Plan Nacional deDescentralización   2012 - 2015      Consejo Nacional de Competencias
Plan Nacional deDescentralización   2012 - 2015 Aprobado mediante Resolución Nº 003-CNC-2012 del Consejo Nacional de Compe...
CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS - SENPLADESPlan Nacional de Descentralización 2012-2015SENPLADES / 1ª edición – Quito 201...
Contenidos    Presentación                                                                      7    Introducción         ...
2.4. Elementos transversales de la Descentralización:    Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana          ...
Índice de Ilustracionesy Cuadros      Ilustración 1. Votación del COOTAD en la      Asamblea Nacional del Ecuador         ...
Índice de tablasTabla 1. Progresividad en el proceso detransferencia de competencias                                  22Ta...
7PresentaciónHan transcurrido 5 años desde que la socie-          Descentralización, desarrollan un modelo quedad ecuatori...
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11Marco conceptual                                                                                         1La descentrali...
12     por el papel del mercado, determinando en           un marco normativo institucional satisfacto-     América Latina...
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14     Debe advertirse que la construcción de un         derechos y justicia, viene dada por la concep-     Estado policén...
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16     o colectivamente, y de todos los niveles de     subnacionales no gozan de potestad legis-     gobierno, incluidas s...
17Frente a esa realidad, el nuevo modelo de             esto es, alcanzar un desarrollo territorial equi-descentralización...
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19Diagnóstico de la Descentralizaciónen el Ecuador                                                                        ...
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21Varios talleres de discusión de los contenidos de     para debatir la Ley y dar muestras de su apoyo.la Ley se realizaro...
22     Tabla 1. Progresividad en el proceso de transferencia de competencias            Competencias Por                  ...
23Tabla 3. Definición de conceptos para competencias Competencias.- Son las capacidades de acción que un nivel de gobierno...
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Plan nacional-de-descentralización-2012-2015

  1. 1. Plan Nacional deDescentralización 2012 - 2015 Consejo Nacional de Competencias
  2. 2. Plan Nacional deDescentralización 2012 - 2015 Aprobado mediante Resolución Nº 003-CNC-2012 del Consejo Nacional de Competencias, publicadaen el Registro Oficial Nº 673 de 30 de marzo del 2012 Consejo Nacional de Competencias
  3. 3. CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS - SENPLADESPlan Nacional de Descentralización 2012-2015SENPLADES / 1ª edición – Quito 2012Los contenidos del texto se pueden citar y reproducir, siempre que sea sinfines comerciales, y con la condición de reconocer los créditosCorrespondientes refiriendo a la fuente bibliográfica.CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS – SENPLADES, 2012De esta edición:Consejo Nacional de Competencias y Secretaría Nacional de Planificacióny DesarrolloColaboradores:Galo Ambuludí, Germán Guerra, Christian Pino, Anabel Salazar, CristinaBastidas, Silvia Álvarez, Cecilia Arévalo, Ramiro Herrera, Stefany Páez,Víctor Reyes, Daniela Bonilla, Paola Oña, Gilberto Guaminga, DiegoBravo, Andrea Pareja, Ileana Cevallos, Enma Rodríguez, Catalina Peñafiel,Manuel Chamorro, Anita Viera, Xavier Cobeña, Karla Zambrano, AleydaMatamoros, María Soledad León, Betty Silva, Alfaro Vallejo, Julio Paltán,Nathalie Sánchez, Paulina Méndez, Karla Aldaz, Gladys Ramón, JorgeRomero y las autoridades y equipos técnicos de la Subsecretaría deDescentralización, Subsecretarías Zonales, Coordinación de ParticipaciónCiudadana y Dirección de Comunicación Social de SENPLADES.Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de CompetenciasSecretaría Nacional de Planificación y DesarrolloAv. Juan León Mera No. 130 y PatriaQuito, EcuadorTel: (593) 2 3978900Fax: (593) 2 2563332www.senplades.gob.ecImpreso en Quito / Pinted in QuitoDiagramación: Senplades - Editorial EcuadorImpresión: Editorial Ecuador F.B.T. Cía. Ltda.
  4. 4. Contenidos Presentación 7 Introducción 91 Marco conceptual 11 1.1. Nuevo modelo de Estado en el Ecuador 13 1.1.1 Estado constitucional de derechos y justica 14 1.1.2 Estado plurinacional e intercultural 14 1.1.3 La participación como piedra angular de la democracia y la política pública 15 1.1.4 Nueva Organización Territorial y régimen de competencias 16 1.1.5 Nuevo régimen de desarrollo planificado, participativo y descentralizado 182 Diagnóstico de la Descentralización en el Ecuador 19 2.1. La descentralización en el período 1998-2008 19 2.2. Nueva propuesta frente a los modelos anteriores 20 2.2.1 Características del nuevo modelo de descentralización 21 2.2.1.1 Definición de conceptos 21 2.2.2 Dinámicas territoriales 23 2.2.3 Conflictos territoriales vigentes 24 2.3. Estado actual de la descentralización en sus dimensiones política, fiscal y administrativa 24 2.3.1 Alto fraccionamiento y heterogeneidad política del país 24 2.3.2 Descentralización Fiscal: Equidad y eficiencia en la asignación de recursos 25 2.3.2.1 Ingresos por niveles de gobierno 25 2.3.2.2 Transferencia a GAD 28 2.3.3 Descentralización Administrativa: Transferencia de competencias orde- nada, obligatoria y progresiva 32
  5. 5. 2.4. Elementos transversales de la Descentralización: Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana 32 2.4.1 Fortalecimiento de las capacidades institucionales para una democratización de bienes y servicios públicos 32 2.4.2 Participación y Percepciones ciudadanas 363 Proceso de construcción participativa del Plan Nacional de Descentralización 41 3.1. El enfoque de la participación en el Plan Nacional de Descentralización 41 3.2. Planificación Participativa 42 3.3. Diálogo y concertación 42 3.4. Talleres de participación 42 3.4.1 Aportes al Plan Nacional de Descentralización 45 3.5. Grupos focales 48 3.6. Logros alcanzados en el proceso 494 Estrategias de descentralización para el período 2012-2015 51 4.1. Objetivos Estratégicos para la descentralización 51 4.1.1 Objetivo 1.- Garantizar que el proceso de descentralización pro- mueva la equidad social, territorial y fiscal en el país 51 4.1.2 Objetivo 2.- Impulsar la integralidad y excelencia de la gestión pública a través del proceso de descentralización 55 4.1.3 Objetivo 3.- Garantizar que el proceso de descentralización sea transparente, participativo y responda a las realidades y necesidades territoriales 57 4.2. Estructura programática del Plan Nacional de Descentralización 605 Visión Prospectiva de la Descentralización 636 Seguimiento y Evaluación del Proceso de Descentralización 67 6.1. Principios generales que guiarán el sistema de seguimiento y evaluación 68 6.2. Responsables del seguimiento y evaluación del Plan 69 6.3. La participación ciudadana en el proceso de seguimiento y evaluación 70 6.4. Tablero de control para la toma de decisiones 717 Bibliografía 73
  6. 6. Índice de Ilustracionesy Cuadros Ilustración 1. Votación del COOTAD en la Asamblea Nacional del Ecuador 20 Ilustración 2. Participación Ciudadana en el debate del COOTAD 21 Ilustración 3. Municipios: evolución de Ingresos totales 26 Ilustración 4. Municipios: evolución de ingresos propios 26 Ilustración 5. Gobiernos Provinciales: Evolución de ingresos totales 27 Ilustración 6. Municipios: Evolución de las transferencias 28 Ilustración 7. Gobiernos Provinciales Evolución Transferencias 29 Ilustración 8. Modelo Actual de Transferencias 29 Ilustración 9. Municipios: evolución de gastos totales 31 Ilustración 10. Gobiernos Provinciales: Evolución de los gastos totales 31 Ilustración 11. Oferta Formativa para GAD 36 Ilustración 12. Confianza en el gobierno en países de América Latina 37 Ilustración 13. Evolución confianza institucional en el Ecuador 37 Ilustración 14. Solicitudes de ayuda en la localidad en el Ecuador 39 Ilustración 15. Percepción ciudadana sobre la calidad de los servicios en el Ecuador 39 Ilustración 16. Participación total por provincia 43 Ilustración 17. Participación de hombres y mujeres 43 Ilustración 18. Participación de GAD en el proceso 44 Ilustración 19. Priorización de competencias a nivel nacional 47 Ilustración 20. Participación en grupos focales 48 Ilustración 21. Alcance del seguimiento participativo al Plan Nacional de Descentralización 71
  7. 7. Índice de tablasTabla 1. Progresividad en el proceso detransferencia de competencias 22Tabla 2. Definición de conceptos para sectores 22Tabla 3. Definición de conceptos para competencias 23Tabla 4. Definición de facultades 23Tabla 5. Ingresos por niveles de Gobierno 25Tabla 6. Impuestos, tasas y contribucionespor nivel de gobierno 27Tabla 7. Modelo de equidad territorial/ Millones de dólares 30Tabla 8. Gastos por niveles de Gobierno(Composición y porcentaje del PIB) 30Tabla 9. Personal capacitado en el último año 33Tabla 10. Oferta Formativa del CONGOPE 34Tabla 11. Oferta Formativa AME 34Tabla 12. Oferta Formativa para losgobiernos parroquiales rurales 35Tabla 13. Índice de satisfacción de los servicios del Estado 38Tabla 14. Satisfacción con servicios públicosmunicipales en América Latina 40Tabla 15. Rendición de Cuentas de los GobiernosAutónomos Descentralizados 2010 40Tabla 16. Participación de actores einstituciones en el proceso 44Tabla 17. Temas recurrentes en los talleresde consulta a nivel nacional 45Tabla 18. Consulta a nivel nacional:recomendaciones de los grupos focales 48Tabla 19. Actores y roles en el proceso deseguimiento y evaluación de la descentralización 69
  8. 8. 7PresentaciónHan transcurrido 5 años desde que la socie- Descentralización, desarrollan un modelo quedad ecuatoriana, democráticamente, decidió se rige por principios de obligatoriedad, pro-apostar por un proyecto político que trans- gresividad, equidad, solidaridad, subsidia-formara radicalmente las inequitativas for- riedad, corresponsabilidad y unidad, entremas de distribución del poder a nivel nacio- otros. Otra diferencia esencial entre el nuevonal y territorial. El Ecuador de ese entonces modelo y el anterior radica en el componentedemandaba acciones revolucionarias con el fiscal de la descentralización; así, la Consti-objeto de recuperar lo público y devolver la tución dispone de manera expresa que todaconfianza ciudadana en el Estado y sus insti- competencia debe ser transferida con recur-tuciones, debilitadas por una agresiva retórica sos, es por ello que el COOTAD desarrolla elanti-política y una serie de políticas e instru- procedimiento de costeo de las competenciasmentos que afianzaban la agenda neoliberal. a transferir, además de que tiene por objeto generar mayor equilibrio territorial en la pro-En ese contexto, la nueva organización terri- visión de bienes y servicios públicos.torial fue uno de los pilares de la propuestade recuperación y transformación del Estado; La Constitución consagra un Sistema Nacio-la tesis de caminar hacia un Estado regional nal de Competencias que, a través de un orga-autónomo, que supere la histórica y aberrante nismo integrado democráticamente por todosinequidad territorial, se fue consolidando. los niveles de gobierno (Consejo Nacional dePara ello, se requirió de un Estado que, a más Competencias), regula el procedimiento y lade recuperar sus facultades de rectoría, plani- transferencia de las competencias exclusivas yficación y regulación, se gobernase de manera adicionales. Con ello se busca dotar de institu-profundamente descentralizada, entendiendo cionalidad al sistema, a diferencia del modeloa ésta como una forma de redistribución del anterior en el que no existía rectoría alrededorpoder y de ejercicio corresponsable en la obli- del proceso de descentralización, siendo estagación de satisfacer las demandas de la ciu- una de las razones de su exiguo impacto en esedadanía. La descentralización, por lo tanto, no período. En este sentido, el Consejo Nacionales un proceso tecnocrático sino democrático. de Competencias, de conformidad con el COO- TAD, tiene la obligación de aprobar un PlanEn el modelo anterior, todas las competen- Nacional de Descentralización cuya finalidad escias del gobierno central podían “descentrali- impulsar la equidad interterritorial. Este Planzarse” a excepción de las regularmente cali- tiene tres grandes objetivos estratégicos: a)ficadas como intransferibles, requiriéndose garantizar que el proceso de descentralizacióntan solo de la simple voluntad de los gobier- promueva la equidad social, territorial y fiscalnos subnacionales para asumirlas y ejercer- en el país; b) impulsar la integralidad y exce-las “a la carta”, a partir de un modelo de nego- lencia de la gestión pública a través del pro-ciación “uno a uno”, que fomentaba prácticas ceso de descentralización; y c) garantizar queexcluyentes y clientelares, y que no conside- el proceso de descentralización sea transpa-raba la integralidad del país. Frente a esa reali- rente, participativo y responda a las realidadesdad, la Constitución de 2008 y el Código Orgá- y necesidades territoriales. Alrededor de estosnico de Organización Territorial, Autonomía y tres objetivos se articularon políticas y metas
  9. 9. que apuntalan la finalidad última de la descen- democrático para el Buen Vivir, en el cual setralización: alcanzar el Buen Vivir. garanticen los derechos de la ciudadanía, pue- blos, nacionalidades, comunas y comunidades.Uno de los ejes de nuestro nuevo Estado cons-titucional de derechos y justicia es el haber La descentralización no es un proceso neutro,consagrado la participación ciudadana como es un proceso eminentemente político, quemecanismo de legitimidad democrática que busca mejorar en el territorio la esperanzacomplementa y enriquece a las formas tradi- y calidad de vida de la población; establecercionales de democracia representativa; en ese un régimen económico productivo popular,sentido, debemos relevar la fuerza participativa solidario y sostenible; fomentar la participa-en la construcción del Plan Nacional de Descen- ción y control social; asegurar a la poblacióntralización, pues se contó, precisamente, con el acceso equitativo, permanente y de calidadla subrayada “participación” activa de alrede- al agua, aire y suelo; proteger la diversidaddor de 3000 personas, en 24 talleres provin- cultural; y, sobre todo, promover un ordena-ciales, y en donde estuvieron representadas miento territorial equilibrado y equitativo que1200 entidades entre organizaciones sociales, integre y articule las actividades sociocultura-GAD y ejecutivo desconcentrado. Este Plan sig- les, administrativas, económicas y de gestiónnificó un ejercicio democrático que hizo reali- que coadyuven a la unidad del Estado.dad la construcción de política de descentrali-zación de abajo hacia arriba en cumplimiento Se trata de un cambio de época. “El Estadode las disposiciones de nuestro nuevo marco a tu lado” es nuestra consigna. Los territoriosconstitucional. son ya parte del territorio nacional. Las auto- nomías significan integración y no autoaisla-El Plan Nacional de Descentralización no miento ni fragmentación.puede sino tener como fundamento teórico-conceptual el Plan Nacional del Buen Vivir Con este marco, presentamos a continuación2009-2013, en virtud del principio de comple- el Plan Nacional de Descentralización que diri-mentariedad y en consideración a que uno de girá la implementación de este proceso ensus objetivos centrales es construir un Estado nuestro país entre el año 2012 y el 2015. INTEGRANTES DEL CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS Fander Falconí Benítez PRESIDENTE DEL CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS Gustavo Baroja Narváez REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS PROVINCIALES Jorge Martínez Vásquez REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES Hugo Quiroz Vallejo REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS PARROQUIALES RURALES Gustavo Bedón Tamayo SECRETARIO EJECUTIVO, E.
  10. 10. 9IntroducciónEn Ecuador la descentralización adquirió un a través de los principios de subsidiariedad,importante protagonismo a mediados de la solidaridad, coordinación y corresponsabili-década de los 90, cuando la agenda neoliberal dad, complementariedad, sustentabilidad delatravesaba su mejor momento. Fue un puntal desarrollo, participación y unidad del Estado.en los discursos de las agencias de coopera-ción internacional, los centros de investiga- Este modelo de descentralización pretendeción afines a la ortodoxia del momento y las superar las deficiencias en la distribución yentidades gubernamentales encargadas de redistribución de recursos, generar equidad yla “modernización” y el “achicamiento” del cohesión territorial y fortalecer, por ende, elEstado. proceso de democratización del Estado. Como puede apreciarse, se distancia profundamenteSi bien sus propósitos contaron con la apro- de las consignas separatistas de las élites ren-bación y consenso de muchos sectores socia- tistas y, por el contrario, busca la igualdad y lales, incluyendo los niveles de gobierno subna- justicia en todas sus dimensiones.cionales, tuvo muy poco impacto a la hora deredistribuir poder en el territorio y mejorar los La descentralización en la nueva Constitu-servicios públicos y las condiciones de vida en ción también está soportada por una nuevalas localidades. Ese modelo de descentraliza- institucionalidad con la responsabilidad deción estuvo marcado por un fuerte volunta- promover, regular y organizar el traspaso yrismo, por la falta de articulación entre trans- el ejercicio de las competencias exclusivas yferencia de competencias y de recursos y por concurrentes, de aquellas ya existentes y dela ausencia de capacidades de gestión en el las nuevas que han empezado a transferirse.gobierno central y en los gobiernos locales. Ello vuelve indispensable contar con este Plan Nacional de Descentralización para dinamizarLo descrito muestra que la descentralización y ordenar el proceso.ha tenido una correspondencia directa con elrégimen de desarrollo imperante y, por tanto, La construcción del Plan Nacional de Descentra-con el modelo de Estado consagrado consti- lización responde a un procedimiento sostenidotucionalmente; ello es particularmente noto- de consulta, diálogo y concertación de actoresrio en las dos últimas constituciones del país. sociales e institucionales. Para ello, como pri- mera acción se desplegaron mecanismos de diá-La aprobación democrática de la Constitución logo para articular la planificación con los apor-de 2008 supuso un nuevo régimen de desa- tes de alrededor de 613 representantes de lasrrollo, centrado en el Buen Vivir, y un Estado instituciones desconcentradas del ejecutivo enconstitucional de derechos y justicia; esto las 9 zonas de planificación. Además se incluye-incluyó la reorganización territorial del Estado ron observaciones de los gremios y asociacionesy la recuperación de sus facultades esencia- de los Gobiernos Autónomos Descentralizados,les como las de planificación, distribución, actores que cuentan con experiencia y legitimi-rectoría, regulación y control. La Constitución dad en el territorio y que han impulsado proce-consagró un Sistema Nacional de Competen- sos exitosos de gestión participativa.cias articulado al de planificación y un nuevoesquema de descentralización fundamentado La formulación del Plan se llevó a caboen una transferencia obligatoria, progresiva mediante la participación de prefectos, alcal-y definitiva de competencias, cuyo objetivo des, concejales, presidentes y vocales defundamental es generar equidad territorial gobiernos parroquiales rurales, funcionarios
  11. 11. 10 delegados de los GAD, delegados del ejecu- Los objetivos, políticas y lineamientos del tivo en el territorio y representantes de orga- Plan, recogen consideraciones fundamenta- nizaciones de la sociedad civil, en 24 talleres les sobre equidad, cohesión territorial, acceso a nivel nacional. Alrededor de 3000 partici- equitativo a los derechos ciudadanos, a la dis- pantes discutieron sobre cuatro ejes temáti- tribución armónica de los bienes, de los recur- cos: 1) Vialidad, Tránsito, Transporte y Seguri- sos y de los servicios públicos, en atención a dad Vial; 2) Fomento Productivo y Soberanía las condiciones territoriales y sectoriales del Alimentaria; 3) Infraestructura Pública; y 4) desarrollo. Ambiente, Agua y Patrimonio. El Plan propone, además de sus principios Adicionalmente se organizaron consultas y diá- básicos, la evaluación de la gestión y la cali- logos con expertos sectoriales, académicos, dad de las políticas públicas. En esta perspec- representantes de organizaciones no guberna- tiva, el seguimiento y la evaluación se inte- mentales, agencias de cooperación, responsa- gran en el proceso con la finalidad de que éste bles de la rectoría nacional de las competen- sea transparente y legítimo; además desarro- cias a descentralizarse y asociaciones de los lla una forma de política pública articulada GAD. Alrededor de 75 expertos trataron aspec- entre planeación, ejecución y evaluación, y tos legales, técnicos, políticos y administrativos propicia mecanismos de diálogo interactivo de la descentralización en complementariedad y participación ciudadana en las acciones de con el proceso realizado en los territorios. control y rendición de cuentas, fomentando así la transparencia y la responsabilidad de la Impulsar la equidad interterritorial y mejorar la cali- gestión pública. dad de vida en todos los sectores de la población, es la finalidad de largo plazo del proceso de descentrali- Finalmente, el Plan incorpora una visión zación; de modo que, la estructura programática del prospectiva de la descentralización, donde se Plan propone tres objetivos estratégicos: reconoce que a pesar de los obstáculos y pro- blemas existentes en el proceso, el avance a) Garantizar que el proceso de descentrali- del mismo, en los últimos tres años, presenta zación promueva la equidad social, terri- hitos realmente significativos; ello conlleva torial y fiscal en el país; ser rigurosos en la utilización efectiva de los espacios y herramientas existentes, y no per- b) Impulsar la integralidad y excelencia de der de vista el carácter instrumental de la la gestión pública a través del proceso de descentralización como generadora de con- descentralización; y diciones de bienestar y cohesión social, desa- rrollo territorial endógeno, y bienes y ser- c) Garantizar que el proceso de descentralización vicios estatales de calidad en el territorio, sea transparente, participativo y responda a cuyos principales beneficiarios son todos los las realidades y necesidades territoriales. ciudadanos del país. Pabel Muñoz L. Subsecretario General de Democratización del Estado SENPLADES
  12. 12. 11Marco conceptual 1La descentralización adquiere significancia a ritmos de esta productividad, sino que ademáspartir de los años 90, época en la que se esta- los frutos de este progreso técnico se concen-blece como tarea fundamental la reforma y trarán en el centro, esto implica no solo la pér-la reconstrucción del Estado desde el enfo- dida de sus frutos sino la transferencia de suque neoliberal; sin embargo, para com- propio progreso hacia los centros. Estos dife-prender la complejidad de éste proceso y el rentes ritmos de productividad dan cuenta denuevo modelo propuesto a partir del 2008, la desigualdad entre las estructuras que impi-es imprescindible revisar los modelos que le den a la periferia alcanzar niveles de ahorroprecedieron. Se habla del tránsito entre un y tasas de acumulación elevados limitando lamodelo desarrollista, aplicado en las década posibilidad de eliminar el rezago estructural ende los sesenta y setenta, a un modelo neoli- relación con los centros. Esto llevó a criticar losberal implementado desde mediados de los errores de la teoría neoclásica y proponer unaochenta y el logro de sus avances más pro- alternativa de transformación económica vin-fundos en la década de los 90. Frente a este culada a una propuesta ética.modelo se propone un modelo que implica laconstrucción de un Estado Democrático bajo El liderazgo asumido por el Estado enmar-una nueva concepción de desarrollo. cado en la política desarrollista implicaba la aplicación y diversificación de la estructuraTras la gran depresión de los años 30 por el administrativa del gobierno y se tradujo enmal funcionamiento del mercado, las econo- la creación y fortalecimiento de una variedadmías capitalistas entraron en crisis y con ellas de dependencias públicas y privadas, ademástambién entró en crisis el Estado liberal, esto de una acción más directa para la integracióndio paso a la emergencia del Estado social social y planificación del desarrollo nacional.burocrático, que en los países desarrollados En este marco se traza la tendencia centra-se traduce en el Estado de bienestar mien- lista que ampliaba el papel del Estado en lostras que en los países de América Latina, en procesos de desarrollo económico, así comoel estado desarrollista y proteccionista. Así reafirmaba la existencia de sectores estraté-entre las décadas del 60 y 70 el Estado se gico en la economía.convierte en el factor de desarrollo econó-mico y social bajo la idea de potenciar el pro- Posteriormente, la crítica neoclásica res-ceso de industrialización indispensable para ponsabilizó al planteamiento cepalino dela expansión y diversificación deliberada del una industria ineficiente y sin capacidad demercado interno, cuyo fundamento teórico exportación debido a que no dispone de ven-fue elaborado por la Comisión Económica tajas comparativas y por tanto bloquea lapara América Lantina y el Caribe – CEPAL a competencia. En consecuencia, la capacidadpartir de los años 50. de intervención del Estado disminuye drásti- camente y se transforma de agente de desa-Dentro de la dinámica evolutiva a largo plazo rrollo en el obstáculo de éste.del sistema económico mundial, la periferiacrecerá a menor ritmo que la productividad del Esta explicación fue utilizada por la olatrabajo generando no solo la desigualdad en los neoconservadora para restaurar el optimismo
  13. 13. 12 por el papel del mercado, determinando en un marco normativo institucional satisfacto- América Latina la obediencia a los fundamen- rio, que permita el perfeccionamiento de los tos macroeconómicos y la adopción de lo que mercados y se construye la idea de un Estado se diera en llamar el “Consenso de Washing- capaz de cumplir sus funciones de manera ton” que representa un conjunto de políticas eficaz, se le otorga entonces el rol de cata- orientadas al mercado auspiciado por la orto- lizador e impulsor del proceso de desarrollo. doxia económica. El Informe sobre Desarrollo Mundial de 1991, The Challenge of Develop- Así la nueva agenda impulsó la reforma del ment, expresa en buena medida este nuevo Estado y con ella, los procesos de descon- enfoque en el que se plantea la desregula- centración y descentralización. El Estado ción de los mercados; apertura comercial y regresa al primer plano pero bajo la evo- financiera; privatización de empresas estata- cación muy específica de lo que se conoce les; reducción del déficit fiscal y la inflación; como el neoinstitucionalismo. Éste marca- concentración del gasto público en educación ría una nueva etapa del enfoque neoliberal primaria, cuidados básicos de la salud, nutri- en el que se realza la importancia decisiva ción, planificación familiar e infraestructura. de las instituciones para el desarrollo econó- mico, es decir, ya no alcanza con liberalizar Así, el ideario neoliberal generó un cambio en la economía sino que además es necesario un las políticas regionales, promovió la reforma Estado e instituciones fuertes. Estas nuevas del Estado para su reducción, para volcarlo admisiones en el enfoque se sostienen bajo hacia actividades más específicas; y el inte- el discurso de “buena gobernanza” en el que rés por mantener un mercado interno forta- se defiende la importancia del diseño institu- lecido de los años setenta fue sustituido por cional para el crecimiento y la reducción de la un énfasis en las exportaciones. Además, las pobreza, así el proceso de desarrollo requiere políticas de estabilización monetaria empe- de la combinación de políticas acercadas y de zaron a desmontar la planificación centrali- instituciones eficaces. zada y el espacio nacional perdió importancia frente a micro territorios conectados global- En el marco del ideario neoliberal, la eficien- mente. En este contexto, los planteamientos cia y la gobernabilidad atravesaban el pen- de la CEPAL también abandonaron el modelo samiento y la acción de los gobiernos. En original y aceptaron la necesidad de la aper- este contexto surgen algunas corrientes de tura para reactivar el desarrollo en la región. la descentralización en el Ecuador. Fernando “El enfoque que predominó en este momento Carrión analiza al menos tres de éstas: a) La sitúa a la descentralización como componente corriente municipalista que “parte del con- de un programa de reforma del estado basado cepto de que la entidad estatal más próxima en la privatización de empresas públicas, en el a la ciudad es el municipio y que, por lo tanto, debilitamiento de la capacidad de regulación es la más democrática y eficiente para resol- del estado, en la desburocratización, en el aper- ver los problemas sociales. Con este crite- turismo económico y comercial y en la liberali- rio el municipio se convierte en el eje, sujeto zación del mercado de capitales” (Barrera, A; central único y fin del proceso descentrali- 2004:178). zador, al extremo de que se asocia descen- tralización con municipalización.” b) El enfo- El debilitamiento de la capacidad del Estado que autonomista, supone la transición hacia fue el escenario en el que se desarrolló el un nuevo estado unitario y autónomo, ade- auge político y discursivo de la descentraliza- más parte del criterio de que las regiones o ción. A finales de la década de los 90, comen- provincias se configuran como la periferia de zaron a plantearse las reformas de segunda una centralidad que no solo impide su desa- generación post consenso de Washington, rrollo sino también se apodera de sus recur- en las que se impulsaba la misma lógica de sos. Esta corriente carece de un proyecto mercado por sobre la lógica de Estado pero político, en su propuesta la descentraliza- estaba acompañada por instituciones polí- ción es un proceso que corrige las anomalías ticas estables con rostro social y humano. siempre y cuando las regiones y provincias se Luego de la fase de absoluto predominio queden con los recursos que producen local- ideológico de la ortodoxia económica se evi- mente; en esta misma línea existen tres ver- dencia una transición que no implicó la rup- siones, la que apunta a la autonomía regional tura de la lógica reformista pero sí una rede- a través de una descentralización asimétrica, finición del rol del Estado en la promoción del la federalista que sigue el esquema norte- desarrollo. En el informe del Banco Mundial americano y la que proviene de la combina- de 1997, “El Estado en un mundo de transfor- ción del modelo económico de convertibili- mación”, se pone énfasis en la necesidad de dad y de autonomía apelando a la formación
  14. 14. 13de un estado libre asociado; y c) La corriente cuenta con un Plan Nacional de Desarrolloestructuralista, que entiende al proceso de al que deben sujetarse las políticas, progra-descentralización en el marco de la estruc- mas y proyectos públicos; la programacióntura del Estado lo que implica la redefinición y ejecución del presupuesto del Estado; y lade éste en relación con la sociedad civil; por inversión y la asignación de recursos públi-lo tanto, el nuevo rol que éste asume está cos; además debe coordinar las competen-asociado a un proceso de descentralización cias exclusivas entre el Estado central y losflexible y plurinstitucional. (Carrión, F; 29-31). gobiernos autónomos descentralizados. Así, el Plan Nacional de Desarrollo esta- blece como uno de sus objetivo la construc-1.1. Nuevo modelo ción de un Estado democrático para el Buende Estado en el Ecuador Vivir que; a más de recuperar y fortalecer las capacidades de planificación, regulación, control y redistribución del Estado; apuesta,El nuevo Estado ecuatoriano hace una como uno de sus pilares fundamentales,apuesta por la búsqueda de su autonomía, por la consolidación de un Estado policén-es decir, a generar mecanismos capaces de trico que supere las diferencias y desigualda-sobrepasar los utilitarios intereses de los gru- des en el territorio ecuatoriano que no se hapos económicos de poder y la mirada de gru- visto beneficiado, en igualdad de condicio-pos sociales centrados en la reivindicación nes, ni de las políticas públicas nacionales,de intereses concretos y parcializados. En ni de la distribución de recursos del presu-ese sentido, el Estado vuelve a tener un rol puesto general del Estado, donde se gene-fundamental como rector y garante de dere- raban regiones “ganadoras”, predominante-chos, su accionar debe velar por los colecti- mente urbanas, frente al resto del país quevos y el ciudadano de manera integral, y debe no había tenido un desarrollo económicohacerlo a través de política pública, acceso equiparable al de las ciudades más grandesequitativo a bienes y servicios públicos y e influyentes. En esa dirección, el Objetivo 12medios efectivos de restitución de derechos. del Plan Nacional del Buen Vivir -PNVB- esta-(Skocpol, 2007: 169) blece como una de sus políticas promover un desarrollo territorial equilibrado a través deDentro de ese marco, la Constitución de la profundización de los procesos de descen-Montecristi representa la voluntad de cam- tralización y desconcentración.bio de la sociedad ecuatoriana, un cambiosubstancial que busca recuperar lo público, En concordancia, la estrategia territorialreconstituir el Estado, cambiar el régimen de nacional del PNBV, que constituye un refe-desarrollo y fortalecer la participación ciuda- rente tanto para las políticas sectorialesdana. La Carta Suprema desarrolla cinco ejes como para las instancias públicas de todosfundamentales que reconfiguran las relacio- los niveles de gobierno, plantea como unanes Estado - sociedad, estos son: la instaura- de sus temáticas: “Consolidar un modelo deción de un Estado constitucional de derechos gestión descentralizado y desconcentradoy justicia; el reconocimiento del Ecuador con base en la planificación articulada y lacomo un Estado plurinacional e intercultu- gestión participativa del territorio.” En eseral; la participación como piedra angular de marco, la estrategia del PNBV busca supe-la democracia y de la política pública; una rar la falta de institucionalidad y rectoría ennueva organización territorial del Estado el proceso de descentralización, eliminar lasupeditada a los principios de unidad, sub- dispersión normativa que provocaba trasla-sidiariedad, solidaridad, corresponsabilidad, pes de competencias y la imposibilidad decomplementariedad, equidad interterrito- determinar responsables de su ejecución,rial y sustentabilidad, entre otros; y un nuevo la voluntariedad y falta de decisión políticarégimen de desarrollo planificado, participa- al momento de transferir competencias y lativo y descentralizado que busca la recupe- debilidad institucional de los gobiernos autó-ración de la soberanía y la consecución del nomos descentralizados; si a lo señalado sebuen vivir. agrega la obligatoriedad de transferir compe- tencias con recursos, entonces se puede afir-Una de las mayores rupturas paradigmáticas mar que la planificación nacional y la Consti-con el anterior modelo de desarrollo consa- tución 2008 ofrecen al país un nuevo modelogrado en la Constitución de 1998, fue la recu- conceptual de descentralización cuyo obje-peración de las facultad de planificación del tivo fundamental es alcanzar un desarrolloEstado ecuatoriano; en ese sentido, el país territorial equitativo, solidario y sustentable.
  15. 15. 14 Debe advertirse que la construcción de un derechos y justicia, viene dada por la concep- Estado policéntrico conlleva necesaria- ción igualitaria que conlleva la palabra justicia, mente la aplicación de la cohesión terri- que busca dar solución a situaciones de exclu- torial como principio para las actuaciones sión, desigualdad y pobreza y, valga decir, que públicas encaminadas al desarrollo territo- todas estas situaciones son en extremo eviden- rial, pues su objetivo es alcanzar una ade- tes en los territorios alejados de los centros de cuada articulación entre todos los miem- poder político y económico. En ese sentido, “La bros de una comunidad territorial y un Constitución del 2008 asume con vigor el modelo acceso equitativo de bienes y servicios igualitarista, que se basa en la solidaridad, en la públicos; en ese sentido, la cohesión territo- protección de los menos favorecidos o peor situa- rial demanda de la articulación física entre dos y en un Estado que no puede ser sino fuerte.” las partes del territorio, la equidad territo- (Ávila, R; 2009: 974) rial entendida como igualdad de oportuni- dades para alcanzar el desarrollo de la per- Recapitulando, este primer eje y ruptura sona en todas las partes de un territorio, la paradigmática determina el nuevo modelo identificación de la población con un pro- de Estado ecuatoriano que, de conformidad yecto de vida en común y el establecimiento con la Constitución, tiene el deber de “Pro- de vínculos entre territorios que les permi- mover el desarrollo equitativo y solidario de tan aprovechar sus ventajas comparativas y todo el territorio, mediante el proceso de auto- continuidades comerciales, sociales y cultu- nomías y descentralización”; además, la Carta rales, evitando así procesos de polarización Suprema sitúa como el más alto deber del territorial y desigualdad social. (Fernández Estado respetar y hacer respetar los dere- Tabales, A. y otros, 2009, pags. 157-172) chos garantizados en la Constitución; por último, todos los actos públicos que desa- rrollen el proceso de descentralización están 1.1.1 Estado constitucional sujetos al control del órgano de cierre cons- titucional: la Corte Constitucional. de derechos y justicia Concomitantemente, el Código Orgánico de La conceptualización de este tipo de Estado Organización Territorial, Autonomía y Descen- tiene una entrada de orden jurídico y otra de tralización (COOTAD), al momento de deter- orden político, ambas sumamente importan- minar las finalidades de la descentralización, tes en la nueva organización territorial del desarrolla de gran manera el espíritu del Estado Estado; por un lado, se pasa del Estado legal constitucional de derechos y justicia; así, el al Estado constitucional, es decir, se pasa artículo 106 de COOTAD dispone: “A través de de la supremacía del principio de legalidad la descentralización se impulsará el desarrollo mediante el cual la autoridad está sometida equitativo, solidario y equilibrado en todo el a la ley: lex facit regem, y en donde la ley es territorio nacional, a fin de garantizar la rea- anterior y está por sobre la autoridad y ésta lización del buen vivir y la equidad interterri- sólo puede hacer lo establecido en la ley; a la torial, y niveles de calidad de vida similares en hegemonía del principio de supremacía cons- todos los sectores de la población, mediante titucional en el que las máximas autoridades el fortalecimiento de los gobiernos autónomos e instituciones están definidas y sometidas a descentralizados y el ejercicio de los derechos la Constitución, la cual define sus atribucio- de participación, acercando la administración nes y limita a la autoridad, incluso a la pro- a la ciudadanía.” pia ley si la contraviene. La diferencia subs- tancial entre ambos modelos está dada por la presencia de un órgano encargado de inter- 1.1.2 Estado plurinacional pretar la Constitución y realizar el control de la constitucionalidad de todos los actos públi- e intercultural cos. En concordancia, un Estado de derechos significa que el Estado no está sometido al El reconocimiento del carácter plurinacional derecho, entendido como ley, sino a los dere- e intercultural del Estado en la Constitución chos de las personas y colectivos, siendo éste de 2008, sin duda es una de las reivindica- su más alto deber, incluso debe garantizar ciones más relevante de las nacionalidades, estos derechos frente a todo tipo de poder, pueblos, comunidades y comunas, indíge- incluido el privado. nas, afroecuatorianas y montubias ecuato- rianas. Esta declaratoria representa un desa- La apuesta política al momento de consagrar fío enorme para la sociedad en su conjunto, y al Estado ecuatoriano como constitucional de más aún para el Estado.
  16. 16. 15Resulta complejo para una sociedad heterogé- 1.1.3 La participación comonea, poco tolerante y todavía excluyente, pen-sarse a sí misma de manera distinta, por piedra angular de la democraciaahora resulta poco probable situar en el y la política públicamismo nivel de validez a costumbres, hábi-tos, prácticas e instituciones que no han sido La ampliación de la participación a comuni-legitimadas jurídica, económica y política- dades, pueblos y nacionalidades, y la obli-mente pero que vienen aplicándose durante gación constitucional de contar con instan-siglos de un sostenido e inacabado proceso cias de participación ciudadana al momentode colonización. Sin embargo, ese es el reto de formular, ejecutar, evaluar y controlar lasde la interculturalidad y la plurinacionalidad, políticas públicas y los servicios públicos,aprender a convivir en la diversidad pero marcan una ruptura con el anterior modeloapropiándose cada etnia o cultura de lo mejor de Estado: ya no son solo los ciudadanos losde cada una de ellas, en un proceso de apren- que tienen derecho a activar mecanismosdizaje e intercambio mutuo y continuo de de control social tales como la rendición desaberes; de allí la necesidad de contar con un cuentas o la revocatoria de mandato, ahora laEstado capaz de, por un lado, formular políti- participación se convierte en un deber socialcas y crear instituciones que permitan gene- y una obligación estatal al momento de ejer-rar los espacios indispensables para garanti- cer sus facultades de planificación, rectoríazar ese aprendizaje e intercambio y, por otro, y gestión. La democracia se ve enriquecidade tutelar los derechos colectivos de nacio- tanto en su forma representativa, pero másnalidades, pueblos, comunidades y comunas aún en su forma deliberativa.históricamente excluidas. Ampliando la acep-ción de sociedad indígena a la totalidad de La participación tiene un papel fundamental engrupos étnicos y culturales que cohabitan el la nueva organización territorial y en el propioEcuador se entiende que “La verdadera inter- sistema nacional de competencias. Los gobier-culturalidad no es solamente que las socieda- nos autónomos descentralizados (GAD) debendes indígenas aprendan a convivir y enrique- contar con la participación individual y colec-cerse con la sociedad mestiza, sino que las tiva en la toma de decisiones, la planificación ysociedades mestizas aprendan a convivir, enri- gestión de asuntos públicos y el control social;quecerse y valorar las prácticas políticas y cul- es su deber reconocer todas las formas de par-turales indias.” (Ospina, P.; 2010: 210) ticipación ciudadana, en especial las que se generen en las unidades territoriales de baseEn materia de organización territorial, la Cons- como barrios, comunidades, comunas, recintostitución de 2008 en su Art. 60 consagra como y las de los pueblos y nacionalidades. El COO-derecho colectivo de los pueblos ancestrales, TAD reconoce el derecho a la consulta de losindígenas, afroecuatorianos y montubios, la pueblos y nacionalidades, garantiza a la ciuda-potestad para constituirse como circunscrip- danía la atribución para presentar proyectosciones territoriales (CT) con el objeto de pre- normativos locales y le faculta a participar enservar su cultura; posteriormente la Consti- audiencias públicas, asambleas, cabildos popu-tución y el COOTAD desarrollan este derecho lares y consejos consultivos, así como el reco-y circunscriben a las CT a la división político nocimiento al derecho de consulta popular paraadministrativa, es decir, podrán conformarse tratar cualquier asunto de interés de la comuni-como tales las parroquias, cantones y provin- dad y para revocatoria de mandato. Incluso secias con presencia étnica mayoritaria, luego de prevé la figura de la silla vacía que permite a laconsulta popular aprobada con más de las dos ciudadanía contar con un representante en lasterceras partes de los votos válidos. La rele- sesiones de los GAD con el objeto de que éstevancia de las CT viene dada por la posibilidad pueda intervenir en la deliberación y toma deformal que tienen los grupos étnicos ecuato- decisiones en asuntos de interés general.rianos, en ejercicio de su libre determinación,para constituir un territorio en el que sus pro- La participación social se erige como uno depias autoridades sean las garantes de los prin- los componentes medulares y articuladorescipios de plurinacionalidad e interculturalidad del sistema nacional de competencias, asíy velen por el respeto a los derechos colecti- el Consejo Nacional de Competencias tienevos, en especial el de mantener la posesión e como función promover y vigilar que se cum-imprescriptibilidad de sus tierras y territorios pla con los mecanismos de participación ciu-ancestrales y preservar sin condicionamientos dadana en la gestión de los GAD; además, lasu identidad, tradiciones y formas de organiza- propia construcción de este Plan Nacional deción social; pero sin perder de vista la vigencia Descentralización ha contado con la partici-del principio de unidad territorial. pación activa de la ciudadanía, sea individual
  17. 17. 16 o colectivamente, y de todos los niveles de subnacionales no gozan de potestad legis- gobierno, incluidas sus entidades asociati- lativa para emitir una constitución propia vas; esto demuestra el compromiso y la con- o un ordenamiento jurídico autónomo con vicción del Consejo Nacional de Competen- rango de ley; por el contrario, al ser el Ecua- cias en la democracia directa y deliberativa, dor un Estado unitario, el ordenamiento nor- construyendo política nacional a partir de la mativo local, por el principio de jerarquía, se realidad local. encuentra subordinado a la Constitución y a la ley, incluso los GAD no pueden crear, modi- ficar o eliminar impuestos, pues la Constitu- 1.1.4 Nueva Organización ción consagra el principio de reserva de ley en materia impositiva. Territorial y régimen de competencias El segundo concepto, el de la región, giró alrededor de la propuesta de contar con un A inicios de 2007, la reforma democrática nivel de gobierno intermedio capaz de coor- del Estado se posicionó como una de las dinar el nivel local con el nacional, y de asu- principales temáticas en el debate nacio- mir el desarrollo subnacional; además, se nal. Específicamente se analizaron, desde concibió un nivel local mucho más cercano una mirada crítica, conceptos hasta aquel a la ciudadanía y un nivel central con capaci- entonces “incuestionables”, se develó la dad de pensar al país en su integralidad. instrumentalización que el anterior modelo hacía de conceptos como descentralización, Se debe indicar que a más de la región, la desconcentración, desarrollo territorial y Constitución contempla la posibilidad de autonomías. El debate se centró en cómo los contar con regímenes especiales por razo- conceptos descritos podían coadyuvar en la nes de población, de conservación ambiental redistribución equitativa y democrática del o étnico culturales; en el caso de los regíme- poder en el territorio ecuatoriano, en vez nes especiales por razones de población, se de seguir el juego a un régimen de desarro- faculta para que un cantón o varios conurba- llo privatizador con un Estado disminuido dos, si cuentan con al menos el 7% de pobla- y con exigua capacidad de regulación. En ción nacional, puedan conformarse como ese sentido, se redefinió la descentraliza- distritos metropolitanos autónomos previo ción y se determinó que ésta no depende aprobación vía consulta popular del proyecto solamente de los gobiernos locales, sino de de ley de creación del distrito y del proyecto todos los niveles de gobierno, fundamental- del Estatuto de Autonomía. La potencia de mente del gobierno central, pues a éste le este nivel de gobierno radica en que a más corresponde gobernar las relaciones estata- de las competencias y atribuciones propias les con el objetivo de democratizarlas, sin del cantón puede asumir las competencias concentrarlas o privatizarlas. del nivel provincial y regional en lo que fuere aplicable. El caso de la provincia de Galápa- La propuesta de nueva organización político gos es distinto, si bien constituye un régimen administrativa del Estado ecuatoriano fue especial de gobierno en razón de sus parti- pensada alrededor de los conceptos de auto- cularidades ambientales, su territorio será nomía y de región. En el caso de la autono- administrado de conformidad con una ley mía, ésta no significó bajo ningún punto de especial y por un Consejo de Gobierno. vista secesión, por el contrario, el COOTAD reconoce como principio substancial de la En lo que se refiere al nuevo modelo de des- nueva organización territorial el de unidad; centralización, la Carta Suprema desarrolla así, la autonomía es concebida como una una propuesta programática que redefine y garantía de que ninguna función del Estado supera el modelo anterior consagrado por ni autoridad extraña podrá interferir en las la Constitución de 1998, en el cual todas las potestades y competencias de los GAD, salvo competencias del gobierno central podían disposición contraria y expresa de la Consti- descentralizarse a excepción de las regu- tución o la ley. La autonomía comprende el larmente calificadas como intransferibles, derecho y la capacidad efectiva de los nive- requiriéndose tan solo de la simple volun- les de gobierno para regirse mediante nor- tad de los gobiernos subnacionales para mas y órganos de gobierno propios. asumirlas y ejercerlas “a la carta”, a partir de un modelo de negociación “uno a uno”, La autonomía consagrada por la Constitución que fomentaba prácticas excluyentes y clien- y el COOTAD no se asemeja a la autonomía de telares, y que no consideraba al país en su los países federales, es decir, los gobiernos integralidad.
  18. 18. 17Frente a esa realidad, el nuevo modelo de esto es, alcanzar un desarrollo territorial equi-descentralización se rige por los principios tativo y solidario, acercando el Estado a lade obligatoriedad, progresividad, equidad, ciudadanía y precautelando se lo haga en unsolidaridad, subsidiariedad, complementa- marco de participación ciudadana.riedad, coordinación y corresponsabilidad,sustentabilidad y participación; además, se Capítulo aparte merece el tema del fortaleci-consagra constitucionalmente un sistema miento institucional, puesto que si los gobier-nacional de competencias que a través de nos autónomos descentralizados no cuentanun organismo técnico, el Consejo Nacional con estructuras administrativas ajustadas ade Competencias, regula el procedimiento y las nuevas competencias constitucionales, nila transferencia de las competencias exclu- con capacidades operativas suficientes parasivas, adicionales, residuales y concurren- asumir una gestión eficiente y efectiva de sustes, y la resolución en sede administrativa de facultades, entonces el nuevo modelo de des-conflictos de competencias entre niveles de centralización corre el inminente riesgo degobierno. no incidir en el mejoramiento de las condi- ciones de vida de las personas y colectivida-Posteriormente, la Asamblea Nacional, cum- des en el territorio, pues no existiría garantíapliendo mandato constitucional, aprueba el alguna de que los servicios públicos mejorenCódigo Orgánico de Organización Territorial, en calidad y cobertura; de allí la necesidadAutonomía y Descentralización, publicado en el de contar con planes de fortalecimiento ins-Suplemento del Registro Oficial No. 303 de 19 de titucional y una red de formación y capacita-octubre de 2010. Este cuerpo normativo desa- ción, que bajo la rectoría del Consejo Nacio-rrolla la organización territorial y el sistema de nal de Competencias y en coordinación concompetencias establecidos en la Constitución, las entidades asociativas de los GAD, articu-en lo principal elimina la dispersión normativa len competencias y demandas instituciona-existente alrededor de la materia, reafirma la les y locales. Asimismo, es de vital importan-autonomía de los niveles de gobierno, regula cia el rol de las universidades, en especial deel sistema de competencias y su instituciona- la Universidad del Estado (Instituto de Altoslidad, fija los mecanismos para compensar los Estudios Nacionales), pues de conformidaddesequilibrios en el desarrollo territorial y esta- con el principio de pertenencia consagradoblece los principios básicos que deben obser- en la Ley Orgánica de Educación Superior,var los gobiernos autónomos descentralizados la universidad ecuatoriana debe responderen el ejercicio de su autoridad y de sus potesta- a las expectativas y necesidades de la socie-des, en especial el de participación. dad, de la planificación nacional y del régi- men de desarrollo.En lo fundamental, el COOTAD define el sis-tema nacional de competencias y sus compo- El nuevo modelo de descentralización tiene ennentes principales, fija sus principios y finali- la solidaridad y la equidad interterritorial dos dedades, y desarrolla la integración y facultades sus principios fundamentales; en ese sentido, ladel Consejo Nacional de Competencias, ente descentralización fiscal se transforma en com-encargado de organizar e implementar el pro- ponente central dentro del nuevo modelo; porceso de descentralización y que tiene como un lado, se busca una transferencia de recursosprincipales atribuciones, aparte de las cons- del presupuesto general del Estado a través deltitucionales ya enunciadas anteriormente, la modelo de equidad territorial en la provisión dede aprobar un Plan Nacional de Descentraliza- bienes y servicios públicos para la transferenciación, intervenir temporalmente en la gestión del 21% de los ingresos permanentes y del 10%de una competencia de un nivel de gobierno, de los ingresos no permanentes, que tiene porpromover y vigilar se cumpla con los meca- objeto distribuir solidariamente esos recursosnismos de participación ciudadana, aplicar la bajo criterios de tamaño de población, densidadcuantificación de los costos directos e indirec- de la población, necesidades básicas insatisfe-tos del ejercicio de las competencias descen- chas, logros en el mejoramiento de los nivelestralizadas que deberán ser transferidas a los de vida, capacidad fiscal, esfuerzo administra-GAD, coordinar y ejercer la rectoría en materia tivo y cumplimiento de metas del Plan Nacionalde fortalecimiento de los GAD, monitorear y de Desarrollo y del plan de desarrollo de cadaevaluar la gestión adecuada de las competen- GAD. Estos criterios serán ponderados cada 4cias transferidas, entre las principales. Es decir, años con el objetivo de alcanzar equidad inter-el Consejo Nacional de Competencias, confor- territorial; además, no se podrá destinar con elmado por todos los niveles de gobierno, es el valor de estas transferencias sino hasta el 30%garante de que el nuevo modelo de descen- de gastos permanentes y un mínimo del 70%tralización cumpla con su objetivo primordial, para gastos no permanentes necesarios para el
  19. 19. 18 cumplimiento de sus competencias exclusivas Finalmente, con el objeto de dar cumpli- en base de su planificación, con lo que se busca miento con los principios constitucionales asegurar el modelo de descentralización ins- de transparencia, acceso a la información y taurado en la Constitución de 2008. Asimismo, participación ciudadana (control social), es dentro de los rubros provenientes de las trans- necesario contar con un sistema de informa- ferencias del presupuesto general del Estado se ción que permita monitorear y evaluar el pro- encuentran aquellos provenientes del costeo de ceso de descentralización, información que a competencias con el objeto de dar cumplimiento su vez servirá de insumo en la elaboración con el mandato constitucional de que toda com- de políticas públicas tanto sectoriales como petencia debe ser transferida con recursos sufi- territoriales. cientes, los que deberán fundamentalmente compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo. 1.1.5 Nuevo régimen de desarrollo planificado, Por otro lado, se reafirma la capacidad de los GAD para generar ingresos propios pro- participativo y descentralizado venientes de impuestos, tasas y contribucio- nes especiales de mejoras generales o espe- El Plan Nacional de Descentralización (PND) cíficas; venta de bienes raíces y servicios; los tiene como fundamento teórico-conceptual de renta de inversiones y multas; los de ven- el Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013 tas de activos no financieros y recuperación en virtud del principio de complementarie- de inversiones, los de rifas, sorteos, etc. Tam- dad, pues su objeto, por un lado, es dotar de bién se reconoce la participación en las rentas un orden participativamente construido al que se produzcan de la generación, explota- proceso de transferencia de competencias; ción o industrialización de recursos naturales pero, por otro, y más relevante, el de cons- no renovables en su circunscripción territorial, truir un Estado democrático para el Buen con el objeto de compensar los efectos nega- vivir y garantizar los derechos de la ciuda- tivos y la disminución del patrimonio nacional danía, pueblos, nacionalidades, comunas y que esas actividades pueden producir. comunidades. Con el objeto de evitar que los gobiernos sub- En ese sentido, la descentralización no es nacionales comprometan su presupuesto para un proceso neutro, es un proceso eminente- el pago de deuda, el Código Orgánico de Plani- mente político que busca mejorar en el terri- ficación y Finanzas Públicas estableció límites torio la esperanza y calidad de vida de la al endeudamiento de los GAD, en ese sentido población; establecer un régimen económico el Art. 25 del Código en mención dispone que productivo popular, solidario y sostenible; el monto total del servicio anual de deuda no fomentar la participación y control social; deberá superar el 25% de los ingresos totales asegurar a la población el acceso equitativo, anuales sin incluir endeudamiento, además permanente y de calidad al agua, aire y suelo; la relación porcentual calculada en cada año proteger la diversidad cultural; y, sobre todo, entre el saldo total de su deuda pública y sus promover un ordenamiento territorial equili- ingresos totales anuales, sin incluir endeuda- brado y equitativo que integre y articule las miento, no deberá ser superior al 200%. Los actividades socioculturales, administrativas, GAD que sobrepasen estos límites no podrán económicas y de gestión que coadyuven a la ser sujetos de crédito público o privado. unidad del Estado.
  20. 20. 19Diagnóstico de la Descentralizaciónen el Ecuador 2En este contexto, el Plan Nacional de Descentra- económica y tributaria del Estado, y la gestión dellización representa la posibilidad real de contar endeudamiento externo; la transferencia volun-con un instrumento construido de forma partici- taria para los gobiernos seccionales y obligatoriapativa que permita fortalecer progresivamente a para el gobierno central, en procesos de negocia-los gobiernos autónomos descentralizados para ción individuales; y la creación de un tercer nivel deejercer sus competencias exclusivas constitucio- gobierno seccional autónomo, sin competencias ninales, de tal manera que, las acciones del Estado recursos: las juntas parroquiales rurales.no se dupliquen, no dejen vacíos y, sobre todo,se corresponda con las necesidades locales sin Para el caso de los municipios, en la codificaciónperder de vista lo nacional y, por tanto, lo global. de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, se establecieron incluso términos perentorios obli-A continuación se presentará un diagnóstico que gatorios para la transferencia de las competen-parte de los antecedentes normativos que rigie- cias y recursos solicitados, bajo pena de desti-ron procesos anteriores de descentralización en tución de los ministros que incumplían dichosnuestro país; se continúa con el análisis de la plazos. Sin embargo, no hubo experiencias sig-situación actual de la descentralización conjun- nificativas en transferencia de competencias contamente con las problemáticas identificadas en sus respectivos recursos. (Bedón, 2009)los territorios y retos fundamentales a enfrentaren el futuro, considerando tres aspectos: forta- Los procesos se limitaron a la suscripción conlecimiento institucional del Estado, descentra- municipios y consejos provinciales de convenioslización fiscal y transferencia de competencias. –inaplicables–, especialmente en sectores como: turismo (aproximadamente 76) y ambiente (aproximadamente 68), y mucho menos en sec- tores como: salud (8), educación (13), agricultura2.1. La descentralización (20), tránsito y transporte (6).en el período 1998-2008 En otras palabras, “la descentralización no operó a pesar de haberse iniciado varios pro-Entre 1998 y 2008 existió un desarrollo norma- cesos bajo distintas modalidades, y se puedetivo en relación a la descentralización, conte- afirmar que no se produjo ninguna expe-nido, especialmente, en la Constitución Política riencia significativa en que se haya concre-de la República de 1998 y la codificación de la tado totalmente la transferencia de la com-Ley Orgánica de Régimen Municipal del 2005. petencias y recursos, tal como disponía el marco jurídico. Durante una década ‘per-En la Constitución de 1998, bajo un marco concep- dida’, el Ecuador inició varios procesos detual individualista, se introduce un régimen abierto descentralización en los que, sin embargo, seen materia de descentralización, cuyos aspectos puede advertir resultados muy modestos enprincipales se refieren a: la posibilidad de transfe- la mayoría de los casos, tanto por la ineje-rencia de todas las competencias a excepción de cutabilidad de las competencias, como porseguridad nacional, dirección de la política exte- la ausencia de recursos financieros que larior y las relaciones internacionales, la política acompañen” (Bedón, 2009).
  21. 21. 20 En concordancia, Augusto Barrera señala que en la económica. Generó un proceso de descentraliza- última década “existen casos específicos y sectores ción obligatorio y progresivo que busca superar las más dinámicos en términos de descentralización, deficiencias en la redistribución de recursos, gene- pero no existe ningún proceso global exitoso y cul- rar equidad territorial y fortalecer con ello el pro- minado de transferencia de competencias desde el ceso de democratización del Estado, esto cons- Gobierno central a alguno de los gobiernos locales tituye un desafío profundo para el proceso de (…) el modelo de voluntariedad y de convenio uno organización territorial y descentralización en el a uno ha profundizado el desorden en la adminis- país, en tres aspectos generales importantes: tración pública.” (Barrera, A; 2004:178). Mayor equidad y eficiencia en la distribución del Una gran limitación jurídica fue que la Constitu- ingreso y destino del gasto público, para promo- ción del 98 no estuvo acompañada de una ley ver la sostenibilidad fiscal y el equilibrio territo- correspondiente que permitiera transferir compe- rial en la provisión de bienes y servicios públicos. tencias del ejecutivo a los gobiernos seccionales. (Muñoz, Larrea, García, 2008). En efecto, la Ley Asignación de responsabilidades y atribuciones Especial de Descentralización del Estado y Parti- por niveles de gobierno a través de una transfe- cipación Social era anterior a la Constitución. A rencia obligatoria y progresiva de competencias, eso se debe añadir un divorcio entre lo técnico y la consolidación de cada uno de los niveles de lo político en un proceso impulsado por un des- gobierno con responsabilidades exclusivas, y la gastado Consejo Nacional de Modernización del delimitación del rol y ámbito de acción de cada Estado (CONAM), organismo ejecutor de las polí- nivel para evitar la duplicación de funciones. ticas neoliberales de reduccionismo estatal, con respaldo de organismos internacionales y sin par- Fortalecimiento de la capacidad del Estado ticipación ciudadana, y la inexistencia de modelos desde la consolidación y fortalecimiento de de gestión descentralizada por sector. las capacidades de cada uno de los niveles de gobierno, para alcanzar una administración efi- caz de sus circunscripciones territoriales, impul- sando así el desarrollo nacional desde la presta- 2.2. Nueva propuesta frente ción adecuada de los servicios públicos. a los modelos anteriores El COOTAD a su vez, constituye una base legal fundamental del proceso de descentralización, no Quizá la mayor diferencia con respecto al proceso sólo porque fue aprobado con una amplia vota- anterior de descentralización en el Ecuador es el ción a favor en la Asamblea Nacional en el 2010, avance logrado sobre los principios normativos y lo que evidencia los consensos y acuerdos llega- la legislación del proceso. La nueva Constitución dos con diversos actores políticos, sociales y eco- de la República abrió el camino para que la des- nómicos; sino también por la alta legitimidad centralización actual se enmarque en los principios construida en espacios de participación, que fue- de subsidiaridad, solidaridad territorial y justicia ron promovidos para su debate y socialización.Ilustración 1.Votación delCOOTAD en laAsamblea Nacional 24% Sídel EcuadorFuente: NoAsamblea Nacional del Ecuador 2%(www.asamblea.gob.ec) 2% Ausentes 8% 64% Blancos Abstinencias Fuente: Asamblea Nacional del Ecuador (www.asamblea.gob.ec)
  22. 22. 21Varios talleres de discusión de los contenidos de para debatir la Ley y dar muestras de su apoyo.la Ley se realizaron en todo el país. Se contó con El gráfico que se sitúa a continuación, recoge ella presencia de asociaciones de GAD, ciudada- número total de participantes que intervinieronnía, organizaciones indígenas, que se reunieron en el proceso de construcción de la Ley. Ilustración 2. Organizaciones indígenas, Participación 13% pueblos y nacionalidades Ciudadana en el debate del COOTAD 2% AME Fuente: La Asamblea de Buen Vivir, in forme de labores 2009-2011 Alcaldes 57% 28%Pese a lo anterior, a Asamblea de Buen Vivir, informe de Larrea, García, 2008); dándole un orden Fuente: La la existencia del COOTAD y (Muñoz, labores 2009 - 2011los grandes avances en materia constitucional a la descentralización. La descentralización esy legal, el proceso presenta un vacío legal en obligatoria, el criterio para asignar las compe-otras áreas igualmente importantes para ase- tencias está determinado por la Constitución y elgurar un Estado descentralizado. A manera COOTAD, según sea el nivel de gobierno. Este esde ejemplo, la ausencia de leyes como la de un proceso en el cual no interviene la discrecio-agua, patrimonio, ambiente, cultura, caminos nalidad de los actores, sino lo establecido en ely vialidad, ocasionarán algunas dificultades en marco jurídico (Bedón, 2011).el proceso de transferencia de competenciasrelacionadas con estos sectores. Además el proceso es progresivo, es decir, deberá concretarse paulatinamente. Los gobiernos autó-En relación al ámbito normativo y reglamen- nomos descentralizados deben asumir de formatario, es preciso avanzar sobre la aprobación gradual las competencias, y éstas deben ser tras-de leyes fundamentales que necesariamente ladadas por el gobierno central. Esta progresivi-deben articularse con lo establecido en el COO- dad es indispensable en condiciones donde lasTAD, para garantizar el correcto desempeño de potencialidades y capacidades institucionales delos GAD en ciertas áreas y competencias que gobiernos autónomos del mismo nivel son muytendrán que ser asumidas en los próximos cua- diversas. El siguiente cuadro muestra la progresi-tro años. vidad en la transferencia de competencias.Para continuar con el análisis de las diferencias Para que el proceso de descentralización seacon modelos anteriores, hay que situar al pro- comprendido por todos los actores involucra-ceso en el marco de las dinámicas territoriales dos, la normativa contempla precisiones con-y los conflictos vigentes. ceptuales en torno a este tema, (ver tabla 1) .2.2.1 Características del nuevo 2.2.1.1 Definición de Conceptosmodelo de descentralización La importancia del trabajo en el desarrolloEl nuevo modelo de descentralización define un de conceptos es brindar la consistencia quesistema nacional de competencias con carácter requiere el proceso de descentralización enobligatorio, progresivo y definitivo. El sistema de sus diversos ámbitos (Verdesoto, 2006). Elcompetencias de los distintos niveles de gobierno COOTAD define los conceptos básicos cones la instancia a través de la cual se lleva ade- los que debe funcionar el sistema nacionallante el proceso de descentralización. Lo que se de competencias, éstos son: sectores, com-pretende es que el sistema disminuya la discre- petencias y facultades, y los desarrolla de lacionalidad en la transferencia de competencias siguiente manera1: (ver tabla 2)
  23. 23. 22 Tabla 1. Progresividad en el proceso de transferencia de competencias Competencias Por Base Jurídica Plazo Máximo Etapas Constitución: Artículos 262, 263, 264 Determinado por el Consejo 1. Competencias Exclusivas y 267 Nacional de Competencias. (Inme- Constitucionales diato hasta 4 años, según el Plan COOTAD: Art. 125 y Primera Transitoria Nacional de Descentralización). 2. Competencias adiciona- Constitución: Art. 269. les (nuevas, sean exclusi- 8 años vas o concurrentes) COOTAD: Art. 149 y Primera Transitoria. Constitución: Art. 269. 3. Competencias residuales Permanente (el resto) COOTAD: Art. 150 Elaboración: SENPLADES Tabla 2. Definición de conceptos para sectores Sectores.- Son las áreas de intervención y responsabilidad que desarrolla el Estado en general. Esta definición que se recoge en el artículo 109 del COOTAD, implica que tienen el alcance más amplio e integral y, según su organización, pueden constituir un sistema sectorial, por ejemplo, salud, educación, ambiente, etc. Sectores Definición Ámbitos Son aquellos sectores en los que, por su La defensa nacional, protección interna y naturaleza estratégica de alcance nacional, orden público; las relaciones internacionales; Privativos todas las competencias y facultades corres- las políticas económica, tributaria, aduanera, ponden exclusivamente al gobierno central y, arancelaria, fiscal y monetaria; de comercio por tanto, no son descentralizables. exterior; y de endeudamiento externo. 2 Son aquellos en los que el Estado2, en sus La generación de energía en todas sus for- diversos niveles de gobierno, se reserva mas; las telecomunicaciones; los recursos todas sus competencias y facultades, dada su naturales no renovables; el transporte y la Estratégi- decisiva influencia económica, social, polí- refinación de hidrocarburos; la biodiversidad cos tica o ambiental. En estos sectores, la facul- y el patrimonio genético; el espectro radio- tad de rectoría y la definición del modelo de eléctrico; el agua; y los demás que determine gestión corresponden de manera exclusiva al la Ley. gobierno central. Son todos los demás sectores de responsa- Alta desconcentración: Educación, bilidad del Estado, susceptibles de mayor o Salud, Relaciones Laborales, Industrias y menor nivel de descentralización y descon- productividad. Comunes centración, de acuerdo con el principio de subsidiariedad3, la naturaleza de los servi- Alta descentralización: Agricultura, cios públicos y las actividades a los que estos Ambiente, Turismo, Cultura, Deporte, Inclu- se refieren. sión Social, Planificación. Elaboración: SENPLADES 1 Artículos 109 a 116 del COOTAD. 2 Se refiere al “Estado”, no exclusivamente el Gobierno central, para quien se reserva la rectoría y la definición del modelo de gestión, no el resto de facultades, especialmente, la gestión. 3 El principio de subsidiariedad ha debido evolucionar desde un criterio liberal de exclusión de la presencia del Estado, a uno social de acercamiento del poder a la población. En este sentido implica privilegiar la gestión de los servicios, competencias y políticas públicas por parte de los niveles de gobierno más cercanos a la población, pero con el fin de mejorar su calidad y eficacia, y alcanzar una mayor democratización y control social de los mismos.
  24. 24. 23Tabla 3. Definición de conceptos para competencias Competencias.- Son las capacidades de acción que un nivel de gobierno tiene en un sector Clases Definición Competencias Son aquellas cuya titularidad corresponde a un solo nivel de gobierno. La gestión puede realizarse de exclusivas manera concurrente entre diferentes niveles de gobierno, de acuerdo con la Constitución y la ley. • Son aquellas cuya titularidad corresponde a varios niveles de gobierno en razón del sector o la materia. • Su gestión se sustenta en el principio de subsidiariedad. Competencias • Su ejercicio se debe regular en el modelo de gestión de cada sector, sin perjuicio de las concurrentes resoluciones obligatorias que pueda emitir el Consejo Nacional de Competencias para evitar o eliminar la superposición de funciones entre los niveles de gobierno. • Para el efecto, se debe observar el interés y naturaleza de la competencia y, como se dijo, el principio de subsidiariedad. Competencias Finalmente, la Constitución habla de competencias adicionales y residuales (artículo 269, No. adicionales y 2 y 4), pero estos no son conceptos materiales, sino meramente referenciales y relacionados residuales con la progresividad por fases para la transferencia (Art. 149 y 150 del COOTAD) Elaboración: SENPLADESLa concurrencia en la gestión puede darse tanto competencia y del modelo de gestión del sectoren las competencias exclusivas como en las al cual pertenece. Esta aclaración es fundamen-concurrentes, pero mientras en las concurren- tal para desarrollar adecuadamente la aplicacióntes es obligatoria, en las exclusivas es faculta- del artículo 260 de la Constitución, y la podemostiva y depende de la voluntad del titular de la encontrar en el artículo 126 del COOTAD.Tabla 4. Definición de facultadesFacultades.- Son las atribuciones para el ejercicio de una competencia por parte de un nivel de gobierno. Son facul-tades: la rectoría, la planificación, la regulación, el control y la gestión, y son establecidas por la Constitución y la ley. Fuente: COOTADLos conceptos básicos desarrollados desde la multiplicidad de los actores una comprensiónnormativa, brindan el marco dentro del cual similar de lo que significa la descentralizaciónse llevará adelante el proceso, permitiendo a la en sus múltiples dimensiones.2.2.2 Dinámicas territorialesUna de las dimensiones fundamentales de todo pro- En el país existe una débil cultura política de coope-ceso de cambio, más aún de un proceso de descen- ración y trabajo conjunto, donde los espacios comu-tralización y reestructuración del Estado en el terri- nes de convivencia son escasos. Es visible entorio, son las dinámicas territoriales, éstas implican muchas esferas que los intereses político partidariosel análisis de los conflictos vigentes y potenciales, las y los intereses particulares prevalecen en la toma deposibles divisiones ideológicas, y las políticas exis- decisiones sobre temas colectivos. Así mismo, existetentes tanto en el nivel nacional como en el local. una resistencia al cambio en muchos espacios. EstasPor lo tanto, es importante poner especial atención situaciones generan fraccionamiento y conflictossobre aquellas dinámicas que pueden obstaculizar el latentes entre diversos grupos de la sociedad.proceso de descentralización en el país. Históricamente el país ha tenido conflictos relati-Las dinámicas de conflictividad social inciden en los vos a divisiones de orden regional y político y, enapoyos, compromisos o retrocesos que pueda tener la los últimos años, se han hecho evidentes aquellosdescentralización. Es posible que hayan existido gran- de orden ambiental y demandas de autonomía.des avances en materia constitucional y legal pero tam- La caracterización y visibilización de estos conflic-bién hay voluntades políticas y sociales adversas al cam- tos deberían abrir el debate en ciertas áreas parabio y a la concreción de dichos principios normativos. poder avanzar en el proceso de descentralización.

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