”. sus objetivos. En tercer lugar, la legitimidad En general, la rendición de es, como cabe esperar, un término muy cuentas tiene que ver con la obligación cuestionado. Generalmente implica la de justificar palabras y actos ante la so- autenticidad y justificación de las acti- ciedad en general y ante un conjunto vidades de una organización. La legiti- específico de beneficiarios internos y midad puede tener diferentes orígenes externos. Incluye actores, mecanismos o fuentes, inclusive la afiliación o el pe- e instituciones antes los cuales las or- so de la membresía, el reconocimiento ganizaciones de la sociedad civil son legal, la experiencia o el conocimiento responsables por sus acciones, y abar- relevante de los temas con los que tra- caría un concepto más amplio de ren- baje la organización. Las organizacio- dición de cuentas tanto en el nivel nes de la sociedad civil enfrentan un financiero como en el del impacto y del desafío sumamente importante a la ho- desempeño. ra de justificar la expresión de sus opi- niones o al hablar en representación En segundo lugar, la transpa- de otros, especialmente en comunida- rencia hace referencia a los procesos, des vulnerables o marginadas. Debe- procedimientos y valores que garanti- mos hacer una distinción entre legiti- zan la rendición de cuentas y el trabajo midad y representatividad. Son muy po- diario de una organización. Estos pro- cas las organizaciones de la sociedad cesos y valores son frecuentes en los civil que afirman representar formal- métodos de trabajo y los sistemas de mente a sus miembros, con la excep- la sociedad civil, así como en el funcio- ción de los sindicatos o las asociacio- namiento de las organizaciones de la nes de profesionales. Sin embargo, es-26
  • 27. to no desmerece el derecho legítimo sus operaciones, sus políticas y acti-de las organizaciones de la sociedad vidades en forma proactiva y autocrí-civil de incluir los problemas de los ciu- tica. Dichas herramientas no son exclu-dadanos en la esfera pública. Existe yentes y en muchos casos se combinanuna medida poderosa de la rendición diferentes técnicas para cumplir con losde cuentas incorporada en la vida pú- requisitos de la rendición de cuentasblica de las organizaciones ciudada- ascendente y descendente. Las opcio-nas. Es un principio que denominamos nes incluyen:“actuar o morir”. A diferencia de los go-biernos, que tienen garantizado un in- • Mecanismos de autorregulación.greso proveniente de los impuestos, las Ésta ha sido la iniciativa más común,organizaciones de la sociedad civil no sin lugar a dudas, por parte de las orga-recaudan ni un solo centavo sobre la nizaciones de la sociedad para mejorarbase de la obligación, independiente- el marco normativo de sus institucionesmente de si los recursos provienen de y estudiar otros mecanismos de auto-personas, fundaciones, empresas o en- rregulación complementarios. En algu-tidades gubernamentales. Si las orga- nos casos, el desafío ha sido superadonizaciones de la sociedad no actúan a mediante la formación de coalicionespartir del enfoque, la misión y los pro- nacionales de ONG que desarrollan sugramas propios, simplemente dejan de propio código de prácticas éticas en unexistir, mueren. esfuerzo por mejorar la transparencia pública y la rendición de cuentas. EnMecanismos otros casos ha habido iniciativas for-de rendición de cuentas males tales como el modelo de certifi-de las organizaciones cación filipino extraído del sector de lasde la sociedad civil ONG y reconocido por el gobierno. En Sudáfrica, en 1997, la comunidad de La forma en que las ONG de- ONG desarrolló un código de conduc-sarrollan y mantienen la confianza y ta ética, y existen esfuerzos similarescredibilidad pública ha asediado a mu- en otros 40 países. A nivel mundial, elchos activistas del sector durante las Consejo Internacional para Políticas deúltimas dos décadas. Las organiza- Derechos Humanos ha intentado desa-ciones de la sociedad civil utilizan di- rrollar pautas similares para organiza-versos mecanismos de rendición de ciones de este sector, y el Proyecto decuentas para asumir la responsabili- Rendición de Cuentas Humanitaria endad de sus estructuras organizativas, Ginebra estudia los desafíos que en-12345678 27
  • 28. frentan las organizaciones humanita- Temas que necesitan rias que operan a nivel mundial. permanente atención • Consejos asesores, compuestos por La sociedad civil debe luchar personas ajenas a la organización que por una mayor transparencia y una ren- se seleccionan y trabajan según pro- dición de cuentas más amplia sobre el cedimientos transparentes claramente trabajo que realiza. A su vez, debemos definidos. Las tareas específicas de los estar dispuestos a defender los dere- consejos asesores varían, pero gene- chos de la ciudadanía y de las institu- ralmente protegen los intereses de los ciones que participan activamente en miembros de la organización y garan- la vida pública. Hemos luchado mucho tizan su funcionamiento de acuerdo con para crear un espacio donde sea posi- sus estatutos, objetivos y valores. ble practicar una ciudadanía activa. No debemos rendirnos fácilmente. Se trata • En algunos países, las leyes nacio- de un asunto de extrema urgencia, da- nales establecen pautas para la reali- do que en muchos países, bajo el dis- zación y divulgación de informes, pero fraz de una supuesta “guerra al terro- en otros países las organizaciones de rismo”, se atacan las libertades públi- la sociedad civil adoptan de forma vo- cas y se reduce el espacio cívico. Debe luntaria esta práctica. Los informes a- prevalecer una comunidad de la socie- nuales, las evaluaciones organizativas dad civil disciplinada, unida y bien infor- o de proyectos, los planes estratégicos mada, respaldada por las actitudes basados en evaluaciones externas y positivas y el apoyo de ciudadanos co- distintas formas de comunicación (bo- munes. Es necesario que las ONG de- letines, actualizaciones, informes) pro- sarrollen éste y otros modelos y traba- porcionan acceso público a la informa- jen en forma conjunta para mejorar su ción sobre el trabajo de la organización, propia rendición de cuentas sin perder su estado financiero, su estructura de flexibilidad o el contacto genuino con sus gobierno y el impacto que genera. raíces. Si ignoramos este asunto, o si no lo tratamos de manera adecuada, el sec- • Los mecanismos de consulta y parti- tor quedará vulnerable a otros ataques, cipación permiten que diferentes acto- quizás más efectivos, en el futuro. res (inclusive beneficiarios) se involu- cren en el trabajo de la organización, Debemos reconocer que este desde la planificación de proyectos a trabajo presenta un desafío y constitu- las evaluaciones. ye un proceso de aprendizaje para to-28
  • 29. dos quienes estamos involucrados en 5. Debemos garantizar que el marcodistintos lugares del mundo y a nivel para la rendición de cuentas no seglobal. En particular, es necesario estar transforme en un instrumento de con-atentos y tratar los siguientes temas de trol, y que sea posible reflexionar so-forma activa y vigilante: bre el mismo, evaluarlo y modificarlo con el correr del tiempo. La misma transpa-1. El sector de las ONG no es homo- rencia y rendición de cuentas que bus-géneo y su diversidad deber ser reco- camos lograr en las ONG debe formarnocida en todo momento. parte del proceso de búsqueda de nue- vos marcos de rendición de cuentas.2. Al aprender de otros países, debe-mos reconocer que no es posible apli- Aunque los esfuerzos por de-car un enfoque único; hay que tener sarrollar marcos autorregulatorios yen cuenta las circunstancias locales y protocolos de rendición de cuentases probable que, como mínimo, sea ne- más amplios parezcan desalentadorescesario ajustar los modelos existentes. y abrumadores, también pueden ser muy interesantes y aportar al desarro-3. Este proceso implica la participación llo. Por lo tanto, sin importar la meto-de personas que traen consigo diver- dología escogida por un país o una re-sas formas de socialización, así como gión, es sumamente importante que eluna tendencia y un bagaje ideológico; proceso de selección en sí mismo seapor lo tanto, es preciso lograr los ma- transparente, educativo y que permitayores niveles de integridad, transparen- desarrollar capacidades. Este procesocia y apertura en cualquier proceso que debe empoderar a las personas y fo-tenga como objetivo desarrollar un mar- mentar la participación del público enco para la rendición de cuentas. general siempre que sea posible. Para superar este desafío, debemos estu-4. Debemos asegurar de incluir en el diar la forma de establecer un marcomarco no sólo organizaciones presta- para este proceso mismo, pero no de-doras de servicios sino también aque- bemos apurarlo. El lema de nuestro en-llas orientadas hacia un trabajo de pro- foque debería ser “apresúremonos len-moción y cabildeo. tamente”.12345678 29
  • 30. 30
  • 31. #2 31
  • 32. 32
  • 33. CAPÍTULO 2Un esfuerzo iberoamericano:somos mucho más que doce... A CRECIENTE visibilidad de las escala creciente para mejorar su ren-L organizaciones de la sociedad civil (OSC) en las distintas es-feras del quehacer nacional e interna- dición de cuentas, la transparencia de sus procesos y la percepción de la le- gitimidad de sus propósitos, accionescional ha venido de la mano con una y resultados.mayor exigencia de responsabilidadpor parte de todos los sectores de la Para contribuir a la búsquedasociedad. En los albores de este nuevo de soluciones a los problemas plantea-milenio, las organizaciones se enfren- dos y a asumir los retos identificados,tan a nuevos retos y a desafíos únicos un grupo de organizaciones iberoame-en lo que hace a su rendición de cuen- ricanas (de Argentina, Bolivia, Brasil,tas para con quienes trabajan y hacia Chile, Costa Rica, Honduras, Para-quienes sirven. Tal como lo anuncia guay, República Dominicana, UruguayKumi Naidoo en el capítulo anterior, las y España) llevó adelante un trabajo co-redes de la sociedad civil están invir- lectivo de investigación y reflexión contiendo esfuerzos cada vez más signifi- el objetivo de analizar la situación ac-cativos, de mayores dimensiones y a tual de la rendición de cuentas de las 33
  • 34. Si bien en cada país las Una red horizontal preguntas fueron - Argentina adaptadas a las espe- AGODI, Asociación de Graduados en cificidades locales, se Organización y Dirección Institucio- nal. Fundada en 1999, uno de sus obje- procuró mantener la tivos centrales es instalar carreras pú- blicas y privadas de grado y de post- presencia de una serie grado para la formación en dirección yde elementos comunes organización de instituciones sin fines de lucro, ONG y demás exponentes deldestinados a facilitar la denominado Tercer Sector, y para pro- fesionalizar la administración, fisca- comparabilidad de las lización y gobierno de las entidades. informaciones <www.agodi.org.ar> obtenidas. - Bolivia Catholic Relief Services es la agencia humanitaria oficial de la comunidad ca- tólica con sede central en los Estados Unidos. CRS Bolivia centra su trabajo en la participación ciudadana y pro- mueve programas a través del diseño y la implementación de proyectos en coo- organizaciones de la sociedad civil en peración con socios locales. cada país partícipe y generar propues- <www.catholicrelief.org> tas que tiendan a su perfecciona- La Fundación Jubileo es una institu- miento. El esfuerzo de investigación es- ción de la Iglesia Católica boliviana y ale- tuvo orientado a relevar y analizar los mana; presta servicios a la sociedad ci- mecanismos actualmente utilizados, vil boliviana desde la perspectiva del a- las percepciones de las OSC de su pro- nálisis crítico, la investigación de la rea- pia rendición de cuentas, la perspectiva lidad, y la formación ética, social y po- de los beneficiarios de sus acciones y, lítica. <www.jubileobolivia.org> más en general, del conjunto de los in- volucrados o interesados en su trabajo - Brasil (stakeholders), y los indicadores utili- zados para medir los resultados del RITS, Red de Informaciones para el trabajo en este campo. Tercer Sector, fundada en 1997, es una34
  • 35. red virtual de informaciones, volcada - Paraguayal fortalecimiento de las organizacionesde la sociedad civil y de los movimien- Sumando, fundada en 1993, tiene latos sociales. <www.rits.org.br> misión de apoyar la democratización de Paraguay, mediante la creación de un ámbito coordinador de esfuerzos, orga-El proyecto es realizado en colabora- nizaciones y/o programas que tiendanción con el NAPS (Núcleo de Investi- a ese fin, mediante la educación.gación, Solidaridades y Políticas) de la <www.sumando.org.py>Escuela de Servicio Social de la Univer-sidad Federal de Río de Janeiro, UFRJ. - República Dominicana- Chile Alianza ONG, fundada en 1995, es una red multisectorial de OSC cuyo objetivoFundación Soles, creada en 1993, re- es fortalecer las organizaciones sin fi-conoce como su misión la de fortale- nes de lucro, sus aportes y su rol en lacer la capacidad de reflexión y acción sociedad civil, propiciando la coordina-de la ciudadanía para generar cambios ción interinstitucional con los sectores pú-culturales que conduzcan a una socie- blico y privado. <www.impulsar.org>dad justa y solidaria.<www.fundacionsoles.cl> - Uruguay- Costa Rica ICD, Instituto de Comunicación y De- sarrollo. Fundado en 1986, su misiónFundación Acceso, creada en 1993, es producir conocimientos y generartiene la misión de contribuir al fortale- acciones que contribuyan a una mayorcimiento de las capacidades de orga- participación ciudadana en la vida demo-nizaciones y movimientos sociales lati- crática, en los procesos de desarrollo na-noamericanos para construir socieda- cional y en la integración de Américades participativas, incluyentes y susten- Latina. <www.lasociedadcivil.org>tables. <www.acceso.or.cr> - España- Honduras OTS, Observatorio del Tercer Sector,CEHPRODEC, Centro Hondureño de es un centro catalán de investigación es-Promoción para el Desarrollo Comu- pecializado en el tercer sector, sin ánimonitario. Fundado en 1991, tiene como de lucro e independiente, que tiene la fi-objetivo promover el desarrollo organi- nalidad de profundizar e incrementar elzado en áreas urbanas y rurales, favo- conocimiento sobre este sector y trabajarreciendo fundamentalmente a perso- para mejorar el funcionamiento de las or-nas de bajos recursos económicos. ganizaciones no lucrativas.<www.cehprodec.org> <www.tercer-sector.org>12345678 35
  • 36. Las investigaciones aplicadas favorecen o desfavorecen la rendición realizadas en los diez países han de- de cuentas a nivel nacional, etc.), en cantado en sendos diagnósticos nacio- los factores de éxito de los mecanismos nales que en este trabajo se analizan implementados, y en las características con una perspectiva internacional. Se y necesidades de los distintos actores ha hurgado en la rendición de cuentas a quienes se rinde (o se supone que desde la perspectiva de los distintos ac- se debe rendir) cuentas. tores (marcos legales, condiciones que Los temas cruciales En los diez países participantes se buscó contestar preguntas cruciales sobre la situación actual de la rendición de cuentas y la transparencia como factores de legitimidad de las OSC. Las variables consideradas fueron las siguientes: • Conceptualización y objetivos de la rendición de cuentas de las OSC • Credibilidad, legitimidad e imagen • Mecanismos actuales de rendición de cuentas • Percepciones sobre las OSC por parte de distintos stakeholders • Marco legal actual • Requerimientos y expectativas de donantes, gobiernos y beneficiarios • Mecanismos de gobernanza interna, auto-evaluación y evaluación externa • Principales obstáculos percibidos • Principales lecciones aprendidas Los estudios llevados a cabo tres métodos primarios que constituyen fueron de carácter cualitativo y explo- la base de la recolección de datos cua- ratorio, orientados a la generación de litativos: la observación, la entrevista información minuciosa, relevante y a- en profundidad y la discusión en grupos barcativa de la heterogeneidad de las focales o dirigidos. Más específicamen- manifestaciones organizadas de la so- te, se utilizaron las técnicas que se des- ciedad civil. Para ello se aplicaron los criben a continuación:36
  • 37. 1. Revisión de fuentes documentales: in- Las consultas abarcaron laventario de información existente; ma- mayor diversidad posible de formas or-terial producido por las OSC; sitios web; ganizadas de la sociedad civil, así co-literatura gris; registros de discusiones mo de socios o stakeholders. Se recopi-e intervenciones en el área de rendición laron, pues, las opiniones, percepcionesde cuentas. y reflexiones de los siguientes actores:2. Revisión de materiales de prensa: 1. Organizaciones de la sociedad civilallí donde fue posible se relevaron ar- diversas según variables tales como suchivos electrónicos de los principales tamaño, recursos, objetivos y temáticamedios de comunicación gráfica de ca- (derechos laborales, derechos de las mu-da país. En otros casos se revisaron jeres, ecología), alcance (internacional,declaraciones y artículos de importan- nacional o local), ámbito de inserción (ur-cia relativos a los temas de estudio que bano o rural; zona de mayores o menorescontribuyeran a responder preguntas recursos), años de existencia, entornoespecíficas. de relaciones; redes de organizaciones y asociaciones nacionales de ONG. En3. Pequeños estudios exploratorios: muchos casos, estas instituciones fueronbreves estudios de caso destinados a además objeto de escrutinios adiciona-ilustrar el estado de situación de la ren- les, consistentes en visitas a sus localesdición de cuentas, la imagen de las OSC o proyectos, análisis de sus páginassegún la percepción de los distintos ac- web, estudio de sus distintos materia-tores y otras variables importantes de les.análisis en cada país. 2. Fundaciones o agencias donantes de4. Consultas y entrevistas con informan- actuación en el país y de intervencióntes calificados procedentes de diferentes relevante, entre las cuales se buscó es-categorías de stakeholders o actores cla- pecialmente identificar las fuentes de fi-ve (beneficiarios del trabajo de las orga- nanciamiento de las OSC entrevistadas.nizaciones, donantes, agentes de go-bierno, etc.) y representantes de OSC y 3. Agencias gubernamentales relacio-sus redes y agrupamientos. Allí donde nadas con la regulación de la actividadse lo juzgó oportuno, estas consultas to- de las OSC y su rendición de cuentasmaron la forma de grupos focales, habi- en cada país, así como con la certifica-litando una mayor participación y permi- ción de procesos, o con la prestacióntiendo la extracción de valiosas informa- de servicios que implica la actividadciones cualitativas. principal de cientos de organizaciones.12345678 37
  • 38. 4. Beneficiarios del trabajo de las OSC. que los beneficiarios eventualmente Se busó con énfasis reconstruir las participan en el proceso de rendición necesidades de las comunidades y las de cuentas, incluyendo el diseño de formas en que las ONG responden a proyectos para la solución de los pro- ellas y rinden cuentas a la comunidad blemas de la comunidad. de referencia, así como las formas en Las preguntas fundamentales A los distintos actores de cada país se les propuso una serie de preguntas que estuvieron presentes en las entrevistas en profundidad, en la búsqueda en fuentes documentales, en la revisión de los materiales de prensa y en el conjunto de los instrumentos metodológicos utilizados. Si bien en cada país ellas fueron adaptadas a las especificidades locales, se procuró mantener la presencia de una serie de elementos comunes destinados a facilitar la comparabilidad de las infor- maciones obtenidas. Entre los interrogantes principales se contaron los siguientes: • ¿Qué se entiende por rendición de cuentas desde las OSC? • ¿Cuál se considera que es el fin de la rendición de cuentas? • ¿Cuáles son los mecanismos actuales de rendición de cuentas por parte de las OSC? ¿A quiénes se entiende que hay que rendir cuentas; a quiénes se rinde efectivamente? • ¿Cuál es el marco legal dentro del cual se desarrolla la actividad y la rendición de cuentas de las OSC? ¿Cómo es evaluado por los actores involucrados? • ¿Cuáles son los factores que afectan o determinan la legitimidad de las OSC? ¿Qué nivel de credibilidad tienen las OSC en la sociedad; por qué? ¿Cómo operan las OSC para ganar la confianza pública? • ¿Cómo perciben a las OSC sus contrapartes, donantes, gobierno y benefi- ciarios? • ¿Qué mecanismos de regulación aplican los gobiernos y los donantes? • ¿Cómo pueden los donantes contribuir a mejorar la eficiencia, la eficacia y el desempeño de las OSC? • ¿Qué mecanismos existen para fomentar la rendición de cuentas de las OSC? ¿Cómo hacer para avanzar en sistemas de confianza que sean además mecanismos de aprendizaje?38
  • 39. • ¿Existe preocupación por el tema o trabajos avanzados por parte de redes oasociaciones nacionales de ONG?• ¿Qué relación existe entre los mecanismos de rendición y la calidad deldesempeño de las OSC?• ¿Cuáles son los mecanismos de gobernanza interna y de evaluación delimpacto de las OSC? ¿Cómo se vinculan dichos mecanismos con la transpa-rencia y la rendición de cuentas?• ¿Cuáles son los mejores mecanismos, los más sencillos y convenientespara cada contexto particular? ¿Podría lograrse el apoyo de todos los stakehol-ders a este tipo de mecanismos?• ¿Cómo se vincula el empoderamiento de los grupos excluidos y marginadoscon el modo de concebir la accountability de una organización?• ¿Cuáles son o han sido los principales obstáculos para implementar meca-nismos de accountability; cuáles son las lecciones aprendidas? En los próximos seis capítulos ponen los actores involucrados (capí-se ordenan y resumen los hallazgos tulo 3), para luego avanzar en direcciónprincipales de los diez estudios na- de la especificación de las formas ycionales. Se ha priorizado el análisis contenidos que debería revestir dichacomparativo, por encima de la descrip- rendición según los actores menciona-ción, de por sí valiosa, de los resultados dos, así como de la reflexión en tornoindividuales en cada país. Se encon- de sus destinatarios potenciales y rea-trán por lo tanto referencias frecuentes les (capítulo 4). En el capítulo 5 se pre-al informe nacional de un país u otro, su senta el repertorio de herramientas, me-texto o las citas contenidos en el mis- canismos y dispositivos disponibles y demo. Los textos completos de todos los los cuales se valen efectivamente, enestudios nacionales están disponibles en mayor o menor medida, las organizacio-internet en <www.lasociedadcivil.org/ nes para dar cuenta de sus acciones.transparencia>. El capítulo 6, por su parte, está Este trabajo parte del análisis dedicado a la exposición y evaluación,del concepto y los fundamentos de la por parte de los actores consultados,rendición de cuentas tal como los ex- de las características del marco legal12345678 39
  • 40. y fiscal dentro del cual se mueven las cepciones sociales de la legitimidad de organizaciones. Se trata, como se verá las organizaciones, y en la credibilidad enseguida, de un tema especialmente que ellas conservan para la ciudada- sensible, siempre presente entre los nía), así como de su imagen en los me- principales obstáculos para la rendición dios de comunicación. de cuentas identificados por los invo- lucrados. Más allá del marco legal, los A modo de conclusión, se pre- numerosos y diversos obstáculos (eco- senta en el capítulo 8 un compendio nómicos, técnicos, culturales y contex- de “buenas prácticas”, de lecciones a- tuales, entre otros) experimentados por prendidas y de recomendaciones for- las organizaciones a la hora de poner muladas por los actores interpelados en práctica una efectiva rendición de con el objeto de avanzar en el proceso cuentas son expuestos en el capítulo 7. de instauración de mecanismos y há- Este capítulo incluye además un deta- bitos efectivos de transparencia y rendi- llado repaso país por país del estado actual de las relaciones entre las orga- ción de cuentas. El trabajo incluye tam- nizaciones de la sociedad civil y la so- bién un repertorio de recursos informati- ciedad en general (expresado en los vos y bibliográficos que pueden comple- relevamientos disponibles de las per- mentar la lectura.40
  • 41. #3 41
  • 42. 42
  • 43. CAPÍTULO 3Conceptos y fundamentosP OCO más de dos décadas a- más tarde, cuando ya corrían caudalo- trás, al iniciarse la llamada “ter- sos los ríos de tinta dedicados a los cera ola” de democratizacio- problemas de las post-transiciones y anes1, el tema de la transparencia y la las particularidades de los procesos derendición de cuentas no quitaba el sue- consolidación de las nuevas democra-ño a ninguno de los numerosos teóricos cias, estos temas comenzaron a asomarde la transición democrática. El término en las agendas del debate público y la“accountability” no sonaba familiar ni si- discusión académica. Al ingresar las nue-quiera entre los cientistas sociales, y vas democracias en una etapa de relati-nadie se preocupaba por hallarle una va estabilidad de sus procesos políti-traducción aproximada a los idiomas cos, el debate sobre la consolidaciónvernáculos. A la hora de la salida de –y, en rigor, sobre la utilidad misma delos regímenes autoritarios, el estable- dicho concepto, cuya aplicación certeracimiento de regímenes genuinamente no puede sino ser retrospectiva– cediórepresentativos parecía bastar como paso poco a poco a las preocupacionesgarantía del advenimiento de todas las sobre la calidad –dudosa, en la mayoríacosas buenas de este mundo. Años de los casos– de las democracias re- 43
  • 44. cuperadas. Fue entonces cuando va- ciedad civil y los gobiernos cumplan rios autores, precedidos por las reflexio- con los mismos requisitos relativos a nes pioneras de Guillermo O’Donnell la rendición de cuentas, ya que –afir- acerca de la “democracia delegativa”, ma– ambos comparten tanto los fines comenzaron a volcar su atención hacia (el desarrollo del país, el combate con- los problemas de la accountability en tra la pobreza, etc.) como los medios, sus diversas variantes: vertical/ electo- puesto que unas y otros son financia- ral, horizontal/ interinstitucional, socie- dos con dineros que, en última instan- tal, etc.2 cia, pueden ser designados como “pú- blicos”. El primer terreno en que se li- bró la batalla por la accountability fue, Esta es la situación que, en los por supuesto, el de las instituciones pú- relatos que proporcionan numerosos blicas, por buenas y evidentes razones entrevistados de procedencias varias vinculadas con su autoridad para pro- en diversos países, pasó a verificarse ducir decisiones públicas vinculantes. en algún momento entre comienzos de El debate sobre la transparencia y la los años noventa y la actualidad. Este rendición de cuentas, junto con las acu- es, por consiguiente, el terreno sobre saciones y críticas relativas a su au- el cual se sitúan sus reflexiones sobre sencia, arribaron al terreno de la so- la importancia de la transparencia y la ciedad civil bastante más tarde, y ello rendición de cuentas de las organiza- por al menos dos motivos: en primer ciones de la sociedad civil. lugar, como ya se ha dicho, porque el sitio lógico para comenzar los reclamos Las razones por su aplicación era, por las razones de la accountability expuestas, el de las instituciones esta- tales; en segundo lugar, porque para En algunos de los países es- volverse objeto de tales reclamos las tudiados, el tema se ha instalado más organizaciones de la sociedad civil de- temprana, rotunda o profundamente bían primero transformarse en actores que en otros. En algunos casos, en relevantes y, en cierto modo, afines a efecto, se afirma que el tema de la las instituciones públicas en términos transparencia y la rendición de cuentas de su impacto sobre las vidas y los de- está presente desde hace cierto tiempo rechos de los ciudadanos. Es en ese en la agenda de debate público; en otros sentido, como veremos, que un funcio- casos parecen predominar el desinterés nario gubernamental hondureño recla- y el desconocimiento; en otros tantos, ma que las organizaciones de la so- finalmente, la situación es intermedia: el44
  • 45. tema –relatan los entrevistados– inte- sinterés por la cuestión. En otros paí-resa a la opinión pública y a los actores ses la preocupación por el tema es com-políticos, pero es de presencia reciente parativamente más reciente y, en opi-e incipiente en la agenda pública3. En nión de varios entrevistados, más su-todo caso, y tal como se verá en el úl- perficial: así, por ejemplo -afirma paratimo capítulo, es corriente en casi todos el caso de Honduras la representantelos países la afirmación de que no exis- de una agencia estadounidense dete “una cultura de la transparencia y la cooperación internacional- aunque ha-rendición de cuentas”. El interés de las ya pasado a formar parte del lenguajeOSC por el tema de su propia rendición político, el tema no ha sido verdadera-de cuentas, por su parte, es de magni- mente “internalizado”. En otros casostud variable entre uno y otro país; asi- es señalado no ya solamente el desin-mismo, se verifican variaciones impor- terés o la falta de internalización deltantes dentro del heterogéneo terreno concepto sino además la generalizadade cada sociedad civil. ausencia de familiaridad con él: así, por ejemplo, menciona el informe sobre En Uruguay, por ejemplo, el te- Paraguay el hecho de que, al ser invi-ma parece estar presente y con relativa tadas a participar en el proyecto, mu-fuerza, ya que el Índice CIVICUS de la chas organizaciones tuvieron una pri-Sociedad Civil 2004-05 afirma que “la mera reacción de duda y desconcierto,transparencia como valor dentro de la expresada en interrogantes como lossociedad civil es fuerte y los casos de siguientes: ¿Quién querría permitir lacomportamientos corruptos son casi revisión y el cuestionamiento de su ma-inexistentes”. No obstante, aún aquí se nejo del dinero, y exponer esta infor-verifica que “sólo una pequeña minoría mación en forma pública? ¿Con quéde las OSC rinde cuentas públicamente fines se realiza un estudio de este tipo?y, por lo general, esta rendición estádirigida a sus socios”. Con todo, se se- No obstante, existen suficien-ñala que “entre las OSC hay interés en tes indicios para afirmar que la mayoríael tema”. Lo mismo ocurre en España, de (si no todos) nuestros casos se ubi-donde se constata que el tema se en- can en algún punto, más o menos ale-cuentra presente en la agenda de las jado de los extremos, del extenso te-organizaciones de la sociedad civil. En rreno que se extiende entre la perfectael caso de Chile, en cambio, los entre- conciencia de la importancia del temavistados perciben en las OSC –mayor- y la ignorancia y el desinterés másmente concentradas en los problemas completos. Asimismo, pese a las dife-de la supervivencia– un alarmante de- rentes condiciones iniciales en que se12345678 45
  • 46. desarrolla el debate en cada contexto ducción de políticas públicas, es decir, nacional, es posible verificar en casi de decisiones públicamente vinculantes. todos, si no en todos los casos, una Finalmente, el cambio de los estánda- tendencia al aumento de la importan- res globales que torna ilegítimas mu- cia que, dentro y fuera de las OSC, se chas de las prácticas que eran conside- concede a la cuestión de la transpa- radas aceptables en el pasado constitu- rencia y la rendición de cuentas de di- ye otro factor de importancia al analizar chas organizaciones. Independiente- las razones de la accountability de las mente de la existencia de mecanismos organizaciones de la sociedad civil. efectivos de rendición de cuentas y de la vigencia de prácticas de transparen- - El crecimiento del sector cia en las OSC, la pregunta de si ellas deben rendir cuentas es respondida Con independencia del tama- enfática y unánimemente en forma afir- ño relativo y del dinamismo del sector, mativa4 en todos los países analizados que varía enormemente entre uno y o- y en todos los sectores entrevistados: tro país, se verifica en efecto una ten- así, por ejemplo, el informe argentino dencia al aumento del número de OSC, destaca el apoyo homogéneo que reci- tal como lo informan los propios estu- be el concepto entre todos los actores, dios en los países. En algunos casos desde las más humildes organizaciones particulares, la velocidad del proceso territoriales de base hasta los grandes impresiona: en Argentina, por ejemplo, organismos financiadores. el número de entidades sin fines de lu- cro aumentó de 50 mil en 1995 a 100 Las razones esgrimidas a modo mil en 2004; en Brasil se registró un de explicación, en cambio, varían am- aumento de 157% entre 1996 y 2002, alcanzando la cifra de 276 mil entida- pliamente5; sin embargo, cuatro gran- des. El sector sin fines de lucro chileno, des factores plenos de implicancias son por su parte, creció aceleradamente mencionados con insistencia: (i) la mul- desde finales de la dictadura para con- tiplicación acelerada de estas organi- vertirse, en términos proporcionales, en zaciones y el crecimiento del sector de uno de los más grandes de América La- la sociedad civil; (ii) su captación de tina, llegando a ser un actor relevante mayores recursos que de uno u otro mo- de la economía nacional. En el caso do pueden ser definidos como de origen de Honduras, finalmente, pese a que público y que, indudablemente, son pú- no contamos con datos acerca del cre- blicos en lo que se refiere a sus fines; cimiento del sector en los últimos años, (iii) la importancia creciente del rol y la las cifras absolutas resultan de por sí responsabilidad de las OSC en la pro- sorprendentes: si se cuentan todas las46
  • 47. organizaciones de ciudadanos y ciuda- Los gobiernos handanas con propósitos y actividades co-munes –relata el informe– el número de perdido o resignadoOSC ascendería a alrededor de 92 mil. capacidad de respuesta Es importante señalar, sin em- a muchos de los pro-bargo, que el objeto de que tratan los blemas básicos de ladiversos informes nacionales bajo el ró-tulo de “organizaciones de la sociedad sociedad, y la sociedadcivil” no es completamente homogé- civil organizada haneo. Si bien la sociedad civil es inva-riablemente definida (allí donde se es- pasado a constituir unbozan definiciones) como el espacio de complemento cada vezasociación voluntaria por fuera de la fa-milia, el Estado y el mercado, varían más importante dellos tipos de organizaciones que son Estado.consideradas como pertenecientes aesa esfera. Varían, también, las deno-minaciones utilizadas: algunas vecesla designación “organizaciones de la so- géneos y con diversos grados de or-ciedad civil” (OSC) es utilizada como si- ganización y formalización, las defini-nónimo de “organizaciones no guber-namentales” (ONG), “organizaciones ciones operacionales varían amplia-sin fines de lucro” u “organizaciones del mente y a menudo se encuentran sola-tercer sector”; en otros casos, las dife- mente implícitas o insuficientementerentes denominaciones refieren a ob- explicitadas, lo cual añade una dificul-jetos diferentes, algunas veces defini- tad adicional a las que presentan usual-dos y otras veces solamente intuidos. mente las comparaciones regionales.En particular, es de señalar que en va-rios casos las ONG son consideradas Con todo, los diversos estudioscomo un subconjunto de las organiza- nacionales coinciden en su énfasis so-ciones de la sociedad civil, de la que bre el importante crecimiento que hatambién forman parte, en un subcon- atravesado el sector, comoquiera quejunto diferenciado, las asociaciones de se lo delimite. Coinciden, asimismo, enafiliación, tales como los sindicatos. la constatación de que dicho crecimien-Aunque en general se repite la afirma- to no ha sido solamente cuantitativo. Lación de que la sociedad civil comprende mayoría de los entrevistados de los di-una gran variedad de grupos hetero- ferentes países sostiene, en efecto,12345678 47
  • 48. que a lo largo del tiempo el rol de las de la sociedad civil, instalándose el con- OSC se ha ido modificando y su im- cepto de derechos ciudadanos asocia- portancia ha ido en aumento, y ello por dos a las políticas sociales. múltiples y diversas razones. En primer lugar, son mencionados los cambios En algunos casos la retirada producidos en el Estado y en su aten- del Estado es percibida como relativa- ción a los problemas sociales. Así, por mente reciente, resultante de las políti- ejemplo, señala la investigación sobre cas dictatoriales implementadas des- Argentina que, a partir de inicios de los de comienzos de los años setenta o de años noventa, ante el paradigma ofi- la ola neoliberal de los noventa; en o- cial que propugnaba el retiro del Esta- tros casos, el protagonismo de las or- do y el abordaje de los problemas so- ganizaciones de la sociedad civil resul- ciales por parte de la propia sociedad ta de la combinación de dos factores: (sin mayores precisiones acerca de la por un lado, el factor que lo vuelve ne- procedencia de los recursos necesarios, cesario, es decir, la incapacidad crónica y en ausencia de políticas coherentes del Estado que data –como se lee en de articulación entre el Estado y las or- el caso de la República Dominicana– ganizaciones sociales), las OSC pasa- de tiempos inmemoriales; por el otro, ron efectivamente a jugar roles funda- el factor que –como lo subraya el in- mentales y novedosos. El relato chileno forme sobre Paraguay– lo torna posi- tiene varios puntos de contacto con su ble: la apertura democrática y la plena par argentino: a partir del golpe de estado vigencia de la libertad de asociación. de 1973 –explican los autores del infor- El informe español, por su parte, sub- me– el Estado pasó a desempeñar un raya la importancia del proceso de glo- rol subsidiario, resignando muchas de balización que en las últimas décadas sus responsabilidades en materia so- ha potenciado las diferencias sociales cial. En los años ochenta se sumó a ello generando nuevos problemas y nece- la crisis económica, que provocó un sidades sociales que el Estado está aumento de la demanda de servicios so- cada vez menos preparado para re- ciales, impulsando el surgimiento de solver. En suma, los diversos procesos nuevas organizaciones que fueron a mencionados convergen en una cons- sumarse a las ya existentes de dere- tatación casi unánime: los gobiernos chos humanos, cobijadas durante la han perdido o resignado capacidad de dictadura bajo el paraguas de la Igle- respuesta a muchos de los problemas sia católica. Desde principios de los no- básicos de la sociedad, y la sociedad venta, los gobiernos democráticos to- civil organizada ha pasado a constituir maron medidas para el fortalecimiento un complemento cada vez más impor-48
  • 49. tante de ese Estado que es calificado origen –el Estado nacional, los orga-(quizás con cierta tendencia a la exa- nismos de cooperación, los ciudadanosgeración) como “mínimo”, “reducido”, particulares (nacionales o extranjeros)“subsidiario”, “ineficaz” o “ausente”. Son, mediante sus contribuciones directasen efecto, numerosos los casos en que (a las propias OSC) o indirectas (a lasel gran número de organizaciones de la organizaciones donantes)– o por sussociedad civil es explicado por la multi- fines, es decir, por el hecho de que seplicación de asociaciones y funda- trata de recursos destinados a activi-ciones dedicadas a la prestación de dades con trascendencia pública, yaservicios, en particular de salud y edu- que tienen por objeto el desarrollo so-cación. Como resultado del reconoci- cial (y no el lucro individual), indepen-miento de esta situación –explica un in- dientemente de su origen. Es en eseformante dominicano– los recursos de sentido que el informe costarricensela cooperación internacional se dirigen concluye que la obligación de rendircada vez más a las OSC que comple- cuentas por parte de las OSC resultamentan los servicios insuficientes del de la existencia de un “compromiso re-Estado; ello, a su vez, reafirma dicho lacional mediado por recursos”.reparto de tareas entre Estado y so-ciedad civil. En los países más pe- El aumento del número de or-queños y de menor desarrollo econó- ganizaciones, de la relevancia de sumico relativo, a los que fluyen mayo- rol y de la magnitud de los recursos enres recursos de la cooperación inter- sus manos supuso, evidentemente, unnacional y donde el impacto de dichos incremento de su poder -o, en las pala-recursos es proporcionalmente mayor, bras empleadas en el informe español,los fondos que manejan las OSC no tie- de su “incidencia política”, es decir, denen, en verdad, nada que envidiar a los su capacidad de influenciar políticas,que integran el presupuesto estatal. posiciones y decisiones de las institu- ciones públicas y privadas. Y –tal es el- Los recursos y el poder argumento que, generalmente en for-del sector ma implícita, aparece en numerosas respuestas, en particular en boca de En lo que se refiere a los re- representantes gubernamentales– es-cursos de las OSC, sobresale el argu- te poder colocó de inmediato la cues-mento –que no es generalizado, pero tión de la rendición de cuentas de lasque está presente en las entrevistas de OSC en un lugar prominente de la a-varios países– que sostiene que se tra- genda pública. Tal como lo expresa unta de fondos públicos, ya sea por su entrevistado de una fundación españo-12345678 49
  • 50. la, es precisamente el reconocimiento cursos de movilización para ejecutar del sector de las OSC como agente so- sus objetivos, han acumulado poder y cialmente relevante lo que ha acarrea- se han convertido en sujetos de rendi- do una mayor “exigencia social” a la ción de cuentas. que es necesario dar respuesta. Ello se debe a que el sentido de la rendición Es importante señalar que siem- de cuentas consiste, en última instan- pre presente junto a los argumentos cia, en exigir responsabilidad y limitar mencionados a favor de la rendición de las conductas de quienes tienen poder cuentas de las OSC (y en el polo o- sobre las vidas y los derechos de los puesto de la respuesta –minoritaria– ciudadanos, proveyendo a éstos de que vincula el concepto exclusivamen- medios para informarse y opinar sobre te con las exigencias de los donantes las decisiones que los afectan. Tal co- o, en menor medida, con las demandas mo lo expresa David Bonbright6, “la puntuales de los beneficiarios) se en- rendición de cuentas es la manera de cuentra la respuesta puramente “ética”, que el poder rinda cuentas, especial- es decir, la que sostiene que es nece- mente hacia aquellos más afectados sario rendir cuentas porque eso es sim- por tal poder”. Es por eso, señala el autor, plemente lo correcto. Así formulada, que el debate sobre la rendición de cuen- parece tratarse de una respuesta “au- tas de las organizaciones de la sociedad toexplicativa”, y de hecho quienes la civil se produce precisamente en este ofrecen no parecen considerar que re- momento: quiera de mayores argumentos en su apoyo. No obstante, existen algunos in- Las obligaciones de la rendi- dicios de que las razones éticas pue- ción de cuentas surgen ‘a posteriori’ de den estar de algún modo vinculadas la formación de las asociaciones. Sur- con la cuestión del ejercicio del poder: gen del ejercicio del poder por las aso- así, por ejemplo, entre las OSC de Cos- ciaciones. A muchas ONG esto puede ta Rica aparece el argumento –tampo- parecerles paradójico [porque] se ven co explicado– de que una de las razo- a sí mismas como relativamente inde- nes por las cuales las OSC deben ren- fensas en cuanto a recursos financie- dir cuentas es su carácter representa- ros y a su propia capacidad de influir tivo, en el sentido laxo del término, de en las actividades del sector público o los intereses de sectores excluidos y del sector privado, que a menudo tie- carentes de poder. Como se verá en el nen una mayor repercusión sobre las próximo capítulo, la cuestión de la defi- comunidades para las que entienden nición de los destinatarios de la rendi- que ellos trabajan o representan. No ción de cuentas de las OSC se enmar- obstante, al formar asociaciones y re- ca en la cuestión del poder, un poder50
  • 51. que es ejercido sobre las OSC por quie- La cuestión de la definiciónnes les proveen los fondos, y por aqué-llas sobre los beneficiarios de sus accio- de los destinatarios de lanes, en la medida en que dichas ac- rendición de cuentas de lasciones afectan sus condiciones de vida OSC se enmarca en lay el goce de sus derechos. cuestión del poder, un- La responsabilidad poder que es ejercido sobrede las OSC las OSC por quienes les En las sociedades democráti- proveen los fondos, y porcas de la era de los medios masivos aquéllas sobre los bene-de comunicación el poder trae consigo ficiarios de sus acciones.una mayor visibilidad y, por consiguien-te (y paradójicamente), una mayor vul-nerabilidad7. De hecho, el problema dela coherencia entre dichos y actos, yentre las exigencias que las OSC im-ponen a otros actores y los estándares–a menudo más relajados– a los que pocos años una importante cantidad deaceptan someterse a sí mismas, es con novedades. Así, tal como lo reconocenfrecuencia (aunque no exclusivamente, informantes de sectores y países di-como veremos) abordado en relación versos, de pronto las prácticas habitua-con la cuestión de la visibilidad y sus les del pasado dejaron de resultar satis-consiguientes complicaciones en tér- factorias, y las formas de rendición deminos de “imagen”. El proceso de de- cuentas (o su ausencia) consideradasmocratización de los regímenes auto- “aceptables” ya no alcanzan para des-ritarios en la región, el ingreso de las pejar la duda que se cierne sobre lanuevas democracias a la era de la lla- conducta de las OSC. De ahí –señalamada “democracia de audiencia”8, y el el informe de Honduras– el aumentoavance de un proceso de globalización de las críticas de los medios de comuni-que trajo consigo nuevos y más estric- cación y de la opinión pública, que sos-tos estándares para la evaluación de la tienen que muchas OSC se comportan“gobernanza”, se produjeron en nuestros del mismo modo que los desacredita-países en forma parcialmente super- dos partidos políticos y las institucionespuesta a lo largo de un período de tiem- gubernamentales. Tal como lo expresapo relativamente breve, acumulando en el informe hondureño:12345678 51
  • 52. Son numerosas las puesta de los entrevistados es doble. En primer lugar, afirman que las OSC de- voces que reclaman berían aceptar someterse a las mismas la igualación de las exigencias que la opinión pública, los medios de comunicación y ellas mismas reglas del juego, el imponen a las instituciones estatalesabandono del mito de (y, en mucha menor medida, a los ac- tores empresariales): la “bondad” de la sociedad civil. Somos organizaciones que exigimos rendición de cuentas y trans- parencia a todo el mundo. Estamos de- trás de los presupuestos del Estado pa- ra raspar hasta el último minuto, o es- Es fuerte la percepción de que tamos detrás de a quién y cómo se ven- los grupos de poder son impunes frente den armas o estamos detrás de la em- a la ley y la sociedad en general. Usual- presa privada (...) ¿qué menos que es- mente, la rendición de cuentas, por par- te principio esté incorporado en su ra- te de los funcionarios públicos, se con- zón de ser?. (Informante de OSC, Es- funde con la propaganda gubernamen- paña). tal sobre los supuestos ‘logros’ o ‘cum- plimiento de promesas de campaña electoral’, pero hay poco esfuerzo por Así, pues, son numerosas las rendir cuentas sobre los procesos de voces que reclaman la igualación de toma de decisiones y el respeto a la las reglas del juego, el abandono del ley en la gestión pública [...] Hemos es- mito de la “bondad” de la sociedad civil tado acostumbrados a no rendir cuen- y el reconocimiento de que las OSC tas, y nos parece que es lo más natu- son integradas y conducidas por perso- ral; si nadie rinde cuentas, ¿por qué ra- nas que están tan sujetas a las debili- zón yo voy a ser el primero en hacerlo? dades humanas como cualquier otro actor social. Tal como lo enuncia un in- De ahí, pues, la pregunta: ¿de- formante gubernamental uruguayo, las berían las OSC ser diferentes, allí don- OSC no tienen “patente ni de demo- de la corrupción penetra en todos los cráticas, ni de transparentes, ni de te- espacios de la vida pública (o donde esa ner mecanismos de responsabilización, es la percepción generalizada) y el con- de buena gestión”. En el mismo sentido cepto de rendición de cuentas es aje- destaca un entrevistado procedente de no a las prácticas dominantes? La res- una OSC española el hecho de que las52
  • 53. organizaciones de la sociedad civil ha- de la sociedad civil de la misma mane-ce tiempo han dejado de ser una no- ra que todos rendimos cuentas, no quie-vedad en el paisaje social y han perdi- ro pedirle a la sociedad civil más quedo, por lo tanto, su carácter de “actores al resto. (Informante de entidad donan-inocentes”; al mismo tiempo, en Espa- te, Argentina).ña al igual que en muchos países latino-americanos, la experiencia de la post- En contraposición con este ar-transición democrática ha dejado tras gumento, son numerosos los entrevis-de sí sociedades más exigentes: tados que dan a entender que las OSC no solamente deberían ser iguales en La evolución de la sociedad y el sentido de someterse a las mismassu conciencia de los derechos hace reglas que tratan de imponer a los de-que la sociedad se vuelva más exigen- más, sino que, en verdad, deberían serte. Ya no por el hecho de llevar unas diferentes (es decir, “mejores”), y ajus-siglas de ONG basta (...) Es que ya son tarse a las exigencias de la accounta-treinta años de organizaciones (...) Es un bility incluso allí donde los demás ac-síntoma de responsabilidad y que nos tores no lo hacen (o, tal vez, especial-hace avanzar. mente en esos casos). Y ello por una serie de razones que se detallan a con- Es importante señalar, sin em- tinuación.bargo, que el argumento de la igualdadtiene diferentes connotaciones según Ante todo, en varios países esel modo en que se lo utilice, ya sea para destacado el rol de las organizaciones“nivelar hacia arriba” imponiendo a las de la sociedad civil (y de las ONG pro-OSC los estándares más elevados que motoras de derechos, en particular) ense pretende exigir a las instituciones la toma de conciencia de la importan-estatales, o para “nivelar hacia abajo” cia de la accountability y de las conse-eximiendo a las OSC del cumplimiento cuencias de su ausencia. En Costa Ri-de requisitos que nadie más parece ca, por ejemplo, el tema de la transpa-respetar. Así, por ejemplo, el argumen- rencia y la rendición de cuentas estáto es ocasionalmente esgrimido con el en la agenda pública como consecuen-objeto de rechazar la sobreexigencia cia de los casos de corrupción relacio-de que estarían siendo objeto las OSC: nados con compras y concesiones del Estado a empresas privadas que invo- Le estamos pidiendo a la so- lucraron a funcionarios públicos y exciedad civil más que a otros actores... presidentes, y en cuyo develamiento yyo pongo en la rendición de cuentas seguimiento las OSC jugaron un rol12345678 53
  • 54. central. Dichas organizaciones, sin em- dores muestran tan poca predisposición bargo, han manifestado al mismo tiem- a sujetarse a las reglas que han luchado po una escasa preocupación por su por imponer a los demás9. propia rendición de cuentas. El relato es similar para el caso hondureño, don- Así, pues, el tema de la cohe- de el tema cobró impulso tras el paso rencia –o, parafraseando la conocida ci- del huracán Mitch, en 1998, ante la ne- ta bíblica, reproducida por al menos un cesidad de vigilar el uso de la ayuda entrevistado, la tendencia a “buscar la internacional. Fueron las OSC las que paja en el ojo ajeno en vez de ver la desde entonces lideraron la promoción viga en el propio”– aparece repetida- de la transparencia y la rendición de mente en las respuestas de los actores cuentas, cumpliendo ante todo un pa- más diversos en todos los países es- pel de contralor de las acciones del Es- tudiados10, en algunos casos relacio- tado. Por efecto de su acción, hace u- nada directamente con la cuestión de nos años la lucha contra la corrupción la imagen, la credibilidad y la legitimidad, pasó a formar parte del discurso guber- y en otros tantos como una cuestión pura namental y fueron creadas nuevas ins- y simple de ética. Es en este segundo tituciones tales como el Tribunal Supe- sentido que resulta ilustrativa la visión de rior de Cuentas, la Fiscalía contra la Co- un informante procedente de una OSC rrupción y el Consejo Nacional Antico- uruguaya, según el cual la rendición de rrupción. La sociedad civil organizada cuentas supone para las OSC el desa- desempeñó un rol fundamental en la fío de colocarse a la altura de su “rol con- generación del sentimiento generali- testatario, de monitoreo y de control” y zado de condena a la corrupción y en es indicativa “del nivel de ética, del nivel la creación de nuevos instrumentos pa- ra hacerle frente: en el año 2006, por de compromiso que tenemos con la ejemplo, las OSC mantuvieron durante tarea”. Es común en este punto que los varios meses una intensa presión so- entrevistados se expresen en términos bre el Congreso que resultó en la apro- de valores, recalcando que el valor de la bación de la Ley de Transparencia. His- transparencia, en particular, es inherente torias similares se repiten en los res- a la naturaleza de las OSC –o, en los tantes países, y las preguntas que resue- términos utilizados por varios entrevis- nan en todos los casos son, pues, quién tados– a su “naturaleza ética”. “Tenemos controla –y cómo se controla– a quie- que tener este compromiso”, explica un nes tan eficientemente se han ocupa- directivo de una ONG española, “porque do de fiscalizar la acción de los poderes es innato e inherente al concepto de or- públicos; así como porqué los controla- ganización [de la sociedad civil]”.54
  • 55. Aproximaciones daciones y que las actividades realiza-conceptuales das se correspondan a la voluntad fun- dacional y a los estatutos”. Ahora bien, ¿de qué hablamoscuando hablamos de accountability? Algunos actores subrayan, sin¿Qué contenido tiene para los distintos embargo, que si bien toda rendición deactores involucrados ese concepto que cuentas supone la transmisión de in-tanto se invoca, cuyo avance lento pero formación, no toda transmisión de infor-sostenido se constata, cuyos beneficios mación constituye rendición de cuen-se predican y cuyos alcances limitados, tas. En particular, la reducción de laviolaciones y evasiones se denuncian? rendición de cuentas a la transmisión unilateral de información conlleva una No nos encontramos, en ver- importante debilidad, ya que –tal co-dad, con un concepto acabado, de bor- mo lo expone el informe hondureño–des prolijamente delineados sino, en en general “solamente brinda informa-cambio, con un vasto terreno dentro del ción exitosa, convirtiéndose así más encual coexiste una amplia gama de va- publicidad que en un ejercicio de ren-riaciones en torno de la idea de accoun- dición de cuentas”. De ahí la importan-tability11. A modo de síntesis, es posible cia –subrayado por el representante deordenar dicha diversidad en una gra- una fundación española– de, a la horadación que nos hace avanzar de lo más de dar información, “estar dispuestossimple a lo más complejo, de lo más a explicar los logros y los fracasos”. Co-unilateral a lo más multifacético. Así mo se verá más adelante, sin embar-pues, tenemos en primer lugar la idea go, no alcanza con que las OSC esténde que rendir cuentas es, simplemente, preparadas para informar honestamen-informar o comunicar, es decir, trans- te sobre sus errores y limitaciones; esmitir información (mediante material im- necesario, asimismo, que haya alguienpreso, espacios periodísticos o páginas del otro lado del mostrador dispuesto aweb). Esta transmisión de información recibir dichas explicaciones, valorarlas yse orienta, en la concepción más sim- encauzarlas hacia el aprendizaje orga-ple de la rendición de cuentas, a la sa- nizacional.tisfacción de los requerimientos legalesmínimos. Es en ese sentido que un di- Ahora bien, ¿qué clase de in-rectivo de una fundación española afir- formación se transmite en el acto dema que la rendición de cuentas “hace rendir cuentas? Aquí las respuestas sereferencia a la presentación de docu- bifurcan: la rendición de cuentas tiendementos frente al protectorado de fun- a ser asociada en primer lugar al as-12345678 55
  • 56. Es frecuente la idea supuesto que se había planteado para el proyecto, y con eso poder emitir un de que la rendición informe final en el que se le da la apro- hacia el Estado sólo bación al proyecto para saber si estuvo bien ejecutado o si hubo alguna defi- es debida cuando las ciencia. organizaciones En no pocos casos se especi- reciben recursos fica que la rendición de cuentas supone estatales. informar sobre el uso de los recursos públicos, lo cual –allí donde se introdu- ce, en contraposición con estos últi- pecto financiero; así, el término “cuen- mos, la idea de recursos privados– pa- tas” –señala el informe de Paraguay– rece conllevar la exención de la rendi- tiende a adoptar un sentido literalmente ción a los actores que se alimentan de monetario, y la información brindada en esta segunda clase de fondos, tales co- las rendiciones privilegia todo lo relativo mo los actores empresariales. a la utilización de los recursos y a la presencia de respaldo material de los Allí donde predomina el com- gastos. Según uno de los directivos de ponente económico-financiero del con- una ONG española, este sesgo econo- cepto, adopta mayor importancia la idea micista se debe a que el concepto de de que la rendición de cuentas debe di- accountability fue recuperado por las rigirse a los donantes, y es frecuente organizaciones de la sociedad civil del la idea (consistente con el marco legal mundo empresarial. En palabras del re- existente en la mayoría, si no en todos presentante de una organización chi- nuestros casos nacionales) de que la lena de beneficiarios: rendición hacia el Estado sólo es debi- da cuando las organizaciones reciben La rendición de cuentas es to- recursos estatales –es decir, tal como do el proceso posterior a la ejecución veremos en el próximo capítulo– que de un proyecto en el cual se muestran la rendición se debe al Estado como do- todas las boletas, facturas de las com- nante y no al Estado como Estado, o pras, si se utilizaron algunos profesio- sea, como garante del interés común. nales para algunos talleres, también si hay boletas de honorarios, y la idea es En ocasiones, el componente mostrar todo en forma estructurada financiero es considerado algo así para poder compensar eso con el pre- como el ingrediente mínimo indispen-56
  • 57. sable para que pueda hablarse de ren- y a todos los actores involucrados endición de cuentas, pero que para cons- las actividades de las organizaciones.tituir una rendición plena debe ser com- Son, pues, relativamente escasas lasplementado por otros elementos. Así, definiciones como la que brinda el diri-por ejemplo, señala un funcionario per- gente de una OSC hondureña para quienteneciente a una conocida fundación rendir cuentas es “dar a conocer lo quedonante internacional con sede en Bra- hacemos, cómo lo hacemos y con quiénsil, que para que una ONG pueda sen- lo hacemos”.tirse “legítima ante las personas con lascuales se relaciona” debe “como míni- En algunos casos, el conceptomo, tener cómo responder de sus ac- de transparencia y rendición de cuen-ciones, justificarlas con números y da- tas sólo contiene el aspecto monetario;tos”. Debe señalarse, sin embargo, que en la mayoría, sin embargo, apareceel caso brasileño es peculiar en su ten- también el componente “programático”,dencia a la jerarquización de los aspec- o sea, la exposición de los resultadostos más sustantivos –políticos, éticos, de las acciones y proyectos. Algunasprácticos (tales como la consideración veces este elemento aparece segundode los resultados e impactos)– por so- en importancia; la mayoría de las ve-bre los aspectos “formales”, “técnicos” ces, sin embargo, ambos componenteso “gerenciales” de la rendición de cuen- son presentados como inseparables:tas; tal como lo señala el informe so-bre Brasil, el concepto aparece allí fuer- [La rendición de cuentas] tienetemente ligado a la cuestión de la legi- dos aspectos: uno que es más político,timidad, y la prestación de cuentas “for- lo que hace en función de la misión quemal” no es para muchos actores el as- tiene; y otro es el económico, que tienepecto más central en la construcción que ver con cuánto ha gastado parade la legitimidad. llevar adelante esa tarea. (Informante de OSC, Argentina). Es posible constatar, llegadosa este punto, que allí donde el concepto [Rendir cuentas es] dar cuentagira en torno del aspecto financiero, es de las cosas que se hacen y de cómo seprivilegiado casi sin excepción el tema hacen. (Informante de OSC, Uruguay).del uso de los recursos (informacióndebida, generalmente, a los donantes El planteo más generalizado,de dichos recursos), por sobre el tema pues, parece ser aquel según el cualde la fuente de las donaciones, infor- el concepto de accountability se com-mación debida a la sociedad en general pone de dos elementos, de importancia12345678 57
  • 58. relativa variable, designados de modos nidos más o menos amplios de lo que diversos: qué/cómo, misión/procesos, se informa, sino con el sentido mismo político/económico, cumplimiento de del acto de informar: se especifica, en objetivos/rendición de gastos. Es co- ese sentido, la importancia de que la mún, asimismo, la limitación de la infor- información brindada sea de calidad, mación sobre los procedimientos a la que contenga las claves para su inter- descripción del uso de los recursos. Sin pretación y que provea las herramien- embargo, tal como lo señala el informe tas para que sea posible actuar en con- de Bolivia en relación con la percepción secuencia. Dicho de otro modo, se sub- de los funcionarios de los organismos raya la necesidad de que la información donantes en ese país, el hecho de que sea clara y de que esté guiada por el la información involucrada en el con- propósito de –valga la redundancia– in- cepto de accountability sea básicamen- formar, y no por el de manipular. En te económica no impide que sea al mis- general, estos elementos son resalta- mo tiempo de índole más cualitativa dos especialmente cuando el foco está que cuantitativa, ya que abarca no so- colocado en la rendición hacia los be- lamente el cómo sino también el porqué neficiarios, que tiende a ser conside- del uso de los recursos. En numerosos rada inadecuada aún allí donde se ve- casos, además, el cómo es extendido rifican flujos de información en esa di- a los aspectos cualitativos de la ejecu- rección. Es importante llamar la aten- ción de los recursos, incluyendo aspec- ción sobre un elemento que sólo oca- tos metodológicos (tales como la cons- sionalmente aparece en las respuestas trucción de indicadores), balances y de nuestros entrevistados: la idea arri- aprendizajes, evaluaciones de las mo- ba mencionada de que la rendición de dalidades de trabajo, la transparencia cuentas debe proporcionar las herra- de los procesos, la idoneidad de los mientas para que sea posible actuar mecanismos, normas y procedimientos en consecuencia. A este elemento se utilizados, la calidad de los productos refieren los investigadores bolivianos y servicios brindados, y la medición de cuando, en su evaluación de los meca- otros impactos (ambientales, de géne- nismos de participación directa de la ro, etc.) no necesariamente relaciona- población, destacan que, aun allí don- dos en forma directa con los objetivos de ellos funcionan correctamente, exis- de la actividad en cuestión. ten “serios problemas” en lo que se re- fiere “al siguiente nivel de lo que es uno En un caso específico, el de de los componentes fundamentales de Honduras, se presenta además en for- la rendición de cuentas, es decir, las ma explícita la profundización del con- sanciones. [...] “En el uso de la aplica- cepto no ya en relación con los conte- ción de las sanciones hemos encon-58
  • 59. trado una mucho menor frecuencia que La transparencia noen el caso de la deliberación, de laevaluación o debate de los resultados”. es un concepto sino en cambio un térmi- También en el caso argentinoemerge el cuestionamiento de la con- no en disputa.fusión de la rendición de cuentas con Transparencia es,la mera “información”, en particularcuando ésta es entendida como “comu- ante todo,relaciónnicación mediática”. Así, por ejemplo, de poder.algunos entrevistados señalan la exis-tencia de casos de organizaciones queno tienen demasiado impacto real peroque cuentan, en cambio, con una exce-lente imagen como resultado de unaacertada política de comunicación: Con estos tiempos de excesiva sí ya que ponen énfasis en uno u otroexposición pública y mediática, bueno,me ha pasado que directivos de fun- de sus elementos constitutivos. No obs-daciones donantes me digan ‘mirá có- tante, la perspectiva más difundida pa-mo aparece fulano’, y en realidad fu- rece ser la que abarca las siguienteslano no es una ONG sino un empren- dos dimensiones: la dimensión conta-dimiento familiar que da tallercitos con ble del uso de los recursos, y la dimen-pobres rurales aislados, y en realidad sión del cumplimiento de los objetivos.da dos tallercitos pero aparece una no- En ocasiones, sin embargo, ambos com-ta en el principal diario de acá... todo ponentes del concepto son presentadosun armado de nota, y por ahí hay gente en boca de diferentes actores. Así, porque está haciendo diez veces lo que ejemplo, en el caso de Costa Rica sehacen ese señor y su señora, y es una señala que mientras para las OSC ren-ONG y trata de generar un trabajo con- dir cuentas consiste en “informar sobrejunto, pasa desapercibido. (Informante las actividades” y mostrar a la ciuda-de OSC, Argentina). danía “porqué existe la organización social y el impacto de sus objetivos y Encontramos, en suma, una propósitos, para lograr la participaciónamplia serie de concepciones de ren- de los actores clave”, para las agen-dición de cuentas en uso, muchas de cias de cooperación la rendición delas cuales son complementarias entre cuentas consiste en constatar que lo12345678 59
  • 60. que está haciendo la organización coin- didas con prácticas transparentes, o u- cide con las necesidades de los acto- sadas para mero marketing institucio- res, y en determinar el uso eficiente de nal, o, como se afirma en el medio del los recursos. mercado –universo de la responsabili- dad social–, una forma de ‘agregar va- Pero es el informe brasileño el lor al producto’ [...] Al rendir cuentas a que probablemente mejor ejemplifica la sociedad, no alcanza con presentar la presencia de conceptos divergentes una serie de informaciones financieras. enarbolados por actores diferentes; Es preciso dar información calificada y así, por ejemplo, se afirma que las or- diferenciada para cada público. Es pre- ganizaciones donantes y, junto con ciso decir de dónde viene el dinero, adón- ellas, las organizaciones más próximas de va, cuál es la naturaleza del trabajo, al campo empresarial (agrupadas en el cómo se dan los procesos de trabajo GIFE, Grupo de Institutos, Fundaciones dentro de la organización, si hay demo- y Empresas) ponen más énfasis en los cracia y transparencia en las esferas mecanismos técnicos que las organiza- internas de decisión. Es preciso que la ciones históricamente ligadas a los mo- transparencia incida sobre la cultura vimientos sociales (congregadas por política y nos enseñe a construir rela- ABONG, la Asociación Brasileña de Or- ciones más igualitarias de poder. ganizaciones No Gubernamentales). “Tenemos que hacer rendición de cuen- En este caso, la visión de la ac- tas, no rendición de cuentos”, afirma el countability12 abarca –en palabras del representante de una OSC “tecnocrá- director de una OSC brasileña– no so- tica”; para ello se necesitan “metas de- lamente “los datos financieros, sino finidas, indicadores precisos, objetivos también las acciones realizadas, cómo claros, capacitación”. En la página web fueron hechas, con quién fueron he- de ABONG, por su parte, se lee lo si- guiente: chas, [con] cuántos involucrados di- recta e indirectamente”. Esta concep- La transparencia no es un con- ción es situada por sus promotores cepto sino en cambio un término en dis- dentro del marco interpretativo de la puta [...] Transparencia es, ante todo, “confluencia perversa” de discursos di- relación de poder. Tanto quien la ejerce versos sobre la accountability que cir- como quien la reclama precisan tener culan simultáneamente y son a veces conciencia sobre su papel como suje- confundidos. De ahí la pregunta retóri- tos políticos, para que acciones sim- ca del director de una entidad de finan- plistas y burocráticas no sean confun- ciamiento:60
  • 61. Cuando hay varios actores tra- sus posibles beneficios y sus ventajastando el mismo tema, como la TV Glo- reales o potenciales. Pero ellas sí pre-bo, el Banco Mundial, los movimientos sentan costos y conllevan riesgos y vul-sociales, la ABONG, ¿será que se está nerabilidades, y así lo perciben muchoshablando de lo mismo? de los actores involucrados. Tal como afirma David Bonbright en la confe- El concepto es, pues, visto co- rencia ya mencionada:mo bifronte, ya que en algunos casoses usado para superar, y en otros para Muchos donantes [...] han in-reforzar las relaciones de poder exis- cluso cortado su financiamiento a lastentes. Así, por ejemplo, señala un di- organizaciones que hacen públicos susrectivo de una ONG internacional con problemas abiertamente. Los gobier-actuación en Brasil que su organiza- nos y las estructuras de poder localesción percibe a la accountability como también han empleado mal tal apren- dizaje para perseguir a los líderes o aparte de una estrategia de “democrati- las organizaciones que les han desa-zación de las relaciones y abordaje de fiado o a las comunidades que se hanla cuestión de los derechos”, razón por movilizado para solicitarles a ellos, ella cual establece, entre otras medidas, gobierno, rendición de cuentas.que el 80% de los miembros de su Boardy su Asamblea deben provenir de gru- Numerosos entrevistados seña-pos populares y excluidos. Simétrica- lan, asimismo, que el público suele sermente, buena parte de las OSC más implacable: si escucha algo negativo so-activistas ven en la tendencia a la lla- bre alguna organización (algo que, pormada “responsabilidad social empre- añadidura, será muy probablemente re-sarial” y en la actitud de algunos do- cogido y amplificado por los medios denantes internacionales –con su énfasis comunicación), sin duda no lo olvidará,en la “inversión social” y en la “eficien- y ello tendrá consecuencias funestas so-cia”– un buen ejemplo del uso del dis- bre la organización en cuestión.curso de la accountability en aras de laperpetuación de las relaciones de poder Es destacado, asimismo, el pe-existentes. ligro que supone el sobredimensiona- miento de las actividades relacionadasCostos y beneficios con la rendición de cuentas en el marco de la actividad de las organizaciones: Si la transparencia y la rendi-ción de cuentas no tuvieran costo al- Sí que fortalece y da calidad, pe-guno, no sería tan importante analizar ro creo que la clave está en (...) el equi-12345678 61
  • 62. librio. Que no te comporte tanto trabajo renciadas por parte de la abrumadora que la actividad se resienta (...). Entonces mayoría de los actores consultados. En lo que tienes que hacer es encontrar las la mayoría de los casos, la respuesta a herramientas que te den este equilibrio. la primera pregunta no es (o no es sola- (Informante de OSC, España). mente) de carácter instrumental; la res- puesta a la segunda pregunta, en cam- Existen, pues, dos tensiones bio, tiende a serlo por definición, y en constantes: por un lado, entre la nece- muchos casos se refiere más a los sub- sidad de autoevaluación, crítica y a- productos deseables que a las razo- prendizaje, y la necesidad de mostrar nes fundamentales por las cuales la que se está haciendo un buen trabajo, rendición de cuentas debe tener lugar. merecedor de apoyo y financiamiento; Son contados los casos en que ambas por el otro, entre la utilización de re- preguntas son respondidas en una sola cursos para la rendición de cuentas y respuesta, en términos instrumentales la necesidad perenne de destinar re- generalmente referidos a la imagen, la cursos a las actividades que constitu- captación de recursos y la obtención de yen la razón de ser de la organización. ventajas en la competencia con otras or- En términos de los incentivos necesa- ganizaciones. rios para la realización de la acción de- seada –en este caso, el establecimien- Es respecto del tema de la ima- to y el funcionamiento de los dispositi- gen, en particular, que la instrumenta- vos conducentes a la accountability– lización de la rendición de cuentas tien- el balance de costos y beneficios perci- de a ser percibida como vergonzante; bidos es, pues, de fundamental impor- así, pues, la “buena imagen” es bienve- tancia. En las páginas que siguen ana- nida como un subproducto benéfico de lizamos, por lo tanto, las respuestas de la rendición de cuentas pero es recha- las diversas categorías de entrevista- zada cuando es un resultado buscado dos en cada país relativas a los bene- y obtenido mediante “operaciones de ficios que la rendición de cuentas su- marketing”: pone tanto para las organizaciones in- volucradas como, en algunos casos, Hay unos objetivos más filosó- para la sociedad en general. ficos o éticos y otros más interesados, más pragmáticos. Yo pienso que los Ante todo, es sumamente inte- primeros son más importantes que los resante el hecho de que las preguntas segundos. Desde un ámbito donde los acerca del porqué y el para qué de la valores son muy importantes, donde se transparencia y la rendición de cuen- está recurriendo a fuentes de financia- tas reciben respuestas claramente dife- ción que se basan en el voluntarismo,62
  • 63. en la solidaridad de la gente o de las Respecto del temainstituciones, yo creo que es muy im-portante, éticamente, rendir cuentas. de la imagen, la instru-(...) Por otro lado, hay otra perspectiva mentalización de lamás pragmática [relacionada] con elmarketing [para la cual la rendición de rendición de cuentascuentas] es un tema al que nos tene- tiende a ser percibidamos que sumar por que ya hay una pre-sión, hay una serie de entidades que como vergonzante; así,se están dedicando un poco a evaluareste tipo de cuestiones dentro del ám- pues, la buena imagenbito de las ONG y porque incluso desde es rechazada cuando esla perspectiva del marketing puro y duroya nos viene bien hablar de este tema un resultado obtenidoy demostrar que es algo que nos preo- mediante “operacionescupa y que lo estamos trabajando. Yocreo que hay estas dos perspectivas. de marketing”.Para mí el riesgo es que la segunda pre-valezca más que la primera. (Informan- hacen referencia a dos beneficios dete experto en OSC, España). naturaleza marcadamente diferente. El primero de ellos es un bien intangible, Las respuestas a la pregunta designado como “credibilidad” o “legi-por los beneficios de la rendición de timidad” (tanto de la misión como decuentas, al igual que las demás, se pre- las acciones de la organización). El in-sentan algunas veces diferenciadas forme de Costa Rica destaca, en parti-por su procedencia y otras en forma cular, que lo que está en juego son cier-agregada para cada país. No obstante, tos tipos específicos de legitimidad: noallí donde las respuestas son presen- se trata, efectivamente, de una legiti-tadas en forma desagregada, no pare- midad referida al cumplimento de leyescen mostrar importantes sesgos sec- o regulaciones ni a la percepción ge-toriales. De hecho, las respuestas son neralizada de la rectitud de los objeti-también marcadamente homogéneas vos y actividades (puesto que puedea través de las fronteras nacionales, y tratarse de objetivos y actividades con-se refieren en primer lugar a los bene- trovertidos y no compartidos universal-ficios que la accountability trae apare- mente) sino, en cambio, de una legiti-jada para las propias organizaciones midad normativa –es decir, resultanteque la ponen en práctica. En todos los de la percepción de que la organizacióncasos, las respuestas más frecuentes hace bien su trabajo–, pragmática –o12345678 63
  • 64. sea, relacionada con la percepción de tes de la generalización del “estereotipo los valores tangibles que resultan de de que las ONG son un curro de enri- la labor de la organización– e institu- quecimiento individual”. Varios benefi- cional –relativa a la percepción de que cios son identificados como subproduc- la organización adopta prácticas inno- to de la generación de confianza: el au- vadoras. mento de la participación ciudadana en la organización, el aumento del flujo de En conexión con la credibilidad recursos económicos hacia ella, y –so- y la legitimidad se suman, en ocasio- bre todo entre los entrevistados proce- nes, los bienes de la “confianza” (tanto dentes del sector gubernamental– la entre los miembros de la organización mayor incidencia pública resultante del como de las demás organizaciones y fortalecimiento de la condición de las de la sociedad en general hacia la or- organizaciones como interlocutores vá- ganización en cuestión), el “respeto”, lidos tanto del Estado como de otros la “buena imagen” y la “sensación de actores con capacidad decisoria. tranquilidad” que permite sostener la organización y dirigirla hacia sus fines. El otro gran beneficio al que Por añadidura, cuando la confianza se hace referencia la mayoría de las res- refiere a las relaciones entre los miem- puestas es en cierto modo más men- bros de la organización y entre los surable: se trata del aumento de las ca- miembros y la organización, ella es de- pacidades técnicas y organizativas que signada –como lo consigna el informe son conducentes a una mayor eficien- de República Dominicana– como “sen- cia en el uso de los recursos disponi- tido de pertenencia” e “interiorización” bles o, en otras palabras, al “fortaleci- de los principios y valores organizacio- miento organizacional”, al “aprendizaje” nales o, tal como lo designa el informe o la “maduración” institucional y a la español, como “efecto motivacional” de “sustentabilidad económica” de las or- la rendición de cuentas; en unos pocos ganizaciones. Los mecanismos me- casos, ella es también relacionada con diante los cuales se supone que esto el aumento de la democracia interna. ocurre son variados. Por un lado, se Todos estos bienes son conducentes, señala que la necesidad de rendir tal como se afirma en el informe chile- cuentas obliga a las organizaciones a no, a la ruptura de los mitos existentes “capacitarse” y “profesionalizarse”. En respecto de la opacidad de las organi- los países con menor desarrollo relativo zaciones de la sociedad civil, o –en pa- y entre las organizaciones más peque- labras de un entrevistado uruguayo– al ñas, con menores recursos económi- abandono de los “fantasmas” resultan- cos, más dependientes del trabajo vo-64
  • 65. luntario y cuyos ámbitos de operación La rendición de cuentas,son las regiones más alejadas o atra-sadas de sus respectivos países, son cuando tiene lugar me-mencionadas con mayor frecuencia las diante procesos de eva-ganancias potenciales en capacidades luación, incrementatécnicas básicas, tales como las relati-vas al ordenamiento de datos o a los la capacidad de reacciónprincipios básicos de la contabilidad. y de anticipación de lasEn los países con mayor desarrollo organizaciones frente arelativo y entre las organizaciones másgrandes, con mayores recursos finan- situaciones nuevas.cieros y humanos e insertas en condi-ciones más favorables, son mencio-nados en cambio los beneficios poten- su recurrencia) y llevar a cabo efecti-ciales referidos a la fijación y el cum- vamente las actividades planificadas.plimiento de “patrones de excelencia, Tal como lo expresa un representantede sistematización de las actividades, de una OSC española:de evaluación y mejoría continua”. Enel informe español se menciona, por [La rendición de cuentas per-añadidura la idea de que la rendición mite] retroalimentar y mejorar todos losde cuentas, cuando tiene lugar median- procesos que tienes dentro de la orga-te procesos de evaluación, incrementa nización. Ver los procesos a nivel dela capacidad de reacción y de antici- eficiencia y eficacia. (...) Rindiendopación de las organizaciones frente a cuentas yo me he dado cuenta desituaciones nuevas. En todos los ca- muchas cosas incoherentes y a partirsos, pues, las palabras clave son “efi- de aquí tomas decisiones. Lo difícil esciencia” y “eficacia”, y las respuestas que la organización absorba dentro deremiten a la constitución de un cuerpo sus tejidos toda una serie de actuacio-de conocimientos que permita mejorar nes que la hacen más madura. Rendi-el desempeño, facilitar la toma de ción de cuentas es una dinámica dedecisiones estratégicas sobre la base mejora continua.de informaciones fidedignas y de cál-culos confiables acerca de la relación La expectativa dominante es,entre inversiones y resultados espera- pues, que las organizaciones que nodos, optimizar la utilización de los mueran en el intento (destino que serecursos (e identificar, allí donde tengan supone que inevitablemente espera alugar, las malas prácticas para evitar muchas de ellas) saldrán de la expe-12345678 65
  • 66. riencia fortalecidas en su capacidad existente los “Objetivos de Desarrollo técnica y en la calidad de los productos del Milenio” son “indecentemente, es- y servicios que ofrecen. Son, sin em- candalosamente moderados”. En ese bargo, contados los casos en que se sentido, cabe esperar que la puesta en establecen en forma explícita condicio- marcha de mejores sistemas de rendi- nes adicionales para que los aprendi- ción de cuentas ayude a las OSC a zajes esperados tengan lugar. Tal es “perforar algunos otros orificios en la el caso de Costa Rica, donde se afirma represa que está conteniendo estos re- que para promover el aprendizaje y la cursos”. En vistas de la probada gene- madurez organizativa se requiere que rosidad de los donantes individuales y la rendición de cuentas sea participati- corporativos ante las calamidades na- va, de modo de permitir un proceso de turales, afirma Bonbright, necesita- retroalimentación constante (es decir, mos el “equivalente moral de un mare- moto. Nuestras propias prácticas de no limitado a la transmisión unilateral rendición de cuentas pueden formar de información) cuyos resultados se parte de ese equivalente”. traduzcan efectivamente en cambios organizacionales. Así, por ejemplo, se- En unos pocos casos es men- ñala uno de los entrevistados costarri- cionado otro beneficio adicional que tie- censes que, en ausencia del fortaleci- ne para las organizaciones la puesta miento de las capacidades internas de en práctica de mecanismos de gestión autoevaluación y autocrítica, sucede transparente y de rendición de cuen- simplemente que las informaciones ad- tas. Estos mecanismos, junto con todos quiridas carecen de valor, porque “no sus efectos tanto en el terreno de la sabemos qué hacer con [ellas]”. legitimidad como en el de la eficacia y la eficiencia, operan de modo tal de es- La expectativa respecto de los tablecer dentro del campo de las OSC beneficios económicos de la rendición las distinciones necesarias para que las de cuentas, sin embargo, no se limita a malas acciones de una organización la administración eficiente de los recur- particular no acarreen el descrédito de sos existentes. La expectativa de máxi- todas las demás. Así –explica un infor- ma apunta, además, al incremento de mante procedente de una OSC urugua- la capacidad de captación de nuevos ya– “nos interesa separar a los que in- recursos, tanto de las organizaciones tentamos hacer las cosas bien aunque consideradas individualmente como del nos podamos equivocar de aquellos sector en su conjunto. Tal como lo seña- que cometen ilícitos o defraudan la con- la Bonbright parafraseando a Peter fianza pública escudándose en el be- Singer, en relación con la riqueza nevolente rótulo de “ONG”. En palabras66
  • 67. de un representante gubernamental del Que las malas accionesmismo país: de una organización [La rendición de cuentas] pasa particular no acarreenel colador y distingue entre las que va-len la pena invertir y de las que hay el descrédito de todasque huir. las demás. Son mencionados, finalmente,una serie de beneficios que la rendiciónde cuentas tiene no ya para las orga- buye a la comprensión de que “el di-nizaciones que ponen en marcha los nero esté bien empleado, no quiere de-mecanismos mencionados o para el cir que las cosas salgan bien”. Pero pa-campo de las OSC en su conjunto, sino ra ello es necesario que la rendiciónpara la sociedad en pleno. Así, por de cuentas vaya más allá de su com-ejemplo, el informe español concluye, ponente estrictamente financiero.a partir de las expresiones de los entre-vistados, que la rendición de cuentas Aunque en este caso, a dife-hace posible la transmisión de valores rencia de los anteriores, en general noque ayudan a la educación de la ciu- son explicitados (más allá de la con-dadanía, sea cual sea su grado de im- vicción de su alto “impacto social” y suplicación con la organización: capacidad “ejemplificadora” capaz de propiciar la “transformación cultural” Se mejora la calidad del trabajo que la mayoría juzga necesaria) losy la educación de la ciudadanía. Y si mecanismos concretos mediante loslos ciudadanos se habitúan a recibir cuales dichos beneficios se materiali-cuentas muy transparentes de las zarían. No obstante, con independen-organizaciones, confiaran más en las cia de la (remota) posibilidad de corro-organizaciones y ellos también serán boración empírica de estas formulacio-más comprometidos. (Informante de nes, es de por sí relevante la creenciaOSC, España). de los actores en la existencia de esta clase de beneficios. Pues se trata, en En ese sentido, el mismo en- definitiva, de beneficios formulados entrevistado señala que una buena ren- términos de su aporte a la realizacióndición de cuentas contribuye a una me- de los grandes principios que constitu-jor comprensión por parte de la ciuda- yen el horizonte de legitimidad de las so-danía de la realidad social sobre la cual ciedades modernas: la ciudadanía, la de-las organizaciones operan, que contri- mocracia, el desarrollo.12345678 67
  • 68. NOTAS 1 Tomamos la expresión de Samuel Huntington (1994), La tercera ola. La democratización a finales del siglo XX, Buenos Aires, Paidós. Con ella el autor se refiere al conjunto de transiciones hacia la democracia que tuvieron lugar en una treintena de países a partir de los años setenta. 2 Para una introducción a los conceptos de “democracia delegativa” y “accountability horizontal”, véanse Guillermo O’Donnell (1992) “¿Democracia delegativa?”, en Cuadernos del CLAEH N°61, Montevideo, y Guillermo O’Donnell (2001) “Accountability horizontal: La institucionalización legal de la desconfianza política”, en POSTData, Nº 7, Buenos Aires. En lo que se refiere a la idea de accountability “social” o “societal”, véase Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (eds.) (2002) Con–trolando la política. Ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas, Buenos Aires, Temas. 3 No nos referimos aquí a la vigencia efectiva de dispositivos concretos para la rendición de cuentas, ni siquiera en lo que se refiere a los poderes públicos; como veremos, la existencia de un interés en los principios de la transparencia y la rendición de cuentas no necesariamente supone la implantación de mecanismos que los hagan efectivos; de hecho, una de las críticas más escuchadas entre los entrevistados de diversos países refiere a la falta de correspondencia entre los discursos y las regulaciones, por un lado, y las prácticas y los comportamientos, por el otro. 4 Las pocas voces que se expresan categóricamente en contra de la obligatoriedad de la rendición de cuentas, lo hacen para descartar la obligación legal a favor de la “obligación ética” y el “deber moral”. Desde esta perspectiva, dicho “deber moral” es juzgado inherente a la naturaleza de las OSC, lo cual –en la explicación de varias OSC chilenas– las compele a rendir cuentas más que a las organizaciones con fines de lucro. Detrás de la afirmación del carácter facultativo de la ren- dición de cuentas se encuentran, en la mayoría de los casos, el tópico de la autonomía de las OSC y la preocupación por su posible avasallamiento por parte de los poderes públicos. 5 Cabe señalar, respecto de esta cuestión así como de todas las demás, que algunos informes nacionales proporcionan respuestas diferenciadas por categoría de entrevistado, mientras que otros las presentan en forma agregada. Intentamos dar cuenta de todos los matices allí donde los hay. Es importante aclarar, asimismo, que en muchos casos se presenta un compendio de respuestas obtenidas, sin indicar necesariamente su incidencia entre los entrevistados. Y que, aún en los casos en los cuales se deja constancia de la mayor o menor presencia de cada respuesta entre los entrevistados, dicha ponderación tiene un simple valor “impresionista” debido a que las respuestas no provienen de una muestra en el sentido estadístico sino de una “muestra intencional”, es decir, un conjunto de entrevistados que busca acoger la diversidad sociológica y los matices de opinion. 6 Cf. David Bonbright (2007): “El rostro cambiante de la rendición de cuentas de las ONG”, conferencia magistral pronunciada en el seminario internacional “Pregonar con el ejemplo. Sociedad civil y rendición de cuentas”, Montevideo, Uruguay, 16 y 17 de abril de 2007. Disponible en La Sociedad Civil en línea (http://www.lasociedadcivil.org). 7 El tema de la imagen de las organizaciones de la sociedad civil en los medios de comunicación, junto con la cuestión de los peligros percibidos de la exposición pública, son abordados brevemente al final de este capítulo y con mayor detalle en el capítulo 8 Cf. Bernard Manin (1998): Los principios del gobierno representativo, Madrid, Alianza. 9 Exceptuando, por supuesto, a una cierta cantidad de OSC que son tenidas como pioneras en el campo de la transparencia y la rendición de cuentas, entre las cuales se encuentran algunas cuya misión consiste precisamente en promover las prácticas de transparencia y probidad en las68
  • 69. instituciones tanto públicas como privadas y que, consecuentes con su misión, practican ellasmismas los principios que predican mediante iniciativas tales como la publicación de sus informesfinancieros y otras informaciones relevantes en sus páginas web.10 De hecho, la preocupación por este tema se deja ver también en el título –”Pregonar con elejemplo”– escogido para el seminario en que se expusieron las primeras conclusiones de esteproyecto, realizado en Montevideo en abril de 2007.11 Cabe señalar que si bien en la mayoría de los casos el término accountability es implícitamentetraducido como “transparencia y rendición de cuentas”, y ambos elementos son, por consiguiente,tratados como componentes inseparables de un mismo concepto, en algunos casos –como el deBolivia– cada uno de esos elementos es tratado por separado. Así, el informe de ese país señalaque, mientras que los diversos actores tienden a coincidir en la idea de rendición de cuentas entérminos de “información sobre el manejo económico”, manejan distintas concepciones detransparencia, diferenciadas sobre todo según sus interlocutores privilegiados: por ejemplo, mientrasque para las ONG la transparencia es una forma de apertura de la información sin restricciones atodos los interesados, para las organizaciones de miembros consiste en la apertura de la informaciónde sus actos a sus afiliados, con el principio de revocabilidad de los dirigentes como reaseguro.12 Coincidente, punto por punto, con la definición que maneja David Bonbright, quien sostieneque aunque la mayoría vincula la rendición de cuentas con la provisión de información financierasegún ciertos requisitos formales, el “criterio más profundo” la considera como “un medio parainfluir el uso del poder, como una forma de decirle la verdad al poder [...] [L]a rendición de cuentases una parte esencial del proceso de ‘democratización’, del proceso de crear frenos y contrapesosque aseguren que el menos privilegiado y con menos poder puede desafiar y reconfigurar lasdinámicas del poder social”. Cf. Bonbright, op. cit. 69
  • 70. 70
  • 71. #4 71
  • 72. 72
  • 73. CAPÍTULO 4Contenidos y destinatarios OMO hemos visto, durante va- deficiencias del marco legal. EstasC rias décadas las organizaciones de la sociedad civil han cumpli-do un rol eficaz de control, promovien- cuestiones son examinadas a lo largo de varios capítulos. En las páginas que siguen son analizadas las diversas res-do la transparencia y la rendición de puestas ofrecidas para un interrogantecuentas por parte de las instituciones inquietante –¿quién controla a los con-públicas y del sector privado. Gracias troladores?–, reformulado para la oca-a sus éxitos, las OSC acumularon res- sión en términos de los “públicos”, “au-ponsabilidades y poder y adquirieron diencias” o “destinatarios” a quienes sevisibilidad. Así, sus acciones y omisio- supone que las OSC deben rendirnes en relación con su propia rendición cuentas. En estrecha conexión con lasde cuentas comenzaron a ser exami- diferentes respuestas a la pregunta a-nadas. Quedaron entonces colocadas cerca de los destinatarios de la rendi-en primer plano varias cuestiones im- ción de cuentas se presenta, asimismo,portantes: entre ellas, la de la coheren- la reflexión acerca de los contenidos, loscia y los valores; la de los incentivos formatos y los mecanismos apropiadosrequeridos para impulsar la rendición para dicha rendición, que varían am-de cuentas, dada la constelación exis- pliamente en función de los actores in-tente de costos y beneficios; y la de las volucrados. 73
  • 74. Ante todo, sin embargo, caben destinatarios a los que se supone que unas pocas aclaraciones metodológi- las OSC deben, según las diversas ca- cas respecto de la información en que tegorías de entrevistados, rendir cuen- se basa buena parte de este capítulo. tas de sus actos, sin que sea posible En primer lugar, pese a los enormes determinar la importancia relativa y la esfuerzos realizados para unificar los incidencia de cada una de las respues- criterios básicos de investigación, la in- tas. En uno o dos casos, finalmente, formación obtenida por los diversos e- no toda la información disponible es uti- quipos nacionales y la forma en que lizable (a la vez que faltan algunas in- ésta es seleccionada, agregada, orga- formaciones esenciales) debido a que nizada y presentada, no siempre per- solamente aparecen las respuestas de mite la realización de comparaciones los actores consultados respecto de los entre los países ni de generalizaciones destinatarios de su propia rendición de que los abarquen a todos. Así, por cuentas, y no hay indicio alguno acerca ejemplo, aunque en general las diver- de su posición respecto de la cuestión sas categorías de entrevistados son in- que nos ocupa, es decir, respecto de terrogadas por separado acerca de sus los destinatarios de la rendición de cuentas de las OSC (así, por ejemplo, percepciones sobre quiénes deben ser los funcionarios estatales responden los destinatarios de su rendición de solamente sobre a quiénes debe rendir cuentas y sobre las razones en que se cuentas el Estado, y así sucesivamen- sustentan sus opiniones, en algunos te); en esos casos, la única información casos la información disponible apare- de utilidad para nuestros propósitos es ce en forma agregada, sin ulteriores la provista por las propias OSC. distinciones. Por otra parte, aún allí donde los datos se hallan desagrega- dos, no necesariamente están presen- El público de la rendición tes las opiniones de todos los actores de cuentas, desde las relevantes; por añadidura, en más de primeras filas de la platea una ocasión la perspectiva ausente es hasta los remotos palcos la de los beneficiarios de la acción de sin asientos las OSC, cuya escasa relevancia en- tre los mecanismos existentes de ren- Puesto que de lo que se trata dición de cuentas es, al mismo tiempo, es de indagar acerca de los destinata- una y otra vez criticada en la mayoría rios de la rendición de cuentas de las de los informes y por la mayor parte de organizaciones de la sociedad civil, co- los entrevistados. Además, es común rresponde escuchar en primer lugar lo encontrar en los informes listados de que las propias OSC tienen para decir74
  • 75. al respecto -opinión que, a diferencia Los donantes tienden ade lo que sucede con otros actores cu-ya presencia es irregular, es recogida aparecer siempre, desde lasin excepciones por todos los informes perspectiva de las OSC,nacionales. Esta sección se estructura, como destinatarios de laspues, sobre la base de las perspectivasexpuestas por las OSC, como contra- rendiciones de cuentas, y enpunto de las cuales se intercalan las general son ubicados en elvisiones ofrecidas por otros actores en tope de la lista.la medida en que presentan contrastesimportantes o matices interesantes, o allídonde resultan de utilidad (por ejemplo,en el caso de las percepciones de las zaciones no gubernamentales” (ONG).organizaciones donantes) para corro- A diferencia de las primeras, cuya razónborar o refutar las percepciones de las de ser consiste en prestar servicios aOSC en relación con las restricciones sus propios miembros, las segundas noa que se hallan sometidas. necesariamente son responsables ante sus miembros ni se puede afirmar que, Como se ha dicho y repetido, en un sentido estricto, los representen.el campo de las organizaciones de la Así pues, en relación con éstas no ca-sociedad civil es extremadamente he- be preguntarse sobre su base de repre-terogéneo. Dado que las perspectivas sentación ni sobre la fuente de dele-de las OSC varían marcadamente se- gación de su poder sino, en cambio,gún la clase de organización de que sobre la base de su legitimidad.se trate, se vuelve necesario destacarante todo una serie de distinciones den- Si bien la representación de lostro del terreno de la sociedad civil que socios o afiliados no constituye la razónestán presentes en buena parte de los de la existencia de las organizacionesinformes nacionales. de advocacy, es importante recalcar que muchas de estas organizaciones La primera y más importante también tienen socios o afiliados, y endistinción es, sin duda, la que se plan- algunos contextos nacionales, están in-tea entre las organizaciones basadas cluso obligadas a tenerlos debido a lasen la afiliación (denominadas, en algu- exigencias impuestas por el marco le-nos casos, “organizaciones sociales”) y gal, que establece además la obliga-las asociaciones de advocacy o, simple- ción de la organización de rendirlesmente llamadas muchas veces “organi- cuentas. Esto último ocurre también en12345678 75
  • 76. el caso de Brasil, donde –según un in- fuera”. En el estudio brasileño se agre- vestigador de ese origen– “el principio ga además la distinción según el tama- constitucional exige que cada asocia- ño: las organizaciones más pequeñas ción rinda cuentas a sus asociados” –resume el informe– son más sensibles (pero, agrega a continuación, una vez que las grandes a la rendición a sus cumplidos –al menos en el aspecto for- socios más próximos. En otros casos mal– los requisitos legales mínimos, los se esbozan distinciones adicionales so- destinatarios privilegiados pasan a ser, bre la base del espacio de actuación sin lugar a dudas, los donantes de los de las organizaciones: aquellas que de- recursos). sarrollan su acción en el ámbito nacio- nal, son más conocidas (y, por añadi- En todo caso y por razones evi- dura, cuentan con mayores recursos) dentes, allí donde la distinción entre es- muestran mayor predisposición a rendir tas dos clases de organizaciones se cuentas “a la sociedad en general” y encuentra presente, es subrayada en por canales masivos, mientras que o- primer lugar la responsabilidad de las tras que son más pequeñas y/o se de- organizaciones de afiliación ante sus sempeñan en contextos locales de actores internos: afiliados, socios, jun- acción “cara a cara” jerarquizan la ren- tas directivas, personal, voluntarios. La dición hacia sus comunidades de refe- rendición de cuentas hacia esos actores rencia y, por consiguiente, hacia sus también está presente en el caso de las “socios” y beneficiarios directos. El in- organizaciones de advocacy u ONG, pe- forme argentino, por su parte, distin- ro con una intensidad mucho menor. gue entre las organizaciones “territo- riales” o “de base” y las restantes en el El informe de Uruguay, por su sentido de que en aquellas cobran ma- parte, señala la presencia de dos pos- yor relieve, entre sus múltiples desti- turas antagónicas, estrechamente rela- natarios, los miembros de la organiza- cionadas con el tipo de OSC de que se ción: se trata, en palabras de varios di- trate: una que favorece la rendición a- rigentes sociales, de rendir cuentas bierta –”que cualquier persona ingrese “hacia nosotros mismos” o, lo que es a la web y pueda verificar en qué se lo mismo, “a nuestros vecinos”; en uno gasta”– y otra que alienta una rendición y otro caso, el sujeto de la rendición limitada a los directamente involucra- de cuentas son los beneficiarios de la dos o, más precisamente, en palabras acción de la organización. En el caso del vocero de una OSC de afiliación, “a de Bolivia, finalmente, se destaca que los que representamos. No creo que las “organizaciones sociales” se con- haya que tener mucha atención hacia sideran responsables sobre todo ante76
  • 77. sus bases, en tanto que las “oenegés” párrafos que siguen realizar una apre-privilegian por un lado a sus donantes tada síntesis que proporcione una ideay por el otro, aunque con menor inten- acabada de la diversidad existente.sidad, a los beneficiarios de sus accio-nes. En estos y otros casos, sin embar- Si se dejan de lado las organi-go, la rendición hacia los miembros es zaciones basadas en la afiliación, queprivilegiada desde una perspectiva por su naturaleza tienden a privilegiarque, por aproximaciones sucesivas, tie- a sus públicos internos en los procesosne en cuenta a una multiplicidad de de rendición de cuentas, encontramosdestinatarios. Así lo expresa, por ejem- que buena parte de las OSC se visua-plo, el representante de una OSC es- lizan a sí mismas como situadas entrepañola: dos polos que por razones diferentes exigen ser considerados como “audien- Yo creo que lo primero es a ni- cias”, “públicos” o “destinatarios” privi-vel interno, a sus empleados, a su ór- legiados de su rendición de cuentas:gano de gobierno, a los usuarios, be- por un lado, el de los donantes de losneficiarios. Y como segunda capa a to- recursos gracias a los cuales puedendas aquellas personas, entidades e ins- desarrollar sus actividades y alcanzartituciones que han apoyado de alguna sus objetivos; por el otro, el de los desti-manera a la organización. A los do- natarios de dichas acciones, la satis-nantes, a los socios, las empresas. (...) facción de cuyas necesidades o la de-A los medios de comunicación y a la fensa de cuyos derechos constituyensociedad en general. A cualquier perso- la razón de ser de las organizaciones.na, independientemente de que tenga Pese a la importancia que es recono-una relación o no con la organización. cida a ambos polos de la relación, la diferencia en el trato con unos y otros Mientras que algunos de los es notable. Así, por ejemplo, encontra-países subrayan la gran heterogenei- mos que los donantes tienden a apare-dad de respuestas de las OSC a la pre- cer siempre, desde la perspectiva degunta sobre los destinatarios de sus las OSC, como destinatarios de las ren-rendiciones, otros destacan en cambio diciones de cuentas, y en general sonla considerable coincidencia de crite- ubicados en el tope de la lista; los bene-rios. En todo caso, sin embargo, la e- ficiarios, aunque mencionados –en algu-norme variación de las respuestas de nos países más que en otros– con mu-uno a otro país torna difícil la formula- cha frecuencia, raramente aparecención de generalizaciones amplias, ra- como la opción más importante. Cabezón por la cual nos proponemos en los señalar que, aunque a menudo reco-12345678 77
  • 78. nocen la existencia de otros públicos, nómica (pobreza, bajo nivel educativo, también los entrevistados procedentes etc.) que repercuten negativamente so- de entidades financiadoras tienden a bre la condición ciudadana y, por con- identificar a los donantes como los prin- siguiente, sobre la capacidad para exi- cipales destinatarios (aunque cierta- gir rendición de cuentas. mente existen algunos casos en que son puestos en primer término los be- En algunos países el sesgo a fa- neficiarios o la sociedad en general). vor de las entidades financiadoras es más fuerte que en otros. Las OSC de - Sobre donantes Paraguay y las ONG (a diferencia de las y beneficiarios organizaciones sociales) de Bolivia, por ejemplo, consideran a los donantes de Desde la perspectiva de las or- los recursos –ya sea que se trate del ganizaciones de la sociedad civil, las Estado, organismos internacionales, obligaciones hacia donantes y benefi- agencias extranjeras de cooperación o ciarios suelen ser pensadas de modos empresas– como audiencias privilegia- marcadamente diferentes, aparente- das o, en el extremo, como destinata- mente sobre la base del contraste en- rios únicos de su rendición de cuentas. tre obligaciones impuestas externa- En el caso de Paraguay, en particular, mente y deberes éticos autoimpuestos. es destacada la precaria situación de Pues, efectivamente, la jerarquización los beneficiarios en el proceso de ren- de la rendición hacia los donantes es dición de cuentas, en la medida en que a menudo justificada, ante todo, como allí donde su opinión es requerida lo una necesidad sin cuyo cumplimiento es solamente con el objeto de realizar sería imposible sostener la organiza- evaluaciones destinadas a integrar los ción. En otros casos, no tan numero- informes dirigidos a las entidades finan- sos, el relegamiento de los beneficia- ciadoras. Así, pues, con ellos se evalúa rios a un lugar secundario es justificado el impacto de los proyectos, pero en con el argumento adicional de que la general no les son proporcionados los rendición de cuentas tiende a dirigirse resultados de dichas evaluaciones, por hacia quienes la exigen (y, sobre todo, no hablar de los documentos y las ren- a quienes tienen y utilizan el poder para diciones financieras. Aún en los casos exigirla); en ese sentido, son con fre- –menos numerosos– en que los bene- cuencia lamentadas las limitaciones “cul- ficiarios son considerados como au- turales” resultantes de la existencia de diencia de la rendición de cuentas, una sociedad “pasiva” o, más aún, las existe el reconocimiento de que ello no restricciones de naturaleza socioeco- se refleja en la práctica cotidiana de la78
  • 79. mayoría de las OSC, dado que la res- Para la ciudadanía, lapuesta a las múltiples exigencias de losdonantes ocupa la mayor parte del que- rendición de cuentas tienehacer organizacional. connotaciones básicamente simbólicas, puesto que En lo que se refiere a los be-neficiarios, a diferencia de lo que ocurre aparece asociada concon los donantes, aparece además, en valores como la honestidad,varios países, un número relevante (aun- la integridad y la rectitud.que minoritario) de respuestas de OSCque sostienen que no es necesario con-siderarlos como destinatarios de la ren-dición de cuentas, no ya porque la rea-lidad material deba ser priorizada por ciarios está (casi) ausente de algunossobre los ideales éticos sino simple- de los informes. De las opiniones con-mente porque los beneficiarios no cali- signadas en los informes restantes sur-fican como destinatarios legítimos de ge un panorama heterogéneo. En al-la rendición. En estos casos, el argu- gunos casos –como el de Argentina–mento se deriva de la definición del las entrevistas y los grupos focales conconcepto de rendición de cuentas en beneficiarios no dejan traslucir la exis-términos exclusivamente económicos: si tencia de un reclamo de mayor trans-rendir cuentas es explicar cómo se utili- parencia y rendición de cuentas. En o-zan los fondos, nada más razonable que tros casos –entre ellos el de Chile– sidirigir dichas explicaciones a quienes tu- bien la mayoría de los beneficiarios juz-vieron a bien facilitarnos el dinero. ga que debe rendírseles cuentas –aun- que no en forma prioritaria, ya que con- Este discurso es, en cierta me- sidera a los donantes como destinata-dida, internalizado por los beneficiarios. rios privilegiados– también está pre-Así pues, los beneficiarios como desti- sente entre ellos, en menor medida, lanatarios de la rendición de cuentas son idea de que no es necesario que seobjeto de las reflexiones de dirigentes les rinda cuentas, ya que no son ellosde OSC, de funcionarios de entidades quienes aportan los recursos. El infor-donantes y de representantes guber- me chileno señala, asimismo, que lanamentales; están, en cambio, mucho idea de la rendición de cuentas a los be-menos presentes en el discurso de los neficiarios está presente solamente en-propios beneficiarios. Como ya se ha tre los beneficiarios organizados; allí don-advertido, la perspectiva de los benefi- de los interpelados son beneficiarios di-12345678 79
  • 80. rectos o individuales, en cambio, predo- cursos, proporcionan un conocimiento mina una actitud acrítica y el sentimiento parcial y muchas veces informal de las de gratitud es colocado por encima de partidas presupuestarias dirigidas a las la conciencia de derechos. actividades concretas que comprome- ten la participación de los grupos de El caso de República Domini- base. Cuando publican sus memorias cana introduce un matiz en este argu- anuales, la información financiera pue- mento: en ese país la mayoría de las de llegar a conocimiento de los benefi- OSC con beneficiarios individuales son ciarios, pero suele ser de carácter de- organizaciones que brindan servicios, masiado general. En todo caso, las or- especialmente en el área de la salud. ganizaciones de beneficiarios no exi- Los beneficiarios se comportan, pues, gen nunca más de lo que les es ofreci- como usuarios sólo interesados por la do; conspiran contra ello los bajos ni- calidad del servicio y los resultados ob- veles educativos y las debilidades de tenidos. Puesto que dichos resultados la formación ciudadana, que limitan el se refieren en forma directa a su situa- reconocimiento del derecho a saber, a ción personal, no parece que tenga estar informados o simplemente a en- sentido preocuparse por conocer “los tender de qué se trata: números”. De hecho, estas organiza- ciones son reconocidas como ejem- [Las organizaciones de base] plos de buena administración, calidad no se interesan ni piensan que les co- médica y atención igualitaria, y no rresponde incursionar en las cuestio- necesitan introducir dispositivo alguno nes ‘internas’ de las OSC. Por el con- de rendición de cuentas para gozar de trario, piensan que hacerlo podría ‘da- la credibilidad y el apoyo de la ciuda- ñar’ las buenas relaciones. (Expresio- danía. A contramano de lo que podría nes de informantes de organizaciones suponerse, los beneficiarios organiza- de beneficiarios, citadas en el informe dos se encuentran en desventaja res- de República Dominicana). pecto de los beneficiarios individuales así concebidos. Los argumentos con los cuales es apoyada –allí donde se hace pre- Muchas OSC que dirigen su sente– la exigencia de rendición de acción a beneficiarios organizados, en cuentas por parte de los beneficiarios efecto, realizan periódicamente rendi- son distintivos: ella es importante, por ciones cuyo contenido suele vincularse ejemplo, para que no se generen falsas con los aspectos técnicos de los pro- expectativas respecto de las activida- yectos; en lo que se refiere a los re- des de la OSC, protegiendo su imagen80
  • 81. y su buen nombre; y para que pueda lo que es importante medir, así comoproducirse un aprendizaje recíproco1. de sus criterios de evaluación. Se trata,No obstante, suelen estar ausentes las evidentemente, de una tarea que de-condiciones para que dicho aprendiza- manda tiempo y esfuerzos –horas deje pueda tener lugar, de modo que el diálogo para llegar a pequeños acuer-asunto suele quedar reducido a una me- dos, lo cual no siempre es comprendidora cuestión de “imagen”. Es la forma en correctamente por los actores másque la mayoría de las OSC informa a sus alejados del terreno en que se muevenbeneficiarios –concluye el informe de las OSC:Honduras a partir de las expresionesde los entrevistados– lo que no permite A veces esta clase de trabajoque éstos puedan ser críticos o influir es visto por los terceros (como donan-realmente sobre las organizaciones y tes) como ‘más proceso ONG’ a expen-sus actividades. En efecto, tal como se sas del ‘producto’ o, peor aún, como unlee en el informe de Bolivia, los dirigen- gasto de dinero en muchas ‘conversa-tes tienden a entender la transparencia ciones’. Para continuar el esfuerzo ne-y la rendición de cuentas en forma uni- cesario para este trabajo es tambiénlateral, identificándola con los mecanis- necesario comunicar a los terceros quemos mediante los cuales informan a esto es el trabajo, que esto es lo quesus bases o se comunican con ellas; significa trabajar para el desarrollo.para la ciudadanía, por su parte, la ren- (David Bonbright, op.cit.).dición de cuentas tiene connotacionesbásicamente simbólicas, puesto que no Por otra parte, los informes (ela-aparece asociada con dispositivos em- borados teniendo en cuenta los crite-píricos o prácticas concretas sino, en rios de los directamente involucrados)cambio, con valores tales como la ho- deben tener un formato que los haganestidad, la integridad y la rectitud. In- accesibles a la audiencia primaria: no-cluso allí donde la comunicación no es tificaciones orales en sesiones abier-unilateral –señala David Bonbright– tas, discusiones a nivel de la comunidad,la rendición de cuentas tiende a ago- informes “populares” en el lenguaje apro-tarse en la interrogación a los interesa- piado, etc. Así, por ejemplo, el informedos directos (incluidos los beneficia- de Paraguay subraya la importancia derios) sobre las actividades y el cumpli- que los formatos de la rendición semiento de las metas, consignando sus adapten a las características no sola-opiniones en formularios con opciones mente de las OSC involucradas sinoprefijadas; está ausente, en cambio, la también de los públicos y de la socie-inclusión de sus visiones respecto de dad en general: en el caso de Para-12345678 81
  • 82. La mención del “público situadas entre la necesidad económico- financiera y los imperativos éticos, pero en general” como des- inclinadas hacia la satisfacción de la pri- tinatario de la rendición de mera más que de los segundos, dada cuentas es omnipresente su situación –bien descripta por Bon- bright– de debilidad frente a los do- en las respuestas tanto de nantes y de poder sobre los beneficia-las OSC como de los restan- rios. tes actores, pero aparece casi indefectiblemente en - Sobre el Estado y la sociedad en general una posición relegada. En segundo lugar detrás de la guay, específicamente, es importante relación pendular de las OSC con do- tener en cuenta que el acceso a In- nantes y beneficiarios es presentada, ternet –uno de los medios de informa- con diversos énfasis y en jerarquiza- ción favoritos de muchos donantes y ciones variadas, la rendición de cuen- organizaciones que se desenvuelven tas hacia “la sociedad en general”, “los en medios urbanos– se limita al 1,8% interesados” o “todo aquel que la re- de la población. En suma, sólo si circula quiera”2. En algunos casos, son inclui- por los canales adecuados la informa- dos en este rubro “los pares” (es decir, ción puede entrar en un dominio públi- las restantes organizaciones de la so- co más amplio para ser debatida, cues- ciedad civil), los “aliados” (otras orga- tionada, ratificada o rectificada. Sólo nizaciones con las cuales se trabaja entonces la rendición de cuentas deja conjuntamente para algún proyecto es- de ser asimilada a la “mera informa- pecífico) y las “redes internacionales” ción” para ser comprendida en térmi- de las cuales las organizaciones for- nos de participación o, más específica- man parte. En verdad, la mención del mente, de información para la partici- “público en general” como destinatario pación. de la rendición de cuentas es omnipre- sente en las respuestas tanto de las En síntesis, del análisis de las OSC como de los restantes actores, percepciones de las organizaciones de pero aparece casi indefectiblemente en la sociedad civil y de otros actores rele- una posición relegada. La importancia vantes acerca de los destinatarios de su de esta clase de rendición es a menudo rendición de cuentas, resulta en primer sostenida, en particular desde el ámbito lugar la imagen de unas organizaciones gubernamental y de las entidades do-82
  • 83. nantes, sobre el argumento (afín al que La sostenibilidad de una OSCprivilegia a las organizaciones donan- [...] no se puede alcanzar si la sociedadtes por el hecho de tratarse de la fuen- que las enmarca no las sostiene, note de los recursos) de que, al fin y al les da legitimidad y vida. (Informantecabo, es la sociedad en pleno –en pala- de organismo internacional, Uruguay).bras de un funcionario chileno– “quienparticipa directa o indirectamente de Independientemente de la me-estas organizaciones, ya sea por vía dida –considerada, en la mayoría dede los impuestos que el Estado les en- los casos, limitada o nula– en que estostrega transformado en proyectos, y conceptos se traducen en dispositivostambién participa en calidad de trabajo concretos de rendición de cuentas, lavoluntario”. Son mucho más numero- importancia que reviste para las orga-sas, sin embargo, las oportunidades en nizaciones la rendición hacia “la socie-que las debilidades de esta clase de dad en su conjunto” depende fuerte-razonamiento quedan en evidencia: en mente de la forma en que ellas se con-efecto, si de lo que se trata es de “pre- ciben a sí mismas y a sus fines. Talmiar” a la fuente de los recursos, nada como señala Bonbright, la razón dehay más razonable que enfocar la ren- ser –y, por lo tanto, la fuente de legiti-dición de cuentas exclusivamente en midad– de las OSC (y de las ONG enlas entidades donantes. Tal como lo ex- particular) es “producir un beneficio pú-plica uno de los coordinadores del in- blico explícito”. Allí donde se trata deforme brasileño: un bien público destinado a una comu- nidad específica, pues, tienden a ser [Al margen de la obligación privilegiados como destinatarios de laconstitucional de rendir cuentas a los rendición de cuentas los beneficiariosasociados] los primeros actores priori- directos –aunque ello no elimina, porzados son los donantes. El problema supuesto, la posibilidad de incluir en laes que las asociaciones no viven en rendición “al público en general” cuan-general de las donaciones de sus aso- do ese bien (por ejemplo, una políticaciados [ni, agreguemos, de la genero- focalizada de reducción de la pobrezasidad espontánea de la ciudadanía], si- en una comunidad específica) es apre-no de agencias de cooperación. ciado por la sociedad en su conjunto (por ejemplo, cuando por alguna razón El argumento de la legitimidad dicha sociedad resulta especialmentecomo justificación de la rendición de sensible a los problemas relacionadoscuentas a la sociedad en pleno parece con la pobreza) aunque sea disfrutadoser, pues, comparativamente más sólido: por un segmento definido de sus miem-12345678 83
  • 84. bros. Allí donde se trata de un bien pú- que tenés, otros quieren saber espe- blico difuso, cuya obtención es consi- cíficamente si cambiás algunas de las derada un beneficio para toda la socie- cosas que decís. (Informante de OSC, dad (la obtención o defensa de un dere- Argentina). cho universal o universalizable, la pre- servación del medio ambiente, etc.) la Si la organización que recibe tendencia a incluir a “la sociedad en ge- recursos los utilizó para comprar diez neral” como destinataria es aún más computadoras, va a ser verificado [por fuerte. El razonamiento es simple: si los donantes] si esas computadores las organizaciones se definen por per- fueron realmente compradas. Para el seguir el bien público, entonces el des- público, esa información no es relevan- tinatario de sus rendiciones debe ser, te de esa forma, debe hablarse de los precisamente, el público. beneficios de esa compra, para qué sirven, etc. Ahora, es importante que Allí donde se invoca la rendi- esas informaciones no se contradigan. ción de cuentas “a la sociedad en gene- Las informaciones, aunque diferentes, ral” son comunes los desacuerdos so- deben ser complementarias. (Informan- bre el nivel de detalle apropiado para te de fundación donante, Brasil). las rendiciones y los temores relativos a las vulnerabilidades que resultarían No te pide lo mismo un finan- de la liberación de ciertas clases de in- ciador, que un socio, o que un volunta- formación “sensible”. Suele enfatizar- rio. Lo tenemos bastante trabajado, o se, asimismo, la idea de que, dada la por lo menos interiorizado. (Informante presencia de diversos públicos, la “ren- experto en OSC, España). dición de 360 grados” (según el infor- me argentino) o la rendición “de puertas Pese a esta “internalización”, abiertas” (según su par chileno) referida de modos diversos por varios requiere de la elección de mecanismos informes nacionales, así como la de- variados para la transmisión de dife- tección de algunas prácticas alineadas rentes clases de información, cada una con esta idea, es común la tendencia de ellas en el lenguaje apropiado: a una rendición de cuentas que el in- forme español define como “generalis- [Hay] muchos más públicos ta”, básicamente a través de la memo- para rendir cuentas, a cada uno por un ria anual de actividades y la página motivo. [...] Algunos quieren saber qué web. La situación –reflexionan los au- hacés con el dinero, pero otros quie- tores de dicho informe– “no debe atri- ren saber qué hacés con la credibilidad buirse a la convicción de que ésta sea84
  • 85. la mejor manera de hacerlo, si no que ción opuesta, consistente en defenderse atribuye a la capacidad técnica y a la autonomía de las organizacioneslos recursos de que dispone la organi- frente a la interferencia estatal y con-zación. En este sentido, el grado de siderar las exigencias gubernamenta-adecuación de las herramientas a los les “admisibles” solamente cuando sedistintos perfiles de colectivos involu- trata de auditar fondos “públicos” –en-crados está estrechamente relacionado tendidos, en este caso– en el sentidocon el grado de madurez organizativa”. estrecho de “estatales”. En palabras de un dirigente partidario uruguayo: Notablemente, el Estado tien-de a ser relegado por las OSC al final [T]ampoco es bueno que elde su lista de destinatarios. En este Estado sea el encargado de auditar apunto, sin embargo, es necesario intro- las OSC. Sólo si pone recursos esta-ducir la distinción entre la consideración tales tendrá derecho a evaluar.del Estado en tanto que Estado, por unlado, y su inclusión entre las institucio- Son contados los casos ennes donantes –”el Estado como donan- que el Estado (o alguna de sus agen-te”–, por el otro. Si se lo considera co- cias o ministerios, a nivel nacional, re-mo donante –cosa que ocurre en la ma- gional o local) es mencionado comoyoría de los casos, en la medida en que destinatario de la rendición de cuentas,los donantes son definidos como “enti- tal como lo determine el marco legal,dades públicas y privadas, nacionales con independencia de su condición dee internacionales”– el Estado está bien donante3. Allí donde dicha menciónpresente (aunque con frecuencia en proviene de los propios representantesforma solamente implícita) en las res- gubernamentales –como sucede en elpuestas de los entrevistados acerca de caso de Honduras– el argumento selos destinatarios de la rendición de sostiene en razones prácticas tales co-cuentas. Considerado en tanto que mo la necesidad de que el gobiernoEstado –es decir, en los clásicos tér- esté informado de los montos globalesminos weberianos, en tanto que enti- de ayuda que ingresan al país, así co-dad que reclama y obtiene para sí el mo de su impacto. Cuando la posiciónmonopolio del uso legítimo de la fuerza favorable a la fiscalización estatal esdentro de un determinado territorio– el expresada por informantes proceden-Estado se encuentra, en cambio, mar- tes de las OSC, es frecuente que actocadamente ausente de las respuestas seguido saquen a relucir reparos re-espontáneas de nuestros informantes. feridos a las imperfecciones del marcoEs más frecuente, en verdad, la reac- legal o a las limitaciones en su aplica-12345678 85
  • 86. ción, o que reclamen al Estado la crea- reciban o no fondos gubernamentales. ción de los entes apropiados para reci- La otra, menos frecuente pero no por bir las rendiciones, así como mayores eso menos interesante, deriva en la je- garantías de que la información re- rarquización de “la sociedad en gene- colectada no será “politizada” o utiliza- ral” como destinataria de la rendición da con fines ajenos a los declarados. de cuentas. El argumento sostiene que Tienden a plantearse, asimismo, discre- el deber que las OSC asumen al con- pancias importantes respecto de la na- vertirse en gestoras y ejecutoras de po- turaleza, la cantidad y el detalle de la in- líticas públicas, a la par del Estado y formación exigible por parte del Estado. haciendo uso de fondos gubernamen- tales, no vuelve a las organizaciones Como se puede apreciar a par- responsables solamente (ni en primer tir de la lectura de las páginas prece- lugar) ante el Estado sino, ante todo, dentes, la visión de la relación entre lo frente a la sociedad en general (del público y lo estatal que se desprende mismo modo, dicho sea de paso, en de las respuestas de los entrevistados, que el Estado lo es): es cambiante y compleja. A veces se afirma que el Estado debe exigir que Las OSC generalmente traba- se le rinda cuentas solo allí donde los jan coordinadamente en determinados fondos utilizados provienen de sus ar- planes con el Estado. El Estado recurre cas. En otros casos, se afirma que el a la sociedad civil organizada como una Estado debe exigir rendición de cuen- forma de multiplicar sus esfuerzos. Y tas a todas las OSC, con independen- al recurrir les traslada a esas organi- cia del origen de sus fondos, ya sea zaciones a veces recursos, a veces in- porque todos los recursos pueden ser fraestructura, a veces información, ca- considerados, en última instancia, co- pacitación. Eso genera en las OSC un mo “públicos”, o porque por la natura- deber en la utilización de lo que se les leza de sus fines y sus actividades las da para cumplir con el objetivo que se organizaciones están colocadas en el propuso y que eso sea óptimo, porque espacio público. No obstante, de estas eso que se les da no le pertenece al dos afirmaciones es posible derivar no organismo que se lo dio, le pertenece una sino dos conclusiones. La más fre- a toda la sociedad. Por tanto, el propio cuente es la arriba mencionada, que Estado va a tener que rendirle cuentas coloca al Estado, en tanto que garante a la sociedad de porqué otorgó benefi- del bien público o interés general, como cios o ese dinero y cómo fueron utili- destinatario de la rendición de cuentas zados. (Informante del sector guberna- de las OSC con independencia de que mental, Uruguay).86
  • 87. La rendición de cuentas: cionadas por tantos entrevistados, pa-entre el ser y el deber ser rece que nos hallamos ante una típica situación de inversión de la relación Tal como se ha señalado más entre medios y fines. Así, como hemosde una vez en lo que va de este capí- visto, los donantes tienden a aparecertulo, las respuestas de los entrevista- siempre, desde la perspectiva de lasdos apuntan con frecuencia en direc- OSC, como destinatarios de las rendi-ción del contraste entre el ser y el deber ciones de cuentas, y en general sonser, y ello sucede en al menos dos sen- ubicados en el tope de la lista; los be-tidos diferentes: en términos de la opo- neficiarios, aunque mencionados consición entre concepciones orientadas mucha frecuencia, raramente aparecenpor valores diferentes, uno de los cua- como la opción principal. Las razonesles es considerado errado; y en térmi- de tal ordenamiento de las prioridadesnos de la aplicación incorrecta de prin- indican, asimismo, la existencia de unacipios que son juzgados adecuados o fuerte tensión entre lo urgente y loque, cuanto menos, no son abierta- importante, entre las obligaciones im-mente cuestionados. puestas externamente y los deberes éticos autoimpuestos –en suma– en- Como ilustración de estas in- tre el ser y el deber ser. Efectivamente,congruencias debe mencionarse, ante los beneficiarios no solamente tiendentodo, la visión que ofrecen las OSC de a ser relegados a un lugar secundariosí mismas como situadas entre dos po- detrás de los donantes, sino que ade-los que, por razones harto diferentes, más, allí donde aparecen en un sitioexigen (en un caso) o deberían exigir destacado, lo hacen (como no sea en(en el otro) que se los considere como su condición de “usuarios” individuales)destinatarios de su rendición de cuen- más como “expresión de deseo”, “as-tas: por un lado, los donantes de los piración” u “obligación ética” (según lasrecursos; por el otro, los destinatarios expresiones empleadas en los diver-de las acciones realizadas gracias a di- sos informes), lo cual significa, tal co-chos recursos, la satisfacción de cuyas mo se explica una y otra vez, que senecesidades o la defensa de cuyos de- trata en verdad de prácticas deseablesrechos constituye la razón misma de pero “no obligatorias”.la existencia de las organizaciones. O,dicho de otro modo: los que proporcio- A juzgar por las opiniones ver-nan los medios, por un lado, y los que tidas por los entrevistados, la brechaencarnan los fines, por el otro. A juzgar más ancha entre la realidad y las ex-por las respuestas contrarias propor- presiones de deseo se presenta en el12345678 87
  • 88. caso de las rendiciones a los benefi- transparencia –la “rendición de 360 gra- ciarios y a la sociedad en general. La dos”, tal como se la definía en uno de mayor cercanía, evidentemente, se ve- los informes– y la relativa pobreza de rifica en el caso de los organismos do- la mayor parte de los mecanismos em- nantes, dado su poder para imponer pleados. condiciones “sine qua non” a las OSC. En lo que se refiere al Estado, las evi- En otros casos la incongruen- dencias disponibles son mixtas, y son cia se da solamente por efecto de la analizadas con mayor detenimiento mala aplicación o la desvirtuación en junto con el marco legal y fiscal de la la práctica de principios que son gene- rendición de cuentas, en el capítulo 6. ralmente juzgados correctos. Así, por ejemplo, si bien la idea de que las or- Más allá de nuestras bellas ex- ganizaciones de afiliación deben rendir presiones de deseo –relatan los entre- cuentas ante todo a sus asociados tien- vistados– en el mundo real predominan de a ser considerada apropiada, son a las relaciones verticales y las exigen- menudo denunciados los diversos me- cias unilaterales. Existen, sí, casos ais- canismos que conspiran contra la co- lados de “buenas prácticas”, general- rrecta aplicación de ese principio. Los mente retratados mediante detallados mecanismos de rendición interna –ex- estudios de casos, pero no caben du- plica el representante en Honduras de das de que los principios que la mayo- una organización donante internacio- ría considera correctos no se traducen nal– están “muy prostituidos”. Es fre- en prácticas sistemáticas y generaliza- cuente que los organismos colectivos das. Como se verá en el próximo capí- de dirección –prolijamente previstos en tulo, pese a la enorme diversidad de los estatutos, muchas veces debido a mecanismos disponibles para la ren- que así lo establece la ley– sean (casi) dición de cuentas, los más utilizados inexistentes en la práctica, que no se son –según los adjetivos y descripcio- reúnan o que sólo lo hagan para ratifi- nes utilizados por los entrevistados– car decisiones tomadas en otra parte, “tradicionales”, “limitados”, “formales”, o que no cumplan con sus funciones, “burocráticos”, “engorrosos”, “unilate- delegándolas en alguna persona espe- rales” y poco propensos a las prácticas cífica. En muchos casos en que estos de retroalimentación con los actores organismos existen y se hallan en fun- sociales relevantes. Es, pues, notable cionamiento, la llamada “rendición” el contraste entre la importancia que se consiste en verdad en la entrega de in- confiere, en el terreno de los principios, formaciones que no suponen una ver- a la “horizontalidad”, la apertura y la dadera rendición de cuentas en el sen-88
  • 89. tido de imponer controles efectivos y La concepción domi-potenciales sanciones. Explica el cita-do funcionario: nante de la rendición de cuentas es económico- Hay mucha gente que dice‘rendimos cuentas a la asamblea’ y la financiera. Por supuesto,asamblea son seis personas. [...] Si la esta visión coexiste conasamblea es representativa y están cla-ros los mecanismos de representación muchas otras.de la gente... aunque sea un grupo pe-queño puede ser moralmente acepta-ble; pero si la asamblea se reduce aseis personas que son amigos, casicompadres de los jefes de la organiza- de en términos de los contenidos queción, pues es muy limitado lo que se debería tener la rendición, aunque ellopuede hacer. (Informante de organiza- no suceda. Las respuestas que se a-ción donante internacional, Honduras). grupan bajo esta segunda perspectiva son previsiblemente menos numero-Reflexiones finales: sas, dado que no todos los actores con-los contenidos de la sultados tienen una visión crítica del es-rendición de cuentas tado de cosas existente, ya sea porque no encuentran objeciones al predomi- Tal como se señaló en el capí- nio de la lógica contable, ya porque notulo anterior, la concepción dominante cuentan con las herramientas concep-de la rendición de cuentas es econó- tuales para considerar la posibilidad demico-financiera. Por supuesto, esta vi- un estado de cosas alternativo, ya por-sión coexiste con muchas otras, y ello que interpretan la pregunta que se lesse refleja con claridad en las respues- ha formulado en términos descriptivostas a la pregunta sobre los contenidos y avalorativos.de la rendición de cuentas, que se or-ganizan en dos grandes tendencias. La Puesto que los mecanismosprimera de ellas provee una simple específicos de la rendición de cuentasdescripción de las cosas “tal como “realmente existente” serán analizadosson”, constatando en casi todos los ca- en el próximo capítulo, en los párrafossos (con algunas excepciones) el pre- que siguen nos limitamos a sintetizar lasdominio de la rendición “formal” y “con- visiones generales de los actores sobretable”. La segunda, en cambio, respon- los contenidos que adopta y debería12345678 89
  • 90. adoptar la rendición de cuentas. Dado te) obligadas. Esta clase de respuesta que tienden a ser considerados por los contiene, en la mayoría de los casos, actores involucrados como obstáculos varios elementos. En primer lugar, con- para la instauración de mecanismos lleva la afirmación de que la rendición efectivos de rendición de cuentas, los es “financiera” porque eso es lo que rasgos dominantes de las rendiciones más les interesa a quienes aportan el usualmente exigidas –tales como el ca- dinero que hace funcionar a las orga- rácter limitado y estrecho de sus conte- nizaciones. (No obstante, es de señalar nidos y la inflexibilidad de sus formatos– que en muchos casos los donantes no serán sólo mencionados brevemente en están de acuerdo con esta apreciación, este apartado, para ser abordados más y consideran que sus estándares su- detenidamente en el capítulo séptimo. peran ampliamente los criterios míni- mos, que son de naturaleza contable. El formato de argumentación En qué medida se trata de un prejuicio utilizado con mayor frecuencia opera de las OSC, y en qué medida esta per- mediante el contraste entre el ser y el cepción se corresponde con la realidad, deber ser, en forma análoga a los ra- es materia de estudio para el próximo zonamientos descriptos más arriba. En capítulo). En todo caso, son numerosos este caso, el contraste entre el ser y el los entrevistados que juzgan que, por deber ser se manifiesta en al menos uno u otro motivo, la práctica generali- tres terrenos distintivos. La rendición zada de exigir rendiciones económicas de cuentas existente se parece poco a ha limitado las expectativas y las capa- la rendición de cuentas deseada por cidades de rendición al terreno estric- una (o una combinación) de las siguien- tamente contable: tes tres razones: los criterios son equi- vocados, los estándares son bajos, y los dispositivos no funcionan o no son Yo creo que están entrenados, aplicados. tanto el Estado como la sociedad civil, para pedirse cuentas económicas. Por Ante la pregunta sobre los con- ejemplo para hacer relevamientos con- tenidos de la rendición de cuentas, es tables, para dar cuentas de presupues- frecuente la respuesta que consiste en tos. Pero no tienen capacidad, o no han afirmar que los contenidos son básica- desarrollado mucha experticia en dar mente cualesquiera sean exigidos por cuentas de calidad, de los procesos, quienes tienen mayor poder para impo- en dar cuentas de la focalización: si es ner exigencias y condiciones, es decir, adecuada o inadecuada, si lograron lle- aquellos ante quienes las OSC están gar a la población. (Informante del sec- materialmente (dado que no moralmen- tor gubernamental, Uruguay).90
  • 91. Así, la dicotomía entre el ser y En algunos casos, las OSCel deber ser se presenta a menudo bajola forma de la oposición entre lo cuan- detectan, además de latitativo y lo cualitativo (en la formulación insuficiencia y la ineficaciade un entrevistado de una ONG es- de las reglas de controlpañola) o, en palabras de un experto enOSC de la misma procedencia, entre la impuestas por el Estado,información descriptiva y la información su animosidad contra lasanalítica. organizaciones sociales. [La rendición se basa en] indi-cadores cuantitativos, porque vivimos todo contables y que no aportan dema-en una sociedad donde todo se reduce siado a la solidez institucional de las[a] los resultados inmediatos que que- organizaciones ya que suelen estar –remos acumular. Números en la me- tal como lo expresa un dirigente chilenomoria, gráficos, porcentajes. Y por des- de OSC– “bastante acotadas al vínculogracia, la parte cualitativa se queda puntual que tienen con la organiza-más atrás. Entramos en juegos de mer- ción”. Según el representante de unacado, que no digo que no estén bien, entidad donante, también chileno, lapero deberían estar acompañados de expectativa dominante es que las OSCuna pedagogía. Es lo que ahora nos “cumplan con los objetivos del proyecto acordado y con una buena administra-falla. (...) No estamos explicando bien ción de los fondos”. En palabras delo que no es cuantitativo (...) Nos falta David Bonbright:explicar el alma y esta es nuestra razónde ser, la que nos distingue de la za- La mayoría de las herramien-patería, nuestro fin y para qué hemos tas y metodologías vigentes están di-sido creadas. Y esto no lo sabemos ex- señadas para administrar los proyectosplicar. (Informante de OSC, España). y no son apropiadas para las organi- zaciones que trabajan en los procesos En segundo término, la identi- a largo plazo de cambio social.ficación del componente económico-fi-nanciero en el centro de la rendiciónde cuentas tiende a ir acompañada de Encontramos, por otra parte,la constatación de la rigidez de los me- que la escasa flexibilidad de los forma-canismos impuestos por los donantes, tos en que las informaciones requeri-y también por el Estado allí donde éste das deben ser presentadas (como tam-cumple funciones de control. Por un lado, bién, dicho sea de paso, de los plazospues, tenemos exigencias que son ante y cronogramas) constituye una fuente12345678 91
  • 92. inagotable de quejas de las OSC, las la directora de una OSC que trabaja cuales subrayan que, por un lado, cada en áreas rurales del Nordeste brasile- entidad donante impone su propio for- ño afirma que, a la hora de rendir cuen- mato a todas las organizaciones que tas al Estado, “estamos muchas veces reciben sus fondos, sin importar su ta- lidiando con el enemigo”: las reglas de maño, el contexto en que desarrolla control “son las de las clases dominan- sus actividades o los recursos con que tes”, no sirven para combatir la corrup- cuenta para responder adecuadamen- ción y pueden ser usadas contra las te; y que, por el otro, los formatos y re- organizaciones sociales. A ello se agre- quisitos formales impuestos varían se- ga, en varios países, la constatación gún el donante, de modo que las or- de que las regulaciones –aún allí don- ganizaciones deben adaptarse a res- de son apropiadas– raramente son apli- ponder de modos diferentes a cada una cadas, o lo son de un modo tal que sus de las entidades que colaboran con sus disposiciones resultan desvirtuadas. actividades. Evidentemente, no siempre los Como se verá con más detalle criterios son heterónomos, unilaterales en el capítulo 6, la mayoría de los es- e impuestos, y no siempre se trata de tudios nacionales detecta, además de exigencias solamente formales y con- la aplicación de criterios estrechos y tables, insuficientes y aplicadas con erróneos, la presencia de marcos le- malevolencia o descuido. De hecho, los gales nacionales y locales que fijan es- informes de varios países identifican al- tándares que exigen mucho menos de gunos avances en las regulaciones es- lo que requeriría una buena rendición tatales, así como ciertos esfuerzos de de cuentas. Así, por ejemplo, confiesa los donantes para negociar y consen- un funcionario gubernamental urugua- suar mecanismos de rendición de yo que “hay apenas un seguimiento del cuentas con cada organización; expli- Ministerio de Educación y Cultura de ca, por ejemplo, un representante de una que [las organizaciones] hagan su a- entidad donante de Costa Rica: samblea anual; son aspectos absolu- tamente formales y yo te diría que no [L]o que estamos haciendo des- son mecanismos que permitan hablar de hace dos o tres años es ver preci- de transparencia de la rendición de samente cómo se puede medir resul- cuentas”. En algunos casos, las OSC tados, en ese sentido no queremos im- detectan, además de la insuficiencia y poner un sistema de monitoreo, enton- la ineficacia de las reglas de control im- ces lo que hacemos es con todas las puestas por el Estado, su animosidad contrapartes definir conjuntamente al- contra las organizaciones sociales. Así, gunos indicadores más representativos92
  • 93. de su programa de tres años o dos años las capacidades necesarias para ejecu-durante el contrato con nosotros: cuá- tar rendiciones, y la inversión de tiempoles son algunas cosas que están hacien- y esfuerzo necesaria para comprenderdo y que se podrían medir, o bien en los contextos específicos en que selos grupos con los cuales está traba- mueve cada organización: es en esejando, o también sobre cambios en la sentido que son denunciadas las rela-organización misma. ciones distantes y autoritarias que man- tienen algunas entidades de financia- Con todo, aunque en algunos miento con organizaciones locales quecasos se ofrecen visiones más matiza- tienen dificultades para dominar meca-das de estas cuestiones, la descripción nismos gerenciales y contables que lesexpuesta más arriba corresponde a la son completamente ajenos, en lugarespercepción más difundida entre las donde incluso las facturas de compraOSC. Ahora bien, dada la forma en que son una rareza.la situación “realmente existente” espercibida, ¿cuáles deberían ser los En lo que se refiere a los con-contenidos exigibles, según las OSC, tenidos propiamente dichos, las res-para que la rendición se ubicara a la puestas generalmente no abundan enaltura de los principios que la animan y detalles, pero contienen suficientes in-de las razones sobre las que se funda? dicios como para que sea posible ex- traer las siguientes conclusiones. En primer lugar, se afirma laidea de que, antes de hablar de conte- En primer lugar, los balancesnidos concretos, debería quedar claro financieros deben ser complementadosque no debería existir un modelo único por formas de evaluación cualitativade rendición; o, más bien, que debería que permitan que se escuche la vozeliminarse la heterogeneidad que es de los beneficiarios, y que mediantefuente de confusiones y de despilfarro mecanismos de retroalimentación lesde recursos (es decir, la heterogenei- confiera influencia sobre las activida-dad caprichosa resultante de la tenden- des y procesos.cia de cada entidad donante a estable-cer sus propios formatos y condiciones) En segundo lugar, es importan-para privilegiar la heterogeneidad de- te que las rendiciones de cuentas con-rivada de las diferencias en tamaño, re- templen cuidadosamente tanto los re-cursos o terreno de operación de las sultados como los impactos de las acti-diferentes OSC. Así, se reclama la for- vidades desarrolladas. Es destacado,mulación de políticas para contribuir a en ese sentido, el problema de la defi-formar en las OSC que así lo requieran nición de los indicadores con los cuales12345678 93
  • 94. medir los impactos; y, en particular, son plejos que permiten obtener compara- señalados los riesgos que acarrea la ciones significativas por medio de en- confianza excesiva y exclusiva en las cuestas en las que se toma en cuenta medidas cuantitativas frente a criterios el criterio de los beneficiarios mediante que contemplen la calidad de los bie- preguntas transversales que pueden nes y servicios producidos y, especial- transformarse en datos comparables; mente, de los procesos conducentes a y a través de la consideración de algu- su producción. nas capacidades de las organizaciones que son sumamente predictivas del de- La necesidad de establecer cri- sempeño y el impacto social. terios compartidos para la evaluación del desempeño de las OSC es repeti- Debe subrayarse, en todo ca- damente subrayada con el argumento de so, que la incorporación de los impac- que, en un ambiente de competencia cre- tos a las rendiciones es casi invariable- ciente por recursos limitados, de dichas mente colocada en la columna del debe, evaluaciones dependen las donaciones como bien lo ilustra el siguiente fragmen- futuras, y de éstas las perspectivas de to: crecimiento, estancamiento o desapari- ción de las organizaciones. Como bien Por un lado está la teoría y por lo señala David Bonbright, las compa- el otro la práctica. Yo creo que la ten- raciones de desempeño “son muy dencia debería ser, de rendir cuentas difíciles de hacer sobre la base de de los impactos de nuestro trabajo. Si nuestros resultados reales ya que las trabajamos para mejorar la vida de la intervenciones de cambios sociales sig- gente, tenemos que rendir cuentas pa- nificativas enfrentan problemas genuina- ra mejorar la vida de la gente, pero esto mente complejos de causalidad múltiple es muy difícil. (Informante de OSC, Es- (atribución), retrasos de tiempo entre paña). nuestras acciones y sus frutos, y contexto (la misma intervención producirá resulta- En tercer término, no sólo im- dos diferenciales en diferentes entornos). portan los resultados sino también los procesos mediante los cuales ellos son La respuesta convencional com- alcanzados. Este punto incluye al me- parará indicadores que no llegan a des- nos dos componentes. Por un lado, re- cribir el impacto social, como número fiere a la información –frecuentemente de niñas que permanecen en la es- escamoteada– acerca de quiénes con- cuela, número de mosquiteros, o tasas forman la organización: cuáles son los de reintegro de micropréstamos”. Exis- antecedentes y trayectoria de la organi- ten, en cambio, instrumentos más com- zación y sus directivos, cuáles son las94
  • 95. modalidades de trabajo adoptadas. Así, interés público refleja eso internamen-por ejemplo, reflexiona un entrevistado te”; de ahí su política de inclusión deprocedente de una OSC española: “minorías” en el cuerpo de funcionarios de las entidades, de lo cual se espera [Nosotros rendimos] cuentas que éstas también rindan cuentas.de la parte económica, que es muy im-portante y está muy demandada: de Es altamente probable, comodónde vienen nuestros ingresos y co- consecuencia de todo lo anterior, quemo los gestionamos, si son públicos, la mayoría de los actores entrevistados,si son privados, de quienes son. Y lue- en particular dentro del campo de lasgo, cuánto destinamos a estructura, organizaciones de la sociedad civil, a-cuánto a cooperación... También de dhiera a las siguientes palabras a modonuestros órganos de gobierno, quiénes de conclusión y de síntesis:son, qué hay detrás, cuál es la ideo-logía que nos sustenta, cuál es la mi- Las prácticas actuales de rendi-sión. Parece ser una cosa muy obvia, ción de informes son a menudo muy po-pero al sector en general le falta. Quié- co más que una práctica de mercadeo ones somos, quiénes están detrás, quién de rendir la contabilidad de gestión a loses nuestro patronato y cuáles son los donantes (lo que decimos que hicimosprincipios que nos sustentan. con su dinero). Pueden satisfacer los re- quisitos legales y aún los estándares ac- Por otra parte, refiere también tuales, pero van activamente en contraa las formas de implementación de los de un aprendizaje honesto y de una re-proyectos que la organización lleva flexión inclusiva. [...] Los formatos [de unaadelante y, en particular a la relación rendición adecuada] variarán, pero losque entabla con sus beneficiarios: si informes públicos deben abordar intré-contempla la participación de los in- pidamente las preguntas: ¿Qué quería-volucrados; si emplea mecanismos ho- mos lograr? ¿Qué logramos en realidad?rizontales y democráticos de toma de ¿Qué factores causaron u obstaculizarondecisiones, etc. En ese sentido, el re- nuestro éxito? ¿Qué está funcionandopresentante para Brasil de una funda- bien? ¿Qué necesitamos para el cam-ción donante internacional señala que bio y por qué? Y esta discusión debe re-para esa fundación es importante sa- flejar lo que nuestros constituyentes pri-ber cuáles son las prácticas de las or- marios y secundarios dijeron en todosganizaciones “en el área de la diversi- los temas, aunque los criterios sean pro-dad”, es decir, “hasta qué punto aquella fundamente divergentes. (David Bon-organización que habla en nombre del bright, op. cit.).12345678 95
  • 96. NOTAS 1 Este argumento es utilizado también por las organizaciones donantes para jerarquizar a los beneficiarios como destinatarios de la rendición de cuentas. Se trata, en verdad, de un argumento fundamental, en particular, para el sector empresarial, desde cuya perspectiva los beneficiarios ocupan en el terreno social un lugar análogo al de los consumidores en el mercado. De ahí la importancia que, desde la perspectiva empresarial, reviste el aporte de los beneficiarios para el aprendizaje institucional y el mejoramiento del bien producido o el servicio prestado. 2 Notablemente, a juicio de numerosos actores consultados, la rendición de cuentas hacia “la sociedad en general” queda cubierta con la publicación de informaciones referidas a la gestión administrativa y las actividades de las organizaciones en sus páginas web. De ahí el interés que presentan los relevamientos realizados en Internet por los equipos de investigación a cargo de los informes nacionales. 3 De hecho, tal como se verá en el capítulo 6, existe una marcada tendencia a la imposición de escasas o nulas exigencias específicas de rendición de cuentas por parte de los Estados allí donde no son desembolsados fondos del presupuesto público; dicho de otro modo, a juzgar por el marco legal vigente, el propio Estado tiende a considerarse a sí mismo, en relación con las OSC, como destinatario legítimo de su rendición de cuentas sólo en la medida en que contribuye a sus fondos en calidad de donante.96
  • 97. #5 97
  • 98. 98
  • 99. CAPÍTULO 5Cómo rendir cuentas N LOS capítulos precedentes se En las páginas que siguen seE ha delimitado el concepto de accountability tal como lo en-tienden los actores involucrados y se procura avanzar en una categorización de los mecanismos existentes, así co- mo en la descripción y evaluación delha rastreado la presencia del tema de estado de situación en lo que se refie-la transparencia y la rendición de cuen- re a su utilización y apropiación por par-tas en la agenda pública –y, más es- te de las OSC de la región. Más allá depecíficamente, en el campo de las or- lo expuesto discursivamente por las or-ganizaciones de la sociedad civil– en ganizaciones respecto de la necesidadlos distintos países estudiados. Asimis- de rendir cuentas y de su voluntad omo, se ha explorado la cuestión de los buena disposición para hacerlo, hemos“públicos”, “audiencias” o “destinata- buscado exponer los mecanismos yrios” de la rendición de cuentas de las dispositivos concretos que se encuen-OSC, la fisonomía de los cuales defi- tran disponibles y que, en mayor o me-ne en gran medida los contenidos, los nor medida según los casos, son deformatos y los mecanismos apropiados hecho utilizados a la hora de la rendi-para cada caso. ción de cuentas. 99
  • 100. Herramientas y procesos tar una serie de denominadores comu- nes. Existe, en efecto, un conjunto de Como resultado de los minu- herramientas que son mencionadas en ciosos relevamientos realizados, se ob- todos o casi todos los casos como las tuvieron voluminosos compendios de de uso más frecuente: informes narra- mecanismos de rendición de cuentas con tivos y financieros, memorias, autoeva- variaciones más o menos amplias entre luaciones y auditorías externas. Su pre- países. Un primer paso para la aprehen- sencia, consistente con los hallazgos sión del complejo panorama resultante expuestos en los capítulos preceden- es, desde luego, el de la clasificación. tes, constituye un indicio de la preva- Así pues, resulta de gran utilidad la dis- lencia de las rendiciones económicas tinción formulada por Alnoor Ebrahim1 y contables a los donantes y (en parti- entre mecanismos que pueden ser con- cular allí donde lo exige el marco regu- siderados “herramientas” y mecanis- latorio) a los socios de las organizacio- mos que involucran “procesos”. Los pri- nes. meros son instrumentos o técnicas que se aplican en general durante un pe- El rango de mecanismos de ríodo limitado de tiempo, tienen como rendición de cuentas disponibles es resultado un documento o producto es- amplio; en la práctica, las organiza- pecífico y suelen repetirse a lo largo ciones tienden a utilizarlos en combi- del tiempo. Se cuentan entre ellos, por natorias diversas de modo tal de llegar ejemplo, los informes o evaluaciones a las diversas audiencias a las que de- de desempeño que se repiten con una ben rendir cuentas, ya sea porque se frecuencia anual o semestral. Los me- encuentran legal o contractualmente canismos que implican procesos, por obligadas o porque se sienten moral- su parte –tales como los de carácter mente compelidas a hacerlo. Nueva- participativo o autorregulatorio– son ge- mente, la clasificación de Ebrahim –a- neralmente más amplios y multifacéti- daptada a la realidad de la región estu- cos que los mecanismos-herramientas, diada– nos resulta aquí de gran utili- y también menos tangibles o acotados dad para analizar y evaluar los avan- en el tiempo; así, pues, cada proceso ces alcanzados en este terrreno en los puede suponer la utilización de varias países comprendidos en este estudio. herramientas para generar la rendición Presentamos, pues, el mosaico de de cuentas deseada. mecanismos de rendición de cuentas efectivamente utilizados por las orga- La revisión de los diagnósticos nizaciones relevadas ordenados en las realizados en cada país permite detec- siguientes categorías:100
  • 101. Los flujos de información reco- rren todos los modelos y formatos de • Sistemas de información rendición de cuentas, y son de hecho e informes públicos los puentes que vinculan a los distintos actores involucrados en ellos. Como • Evaluaciones y mediciones bien lo señala la voluminosa bibliogra- de desempeño fía dedicada al análisis de la fisonomía • Mecanismos participativos y el funcionamiento de los medios ma- y consultivos sivos de comunicación, la información es una importante fuente de poder, el • Autorregulación cual puede ser ejercido (intencional- mente o no) mediante la desinforma- • Certificación ción, la subinformación, la deformación • Mecanismos o el recorte de la información e, inclu- de auditoría social so, mediante la sobreinformación. No obstante, aún en plena “era de la información”3, la clase de infor- maciones que circula en relación con la rendición de cuentas de las organi- zaciones de la sociedad civil tiende aLos sistemas de restringirse a unos pocos aspectos -bá-información y los informes sicamente legales y financieros- de suspúblicos actividades. La información disponible para el público interesado es, asimis- La información y el acceso a la mo, frecuentemente heterogénea, de-información son sin duda las bases fun- sordenada e intermitente: suele ser di-damentales de todo sistema de trans- fícil, cuando no imposible, reconstruirparencia, de toda rendición de cuentas series que permitan rastrear evolucio-clara y efectiva y, en definitiva, de toda nes a lo largo del tiempo. Tiende ade-sociedad democrática definida por la más a encontrarse dispersa, y carenteconfluencia de los principios de la so- por lo tanto de un marco interpretativoberanía popular y el estado de dere- que la torne inteligible y comparablecho y caracterizada, por consiguiente, con otras similares. Ello se debe, enpor la presencia de un cuerpo de ciu- gran medida, al hecho de que las in-dadanos en condiciones de elegir, exi- formaciones disponibles son el resulta-gir y controlar a sus representantes2. do ante todo de las exigencias impues-12345678 101
  • 102. tas por los órganos regulatorios y los tisfacer las demandas crecientes pro- organismos donantes de los recursos cedentes de sus fuentes de financia- con que funcionan las organizaciones. miento. Muy frecuentemente la infor- Así pues, buena parte de la información mación demandanda por los donantes disponible se encuentra contenida en enfatiza lo financiero y lo contable y, en informes legales emitidos en cumpli- la opinión de muchas de las organiza- miento de los requerimientos para la ciones consultadas, no prioriza el a- obtención de personerías jurídicas y prendizaje y la evaluación de los im- status legales; y en informes periódicos pactos. exigidos por los donantes a las organi- zaciones receptoras de su financia- En lo que se refiere específi- miento. camente a las demandas de las agen- cias de cooperación para el desarrollo, En otras palabras, una vez sa- comúnmente se percibe –tal como lo tisfechos los requisitos legales, la masa expresa el informe costarricense– que más voluminosa de información dis- a pesar de las ideas formuladas por los ponible es la constituida como resultado voceros de dichas agencias en relación de los requerimientos de los financia- con los objetivos de la rendición de dores. Dichos requerimientos varían cuentas (generar procesos transparen- enormemente de uno a otro donante, tes, fáciles de incorporar y de instru- e incluyen desde informes cuatrimes- mentar y capaces de facilitar correc- trales en formatos preestablecidos mi- ciones sobre la marcha, por ejemplo), nuciosamente detallados sobre la ejecu- muchos de los mecanismos utilizados ción de los fondos, hasta breves informes en la práctica –tales como los marcos anuales con mayor énfasis en el impacto lógicos y los informes técnicos– se ca- y los resultados más que en los detalles racterizan por sus rígidos formatos pre- de la ejecución, pasando por exigencias establecidos, tienden a enfocarse en legales que, en algunos casos, dejan fue- los proyectos específicos más que en ra del conjunto de potenciales recepto- la organización como un todo, y se ha- res a las organizaciones de base caren- llan por consiguiente lejos de constituir tes de personería jurídica. En numero- herramientas de monitoreo y evalua- sos casos, la sofisticación de la rendi- ción del desempeño y la evolución or- ción exigida ha llevado a OSC con múl- ganizacional. Dado el prominente rol tiples donantes a someterse volunta- que juegan las agencias de coopera- riamente a auditorías anuales realiza- ción en la vida de numerosas organi- das por empresas consultoras priva- zaciones, son frecuentes los reclamos das, de modo tal de asegurarse de sa- por parte de las OSC consultadas en re-102
  • 103. lación con el papel que ellas podrían de- e incluso arbitrarias; sus contenidos,sempeñar en el establecimiento de prác- por su parte, no se diferencian dema-ticas, hábitos y mecanismos efectivos de siado de los que suelen incluir las ren-accountability. En esa línea argumenta, diciones hacia las agencias de coope-entre otros, el informe de Uruguay, se- ración. En palabras de los investiga-gún el cual los organismos donantes po- dores de Paraguay:drían obrar de catalizadores en la pro-moción de la rendición de cuentas y el La exigencia del Estado se re-fortalecimiento de la democracia, facili- duce a una rendición de cuentas de ín-tando la construcción de métodos o for- dole financiera, no así programática. Simatos estandarizados a la vez que flexi- bien existe la posibilidad de que la Con-bles, y apoyando la formación o capa- traloría General de la República realicecitación de las OSC de modo tal de de- visitas a las organizaciones que recibenjar a su paso por cada país un saber- fondos, ésta no constituye una prácticahacer sobre el cual se pueda avanzar obligatoria.en forma acumulativa. La rendición al Estado es pues La situación es levemente di- percibida como unilateral y parcial, delferente allí donde el donante es el Es- mismo modo y por las mismas razonestado o, más precisamente, alguna de por las cuales tiende a serlo la rendi-sus múltiples dependencias. La per- ción a los financiadores privados:cepción más generalizada entre los in-formantes de la mayoría de los países Hay una rendición de cuentases que el Estado es todavía muy débil que viene obligada por los cofinancia-en el terreno de la rendición de cuen- dores públicos, es decir, que cuandotas, y que existen muy pocas iniciativas recibes financiación pública, de unagubernamentales para la promoción de convocatoria, hay que entregar la me-la accountability de las organizaciones moria o los informes de seguimiento yde la sociedad civil. En muchos casos, finales de los proyectos financiadores.de hecho, el Estado es percibido ade- Y este seria un mecanismo que nos vie-más como un actor débil en lo que se ne dado tanto por públicos como pri-refiere a su propia rendición de cuentas vados. (Informante de OSC, España).hacia la ciudadanía. En lo que concier-ne a la rendición de cuentas de las OSC, Las herramientas cuya utiliza-las políticas aplicadas por el Estado son ción requiere el cumplimiento de lasfrecuentemente evaluadas como inter- exigencias de los donantes –públicosmitentes, fragmentarias, inconsistentes y privados– son percibidas como for-12345678 103
  • 104. mas excesivamente pasivas de rendi- miembros como práctica de rutina en ción de cuentas: las organizaciones de base territorial. Las ONG tenemos que ser mu- En el caso de Argentina, por cho más proactivas con la rendición de ejemplo, son numerosas las organiza- cuentas. Legalmente tenemos la audi- ciones que cuentan con instancias que toria anual y poca cosa más, que lo que funcionan como “la asamblea de la en- hace es verificar cómo te has gastado tidad”. Se trata por lo general de reu- tus recursos según normas contables, niones de la Comisión Directiva y de solamente, pero en ningún momento los activistas y voluntarios de la orga- garantiza que hayas gastado tus re- nización, que se reúnen periódicamen- cursos a tu misión social. (Informante te (generalmente con una frecuencia de OSC, España). semanal) y constituyen una importante instancia de decisión. Según se expre- En lo que se refiere a la rela- sa en el informe de ese país, ellas “son ción con los socios, los pares y la so- reivindicadas por los miembros como ciedad en su conjunto, el flujo de infor- un espacio muy importante de partici- mación es considerado por las orga- pación y fortalecen la convicción de los nizaciones como una herramienta para mismos con la misión de la institución”. la consolidación de la democracia inter- na, el apuntalamiento de la gobernabi- En Honduras, por su parte, las lidad institucional y la generación de OSC de carácter gremial suelen rendir confianza. De ahí la importancia de la cuentas a sus afiliados mediante senci- rendición de cuentas hacia los socios, llos pero no por eso menos efectivos me- la Comisión Directiva y los integrantes canismos asamblearios. El Patronato de los grupos de trabajo de la institu- Regional de Occidente (PRO), por e- ción involucrada. jemplo, realiza asambleas cada dos meses para revisar la agenda y valorar Si bien en la mayoría de los paí- los logros obtenidos en el período pre- ses estudiados las OSC deben cumplir cedente. En ellas se presentan gene- estatutariamente con la obligación de ralmente tres tipos de informes: el pre- rendir cuentas a sus asociados (gene- sidente informa sobre los éxitos y fra- ralmente a través de la realización de casos del período, así como de las una asamblea anual y la entrega de me- perspectivas de la organización; las co- moria y balance), en muchos casos es misiones informan sobre las tareas rea- destacada adicionalmente la importan- lizadas; y la tesorería da cuenta del mo- cia de la celebración de asambleas de vimiento de los recursos. Por lo gene-104
  • 105. ral las asambleas tienen lugar los do- La información y elmingos de modo de garantizar una ele-vada participación. Otras organizacio- acceso a la informaciónnes gremiales con membresía en todo son sin duda las basesel país celebran asambleas con menorfrecuencia pero con idéntico ánimo par- fundamentales de todoticipativo; tal es el caso de la Central sistema de transparencia,Nacional de Trabajadores del Campo(CNTC), que a pesar de ser una orga- de toda rendición denización pobre ha logrado instrumentar cuentas clara y efectivamecanismos eficientes de transparen-cia y rendición de cuentas4. y, en definitiva, de toda sociedad democrática. No obstante, los datos proce-dentes de los informes indican que enel grueso de las OSC las estructurasorganizacionales de funcionamientopermanente raramente garantizan lademocracia y los derechos de los aso-ciados. En Honduras, por caso, se re- terna, a la vez que han sostenido rela-gistró la presencia de una elevada pro- ciones autoritarias y coercitivas con susporción de organizaciones locales que bases. Tal como lo expone el informeno cuentan en su estructura con orga- boliviano:nismos encargados de la fiscalizacióninterna y se constató, en cambio, que Los afiliados no presentan ni-“las OSC funcionan en base a perso- veles de cuestionamiento sobre la rea-nalidades fuertes y bien definidas, pero lización de las asambleas o reunionesintolerantes”. de afiliados, por el contrario consideran que éstas son transparentes, pero sí De modo similar, existen en se evidenció que los dirigentes obliganBolivia asociaciones comunitarias y or- a los afiliados a la asistencia a las mis-ganizaciones obreras, de inserción ur- mas, incluso con multas pecuniariasbana tanto como rural, que han reali- ante la inasistencia.zado acciones de rendición de cuentashacia sus afiliados –generalmente bajo Por lo demás, en la mayoría dela forma de asambleas– para contribuir los casos parece ser poco corriente laa la participación y a la confianza in- práctica de la rendición de cuentas ha-12345678 105
  • 106. cia el público interno de las organiza- Tenemos una intranet desde hace tres ciones, y más concretamente hacia los meses, que ha sido muy útil para los equipos de trabajo. Tal como lo reco- voluntarios. (Informante experto en nocen las propias instituciones involu- OSC, España). cradas, los equipos de trabajo sólo tie- nen participación en los temas presu- También el uso de mecanismos puestarios de los proyectos que ejecu- de rendición de cuentas hacia la so- tan directamente; no se ven involucra- ciedad en general –cuyas formas más dos, en cambio, en la vida económica frecuentes son los boletines, las revis- general de la organización, lo cual li- tas, las publicaciones en medios de co- mita fuertemente la incidencia que pue- municación y, cada vez con mayor fre- den tener sobre su dinámica y sobre el cuencia, las páginas web– se encuen- rumbo de sus intervenciones. Una de tra aún escasamente difundido en el las pocas excepciones en ese sentido campo de las OSC. El empleo de Inter- es la que presenta el informe español, net, en particular, presenta una serie en boca de uno de sus entrevistados: de dificultades. Se trata –como lo con- signa el informe argentino– de un re- A los socios les rendimos curso cuya utilización tiende a ser cada cuentas de cómo va con mecanismos vez más alentada por los donantes: como la memoria, la mini-memoria, la web, la revista, el boletín electrónico. Las organizaciones técnicas y Y tenemos un mecanismo que empe- donantes, por poseer mayores recur- zamos hace cuatro años, que es la con- sos, dan una creciente importancia a vocatoria de asambleas de socios. poner mucha de su información en la (...)Y hay una rendición de cuentas que página web; aún organismos interna- hacemos más interna, aprovechando cionales con un gran caudal de infor- los materiales que tenemos. Por ejem- mación jerarquizan cada vez más el plo, nosotros tenemos un área de co- hecho de poner toda su información de municación interna con dos o tres per- los distintos programas y actividades sonas, que no sólo se encarga de la en sus portales. comunicación interna, sino del desa- rrollo institucional: (...) el tema de los Sin embargo, aún allí donde valores, asegurar la misión, la forma- las OSC cuentan con páginas institu- ción interna de los equipos que se in- cionales, tiende a ser cuestionado su corporan, etc. Este equipo edita dife- carácter de herramienta para la ren- rentes materiales de comunicación in- dición de cuentas. A modo indicativo (es terna, a través del correo electrónico. decir, sin pretensiones “representa-106
  • 107. tivas”) es posible citar los rastreos de La medición desitios web realizados en tres de los paí-ses estudiados, Chile, Uruguay y Es- resultados (y, en espe-paña. Así, por ejemplo, de las treinta y cial, la evaluación de loscinco organizaciones chilenas rastrea-das en Internet, quince no proporcio- impactos) es reconocidanan ninguna información relativa a la como un déficit muyrendición de cuentas. De las veinte quesí lo hacen, sólo tres exponen clara- grande y constituyemente el uso de los gastos y los resul- actualmente untados alcanzados. Cinco presentan so-lamente cuentas, cuadros con gastos, importante tema deo fuentes de financiamiento. Seis sólo reflexión para todos losmuestran resultados o describen susactividades. Y otras seis hacen referen- sectores consultados.cia al tema de la rendición de cuentasmediante la inclusión de notas de pren-sa donde se menciona la importanciade la transparencia, o apenas listan parte de la información disponible estáactividades o gastos, sin presentar res- desactualizada.paldo alguno. En términos estrictos, só-lo tres sobre treinta y cinco satisfacen El caso de España es algo dife-los requisitos mínimos que se derivan rente incluso del de los países latinoa-del concepto de rendicion de cuentas mericanos de mayores ingresos. Ental como es definido desde el sector, primer lugar, el informe constata quees decir, entendido como rendición fi- son generalizados entre las organiza-nanciera más exhibición de resultados. ciones –pequeñas, medianas y gran-En el caso de Uruguay, por su parte, des– los esfuerzos por incorporar lassolamente cinco de los cuarenta y tres tecnologías de la información y la co-sitios web analizados presentan in- municación (TIC) a sus prácticas deformación sobre los montos que mane- gestión y funcionamiento, a tal puntoja la organización o sobre sus fuentes que Internet ha reemplazado en grande ingresos, y otras tantas ponen a dis- medida las interacciones cara a cara yposición del público materiales tales las comunicaciones en papel, lo cual –como memorias, informes anuales o in- explica el director de una OSC espa-formes por proyectos. En numerosos ñola– “además es bastante más eco-casos se constata además que buena nómico y más ecológico”. Así pues,12345678 107
  • 108. aunque también aquí es subrayada la Las evaluaciones diferencia entre la simple comunicación y las mediciones y la comunicación al servicio de la ac- de desempeño countability, el uso de Internet ocupa un lugar mucho más destacado que en La evaluación ha sido una he- los restantes países estudiados. Con- rramienta a la vez que un proceso em- secuentemente, el análisis de sitios pleado por las organizaciones de la so- web incluido en el informe es más por- ciedad civil durante muchos años. Las menorizado, y sus resultados arrojan evaluaciones internas se combinan con la descripción de un panorama bastan- las evaluaciones externas que muchos te más alentador en términos del po- donantes realizan a sus beneficiarios. tencial de Internet para el mejoramiento Por lo general, estas evaluaciones ana- de los sistemas existentes de rendición lizan el cumplimiento en el corto plazo de cuentas5. de las metas y objetivos de los progra- mas; son menos numerosas, pero rela- Con todo, en la mayoría de los tivamente frecuentes, las evaluaciones países relevados la modalidad de ren- de impactos de mediano y largo plazo. dición de cuentas a través de Internet Las evaluaciones internas, por su par- presenta una serie de debilidades adi- te, se han popularizado en forma cre- cionales. Son destacadas, en primer lu- ciente como forma de medición de su gar, las limitaciones del acceso a la red, propio progreso por parte de las organi- que en algunos casos (como el ya men- zaciones de la sociedad civil. cionado de Paraguay) se restringe a una ínfima porción de la población6; en Las autoevaluaciones apare- segundo lugar, su incidencia despareja cen como un mecanismo usual en to- dentro del campo de las OSC (así, por dos los países que participaron de la ejemplo, en Honduras se trata de un investigación, aunque en ninguno de medio utilizado regularmente sólo por los casos se especifican los formatos las OSC que manejan más recursos de o técnicas utilizadas en su aplicación. la cooperación internacional); y, final- En Argentina se ha presentado recien- mente, su cuestionable potencial infor- temente una herramienta de autodiag- mativo, por contraste con la tentación nóstico y fortalecimiento institucional de su utilización propagandística bajo desarrollada por la organización Help- la forma de un portal donde se exhibe Argentina que aspira a generar cono- solamente la información positiva y po- cimiento de la organización para la ac- tencialmente beneficiosa para la orga- ción, sobre la base de una serie de prin- nización. cipios de buenas prácticas.108
  • 109. Rendir cuentas para darse cuenta • Autoevaluación para organizaciones de la sociedad civil HelpArgentina desarrolló una herramienta para el diagnóstico y elfortalecimiento institucional con el auspicio de la Fundación Tinker, sobre la basede una serie de Principios de Buenas Prácticas. El instrumento fue diseñadomediante una estrategia participativa que incluyó en la construcción colectiva alos diversos actores involucrados en el quehacer organizacional. El objetivo de la autoevaluación consiste en producir conocimiento parala acción. Así, la información obtenida a partir de su aplicación brinda a laorganización una base sólida para mejorar su gestión. HelpArgentina es una organización sin fines de lucro que tiene la misiónde fortalecer a las organizaciones de la sociedad civil argentina a través de lamovilización de donantes y voluntarios, y de la promoción de buenas prácticas. La herramienta de autoevaluación se encuentra disponible en:<www.helpargentina.org/docs/AutoevaluacionparaOSCs.pdf> La evaluación como mecanis- tandarización– la necesidad de herra-mo de rendición de cuentas es reivin- mientas maleables que contemplen ladicada desde la sociedad civil, desde diversidad de las organizaciones de lael Estado y desde las agencias donan- sociedad civil, considerada no sola-tes. Sin embargo, los mismos actores mente como un dato de la realidad sinoexpresan sus preocupaciones y reser- también como un valor que merece servas en relación con las variadas caren- preservado. En palabras de una par-cias de las herramientas de evaluación ticipante del seminario internacional dedisponibles y actualmente utilizadas, ymencionan insistentemente una serie Montevideo:de rasgos que idealmente deberíanreunir. Creemos que sin duda [los me- canismos de rendición] deben tener en En primer lugar, es destacada cuenta a la diversidad de las organi-–más allá de los requerimientos de es- zaciones, porque la diversidad en la so-12345678 109
  • 110. ciedad civil es como en el planeta, la ceso, el impacto de la participación so- diversidad de especies es la que hace bre los actores también debe consti- a la riqueza de los ambientes y la di- tuirse en objeto de las evaluaciones: versidad de tipo de organizaciones es la que hace a la riqueza de nuestra so- Cómo medimos los resultados ciedad civil. (Representante de OSC, de la transformación, de los procesos Argentina). de transformación que se producen en aquéllos que participan, que también En segundo lugar, se señala la son protagonistas de esos procesos importancia de generar herramientas sociales [...] es un gran desafío. de evaluación que permitan avanzar lo antes posible más allá de las evalua- En términos generales, el tema ciones de desempeño, nivel en el cual de las evaluaciones se encuentra pre- las OSC “solemos sentirnos más cómo- sente también en la agenda de los or- das”, de modo tal de llegar a la dimen- ganismos internacionales. Así, por e- sión del impacto. En efecto, la medición jemplo, en el seminario arriba mencio- de resultados (y, en especial, la evalua- nado la representante del Programa de ción de los impactos) es reconocida co- Naciones Unidas para el Desarrollo mo un déficit muy grande y constituye (PNUD) en Uruguay remarcó la tenden- actualmente un importante tema de re- cia creciente del organismo a exigir flexión para todos los sectores consul- evaluaciones externas rigurosas en los tados. Lo que está en juego no es sólo proyectos que financia. La cuestión ni fundamentalmente el aspecto técni- también ocupa un lugar prominente en co de las mediciones sino, en particu- las preocupaciones de organismos de lar, la definición de los procesos y los actuación regional tal como la Comi- sujetos de las evaluaciones. Efectiva- sión Económica para América Latina y mente, uno de los elementos usual- el Caribe (CEPAL), aunque las accio- mente considerados indispensables es nes en este terreno –plasmadas, por la generación de espacios para la par- ejemplo en el Proyecto sobre formula- ticipación de todos y cada uno de los ción, monitoreo y evaluación de pro- sectores involucrados, y en forma prio- gramas y proyectos sociales desarro- ritaria, para el involucramiento de los llado en el marco de su División de De- beneficiarios. Y puesto que estos últi- sarrollo Social– tienen como destina- mos –tal como lo destaca la ministra tarias hasta la fecha no a las organiza- de Desarrollo Social de Uruguay en su ciones de la sociedad civil sino a las alocución en el seminario de Montevi- instituciones gubernamentales del área deo– también resultan transformados social que integran la Red Social de por efecto de su intervención en el pro- América Latina y el Caribe.110
  • 111. Los mecanismos yectos específicos más que al desem-participativos peño global de la organización involu-y consultivos crada, sobre cuyas estrategias en el largo plazo poco o nada se consulta a La participación es un compo- quienes resultan ser, en definitiva, losnente fundamental de la rendición de más directamente afectados por sus in-cuentas. La consulta con la comunidad tervenciones.en sus variadas formas, y la contribu-ción de la comunidad a la identificación En términos generales, las di-de sus propias necesidades, al esta- versas categorías de informantes coin-blecimiento de prioridades y al diseño ciden en localizar a la ausencia de unay la ejecución de proyectos destinados cultura de la participación en el meolloa satisfacerlas constituyen uno de los del problema. La idea de “cultura” esgrandes desafíos que enfrentan actual- aquí entendida en el sentido amplio delmente las organizaciones sociales. Tal término, puesto que incluye –en un lu-como se ha argumentado en los capí- gar frecuentemente destacado– lastulos precedentes, la participación de condiciones socioeconómicas de la co-los beneficiarios es un objetivo procla- munidad de que se trate. Es, en efec-mado en forma generalizada, pero su to, subrayado en primer lugar el hechotraducción en prácticas concretas y de que gran parte de las OSC que sonsostenidas a lo largo del tiempo es en el objeto de nuestra reflexión realiza ta-cambio mucho menos frecuente. Los reas vinculadas con el desarrollo so-casos en que dicha traducción efecti- cial, de modo tal que sus poblacionesvamente tiene lugar son sistemática- beneficiarias se encuentran por defini-mente señalados por los entrevistadoscomo ejemplos de “buenas prácticas”, ción en una situación desaventajada,y en calidad de tales se los describe a menudo definida como de “pobreza”,con mayor detalle en el capítulo 8. “vulnerabilidad”, “marginación” o “ex- clusión”. Si bien el carácter individual A juzgar por los datos recogi- o colectivo, anómico u organizado dedos por los diversos relevamientos na- las poblaciones beneficiarias introdu-cionales, se registra en los países de ce una diferencia fundamental en ella región un número muy limitado de análisis, las condiciones socioeconó-iniciativas orientadas a rendir cuentas micas desfavorables son con harta fre-a los beneficiarios; allí donde ellas tie- cuencia identificadas en la base de lasnen lugar, se trata por lo general de deficiencias que presenta la rendiciónacciones puntuales y limitadas a pro- de cuentas hacia los beneficiarios.12345678 111
  • 112. Esta clase de planteo se pre- de espacios participativos se dirige a senta bajo la forma de varios argumen- los socios de las organizaciones, que tos, analíticamente distinguibles pero no responden a la descripción usual de a menudo entrelazados empíricamen- los beneficiarios de los programas so- te. Se sostiene, en efecto, que las OSC ciales. Explica en ese sentido un en- carecen de incentivos para pasar de las trevistado del sector no gubernamental: buenas intenciones a las prácticas con- cretas de transparencia y rendición de Hay actos, muchos a lo largo cuentas hacia los beneficiarios ya sea del año, en los que hacemos la memo- porque éstos no expresan interés al- ria de forma presencial. Me tengo que guno en ser involucrados y tenidos en recorrer todas las ciudades de la zo- cuenta; o porque manifiestan un des- na, convocar a los socios de las ciuda- conocimiento completo de su derecho des, que tienen delante a alguien del a estar informados y a hacer uso de la equipo directivo y hay un espacio don- información para participar en la toma de la gente puede hacer preguntas di- de las decisiones que los afectan; o rectamente a la organización. Nuestra porque existe en ellos el temor a que responsabilidad está en crear los es- su curiosidad excesiva por lo que su- pacios de intercambio, de rendición de ponen son asuntos “internos” de las cuentas, de participación de los socios. OSC podría dañar sus buenas relacio- Vale la pena promover estos espacios, nes con ellas y, por consiguiente, afec- o por ejemplo fomentar jornadas de puer- tar su situación en tanto que receptores tas abiertas, montar plafones, etc. (...) de sus recursos y destinatarios de sus La memoria de actividades es más ins- acciones de promoción social. Así pues, titucional. Lo que hacemos [con esto] los beneficiarios (en particular cuando se es intentar aterrizar la rendición de cuen- trata de proyectos sociales) tienden a tas.” ser percibidos –en palabras de un in- formante de una OSC uruguaya– como En todo caso, la preocupación “un sector muy desprotegido, con muy por la evaluación participativa parece poca voz y [que] en general tienden a haber comenzado a emerger en la es- creer y a pensar que los servicios a los fera gubernamental y a plasmarse en que acceden, acceden porque hay gen- el diseño institucional. Ello se expresa te buena y no porque tengan un dere- en casos como el del Ministerio de De- #8 cho”. sarrollo Social (MIDES) de Uruguay, cuya Dirección de Evaluación y Moni- Distinto es el caso expuesto en toreo se encuentra –en palabras de un el informe español, donde la apertura funcionario gubernamental– en vías de112
  • 113. diseñar “un espacio de monitoreo par- riales y simbólicas en el lenguaje deticipativo tanto para la rendición de los derechos. Pues es precisamente lacuentas del MIDES como de las orga- ausencia o la debilidad de dichas exi-nizaciones sociales que ejecutan pro- gencias la que explica, desde la pers-gramas con nosotros”. En Brasil, por pectiva de numerosos entrevistados,su parte, son repetidamente mencio- buena parte de las limitaciones de losnados como mecanismos fundamenta- formatos y mecanismos mediante losles de transparencia y rendición de cuen- cuales los beneficiarios son informadostas los consejos consultivos o asambleas por las OSC, así como la pobreza deconformadas por actores reconocidos los contenidos transmitidos en dichaso representativos de variados segmen- informaciones.tos de la sociedad, que acompañan ycontrolan las acciones de las OSC des- La autorregulaciónde una posición autónoma. Algunas or-ganizaciones adoptan la práctica de in- La autorregulación, definidategrar a dichos consejos a la población como la formación de capacidades so-con la que trabajan y establecen diálo- bre la base de la reflexión acerca degos con las poblaciones objetivo de los las propias prácticas, la autocrítica y laproyectos en forma ininterrumpida des- disposición al cambio, es un mecanis-de la fase de elaboración hasta el mo- mo al que adhieren en forma crecientemento de la evaluación final. las organizaciones de la sociedad civil. Es posible constatar, en efecto, la rea- Con todo, y más allá de la im- lización de sustantivos esfuerzos porportancia (variable según los casos) de parte de las organizaciones y sus redeslas acciones emprendidas “desde arri- para la innovación aplicada al desarro-ba” para involucrar a “los de abajo”, lo llo de herramientas más precisas y e-cierto es que –como se verá con más fectivas de rendición de cuentas.detalle en el último capítulo– a la horadel repaso de las lecciones aprendidas En ocasiones es la organiza-la mayoría de los entrevistados coinci- ción en forma individual la que diseñade en afirmar que la situación sólo cam- su propio código de prácticas para re-biará en forma radical cuando se redo- gular y estandarizar sus procedimien-blen los esfuerzos para empoderar a tos, estableciendo derechos, respon-las poblaciones beneficiarias de modo sabilidades y mecanismos de eventua-tal de vencer las trabas que conspiran les sanciones. Sin embargo, es fre-contra su organización autónoma y con- cuente que las organizaciones de se-tra la formulación de demandas mate- gundo grado jueguen un papel central12345678 113
  • 114. en la producción de mecanismos y pro- gridad de afiliación voluntaria; y guías cedimentos de autorregulación, bajo la de buenas prácticas, entre otros. forma de códigos de conducta, códigos de ética o cartas de principios a nivel Como ejemplo de una carta de nacional; cartas internacionales de res- responsabilidad internacional es posible ponsabilidad; acreditaciones o certifica- mencionar la Accountabiliy Charter de las ciones por pares; estándares de inte- ONG Internacionales (ver recuadro). El estatuto sobre accountability de las ONG internacionales El estatuto sobre accountability (Accountability Charter), el primero en su tipo para ONG internacionales, introduce reglamentos relativos a la transpa- rencia y códigos de responsabilidad dentro del sector. Una vez en vigor, obligará a cada miembro a presentar un informe anual que incluya sus datos financieros. De ese modo se propone demostrar que las ONG “son transparentes y respon- sables” ante la población. Entre sus fundadores se encuentran Amnistía Inter- nacional, CIVICUS, Greenpeace, Save the Children International, International Federation Terre des Hommes, Action Aid, Consumers International, Oxfam, Survival International, Transparencia Internacional y World YWCA. Sitio web: <www.ingoaccountabilitycharter.org> Versión en español: <www.lasociedadcivil.org/uploads/ciberteca/ingo_ accountability_charter.pdf> A nivel regional, por su parte, destacan las normas de calidad im- se perciben avances en la introducción pulsadas por la Federación Latinoame- de mecanismos de autorregulación por ricana de Comunidades Terapéuticas parte de redes y federaciones de OSC (FLACT). En este caso, las normas in- que trabajan sobre áreas temáticas es- cluyen una serie de criterios éticos y pecíficas. En el terreno de la lucha con- formales indispensables para el ingre- tra la drogadicción, por ejemplo, se so, y un conjunto de criterios mínimos114
  • 115. que deben satisfacer los tratamientos ción (puesto que suponen vínculos en-que llevan adelante las organizaciones tre pares, ya sea en el marco de unamiembro. De modo similar, la Red Ibe- asociación de segundo grado, ya searoamericana de Organizaciones no Gu- en relación con asociaciones creadasbernamentales que Trabajan en Dro- con ese propósito), los procesos degodependencias (RIOD) ha establecido certificación involucran la participaciónun conjunto de criterios para el funcio- de agencias externas. En este caso,namiento de las organizaciones miem- se supone que es precisamente la par-bro, entre los cuales se cuentan los ticipación de un agente externo lo queprincipios éticos generales que deben garantiza la imparcialidad y la rectitudguiar a las instituciones y sus equipos en la aplicación de los criterios esta-de trabajo, los derechos de los usua- blecidos para evaluar y, eventualmente,rios, las condiciones legales, los requi- “certificar” la conformidad de la organi-sitos administrativos y contables y las zación en cuestión con las normas decondiciones mínimas que deben satis- calidad de que se trate.facer las instalaciones físicas, tal comose expone en el documento titulado, pre- Se trata de un mecanismo decisamente, Criterios Mínimos de Cali- existencia relativamente reciente quedad en los Programas de Prevención cuenta con entusiastas seguidores a lay Tratamiento7. vez que con acalorados detractores. En América Latina son probablemente las A nivel nacional, finalmente, los reservas manifestadas por numerososcódigos de conducta o cartas de prin- sectores las que han impedido su incor-cipios son los mecanismos de autorre- poración como práctica habitual. Asígulación más extendidos. Entre elloscabe citar la Carta de principios de la pues, las organizaciones de la socie-Asociación Brasileña de ONG (ABONG), dad civil de la región no han adheridoel Código de conducta ética de la Aso- a normas o sistemas de estandariza-ciación Chilena de ONG (Acción) y el ción, ni se han creado hasta la fechaCódigo de Conducta que elabora ac- agencias certificadoras específicas pa-tualmente la Asociación Nacional de ra el sector. Sólo un caso de una orga-ONG (ANONG), de Uruguay. nización que ha recibido certificación externa –el de la Asociación de Gra-La certificación duados en Organización y Dirección Institucional (AGODI), de Argentina– es A diferencia de los mecanis- citado en los informes nacionales. Enmos de acreditación que se cuentan palabras de Pablo Marsal, miembro deentre las herramientas de autorregula- dicha institución:12345678 115
  • 116. AGODI está certificado por una el sector público, avanza en certifica- organización internacional, Trace de dos de calidad. Estados Unidos. Surgió como un pedi- Hasta la fecha son prácticamen- do de una organización suiza que es- te inexistentes los mecanismos de cer- taba negociando con AGODI y nos ex- tificación desarrollados en la región lati- presaron “bueno, ustedes son gente noamericana. Un ejemplo interesante muy interesante pero si no se certifi- y probablemente único en ese sentido can...”. Ellos pagaron todo el proceso, es el del Sistema de Evaluación del De- que fue carísimo. Hay una realidad sarrollo Organizacional (SEDO) ideado mundial en que el sector empresario, en Paraguay (ver recuadro). Sistema de Evaluación del Desarrollo Organizacional (SEDO) A partir de la creación del Colegio de Organizaciones para el Desa- rrollo Social en Paraguay, se planteó la necesidad de contar con un sistema de evaluación orientado a la obtención de una certificación que avalara el accionar de las organizaciones sociales ante instancias tales como las agencias de coo- peración, el Estado o la propia sociedad civil. En respuesta a esta demanda se dio inicio al SEDO, una herramienta que busca medir, sobre la base de estándares internacionales aplicados a cada una de sus áreas de trabajo, la evolución or- ganizacional de las instituciones, determinando en qué punto se encuentran y proveyendo una guía para su mejoramiento. Más precisamente, los objetivos de SEDO son: a) Certificar la transparencia de las instituciones evaluadas b) Evaluar a las organizaciones para asegurar a la sociedad y el gobierno que se trata de organizaciones dedicadas al bien común c) Analizar la eficiencia y eficacia de las instituciones desde el punto de vista de su transparencia, administración, impacto y legalidad d) Establecer el grado de desarrollo organizacional que ha alcanzado la institución evaluada en base a los estándares adoptados e) Proporcionar una guía que posibilite a las mismas fortalecerse institucionalmente116
  • 117. Es importante resaltar que si Aunque la idea de labien las organizaciones que han atra-vesado este proceso de certificación certificación ya no esdestacan la importancia de contar con un arcano y, por el con-un sistema único de evaluación queaplique criterios uniformes de eficien- trario, se ha ido impo-cia, eficacia y transparencia, su apli- niendo progresiva-cación también ha suscitado una an-danada de críticas de diverso calibre, mente en la agenda detodas ellas atendibles. En primer lugar, debate, las opinioneses criticado el modelo –designado co-mo “netamente empresarial”– sobre la sobre su pertinencia, subase del cual la herramienta fue dise- confiabilidad, su utilidadñada. Son numerosas, pues, las or-ganizaciones que juzgan que ello su- y sus posibilidades depone un énfasis en valores que (a dife- generalización estánrencia de lo que ocurre con la empresaprivada) no son los que constituyen la divididas.razón de ser de las organizaciones dela sociedad civil, y que en todo casoresultan inadecuados para juzgar su la-bor. Son señalados, en segundo lugar,los elevados costos que supone elacceso a la certificación, estimado en-tre tres mil y cinco mil dólares estado- Social desconocen absolutamente suunidenses. Se trata de montos que en existencia; por añadidura, el sistemaalgunos casos llegan a superar los pre- actualmente no se está implementandosupuestos anuales de las organizacio- dado que, por efecto de sus problemasnes, en particular allí donde se trata de internos, el Colegio se encuentra inac-organizaciones pequeñas, de objetivos tivo.modestos y ámbitos de acción reduci-dos. Es subrayado, finalmente, el he- En España, por su parte, lacho de que el sistema ha sido escasa- Fundación Lealtad ha creado un meca-mente promovido, con el resultado de nismo de certificación que, como en elque la mayoría de las organizaciones caso del SEDO, ha despertado tantoparaguayas que no integran el Colegio interés como controversias (Ver recua-de Organizaciones para el Desarrollo dro).12345678 117
  • 118. Nueve principios para el análisis de la transparencia y buenas prácticas La Fundación Lealtad es una institución independiente y sin fines de lucro creada en 2001. Su misión consiste en “fomentar la confianza de particulares y empresas en asociaciones y fundaciones que cumplan fines de acción social, cooperación al desarrollo, ayuda humanitaria y/o medio ambiente. Con ello, se pretende lograr un incremento de las donaciones y del voluntariado de parti- culares y empresas”. Su sistema de análisis de las ONG se basa en nueve principios de transparencia y buenas prácticas: 1. Funcionamiento y regulación del órgano de gobierno. 2. Claridad y publicidad del fin social. 3. Planificación y seguimiento de la actividad. 4. Comunicación e imagen fiel en la información. 5. Transparencia en la financiación. 6. Pluralidad en la financiación. 7. Control en la utilización de fondos. 8. Presentación de las cuentas anuales y cumplimiento de las obligaciones fiscales. 9. Promoción del voluntariado. El análisis es elaborado a partir de la información facilitada por la orga- nización evaluada, y se traduce en un informe que consigna el cumplimiento de cada uno de los principios, así como una visión general de la organización. La Fundación Lealtad no realiza verificaciones sobre el terreno de los proyectos de las ONG y asume que la información brindada es auténtica, veraz y completa. En la primera evaluación realizada en el año 2003 fueron auditadas 40 organizaciones. En su edición más reciente (2007) fueron auditadas 117. Todos los informes son publicados anualmente en la Guía de la Transparencia y las Buenas Prácticas de las ONG, que se difunde gratuitamente entre particulares y empresas. Adicionamente, se encuentran disponibles en la página web de la Fundación: www.fundacionlealtad.org118
  • 119. Al igual que en los demás ca- cial protagonismo mediático en el mar-sos ya mencionados, la actividad es- co de una serie de episodios de mal-crutadora de la Fundación Leatad ha versación de fondos que costaron lasido observada con recelo desde algu- vida a algunas organizaciones no gu-nos ámbitos del sector: en particular, bernamentales, quedando resaltadaha sido criticada como una iniciativa por contraste su actuación en favor deajena al sector evaluado, de sesgo la transparencia y la rendición de cuen-marcadamente empresarial y portadora tas. En lo sucesivo, los medios de co-de criterios valorativos que, según sus municación han tendido a ensalzar unadetractores, responderían a una volun- y otra vez su sistema de certificacióntad de control sobre el sector: en tanto que mecanismo objetivo y con- cluyente para establecer distinciones Lo que ha aparecido ahora es dentro del campo de las OSC y paraque alguien externo pueda acreditar comunicar en un lenguaje llano a la so-ciertos indicadores de buenas prác- ciedad en su conjunto cuáles son lasticas. El problema es que se mezcla organizaciones “confiables”.transparencia, calidad, y una serie decosas que no son lo mismo. Una orga- En suma, aunque la idea de lanización puede tener una calidad certificación ya no es un arcano y, porexcelente y no llevar tan bien la trans- el contrario, se ha ido imponiendo pro-parencia. Se mezcla todo y salen temas gresivamente en la agenda de debate,como el de la Fundación Lealtad, que las opiniones sobre su pertinencia, suel sector ha legitimado. Que no me pa- confiabilidad, su utilidad y sus posibili-rece mal, pero no están especialmente dades de generalización están dividi-cualificados. Han venido del mundo de das. Dos clases de planteos parecenla empresa, con una oportunidad de ne- ocupar el centro de las controversias:gocio, legitimo. (...) Falta desarrollar por un lado, la cuestión del sujeto a car-nuestros instrumentos de autorregula- go del proceso, cuya legitimidad noción. (Informante de OSC, España). siempre es reconocida y cuya interven- ción desde fuera del campo de las OSC Al mismo tiempo, tal como lo es vista con frecuencia como una limi-reconoce el entrevistado arriba citado, tación de la autonomía de las organi-numerosas organizaciones han legiti- zaciones; por el otro, el problema delmado de hecho su empleo al sumarse acceso desigual a la certificación y suvoluntariamente a la experiencia. Por potencial efecto de profundización deañadidura, a comienzos del año 2007 las desigualdades ya existentes entrela Fundación Lealtad cobró un espe- las organizaciones de la sociedad civil.12345678 119
  • 120. Suele afirmarse que las La exigencia de transparencia, en definitiva, puede terminar favorecien- organizaciones más do la consolidación de una casta de ONG grandes y poderosas fuertes y desalentar a los emprendi- mientos más chicos y más nuevos. son las que seencuentran en mejores Del mismo modo concluyen Lisa Jordan y Peter van Tuijl al con- condiciones para templar la posibilidad de que en un futu-satisfacer los requisitos ro más o menos próximo se generali- ce el “acceso certificado al financia- de la certificación. miento de donantes”. Ello “crearía una jerarquía; ocasionaría el caos en las re- laciones entre las ONG; premiaría la conformidad en lugar de la búsqueda de comportamientos organizacionales diversificados; y limitaría el espacio pa- ra la experimentación o la promoción de nuevos intereses”8. Se trata, efecti- vamente, de amenazas reales dado su Sobre este punto, en particular, suele carácter inherente al modelo dominante afirmarse que las organizaciones más de certificación de arriba hacia abajo. grandes y poderosas son las que se No obstante, ellas deben ser atendidas encuentran en mejores condiciones pa- y enfrentadas con inteligencia y, sobre ra satisfacer los requisitos de la certifi- todo, con la convicción de que no son el cación, que a su vez les otorga el capi- resultado inevitable y necesario de todo tal simbólico que probablemente les sistema de certificación, dado que exis- permitirá maximizar, a expensas de sus ten múltiples alternativas potenciales competidoras más modestas, peque- bajo la forma de sistemas “ascenden- ñas y no certificadas, las probabilida- tes” compuestos de mecanismos cui- des de obtener los fondos necesarios dadosos de un conjunto de normas de para seguir funcionando. Así pues, aler- calidad edificadas sobre la base del re- ta una de las conclusiones –resumida pertorio disponible de experiencias exi- bajo el título de “tensión entre la trans- tosas en relación con la rendición de parencia y la igualdad”– de la mesa re- cuentas, la transparencia, la adapta- donda que se realizó en el marco del ción al cambio y la construcción de legi- seminario de Montevideo: timidad. Es importante, pues, buscar120
  • 121. la forma de responder afirmativamen- Las experiencias disponibleste al interrogante lanzado por David en el campo de la auditoría social sonBonbright (op. cit.): relativamente recientes. Dada su aún incipiente comprensión (debida, proba- ¿Es realmente posible que las blemente, a la escasez de experienciasONG comprometidas y responsables concretas que permitan ilustrarla) exis-diseñen un régimen de normas que pre- te la tendencia a agrupar bajo ese ró-mie la innovación, la eficacia y el plu- tulo un puñado de experiencias hete-ralismo? rogéneas que, por lo general, divergen especialmente en la intensidad con queLos mecanismos incluyen uno de los componentes arri-de auditoría social ba citados: los mecanismos participa- tivos. Según la definición provista por La auditoría social, finalmente, la New Economics Foundation (NEF)9,ocupa una categoría aparte dado que la rendición y auditoría social (socialno se trata de un mecanismo entre o- accounting and auditing) es “una formatros sino que integra, en cambio, nu- de medir e informar sobre el desempe-merosos elementos procedentes de las ño social y ético de una organización. Laherramientas arriba descriptas: la infor- organización que lleva adelante la au-mación pública, las evaluaciones, los ditoría se torna responsable (accoun-mecanismos participativos y los están- table) para con sus stakeholders y sedares de autorregulación. Se trata de compromete a seguir las recomenda-una serie de mecanismos que (tal vez ciones que resultan de ella”. A partir depor efecto de su elevado costo) no ha 1995 la NEF realizó una serie de au-sido adoptada en forma generalizada ditorías a empresas privadas y, a con-por las organizaciones de la sociedad tinuación y en menor medida, tambiéncivil; de hecho, incluso las empresas – a agencias internacionales y a orga-que usualmente marchan a la vanguar- nizaciones del tercer sector. Con sudia de la adopción de mecanismos de participación y la membresía de otrasrendición de cuentas– apenas la han muchas organizaciones de la sociedadcomenzado a utilizar lenta y tímidamen- civil, instituciones académicas, agenciaste. No obstante, los procesos involucra- gubernamentales y compañías priva-dos merecen ser examinados con de- das, fue lanzado en 1996 el Institutetenimiento debido a su carácter inte- for Social and Ethical AccountAbilitygral y a la promesa que contienen en (hoy llamado, simplemente, AccountA-relación con el futuro posible de la ren- bility10). El ISEA presentó en 1999 sudición de cuentas. modelo de auditoría social (AA100012345678 121
  • 122. El desarrollo de instru- sociales. Por añadidura, los diversos modelos de auditoría empresarial (en- mentos innovadores, más tre ellos el ya mencionado AA1000) secompletos y multidimensio- encuentran todavía en pleno proceso nales o menos unilaterales de diseño y experimentación. El más esperado de ellos es, probablemente, –sistemas de autorregu- el ISO de Responsabilidad Social (ISO lación, participación, 26000), cuyo lanzamiento está previsto acreditación, certificación para fines de 2009. Tal como se explica en la página web de la entidad res- y auditoría social, entre ponsable de su elaboración, la Organi-otros– se encuentra todavía zación Internacional de Estandariza- en una fase embrionaria. ción (ISO, por sus siglas en inglés), la herramienta será de aplicación volun- taria y no incluirá requisito alguno, de modo que no constituirá un esquema de certificación. Su objetivo consiste en inaugurar un camino intermedio entre Framework), consistente básicamente la legislación estricta y la completa au- en un conjunto de estándares, indica- sencia de regulación, con el objeto de dores y evaluaciones elaboradas me- alentar la responsabilidad social a la diante una serie de procesos que inclu- vez que la creatividad y la diversidad yeron el diálogo participativo de los in- sobre la base de una comprensión volucrados. En el año 2003 la organi- compartida de los conceptos, las defi- zación lanzó una versión revisada –el niciones y los métodos de evaluación11. AA1000 Assurance Standard– sobre cuya base comenzó a editarse, a partir A nivel latinoamericano, final- del año siguiente, el AccountAbility Rat- mente, es importante resaltar la expe- ing, un informe público de la evaluación riencia brasileña con el Balance Social, de la accountability de las cincuenta liderada por el Instituto Brasileño de mayores compañías del mundo. Análisis Sociales y Económicos (ver re- cuadro). Cabe señalar, sin embargo, Consistentemente con el ses- que la cantidad de adhesiones a esta go empresarial de buena parte de las iniciativa por parte de las organizacio- acciones emprendidas hasta la fecha, nes de la sociedad civil ha sido por el estos estándares no se han difundido momento reducida; las causas de ello aún en el ámbito de las organizaciones son actualmente motivo de discusión.122
  • 123. Balance Social - IBASE, Brasil Uno de los modelos más discutidos y cuya utilización está siendo pocoa poco aceptada en el mundo de las ONG brasileñas es el del Balance Social. El modelo de Balance Social para empresas fue lanzado en 1997, yconsiste básicamente en un informe de divulgación anual que reúne informa-ciones sobre proyectos, beneficios y acciones sociales y ambientales dirigidasa empleados, inversores, analistas de mercado, accionistas y a la comunidaden general. Es también, según la organización, “un instrumento estratégico paraevaluar y multiplicar la responsabilidad social corporativa”. Hacia 2005 se habíanrealizado 976 balances correspondientes a un total de 305 empresas. El modelo para organizaciones sociales fue elaborado en 2003 con laparticipación de representantes de doce organizaciones sociales que adaptaronel esquema existente a la realidad de las OSC. Según las organizaciones que lopromueven, el Balance Social para Organizaciones Sociales favorece el trabajode empresas y donantes con la producción de un flujo de informaciones quefacilita el conocimiento público de las prácticas de cada organización. IBASE nose propone certificar la responsabilidad social de las organizaciones sino apenasservir de intermediador social mediante la provisión de un instrumento útil. Cabea la sociedad en su conjunto, en cambio, la evaluación del comportamiento y lasprácticas de las organizaciones. Actualmente IBASE ofrece cuatro modelos de balance social: para em-presas; fundaciones y organizaciones sociales; micro y pequeñas empresas; ycooperativas.Sitio web: www.ibase.org.br12345678 123
  • 124. Conclusiones Como hemos visto, la utiliza- ción –así como la mera perspectiva de No obstante el interés que pre- utilización– de las herramientas des- senta la variedad de mecanismos, he- criptas tiende a generar una serie de rramientas y procesos que venimos de tensiones, más o menos fuertes según reseñar, es importante subrayar que los la herramienta de que se trate y según relevamientos realizados en los países el contexto en que se plantee el deba- que han participado de este proyecto te (algunos países, en efecto, tienen revelan ante todo que los mecanismos mayor experiencia con uno u otro de más comúnmente utilizados son los de dichos mecanismos, y su desconfianza tipo tradicional. Se registra, en efecto, hacia ellos tiende a ser por consiguien- un amplio predominio de los informes te menor). Si bien es posible afirmar financieros y narrativos requeridos por que muchas de estas herramientas – los donantes y, secundariamente, de en particular aquellas que proceden del autoevaluaciones realizadas según los ámbito empresarial– reciben mayor a- criterios más diversos, frecuentemente ceptación en el mundo de las empre- elaborados para la ocasión, lo cual ope- sas que en el de la sociedad civil, lo ra en contra de la comparabilidad de cierto es que las tensiones y conflictos los resultados obtenidos. El desarrollo que plantea su introducción y su gene- de instrumentos innovadores, más ralización con frecuencia atraviesan de completos y multidimensionales y me- lado a lado el heterogéneo terreno de nos unilaterales –sistemas de autorre- las OSC. gulación, participación, acreditación, certificación y auditoría social, entre Más o menos inseguras, según otros- se encuentra todavía en una fase el caso, acerca de los efectos que su embrionaria. La presencia de algunas empleo tendría sobre sus posibilidades experiencias con prácticas de esa na- de supervivencia y sobre la naturaleza turaleza es una manifestación de la existencia de una preocupación real de sus actividades, las organizaciones por avanzar y profundizar en el tema. de la sociedad civil discuten, pues, a- No obstante, el carácter aislado de di- cerca del sujeto que se colocará al fren- chas experiencias, así como su desa- te de estos procesos: quién diseñará rrollo aún incipiente, constituyen la me- las herramientas, quién les conferirá le- dida de la distancia que aún queda por gitimidad; quién las manejará; quién las recorrer hasta su establecimiento co- financiará; quién regulará su aplicación mo prácticas consensuadas, aceptadas y garantizará su rectitud y su imparcia- y adoptadas por la comunidad de las lidad. Tales son los dilemas expuestos organizaciones de la sociedad civil. (en referencia específica a la introduc-124
  • 125. ción de mecanismos de evaluación) en las propias organizaciones, de los do-la síntesis de los debates de uno de los nantes, de otros representantes de latalleres realizados durante el seminario sociedad, de los destinatarios? [...]de Montevideo: ¿Quién aplica la herramienta? ¿La pro- pia organización a puertas cerradas, y Las cuatro tensiones. Quién entonces [debemos confiar en que] esmaneja la herramienta, quién la finan- sincera; un consultor externo, y enton-cia, qué condiciona quien financia en ces se dice hasta lo que se puede decir;el diseño de esa herramienta, y si quien o el donante, y le decimos lo que quierefinancia está dispuesto a asumir[la] co- escuchar para poder renovar el apo-mo una herramienta propia de selec- yo? Y, finalmente, quién fondea la apli-ción de proyectos o si una vez que está cación. Porque aplicar estos procesoshecha la herramienta va a sentir que no es gratis. Aplicar procesos de estees parte de sus procesos de selección estilo implica muchas veces tensionesde posibles donatarios. ¿Quién diseña dentro de la organización, implicala herramienta: un consultor externo, tiempo de la gente de la organización,un consultor extranjero? ¿Se diseña la implica el costo que significó diseñarherramienta en base a sondear nece- la herramienta. ¿Quién se hace cargosidades, demandas y expectativas de de estos costos?12345678 125
  • 126. NOTAS 1 Alnoor Ebrahim (2003) “Accountability in Practice: Mechanisms for NGOs”, en World Develop- ment Vol. 31, págs. 813-829. Véanse también Alnoor Ebrahim (2003) NGOs and Organizational Change: Discourse, Reporting, and Learning, Cambridge, Cambridge University Press; y Alnoor Ebrahim y Edward Weisband (eds.) (2007) Global Accountabilities: Participation, Pluralism, and Public Ethics, Cambridge, Cambridge University Press. 2 Robert Dahl, reconocido exponente de la teoría clásica de la democracia, define a la democracia por su aptitud para responder a las preferencias de los ciudadanos sin establecer diferencias políticas entre ellos. Para que la democracia funcione es pues necesario que los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades para formular sus preferencias; para manifestarlas públicamente, en forma indi- vidual y colectiva; y para recibir por parte del gobierno igualdad de trato. De ahí el carácter imprescindible de las llamadas “ocho libertades”, entre las cuales se cuenta en un lugar prominente –y en el trasfondo de todas las demás– la libertad de acceso a la información. Cf. Robert Dahl (1989) La Poliarquía. Participación y oposición, Madrid, Tecnos. Lo mismo ocurre con las teorías que tratan acerca del carácter representativo de las democracias contemporáneas; tal es el caso de la ya citada obra de Bernard Manin, que destaca el principio de la independencia de la opinión pública o de la sociedad civil respecto de los gobernantes como necesaria contrapartida del principio –constitutivo de todo sistema representativo– de la autonomía de los representantes respecto de los representados (o, en otras palabras, de la ausencia de mandato imperativo). Lo que aquel principio supone es, precisamente, el carácter público (salvo excepciones justificadas) de las decisiones gubernamentales así como la libertad de expresión de las opiniones políticas formuladas sobre la base de esa información acerca de las acciones de los gobernantes. 3 Cf. Manuel Castells (1997) La era de la información: Economía, sociedad y cultura. Tomo I: La sociedad red, Madrid, Alianza. 4 Para mayor información sobre este punto véase el estudio de caso sobre la CNTC contenido en el Informe de Honduras, en <www.lasociedadcivil.org/uploads/ciberteca/informe_honduras.pdf> En esa misma página web (Sección “Transparencia y rendición de cuentas” de la Ciberteca) pueden encontrarse también los restantes informes nacionales mencionados en este informe. 5 De las 108 organizaciones analizadas en España, 86 (79%) dispone de página web. El 66% de los sitios web explicita claramente la misión de la organización, pero sólo el 30% expone los valores por los que se rige. En el 99% de los casos se describe la trayectoria de la organización, y en el 70% se explica quiénes son los beneficiarios directos de sus actividades. En el 91% de los sitios se encuentra información sobre programas, proyectos y actividades. El 55% pone a disposición del público materiales de trabajo tales como informes, materiales didácticos y artículos, mientras que el 62% ofrece publicaciones virtuales (libros, revistas, memorias de actividades). En lo que se refiere a la informacion económico-financiera, sin embargo, sólo el 41% de los sitios web analizados proporciona los nombres de quienes financian las actividades de la organización; el 35% explica cuál es la proporción de recursos públicos y privados de que dispone; y el 37% publica alguna clase de balance contable. Respecto de su gestión interna, el 56% de las organizaciones informa sobre la composición de su órgano de gobierno; son muchas menos, en cambio, las que proporcionan datos acerca de sus equipos de trabajo (sólo el 12% menciona el número de personas –remuneradas y voluntarias– que se desempeñan en ellas). Lo mismo sucede respecto de la cantidad de socios, información que se encuentra ausente en más del 90% de los casos. Asimismo, solamente en el 20% de los sitios web analizados se puede ver el organigrama de la organización, con la descripción de cargos y responsabilidades del equipo de trabajo. De modo similar, en sólo 15% de los casos126
  • 127. las entidades ponen a disposición de los visitantes el código ético con el que se rigen; esto puedeatribuirse, a que algunas no cuentan con dichos códigos mientras que otras –la mayoría– adhierenal código de la entidad de segundo nivel a la que pertenecen. En lo que se refiere a las posibilidadesde acceso y comunicación con la organización, sólo el 2%, el 6% y el 8% no proporcionan,respectivamente, un número de teléfono, una dirección de correo electrónico, o una direcciónpostal de contacto. Por el contrario, el 30% incorporan la posibilidad de dirigirse a una determinadaárea de actividad de la organización, y 15% pone a disposición del público los correos electrónicospersonales del equipo de trabajo. Sin embargo, los sitios web aún tienden a ser concebidos comoespacios unidireccionales de comunicación y raramente (6% de los casos) incorporan espaciosinteractivos. Además, en casi 70% de los sitios relevados no consta la fecha de actualización de lainformación; con todo, en el 26% de los casos el sitio había sido actualizado hacía menos de unmes.6 Tanto en América Latina como en el resto del mundo es difícil calcular a ciencia cierta la cantidadreal de computadoras, servidores, cuentas y usuarios de Internet, y varían ampliamente las cifrasque ofrecen –sobre la base de diversos métodos de cálculo– las numerosas consultoras que realizanlas mediciones. Lo que es indudable, sin embargo, es que en el caso de América Latina –que, enconjunto, cuenta con un número de servidores mucho mayor que las demás regiones del mundono desarrollado– la penetración de la Web es extremadamente desigual, tanto entre países comoen el interior de cada uno de ellos. Según los datos de la International Telecommunication Union,los usuarios de Internet alcanzaban en el año 2006 al 20,91% de la población en Argentina, al6,2% en Bolivia, 22,55% en Brasil, 25,24% en Chile, 27,61% en Costa Rica, 4,58% en Honduras,4,13% en Paraguay, 22,17% en República Dominicana y 21,68% en Uruguay. La cifra española,por su parte, cae fuera de escala, ya que asciende al 42,83% de la población. Para otros datos,consúltese <www.itu.int/ITU-D/ict/statistics>7 Disponible en <www.riod.org/dataP/1/20/Criterios_minimos_de_calidad.pdf>8 Lissa Jordan. and P. Van Tuijl. (eds.) (2006) NGO Accountability, Politics, Principles and Inno-vations, Londres, Earthscan, pág. 16.9 La NEF es un think tank independiente con sede en Londres que se presenta como un “think and dotank”. Su lema reza: “Creemos en una economía en la que las personas y el planeta importen”. Paramayor información, véase su sitio web: <www.neweconomics.org>10 Tal como es utilizado aquí, el término “AccountAbility” contiene un juego de palabras que expresala convicción fundamental de que el hecho de rendir cuentas (Account) tiene efectos de retroali-mentación positiva con las capacidades de las organizaciones que lo adoptan como práctica (Abili-ty), habilitando el desarrollo sustentable. Véase <www.accountability.org.uk>11 El Grupo de Trabajo ISO sobre Responsabilidad Social, a cargo del diseño de los estándares,es integrado por representantes de los sectores público y privado y liderado por el SIS (SwedishStandards Institute) y la ABNT (Brazilian Association of Technical Standards). Para más información,véase <www.isotc.iso.org>12345678 127
  • 128. 128
  • 129. #6 129
  • 130. 130
  • 131. CAPÍTULO 6El marco regulatorio:¿dura lex, sed lex? OS MARCOS legales y fiscales fortalezas y debilidades; marcos lega-L pueden ser analizados a partir de clasificaciones diversas. En-contramos, en efecto, marcos legales les que se aplican y otros que, pese a sus virtudes teóricas, no rigen en la prác- tica; marcos legales relativamente efi-generales y regulaciones puntuales pa- caces y otros relativamente ineficacesra casos de sociedad entre organiza- en el cumplimiento de sus objetivos de-ciones de la sociedad civil y reparticio- clarados; marcos legales que contem-nes estatales; marcos legales unifica- plan la aplicación de mecanismos dedos y marcos legales dispersos; regu- rendición de cuentas frente a otros quelaciones demasiado antiguas, desca- no la contemplan y que son, en cam-lificadas como “anacrónicas” y regula- bio, denunciados como “punitivos” ociones muy recientes, todavía no apli- “meramente recaudatorios”.cadas en forma acabada o sin pruebasconcluyentes acerca de su funciona- En las páginas que siguen ofre-miento, así como marcos legales que cemos una síntesis comparativa de losllevan varios años funcionando y que marcos legales y fiscales que regulancomienzan a asentarse y a mostrar sus la actividad de las organizaciones de 131
  • 132. la sociedad civil en los países estudia- evaluados– en la medida en que se dos. Nos proponemos compilar, para ofrecen informaciones al respecto, los cada uno de los casos en que la infor- marcos establecidos por los donantes, mación se encuentra disponible, las designados como público/privados. Es descripciones que del marco legal pro- de señalar que en estos casos se ad- porcionan los informes nacionales re- vierte una mayor unidad de criterios ducidas a un formato y a un conjunto que en aquéllos, posiblemente como de contenidos mínimos comunes que resultado de la estandarización de los permitan la comparación regional; ex- formatos que los donantes internacio- ponemos, asimismo, las opiniones de nales imponen en todos los países don- los actores consultados respecto de los de actúan, y de la influencia homoge- contenidos –suficientes o insuficientes, neizadora de los criterios empleados adecuados o inadecuados, conducen- por los donantes procedentes del sec- tes o no a sus fines declarados– así tor empresarial. como del grado de aplicación efectiva de las regulaciones vigentes. Intenta- El marco público/estatal mos además clasificar los diversos marcos legales según los tipos y la in- Una mirada atenta a las des- tensidad de las regulaciones que im- cripciones de los marcos regulatorios ponen sobre las organizaciones de la público/estatales provistas en los infor- sociedad civil, y según la medida en mes nacionales permite concluir, en pri- que incluyen mecanismos para la ren- mer lugar, que en todos los casos exis- dición de cuentas en el sentido estricto ten regulaciones generales relativas a del término. Buscamos, de ese modo, la constitución y la actividad de las identificar los marcos más o menos pro- organizaciones de la sociedad civil, picios, más o menos hostiles a lo que pero que no todos ellos establecen li- se considera una adecuada rendición neamientos y exigencias en términos de cuentas. Finalmente, consideramos de transparencia y rendición de cuen- –allí donde contamos con datos sufi- tas. cientes– el tema crucial del nivel de información o de desconocimiento del La información más básica dis- marco legal entre las organizaciones ponible para cada caso es la que se de la sociedad civil. refiere a las disposiciones y procedi- mientos relativos al reconocimiento de Junto a los marcos legales re- las organizaciones por parte del Estado sultantes de la acción del Estado –el y a las condiciones requeridas para la marco público/estatal– son también obtención de la personería jurídica.132
  • 133. Dichas condiciones varían ampliamen- En otros casos existen leyeste, conformando un abanico que con- generales –tales como, en Uruguay–tiene desde situaciones en las cuales la Ley de Fundaciones y la Ley de Aso-las asociaciones son creadas y funcio- ciaciones Civiles (que regula la crea-nan de pleno derecho sin necesidad de ción de comisiones de vecinos, orga-autorización alguna y sin restricciones nizaciones de base, ONG, sindicatos,relativas a sus actividades o formatos partidos políticos, instituciones de en-organizativos, hasta situaciones carac- señanza, clubes deportivos, organiza-terizadas por la necesidad de cumplir ciones religiosas, etc.); o, en Repúblicacon procedimientos engorrosos, pro- Dominicana, la recientemente promul-longados y onerosos para la obtención gada Ley de Fomento y Regulación dede la personería jurídica, pasando por las Asociaciones sin Fines de Lucrosituaciones donde existe la posibilidad (2005)– que establecen una serie dede funcionar en registros alternativos, condiciones formales (documentación,ya sea con personalidad jurídica o sin presentaciones ante organismos públi-ella, pero con atribuciones similares en cos) y sustantivas (contenidos mínimosambos casos. Dentro del primer grupo de los estatutos en relación con los fi-se encuentran los casos de Brasil y de nes, las actividades permitidas o prohi-Honduras –los cuales presentan, sin bidas, las formas de gestión, la consti-embargo, características algo diferen- tución del patrimonio, las fuentes de re-tes. En Honduras, al igual que en varios cursos, las condiciones de admisión yotros paises, simplemente no existe exclusión de miembros, etc.) que de-una ley marco que regule la estructura ben satisfacer las organizaciones parainterna, la constitución, registro, régi- ser reconocidas y obtener la personeríamen tributario, controles, tipología y de- jurídica. La cantidad y la importanciamás temas relativos a las OSC; en Bra- de los requisitos varían ampliamentesil, en particular, la ausencia de requi- de uno a otro caso. En el de Uruguay,sitos se debe a la interpretación del de- por ejemplo, no se determina qué acti-recho constitucional de “asociación pa- vidades productivas o comerciales pue-ra fines lícitos” en términos de la liber- den desarrollar las OSC; sólo se esta-tad de creación de asociaciones sin ne- blece que ellas no pueden constituir elcesidad de autorización ni interferen- objeto o fin de la organización. En tiem-cia alguna del Estado en su funciona- pos recientes, por añadidura, la legis-miento –de ahí, pues– la ausencia de lación fue reformada de modo tal derestricciones sobre los fines que deben eliminar requisitos que están vincula-perseguir las asociaciones o sobre sus dos a la habilitación, que en lo sucesivoformas de gestión. sólo deben ser cumplidos por las or-12345678 133
  • 134. ganizaciones interesadas en acceder que no tienen personería jurídica y se a fondos públicos1. rigen por los acuerdos de sus miem- bros; en términos prácticos, no hay di- En Argentina, al igual que en ferencia entre estas últimas y las aso- otros casos, las asociaciones civiles (a ciaciones reconocidas. Desde 1985, diferencia de, por ejemplo, las mutuales por añadidura, la Ley de Participación y las cooperativas) no cuentan con le- Popular reconoce personería jurídica yes específicas y se basan, en cambio, a los comités de vigilancia u organiza- en los lineamientos generales del Códi- ciones territoriales de base (juntas veci- go Civil y en las resoluciones adminis- nales, comunidades campesinas y or- trativas que emite la Inspección de Jus- ganizaciones indígenas). ticia en el distrito provincial que le o- torga el reconocimiento. La mayor parte En Chile, el procedimiento de de las entidades barriales, centros co- tramitación de la personalidad juridica munitarios y organizaciones de base es fue simplificado en 1993 a través de registrada bajo esta forma, que les con- un “Estatuto Tipo para ONG de Desa- fiere menos posibilidades de desarrollo rrollo”; fue asimismo, la primera vez que la obtención de una personería ju- que se reconoció legalmente a esta cla- rídica, ya que las habilita para un ma- se de OSC. No obstante, sigue tratán- nejo patrimonial muy limitado. Las fun- dose de “un proceso largo y de alto daciones, en cambio, se rigen por la costo, pues se requiere contar con abo- Ley Nacional sobre Fundaciones san- gado2. Las organizaciones son inscrip- cionada en 1972. tas en el Registro único de Organiza- ciones de la sociedad civil, y el trámite En el caso de Bolivia, esta si- es canalizado a través del Ministerio tuación abarca a todas las organiza- de Justicia. Para obtener la personería ciones –mutualistas, gremiales, corpo- jurídica, las corporaciones y las funda- rativas, asistenciales, benéficas, cultu- ciones deben cumplir requisitos míni- rales, educativas, religiosas, deporti- mos en relación con la conformación vas–, las cuales son reguladas por las de sus órganos directivos, asambleas disposiciones del Código Civil, que es- de socios y comisiones revisoras de tablece que para obtener reconoci- cuentas, entre otros. A nivel municipal, miento y personería jurídica deben con- en cambio, las Juntas de Vecinos y de- tar con un estatuto que cumpla con una más organizaciones comunitarias, fun- larga serie de requisitos mínimos. En cionales y territoriales reciben el reco- este país, sin embargo, la ley reconoce nocimiento legal de parte de la Secre- también a las asociaciones de hecho, taría Municipal correspondiente.134
  • 135. El sistema costarricense, por 1987, después de más de tres décadassu parte, establece una serie de me- de dictadura, se liberaron las capaci-canismos jurídicos diferenciados me- dades organizativas de la sociedad civildiante los cuales los grupos sociales y fue posible para las organizacionespueden asociarse legalmente y obtener solicitar y obtener personería jurídica.un reconocimiento formal: por un lado,las asociaciones de desarrollo comu- En la mayoría de los casos exis-nal, asociaciones deportivas, coopera- ten, asimismo, mecanismos –más otivas, asociaciones solidaristas y socie- menos automáticos en algunos casos,dades de actividades profesionales; más o menos trabajosos en otros– me-por el otro, las fundaciones. Aunque en diante los cuales las OSC son eximi-la práctica asociaciones y fundaciones das del pago de algunos o de todos losfuncionan de modo similar (bajo una impuestos. En Argentina las entidadesley que establece los requisitos para reconocidas son eximidas del pago desu constitución, las normas de su fun- impuestos directos. En Brasil, si biencionamiento, las reglas de inscripción el marco legal facilita la creación de or-en los registros estatales, las normas ganizaciones, la facilidad de registro nopara la administración y el manejo de garantiza el acceso a los mecanismosresponsabilidades financieras, las nor- de exención fiscal (y tampoco a lasmas de disolución, etc.), la figura de la fuentes de financiamiento público), quefundación suele ser la preferida3. requieren de la realización de numero- sos trámites adicionales. En Chile las En Paraguay, por su parte, la fundaciones están exentas de pago delobtención de la personería jurídica su- IVA. En Costa Rica, por su parte, las aso-pone procedimientos engorrosos, pro- ciaciones declaradas de utilidad públicalongados y onerosos, pero existe al están exentas del pago del impuesto amismo tiempo la posibilidad de registro la renta; las fundaciones están exen-bajo tres formas jurídicas alternativas: tas del pago de derechos de inscripciónasociaciones que tienen por objeto el y de impuestos nacionales y municipa-bien común, asociaciones inscriptas les –salvo los arancelarios– que pue-con capacidad restringida, y fundacio- den ser exonerados por el Ministerio denes. La gran mayoría de las organiza- Hacienda según la clase de bienes deciones se halla inscripta bajo la segun- que se trate y de su destino; las coope-da modalidad porque es la que supone rativas, por su parte, disfrutan de la exen-menos requisitos burocráticos. Esta ción de numerosos impuestos. En el ca-situación es, por otra parte, relativa- so de Paraguay, el régimen tributario enmente reciente, ya que sólo desde vigor desde 2005 establece la exonera-12345678 135
  • 136. ción del pago de impuestos. En Repúbli- En el caso brasileño la discon- ca Dominicana las asociaciones sin fi- formidad apunta a la naturaleza de los nes de lucro son eximidas de todos los procedimientos: los trámites que per- tributos, impuestos, tasas y contribucio- miten el acceso a la exención impositi- nes especiales si están inscriptas y pre- va están regulados por leyes que datan sentan sus declaraciones juradas anua- de los años ’40 y ’50, que se superponen les ante la Dirección General de Im- entre sí y que involucran procedimientos puestos Internos. En Uruguay, final- extremadamente burocratizados y esca- mente, las instituciones educativas y samente transparentes. El proceso su- culturales (entendidas estas últimas – pone la realización de varios trámites su- por lo menos hasta ahora– en un sen- cesivos, complicados y plagados de dis- tido suficientemente amplio para abar- torsiones, opacidades y juegos de favo- car a casi toda institución privada sin res. En conjunto, las leyes y regulaciones fines de lucro que realice actividades en los diversos niveles (federal, estadual de bien público) son exoneradas del y municipal) componen una maraña de pago de impuestos nacionales y muni- difícil penetración, abriendo espacios pa- cipales. ra el uso privado de los recursos públicos y para el goce de beneficios por parte En verdad, el marco fiscal cons- de entidades cuya definición como de tituye una fuente inagotable de recla- utilidad pública no es evidente. En con- mos por parte de las organizaciones secuencia, la legislación fiscal –incluida de la sociedad civil. En República Do- la que contempla incentivos fiscales pa- minicana, por ejemplo, las organizacio- ra empresas que realizan inversiones nes se quejan de que las exenciones sociales– es considerada insuficiente fiscales fijadas por ley no son imple- y precaria. mentadas. En Paraguay, por su parte, el reclamo se refiere al efecto de las En Argentina, por su parte, el nuevas condiciones para la exonera- marco fiscal es criticado por insuficiente ción –cuyo cumplimiento supone un y discriminatorio. Las entidades reco- grado considerable de sofisticación ad- nocidas, en efecto, deben pagar, al i- ministrativa– sobre las organizaciones gual que cualquier consumidor final, el pequeñas, de escasos recursos y baja IVA (21%) al realizar compras, en tanto capacidad organizativa, muchas de las que las empresas pueden recuperarlo cuales acabaron desapareciendo como como crédito fiscal. De ahí la afirmación resultado de su aplicación. Es criticada, vertida por un entrevistado (y repetida en particular, la falta de estabilidad de en otros países): “toda la actitud de las regulaciones estatales. control [del gobierno] es absolutamente136
  • 137. recaudativa, no educativa”. Las orga- El marco fiscalnizaciones se sienten especialmenteperseguidas por la agencia federal im- constituye una fuentepositiva –la cual, según admite un alto inagotable de reclamosfuncionario gubernamental– funciona apartir del “prejuicio inquisitivo”, es decir, por parte de las orga-con la actitud de “ir a una institución nizaciones de la socie-sospechándola”. Así, por ejemplo, el in-forme relata una serie de sucesos ocu- dad civil. Es criticada,rridos en el año 2005, cuando la AFIP en particular, la faltaconvocó a las OSC a reempadronarsepara conservar la exención del impues- de estabilidad de lasto a las ganancias (y, junto con ella, la regulaciones estatales.exención del IVA al proveer algún bieno servicio). El resultado fue la baja dela exención para veinte mil organiza-ciones que no se enteraron de la con-vocatoria –ya que, según se afirma, nohubo una difusión masiva– o que nolograron cumplir con sus requisitos. Se- donde así lo requiera el interés público.gún el responsable de la entidad im- Sin embargo, son escasas o inexisten-positiva, lo que la masiva “autoexclu- tes las disposiciones generales sobresión” puso en evidencia fue “el mal uso rendición de cuentas contenidas en los[que hacían] de estas figuras legales” respectivos marcos regulatorios esta-muchas organizaciones que en reali- tales –allí donde las hay– se trata endad no calificaban como “sin fines de general de lineamientos referidos a lalucro”. rendición “interna”. Así, por ejemplo, la Ley de Fundaciones uruguaya sólo exi- En general, se consigna el he- ge que la Asamblea General de cadacho de que el organismo gubernamen- organización de reúna a los sesentatal que otorga la personería tiene tam- días del cierre económico para tratarbién la autoridad para aplicar sanciones la memoria anual y el balance. Nada(tales como la intervención y la cance- obliga a las OSC a presentar la memo-lación de la personería jurídica) a las ria y el balance a la entidad con juris-OSC que incurran en infracciones a las dicción sobre ellas –el Ministerio denormas legales o reglamentarias o en Educación y Cultura– ni a poner la do-incumplimientos de sus estatutos, o allí cumentación bajo conocimiento públi-12345678 137
  • 138. co. En el caso de Chile, sólo las corpo- Dominicana la competencia de la Cá- raciones, fundaciones y ONGs de de- mara de Cuentas para auditar fondos sarrollo tienen la obligación de presen- públicos abarca no solamente los fon- tar un balance anual al Ministerio de dos recibidos del presupuesto nacional Justicia; esto no rige para las organi- sino también los procedentes de em- zaciones sociales de base territorial ni presas siempre y cuando involucren para los sindicatos, a lo que sólo se exenciones fiscales. les exige que tengan libros de ingre- sos y gastos y comisiones revisoras de Con contadas excepciones, cuentas. En Costa Rica, por su parte, pues, es posible afirmar que el Estado hay una serie de entidades guberna- asume funciones de control más rele- mentales de nivel central o descentrali- vantes sólo cuando adopta el rol de do- zado sobre las cuales recae la función nante. Sin embargo, aún en esos casos de control y registro de las organiza- los mecanismos de rendición de cuen- ciones. Así, por ejemplo, las fundacio- tas existentes son generalmente consi- nes deben entregar su auditoría inter- derados burocráticos e innecesaria- na anual y el informe de su Junta Ad- mente complejos, a la vez que inefica- ministrativa ante la Contraloría Gene- ces, incompletos, insuficientes y basa- ral de la República. dos en criterios equivocados (es decir, meramente “formales” y “contables”); La ausencia casi total de dis- su aplicación, además, es descripta co- positivos efectivos –es decir, que com- mo intermitente, aleatoria, desprolija o porten controles reales y eventuales displicente. sanciones– de rendición de cuentas sólo se altera cuando las organizacio- En la mayoría de los casos se nes reciben fondos del Estado. A con- afirma que no existen marcos genera- tramano de esta tendencia se destaca les para la regulación de las relaciones el caso de Honduras, cuya reciente Ley de asociación o cooperación entre las de Transparencia y Acceso a la Infor- OSC y el Estado, las cuales tienden a mación Pública –aprobada a fines de ser reguladas (si es que lo son) en for- 2006– abarca (además de a los tres ma puntual y específica. En muchos ca- poderes del Estado y demás órganos sos se destaca, asimismo, que no exis- de la administración pública) a todas ten normas referidas al financiamiento las organizaciones de la sociedad civil de las organizaciones, ni registros pú- que reciban o administren fondos pú- blicos de donaciones ni obligación algu- blicos sin importar su origen nacional na de presentar informes públicos que o extranjero. Asimismo, en República den cuenta de los recursos recibidos.138
  • 139. En algunos países, de hecho, no exis- con menores recursos y estructurasten siquiera registros nacionales de las más simples, tales como las que care-organizaciones sociales; en otros ca- cen de personería jurídica –que es elsos la existencia de estos registros es caso de la mayoría de las organizacio-muy reciente: en Honduras, por ejem- nes en que se asienta la vida asociativaplo, existe desde hace aproximada- de las comunidades locales. En la abru-mente cinco años, y desde entonces madora mayoría de los casos, sin em-se solicita a cada organización un infor- bargo, el carácter disperso, fragmen-me anual de actividades y uso de los tado y segmentado de la legislación esrecursos. juzgado como uno de sus principales defectos. Para el caso de Brasil, por Así pues, allí donde el Estado ejemplo, el informe nacional pone enadopta el rol de donante, los controles primer plano el problema que suponey exigencias generalmente dependen para la regulación de las relaciones dedel organismo estatal involucrado; en cooperación entre las OSC y el Estadomuchos casos, se trata de acuerdos y la ausencia de normas consolidadasconvenios puntuales por programa o que orienten las acciones de las diver-por proyecto. En Honduras, por ejem- sas secretarías y programas dentro deplo, rigen las “disposiciones dispersas” cada ministerio. En palabras de un en-que fueron negociadas a lo largo del trevistado brasileño, “el marco legal estiempo entre el gobierno y cada sub- tumultoso, hay un mosaico, una super-sector de la sociedad civil, en virtud de posición de capas geológicas de leyes”las cuales casi todas las OSC quedan entre las cuales se cuelan las irregula-obligadas a rendir cuentas en aspectos ridades, ya que –afirma el representan-específicos; los sectores que carecen te de una OSC brasileña– “el diablode un marco regulatorio específico, por habita en los detalles”. De hecho, tantosu parte, han quedado cubiertos a partir el GIFE (que agrupa a las organizacio-de la aprobación de la ya citada Ley de nes más próximas al campo empresa-Transparencia. rial) como la ABONG (que congrega a las organizaciones históricamente liga- En el caso específico de Hon- das a los movimientos sociales) con-duras, la ausencia de un marco regu- cuerdan en su demanda de armoniza-latorio unificado no es percibida como ción de la legislación4.un problema; bien por el contrario, losautores del informe nacional la consi- Son contados los casos en quederan positiva dados los efectos que los mecanismos de rendición son im-la uniformización tendría sobre las OSC puestos por el Estado bajo la forma de12345678 139
  • 140. En palabras de un Ministerio de Hacienda. En medio de la polémica, el Congreso creó una Co- entrevistado brasileño, “el misión Especial de Investigación y con-marco legal es tumultuoso, vocó a una audiencia pública para exi-hay un mosaico, una super- gir explicaciones sobre los destinata- rios y la utilización del dinero público. posición de capas geo- Sólo 20 entidades se presentaron a la lógicas de leyes” entre las audiencia. cuales se cuelan las En el caso de República Do- irregularidades, ya que “el minicana, para poder acceder a finan- diablo habita en los ciamiento del Estado (e incluso para detalles”. obtener el aval del Estado para recibir fondos de la cooperación internacional) las OSC necesitan, además de la per- sonería jurídica, un permiso o licencia de habilitación que certifica que los ser- vicios que ofrecen cumplen con ciertas condiciones en términos de recursos un marco general que abarca a todas físicos, humanos, estructurales y de las organizaciones que reciben finan- funcionamiento; deben, asimismo, de- ciamiento estatal, independientemente sarrollar actividades en áreas declara- del organismo específico con el cual das como prioritarias, presentar un his- se vinculen. Es el caso de Paraguay, torial de actividades desarrolladas, los donde todas las OSC que reciben fon- programas generales de la institución, dos del Estado deben rendirle cuentas sus planes operativos y sus presupues- mediante registros elaborados por el tos; y, por último, identificar sus fuen- Ministerio de Hacienda, bajo el formato tes de financiamiento. Al igual que en de cuadros comparativos entre el pre- el caso de Paraguay, el problema más supuesto aprobado y los gastos ejecu- acuciante se refiere aquí a la aplica- tados. Más allá de sus limitaciones res- ción de las regulaciones vigentes. Así, pecto del tipo de información solicitada, el informe advierte que las OSC se li- resaltan las enormes dificultades para mitan a producir poco reveladores in- la aplicación del mecanismo: en el año formes financieros de rutina o rendicio- 2006, por caso, sólo 13 de las 85 funda- nes informales, que las auditorías de ciones que recibieron fondos oficiales la Cámara de Cuentas son esporádicas presentaron los informes requeridos al y aleatorias, que la supervisión del uso140
  • 141. de los fondos es limitada en el mejor de nueva legislación incluye a los Conse-los casos, y que predomina la tenden- jos 5 de las áreas pertinentes comocia al trato preferencial y personalizado, órganos de consulta de los Termos debajo la forma de exenciones determi- Parceria y de fiscalización de los re-nadas por filiaciones partidarias o si- sultados de la cooperación, lo cual estuaciones particulares. Una situación considerado un avance importante tan-similar se verifica en el caso de Hondu- to en términos de accountability comoras. en términos de democratización6. Por lo general, los mecanismosde control público/estatal son descriptos El marco público/privadocomo débiles e incompletos. Los forma-tos de la rendición varían, pero parecen En general, existe consensopredominar los más tradicionales, tales en designar al marco regulatorio cons-como los informes contables y los ba- tituido por las condiciones impuestaslances anuales. Es mencionada en algu- por los donantes como más exigente,nos casos la existencia de iniciativas más exhaustivo y claro que el establecidonovedosas, pero se trata generalmente por las instituciones estatales.de experiencias piloto. Notablemente, el vocabulario En Brasil, por su parte, la Ley usualmente empleado para hacer re-de Organizaciones de la Sociedad Civil ferencia a lo que aquí denominamosde Interés Público (OSCIP) promulga- “marco público/privado” tiende a colo-da en 1999 reformó algunas disposi- car las relaciones entre OSC y entida-ciones que databan de los años ’30 y des donantes en el terreno de lo priva-’40 relativas a los mecanismos de co- do. Así, las relaciones entabladas entrelaboración entre las OSC y el Estado, donantes y receptores son definidasproduciendo un nuevo instrumento ju- como “contratos entre partes” que esta-rídico, el Termo de Parceria. Éste es- blecen los derechos y deberes de cadatablece un nuevo mecanismo de acce- una de ellas, los objetivos a alcanzar yso a fondos públicos sobre la base de los resultados previstos para cada eta-la negociación de metas y productos y pa. En general, se trata de contratosde la evaluación permanente; instituye, por proyectos, vigentes durante perío-asimismo, el concepto del concurso de dos relativamente breves.proyectos para la selección de las pro-puestas, aunque su realización por par- Puesto que está constituidote del órgano público es facultativa. La por la suma de infinidad de contratos12345678 141
  • 142. puntuales entre organizaciones donan- gramas financiados, no son pocos los tes y receptoras, este marco regulatorio que establecen distinciones importan- es extremadamente inestable y cam- tes entre donantes. Así, por ejemplo, biante. Dada su naturaleza contractual, señalan que mientras algunos de ellos asimismo, es poco lo que los actores son extremadamente rígidos en la ob- consultados pueden decir a ciencia servación de normas y procedimientos cierta sobre sus contenidos concretos, (ya que todo cambio, por pequeño que como no sea mediante la afirmación sea, supone la introducción de modifi- genérica de que “se compone de aque- caciones en el manual de procedi- llas condiciones y exigencias que los mientos que aplican uniformemente en donantes introduzcan en los contratos”. todos los países donde operan), otros Más específicamente, suele afirmarse se adaptan al contexto en que se desa- que los contratos suponen la presen- rrollan las actividades financiadas, de- tación de informes (en primer lugar, finido a menudo por la presencia de rendiciones financieras) a intervalos economías informales y de formas de regulares a lo largo de su período de vida tradicionales. vigencia. Adicionalmente, los contratos pueden exigir otras clases de informes En verdad, lo más sustancioso sobre resultados, ya sea narrativos o de las opiniones vertidas por las OSC estandarizados, mediante el llenado de respecto del marco regulatorio público/ formularios predeterminados; informes privado son sus críticas en torno de una de autoevaluación en los que consten serie de características que le son asig- las dificultades y problemas enfren- nadas: su carácter unilateral e im- tados, las soluciones formuladas y los puesto; su sesgo contable; su inflexi- aprendizajes realizados; y evaluacio- bilidad; su falta de atención a las con- nes de impacto. diciones, típicamente desfavorables, en que desempeñan sus actividades Es corriente la afirmación de las organizaciones financiadas. Si bien que las exigencias típicamente fijadas ya las hemos abordado en capítulos por los donantes en los contratos, es- precedentes, retomaremos éstas (y pecialmente en términos de plazos y otras) críticas en el próximo apartado. formatos, varían en forma significativa entre una y otra entidad financiadora. Lo que vale la pena destacar Y si bien la mayoría de los actores con- aquí es, en cambio, la consecuencia sultados coincide en criticar la escasa que se desprende del hecho de que flexibilidad de los donantes en sus rela- buena parte del marco regulatorio exis- ciones con las organizaciones y pro- tente (y, en verdad, la mayor parte de142
  • 143. las regulaciones efectivamente vigen- El marco regulatoriotes) sea el resultado de las decisiones como obstáculo parade las entidades donantes. De ello se la rendición de cuentasderiva, tal como lo reconocen algunosentrevistados, una oportunidad inme- En términos generales, los fac-jorable para que dichas entidades de- tores percibidos como obstáculos parasempeñen un rol fundamental en la pro- la rendición de cuentas son analizadosmoción de la rendición de cuentas y el en el próximo capítulo. No obstante, lle-fortalecimiento de la cultura de la trans- gados a este punto no podemos dejarparencia. Dado su poder de decisión de mencionar el hecho de que la confi-sobre el destino de los fondos, los do- guración del marco legal vigente esnantes pueden operar cambios impor- abrumadoramente citada como uno detantes en las prácticas actuales me- los grandes obstáculos que enfrenta eldiante la imposición de una variada ga- establecimiento de prácticas efectivasma de condiciones: tal como lo señala de transparencia y rendición de cuen-un entrevistado brasileño, especialista tas.en gestión del tercer sector, quienesdonan dinero a las OSC y no imponen Las objeciones al marco regu-exigencias estrictas en materia de ren- latorio se organizan en diferentes ru-dición de cuentas no hacen sino con- bros. Tenemos, en primer lugar, los de-tribuir a la mala administración de los fectos de los mecanismos de recono-recursos. Si la imposición de condicio- cimiento oficial y de otorgamiento denes relativas a la rendición de cuentas la personería jurídica, que son general-supera sus actuales limitaciones (tales mente considerados restrictivos y en-como su sesgo contable o su minimi- gorrosos. Las críticas apuntan, en al-zación del rol de los beneficiarios) y va gunos casos, a la limitación de los for-acompañada de recursos financieros matos organizativos requeridos para laequiparables (de modo tal que los cos- constitución de OSC; así, por ejemplo,tos de la rendición no deban ser dedu- en el caso de Brasil se señala que elcidos de los fondos requeridos para la marco legal no contempla el nuevo te-ejecución de los proyectos) y de la for- rreno del asociativismo cívico, ligado amación de las capacidades necesarias la promoción de derechos; en conse-para que sea posible cumplir con ellas, cuencia, hay una enorme cantidad dela intervención de las entidades finan- entidades que permanece –en pala-ciadoras puede, en efecto, dar lugar a bras del informe– en un “limbo” en lola producción y reproducción de “bue- que se refiere al reconocimiento legalnas prácticas” de accountability. de su estatuto. Si bien esta clase de12345678 143
  • 144. objeciones se replica en otros países, suma el costo económico resultante del la mayor parte de las críticas se con- pago de impuestos en al menos cuatro centra en los procedimientos propia- ministerios diferentes. En Brasil, como mente dichos. El informe uruguayo, por ya se ha mencionado, los procedi- ejemplo, destaca que la normativa vi- mientos son intrincados y de difícil com- gente –calificada de anacrónica– tiene prensión; al involucrar el cumplimiento el efecto de alentar la ilegalidad, dado de varios pasos sucesivos ante diver- que numerosas instituciones se ven sas instancias gubernamentales, se obligadas a vulnerarla para poder exis- multiplican las opacidades y, con ellas, tir. Explica un funcionario de una institu- las oportunidades para los manejos tur- ción donante: bios y las parcialidades en la aplica- ción de la normativa. [E]l estatuto tipo que el Minis- terio de Educación y Cultura le impone Más allá de la naturaleza de los a cualquier asociación civil obliga a que requisitos y los procedimientos para el sus autoridades no puedan ser remu- reconocimiento de las organizaciones, neradas, por ejemplo, por ser organi- otra crítica que aflora a menudo es la zaciones sin fines de lucro. Práctica- ausencia en la legislación de incenti- mente, sus integrantes deberían ser vo- vos impositivos que alienten los aportes luntarios. Esto impone la ausencia de privados. En verdad, el grueso de las transparencia en el uso de los recursos regulaciones fiscales que de un modo para poder financiar la actividad de per- u otro las involucran es considerado, sonas que trabajan en la institución. en la mayoría de los casos, hostil a las Entonces, en ese sentido a mí me pa- OSC. Casi con las mismas palabras rece que claramente la legislación vi- empleadas por los investigadores ar- gente es un elemento que conspira di- gentinos, sus pares uruguayos califican rectamente contra la transparencia7. al marco fiscal de “contrario a las orga- Abundan también los reclamos nizaciones sociales”, dado que sus relativos a los altos costos que las OSC fines no son educativos ni preventivos deben enfrentar para obtener el reco- sino, en cambio, meramente recauda- nocimiento oficial. En Paraguay, por torios. En el caso de Paraguay, las exi- ejemplo, la formalización de una orga- gencias fiscales son descriptas como nización demanda aproximadamente “de carácter punitivo”; son criticadas, asi- doce meses de papeleos en las oficinas mismo, la inestabilidad y la improvisa- gubernamentales encargadas de habi- ción características de las políticas tri- litar su funcionamiento, a lo cual se butarias.144
  • 145. Como hemos visto, en térmi- La configuración del marconos generales el Estado como tal im-pone escasas o nulas exigencias rela- legal vigente es abrumado-tivas a la transparencia y la rendición ramente citada como unode cuentas; su tendencia a imponer de los grandes obstáculoscontroles aumenta, sin embargo, en lamedida en que actúa en calidad de que enfrenta el estableci-donante de recursos. Así, las objecio- miento de prácticas efec-nes relativas al desempeño del Estado tivas de transparenciacomo donante son bien diferentes delas que conciernen a su rol productor y rendición de cuentas.de las normas básicas que regulan lavida social. de carrera de obstáculos contables que deben atravesar las organizaciones pa- Allí donde el Estado actúa co- ra llegar al final con los documentos co-mo donante, pues, las principales obje- rrectos y los registros contables en re-ciones se refieren a la falta de claridad, gla. En este punto, son numerosos losla inestabilidad y la fragmentación de entrevistados que indican la presencialas reglamentaciones; al carácter me- de una interesante paradoja: por efectoramente contable de los requisitos que de la incomprensión conceptual sobreimpone; y a la insuficiencia de los con- la cual se basa, el sistema de controltroles que instituye y a su despreocu- puede ser exigente y engorroso a la vezpación e ineficacia para aplicarlos. Así, que completamente inefectivo comopor ejemplo, numerosos entrevistados garantía de transparencia. Así, dada laafirman que la compartimentación en- abundancia de casos en que el Estadotre organismos gubernamentales, cada no vigila con celo el cumplimiento deuno de los cuales impone, elimina o sus exigencias formales o en que losmodifica a su antojo los requisitos controles contables son colocados enrelativos a la rendición, atenta contra los sitios incorrectos, la existencia dela sistematicidad de los procedi- sistemas abigarrados de controles fi-mientos. A ello se le suma un proble- nancieros coexiste con la demanda dema conceptual –la visión unilateral de mayores y más efectivos controles (fi-la rendición en tanto que rendición eco- nancieros, por lo menos) que eviten lanómica en detrimento de la verificación comisión de irregularidades en las adju-de los resultados y la evaluación de los dicaciones y los desvíos de fondos ha-impactos– que transforma el proceso cia actividades ajenas a sus fines de-de rendición de cuentas en una suerte clarados.12345678 145
  • 146. Otra objeción ocasionalmente ley y a las debilidades del Estado co- formulada al Estado se vincula con las mo organismo de contralor y supervi- demoras en los pagos (típicamente ca- sión, predominan claramente los argu- racterística de la burocracia estatal) y mentos (probablemente más mordaces con las restricciones del financiamiento en el caso de Argentina) relativos a las a determinados rubros (crítica que, co- deficiencias del marco legal y fiscal mo veremos, es dirigida asimismo a los existente -”formal”, “burocrático”, “en- donantes internacionales y empresa- gorroso” e “ineficaz”. El caso de Brasil riales). En términos generales, los in- puede ser ubicado en este mismo gru- formes nacionales admiten que el fi- po, con la salvedad de que son abier- nanciamiento estatal se destina a inter- tamente reconocidos los avances re- venciones puntuales que no contem- sultantes de la legislación introducida plan la logística, la programación, la ca- recientemente; lo que se critica, en pacitación y la vida institucional de las cambio, son sus “limitaciones” y “fallas” OSC involucradas. “El Estado” –reco- que habilitan el mal uso del marco le- noce un funcionario gubernamental gal. uruguayo– “supone a las organizacio- nes estables, permanentes y consoli- En el otro extremo se encuen- dadas y les paga por el servicio y no tran países como Honduras y Repúbli- les paga un ‘overhead’ para sostener ca Dominicana, donde el marco legal la capacitación o la administración para es considerado aceptable, y lo que es sostener el servicio”. denunciado es la falta de voluntad po- lítica del Estado (en un caso) o su in- En síntesis, las críticas al mar- capacidad estructural (en el otro) para co regulatorio público/estatal se resu- aplicarlo. Según el informe hondureño, men en dos clases de argumentos: los existe en dicho país “mucha y buena que se refieren a su carácter inadecua- legislación que no se aplica”; no obs- do o insuficiente, y los que apuntan al tante, de otras afirmaciones vertidas en problema de la aplicación. Si bien las el mismo informe se infiere que la men- dos clases de argumentos a menudo cionada “buena legislación” se encuen- aparecen entremezcladas, en algunos tra –por efecto de la “actitud legalista” países se observa el predominio de una según la cual todo se resuelve con la de ellas y en otros países predominan aprobación de más leyes– inserta en las otras. Así, por ejemplo, en países un cuerpo legal saturado, disperso, como Argentina o Uruguay, no obstante confuso e incluso contradictorio, que la las repetidas referencias a los proble- mayoría de la ciudadanía desconoce y mas empíricos de la aplicación de la que, por lo tanto, no se cumple. De ahí146
  • 147. que una de las principales propuestas conocida por la ciudadanía, y la mayo-en este terreno incluya la realización ría de las instituciones gubernamenta-de una campaña para dar a conocer a les no han instalado la oficina de infor-la ciudadanía la nueva Ley de Trans- mación exigida por la ley.parencia y el aliento a la realización deasambleas internas en las OSC para Es, con todo, el marco regula-discutir el contenido y la aplicación de torio público/privado el que parece sus-la nueva ley. citar las reacciones más encendidas debido tal vez, a que las expectativas En el caso de República Domini- puestas en él son mayores que las u-cana –sostiene el informe de ese país– sualmente colocadas sobre el desem-el marco legal no es efectivo debido a peño del Estado.la debilidad institucional del Estado. Sibien el Estado ha promovido iniciativas Entre los aspectos más irritan-para impulsar la participación de la so- tes de las exigencias de los donantesciedad civil organizada, la voluminosa se encuentran los altos costos que ellaslegislación (más de ocho leyes, una imponen a las organizaciones. Se trataveintena de decretos y numerosas re- a menudo de procedimientos que, aúnsoluciones) opera en la práctica de ma- cuando no sean deliberadamente engo-nera coyuntural, aplicándose –según rrosos, revisten cierta complejidad, y de-se lee en el Informe Nacional de Desa- mandan por consiguiente considera-rrollo Humano 2005 del PNUD– “en for- bles inversiones de tiempo, conocimien-ma selectiva y de acuerdo a situacio- tos y recursos económicos. Su conse-nes e intereses particulares”. Lo mismo cuencia indeseada –explica el represen-sucede con las numerosas institucio- tante de una organización uruguaya denes creadas en el área de la transpa- segundo nivel– es, paradójicamente, larencia y la lucha contra la corrupción desincentivación de las prácticas de(la Comisión Nacional de Ética, el De- accountability:partamento de Prevención de la Co-rrupción, el Consejo Asesor en Mate- Tenés que hacer malabares,ria de Lucha Anticorrupción), que no más allá de todas las reglamentacio-han logrado hacer efectivas todas sus nes, diez mil vueltas, setenta mil pro-funciones. Idéntico destino corrieron las cedimientos, gastar tanta plata. Es tandisposiciones sobre Auditorías So- oneroso que al fin y al cabo te inhibe.ciales8. La Ley de Libre Acceso a la In-formación Pública, promulgada más de Las demandas de las entida-dos años atrás, es prácticamente des- des donantes resultan onerosas para12345678 147
  • 148. las organizaciones debido a que sus ves, lo cual impone dificultades adicio- costos raramente son contemplados en nales. Por un lado, es difícil obtener re- los presupuestos y cubiertos por los a- sultados concretos en plazos demasia- portes de la cooperación (lo cual tam- do cortos; por el otro, el financiamiento bién se aplica, como hemos visto, a los ajustado a lo indispensable limita la fac- fondos provistos por el Estado). Un as- tibilidad de las prácticas usuales de destinar –más allá de lo que indique el pecto muy criticado de las formas do- presupuesto– una pequeña fracción de minantes de financiamiento es, efecti- los fondos a la gestión y a la rendición. vamente, la tendencia a financiar pro- yectos o, a lo sumo, programas, desa- Evidentemente, los costos que tendiendo el funcionamiento general de supone la introducción de mecanismos las organizaciones: de rendición de cuentas tienen impac- tos bien diferentes sobre distintas cla- El modelo de financiar progra- ses de organizaciones. Allí donde las mas no alcanza, no podés tener progra- OSC cuentan con la capacitación y la mas fuertes en instituciones débiles, por- experticia requeridas, la objeción se di- que es insostenible... Los donantes por rige al hecho de que los costos deban lo general lo que hacen es, digamos, ha- ser absorbidos por ellas mismas, ante cer un seguimiento sobre los programas la indiferencia suprema de quienes im- que estan apoyando. [...] Me parece que ponen los mecanismos y procedi- hay que empezar a trabajar desde el sec- mientos. No obstante, la advertencia tor donante un concepto distinto, que es: más fuerte se refiere a la situación de si yo te pago los gastos operativos de tu las organizaciones más pequeñas, de organización en realidad no es que estoy menores recursos y basadas en el tra- bajo voluntario, que se encuentran en malgastando o desviando los recursos una situación de desventaja frente a que tengo de mi programa sino que es- entidades de mayor desarrollo organi- toy permitiendo que vos puedas desa- zacional, divididas en áreas especiali- rrollar cuarenta programas; entonces yo zadas y provistas de sistemas conta- apoyándote en un programa y en el co- bles y administrativos desarrollados. La rrespondiente gasto operativo, de algu- advertencia se refiere no sólo el ele- na manera me estoy sumando al resto mento de “competencia desleal” que de los programas. (Informante de orga- opera en detrimento de las organiza- nización donante, Argentina). ciones más débiles, sino también al si- guiente problema de relación entre me- Es criticada, también, la prolife- dios y fines: si bien la rendición de ración de proyectos por montos peque- cuentas debería operar en dirección del ños y para períodos cada vez más bre- fortalecimiento de las entidades para148
  • 149. el cumplimiento de sus objetivos, se co- ciones. (Informante de organización derre el riesgo (tanto mayor en las orga- segundo nivel, Uruguay).nizaciones más pequeñas) de que losesfuerzos destinados a los complica- Así, a los problemas derivadosdos, largos y trabajosos procedimien- de la fragmentación (resultante de latos de rendición acaben quitando tiem- coexistencia de requisitos que varíanpo y recursos al trabajo de campo que de una a otra entidad donante) vienenconstituye la razón de ser de las orga- a sumarse los problemas derivados denizaciones. la uniformidad, es decir, de la aplicación uniforme que cada agencia donante Pese a que, como se ha dicho hace de sus mecanismos preferidos ay repetido, en los hechos la rigidez y la todas las OSC con las cuales colabora.flexibilidad se presentan en magnitudes De ahí la constatación de la existenciavariables dependiendo de la entidad de un círculo vicioso que acentúa pro-donante de que se trate, predomina en- gresivamente la inequidad en el accesotre las OSC la percepción de una rigi- a los recursos: las grandes organiza-dez extrema en los requerimientos re- ciones con mayores recursos y solidezlativos a la rendición de cuentas. Im- institucional logran cumplir con los re-pera, pues, la idea de que se trata de quisitos impuestos por los donantes y,requerimientos uniformes que no pue- por lo tanto, siguen obteniendo recur-den sino resultar tanto más pesados y sos para financiar sus actividades yonerosos cuanto más pequeña y mo- proyectos, mientras que las pequeñasdesta es la organización que debe cum- no siempre logran presentar sus ren-plirlos, llegando en los casos más ex- diciones en tiempo y forma, con lo cualtremos hasta el punto de amenazar su ven limitado su acceso futuro a recur-supervivencia. En palabras de uno de sos y, eventualmente, su superviven-los entrevistados: cia. Pues, tal como es señalado por nu- merosos entrevistados en varios paí- Los organismos internaciona- ses, todo esto ocurre en un contextoles tienen un solo método, o sea para en que el crecimiento “explosivo” delprestarte veinte mil dólares como para número de entidades supone la inten-prestarte un millón de dólares se llena sificación de la competencia por recur-el mismo formulario y los mismos re- sos comparativamente escasos.quisitos. Hay una cierta desmesura ouna falta de flexibilidad en los procedi- La rigidez en la aplicación demientos de control que muchas veces las exigencias de la rendición de cuen-obstaculizan a las pequeñas organiza- tas repercute diferencialmente también12345678 149
  • 150. en relación con los contextos en que miras las instituciones más internacio- se mueven las diversas organizacio- nales y la manera de rendir cuentas es nes. Así, por ejemplo, en algunos paí- muy diferente (...) Hay mucha más flexi- ses (y, ciertamente, en determinadas bilidad, pero sí que van a ver que los regiones dentro de todos y cada uno objetivos de tu proyecto los hayas con- de los países estudiados) la rigidez seguido. Aquí es donde creo que en contable de los requisitos impuestos Cataluña y España se tiene que hacer por los donantes es presentada como un avance brutal porque aún tenemos un problema central. El informe espa- el mecanismo de la “facturita”, el sello, ñol, por ejemplo, subraya la frecuencia traducido treinta mil veces... (Informan- con que aparecen las quejas referidas te de OSC, España). al carácter “burocrático” de las exigen- cias de rendición de cuentas, tanto de Sin embargo, lo que en con- las impuestas por el Estado como de las textos como el español puede ser poco procedentes de las entidades donantes más que una tarea engorrosa, se con- nacionales (a la par de cierta idealización vierte en otros casos en una verdadera de los organismos internacionales): misión imposible: eso es lo que suce- de, por ejemplo, con la exigencia de Los mecanismos de rendición presentar soportes materiales de ingre- de cuentas que exigen algunos finan- sos y egresos, tales como facturas for- ciadores, sobre todo los públicos, son males con membrete o comprobantes muy cuadriculados, poco flexibles y to- de pagos, en sitios donde el grueso de davía muy arcaicos. Están poco adap- la actividad económica es informal. El tados a la realidad. Por ejemplo, para empleo de “enlatados”, de “conceptos justificar personal, todavía te piden la importados” del mundo desarrollado y firma de las nóminas y hace años que de modelos de gestión procedentes del las nóminas ya no se firman. (Informan- ámbito empresarial intensifica aún más te de OSC, España). el contraste. Simplemente, repiten va- rios entrevistados dominicanos, “estos Los mecanismos de los donan- auditores no conocen el mundo de las tes catalanes y españoles son total- OSC”9. mente arcaicos y poco desarrollados. (...) Todas van a un mismo objetivo: ver Tanto en lo que se refiere al cómo te has gastado el dinero y de qué marco público/privado como en lo que manera y hacerle un pequeño resumen concierne al marco público/estatal, del proyecto. Esto te limita y te hace buena parte de los defectos arriba men- crecer tu volumen administrativo que cionados son reconducidos a una cau- no es la parte que a tí te beneficia. Tú sa: el hecho de que se trata, en la abru-150
  • 151. madora mayoría de los casos, de me- dades institucionales que constituyen,canismos impuestos por quienes tienen según los autores del informe bra-el poder para hacerlo, y no negociados sileño, avances –formales, cuanto me-o consensuados con todas las partes nos– en términos de control y demo-interesadas. Así, numerosos actores cratización. En virtud de estas innova-consultados convergen en un solo re- ciones –destaca uno de sus impulso-clamo: la modificación de los marcos res– “por primera vez el Estado reco-regulatorios existentes “de abajo hacia noce que existe una esfera públicaarriba” y “por aproximaciones sucesi- emergente, que es pública no por suvas”, en un proceso colectivo de cons- origen sino por su finalidad. Que es pú-trucción de un único sistema nacional blica pero no estatal”.de rendición de cuentas que cuente conal menos dos propiedades principales, Se trata, en algunos casos, dea saber, capacidad de adecuación a los innovaciones aparentemente positivasdiferentes tipos de organizaciones y a pero demasiado recientes como paralas diversas realidades locales, e inclu- que sea posible evaluar sus resultados;sión de mecanismos de comunicación en otros, de avances meramente for-y de formatos de rendición abiertos a males que no se traducen en cambiosla comprensión y a la participación de reales de las prácticas existentes. Contodas las partes involucradas. todo, tanto la progresiva visibilidad de los efectos de las primeras como la in- Los auspiciosos movimientos tensidad de las críticas formuladas aproducidos en esa dirección en el curso la vacuidad de las segundas contribu-de los últimos años en varios países yen al progreso del debate público ende la región se dirigen ante todo al mar- torno de un tema sobre el cual, sóloco regulatorio emanado de las institu- dos décadas atrás, pocos habían es-ciones públicas. En varios países el te- cuchado hablar.ma ha pasado a ocupar por primera vezun lugar destacado en la agenda de de- Distinta es, ciertamente, la si-bate público, lo cual se refleja en la tuación del marco regulatorio público/existencia de una gran cantidad de privado, cuyos procesos de aprendiza-legislación reciente sobre cuestiones je circulan por otros carriles. Pues, la-nunca antes reguladas. mentablemente, los efectos prácticos de las críticas que se le dirigen se ven En algunos casos, como el de fuertemente limitados por la difundidaBrasil, las movilizaciones de los actores convicción de que su ámbito de acciónde la sociedad civil desembocaron en pertenece al terreno inviolable de lasla introducción de interesantes nove- relaciones contractuales privadas.12345678 151
  • 152. NOTAS 1 Además, en el año 2006 el Espacio de Estudios Normativos (órgano asesor de la Dirección del Ministerio de Educación y Cultura) presentó un anteproyecto de Ley de Asociaciones que, de implementarse, daría un giro radical a la normativa vigente sobre personas jurídicas, ya que se basa en los principios de autorregulación, democracia, y promoción de derechos. 2 Cf. Índice CIVICUS de la sociedad civil en Chile, Fundación Soles, 2007. 3 Para más información, véase Silvia Chaves Quesada (2004), Las organizaciones sociales frente al marco jurídico en Centroamérica. Estudios de caso de Costa Rica y Guatemala, San José de Costa Rica, Fundación Acceso. 4 Aunque ABONG, según los autores del informe, está mucho más atenta que GIFE al respeto por la diversidad existente en el campo de la sociedad civil, a la vez que más preocupada por el riesgo de que, so pretexto de controlar el uso de los recursos públicos, la legislación armonizadora produzca avances inaceptables en el control político de las organizaciones. 5 En el marco del proceso de descentralización establecido por la Constitución post-dictatorial de 1988 fueron creados los Consejos (de salud, educación, asistencia social, vivienda, medioambiente, etc.), miles de espacios deliberativos presentes en los ámbitos federal, municipal y estadual en los que participan representantes del gobierno y las organizaciones de la sociedad civil con el objeto de controlar las políticas públicas e influir sobre su formulación. 6 No obstante, la ley no reemplaza sino que amplía los dispositivos legales existentes, manteniendo dos estatutos jurídicos paralelos con estímulos para migrar al nuevo estatuto; dada la inseguridad resultante del cambio, la mayor parte de las OSC aún no ha adherido al nuevo sistema. 7 Con el objeto de remediar este y otros defectos del marco legal fue presentado a fines de 2006 un proyecto de ley que procura reducir al mínimo los requisitos para registrar OSC, establece la gratuidad del procedimiento y elimina la injerencia estatal en los estatutos y la forma en que la organización toma sus decisiones o designa a sus autoridades. 8 Evidentemente, listados similares de instituciones destinadas a la lucha anticorrupción o a la promoción de la transparencia que son simples cascarones vacíos pueden proporcionarse también para los países mencionados dentro del primer grupo. No obstante, lo que buscamos destacar aquí es que el principal problema percibido en algunos casos es la inadecuación del marco legal, mientras que en otros es la falta de aplicación, y no el marco legal mismo, lo que es percibido como el problema más grave. 9 La actitud frente a los “criterios empresariales” no es, con todo, unánime entre ni dentro de los países. En Brasil, por ejemplo, el rechazo de la “condicionalidad” de los organismos internacionales coexiste con la idea de que las agencias de cooperación han contribuido al desarrollo de una cultura de rendición de cuentas, al presionar por la formalización de procedimientos y la implantación de métodos de planeamiento, monitoreo y evaluación. Aunque en un principio estos fueron resistidos como “intrínsecamente empresariales”, actualmente son percibidos como positivos para el desarrollo institucional. Las empresas, en cambio, reciben un reconocimiento menor: en palabras del representante de una ONG nacional para el desarrollo local, comunitario y asociativo, la respon- sabilidad social reduce “la transparencia a formalismo: la capacidad técnica no corresponde a un compromiso más profundo con relación a someterse al control de la sociedad. En la llamada res- ponsabilidad social empresarial, me parece que el concepto de eficiencia se sobrepone a las otras dimensiones”.152
  • 153. #7 153
  • 154. 154
  • 155. CAPÍTULO 7La creación de sistemasde confianzaE N ESTE capítulo examinamos, que las respectivas sociedades se han en primer lugar, la cuestión de formado de ellas. Como veremos, el la legitimidad, la credibilidad y nivel de credibilidad de las organiza-la imagen1 de las organizaciones de la ciones de la sociedad civil no sola-sociedad civil, tanto desde la perspec- mente varía entre países sino que tam-tiva de las propias OSC como de los bién se modifica a lo largo del tiempo,restantes actores involucrados en el por efecto de la interacción de unaproceso de rendición de cuentas –las compleja serie de factores. Analiza-contrapartes, los donantes, el gobier- mos, por consiguiente, las diversas in-no, los beneficiarios. Son analizadas, terpretaciones que proporcionan losasimismo, las formas en que las OSC actores involucrados en relación conaparecen ante la sociedad por efecto los factores que determinan o afectande su cobertura por parte de los me- (positiva o negativamente) la imagen,dios masivos de comunicación y los in- la legitimidad y la credibilidad de lasdicios disponibles acerca de la imagen organizaciones. Relevamos, además, 155
  • 156. las visiones que ofrecen los entrevis- Legitimidad, credibilidad tados (y las síntesis que de ellas rea- e imagen de las lizan los respectivos informes naciona- organizaciones de la les) acerca de la relación existente en- tre la credibilidad y la buena imagen, sociedad civil por un lado, y la existencia de meca- nismos transparentes de gestión y ren- La cuestión de la credibilidad dición de cuentas, por el otro. De esa de las organizaciones no gubernamen- relación se desprende el reconocimien- tales se inserta en un contexto mucho to de la existencia de un vasto campo más amplio de preocupaciones sobre de acciones posibles que las organiza- la calidad de la democracia en gene- ciones pueden emprender con el objeto ral, y sobre la corrupción en particular. de modificar las percepciones nega- Ciertamente, las percepciones de co- tivas de la ciudadanía y de los diversos rrupción en las instituciones estatales, actores que se relacionan con ellas. la empresa privada y la sociedad en Examinamos, en consecuencia, las for- general (incluidas las OSC) son en al- mas diversas en que las organizacio- gunos países más elevadas que en nes dicen que operan o consideran que otros; lo mismo sucede con mediciones podrían operar con el objeto de ganar- de la incidencia del fenómeno tales co- se, conservar o restablecer la confianza mo las que realiza Transparencia Inter- pública. nacional. No obstante, se trata clara- mente de un mal que se ha vuelto en- Dedicamos la segunda parte démico en la región –cuanto menos– de este capítulo, finalmente, al releva- desde la perspectiva de la mayor parte, miento de las barreras y obstáculos si no de todos los actores involucrados. que, según los principales actores in- En algunos casos se trata de un tema teresados, conspiran contra el estable- cotidiano, independiente de la ocurren- cimiento de sistemas confiables y esta- cia de hechos puntuales de corrupción, bles de rendición de cuentas. Entre ellos de modo tal que cuando estos hechos se destacan, como veremos, los obs- se producen (lo cual sucede con relati- táculos legales (ya analizados en el ca- va frecuencia), no hacen sino corrobo- pítulo precedente), culturales, materia- rar las percepciones preexistentes. En les, conceptuales, contextuales, relacio- otros casos, la preocupación por el te- nales y, por último, los obstáculos inter- ma es más intermitente, y se halla más nos de las organizaciones de la socie- ligada al estallido de escándalos que dad civil que deberían ponerlos en prác- de tanto en tanto vuelven a colocarlo tica. en la agenda pública. De uno u otro156
  • 157. modo, la corrupción ocupa en todas corrupción sea allí, efectivamente, máspartes un lugar prominente en el tema- elevada; que exista allí una mayor vi-rio de preocupaciones públicas. gilancia y sensibilidad de la ciudadanía hacia las conductas corruptas de los Si la corrupción no es consi- funcionarios; y que al evaluar los com-derada como el problema más impor- portamientos de sus funcionarios, lostante en ninguno de los países estu- ciudadanos estén empleando criteriosdiados, ello se debe probablemente no más exigentes en relación con lo quetanto a la minimización de este proble- constituye una conducta “aceptable”ma como a la existencia de muchos frente a un “acto de corrupción”.otros –en particular, el desempleo y lainseguridad– que son percibidos como En términos generales, las or-más graves o urgentes. Con todo, son ganizaciones de la sociedad civil no secontados los países en los cuales la encuentran entre los actores peor con-corrupción no figura en las encuestas siderados en ninguna de las socie-entre los cuatro problemas más gra- dades observadas. Según el Baróme-ves2. La importancia del problema se tro Global de la Corrupción 2006 depone de relieve allí donde la ciudadanía Transparencia Internacional, los secto-es interrogada acerca de la incidencia res considerados más corruptos ende la corrupción con independencia de América Latina son (según una escalala existencia de otros problemas que que va de 1 a 5, donde 1 significa “nopueden ser percibidos con mayor pre- corrupto” y 5 significa “muy corrupto”)ocupación. Los datos obtenidos son los partidos políticos, la policía (4,2),alarmantes: según la percepción de las el Congreso y el sistema judicial (4,1).personas consultadas, el porcentaje de Las ONG (3,1), por su parte, sólo sonfuncionarios públicos corruptos era en colocadas por detrás de las entidadesel año 2005 de 74% en Argentina, 73% religiosas (2,8) y el sistema educativoen República Dominicana, 72% en Bo- (3,0)3.livia, 68% en Paraguay, 67% en Hondu-ras, 63% en Costa Rica, 62% en Brasil, Con todo, el prestigio de las or-48% en Chile y 41% en Uruguay (cf. ganizaciones de la sociedad civil varíaLatinobarómetro 2005). Estas cifras marcadamente entre uno y otro país:son reveladoras aun cuando sea ne- mientras que en algunos su buena ima-cesario manejarlas con precaución, ya gen es tal por efecto del contraste conque la presencia de porcentajes más el descrédito en que han caído otroselevados en tal o cual país puede in- actores, en particular los partidos po-dicar no una sino varias cosas: que la líticos, en otros casos las organizacio-12345678 157
  • 158. nes de la sociedad civil gozan por mé- mer lugar, una serie de factores vincu- rito propio de la confianza de la ciuda- lados a la transparencia de las prácti- danía. O, para ser más exactos: según cas y a los mecanismos de rendición se desprende de la información conte- de cuentas, tales como la coherencia nida en los informes nacionales, en la entre discurso y acción y la congruen- mayoría de los casos se da una mezcla cia entre las prácticas internas y las exi- en proporciones variables de ambas si- gencias proclamadas hacia fuera; la vo- tuaciones. En el caso de España, tam- luntad política de los responsables de bién los partidos políticos aparecen co- la toma de decisiones para implemen- mo el sector juzgado más corrupto tar prácticas de rendición de cuentas; (3,9), pero en menor medida que en la su flexibilidad para transformar los pro- región latinoamericana. Le siguen el cesos que no se ajusten a los están- sector privado (3,7), los medios de co- dares exigidos; la madurez organiza- municación (3,4) y el Parlamento (3,3), tiva e individual para permitir la crítica siempre con niveles de rechazo infe- y la autocrítica; y la existencia de es- riores a los latinoamericanos. Las pacios organizacionales diseñados pa- ONG, con un puntaje de 2,4, se ubican ra recibir, procesar y responder las pre- inmediatamente detrás de los sistemas guntas del público. En el rubro de la médico y educativo, ambos con califi- ética –señalan numerosos entrevista- caciones de 2,3 puntos. En compa- dos en la mayoría de los países– el ración, la media latinoamericana para sector en su conjunto tiende a resultar las ONG se acerca al puntaje que reci- afectado negativamente por las con- ben en España los sectores percibidos ductas cuestionables y las prácticas como más corruptos, lo cual arroja para opacas de unas pocas organizaciones América Latina un panorama de co- involucradas en escándalos; asimismo, rrupción más elevada en todos los ám- el conjunto del sector resulta beneficia- bitos, pero donde las OSC mantienen do –aunque en menor medida– por las su posición relativa respecto de los res- buenas prácticas de las organizaciones tantes sectores. que tienen mayor visibilidad pública. Típicamente, los entrevistados - Medios y opinión pública mencionan una serie de factores que, a su juicio, afectan positiva o negativa- En segundo término aparecen mente la legitimidad de las organiza- dos grandes cuestiones relacionadas ciones de la sociedad civil y la confian- con la comunicación: por un lado, el te- za que la sociedad en general deposi- ma de la influencia de los medios de ta en ellas4. Son mencionados, en pri- comunicación sobre la opinión pública;158
  • 159. por el otro, el de las estrategias comuni- El prestigio de las OSC varíacacionales de las OSC. Son estas últi- marcadamente entre uno ymas las que verdaderamente están en otro país: mientras que enmanos de las organizaciones, las cua- algunos su buena imagen esles sin embargo hasta ahora no hanrealizado el “marketing social” necesa- tal por efecto del contrasterio para que su misión, sus actividades con el descrédito en que hany sus buenas prácticas sean conocidas caído otros actores, en par-y apreciadas por la sociedad. Tal co- ticular los partidos políticos,mo lo expresa un informante de una en otros casos las OSC gozanOSC uruguaya: “Estaremos haciendo por mérito propio de lamuy bien las cosas, pero lo sabemos confianza de la ciudadanía.sólo nosotros”. Según los entrevista-dos, ese “marketing social” debe circu- En lo que se refiere a los pro-lar por canales diferentes dependiendo cesos, por su parte, numerosos actoresdel contexto en que se mueve cada or- consultados enfatizan que no sólo im-ganización: es en las grandes ciuda- porta su transparencia sino también sudes, en particular, donde se considera carácter democrático y participativo.clave la difusión de información a tra-vés de los medios masivos. Son mencionados, finalmente, Respecto de las actividades el tipo de liderazgo y la prominencia deque constituyen la razón de ser de las los líderes; algunos factores específi-organizaciones, son destacados tres cos a cada contexto nacional (tal co-elementos principales. En primer lugar, mo, en ciertos casos, el prestigio quela sintonía de dichas actividades con se deriva de la presencia de la Iglesialos problemas de la sociedad, y la cer- católica); y factores externos que afec-canía de las organizaciones respecto tan profundamente el prestigio de lasde “la gente” y, en particular, de los be- organizaciones pero que no está en susneficiarios de sus intervenciones. En manos controlar. Además de la ya men-segundo lugar, la permanencia de la cionada influencia de los medios de co-organización en el escenario social y municación, se cuenta entre ellos el he-su perseverancia en pos de su misión cho de que muchas veces las organi-pese a los obstáculos que se les pre- zaciones actúan en asociación con o-sentan. Y, finalmente, la obtención y tros actores (el Estado nacional, los or-exhibición de “buenos resultados” o “re- ganismos internacionales) cuyas polí-sultados concretos”. ticas ejecutan sin ser necesariamente12345678 159
  • 160. responsables de su diseño y formula- de que la credibilidad de las OSC se ción. En palabras del representante de pone de relieve por contraste con la vi- una OSC uruguaya: sión de un Estado, unos partidos polí- ticos y unos sindicatos irremediable- [E]n Uruguay las OSC o buena mente corruptos. La imagen que de las parte de ellas ejecutan políticas pero OSC transmiten los medios de comu- no son responsables de las decisiones nicación también es positiva5; predo- generales, pero frente a la población mina entre ellos la tendencia a prejuz- en concreto quedan como responsa- gar positivamente sus acciones. Si bien bles de esa política. trascendieron en los medios algunos casos resonantes de organizaciones La forma en que estos elemen- que incurrieron en “contradicción con tos se combinan y se presentan en cada su misión o poca transparencia”, ello uno de los casos estudiados configura no ha afectado aún la imagen ante la un interesante abanico de situaciones. opinión pública del sector en su con- junto. En Argentina, la mayor parte de los entrevistados coincide en que En el relevamiento de medios el nivel de credibilidad de las OSC es de prensa6 realizado por los investiga- significativo. Algunos evalúan a las dores argentinos se destacan las de- OSC en bloque, y juzgan que la con- nuncias realizadas por organizaciones fianza en ellas aumentó a partir de la de la sociedad civil y las noticias refe- crisis de 2001, en paralelo con la caída ridas a sus acciones (judiciales o de en desgracia de los grandes partidos otra clase) en defensa de derechos in- tradicionales, y que regresó a los acep- dividuales, colectivos o sociales. En tables pero no sobresalientes niveles ese sentido, las OSC son percibidas normales a la par del proceso de re- como actores que fortalecen las prác- composición política iniciado en el año ticas de control ciudadano y de trans- 2003. Otros, en cambio, consideran parencia de los actores gubernamen- que la reputación de dichas organiza- tales, o como entidades generadoras ciones es desigual, tanto en función de de compromiso social e impulsoras de la organización evaluada como según acciones loables que benefician a la so- quien sea quien hace la evaluación ciedad en su conjunto o a sus secto- (así, por ejemplo, los sectores empre- res más desfavorecidos. Sólo esporá- sarios las evaluarían más positivamen- dicamente alguna OSC es mencionada te que los sectores gubernamentales). a raíz de su propia rendición de cuen- En todo caso, es generalizada la idea tas. Y aún cuando presentan referen-160
  • 161. cias esporádicas a casos aislados de práctica de la democracia directa en vir-corrupción en las OSC, los medios no tud de la cual las deliberaciones deri-se regodean en esta clase de informa- van en decisiones comunales que seciones. traducen en mandatos de cumplimien- to obligatorio por parte de los dirigen- En Bolivia, la imagen de las tes –cuyos cargos son rotativos–, quie- 7OSC es generalmente muy positiva. En nes deben además regresar a sus ba-primer lugar, se percibe que muchas ses para dar cuenta de los resultadosde ellas (en particular, las asociaciones de su acción. Sin embargo, estas imá-campesinas actualmente integradas al genes positivas coexisten con la per-gobierno) han sustituido a los partidos cepción de que muchas OSC han sidotradicionales en su rol de intermedia- invadidas por las mismas prácticas po-ción entre sociedad y Estado y se han líticas prebendalistas, clientelistas y opacas que han desacreditado a lostransformado en protagonistas centra- partidos políticos tradicionales. En eseles de las transformaciones sociales y sentido, la introducción de mecanismospolíticas contemporáneas. Así, la po- de transparencia y rendición de cuen-blación las visualiza como canales pri- tas es vista como un elemento centralvilegiados para la expresión de las de- de re-legitimación.mandas sociales. En segundo lugar,muchas de ellas son reconocidas por En lo que se refiere a la cober-sus prácticas democráticas. Específi- tura de los medios de prensa, el infor-camente, el informe resalta las expe- me boliviano consigna que el 98% deriencias de gestión transparente y ren- las noticias que involucran a organiza-dición de cuentas en tres escenarios: ciones de la sociedad civil durante elgrupos religiosos que hacen trabajo so- período examinado giran en torno decial; sindicatos con tradición de lucha la conflictividad social (demandas sec-social y esquemas rigurosos de con- toriales, resistencia a medidas oficiales,sulta y rendición a las bases; y comu- etc.); es mínima, pues, la provisión denidades indígenas (ayllus) en las cua- información relativa a la rendición deles el sentido de pertenencia, la tradi- cuentas. En los medios radiales, por sución cultural y la concepción de lo pú- parte, sólo el 4,5% de las noticias emi-blico como parte de lo individual gene- tidas durante el mismo período guardaran una práctica permanente de fisca- relación con la transparencia y la ren-lización y control por parte de los diri- dición de cuentas; el resto se vincula,gidos y de rendición de cuentas por nuevamente, con la conflictividad so-parte de los dirigentes. En este último cial. Cifras similares se manejan paracaso, en particular, es ensalzada la los medios audiovisuales, en una re-12345678 161
  • 162. alimentación continua entre la predi- Según un monitoreo realizado lección de los medios por las noticias en el 2006 por la Secretaría Especial “espectaculares” y la elección por parte de Comunicación Social del Senado de las OSC de estrategias destinadas brasileño, la prensa publica poca “opi- a captar la atención de los medios. nión” cuando la cobertura involucra a organizaciones no gubernamentales; En Brasil, según una encuesta en las noticias que las involucran, por realizada en el año 2001 eran mayoría su parte, predominan ampliamente los entre quienes conocían a las OSC los temas sociales. En general, la cober- que consideraban que ellas ayudan a tura periodística de las OSC revela su la sociedad (58%); sólo el 13% afirma- fuerte protagonismo y su elevada cre- ba que la perjudican. Casi un tercio de dibilidad: según dicho informe, la mitad los entrevistados declaraba que le gus- de la cobertura es favorable, y sólo la taría pertenecer a una OSC, cuya ima- cuarta parte es desfavorable. En la ter- gen positiva se sostenía en varias ra- cera parte de las noticias relevadas las zones: las OSC atienden a la satisfac- OSC son retratadas como entidades ción de necesidades que son descui- que apoyan el desarrollo social y rea- dadas por el Estado, organizan a la so- lizan proyectos de interés para la so- ciedad para luchar por sus derechos, ciedad. En más de la mitad de las noti- defienden los intereses de los despro- cias la OSC involucrada aparece como tegidos y fiscalizan la acción del Esta- especialista en el tema abordado (mu- do. Con todo, las cifras de la encuesta chas de ellas, en el campo de la fiscali– muestran también la presencia de una zación de los poderes públicos); en ese porción significativa de la población que sentido, la concentración de su actua- observa a las OSC con desconfianza. ción en áreas específicas parece ha- Por añadidura, algunos de los escán- berlas habilitado para la participación dalos nacionales protagonizados en el activa en el debate público. De las no- año 2006 por agencias estatales, ticias que versan sobre la vinculación empresas privadas y partidos políticos de las OSC con fondos públicos, la e- en torno de financiamientos ilegales y norme mayoría trata sobre supuestas desvíos de fondos involucraron tam- bién a algunas OSC, allí donde los des- irregularidades en la transferencia de víos de recursos públicos se habían recursos públicos a dichas organizacio- producido por intermedio de organiza- nes. El monitoreo de medios realizado ciones sin fines de lucro. Ello tuvo el para este proyecto corrobora que las efecto de propagar entre el público la noticias negativas son minoritarias. asociación entre los términos “ONG” y Subraya, sin embargo, que cuando se “corrupción”. producen casos de desvíos de fondos,162
  • 163. su cobertura ocupa todas las primeras más visibles y mejor conceptuadas,planas; la enorme masa de noticias con dado que son vistas en su mayoríainformaciones positivas, en cambio, no como entidades que realizan un trabajorecibe tanta cobertura. De hecho, la sistemático y profesional con recursospreferencia de los medios por las limitados. No obstante, las propiasnoticias “escandalosas” es lo que OSC no perciben en el Estado un granparece explicar la insuficiente visi- interés por involucrarse con ellas.bilidad mediática del debate en cursosobre el tema de la accountability. El En Costa Rica, los medios deinforme recalca además que cuando se comunicación tienden a retratar una so-verifica algún caso aislado de corrup- ciedad civil organizada con una repu-ción, éste pasa a ser seguido de cerca tación mucho mayor que las restantespor los medios, dando lugar a una instituciones. Sin embargo, la coberturacobertura que se repite día tras día y de los medios se refiere sobre todo a susque engrosa el volumen de la “mala esfuerzos de denuncia e intervención so-prensa”. Con todo, la mayoría de las cial; se perciben, en cambio, considera-investigaciones periodísticas que de- blemente menos acciones ejemplaresnuncian situaciones dudosas son de al- que operen a favor de la transformacióncance limitado, y en ningún caso afectan de la cultura política en dirección de lala credibilidad del sector en su conjunto. transparencia y la rendición de cuentas. Entre las OSC, son probablemente los En Chile, a juzgar por las opi- sindicatos los que tienen mayor presen-niones vertidas por las personas consul- cia en los medios, seguidos por las aso-tadas para el informe, es elevado el ciaciones de desarrollo comunal.desconocimiento de las organizacionesde la sociedad civil. Entre quienes tie- En Honduras, al igual que ennen mayor conocimiento, por añadidu- muchos otros países latinoamericanos,ra, existen percepciones distorsiona- las organizaciones de la sociedad civildas y prejuicios negativos acerca de se mueven en un contexto signado porsus supuestas prácticas cuestionables la pérdida de la confianza pública enrespecto del uso de los recursos. Para las instituciones políticas tradicionales.las organizaciones de beneficiarios, en Según un sondeo del año 2004, el 53%particular, las OSC resultan extrema- de la población piensa que los partidosdamente opacas, en particular en lo han perdido credibilidad y que no laque se refiere al manejo de los recur- pueden recuperar, y sólo el 35% de lossos. En cambio, desde de los sectores consultados mantiene su confianza enestatal y empresarial las OSC resultan los sindicatos (considerados, en este12345678 163
  • 164. Hasta ahora las orga- rama más matizado: así, por ejemplo, algunos reconocen el papel fundamen- nizaciones no han tal que ellas desempeñan, mientrasrealizado el “marketing que otros enfatizan su carencia de prácticas de rendición de cuentas al pú- social” necesario para blico, más allá de las exigencias del Es-que su misión, sus acti- tado y de los donantes. Tal como su- cede en la mayoría de los países estu- vidades y sus buenas diados, el público hondureño conoce a prácticas sean cono- las OSC porque ejercen presión y plan- tean demandas a los gobiernos y a las cidas y apreciadas por instituciones del Estado más que por la sociedad. su propia rendición de cuentas. Incluso allí donde ellas rinden cuentas, por añadidura, no se trata de la clase de rendición que podría contribuir a gene- caso, como una categoría separada, rar confianza en ellas. “Nuestros infor- mientras que el campo de la sociedad mes” –afirma el representante local de civil es identificado en forma implícita una organización internacional vincu- con el de las ONG). Las OSC, en cam- lada a la Iglesia católica– “son más bien bio, resultan confiables para el 53%, una relación de actividades, pero mientras que la Iglesia católica lo es ¿cuándo analizamos el impacto de lo para el 75% de los entrevistados. Si que hemos hecho? Eso sí podría con- bien no se trata de los actores más con- tribuir a generar más confianza entre fiables para la sociedad, pues, las or- los diferentes sectores con que esta- ganizaciones de la sociedad civil salen mos trabajando. Y no es una costumbre bien paradas de la comparación con de las organizaciones hacer el análisis los desprestigiados actores políticos y de impacto”. sindicales que han dejado de ser reco- nocidos como canales efectivos para En Paraguay, según encuestas la agregación y expresión de las de- recientes el 40% de la ciudadanía con- mandas de la ciudadanía. Cuando no sidera que el gobierno no solamente se las evalúa por contraste, sin embar- no combate la corrupción sino que ade- go, quedan en primer plano las percep- más la fomenta. En contraste con los ciones encontradas sobre las OSC. De niveles ínfimos de confianza que la ciu- las opiniones vertidas por los entrevis- dadanía deposita en los partidos po- tados, efectivamente, resulta un pano- líticos, los legisladores y el gobierno164
  • 165. nacional, tiende a ser realzada la ima- cionar. La imagen resultante es, pues,gen de las organizaciones no guber- mixta o ambivalente.namentales, los medios de comunica-ción y las iglesias, generalmente per- A diferencia de lo que sucedecibidos como los sectores menos co- en muchos otros países donde las or-rruptos. No obstante, en tiempos re- ganizaciones son, para bien o para mal,cientes también las OSC han comen- juzgadas en bloque, en República Do-zado a ser sospechadas, en particular minicana el campo de las OSC se pre-por efecto de la constatación de hechos senta claramente segmentado en lasde corrupción en una de las organiza- percepciones de la ciudadanía. Lasciones más conocidas dedicada a la organizaciones que gozan de mayorconstrucción de viviendas. Así, sólo el prestigio son las dirigidas por órdenes34% de los consultados para la En– religiosas, reconocidas por su aportecuesta Nacional de Cultura Política rea- a la educación y a la asistencia social;lizada en el año 2003 consideró que las que prestan servicios a terceros, es-las OSC “están haciendo algo”, mien- pecialmente en el área de la salud; ytras que el 30% afirmó que “no están las fundaciones de empresas privadashaciendo nada”. El cambio de imagen (muchas de ellas suscriptas a los prin-de las OSC se refleja también en las cipios de la responsabilidad social em-opiniones de los propios directivos de presarial) que realizan importanteslas organizaciones, la mayor parte de aportes al arte, la cultura, la educación,los cuales (60%) consideraba en el año los deportes y la lucha contra la pobre-2002 que las OSC tenían una imagen za. Estas últimas, sin embargo, son ge-predominantemente positiva ante los neralmente percibidas como pertene-medios, frente al 22,4% que sostuvo cientes al ámbito privado, no comoesa opinión en la consulta realizada en organizaciones de la sociedad civil ael 2004. las que quepa exigir rendición alguna. Respecto de las organizaciones que La pesquisa realizada por el e- prestan servicios a terceros, por su par-quipo paraguayo confirma efectiva- te, suelen producirse también grandesmente que los medios de comunicación confusiones, ya que a menudo se lasno son monolíticamente favorables a percibe como si fueran agencias gu-las OSC: mientras que algunos las pro- bernamentales o instituciones semio-mocionan en calidad de instituciones ficiales. La confianza en todas estascon impacto real en el campo de la po- organizaciones se basa en la percep-lítica social, otros ponen un énfasis mu- ción de que suplen muchas de las defi-cho mayor en las limitaciones de su ac- ciencias del Estado; de ahí el amplio12345678 165
  • 166. apoyo que reciben de la ciudadanía, organizaciones dedicadas a la promo- reflejado –por ejemplo– en el éxito que ción de causas controvertidas, como es suelen tener sus campañas y eventos de el caso de las organizaciones de de- recaudación de fondos. Por lo general, fensa de migrantes, cuya labor se rea- la cobertura mediática de esta clase de liza en el marco de una fuerte polémica organizaciones hace referencia a la en relación con la nacionalidad de los importancia de su labor social y a la ca- hijos de haitianos nacidos en el país. rencia de fondos que las aqueja. En otros casos –tal como el de las or- ganizaciones especializadas en la de- En el extremo opuesto se en- nuncia de actos de corrupción– las ma- cuentran las organizaciones vinculadas yores críticas provienen de las perso- a legisladores y financiadas con fondos nas o instituciones involucradas en o regulares del presupuesto nacional, afectadas por sus denuncias8. La par- percibidas como una “cobertura” para ticularidad del caso dominicano es que la realización de trabajo partidista y po- varios escándalos recientes involucra- lítica clientelista local o regional. Su ron a periódicos asociados a bancos que legitimidad es ampliamente cuestiona- fueron acusados de fraude; de ahí que da por la ciudadanía, los actores de la una simple recorrida por los titulares de sociedad civil y los medios. A diferencia prensa no constituya en este caso un de lo que sucede con las restantes or- buen termómetro del ánimo social. ganizaciones, éstas tienden a ser re- chazadas en bloque y sin matices; son, En Uruguay, por su parte, las pues, infrecuentes los llamados a dis- OSC tienden a ser percibidas como ins- tinguir entre las que realizan una labor tituciones legítimas y confiables. Según social relevante y las que malgastan el las propias organizaciones, ello se de- dinero público. Según investigaciones be a su rol histórico, no sólo durante el televisivas citadas en el informe, se tra- período dictatorial (que puso en primer ta de entidades “ficticias”; actualmen- plano la actividad de las organizaciones te hay consenso entre los partidos po- de derechos humanos) sino también, líticos mayoritarios acerca de la nece- más recientemente, en el contexto de sidad de su pronta eliminación. la crisis de 2002, que realzó la imagen de las organizaciones dedicadas a la En una posición ambigua, por prestación de servicios directos. Aun- último, se encuentran las OSC “activis- que perciben cierta desconfianza pro- tas”, cuya labor es tan apreciada por cedente del gobierno y los partidos po- algunos como criticada por otros. A líticos, las OSC consultadas reconocen veces ello se debe a que se trata de también la progresiva disminución de166
  • 167. dicha desconfianza a medida que co- En términos generales, lamienzan a apreciarse los resultadosexitosos de los programas que el go- imagen de las organiza-bierno implementa a través de las OSC. ciones de la sociedad civilEs en ese sentido que la responsable es positiva en todos losdel Ministerio de Desarrollo Social des-taca, en su discurso de clausura del se- países, aún en losminario de Montevideo, que en Uru- casos en que su presenciaguay el Estado y las organizaciones en los medios de comu-tienen “una mirada que yo no sé si esdel otro lado del mostrador, porque [...] nicación es limitada. Setodos trabajamos en terreno y todos observan, sin embargo,trabajamos con los mismos objetivos”. algunos indiciosNo obstante, el monitoreo de mediosarroja una presencia muy limitada de preocupantes.las OSC en los medios de comunica-ción. En particular, las noticias relacio- igual que en otros países estudiados,nadas directa o indirectamente con la las OSC tienden a acaparar la atencióntransparencia y la rendición de cuentas de los medios –centrales en la consti-de las OSC alcanzan un ínfimo 0,41% tución de su imagen– básicamentede las noticas relevadas. cuando tienen lugar denuncias reso- nantes de corrupción dentro del sec- En España, finalmente, las or- tor, tal como las ocurridos en torno deganizaciones de la sociedad civil son los dos conocidas organizaciones no lu-las instituciones más creíbles y las que crativas de cooperación (Anesvad y Fun-generan mayor confianza social, por dación Intervida), cuyos dirigentes fuerondelante de las empresas y las institu- acusados de malversación de fondos enciones públicas. Según el barómetro de marzo de 2007. Pese a los riesgos queconfianza 2007 confeccionado por esta clase de cobertura (a menudo deEdelman en base a 150 entrevistas a corte sensacionalista) acarrea para lalíderes de opinión (disponible en imagen y la confianza social en el sector<www.edelman.com/trust/2007>), la en su conjunto, el informe español sub-confianza en las ONG (65%) es muy raya el hecho de que estos casos contri-superior a la que suscitan las empresas buyeron muy saludablemente a colocarprivadas (45%), los medios de comu- el tema de la transparencia y la rendiciónnicación (35%) y las instituciones gu- de cuentas en la agenda del debatebernamentales (33%). Sin embargo, al público. En el caso español es subra-12345678 167
  • 168. yada, asimismo, la cobertura mediática tas mundiales sobre el tema empe- de las acciones de las organizaciones zaron en 1999. Pero ya no es así. En de la sociedad civil en ocasión de las 2007 por primera vez una proporción grandes campañas para paliar emer- mayor de las personas confió más en gencias humanitarias: las empresas que en las ONG. El cam- bio es sumamente notable en los paí- Cuando llega la emergencia ses en desarrollo, donde las ONG (50% [los medios masivos] están allí. Cuando de confianza de las personas) entran un año después estás intentando me- en tercer lugar después de las empre- terle la nota de prensa de la rendición sas (60%) y los medios de comunica- de cuentas, no hay manera. (Informan- ción (53%). Cuando se les preguntó te de OSC, España). porqué no confían en las ONG, las per- sonas mencionaron tres razones: una En suma, es posible afirmar débil rendición de cuentas, que no es- que en términos generales –y, en par- cuchan a los constituyentes y que no ticular, cuando se la evalúa por con- demuestran impacto. traste con el desprestigio que padecen en la mayoría de los casos los actores Aunque no contamos con da- políticos tradicionales– la imagen de las tos nacionales o regionales más espe- organizaciones de la sociedad civil es cíficos sobre este punto, los estudios positiva en todos los países, aún en los citados por el autor9 resultan indicati- casos en que su presencia en los me- vos de la tendencia que se observa en dios de comunicación es limitada. Se la región, dado que son consistentes observan, sin embargo, algunos indi- con los hallazgos cualitativos conteni- cios preocupantes que deberían ser dos en la mayor parte de nuestros infor- atendidos. El más evidente de ellos es mes nacionales, tales como la consta- la progresiva declinación de la imagen tación de que –en el mejor de los ca- de las OSC a lo largo del tiempo. Tal sos– las OSC tienden a ser retratadas como lo destaca David Bonbright en por los medios de comunicación como su citada conferencia: agentes que inducen a terceros a rendir cuentas de sus actos, más que como Ha sido una marca de orgullo entidades habituadas a poner en prác- de las ONG el hecho de que han goza- tica sus predicamentos. do de los niveles más altos de la con- fianza pública que cualquier otro sec- Así, pues, tanto en los países tor de la sociedad. Esto se ha mostrado que han atravesado en tiempos recien- sistemáticamente, ya que las encues- tes agudas crisis de representación co-168
  • 169. mo en los que han vivido épocas polí- los de carácter religioso fundamenta-ticamente más apacibles, numerosos lista) toman la delantera como organi-actores consultados observan la nece- zaciones de cambio social. (Davidsidad de que las organizaciones de la Bonbright, op. cit.).sociedad civil emprendan acciones (en-tre las cuales se cuenta, ante todo, la Barreras y obstáculos paraintroducción de prácticas de transpa- la rendición de cuentasrencia y rendición de cuentas) que ayu-den a mantener o recuperar la confian- Los actores involucrados reco-za social: nocen, con todo, la presencia de una gran cantidad y variedad de obstáculos [P]ara mantener la credibilidad en el camino hacia el establecimientode nuestro sector no basta ahora con de dispositivos destinados a garantizarnuestro prestigio por buena voluntad o la transparencia y de mecanismos efecti-porque nosotros somos los niños bue- vos e incluyentes de rendición de cuen-nos de la sociedad. El lema de la so- tas. Además de los obstáculos legalesciedad civil que no vive buscando el lu- y fiscales descriptos en el capítulo pre-cro y que hacemos solo el bien, ya no cedente10, son mencionadas las barre-es suficiente. (Participante del Semina- ras conceptuales, económicas y técni-rio Internacional de Montevideo, Chile). cas, sociales y culturales; las dificulta- des internas a las organizaciones y pro- [U]no de los ejes es recuperar pias de la dinámica que les es inhe-la confianza, que se ha perdido entre rente; y los obstáculos resultantes detodos los actores. [...] Para poder re- la competencia y, en algunos casos, decuperarla hay que rendir cuentas a to- la inexistencia de una organización dedos, a todos los actores involucrados, segundo grado o de “redes” de OSC.a todos los sectores lo más posible.(Informante del sector gubernamental, En algunos informes naciona-Argentina). les ciertos obstáculos reciben más atención que otros; otros países, en Las ONG están en una encru- cambio, ofrecen listados que no pro-cijada. Las ONG pueden adoptar un porcionan mayores indicios acerca deenfoque empresarial y activista en tor- la importancia relativa concedida a ca-no a su rendición de cuentas. O pode- da uno de ellos. En todo caso, a partirmos dormirnos en nuestros laureles y de las informaciones disponibles no essimplemente observar cómo las empre- posible concluir la existencia de una de-sas y los movimientos no civiles (como terminada jerarquía de problemas; la12345678 169
  • 170. forma en que ellos son presentados mentos culturales conspiran activa- aquí, pues, es función de la convenien- mente contra el establecimiento de cia en términos de la lógica de la ex- prácticas de accountability. Si bien am- posición y no supone postulación al- bas afirmaciones suelen coexistir en guna acerca de supuestas prioridades cada país, en algunos casos una de de unos sobre otros, pero sí la reafir- ellas predomina claramente sobre la mación de la existencia y fuerza de los otra. Así, por ejemplo, la situación des- mismos. cripta en el informe español en relación con la existencia de “una cultura orga- - Una cultura impedidora nizativa poco favorable” se inscribe en el primer caso: Así, pues, si bien no son ne- cesariamente considerados mayores, Estamos en un proceso y to- los obstáculos designados como “cul- davía nos queda mucho recorrido para turales” se encuentran entre los más asi- tener una política óptima. Los hábitos duamente mencionados. Se trata, por se están construyendo y todavía esta- añadidura, de obstáculos que, como mos un poco verdes (...) Dentro de las todo lo que pertenece al orden de lo entidades todavía no hay suficiente cultural, se inscriben en el largo plazo, conciencia de la utilidad que hay en de modo tal que el margen para ope- todo esto. Todavía hay personas o en- rar sobre ellos tiende a ser considerado tidades que lo ven como más burocrá- más limitado que el disponible para tico. (...) Entonces vamos evolucionan- influir sobre, por ejemplo, los obs- do a golpes de experiencia interna y a táculos de naturaleza económica. golpes de demanda externa. (Informan- te de OSC, España). Indudablemente, en algunos países los obstáculos culturales son La situación descripta en el in- percibidos como más graves que en forme argentino, en cambio, se inscribe otros. Además, mientras que a veces sin lugar a dudas en la segunda opción. se insinúa que dichos obstáculos ope- Los actores consultados en ese país de- ran por simple omisión –tal es el caso nuncian sistemáticamente la tendencia de las repetidas afirmaciones relativas a transgredir las normas y a juzgar su a la “inexistencia de una cultura de la respeto como síntoma de estupidez; el transparencia y la rendición de cuen- imperio de la “viveza criolla”, que se tra- tas”, generadora de desconfianza y de duce, como dice el tango, en la idea desinterés por el tema– en otros se de que “el que no roba es un gil”; y la subraya el hecho de que ciertos ele- tolerancia hacia la corrupción, manifiesta170
  • 171. en la expresión resignada de que “roban brasileño explica que en las pequeñaspero hacen”. Algo similar se observa en ONG del interior del Nordeste, el em-Honduras, en cuyo caso los autores del pleo de familiares es algo difícil de li-informe describen un panorama de co- mitar y controlar, dado que “las perso-rrupción generalizada y una historia de nas de los grupos populares protegendebilidad institucional y saqueo nacio- primero a la familia, consideran eso unanal: cosa natural”. El problema aquí con- siste, como bien lo señala el informe La corrupción, como fuente de hondureño, en que ciertas actitudes (ta-enriquecimiento rápido e ilícito, ha per- les como el nepotismo) que pueden sermeado todos los sectores. Muchos, con catalogadas como “corruptas”, son juz-el mayor desparpajo, afirman que se gadas aceptables en vastos contextostiene que ‘aprovechar el tiempo’ mien- culturales.tras se está en el gobierno o en cual-quier otra institución. Para colmo, en Junto a los obstáculos cultura-el último decenio, políticos tradicionales les son a menudo presentados los de(sobre todos diputados) han creado naturaleza “conceptual”. Así, parte deONG con el propósito exclusivo de ac- las resistencias que enfrenta el procesoceder a recursos del Estado o de captar de establecimiento de sistemas de ac-clientela política. countability es adjudicada a la masiva incomprensión de la idea de rendición Entre los contenidos hostiles a de cuentas, de sus razones y sus con-las prácticas de la accountability que secuencias, así como del sentido de lose asignan a la cultura política domi- público y de la importancia de que seanante en varios de los países estudia- manejado con transparencia. Tal comodos se encuentran –junto con la eleva- lo ilustra un informante chileno proce-da tolerancia a la corrupción entendida dente de una OSC, la reacción comúnlisa y llanamente como robo– la “men- es del tipo de “oye, pero quién nos estátalidad secretista”, el prebendalismo, el imponiendo esta idea, y por qué...”. Se-patrimonialismo, el nepotismo y el clien- gún los entrevistados, los obstáculostelismo. En algunos casos, los obstá- que enfrenta la introducción de prácti-culos culturales mencionados no se re- cas de rendición de cuentas son “con-fieren a la cultura política nacional si- ceptuales” también en otro sentido, vin-no a los rasgos específicos de las co- culado con el marcado sesgo “finan-munidades locales o los grupos socia- ciero”, “económico”, “contable”, “técni-les con que trabajan numerosas organi- co”, “burocrático” o “empresarial” quezaciones; así, por ejemplo, el informe adopta comúnmente el concepto, de-12345678 171
  • 172. jando de lado toda una serie de ele- su área de operación y, obviamente, de mentos relativos a los impactos socia- la magnitud de sus recursos. No obs- les, a la naturaleza de los procesos (ta- tante, son de importancia para todas les como la participación, la construc- ellas: para las de menores recursos, ción de ciudadanía, el libre acceso a la porque simplemente no cuentan con información, etc.) y al involucramiento los elementos requeridos; para las que de los actores interesados. sí cuentan con los recursos necesarios, porque utilizarlos para la rendición de - Los costos económicos cuentas supone desviarlos de un uso de la rendición de cuentas considerado más provechoso, relacio- nado con los objetivos y la misión de Existe, asimismo, una impor- la organización. En todo caso, las preo- tante cantidad de obstáculos que son cupaciones económicas conspiran sis- catalogados como “económicos”, y que temáticamente contra la rendición de se refieren a los importantes gastos – cuentas porque, tal como ellas mismas raramente contemplados en los presu- lo reconocen, la mayoría de las orga- puestos de la cooperación– que supo- nizaciones están más preocupadas por nen las rendiciones de cuentas para las obtener recursos para subsistir que por organizaciones que deben llevarlas a fortalecer los mecanismos de rendición cabo. Dentro de este rubro entra tam- de cuentas. bién una serie de obstáculos que son a veces designados como “técnicos”, Con independencia del tama- referidos ya sea a la carencia de perso- ño o la disponibilidad de recursos de nal especializado (no sólo en las áreas la organización de que se trate, los obs- de informática y contabilidad sino tam- táculos de tipo económico tienden a ser bién en las de comunicación y relacio- vinculados con lo que un entrevistado nes públicas); ya sea a los costos eco- argentino designó como “la lejanía del nómicos que supone la contratación o donante”: la falta de preocupación de la capacitación de personal en esas las entidades financiadoras por incluir áreas. en los presupuestos un fondo destina- do a los honorarios de los profesionales A diferencia de lo que sucede involucrados en la rendición de cuen- con los obstáculos anteriormente cita- tas, a la puesta en marcha de los dis- dos, los de carácter económico y téc- positivos técnicos requeridos y a los nico se caracterizan por su impacto di- gastos vinculados con el fortalecimien- ferencial sobre las diversas organiza- to institucional. La proliferación cre- ciones, dependiendo de su tamaño, de ciente de proyectos para períodos cada172
  • 173. vez más breves y por montos peque- ción de que la dedicación de importan-ños no hace sino complicar el pano- tes recursos económicos y esfuerzosrama. La situación es sintetizada por administrativos a la rendición de cuen-el representante en Uruguay de una or- tas es un “desvío” de recursos que de-ganización internacional: berían ser volcados a fines más sus- tantivos, y la idea de que dicha inver- [Las organizaciones] consi- sión supone el riesgo de perder de vistaguen el financiamiento para algunas los “verdaderos” objetivos de la orga-cosas y lo vuelcan en la actividad, nización. Según un dirigente de unaluego tienen que tener un plus para po- OSC argentina, este sesgo se derivader difundir lo que hicieron y que lo hi- de la dinámica típica de las organiza-cieron correctamente. No sólo recursos ciones que se dedican a las interven-financieros, sino también recursos hu- ciones sociales o al trabajo de campo:manos. Las organizaciones tenemos- Los factores internos como una impronta a la acción cons- tante y todo lo que no sea estar tra- Los entrevistados mencionan bajando concretamente en algo nos pa-también una variada serie de obstá- rece que es pérdida de tiempo.culos que caben bajo la designaciónde “internos” a las propias organizacio- La relativa indiferencia que senes o que son considerados propios de observa en numerosas OSC frente alla dinámica típica de las organizaciones tema de su propia rendición de cuentasde la sociedad civil. Entre ellos se cuen- es relacionada también con la “escasatan la inexperiencia (puesto que, de- capacidad autocrítica” que se deriva debido a la reciente “explosión” de OSC, la sensación de superioridad resultantela mayoría de ellas no tiene más que de su posicionamiento favorable frenteunos pocos años de existencia) y la fal- a otros actores políticos y sociales de-ta de voluntad, de conocimiento o de sacreditados tanto en su conducta éticainterés en el tema de la accountability como en su capacidad para resolver–el cual, efectivamente– es en muchos los problemas más urgentes:casos reconocido abiertamente comode importancia lejanamente secundaria [E]stas organizaciones surgie-para las OSC. Algunas de las razones ron o tienen como agenda resolver co-por las cuales el tema no es conside- sas que sienten que no están siendorado prioritario son, según numerosas resueltas por otro actor social, con loorganizaciones consultadas, la percep- cual automáticamente vos en tu cabeza12345678 173
  • 174. te sentís que no sos como los otros [...] el donante e incluso por la opinión pú- [H]ay una cuestión de ‘somos los bue- blica. Es la cultura de pensar que le nos, hacemos el bien’. (Informante de tienes que decir al donante que todo OSC, Argentina)11. se ha hecho magníficamente. Todo el mundo trabaja para tener éxito. Pero Otro factor que es mencionado claro, todo el mundo sabe que cuando como obstáculo para los procesos de se trabaja aparecen problemas y que rendición de cuentas son las “luchas la capacidad de una ONG debe ser la de poder internas”. Asimismo, es repe- de solventar problemas. Sobre esto no tidamente citada –a veces como un hay nada de transparencia. obstáculo resultante de la dinámica propia de las organizaciones de la so- De igual modo, la competencia ciedad civil, y otras tantas como un obs- torna a las OSC reacias a resignar su táculo de naturaleza contextual– la acceso a información “privilegiada” so- competencia feroz entre organizacio- bre fuentes de financiamiento. Limita, nes por la obtención de recursos tan por consiguiente, su capacidad para te- vitales como escasos (tanto más esca- jer alianzas, conformar redes y cons- sos cuanto más numerosas son las truir sólidas organizaciones de segun- organizaciones que compiten por do grado12 que les permitirían negociar ellos). El “temor a exponerse” y la idea sobre otras bases las condiciones aso– de que dar explicaciones de las propias ciadas al financiamiento de sus activi- acciones o reconocer los errores come- dades. tidos redunda en una pérdida de poder son considerados como subproductos - El contexto que obstaculiza de esta situación. Predomina, en ese sentido, una “cultura del éxito”, cuya di- Como vimos en el Capítulo 6, námica es bien descripta por el repre- la configuración del marco legal vigente sentante de una OSC española: es abrumadoramente citada como uno de los grandes obstáculos que enfrenta Las ONG están dominadas por el establecimiento de prácticas efecti- “la cultura del éxito”. Pero desde el pun- vas de transparencia y rendición de to de vista del donante y del ejecutante, cuentas. Aparecen también otra clase de los dos. Es decir, quien te dona exi- de obstáculos que son considerados, ge que tengas éxito, que sigas un plan sin lugar a dudas, como “contextuales”, estratégico, etc. Pero si tienes un fra- y que son usualmente designados co- caso tendrás que cambiar un objetivo mo “sociales”. Estos se refieren a dos y esto puede estar muy penalizado por clases de problemas: el primero de174
  • 175. ellos, señalado a veces como de carác- nes tienen consecuencias vitales sobreter “cultural”, es la presencia de socie- las oportunidades y los derechos de lasdades concentradas en otros proble- personas. La extensión del listado demas, a la vez que poco acostumbradas los obstáculos percibidos, de caráctera exigir que se les rinda cuentas. El se- indicativo más que exhaustivo, resul-gundo, designado como “social” sin taría francamente desalentadora si noambigüedad posible, se refiere a la si- fuera por el hecho de que, como vere-tuación de pobreza, vulnerabilidad y mos en el próximo capítulo, a cada de-riesgo en que se encuentra la mayor safío es posible contraponerle un com-parte de los grupos objetivo de las pendio de buenas prácticas, de expe-OSC, así como a los contextos “pre- riencias innovadoras y de lecciones a-modernos” dentro de los cuales mu- prendidas. De hecho, incluso los obs-chas OSC desarrollan sus actividades. táculos culturales, que por su natura-Estos últimos, en efecto, a menudo en- leza involucran lentos y trabajosos pro-tran en conflicto con muchos de los re- cesos de cambio, son percibidos co-quisitos (incluso los de naturaleza me- mo remontables. Así, aún en los paísesramente contable) que imponen los do- donde la herencia cultural es señaladanantes. La situación de vulnerabilidad con más fuerza como contraria al de-de las poblaciones, el acceso limitado sarrollo de prácticas de rendición dea la información y las dificultades para cuentas, los actores consultados reco-la comprensión de dicha información, nocen la presencia de algunas organi-por su parte, constituyen una fuente zaciones que operan como “mojonesinagotable de preocupaciones para las de contracultura” y de sectores signi-OSC que consideran que los bene- ficativos de la opinión pública que, jun-ficiarios deberían ser los destinatarios to con los medios de comunicación, de-privilegiados de su rendición de cuen-tas. nuncian la corrupción y alertan sobre sus consecuencias. Y no solamente con He aquí, pues, una breve sín- factores culturales son contrarrestadostesis de los factores que, en cantida- los obstáculos culturales: tal como lodes, variedades y matices asombrosos, recalcan algunos entrevistados, tam-son identificados como obstáculos o bién el avance del proceso de globa-barreras para el establecimiento de dis- lización está comenzando a crear lapositivos y mecanismos conducentes conciencia de que ya no es posible laa la transparencia de las prácticas y a supervivencia si se ignoran los impe-la responsabilidad y rendición de cuen- rativos de la transparencia y la rendi-tas por parte de aquellos cuyas accio- ción de cuentas.12345678 175
  • 176. NOTAS 1 El concepto de legitimidad es a menudo evocado, pero nunca definido por quienes lo utilizan. El de credibilidad es, sin embargo, mucho más utilizado. Como veremos, en algunos casos los términos “legitimidad”, “credibilidad” y “confianza” son empleados en forma intercambiable, mientras que en otros casos adoptan matices diferentes. El concepto de “imagen”, por su parte, a veces es asimilado a los anteriores, pero aparece también utilizado en un sentido diferente, pues está presente la idea de que la imagen –bajo la forma en que la construyen los medios de comunicación y los expertos en relaciones públicas– puede ser “engañosa” o, al menos, no coincidente con las percepciones de la opinión pública. 2 Según el Informe Latinobarómetro 2005, las respuestas de la ciudadanía a la pregunta acerca del problema más importante de cada país son las siguientes: en Argentina, el desempleo (30%), la inseguridad (13%), los problemas de la política (8%) y la corrupción (7%); en Bolivia, la situación política (19%), el desempleo (22%), los bajos salarios (12%) y la corrupción (8%); en Brasil, el desempleo (26%), la corrupción (20%), la inseguridad (10%) y los problemas de la salud (9%); en Chile, la inseguridad (26%) y el desempleo (23%); en Costa Rica, la inflación (24%), el desempleo (19%), los problemas de la política (12%), la pobreza (6%) y la corrupción (5%); en Honduras, la inseguridad (23%), el desempleo (22%), la inflación (16%) y la pobreza (8%); en Paraguay, el desempleo (45%), la inseguridad (19%) y la corrupción (8%); en República Dominicana, la inflación (29%), la inseguridad (14%) y la pobreza (7%); y en Uruguay, el desempleo (47%) y la pobreza (1%). Es necesario, sin embargo, hacer dos aclaraciones: en primer lugar, los porcentajes dan cuenta del ordenamiento de las prioridades dentro de cada país en un determinado momento, y no son de utilidad para sacar conclusiones comparativas entre países; en segundo lugar, allí donde la corrupción no es mencionada como uno de los problemas más graves –como en Uruguay, donde es citada por sólo el 1% de los entrevistados, o en Chile y República Dominicana, donde es señalada por el 2%– es necesario recurrir a estudios específicos con mediciones de la corrupción y de su percepción para poder concluir que en esos países la incidencia de la corrupción es efectivamente baja. 3 Cf. <www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb/2006>. Aunque no permiten apreciar las variaciones entre casos nacionales, los datos arriba citados señalan en dirección de una tendencia presente en la mayoría de los países de América Latina y, en lo que respecta a los partidos políticos, no solamente de América Latina. De los quince países latinoamericanos que incluye el informe (que contiene, además, los datos desagregados para cada país) sólo están ausentes dos de los países que nos ocupan: Brasil y Honduras. Lamentablemente, el La- tinobarómetro –cuyos detallados informes sí abarcan a todos los países bajo estudio– no miden los niveles de confianza hacia las organizaciones de la sociedad civil, aunque sí lo hacen en relación con una gran variedad de actores sociales y políticos relevantes (los tres poderes del Estado, la administración pública, los gobiernos locales, los partidos políticos, la Iglesia, las Fuerzas Arma- das, los sindicatos, la policía, la televisión, la radio, la prensa, las empresas privadas, los bancos, las asociaciones empresariales e incluso los bomberos). 4 Es importante señalar que dos clases de factores se presentan a menudo entremezclados: por un lado, factores asociados a estrategias que las OSC pueden implementar en forma individual para mejorar su propia imagen; por el otro, factores que afectan al sector en su conjunto, con independencia de los comportamientos de cada uno de sus integrantes. 5 Como veremos enseguida, si bien los medios de comunicación tienen una gran influencia sobre la formación de la opinión pública, la imagen que transmiten no siempre coincide con la que se forma la ciudadanía. Ello sucede por razones diversas que deben ser abordadas en relación con las peculiaridades de cada caso.176
  • 177. 6 Un monitoreo de medios fue realizado en cada uno de los países estudiados entre los meses deagosto de 2006 y enero de 2007, con un promedio de entre dos y cuatro meses de relevamiento encada país. Fueron observados, en conjunto, veinticinco medios de la prensa (1583 ejemplares),siete programas de radio (360 emisiones) y cuatro programas de televisión (160 emisiones). Fueronidentificadas y analizadas algo más de dos mil noticias relacionadas con la transparencia y larendición de cuentas en la sociedad civil. En términos generales, el subconjunto de noticias conmayor presencia en los medios se compone de noticias relacionadas con denuncias realizadas porOSC sobre casos de corrupción o irregularidades administrativas, acusaciones e investigacionesde funcionarios públicos por corrupción, acciones de lucha contra la corrupción, y declaraciones,protestas o conflictos protagonizados por organizaciones sociales en torno de los temasmencionados. Las noticias relativas a la rendición de cuentas y la transparencia, por su parte,ocupan un lugar más relegado, y se relacionan en su mayoría con la realización de consultas yacciones de capacitación para la promoción de la transparencia y la rendición de cuentas entre elEstado y las OSC.7 En este caso, la denominación “organizaciones de la sociedad civil” resulta frecuentemente ajenaa los actores consultados, quienes reconocen a estas organizaciones como “organizacionessociales”. Las más conocidas por los entrevistados son los sindicatos asociados a la Central ObreraBoliviana, los sindicatos de comerciantes, las juntas vecinales y los cocaleros. En este como enotros casos nacionales, el conocimiento de las OSC tiende a aumentar con el nivel de escolaridad.8 Esta situación se repite en otros países: así, por ejemplo, el informe brasileño señala que lalegitimidad de las OSC “activistas” es a menudo puesta en cuestión por los sectores que percibena sus prácticas de promoción de derechos, preservación ambiental, democratización y justiciasocial como una amenaza para sus “derechos adquiridos”.9 La fuente de las informaciones mencionadas es el Edelman Trust Barometer 2007 (op.cit).Respecto de sus mediciones, es importante destacar que los únicos países latinoamericanos in-cluidos entre los citados “países en desarrollo” son Brasil y México.10 Se trata, como hemos visto, de obstáculos referidos tanto a las características de los marcoslegales y fiscales establecidos por el Estado para la actividad de las organizaciones (el llamado“marco público/estatal”) como a las exigencias y demandas de las organizaciones donantes, lascuales configuran lo que hemos designado como “marco público/privado”. Las múltiples críticasdirigidas al primero se refieren sobre todo a su inadecuación, su hostilidad hacia las organizacionessociales, su excesiva burocratización, su dispersión, desorganización y sujeción a las preferenciasarbitrarias de las diversas reparticiones y funcionarios involucrados, su inestabilidad, su falta declaridad, sus lagunas y vericuetos favorables a su utilización con fines diferentes u opuestos a losdeclarados, y su insuficiente o nula aplicación práctica. Las exigencias de las entidades finan-ciadoras, por su parte, son consideradas como fuente de obstáculos debido a su complejidad, a suuniformidad (que no toma en consideración la diversidad de las OSC involucradas), su heteroge-neidad (puesto que varían ampliamente según la entidad que las imponga) y su sesgo “empresarial”.En ambos casos es denunciado el carácter unilateral –meramente contable– de la mayor parte delas rendiciones exigidas, así como sus efectos que se manifiestan bajo la forma de obstáculos deotro tipo (económicos, técnicos, etc.)11 Como hemos visto, esta percepción coexiste con la tendencia contraria, expresada por undirigente de otra OSC argentina: “Nosotros decimos ‘nosotros no somos los buenos, acá no es queno va a pasar, acá también puede pasar’. Porque eso nos da herramientas para combatirlo. Sidecís ‘no, acá somos todos buenos, acá no va a pasar’, estás preparando el terreno para el cri-men”.12 Es importante señalar que en este punto la situación varía marcadamente de caso en caso: así,por ejemplo, en algunos países no existe esta clase de organizaciones de segundo grado; en otrospaíses ellas existen pero son escasamente representativas y tienen poca presencia pública; enotros, finalmente, existen, son poderosas y tienen una importante presencia pública, pese a quenuclean a una ínfima fracción de las entidades existentes (aunque, ciertamente, agrupan dentro desí a las organizaciones más grandes y de mayores recursos).12345678 177
  • 178. 178
  • 179. #8 179
  • 180. 180
  • 181. CAPÍTULO 8A modo de conclusión:buenas prácticas, leccionesaprendidas y recomendaciones “¿Pero qué es el gobierno sino el mayor de los reproches a la naturaleza humana? Si los hombres fuesen ángeles, el gobierno no sería necesario. Si los ángeles gobernaran a los hombres, saldrían sobrando lo mismo las con- tralorías externas que las internas del gobierno. Al organizar un gobierno que ha de ser administrado por hombres para los hombres, la gran dificultad estriba en esto: primeramente hay que capacitar al gobierno para mandar sobre los gobernados; y luego obligarlo a que se regule a sí mismo. El hecho de depender del pueblo es, sin duda alguna, el freno primordial indis- pensable sobre el gobierno; pero la experiencia ha demostrado a la huma- nidad que se necesitan precauciones auxiliares”. James Madison, El Federalista 1 OMO los gobiernos, las organi- imponen incentivos, controles y sancio-C zaciones de la sociedad civil dependen de la ingeniería insti-tucional para garantizar la administra- nes; en suma, los mecanismos de ren- dición de cuentas, vienen pues a suplir los efectos potenciales de lo que va-ción honesta y las acciones responsa- rios entrevistados designan como “de-bles. Los esquemas que reparten po- bilidad” o “falibilidad” humana, de lasderes y establecen entre ellos frenos y cuales nadie está exento.contrapesos; los mecanismos que ga-rantizan la transparencia de los proce- La implantación de esta clasesos de toma de decisiones y asigna- de mecanismos, esquemas, procesosción de recursos; los dispositivos que y dispositivos es reconocida como ne- 181
  • 182. cesaria y urgente por la abrumadora avanza en dirección de la reflexión so- mayoría, cuando no por todos los acto- bre sus rasgos replicables y sobre las res consultados. Con independencia de acciones necesarias para lograr la mul- sus prácticas concretas de rendición de tiplicación de buenas prácticas que, sin cuentas al momento de las consultas, ser reproducciones exactas de las así como del grado de penetración del prácticas ya registradas, recuperen sin concepto en sus respectivos contextos embargo sus elementos positivos allí nacionales, sectoriales y organizacio- donde resulten aplicables al contexto nales, todos ellos asumen que el tema de que se trate. Antes de avanzar en “llegó para quedarse”. Y coinciden tam- ello es necesario, sin embargo, formu- bién en que, a pesar de que las OSC lar dos aclaraciones. tienen generalmente una imagen posi- tiva ante la sociedad y un prestigio en La primera de ellas se refiere muchos casos ampliamente superior al al concepto mismo de “buenas prácti- de los actores políticos tradicionales, cas”, y a la forma en que lo utilizamos su antigua reputación de “niños buenos aquí, en reemplazo del concepto de de la sociedad” ya no alcanza en nin- “mejores prácticas” (best practices). guna parte. Reconocen, por lo tanto, Este último, originario del mundo de los la necesidad de asumir en lo sucesivo negocios pero ampliamente difundido un papel más activo en el diseño y la en los más variados campos de acti- implementación de mecanismos de ac- vidad, es en la actualidad fuertemente countability, poniendo sus propias ac- disputado. Si se atiende a su significa- ciones a la altura de los valores prego- do literal, en efecto, se refiere a la exis- nados así como de las exigencias que tencia de prácticas “óptimas”, es decir, durante tanto tiempo han bregado por de técnicas o métodos que se supone imponer (en muchos casos con éxito) han probado ser los más efectivos (efi- sobre otros actores. caces y eficientes) para alcanzar un de- terminado resultado, y hacia cuya En las páginas que siguen se adopción deberían por consiguiente expone una serie de casos que los es- converger todos los interesados en al- tudios nacionales identifican como canzar dicho resultado. Lo cual supo- “buenas prácticas” en relación con la ne, en principio, la existencia de un ca- transparencia y la rendición de cuentas mino que es indisputablemente mejor de las organizaciones de la sociedad que cualquier otro para obtener el fin civil. En primer lugar se procura des- deseado. Eso es precisamente lo que cribir los aspectos positivos de cada ex- muchos detractores del concepto re- periencia; en el apartado siguiente se chazan: la noción de que existe una182
  • 183. práctica que, bajo ciertas condiciones, práctica” no confiere a la organizaciónconstituye “el camino correcto” que el que la lleva a cabo un certificado deactor perfectamente racional se halla “buena conducta” ni la coloca en unacompelido a adoptar a expensas del posición de superioridad respecto delejercicio de la capacidad de innovación resto. No se debe perder de vista ely del aprendizaje permanente. De ahí hecho de que las organizaciones sela idea, más generalmente aceptada, mueven en un espacio multidimensio-de que existen simplemente buenas nal, y que el hecho de que las decisio-prácticas, es decir, prácticas que pue- nes tomadas respecto de un problemaden ser mejores que otras pero que no determinado o los mecanismos esta-son necesariamente las mejores ni se blecidos para lidiar con una cuestiónven eximidas de la coexistencia con o- específica puedan ser ensalzados co-tras que pueden ser consideradas mo “buenas prácticas” nada permite in-igualmente buenas. Ello significa por ferir sobre la calidad de las prácticaslo menos dos cosas diferentes: en pri- de la misma organización en lo que semer lugar, que es posible que en un refiere a las restantes dimensiones decontexto dado exista más de una forma sus acciones.de “hacer las cosas bien”, igualmenteaceptable (en este caso, en términos Buenas prácticasde su contribución a la accountabilityde las organizaciones), y que la opción Es altamente probable que, deentre una y otra dependa de las prefe- desearlo, pudiera exponerse para cadarencias y de los valores que decidan uno de los países incluidos en este es-priorizar los actores involucrados. En tudio por lo menos un caso de “buenassegundo lugar, ello significa que las prácticas” ilustrativo de cada uno de los“buenas prácticas” pueden diferir fuer- mecanismos y herramientas de rendi-temente en función del contexto (y, en ción de cuentas descriptos en el capí-particular, del contexto cultural) y que, tulo 5. Lo interesante en este punto, sinpor lo tanto, no pueden derivarse de embargo, es que puestos a escogerellas “enseñanzas” universalizables. uno o unos pocos ejemplos de “buenas prácticas”, los equipos de cada país La segunda aclaración se re- proporcionan, en conjunto, un abanicofiere específicamente a la forma en que de casos heterogéneos, cada uno dedeben interpretarse los casos que se los cuales pone de relieve algún aspec-describen a continuación. Es importan- to específico: asambleas y otros me-te recalcar que la designación de una canismos de consulta, participación ypráctica determinada como una “buena democracia interna; esfuerzos para el12345678 183
  • 184. involucramiento de los beneficiarios; di- un lado, la participación no es pensada seño e implementación de sistemas de como un mero artificio para la ratifica- evaluación del desempeño organiza- ción de decisiones ya tomadas; así cional; publicidad y divulgación de la pues, el informe destaca que desde el información; auditorías externas; códi- momento que se perfila un posible pro- gos de ética; capacitación para la ren- yecto, sus contenidos y presupuesto dición de cuentas; diseño de progra- son comunicados a todos los asocia- mas informáticos de fácil uso y acceso dos para que tengan la oportunidad de para su generalización en el campo de participar a lo largo de todo el proceso las OSC, etc. de su negociación y diseño. Por otra parte, los mecanismos participativos Con todo, es de destacar que son complementados con otros esque- dentro del conjunto de casos expuestos mas de control, entre los que se cuen- se pone especialmente de relieve la tan la disposición que establece que dimensión participativa y, en particular, todos los cheques librados por la or- los esfuerzos para alentar e institucio- ganización deben llevar la firma de tres nalizar el protagonismo de los benefi- miembros de la Comisión Directiva, y ciarios de las acciones de las organi- la regla que prohíbe la acumulación o al- zaciones. Así, por ejemplo, el informe macenamiento de remanentes de las do- argentino destaca en el rubro de las naciones, en dinero o en bienes (las “buenas prácticas” los mecanismos donaciones, en consecuencia, son con- creados por numerosas organizaciones sideradas como específicas para cada territoriales o de base para garantizar actividad y deben ser utilizadas ínte- la transparencia de la toma de decisio- gramente). nes mediante la jerarquización de la metodología asamblearia y la apertura El informe de Bolivia, por su a los miembros de la toma de decisio- parte, expone tres casos de “buenas nes semanal, antiguamente reservada prácticas” implementadas por actores en forma exclusiva a los integrantes de dispares: una organización gremial, la Comisión Directiva. Más específica- una organización comunal tradicional mente, es citado el caso del Movimien- y una organización de base de creación to de Trabajadores Desocupados (MTD) relativamente reciente. En primer lugar, de La Matanza (provincia de Buenos es destacada la experiencia de la Con- Aires), que cuenta con una serie de me- federación Sindical de Trabajadores canismos de control interno que inclu- Gremiales, Artesanos, Comerciantes yen la participación en un lugar desta- Minoristas y Vivanderos de Bolivia, que cado, aunque no se limitan a ella. Por agrupa a comerciantes del sector infor-184
  • 185. mal. Sus dirigentes son elegidos en un Dentro del conjunto decongreso, siguiendo el modelo de la de-mocracia sindical tradicional. La idea casos expuestos se ponede transparencia se traduce aquí en la especialmente de relieve lapublicidad de los actos de los dirigen- dimensión participativa y,tes, mientras que la rendición de cuen-tas es identificada con la obligación del en particular, los esfuerzossecretario de finanzas de cada direc- para alentar e institucio-ción departamental de hacer públicos nalizar el protagonismo delos ingresos y gastos en el Congresode la Confederación. Si bien esta ren- los beneficiarios de lasdición de cuentas solía realizarse se- acciones de las organi-mestralmente, actualmente se realiza zaciones.cada tres años, al finalizar cada ges-tión. Con todo, los fondos manejadosson muy escasos y su manejo contablees “muy artesanal”, razón por la cual miembro debe cumplir un conjunto deno se realizan auditorias contables. En tareas: participar en labores comunita-este caso es señalado asimismo el he- rias de interés común, asistir a las reu-cho (relativamente frecuente en éste y niones de planificación de tareas, ca-otros contextos nacionales, pero gene- pacitarse en las distintas áreas, parti-ralmente pasado por alto por los apó- cipar en la toma de decisiones, evaluarlogos de la participación) de que los afi- los resultados, recibir los informes deliados están obligados a participar en los dirigentes, etc. Todos los comuna-las reuniones y movilizaciones y son rios (varones) deben cumplir funcionessancionados económicamente si no lo dirigenciales en algún momento de suhacen. vida. Así, la dirección comunal se ejer- ce en forma rotativa durante períodos El segundo caso expuesto por anuales y es irrenunciable por parte dellos investigadores bolivianos es el de los individuo designado. Los ayllus de Oru-ayllus o comunidades de los pueblos ro (que integran el CONAMAQ, creadoindígenas, que integran organizaciones en 1977), en particular, se rigen por de-tales como el CONAMAQ (Consejo Na- liberaciones y decisiones comunalescional de Marcas y Ayllus del Qolla- para formar consensos. Los dirigentessuyu), la CIDOB (Central Indígena del están atados a mandatos, sobre cuyaOriente Boliviano) y la APG (Asamblea ejecución deben luego responder antedel Pueblo Guaraní). En los ayllus cada sus bases; de ese modo, la delegación12345678 185
  • 186. funciona como una forma de control co- llevados en un pequeño libro donde se lectivo que incluye pero no se limita a registran los desembolsos diarios, la rendición del dinero utilizado. Un ele- decididos por los dirigentes. mento fundamental de este modelo de accountability es la rotación en los car- En el informe brasileño, por su gos, basada en la mita, una “institución parte, son expuestos dos casos exito- comunal de derechos y obligaciones sos que involucran a organizaciones de que regulan la vida comunitaria en fun- magnitud muy diversa en procesos ción de la propiedad de la tierra”2. La ro- completamente diferentes en lo que se tación es entendida como una forma de refiere a su complejidad, sumas de aprendizaje colectivo en todos y cada dinero y cantidad de actores involucra- uno de los niveles de la organización. dos. El primero de ellos relata la expe- riencia del Instituto Girassol de Desen- El informe boliviano presenta, volvimento Social, una organización finalmente, el caso de la Federación de pequeña que trabaja con temas rela- Padres de Familia de la ciudad de El cionados con la juventud en una ciudad Alto (FEDEPAF), una organización del Nordeste de menos de veinte mil que, no obstante sus escasas dos dé- habitantes, donde la sociedad civil es cadas de antigüedad, es considerada extremadamente débil y las condicio- importante e influyente, y que controla nes materiales son muy precarias. En la labor de los directores de escuela, este caso, son destacadas las iniciati- influye sobre el nombramiento de pro- vas “interesantes y ejemplares” de su fesores y directores y se responsabiliza coordinador, que supusieron la crea- por la construcción o refacción de uni- ción de mecanismos de rendición de dades educativas en coordinación con cuentas apropiados al contexto local, la alcaldía de El Alto. Según las entre- tales como audiencias públicas, la di- vistas realizadas con algunos de sus vulgación de un boletín informativo y dirigentes, la rendición de cuentas se la publicidad de las cuentas de la or- basa aquí en la participación y en el ganización (que no tiene sitio web) por respeto al pluralismo. El mecanismo medio de la radio local. central es la rendición de informes tri- mestrales a la asamblea de padres, en- El segundo ejemplo, por su cargada de juzgar el trabajo de la or- parte, se refiere a la llamada “Opera- ganización. No obstante, se destaca el ción Mogno”, iniciada en el año 2003 hecho de que no existe un manejo con- luego de que el Poder Judicial y el Ins- table técnico; no se realizan, por con- tituto Brasileño de Medio Ambiente y siguiente, auditorías, y los gastos son Recursos Naturales adjudicara a una186
  • 187. ONG, la Federação de Órgãos para Según el informe, fueron precisamenteAsistencia Social e Educacional (FASE), los rigurosos procesos de rendición deun lote clandestino –valuado en unos cuentas los responsables del éxito de7,5 millones de reales– de unas seis la Operación Mogno, que en términosmil toneladas de mogno (una madera monetarios tomó la forma de una cuan-de un árbol en peligro de extinción cuya tiosa donación de la Fundación Fordtala está prohibida en el país) para que en reconocimiento de la acción de losdispusiera de los recursos derivados de movimientos sociales de la región.su venta para su uso en proyectos so-ciales. Esta ONG fue escogida como El estudio de caso que presen-donataria, en desmedro de las organi- ta el informe chileno se refiere, en cam-zaciones ambientalistas locales, preci- bio, al papel de las organizaciones cuyasamente por no estar directamente in- razón de ser es justamente la promo-volucrada en los conflictos de intereses ción de prácticas de transparencia ysuscitados por el caso. Pero dado que probidad en instituciones públicas y pri-ese mismo hecho podía generar con- vadas. El ejemplo presentado es el deflictos con la población local, FASE con- Chile Transparente, el capítulo chilenodicionó su aceptación a la creación de de Transparencia Internacional. De másun Fondo específico –al cual se desti- está decir que la organización difundenaría la totalidad de los recursos obte- su propia rendición financiera en su pá-nidos con la venta de la madera– a ser gina web; lo destacable en este caso es,administrado por un Consejo formado en cambio, el éxito de la organizaciónpor los principales actores locales in- en la promoción sostenida de las prác-volucrados en acciones relacionadas ticas de transparencia y su consolidacióncon el desarrollo democrático y sus- como referente en el tema.tentable de la región. El Manual deOperaciones redactado para regular su El informe español presenta elfuncionamiento incluyó numerosos me- caso de Médicos Sin Fronteras-Espa-canismos de transparencia y rendición ña, cuyo Informe de actividades 2006:de cuentas, tales como auditorías ex- Retos, dilemas, logros y fracasos (dis-ternas por parte del Poder Judicial y el ponible en <www.msf.es/images/Ministerio de Medio Ambiente, y pro- RetosDilemasLogrosFracasos06_tcm3-cedimientos internos que garantizaron 8420.pdf>) es destacado como ejemplola participación amplia de los benefi- a seguir en carácter de desafío a la “cul-ciarios en la gestión, así como una am- tura del éxito” enraizada tanto entre losplia divulgación de sus acciones y donantes como entre las propias orga-cuentas por Internet y otros medios. nizaciones. Se trata de una memoria12345678 187
  • 188. de actividades en la que se repasa digos de ética, por su parte, son citados cada uno de los proyectos emprendi- los casos del Foro Permanente de So- dos desde la perspectiva del análisis ciedad Civil y el Instituto Hondureño de del cumplimiento de sus objetivos. Así, Desarrollo Rural (IHDER). El “Código pues, el informe expone tanto los éxitos de Ética de las OSC” asumido por el como los fracasos y las cuentas pen- Foro consta de cincuenta y siete artí- dientes, poniendo en primer plano la culos, dieciocho de los cuales se refie- idea de que, en presencia de una acti- ren en forma directa a la necesidad de vidad de autorreflexión como la em- rendir cuentas o de transparentar las ac- prendida por el informe, los errores ciones de las OSC (<www.forosocie- constituyen una importante fuente de dadcivil.hn>). Del mismo modo, el aprendizaje. IHDER cuenta desde el año 2006 con su “Código de Ética del Funcionario y Para Honduras, por su parte, la Funcionaria del IHDER”. Discutido y son presentadas dos clases de “bue- elaborado por directivos, ejecutivos y nas prácticas”, bajo la forma de códigos empleados, y redactado en un lengua- de ética y mecanismos participativos. je llano, el código se destaca por su Como ejemplo de estos últimos se ex- carácter abarcador y por la importancia pone la experiencia democrática de la que asigna al trato hacia los beneficia- Central Nacional de Trabajadores del rios de la organización, considerados Campo (CNTC), organización que a- ante todo en su carácter de ciudada- grupa a unas siete mil familias campe- nos. Así por ejemplo, entre los valores sinas. La CNTC realiza asambleas de éticos enunciados en el artículo 5 se base, regionales y congresos am- incluyen (incisos b y e, respectivamen- pliados cada seis meses, y un congreso te) la “transparencia” (“ejecutar en for- nacional que reúne cada dos años a ma diáfana sus actos de servicio al trescientos campesinos, representan- IHDER, sin ocultar ni deformar ninguna tes de sus grupos de base. Sus pro- información. Permitir a los beneficiarios cesos eleccionarios son sencillos y ga- conocer los procedimientos, pasos y rantizan el derecho de participación de criterios en relación a los proyectos. las personas analfabetas. Se prohíbe Con las agencias donantes manejar la que un dirigente permanezca en la Jun- información fehaciente. La reserva es ta Directiva Nacional por más de cuatro una excepción y deberá ser fundamen- años consecutivos. tada en razones justificadas”) y el “de- coro” (“respetarse a sí mismo y a los Entre las buenas prácticas re- campesinos que acudan en demanda lacionadas con la introducción de có- de sus servicios, siendo circunspectos188
  • 189. en el lenguaje y en la forma de condu- yos reconocen que el sistema ha sidocirse durante el ejercicio de sus fun- muy criticado por una serie de razones:ciones”). Asimismo, en su artículo 6, in- en primer lugar, porque su diseño sigueciso a, el Código establece que los fun- un modelo netamente empresarial; encionarios del IDHER deben “brindar sus segundo lugar, porque no estableceservicios según lo dicten sus respon- criterios diferenciados para organiza-sabilidades y capacidades sin hacer ciones diferentes; en tercer lugar, por-discriminaciones en base a sexo, et- que el costo de su utilización es muynia, creencia religiosa, filiación políti- elevado, de modo tal que no resultaca, pertenencia gremial, intereses sec- accesible a la mayoría de las OSC. Portoriales u otras similares”. añadidura, hasta la fecha la existencia misma del sistema es desconocida por En el caso de Paraguay, en el grueso de las organizaciones que nocambio, la experiencia resaltada se re- integran el Colegio. De hecho, han sidofiere a la introducción de un sistema solamente seis las organizaciones eva-de evaluación y certificación. Se trata luadas por el SEDO.del ya descrito Sistema de Evaluacióndel Desarrollo Organizacional (SEDO) Con todo, el informe paragua-diseñado por el Colegio de Organiza- yo destaca el carácter innovador deciones para el Desarrollo Social. El este sistema de evaluación en un con-SEDO es, tal como se explica en el ca- texto en el que escasean los ejemplospítulo 5, una herramienta de certifica- de “buenas prácticas”. Es mencionadoción basada en estándares internacio- en ese sentido el hecho de que si biennales, es decir, un sistema de tipo ISO se registran iniciativas aisladas de OSCaplicado al trabajo de las organizacio- que realizan, por ejemplo, audienciasnes sociales. Sus objetivos consisten públicas, éstas no tienen lugar en formaen certificar la transparencia de las or- sistemática ni son parte de un plan aganizaciones, evaluarlas para asegurar largo plazo, sino que se trata más bienque se hallan efectivamente dedicadas de reacciones puntuales frente a acu-al bien común, analizar su eficiencia y saciones formuladas de tanto en tantoeficacia en las áreas de transparencia, desde los medios de comunicación yadministración, impacto y legalidad; es- el gobierno.tablecer el grado de desarrollo organi-zacional y proporcionarles una guía pa- En República Dominicana esra el fortalecimiento institucional. Pese destacada una buena práctica que va-a colocarlo en el rubro de las “buenas rias OSC entrevistadas dicen imple-prácticas”, los investigadores paragua- mentar, y que se vincula con la partici-12345678 189
  • 190. Es repetidamente citado el plo, una de las OSC consultadas afirma que su práctica habitual consiste en hecho de que, si bien existe presentar cada iniciativa a su poblaciónun terreno extremadamente beneficiaria, explicar de dónde provie- favorable para la discusión nen los recursos y exponer cuáles son los objetivos, resultados y plazos esta- sobre transparencia y ren- blecidos. Una premisa de la acción de dición de cuentas de las esta OSC es, según sus propias afir- OSC, no se trata por ahora maciones, el derecho de los beneficia- rios a la información, es decir, “a saber de un tema prioritario para qué es lo que se está haciendo, porqué las organizaciones. se hace y para qué”, capaz de trocar su propia autocomprensión en tanto que receptores de dádivas por una vi- pación comunitaria. Ella consiste sim- sión de sí mismos como ciudadanos plemente en transferir a la comunidad, portadores de derechos. En ese mismo a través de sus organizaciones de base sentido es mencionada también la ini- (tales como las asociaciones de pa- ciativa desarrollada por una OSC que dres) la responsabilidad por la super- sostiene un programa de guardería co- visión de ciertos trabajos (tales como munitaria en asociación con el gobierno la reparación de una escuela), siendo local de Montevideo. Esta organización necesaria incluso la certificación de convoca anualmente a los padres u- éstos para autorizar pagos a los cons- suarios del servicio a un taller de eva- tructores. De ese modo los actores co- luación donde se les presenta el balan- munitarios se ejercitan en la identifica- ce general financiero y los resultados ción de rutas críticas para alcanzar obtenidos, con el objeto de recoger sus objetivos, en el uso eficiente de los re- percepciones, opiniones, críticas y pro- cursos y en el manejo de rudimentos puestas tanto en relación con la cali- contables; en suma, se convierten en dad del servicio como respecto de la protagonistas al reconocer y ejercer su gestión de la guardería. derecho a estar informados. En suma, los informes nacio- También en el caso uruguayo nales presentan en conjunto un com- son presentadas algunas buenas prác- pendio de buenas prácticas emprendi- ticas relacionadas con el involucra- das por organizaciones de la sociedad miento de los beneficiarios en todas las civil que coloca en primer plano los me- etapas de los proyectos. Así, por ejem- canismos participativos (especialmente190
  • 191. los de naturaleza asamblearia y los in- Una recomendación porformes en audiencias públicas) y, se- cada lección aprendidacundariamente, los dispositivos repre-sentativos (por ejemplo, bajo el modelo En términos generales, es di-de la democracia sindical). El listado fícil separar las “lecciones aprendidas”provisto, sin embargo, incluye también de las “recomendaciones”, ya que lasuna serie de prácticas relacionadas con primeras tienden a ser presentadas enotros aspectos fundamentales de la asociación con una serie de recomen-rendición de cuentas: esquemas de daciones destinadas a suplir las caren-controles internos (división de poderes cias y a reparar los errores detectadosy atribuciones, frenos y contrapesos, durante los procesos de aprendizaje.sistemas de incentivos, etc.), disposi-tivos informativos en formatos adapta- En primer lugar, son mencio-dos al entorno (carteleras, boletines, in- nadas las enseñanzas de carácter ge-formes orales presenciales o radiales, neral derivadas de la investigación em-páginas web), manuales de operacio- prendida sobre el terreno. Así, pornes y códigos de ética, sistemas de ejemplo, es repetidamente citado el he-evaluación y certificación, auditorías cho de que, si bien existe un terrenoexternas. En otros casos, finalmente, extremadamente favorable para la dis-son identificadas (aunque no necesa- cusión sobre transparencia y rendiciónriamente colocadas bajo ese título) de cuentas de las OSC, no se trata porbuenas prácticas de las organizaciones ahora de un tema prioritario para lasdonantes o, más bien, intervenciones organizaciones. Son recomendadas,de las organizaciones donantes desti- por consiguiente, una serie de accionesnadas a alentar la introducción de bue- tendientes a posicionar el tema tantonas prácticas en las organizaciones en las agendas internas de las organi-con las cuales colaboran. Así, por ejem- zaciones como en las agendas de de-plo, son citados casos de agencias fi- bate público de los respectivos países.nanciadoras que, ante la desorienta- Respecto de lo primero, algunas orga-ción de las OSC más pequeñas, con nizaciones consultadas proponen alen-menores recursos y menor nivel de pro- tar la creación de un área de forma-fesionalización en relación con las de- ción y desarrollo de rendición de cuen-mandas relativas a la rendición de tas dentro de las organizaciones máscuentas, se vieron compelidas a crear grandes y profesionalizadas, de modomanuales o impartir talleres, entre otras tal que el tratamiento de la cuestiónmedidas, con el objeto de fortalecer sus pase a formar parte de sus funcionescapacidades de rendición. permanentes. En lo que se refiere a la12345678 191
  • 192. formación de la agenda pública, por su involucradas. Se percibe, asimismo, parte, se señala con frecuencia el que las buenas prácticas, sin estar ge- hecho de que ésta es fuertemente in- neralizadas, tienen una presencia ma- fluenciada por los medios masivos de yor que la esperada; sin embargo, tien- comunicación, los cuales tienden a den a ser poco conocidas más allá del ignorar el debate sobre la accountability círculo inmediato de los actores invo- para favorecer, en cambio, las noticias lucrados en ellas, lo cual limita su po- “espectaculares” y “escandalosas”3. Es tencial multiplicador. Así pues, se se- necesario, pues, que el debate se torne ñala una y otra vez la necesidad de res- más organizado y más visible; de ahí catar y difundir las experiencias exito- la recomendación de emprender sas mediante la creación de una suerte acciones más agresivas –campañas, de “banco de buenas prácticas” que debates, publicaciones, etc.– que pro- sea referencia obligada en relación con muevan la discusión e instalen los te- la definición de métodos alternativos y mas de la transparencia y la rendición de mecanismos adecuados para cada de cuentas, tanto de las OSC como del realidad institucional. Se propone, asi- Estado y la empresa privada. Caso mismo, la institución de un “observa- contrario, el peligro que acecha a las torio de OSC” que haga un seguimien- OSC es, en palabras de los investiga- to permanente del repertorio de accio- dores chilenos, el de “quedarse cómo- nes emprendidas en relación con la dos en la virtualidad de la red”, pasando transparencia y la rendición de cuen- desapercibidos ante la opinión pública. tas, que produzca experiencias piloto y que establezca incentivos para la in- Hallamos, en segundo lugar, novación y los buenos desempeños. una serie de enseñanzas derivadas de Por lo general no se identifica al sujeto la constatación de la existencia de las que debería tomar en sus manos estas buenas prácticas arriba reseñadas. De tareas; allí donde sí se lo sugiere, es la evidente coexistencia, dentro de generalmente señalada la cooperación nuestro muestrario, de ejemplos pro- internacional, que se encuentra en una cedentes de OSC grandes y estableci- posición privilegiada para propiciar el das con ejemplos provenientes de OSC intercambio de experiencias exitosas modestas implantadas en regiones po- a nivel nacional, regional e internacio- bres, despobladas y alejadas, se deriva nal, socializando el conocimiento acu- la idea de que las buenas prácticas son mulado y alentando su adaptación a las posibles con independencia de factores realidades locales. En un lugar muy re- tales como la escala, los recursos y el legado aparecen, asimismo, las orga- ámbito de acción de las organizaciones nizaciones de segundo y tercer nivel,192
  • 193. que según algunos actores consulta- Las buenas prácticas, sindos deberían ocuparse de alentar y a-poyar a sus organizaciones afiliadas estar generalizadas, tienenpara que avancen, por ejemplo, en di- una presencia mayor que larección de la introducción de códigos esperada; sin embargo,de ética que regulen sus actividades ylas acciones de sus miembros. tienden a ser poco conocidas más allá del Es presentado a continuación círculo inmediato de losun conjunto de lecciones acompañadasde recomendaciones que se derivan de actores involucradoslos contenidos específicos de las bue- en ellas, lo cual limita sunas prácticas descriptas en el apartado potencial multiplicador.anterior. Así, por ejemplo, es consta-tada la importancia de los mecanismosparticipativos y de su profundización,para lo cual el informe paraguayo pro-pone, por ejemplo, la introducción de de cuentas, que la identifican con susrendiciones más populares y abiertas, aspectos puramente financieros y con-realizadas en forma oral y en espacios tables. En este último sentido apuntapúblicos. En esa misma dirección, y en la recomendación que extraen los in-vistas de los sesgos contenidos en mu- vestigadores españoles de las “buenaschos de los mecanismos comunitarios prácticas” desarrolladas por la sede na-descriptos como buenas prácticas4, su- cional de Médicos sin Fronteras, orien-giere el informe boliviano la generación tadas a la superación de la “cultura delde espacios que habiliten o profundicen éxito” actualmente dominante entre lasla participación de mujeres y jóvenes OSC. La enseñanza derivada del casoen las instancias de decisión. Lo mismo por los investigadores españoles es,sucede ante la constatación de los pues, la de “perder el miedo a contarefectos benéficos de la adopción de los fracasos” para que la rendición decódigos de ética, cuya generalización cuentas sea efectiva y transparente.es alentada por numerosos actoresconsultados. El énfasis en la ética es El caso de la “Operación Mo-visto no solamente como una defensa gno”, reseñado en el informe brasileño,contra la corrupción, sino también co- presenta aún una lección adicional quemo un contrapeso frente a las concep- vale la pena mencionar aquí. Se trata,ciones más difundidas de la rendición en efecto, de la demostración más ex-12345678 193
  • 194. Otro conjunto de “lecciones cendente los criterios que juzgue con- venientes, en un acto puro y simple deaprendidas” se deriva de la poder. Frente a los estándares compul- constatación, frecuente en sivos son reivindicados, pues, los es- los informes nacionales, tándares de adopción voluntaria y, so- bre todo, los de construcción horizon- de la extendida hostilidad tal y colectiva; lenta, pausada, deba-de las organizaciones de la tida y negociada. En palabras de un en- sociedad civil hacia los trevistado: mecanismos de control “Los temas complejos como externos. [este] requieren aproximaciones suce- sivas. Porque sabés que si no esto se instala como un tema en un espacio general y de repente de nuevo, hay una ley, un legislador saca una ley de la plícita de los beneficios concretos que transparencia... Esto no es de arriba puede traer consigo la implantación de para abajo, es de abajo para arriba”. “buenas prácticas”. En el caso que nos (Informante de OSC, Argentina). ocupa se trató, más precisamente, de la donación de más de dos millones de rea- Es de recalcar que la idea de les por parte de la Fundación Ford en una construcción “desde abajo” supone reconocimiento del éxito del programa. no solamente un proceso conducido por las organizaciones de la sociedad Otro conjunto de “lecciones civil (en contraposición con un producto aprendidas” se deriva de la constata- impuesto por el Estado o por los do- ción, frecuente en los informes nacio- nantes) sino también la participación nales, de la extendida hostilidad de las activa en dicho proceso de las orga- organizaciones de la sociedad civil nizaciones mas débiles y apartadas de hacia los mecanismos de control ex- los centros políticos, en pie de igualdad ternos. Llegados a este punto, es con las organizaciones de mayores re- importante subrayar que el término “ex- cursos. Algunos subrayan, asimismo, ternos” tiene un doble sentido. Por un que este proceso de construcción re- lado, remite a la idea de una entidad – quiere además del liderazgo de alguna el Estado, las agencias donantes– co- instancia legítima a los ojos de las OSC locada por encima de las OSC, capaz involucradas: en el caso de Paraguay, de imponer en forma vertical y des- por ejemplo, el informe señala que di-194
  • 195. cho papel recaería, según numerosas La CONADI, por decirte algo,organizaciones consultadas, sobre empieza a crear un certificado de quePOJOAJU, la red de redes de las OSC la CONADI dice que aquello es abori-paraguayas. gen o tiene un certificado de origen, ¿sí? Y lo pone la CONADI a su discre- En lo que se refiere a los me- ción, ¿sí? Entonces de pronto apare-canismos concretos que se constitui- cen ahí unos certificados de algo y merían en el curso de dicho proceso, exis- parece que esto tampoco ayuda por-ten criterios encontrados entre las or- que confunde. Entonces creo que porganizaciones. Algunas abogan por ahí hay que hacer un trabajo que tengaacordar una serie de estándares míni- que ver con cómo crear ciertas formasmos que puedan ser cumplidos por to- de distinción o diferenciación que real-das ellas, independientemente de su mente sean efectivas para la sociedadtamaño, sus recursos, la composición civil, para la sociedad en general .(En-de su membresía o las características trevistado de OSC, Chile).de su ámbito de inserción. Otras, en cam-bio, proponen la alternativa de imple- De estas constataciones sementar mecanismos diferenciados por deriva una andanada de recomenda-subsector, creando herramientas ade- ciones tendientes a la búsqueda de me-cuadas para cada tipo de organización canismos de rendición efectivos y, de(así como sistemas de información un modo u otro, “internos” –es decir–accesibles y apropiados para los dife- aceptables para las OSC. Así, porrentes stakeholders). ejemplo, dado el particular resquemor existente hacia las empresas consul- Por otra parte, el término “ex- toras, acreditadoras y certificadoras, esterno” significa también “ajeno” al ethos presentada la propuesta –explicitadade la sociedad civil, es decir, “impor- en el informe hondureño– de creacióntado” del mundo empresarial (con in- de una instancia de acreditación y cer-dependencia de que se trate de están- tificación interna a la sociedad civil. Esdares o criterios aplicados por empre- alentada, asimismo, la reactivación ysas o por dependencias gubernamen- agilización de los mecanismos internostales). Además de sofocar la autonomía de control ya disponibles, tales comode la sociedad civil, la importación de asambleas, juntas directivas, juntas decriterios “foráneos” suele resultar im- vigilancia, etc.práctica, confusa o inútil. Así, por ejem-plo, explica un entrevistado: Con todo, la aspiración a funcio- nar con estándares “propios” –es decir,12345678 195
  • 196. no procedentes del mundo empresarial– vivido hasta ahora el sector de las OSC, se presenta a menudo seguida de la surge el reclamo extendido de “trabajar recomendación de buscar y aceptar, en en conjunto”, “coordinar”, “buscar con- el proceso de construcción de dichos sensos” o “participar en espacios de estándares, el apoyo de las organiza- diálogo” con actores tanto empresaria- ciones del ámbito privado que practican les como gubernamentales y, en menor la responsabilidad empresarial o cor- medida, con agencias de cooperación porativa. Es señalada además la im- internacional (aunque en algunos ca- portancia de emular los aciertos de es- sos la relación con unos u otros sea tas últimas, tales como –según puntua- alternativamente identificada como liza el informe chileno– el reconoci- “más conflictiva”). El informe argentino, miento de las buenas prácticas a través por caso, incluye entre sus recomen- de premios. En el caso brasileño, ello daciones la de detectar “actores alia- se expresa en propuestas tales como la dos” en el empresariado, las agencias de generalizar al conjunto de las ONG de cooperación y los estados nacional, el modelo de balance social para funda- provinciales y municipales, con el obje- ciones y organizaciones sociales ela- to de generar algún tipo de Mesa de borado en tiempos recientes por el IBA- Enlace o Coordinadora para la promo- SE sobre la base del modelo que desde ción de la accountability. El “trabajo en 1997 utilizan las empresas. Lo mismo conjunto”, finalmente, es resignificado ocurre en relación con la actividad en el informe español en términos de regulatoria del Estado, que –allí donde la importancia que deberían adoptar – se basa en una comprensión cabal de pero raramente adoptan– las entidades la dinámica y el contexto de las OSC– de segundo nivel, en particular en lo es valorada positivamente como un que se refiere al proceso de construc- elemento que impulsa a las organiza- ción de nuevos mecanismos de auto- ciones a sistematizar sus procesos, rregulación. realizar evaluaciones y rendir cuentas de forma periódica: En lo que se refiere específica- mente a la relación con el Estado, las La financiación pública ayuda empresas y las agencias de coopera- a tener unos sistemas de rendición de ción en tanto que responsables de los cuentas muy claros en el terreno. (In- marcos regulatorios con que se rigen formante de OSC, España). las OSC, el tema más candente es el de las deficiencias del diseño y la apli- Por lo demás, a partir de la cación de dichas regulaciones. En este constatación del aislamiento en que ha punto, pues, la recomendación princi-196
  • 197. pal es la de “mejorar” el marco legal y El “trabajo en red” es en sífiscal siguiendo los criterios ya delinea-dos en los capítulos precedentes. Con mismo identificado como untodo, es de señalar que aunque las factor que favorece la rendi-perspectivas son por momentos contra- ción de cuentas, ya que lasdictorias, parece predominar la reco-mendación –dirigida tanto al Estado co- redes de ONG suelen impo-mo a los donantes en general– de im- ner a sus miembros reglasponer a las OSC5, dentro de sus res- internas tales como códigospectivas jurisdicciones, condicionesmás estrictas de transparencia y ren- éticos o estándares dedición de cuentas, con la contrapartida transparencia.de la provisión (o la cooperación en laproducción) de los recursos necesarios(capacitación profesional, transferenciade saberes técnicos, inclusión de losmontos que insume la rendición en los a las OSC para rendir cuentas, sinopresupuestos de los proyectos6, etc.) también acciones destinadas a capa-para que las organizaciones puedan citar a la ciudadanía en pleno (así co-cumplir con ellas. Ello supone, además, mo, más específicamente, a los bene-la búsqueda de una mayor equidad en ficiarios y otros actores involucrados enla distribución de los recursos tecnoló- forma directa) para exigir dicha rendi-gicos e informacionales provistos por ción, de modo tal que las OSC no sólolas agencias de cooperación, que –se- se vean sujetas a demandas proceden-ñala el informe hondureño– usualmen- tes “desde arriba”, sino que deban res-te se concentran en las ciudades y en ponder también a las exigencias for-las OSC grandes, en desmedro de los muladas “desde abajo”.patronatos, organizaciones campe-sinas y obreras, cooperativas, etc. En lo que se refiere a los re- cursos tecnológicos, el informe español Es importante señalar que las agrega una recomendación adicional,acciones de capacitación recomenda- derivada de una experiencia nacionaldas y, acaso, exigidas por las OSC no donde –dado el acceso casi generali-se limitan a la provisión de herramien- zado de las OSC a las “nuevas tecno-tas técnicas a sus dirigentes, miembros logías” (que, como señala el mencio-y funcionarios. En efecto, no solamente nado informe, en España ya no son no-se demandan acciones que capaciten vedad sino moneda corriente)– lo que12345678 197
  • 198. queda colocado en primer plano son por ejemplo, la recomendación inclu- las insuficiencias de su utilización, que ida en el informe hondureño, referida se encuentra muy lejos de desarrollar a la necesidad de crear un espacio de todo su potencial. Así lo muestran, en coordinación que convoque a los sub- efecto, los relevamientos de páginas sectores de la sociedad civil a la cele- web realizados en varios países. Se re- bración de asambleas semestrales o comienda, pues, buscar formas de anuales para rendirse cuentas entre sí aprovechar estas tecnologías tanto co- y producir información pública sobre la mo sea posible, evitando utilizarlas co- base de dicha rendición. Por lo demás, mo meros sustitutos funcionales, más el “trabajo en red” es en sí mismo i- simples y económicos, de los viejos dentificado como un factor que favore- métodos. Así lo explica un entrevistado ce la rendición de cuentas, ya que las de una ONG española: redes de ONG suelen imponer a sus miembros reglas internas tales como Para mí la rendición de cuen- códigos éticos o estandares de trans- tas tiene que ser bidireccional y a tra- parencia: vés de los sitios web nosotros rendimos cuentas para el resto del entorno. Tie- Formar parte de redes o de ne que evolucionar para generar es- coordinadoras, para mí ya es una au- pacios de interacción. Ahora se empie- torregulación, porque estáis en grupos za a trabajar mucho con blogs. La web de trabajo donde explicas cómo lo es algo importante porque te permite haces o tienes que contar quiénes hablar de un tema determinado al mo- sois... es una autoexigencia. (Infor- mento... La memoria sale una vez al mante de OSC, España). año; es más estática. En cambio la web es mucho más dinámica. Abundan, pues, entre las re- flexiones de los representantes de las Un último conjunto de reco- organizaciones consultadas, las refe- mendaciones se vincula con la debili- rencias, por un lado, a las buenas prác- dad que, según numerosos entrevista- ticas de rendición de cuentas de que dos, padecen las OSC. Para remediar- tienen conocimiento; por el otro, a los la, abundan las propuestas de coordi- obstáculos que conspiran contra el nación dentro del sector, que abarcan establecimiento y el sostenimiento en desde la creación o el fortalecimiento el tiempo de mecanismos adecuados de las organizaciones de segundo gra- de rendición de cuentas. Abundan, asi- do, hasta la institución de foros para la mismo, las lecciones aprendidas a par- rendición de cuentas colectiva. Tal es, tir de la observación o la experimenta-198
  • 199. ción de dichas prácticas y obstáculos, El listado deasí como las recomendaciones de ellasderivadas. Junto a ellos se hacen pre- recomendacionessentes, finalmente, las enseñanzas confeccionado a partirderivadas de la mirada inquisitiva dela investigación social en el marco de de las propuestas de laslos relevamientos de casos nacionales organizaciones permitey de su posterior puesta en perspectivacomparada. El panorama resultante es considerar el futuro conmixto: por un lado, como se ha dicho y optimismo.repetido, ninguna de las organizacio-nes consultadas niega o minimiza ex-plícitamente la importancia de la ren-dición de cuentas; todas ellas, en cam-bio, la celebran como un progreso im-prescindible. Por el otro, sin embargo,la mayoría de ellas parecen inscribir laaccountability en una dimensión dedeber-ser que es separada tajantemen-te del mundo tal cual es y de sus posi-bilidades de transformación en lo inme-diato. Ello se trasluce en el retraso evi-dente del desarrollo y la adopción de te y eficaz a la hora de imponer con-herramientas eficaces de rendición de troles no se resuelve en una disyuntivacuentas respecto de la convicción del tipo “más sociedad o más Estado”.mayoritaria, si no unánime, acerca de Se plasma, en cambio, en el reclamosu importancia. de más sociedad y más Estado, tren- zados ambos en una relación de retro- Con todo, el listado de reco- alimentación positiva que redunde enmendaciones confeccionado a partir de la instauración de mecanismos de ac-las propuestas de las organizaciones countability tales que garanticen no so-permite considerar el futuro con opti- lamente la limpieza ética de las orga-mismo. Es de destacar, en particular, nizaciones sino, y sobre todo, la pro-el hecho de que la tensión entre la insis- tección contra la tiranía, que no es otratencia en la producción endógena de cosa que la arbitrariedad sin límites demecanismos “propios” de las OSC y la quienes no están obligados a dar ex-demanda de un Estado más consisten- plicaciones de sus actos.12345678 199
  • 200. NOTAS 1 Hamilton, Alexander; Madison, James y Jay, John (2001): El Federalista, Fondo de Cultura Económica, México. 2 García Linera, Álvaro (coord.) (2005): Sociología de los movimientos sociales en Bolivia: estructuras de movilización, repertorios culturales y acción política, Diakonia-Oxfam-Plural, La Paz. 3 Como ya se ha mencionado en el capítulo anterior, en muchos casos la labor de las organizaciones es desconocida o su imagen es construida exclusivamente por los medios de comunicación y, en ocasiones, deformada por efecto de la cobertura desmesurada que reciben algunas malas acciones individuales, con efectos devastadores sobre el sector en su conjunto. De ahí la recomendación adicional de fortalecer las herramientas de comunicación de las OSC, mediante estrategias tales como la de –en palabras de un entrevistado argentino– construir un portal nacional “gigante” en el cual todas las OSC puedan “colgar” su página web para informar sobre su misión y sus actividades. 4 Nos referimos, más específicamente, al caso de los ayllus que, no obstante su inclusión en el rubro de las “buenas prácticas”, es poco generalizable a modo de ejemplo ya que contiene ciertos elementos que serían rechazados de plano por muchas organizaciones de la sociedad civil urbana y moderna (la subordinación de las elecciones individuales al bien de la comunidad, la subalternidad de las mujeres, etc.). 5 Adicionalmente, las OSC recomiendan a las agencias de cooperación internacional (y, evidente- mente, también a los Estados) a profundizar sus propios mecanismos de rendición de cuentas, unánimemente juzgados deficientes. 6 Si bien esta es la recomendación más frecuente en lo que se refiere al problema del costo económico de la rendición de cuentas, son ocasionalmente considerados otros mecanismos alter- nativos o complementarios. Entre ellos se cuenta la propuesta –surgida del medio empresarial– que se incluye en el informe de Paraguay: la concreción de alianzas con medios de comunicación que permita obtener espacios para dar a conocer las actividades de las organizaciones.200
  • 201. BIBLIOGRAFÍABONBRIGHT, David (2006): “Not learning from beneficiaries”, en Alliance, vol.11, Nº 2._____ (2007): “El rostro cambiante de la rendición de cuentas de las ONG”,conferencia magistral pronunciada en el seminario internacional “Pregonar conel ejemplo. Sociedad civil y rendición de cuentas”, Montevideo, Uruguay, 16 y17 de abril. Disponible en <www.lasociedadcivil.org>BOND / Keystone Accountability (2006): A BOND Approach to Quality in NGOs:Putting Beneficiaries First, Londres.BROWN, L. David y JAGADANANDA (2006): Legitimidad y rendición de cuentasde la sociedad civil. Temas y desafíos, Cambridge, CIVICUS y Centro Hauserde la Universidad de Harvard.CASTELLS, Manuel (1997): La era de la información: Economía, sociedad ycultura. Tomo I: La sociedad red, Madrid, Alianza.CHAVES QUESADA, Silvia (2004): Las organizaciones sociales frente al marcojurídico en Centroamérica. Estudios de caso de Costa Rica y Guatemala, SanJosé de Costa Rica, Fundación Acceso.CHERTOK, Maria et al (2006): “Where are the limits of donor accountability?”,en Alliance, vol. 11, Nº 3.DAHL, Robert (1989): La Poliarquía. Participación y oposición, Madrid, TecnosEBRAHIM, Alnoor (2003): “Accountability in Practice: Mechanisms for NGOs”,en World Development vol. 31. 201
  • 202. _____ (2003) NGOs and Organizational Change: Discourse, Reporting, and Learning, Cambridge, Cambridge University Press. _____ (2005): “Accountability Myopia: Losing Sight of Organizational Learning”: En Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, vol. 34, Nº 1. _____ y Edward WEISBAND (eds.) (2007): Global Accountabilities: Participa- tion, Pluralism, and Public Ethics, Cambridge, Cambridge University Press. Edelman Trust Barometer 2007: <www.edelman.com/trust/2007> GARCÍA LINERA, Álvaro (coord.) (2005): Sociología de los movimientos sociales en Bolivia: estructuras de movilización, repertorios culturales y acción política, La Paz, Diakonia-Oxfam-Plural. HUNTINGTON, Samuel (1994): La tercera ola. La democratización a finales del siglo XX, Buenos Aires, Paidós. ISUNZA VERA, Ernesto y Alberto J. OLVERA (coord.) (2006): Democratización, rendición de cuentas y sociedad civil: participación ciudadana y control social, México DF, Honorable Cámara de Diputados - CIESAS - Universidad Veracruzana - Miguel Ángel Porrúa. JORDAN, L. and VAN TUIJL, P. (eds.) (2006): NGO Accountability, Politics, Prin- ciples and Innovations, Londres, Earthscan. Keystone Accountabiliby (2006): Downward accountability to beneficiaries: NGO and donor perspectives, Londres. MANIN, Bernard (1998): Los principios del gobierno representativo, Madrid, Alianza. O’DONNELL, Guillermo (1992): “¿Democracia delegativa?”, en Cuadernos del CLAEH Nº 61, Montevideo. _____ (2001): “Accountability horizontal: La institucionalización legal de la desconfianza política”, en POSTData, Nº 7, Buenos Aires.202
  • 203. PERUZZOTTI, Enrique y Catalina SMULOVITZ (eds.) (2002): Controlando lapolítica. Ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas,Buenos Aires, Temas.Transparencia Internacional (2005) Barómetro Global de la Corrupción.<www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb/2005>VILLAR, Rodrigo (2001): “¿A quien rendirle cuentas? Algunas ideas sobre elaccountabilty y la democracia del tercer sector”, Seminario “Filantropía, Res-ponsabilidad Social y Ciudadanía”, CEDES- Fundación W.K.Kellogg, Guatemala.ZADEK, Simon (2003): “In defence of non-profit accountability”, en Ethical Cor-poration Magazine, Londres. 203
  • 204. RECURSOS INFORMATIVOS AccountAbility <www.accountability21.net> AccountAbility trabaja para desarrollar un nuevo pensamiento, herramientas y conexiones para brindar la posibilidad a las personas, instituciones y alianzas de responder mejor a los desafíos mundiales. Es una organización sin fines de lucro internacional que trabaja en alianza con el sector empresarial, público y la sociedad civil. Convoca a personas de áreas diversas para aprender unas de otras sobre experiencias de transparencia y rendición de cuentas o accountabi- lity y para entender y diseminar las mejores prácticas. La sociedad civil en línea <www.lasociedacivil.org> Comunidad virtual y portal administrados por el Instituto de Comunicación y Desarrollo (ICD). Brinda recursos informativos y de capacitación para el fortale- cimiento de la sociedad civil organizada a nivel nacional e internacional. Keystone. Accountability for Social Change <www.keystoneaccountability.org> Keystone procura incidir en el desarrollo a través de un modelo de transparencia y rendición de cuentas de la sociedad civil que requiere que las organizaciones de la sociedad civil sean inclusivas en su involucramiento con sus interesados directos, y transparentes y abiertas en sus informes públicos. Keystone considera a la accountability como un potencial motor de la actividad social y el desempeño, más que un control sobre las organizaciones.204
  • 205. Civicus <www.civicus.org>Civicus es una alianza internacional de organizaciones socias, personas y re-des a nivel local, nacional, regional e internacional dedicada al fortalecimientode la participación ciudadana en todo el mundo. Civicus desarrolla distintos pro-gramas, entre ellos un programa sobre gobernanza y rendición de cuentas delas organizaciones de la sociedad civil.Fundación Lealtad <www.fundacionlealtad.org>La Fundación Lealtad es una organización independiente cuya misión es fomentarla confianza de la sociedad en fundaciones y asociaciones que cumplan finesde acción social, cooperación al desarrollo o medio ambiente. La fundación cuentacon un sistema de certificación de las ONG que se basa en nueve principios detransparencia y buenas prácticas.Ibase <www.ibase.org.br>El Instituto Brasileño de Análisis Sociales y Económicos (Ibase) fundado en1981, es una institución sin fines lucrativos, cuya misión es la construcción de lademocracia, combatiendo desigualdades y estimulando la participación ciuda-dana. Ibase creó el modelo de Balance Social en Brasil y ofrece cuatro modelos:para empresas; fundaciones y organizaciones sociales; micro y pequeñas em-presas; y cooperativas. Ibase no se propone certificar la responsabilidad socialde las organizaciones sino apenas servir de intermediador social mediante laprovisión de un instrumento útil.Ingo Accountability Charter<www.ingoaccountabilitycharter.org>El estatuto o carta (Accountability Charter), el primero en su tipo para ONGinternacionales, sienta las bases para la transparencia, reglamentos y códigosde responsabilidad dentro de ese sector. Dicho estatuto, que obligará a cadamiembro a presentar un reporte anual, incluidos sus detalles financieros, buscademostrar que las ONG son transparentes y responsables frente a la población.HAP Internacional <www.hapinternational.org>HAP es el primer cuerpo autorregulatorio internacional del sector humanitario.HAP International se creó como una alianza de organizaciones de mitigación y 205
  • 206. ayuda humanitaria para fortalecer la rendición de cuentas de su membresía a los grupos de base afectados por los desastres. Buscaban aclarar los principios y los mecanismos por los cuales su membresía pudiera reportar sobre sus accio- nes y hacerse responsables de las mismas, y las partes interesadas pudieran sin problemas y legítimamente reportar y conseguir reparaciones en caso de quejas y abusos. Consejo Filipino para la Certificación de ONG (PCNC) <www.pcnc.com.ph> El Consejo Filipino para la Certificación de ONG (PCNC) se materializa como el resultado de la negociación entre el Ministerio de Economía y las redes de orga- nizaciones de la sociedad civil en las Filipinas. Seis redes de ONG de las Filipinas acordaron desarrollar un código de conducta e implementar un sistema de revi- sión por pares para la certificación de ONG, que estuviera de acuerdo con ese código.206
  • 207. 207
  • 208. 208