Plan nacional-de-descentralización-2012-2015
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Plan nacional-de-descentralización-2012-2015 Plan nacional-de-descentralización-2012-2015 Document Transcript

  • Plan Nacional deDescentralización 2012 - 2015 Consejo Nacional de Competencias
  • Plan Nacional deDescentralización 2012 - 2015 Aprobado mediante Resolución Nº 003-CNC-2012 del Consejo Nacional de Competencias, publicadaen el Registro Oficial Nº 673 de 30 de marzo del 2012 Consejo Nacional de Competencias
  • CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS - SENPLADESPlan Nacional de Descentralización 2012-2015SENPLADES / 1ª edición – Quito 2012Los contenidos del texto se pueden citar y reproducir, siempre que sea sinfines comerciales, y con la condición de reconocer los créditosCorrespondientes refiriendo a la fuente bibliográfica.CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS – SENPLADES, 2012De esta edición:Consejo Nacional de Competencias y Secretaría Nacional de Planificacióny DesarrolloColaboradores:Galo Ambuludí, Germán Guerra, Christian Pino, Anabel Salazar, CristinaBastidas, Silvia Álvarez, Cecilia Arévalo, Ramiro Herrera, Stefany Páez,Víctor Reyes, Daniela Bonilla, Paola Oña, Gilberto Guaminga, DiegoBravo, Andrea Pareja, Ileana Cevallos, Enma Rodríguez, Catalina Peñafiel,Manuel Chamorro, Anita Viera, Xavier Cobeña, Karla Zambrano, AleydaMatamoros, María Soledad León, Betty Silva, Alfaro Vallejo, Julio Paltán,Nathalie Sánchez, Paulina Méndez, Karla Aldaz, Gladys Ramón, JorgeRomero y las autoridades y equipos técnicos de la Subsecretaría deDescentralización, Subsecretarías Zonales, Coordinación de ParticipaciónCiudadana y Dirección de Comunicación Social de SENPLADES.Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de CompetenciasSecretaría Nacional de Planificación y DesarrolloAv. Juan León Mera No. 130 y PatriaQuito, EcuadorTel: (593) 2 3978900Fax: (593) 2 2563332www.senplades.gob.ecImpreso en Quito / Pinted in QuitoDiagramación: Senplades - Editorial EcuadorImpresión: Editorial Ecuador F.B.T. Cía. Ltda.
  • Contenidos Presentación 7 Introducción 91 Marco conceptual 11 1.1. Nuevo modelo de Estado en el Ecuador 13 1.1.1 Estado constitucional de derechos y justica 14 1.1.2 Estado plurinacional e intercultural 14 1.1.3 La participación como piedra angular de la democracia y la política pública 15 1.1.4 Nueva Organización Territorial y régimen de competencias 16 1.1.5 Nuevo régimen de desarrollo planificado, participativo y descentralizado 182 Diagnóstico de la Descentralización en el Ecuador 19 2.1. La descentralización en el período 1998-2008 19 2.2. Nueva propuesta frente a los modelos anteriores 20 2.2.1 Características del nuevo modelo de descentralización 21 2.2.1.1 Definición de conceptos 21 2.2.2 Dinámicas territoriales 23 2.2.3 Conflictos territoriales vigentes 24 2.3. Estado actual de la descentralización en sus dimensiones política, fiscal y administrativa 24 2.3.1 Alto fraccionamiento y heterogeneidad política del país 24 2.3.2 Descentralización Fiscal: Equidad y eficiencia en la asignación de recursos 25 2.3.2.1 Ingresos por niveles de gobierno 25 2.3.2.2 Transferencia a GAD 28 2.3.3 Descentralización Administrativa: Transferencia de competencias orde- nada, obligatoria y progresiva 32
  • 2.4. Elementos transversales de la Descentralización: Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana 32 2.4.1 Fortalecimiento de las capacidades institucionales para una democratización de bienes y servicios públicos 32 2.4.2 Participación y Percepciones ciudadanas 363 Proceso de construcción participativa del Plan Nacional de Descentralización 41 3.1. El enfoque de la participación en el Plan Nacional de Descentralización 41 3.2. Planificación Participativa 42 3.3. Diálogo y concertación 42 3.4. Talleres de participación 42 3.4.1 Aportes al Plan Nacional de Descentralización 45 3.5. Grupos focales 48 3.6. Logros alcanzados en el proceso 494 Estrategias de descentralización para el período 2012-2015 51 4.1. Objetivos Estratégicos para la descentralización 51 4.1.1 Objetivo 1.- Garantizar que el proceso de descentralización pro- mueva la equidad social, territorial y fiscal en el país 51 4.1.2 Objetivo 2.- Impulsar la integralidad y excelencia de la gestión pública a través del proceso de descentralización 55 4.1.3 Objetivo 3.- Garantizar que el proceso de descentralización sea transparente, participativo y responda a las realidades y necesidades territoriales 57 4.2. Estructura programática del Plan Nacional de Descentralización 605 Visión Prospectiva de la Descentralización 636 Seguimiento y Evaluación del Proceso de Descentralización 67 6.1. Principios generales que guiarán el sistema de seguimiento y evaluación 68 6.2. Responsables del seguimiento y evaluación del Plan 69 6.3. La participación ciudadana en el proceso de seguimiento y evaluación 70 6.4. Tablero de control para la toma de decisiones 717 Bibliografía 73
  • Índice de Ilustracionesy Cuadros Ilustración 1. Votación del COOTAD en la Asamblea Nacional del Ecuador 20 Ilustración 2. Participación Ciudadana en el debate del COOTAD 21 Ilustración 3. Municipios: evolución de Ingresos totales 26 Ilustración 4. Municipios: evolución de ingresos propios 26 Ilustración 5. Gobiernos Provinciales: Evolución de ingresos totales 27 Ilustración 6. Municipios: Evolución de las transferencias 28 Ilustración 7. Gobiernos Provinciales Evolución Transferencias 29 Ilustración 8. Modelo Actual de Transferencias 29 Ilustración 9. Municipios: evolución de gastos totales 31 Ilustración 10. Gobiernos Provinciales: Evolución de los gastos totales 31 Ilustración 11. Oferta Formativa para GAD 36 Ilustración 12. Confianza en el gobierno en países de América Latina 37 Ilustración 13. Evolución confianza institucional en el Ecuador 37 Ilustración 14. Solicitudes de ayuda en la localidad en el Ecuador 39 Ilustración 15. Percepción ciudadana sobre la calidad de los servicios en el Ecuador 39 Ilustración 16. Participación total por provincia 43 Ilustración 17. Participación de hombres y mujeres 43 Ilustración 18. Participación de GAD en el proceso 44 Ilustración 19. Priorización de competencias a nivel nacional 47 Ilustración 20. Participación en grupos focales 48 Ilustración 21. Alcance del seguimiento participativo al Plan Nacional de Descentralización 71
  • Índice de tablasTabla 1. Progresividad en el proceso detransferencia de competencias 22Tabla 2. Definición de conceptos para sectores 22Tabla 3. Definición de conceptos para competencias 23Tabla 4. Definición de facultades 23Tabla 5. Ingresos por niveles de Gobierno 25Tabla 6. Impuestos, tasas y contribucionespor nivel de gobierno 27Tabla 7. Modelo de equidad territorial/ Millones de dólares 30Tabla 8. Gastos por niveles de Gobierno(Composición y porcentaje del PIB) 30Tabla 9. Personal capacitado en el último año 33Tabla 10. Oferta Formativa del CONGOPE 34Tabla 11. Oferta Formativa AME 34Tabla 12. Oferta Formativa para losgobiernos parroquiales rurales 35Tabla 13. Índice de satisfacción de los servicios del Estado 38Tabla 14. Satisfacción con servicios públicosmunicipales en América Latina 40Tabla 15. Rendición de Cuentas de los GobiernosAutónomos Descentralizados 2010 40Tabla 16. Participación de actores einstituciones en el proceso 44Tabla 17. Temas recurrentes en los talleresde consulta a nivel nacional 45Tabla 18. Consulta a nivel nacional:recomendaciones de los grupos focales 48Tabla 19. Actores y roles en el proceso deseguimiento y evaluación de la descentralización 69
  • 7PresentaciónHan transcurrido 5 años desde que la socie- Descentralización, desarrollan un modelo quedad ecuatoriana, democráticamente, decidió se rige por principios de obligatoriedad, pro-apostar por un proyecto político que trans- gresividad, equidad, solidaridad, subsidia-formara radicalmente las inequitativas for- riedad, corresponsabilidad y unidad, entremas de distribución del poder a nivel nacio- otros. Otra diferencia esencial entre el nuevonal y territorial. El Ecuador de ese entonces modelo y el anterior radica en el componentedemandaba acciones revolucionarias con el fiscal de la descentralización; así, la Consti-objeto de recuperar lo público y devolver la tución dispone de manera expresa que todaconfianza ciudadana en el Estado y sus insti- competencia debe ser transferida con recur-tuciones, debilitadas por una agresiva retórica sos, es por ello que el COOTAD desarrolla elanti-política y una serie de políticas e instru- procedimiento de costeo de las competenciasmentos que afianzaban la agenda neoliberal. a transferir, además de que tiene por objeto generar mayor equilibrio territorial en la pro-En ese contexto, la nueva organización terri- visión de bienes y servicios públicos.torial fue uno de los pilares de la propuestade recuperación y transformación del Estado; La Constitución consagra un Sistema Nacio-la tesis de caminar hacia un Estado regional nal de Competencias que, a través de un orga-autónomo, que supere la histórica y aberrante nismo integrado democráticamente por todosinequidad territorial, se fue consolidando. los niveles de gobierno (Consejo Nacional dePara ello, se requirió de un Estado que, a más Competencias), regula el procedimiento y lade recuperar sus facultades de rectoría, plani- transferencia de las competencias exclusivas yficación y regulación, se gobernase de manera adicionales. Con ello se busca dotar de institu-profundamente descentralizada, entendiendo cionalidad al sistema, a diferencia del modeloa ésta como una forma de redistribución del anterior en el que no existía rectoría alrededorpoder y de ejercicio corresponsable en la obli- del proceso de descentralización, siendo estagación de satisfacer las demandas de la ciu- una de las razones de su exiguo impacto en esedadanía. La descentralización, por lo tanto, no período. En este sentido, el Consejo Nacionales un proceso tecnocrático sino democrático. de Competencias, de conformidad con el COO- TAD, tiene la obligación de aprobar un PlanEn el modelo anterior, todas las competen- Nacional de Descentralización cuya finalidad escias del gobierno central podían “descentrali- impulsar la equidad interterritorial. Este Planzarse” a excepción de las regularmente cali- tiene tres grandes objetivos estratégicos: a)ficadas como intransferibles, requiriéndose garantizar que el proceso de descentralizacióntan solo de la simple voluntad de los gobier- promueva la equidad social, territorial y fiscalnos subnacionales para asumirlas y ejercer- en el país; b) impulsar la integralidad y exce-las “a la carta”, a partir de un modelo de nego- lencia de la gestión pública a través del pro-ciación “uno a uno”, que fomentaba prácticas ceso de descentralización; y c) garantizar queexcluyentes y clientelares, y que no conside- el proceso de descentralización sea transpa-raba la integralidad del país. Frente a esa reali- rente, participativo y responda a las realidadesdad, la Constitución de 2008 y el Código Orgá- y necesidades territoriales. Alrededor de estosnico de Organización Territorial, Autonomía y tres objetivos se articularon políticas y metas
  • que apuntalan la finalidad última de la descen- democrático para el Buen Vivir, en el cual setralización: alcanzar el Buen Vivir. garanticen los derechos de la ciudadanía, pue- blos, nacionalidades, comunas y comunidades.Uno de los ejes de nuestro nuevo Estado cons-titucional de derechos y justicia es el haber La descentralización no es un proceso neutro,consagrado la participación ciudadana como es un proceso eminentemente político, quemecanismo de legitimidad democrática que busca mejorar en el territorio la esperanzacomplementa y enriquece a las formas tradi- y calidad de vida de la población; establecercionales de democracia representativa; en ese un régimen económico productivo popular,sentido, debemos relevar la fuerza participativa solidario y sostenible; fomentar la participa-en la construcción del Plan Nacional de Descen- ción y control social; asegurar a la poblacióntralización, pues se contó, precisamente, con el acceso equitativo, permanente y de calidadla subrayada “participación” activa de alrede- al agua, aire y suelo; proteger la diversidaddor de 3000 personas, en 24 talleres provin- cultural; y, sobre todo, promover un ordena-ciales, y en donde estuvieron representadas miento territorial equilibrado y equitativo que1200 entidades entre organizaciones sociales, integre y articule las actividades sociocultura-GAD y ejecutivo desconcentrado. Este Plan sig- les, administrativas, económicas y de gestiónnificó un ejercicio democrático que hizo reali- que coadyuven a la unidad del Estado.dad la construcción de política de descentrali-zación de abajo hacia arriba en cumplimiento Se trata de un cambio de época. “El Estadode las disposiciones de nuestro nuevo marco a tu lado” es nuestra consigna. Los territoriosconstitucional. son ya parte del territorio nacional. Las auto- nomías significan integración y no autoaisla-El Plan Nacional de Descentralización no miento ni fragmentación.puede sino tener como fundamento teórico-conceptual el Plan Nacional del Buen Vivir Con este marco, presentamos a continuación2009-2013, en virtud del principio de comple- el Plan Nacional de Descentralización que diri-mentariedad y en consideración a que uno de girá la implementación de este proceso ensus objetivos centrales es construir un Estado nuestro país entre el año 2012 y el 2015. INTEGRANTES DEL CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS Fander Falconí Benítez PRESIDENTE DEL CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS Gustavo Baroja Narváez REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS PROVINCIALES Jorge Martínez Vásquez REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES Hugo Quiroz Vallejo REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS PARROQUIALES RURALES Gustavo Bedón Tamayo SECRETARIO EJECUTIVO, E.
  • 9IntroducciónEn Ecuador la descentralización adquirió un a través de los principios de subsidiariedad,importante protagonismo a mediados de la solidaridad, coordinación y corresponsabili-década de los 90, cuando la agenda neoliberal dad, complementariedad, sustentabilidad delatravesaba su mejor momento. Fue un puntal desarrollo, participación y unidad del Estado.en los discursos de las agencias de coopera-ción internacional, los centros de investiga- Este modelo de descentralización pretendeción afines a la ortodoxia del momento y las superar las deficiencias en la distribución yentidades gubernamentales encargadas de redistribución de recursos, generar equidad yla “modernización” y el “achicamiento” del cohesión territorial y fortalecer, por ende, elEstado. proceso de democratización del Estado. Como puede apreciarse, se distancia profundamenteSi bien sus propósitos contaron con la apro- de las consignas separatistas de las élites ren-bación y consenso de muchos sectores socia- tistas y, por el contrario, busca la igualdad y lales, incluyendo los niveles de gobierno subna- justicia en todas sus dimensiones.cionales, tuvo muy poco impacto a la hora deredistribuir poder en el territorio y mejorar los La descentralización en la nueva Constitu-servicios públicos y las condiciones de vida en ción también está soportada por una nuevalas localidades. Ese modelo de descentraliza- institucionalidad con la responsabilidad deción estuvo marcado por un fuerte volunta- promover, regular y organizar el traspaso yrismo, por la falta de articulación entre trans- el ejercicio de las competencias exclusivas yferencia de competencias y de recursos y por concurrentes, de aquellas ya existentes y dela ausencia de capacidades de gestión en el las nuevas que han empezado a transferirse.gobierno central y en los gobiernos locales. Ello vuelve indispensable contar con este Plan Nacional de Descentralización para dinamizarLo descrito muestra que la descentralización y ordenar el proceso.ha tenido una correspondencia directa con elrégimen de desarrollo imperante y, por tanto, La construcción del Plan Nacional de Descentra-con el modelo de Estado consagrado consti- lización responde a un procedimiento sostenidotucionalmente; ello es particularmente noto- de consulta, diálogo y concertación de actoresrio en las dos últimas constituciones del país. sociales e institucionales. Para ello, como pri- mera acción se desplegaron mecanismos de diá-La aprobación democrática de la Constitución logo para articular la planificación con los apor-de 2008 supuso un nuevo régimen de desa- tes de alrededor de 613 representantes de lasrrollo, centrado en el Buen Vivir, y un Estado instituciones desconcentradas del ejecutivo enconstitucional de derechos y justicia; esto las 9 zonas de planificación. Además se incluye-incluyó la reorganización territorial del Estado ron observaciones de los gremios y asociacionesy la recuperación de sus facultades esencia- de los Gobiernos Autónomos Descentralizados,les como las de planificación, distribución, actores que cuentan con experiencia y legitimi-rectoría, regulación y control. La Constitución dad en el territorio y que han impulsado proce-consagró un Sistema Nacional de Competen- sos exitosos de gestión participativa.cias articulado al de planificación y un nuevoesquema de descentralización fundamentado La formulación del Plan se llevó a caboen una transferencia obligatoria, progresiva mediante la participación de prefectos, alcal-y definitiva de competencias, cuyo objetivo des, concejales, presidentes y vocales defundamental es generar equidad territorial gobiernos parroquiales rurales, funcionarios
  • 10 delegados de los GAD, delegados del ejecu- Los objetivos, políticas y lineamientos del tivo en el territorio y representantes de orga- Plan, recogen consideraciones fundamenta- nizaciones de la sociedad civil, en 24 talleres les sobre equidad, cohesión territorial, acceso a nivel nacional. Alrededor de 3000 partici- equitativo a los derechos ciudadanos, a la dis- pantes discutieron sobre cuatro ejes temáti- tribución armónica de los bienes, de los recur- cos: 1) Vialidad, Tránsito, Transporte y Seguri- sos y de los servicios públicos, en atención a dad Vial; 2) Fomento Productivo y Soberanía las condiciones territoriales y sectoriales del Alimentaria; 3) Infraestructura Pública; y 4) desarrollo. Ambiente, Agua y Patrimonio. El Plan propone, además de sus principios Adicionalmente se organizaron consultas y diá- básicos, la evaluación de la gestión y la cali- logos con expertos sectoriales, académicos, dad de las políticas públicas. En esta perspec- representantes de organizaciones no guberna- tiva, el seguimiento y la evaluación se inte- mentales, agencias de cooperación, responsa- gran en el proceso con la finalidad de que éste bles de la rectoría nacional de las competen- sea transparente y legítimo; además desarro- cias a descentralizarse y asociaciones de los lla una forma de política pública articulada GAD. Alrededor de 75 expertos trataron aspec- entre planeación, ejecución y evaluación, y tos legales, técnicos, políticos y administrativos propicia mecanismos de diálogo interactivo de la descentralización en complementariedad y participación ciudadana en las acciones de con el proceso realizado en los territorios. control y rendición de cuentas, fomentando así la transparencia y la responsabilidad de la Impulsar la equidad interterritorial y mejorar la cali- gestión pública. dad de vida en todos los sectores de la población, es la finalidad de largo plazo del proceso de descentrali- Finalmente, el Plan incorpora una visión zación; de modo que, la estructura programática del prospectiva de la descentralización, donde se Plan propone tres objetivos estratégicos: reconoce que a pesar de los obstáculos y pro- blemas existentes en el proceso, el avance a) Garantizar que el proceso de descentrali- del mismo, en los últimos tres años, presenta zación promueva la equidad social, terri- hitos realmente significativos; ello conlleva torial y fiscal en el país; ser rigurosos en la utilización efectiva de los espacios y herramientas existentes, y no per- b) Impulsar la integralidad y excelencia de der de vista el carácter instrumental de la la gestión pública a través del proceso de descentralización como generadora de con- descentralización; y diciones de bienestar y cohesión social, desa- rrollo territorial endógeno, y bienes y ser- c) Garantizar que el proceso de descentralización vicios estatales de calidad en el territorio, sea transparente, participativo y responda a cuyos principales beneficiarios son todos los las realidades y necesidades territoriales. ciudadanos del país. Pabel Muñoz L. Subsecretario General de Democratización del Estado SENPLADES
  • 11Marco conceptual 1La descentralización adquiere significancia a ritmos de esta productividad, sino que ademáspartir de los años 90, época en la que se esta- los frutos de este progreso técnico se concen-blece como tarea fundamental la reforma y trarán en el centro, esto implica no solo la pér-la reconstrucción del Estado desde el enfo- dida de sus frutos sino la transferencia de suque neoliberal; sin embargo, para com- propio progreso hacia los centros. Estos dife-prender la complejidad de éste proceso y el rentes ritmos de productividad dan cuenta denuevo modelo propuesto a partir del 2008, la desigualdad entre las estructuras que impi-es imprescindible revisar los modelos que le den a la periferia alcanzar niveles de ahorroprecedieron. Se habla del tránsito entre un y tasas de acumulación elevados limitando lamodelo desarrollista, aplicado en las década posibilidad de eliminar el rezago estructural ende los sesenta y setenta, a un modelo neoli- relación con los centros. Esto llevó a criticar losberal implementado desde mediados de los errores de la teoría neoclásica y proponer unaochenta y el logro de sus avances más pro- alternativa de transformación económica vin-fundos en la década de los 90. Frente a este culada a una propuesta ética.modelo se propone un modelo que implica laconstrucción de un Estado Democrático bajo El liderazgo asumido por el Estado enmar-una nueva concepción de desarrollo. cado en la política desarrollista implicaba la aplicación y diversificación de la estructuraTras la gran depresión de los años 30 por el administrativa del gobierno y se tradujo enmal funcionamiento del mercado, las econo- la creación y fortalecimiento de una variedadmías capitalistas entraron en crisis y con ellas de dependencias públicas y privadas, ademástambién entró en crisis el Estado liberal, esto de una acción más directa para la integracióndio paso a la emergencia del Estado social social y planificación del desarrollo nacional.burocrático, que en los países desarrollados En este marco se traza la tendencia centra-se traduce en el Estado de bienestar mien- lista que ampliaba el papel del Estado en lostras que en los países de América Latina, en procesos de desarrollo económico, así comoel estado desarrollista y proteccionista. Así reafirmaba la existencia de sectores estraté-entre las décadas del 60 y 70 el Estado se gico en la economía.convierte en el factor de desarrollo econó-mico y social bajo la idea de potenciar el pro- Posteriormente, la crítica neoclásica res-ceso de industrialización indispensable para ponsabilizó al planteamiento cepalino dela expansión y diversificación deliberada del una industria ineficiente y sin capacidad demercado interno, cuyo fundamento teórico exportación debido a que no dispone de ven-fue elaborado por la Comisión Económica tajas comparativas y por tanto bloquea lapara América Lantina y el Caribe – CEPAL a competencia. En consecuencia, la capacidadpartir de los años 50. de intervención del Estado disminuye drásti- camente y se transforma de agente de desa-Dentro de la dinámica evolutiva a largo plazo rrollo en el obstáculo de éste.del sistema económico mundial, la periferiacrecerá a menor ritmo que la productividad del Esta explicación fue utilizada por la olatrabajo generando no solo la desigualdad en los neoconservadora para restaurar el optimismo
  • 12 por el papel del mercado, determinando en un marco normativo institucional satisfacto- América Latina la obediencia a los fundamen- rio, que permita el perfeccionamiento de los tos macroeconómicos y la adopción de lo que mercados y se construye la idea de un Estado se diera en llamar el “Consenso de Washing- capaz de cumplir sus funciones de manera ton” que representa un conjunto de políticas eficaz, se le otorga entonces el rol de cata- orientadas al mercado auspiciado por la orto- lizador e impulsor del proceso de desarrollo. doxia económica. El Informe sobre Desarrollo Mundial de 1991, The Challenge of Develop- Así la nueva agenda impulsó la reforma del ment, expresa en buena medida este nuevo Estado y con ella, los procesos de descon- enfoque en el que se plantea la desregula- centración y descentralización. El Estado ción de los mercados; apertura comercial y regresa al primer plano pero bajo la evo- financiera; privatización de empresas estata- cación muy específica de lo que se conoce les; reducción del déficit fiscal y la inflación; como el neoinstitucionalismo. Éste marca- concentración del gasto público en educación ría una nueva etapa del enfoque neoliberal primaria, cuidados básicos de la salud, nutri- en el que se realza la importancia decisiva ción, planificación familiar e infraestructura. de las instituciones para el desarrollo econó- mico, es decir, ya no alcanza con liberalizar Así, el ideario neoliberal generó un cambio en la economía sino que además es necesario un las políticas regionales, promovió la reforma Estado e instituciones fuertes. Estas nuevas del Estado para su reducción, para volcarlo admisiones en el enfoque se sostienen bajo hacia actividades más específicas; y el inte- el discurso de “buena gobernanza” en el que rés por mantener un mercado interno forta- se defiende la importancia del diseño institu- lecido de los años setenta fue sustituido por cional para el crecimiento y la reducción de la un énfasis en las exportaciones. Además, las pobreza, así el proceso de desarrollo requiere políticas de estabilización monetaria empe- de la combinación de políticas acercadas y de zaron a desmontar la planificación centrali- instituciones eficaces. zada y el espacio nacional perdió importancia frente a micro territorios conectados global- En el marco del ideario neoliberal, la eficien- mente. En este contexto, los planteamientos cia y la gobernabilidad atravesaban el pen- de la CEPAL también abandonaron el modelo samiento y la acción de los gobiernos. En original y aceptaron la necesidad de la aper- este contexto surgen algunas corrientes de tura para reactivar el desarrollo en la región. la descentralización en el Ecuador. Fernando “El enfoque que predominó en este momento Carrión analiza al menos tres de éstas: a) La sitúa a la descentralización como componente corriente municipalista que “parte del con- de un programa de reforma del estado basado cepto de que la entidad estatal más próxima en la privatización de empresas públicas, en el a la ciudad es el municipio y que, por lo tanto, debilitamiento de la capacidad de regulación es la más democrática y eficiente para resol- del estado, en la desburocratización, en el aper- ver los problemas sociales. Con este crite- turismo económico y comercial y en la liberali- rio el municipio se convierte en el eje, sujeto zación del mercado de capitales” (Barrera, A; central único y fin del proceso descentrali- 2004:178). zador, al extremo de que se asocia descen- tralización con municipalización.” b) El enfo- El debilitamiento de la capacidad del Estado que autonomista, supone la transición hacia fue el escenario en el que se desarrolló el un nuevo estado unitario y autónomo, ade- auge político y discursivo de la descentraliza- más parte del criterio de que las regiones o ción. A finales de la década de los 90, comen- provincias se configuran como la periferia de zaron a plantearse las reformas de segunda una centralidad que no solo impide su desa- generación post consenso de Washington, rrollo sino también se apodera de sus recur- en las que se impulsaba la misma lógica de sos. Esta corriente carece de un proyecto mercado por sobre la lógica de Estado pero político, en su propuesta la descentraliza- estaba acompañada por instituciones polí- ción es un proceso que corrige las anomalías ticas estables con rostro social y humano. siempre y cuando las regiones y provincias se Luego de la fase de absoluto predominio queden con los recursos que producen local- ideológico de la ortodoxia económica se evi- mente; en esta misma línea existen tres ver- dencia una transición que no implicó la rup- siones, la que apunta a la autonomía regional tura de la lógica reformista pero sí una rede- a través de una descentralización asimétrica, finición del rol del Estado en la promoción del la federalista que sigue el esquema norte- desarrollo. En el informe del Banco Mundial americano y la que proviene de la combina- de 1997, “El Estado en un mundo de transfor- ción del modelo económico de convertibili- mación”, se pone énfasis en la necesidad de dad y de autonomía apelando a la formación
  • 13de un estado libre asociado; y c) La corriente cuenta con un Plan Nacional de Desarrolloestructuralista, que entiende al proceso de al que deben sujetarse las políticas, progra-descentralización en el marco de la estruc- mas y proyectos públicos; la programacióntura del Estado lo que implica la redefinición y ejecución del presupuesto del Estado; y lade éste en relación con la sociedad civil; por inversión y la asignación de recursos públi-lo tanto, el nuevo rol que éste asume está cos; además debe coordinar las competen-asociado a un proceso de descentralización cias exclusivas entre el Estado central y losflexible y plurinstitucional. (Carrión, F; 29-31). gobiernos autónomos descentralizados. Así, el Plan Nacional de Desarrollo esta- blece como uno de sus objetivo la construc-1.1. Nuevo modelo ción de un Estado democrático para el Buende Estado en el Ecuador Vivir que; a más de recuperar y fortalecer las capacidades de planificación, regulación, control y redistribución del Estado; apuesta,El nuevo Estado ecuatoriano hace una como uno de sus pilares fundamentales,apuesta por la búsqueda de su autonomía, por la consolidación de un Estado policén-es decir, a generar mecanismos capaces de trico que supere las diferencias y desigualda-sobrepasar los utilitarios intereses de los gru- des en el territorio ecuatoriano que no se hapos económicos de poder y la mirada de gru- visto beneficiado, en igualdad de condicio-pos sociales centrados en la reivindicación nes, ni de las políticas públicas nacionales,de intereses concretos y parcializados. En ni de la distribución de recursos del presu-ese sentido, el Estado vuelve a tener un rol puesto general del Estado, donde se gene-fundamental como rector y garante de dere- raban regiones “ganadoras”, predominante-chos, su accionar debe velar por los colecti- mente urbanas, frente al resto del país quevos y el ciudadano de manera integral, y debe no había tenido un desarrollo económicohacerlo a través de política pública, acceso equiparable al de las ciudades más grandesequitativo a bienes y servicios públicos y e influyentes. En esa dirección, el Objetivo 12medios efectivos de restitución de derechos. del Plan Nacional del Buen Vivir -PNVB- esta-(Skocpol, 2007: 169) blece como una de sus políticas promover un desarrollo territorial equilibrado a través deDentro de ese marco, la Constitución de la profundización de los procesos de descen-Montecristi representa la voluntad de cam- tralización y desconcentración.bio de la sociedad ecuatoriana, un cambiosubstancial que busca recuperar lo público, En concordancia, la estrategia territorialreconstituir el Estado, cambiar el régimen de nacional del PNBV, que constituye un refe-desarrollo y fortalecer la participación ciuda- rente tanto para las políticas sectorialesdana. La Carta Suprema desarrolla cinco ejes como para las instancias públicas de todosfundamentales que reconfiguran las relacio- los niveles de gobierno, plantea como unanes Estado - sociedad, estos son: la instaura- de sus temáticas: “Consolidar un modelo deción de un Estado constitucional de derechos gestión descentralizado y desconcentradoy justicia; el reconocimiento del Ecuador con base en la planificación articulada y lacomo un Estado plurinacional e intercultu- gestión participativa del territorio.” En eseral; la participación como piedra angular de marco, la estrategia del PNBV busca supe-la democracia y de la política pública; una rar la falta de institucionalidad y rectoría ennueva organización territorial del Estado el proceso de descentralización, eliminar lasupeditada a los principios de unidad, sub- dispersión normativa que provocaba trasla-sidiariedad, solidaridad, corresponsabilidad, pes de competencias y la imposibilidad decomplementariedad, equidad interterrito- determinar responsables de su ejecución,rial y sustentabilidad, entre otros; y un nuevo la voluntariedad y falta de decisión políticarégimen de desarrollo planificado, participa- al momento de transferir competencias y lativo y descentralizado que busca la recupe- debilidad institucional de los gobiernos autó-ración de la soberanía y la consecución del nomos descentralizados; si a lo señalado sebuen vivir. agrega la obligatoriedad de transferir compe- tencias con recursos, entonces se puede afir-Una de las mayores rupturas paradigmáticas mar que la planificación nacional y la Consti-con el anterior modelo de desarrollo consa- tución 2008 ofrecen al país un nuevo modelogrado en la Constitución de 1998, fue la recu- conceptual de descentralización cuyo obje-peración de las facultad de planificación del tivo fundamental es alcanzar un desarrolloEstado ecuatoriano; en ese sentido, el país territorial equitativo, solidario y sustentable.
  • 14 Debe advertirse que la construcción de un derechos y justicia, viene dada por la concep- Estado policéntrico conlleva necesaria- ción igualitaria que conlleva la palabra justicia, mente la aplicación de la cohesión terri- que busca dar solución a situaciones de exclu- torial como principio para las actuaciones sión, desigualdad y pobreza y, valga decir, que públicas encaminadas al desarrollo territo- todas estas situaciones son en extremo eviden- rial, pues su objetivo es alcanzar una ade- tes en los territorios alejados de los centros de cuada articulación entre todos los miem- poder político y económico. En ese sentido, “La bros de una comunidad territorial y un Constitución del 2008 asume con vigor el modelo acceso equitativo de bienes y servicios igualitarista, que se basa en la solidaridad, en la públicos; en ese sentido, la cohesión territo- protección de los menos favorecidos o peor situa- rial demanda de la articulación física entre dos y en un Estado que no puede ser sino fuerte.” las partes del territorio, la equidad territo- (Ávila, R; 2009: 974) rial entendida como igualdad de oportuni- dades para alcanzar el desarrollo de la per- Recapitulando, este primer eje y ruptura sona en todas las partes de un territorio, la paradigmática determina el nuevo modelo identificación de la población con un pro- de Estado ecuatoriano que, de conformidad yecto de vida en común y el establecimiento con la Constitución, tiene el deber de “Pro- de vínculos entre territorios que les permi- mover el desarrollo equitativo y solidario de tan aprovechar sus ventajas comparativas y todo el territorio, mediante el proceso de auto- continuidades comerciales, sociales y cultu- nomías y descentralización”; además, la Carta rales, evitando así procesos de polarización Suprema sitúa como el más alto deber del territorial y desigualdad social. (Fernández Estado respetar y hacer respetar los dere- Tabales, A. y otros, 2009, pags. 157-172) chos garantizados en la Constitución; por último, todos los actos públicos que desa- rrollen el proceso de descentralización están 1.1.1 Estado constitucional sujetos al control del órgano de cierre cons- titucional: la Corte Constitucional. de derechos y justicia Concomitantemente, el Código Orgánico de La conceptualización de este tipo de Estado Organización Territorial, Autonomía y Descen- tiene una entrada de orden jurídico y otra de tralización (COOTAD), al momento de deter- orden político, ambas sumamente importan- minar las finalidades de la descentralización, tes en la nueva organización territorial del desarrolla de gran manera el espíritu del Estado Estado; por un lado, se pasa del Estado legal constitucional de derechos y justicia; así, el al Estado constitucional, es decir, se pasa artículo 106 de COOTAD dispone: “A través de de la supremacía del principio de legalidad la descentralización se impulsará el desarrollo mediante el cual la autoridad está sometida equitativo, solidario y equilibrado en todo el a la ley: lex facit regem, y en donde la ley es territorio nacional, a fin de garantizar la rea- anterior y está por sobre la autoridad y ésta lización del buen vivir y la equidad interterri- sólo puede hacer lo establecido en la ley; a la torial, y niveles de calidad de vida similares en hegemonía del principio de supremacía cons- todos los sectores de la población, mediante titucional en el que las máximas autoridades el fortalecimiento de los gobiernos autónomos e instituciones están definidas y sometidas a descentralizados y el ejercicio de los derechos la Constitución, la cual define sus atribucio- de participación, acercando la administración nes y limita a la autoridad, incluso a la pro- a la ciudadanía.” pia ley si la contraviene. La diferencia subs- tancial entre ambos modelos está dada por la presencia de un órgano encargado de inter- 1.1.2 Estado plurinacional pretar la Constitución y realizar el control de la constitucionalidad de todos los actos públi- e intercultural cos. En concordancia, un Estado de derechos significa que el Estado no está sometido al El reconocimiento del carácter plurinacional derecho, entendido como ley, sino a los dere- e intercultural del Estado en la Constitución chos de las personas y colectivos, siendo éste de 2008, sin duda es una de las reivindica- su más alto deber, incluso debe garantizar ciones más relevante de las nacionalidades, estos derechos frente a todo tipo de poder, pueblos, comunidades y comunas, indíge- incluido el privado. nas, afroecuatorianas y montubias ecuato- rianas. Esta declaratoria representa un desa- La apuesta política al momento de consagrar fío enorme para la sociedad en su conjunto, y al Estado ecuatoriano como constitucional de más aún para el Estado.
  • 15Resulta complejo para una sociedad heterogé- 1.1.3 La participación comonea, poco tolerante y todavía excluyente, pen-sarse a sí misma de manera distinta, por piedra angular de la democraciaahora resulta poco probable situar en el y la política públicamismo nivel de validez a costumbres, hábi-tos, prácticas e instituciones que no han sido La ampliación de la participación a comuni-legitimadas jurídica, económica y política- dades, pueblos y nacionalidades, y la obli-mente pero que vienen aplicándose durante gación constitucional de contar con instan-siglos de un sostenido e inacabado proceso cias de participación ciudadana al momentode colonización. Sin embargo, ese es el reto de formular, ejecutar, evaluar y controlar lasde la interculturalidad y la plurinacionalidad, políticas públicas y los servicios públicos,aprender a convivir en la diversidad pero marcan una ruptura con el anterior modeloapropiándose cada etnia o cultura de lo mejor de Estado: ya no son solo los ciudadanos losde cada una de ellas, en un proceso de apren- que tienen derecho a activar mecanismosdizaje e intercambio mutuo y continuo de de control social tales como la rendición desaberes; de allí la necesidad de contar con un cuentas o la revocatoria de mandato, ahora laEstado capaz de, por un lado, formular políti- participación se convierte en un deber socialcas y crear instituciones que permitan gene- y una obligación estatal al momento de ejer-rar los espacios indispensables para garanti- cer sus facultades de planificación, rectoríazar ese aprendizaje e intercambio y, por otro, y gestión. La democracia se ve enriquecidade tutelar los derechos colectivos de nacio- tanto en su forma representativa, pero másnalidades, pueblos, comunidades y comunas aún en su forma deliberativa.históricamente excluidas. Ampliando la acep-ción de sociedad indígena a la totalidad de La participación tiene un papel fundamental engrupos étnicos y culturales que cohabitan el la nueva organización territorial y en el propioEcuador se entiende que “La verdadera inter- sistema nacional de competencias. Los gobier-culturalidad no es solamente que las socieda- nos autónomos descentralizados (GAD) debendes indígenas aprendan a convivir y enrique- contar con la participación individual y colec-cerse con la sociedad mestiza, sino que las tiva en la toma de decisiones, la planificación ysociedades mestizas aprendan a convivir, enri- gestión de asuntos públicos y el control social;quecerse y valorar las prácticas políticas y cul- es su deber reconocer todas las formas de par-turales indias.” (Ospina, P.; 2010: 210) ticipación ciudadana, en especial las que se generen en las unidades territoriales de baseEn materia de organización territorial, la Cons- como barrios, comunidades, comunas, recintostitución de 2008 en su Art. 60 consagra como y las de los pueblos y nacionalidades. El COO-derecho colectivo de los pueblos ancestrales, TAD reconoce el derecho a la consulta de losindígenas, afroecuatorianos y montubios, la pueblos y nacionalidades, garantiza a la ciuda-potestad para constituirse como circunscrip- danía la atribución para presentar proyectosciones territoriales (CT) con el objeto de pre- normativos locales y le faculta a participar enservar su cultura; posteriormente la Consti- audiencias públicas, asambleas, cabildos popu-tución y el COOTAD desarrollan este derecho lares y consejos consultivos, así como el reco-y circunscriben a las CT a la división político nocimiento al derecho de consulta popular paraadministrativa, es decir, podrán conformarse tratar cualquier asunto de interés de la comuni-como tales las parroquias, cantones y provin- dad y para revocatoria de mandato. Incluso secias con presencia étnica mayoritaria, luego de prevé la figura de la silla vacía que permite a laconsulta popular aprobada con más de las dos ciudadanía contar con un representante en lasterceras partes de los votos válidos. La rele- sesiones de los GAD con el objeto de que éstevancia de las CT viene dada por la posibilidad pueda intervenir en la deliberación y toma deformal que tienen los grupos étnicos ecuato- decisiones en asuntos de interés general.rianos, en ejercicio de su libre determinación,para constituir un territorio en el que sus pro- La participación social se erige como uno depias autoridades sean las garantes de los prin- los componentes medulares y articuladorescipios de plurinacionalidad e interculturalidad del sistema nacional de competencias, asíy velen por el respeto a los derechos colecti- el Consejo Nacional de Competencias tienevos, en especial el de mantener la posesión e como función promover y vigilar que se cum-imprescriptibilidad de sus tierras y territorios pla con los mecanismos de participación ciu-ancestrales y preservar sin condicionamientos dadana en la gestión de los GAD; además, lasu identidad, tradiciones y formas de organiza- propia construcción de este Plan Nacional deción social; pero sin perder de vista la vigencia Descentralización ha contado con la partici-del principio de unidad territorial. pación activa de la ciudadanía, sea individual
  • 16 o colectivamente, y de todos los niveles de subnacionales no gozan de potestad legis- gobierno, incluidas sus entidades asociati- lativa para emitir una constitución propia vas; esto demuestra el compromiso y la con- o un ordenamiento jurídico autónomo con vicción del Consejo Nacional de Competen- rango de ley; por el contrario, al ser el Ecua- cias en la democracia directa y deliberativa, dor un Estado unitario, el ordenamiento nor- construyendo política nacional a partir de la mativo local, por el principio de jerarquía, se realidad local. encuentra subordinado a la Constitución y a la ley, incluso los GAD no pueden crear, modi- ficar o eliminar impuestos, pues la Constitu- 1.1.4 Nueva Organización ción consagra el principio de reserva de ley en materia impositiva. Territorial y régimen de competencias El segundo concepto, el de la región, giró alrededor de la propuesta de contar con un A inicios de 2007, la reforma democrática nivel de gobierno intermedio capaz de coor- del Estado se posicionó como una de las dinar el nivel local con el nacional, y de asu- principales temáticas en el debate nacio- mir el desarrollo subnacional; además, se nal. Específicamente se analizaron, desde concibió un nivel local mucho más cercano una mirada crítica, conceptos hasta aquel a la ciudadanía y un nivel central con capaci- entonces “incuestionables”, se develó la dad de pensar al país en su integralidad. instrumentalización que el anterior modelo hacía de conceptos como descentralización, Se debe indicar que a más de la región, la desconcentración, desarrollo territorial y Constitución contempla la posibilidad de autonomías. El debate se centró en cómo los contar con regímenes especiales por razo- conceptos descritos podían coadyuvar en la nes de población, de conservación ambiental redistribución equitativa y democrática del o étnico culturales; en el caso de los regíme- poder en el territorio ecuatoriano, en vez nes especiales por razones de población, se de seguir el juego a un régimen de desarro- faculta para que un cantón o varios conurba- llo privatizador con un Estado disminuido dos, si cuentan con al menos el 7% de pobla- y con exigua capacidad de regulación. En ción nacional, puedan conformarse como ese sentido, se redefinió la descentraliza- distritos metropolitanos autónomos previo ción y se determinó que ésta no depende aprobación vía consulta popular del proyecto solamente de los gobiernos locales, sino de de ley de creación del distrito y del proyecto todos los niveles de gobierno, fundamental- del Estatuto de Autonomía. La potencia de mente del gobierno central, pues a éste le este nivel de gobierno radica en que a más corresponde gobernar las relaciones estata- de las competencias y atribuciones propias les con el objetivo de democratizarlas, sin del cantón puede asumir las competencias concentrarlas o privatizarlas. del nivel provincial y regional en lo que fuere aplicable. El caso de la provincia de Galápa- La propuesta de nueva organización político gos es distinto, si bien constituye un régimen administrativa del Estado ecuatoriano fue especial de gobierno en razón de sus parti- pensada alrededor de los conceptos de auto- cularidades ambientales, su territorio será nomía y de región. En el caso de la autono- administrado de conformidad con una ley mía, ésta no significó bajo ningún punto de especial y por un Consejo de Gobierno. vista secesión, por el contrario, el COOTAD reconoce como principio substancial de la En lo que se refiere al nuevo modelo de des- nueva organización territorial el de unidad; centralización, la Carta Suprema desarrolla así, la autonomía es concebida como una una propuesta programática que redefine y garantía de que ninguna función del Estado supera el modelo anterior consagrado por ni autoridad extraña podrá interferir en las la Constitución de 1998, en el cual todas las potestades y competencias de los GAD, salvo competencias del gobierno central podían disposición contraria y expresa de la Consti- descentralizarse a excepción de las regu- tución o la ley. La autonomía comprende el larmente calificadas como intransferibles, derecho y la capacidad efectiva de los nive- requiriéndose tan solo de la simple volun- les de gobierno para regirse mediante nor- tad de los gobiernos subnacionales para mas y órganos de gobierno propios. asumirlas y ejercerlas “a la carta”, a partir de un modelo de negociación “uno a uno”, La autonomía consagrada por la Constitución que fomentaba prácticas excluyentes y clien- y el COOTAD no se asemeja a la autonomía de telares, y que no consideraba al país en su los países federales, es decir, los gobiernos integralidad.
  • 17Frente a esa realidad, el nuevo modelo de esto es, alcanzar un desarrollo territorial equi-descentralización se rige por los principios tativo y solidario, acercando el Estado a lade obligatoriedad, progresividad, equidad, ciudadanía y precautelando se lo haga en unsolidaridad, subsidiariedad, complementa- marco de participación ciudadana.riedad, coordinación y corresponsabilidad,sustentabilidad y participación; además, se Capítulo aparte merece el tema del fortaleci-consagra constitucionalmente un sistema miento institucional, puesto que si los gobier-nacional de competencias que a través de nos autónomos descentralizados no cuentanun organismo técnico, el Consejo Nacional con estructuras administrativas ajustadas ade Competencias, regula el procedimiento y las nuevas competencias constitucionales, nila transferencia de las competencias exclu- con capacidades operativas suficientes parasivas, adicionales, residuales y concurren- asumir una gestión eficiente y efectiva de sustes, y la resolución en sede administrativa de facultades, entonces el nuevo modelo de des-conflictos de competencias entre niveles de centralización corre el inminente riesgo degobierno. no incidir en el mejoramiento de las condi- ciones de vida de las personas y colectivida-Posteriormente, la Asamblea Nacional, cum- des en el territorio, pues no existiría garantíapliendo mandato constitucional, aprueba el alguna de que los servicios públicos mejorenCódigo Orgánico de Organización Territorial, en calidad y cobertura; de allí la necesidadAutonomía y Descentralización, publicado en el de contar con planes de fortalecimiento ins-Suplemento del Registro Oficial No. 303 de 19 de titucional y una red de formación y capacita-octubre de 2010. Este cuerpo normativo desa- ción, que bajo la rectoría del Consejo Nacio-rrolla la organización territorial y el sistema de nal de Competencias y en coordinación concompetencias establecidos en la Constitución, las entidades asociativas de los GAD, articu-en lo principal elimina la dispersión normativa len competencias y demandas instituciona-existente alrededor de la materia, reafirma la les y locales. Asimismo, es de vital importan-autonomía de los niveles de gobierno, regula cia el rol de las universidades, en especial deel sistema de competencias y su instituciona- la Universidad del Estado (Instituto de Altoslidad, fija los mecanismos para compensar los Estudios Nacionales), pues de conformidaddesequilibrios en el desarrollo territorial y esta- con el principio de pertenencia consagradoblece los principios básicos que deben obser- en la Ley Orgánica de Educación Superior,var los gobiernos autónomos descentralizados la universidad ecuatoriana debe responderen el ejercicio de su autoridad y de sus potesta- a las expectativas y necesidades de la socie-des, en especial el de participación. dad, de la planificación nacional y del régi- men de desarrollo.En lo fundamental, el COOTAD define el sis-tema nacional de competencias y sus compo- El nuevo modelo de descentralización tiene ennentes principales, fija sus principios y finali- la solidaridad y la equidad interterritorial dos dedades, y desarrolla la integración y facultades sus principios fundamentales; en ese sentido, ladel Consejo Nacional de Competencias, ente descentralización fiscal se transforma en com-encargado de organizar e implementar el pro- ponente central dentro del nuevo modelo; porceso de descentralización y que tiene como un lado, se busca una transferencia de recursosprincipales atribuciones, aparte de las cons- del presupuesto general del Estado a través deltitucionales ya enunciadas anteriormente, la modelo de equidad territorial en la provisión dede aprobar un Plan Nacional de Descentraliza- bienes y servicios públicos para la transferenciación, intervenir temporalmente en la gestión del 21% de los ingresos permanentes y del 10%de una competencia de un nivel de gobierno, de los ingresos no permanentes, que tiene porpromover y vigilar se cumpla con los meca- objeto distribuir solidariamente esos recursosnismos de participación ciudadana, aplicar la bajo criterios de tamaño de población, densidadcuantificación de los costos directos e indirec- de la población, necesidades básicas insatisfe-tos del ejercicio de las competencias descen- chas, logros en el mejoramiento de los nivelestralizadas que deberán ser transferidas a los de vida, capacidad fiscal, esfuerzo administra-GAD, coordinar y ejercer la rectoría en materia tivo y cumplimiento de metas del Plan Nacionalde fortalecimiento de los GAD, monitorear y de Desarrollo y del plan de desarrollo de cadaevaluar la gestión adecuada de las competen- GAD. Estos criterios serán ponderados cada 4cias transferidas, entre las principales. Es decir, años con el objetivo de alcanzar equidad inter-el Consejo Nacional de Competencias, confor- territorial; además, no se podrá destinar con elmado por todos los niveles de gobierno, es el valor de estas transferencias sino hasta el 30%garante de que el nuevo modelo de descen- de gastos permanentes y un mínimo del 70%tralización cumpla con su objetivo primordial, para gastos no permanentes necesarios para el
  • 18 cumplimiento de sus competencias exclusivas Finalmente, con el objeto de dar cumpli- en base de su planificación, con lo que se busca miento con los principios constitucionales asegurar el modelo de descentralización ins- de transparencia, acceso a la información y taurado en la Constitución de 2008. Asimismo, participación ciudadana (control social), es dentro de los rubros provenientes de las trans- necesario contar con un sistema de informa- ferencias del presupuesto general del Estado se ción que permita monitorear y evaluar el pro- encuentran aquellos provenientes del costeo de ceso de descentralización, información que a competencias con el objeto de dar cumplimiento su vez servirá de insumo en la elaboración con el mandato constitucional de que toda com- de políticas públicas tanto sectoriales como petencia debe ser transferida con recursos sufi- territoriales. cientes, los que deberán fundamentalmente compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo. 1.1.5 Nuevo régimen de desarrollo planificado, Por otro lado, se reafirma la capacidad de los GAD para generar ingresos propios pro- participativo y descentralizado venientes de impuestos, tasas y contribucio- nes especiales de mejoras generales o espe- El Plan Nacional de Descentralización (PND) cíficas; venta de bienes raíces y servicios; los tiene como fundamento teórico-conceptual de renta de inversiones y multas; los de ven- el Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013 tas de activos no financieros y recuperación en virtud del principio de complementarie- de inversiones, los de rifas, sorteos, etc. Tam- dad, pues su objeto, por un lado, es dotar de bién se reconoce la participación en las rentas un orden participativamente construido al que se produzcan de la generación, explota- proceso de transferencia de competencias; ción o industrialización de recursos naturales pero, por otro, y más relevante, el de cons- no renovables en su circunscripción territorial, truir un Estado democrático para el Buen con el objeto de compensar los efectos nega- vivir y garantizar los derechos de la ciuda- tivos y la disminución del patrimonio nacional danía, pueblos, nacionalidades, comunas y que esas actividades pueden producir. comunidades. Con el objeto de evitar que los gobiernos sub- En ese sentido, la descentralización no es nacionales comprometan su presupuesto para un proceso neutro, es un proceso eminente- el pago de deuda, el Código Orgánico de Plani- mente político que busca mejorar en el terri- ficación y Finanzas Públicas estableció límites torio la esperanza y calidad de vida de la al endeudamiento de los GAD, en ese sentido población; establecer un régimen económico el Art. 25 del Código en mención dispone que productivo popular, solidario y sostenible; el monto total del servicio anual de deuda no fomentar la participación y control social; deberá superar el 25% de los ingresos totales asegurar a la población el acceso equitativo, anuales sin incluir endeudamiento, además permanente y de calidad al agua, aire y suelo; la relación porcentual calculada en cada año proteger la diversidad cultural; y, sobre todo, entre el saldo total de su deuda pública y sus promover un ordenamiento territorial equili- ingresos totales anuales, sin incluir endeuda- brado y equitativo que integre y articule las miento, no deberá ser superior al 200%. Los actividades socioculturales, administrativas, GAD que sobrepasen estos límites no podrán económicas y de gestión que coadyuven a la ser sujetos de crédito público o privado. unidad del Estado.
  • 19Diagnóstico de la Descentralizaciónen el Ecuador 2En este contexto, el Plan Nacional de Descentra- económica y tributaria del Estado, y la gestión dellización representa la posibilidad real de contar endeudamiento externo; la transferencia volun-con un instrumento construido de forma partici- taria para los gobiernos seccionales y obligatoriapativa que permita fortalecer progresivamente a para el gobierno central, en procesos de negocia-los gobiernos autónomos descentralizados para ción individuales; y la creación de un tercer nivel deejercer sus competencias exclusivas constitucio- gobierno seccional autónomo, sin competencias ninales, de tal manera que, las acciones del Estado recursos: las juntas parroquiales rurales.no se dupliquen, no dejen vacíos y, sobre todo,se corresponda con las necesidades locales sin Para el caso de los municipios, en la codificaciónperder de vista lo nacional y, por tanto, lo global. de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, se establecieron incluso términos perentorios obli-A continuación se presentará un diagnóstico que gatorios para la transferencia de las competen-parte de los antecedentes normativos que rigie- cias y recursos solicitados, bajo pena de desti-ron procesos anteriores de descentralización en tución de los ministros que incumplían dichosnuestro país; se continúa con el análisis de la plazos. Sin embargo, no hubo experiencias sig-situación actual de la descentralización conjun- nificativas en transferencia de competencias contamente con las problemáticas identificadas en sus respectivos recursos. (Bedón, 2009)los territorios y retos fundamentales a enfrentaren el futuro, considerando tres aspectos: forta- Los procesos se limitaron a la suscripción conlecimiento institucional del Estado, descentra- municipios y consejos provinciales de convenioslización fiscal y transferencia de competencias. –inaplicables–, especialmente en sectores como: turismo (aproximadamente 76) y ambiente (aproximadamente 68), y mucho menos en sec- tores como: salud (8), educación (13), agricultura2.1. La descentralización (20), tránsito y transporte (6).en el período 1998-2008 En otras palabras, “la descentralización no operó a pesar de haberse iniciado varios pro-Entre 1998 y 2008 existió un desarrollo norma- cesos bajo distintas modalidades, y se puedetivo en relación a la descentralización, conte- afirmar que no se produjo ninguna expe-nido, especialmente, en la Constitución Política riencia significativa en que se haya concre-de la República de 1998 y la codificación de la tado totalmente la transferencia de la com-Ley Orgánica de Régimen Municipal del 2005. petencias y recursos, tal como disponía el marco jurídico. Durante una década ‘per-En la Constitución de 1998, bajo un marco concep- dida’, el Ecuador inició varios procesos detual individualista, se introduce un régimen abierto descentralización en los que, sin embargo, seen materia de descentralización, cuyos aspectos puede advertir resultados muy modestos enprincipales se refieren a: la posibilidad de transfe- la mayoría de los casos, tanto por la ineje-rencia de todas las competencias a excepción de cutabilidad de las competencias, como porseguridad nacional, dirección de la política exte- la ausencia de recursos financieros que larior y las relaciones internacionales, la política acompañen” (Bedón, 2009).
  • 20 En concordancia, Augusto Barrera señala que en la económica. Generó un proceso de descentraliza- última década “existen casos específicos y sectores ción obligatorio y progresivo que busca superar las más dinámicos en términos de descentralización, deficiencias en la redistribución de recursos, gene- pero no existe ningún proceso global exitoso y cul- rar equidad territorial y fortalecer con ello el pro- minado de transferencia de competencias desde el ceso de democratización del Estado, esto cons- Gobierno central a alguno de los gobiernos locales tituye un desafío profundo para el proceso de (…) el modelo de voluntariedad y de convenio uno organización territorial y descentralización en el a uno ha profundizado el desorden en la adminis- país, en tres aspectos generales importantes: tración pública.” (Barrera, A; 2004:178). Mayor equidad y eficiencia en la distribución del Una gran limitación jurídica fue que la Constitu- ingreso y destino del gasto público, para promo- ción del 98 no estuvo acompañada de una ley ver la sostenibilidad fiscal y el equilibrio territo- correspondiente que permitiera transferir compe- rial en la provisión de bienes y servicios públicos. tencias del ejecutivo a los gobiernos seccionales. (Muñoz, Larrea, García, 2008). En efecto, la Ley Asignación de responsabilidades y atribuciones Especial de Descentralización del Estado y Parti- por niveles de gobierno a través de una transfe- cipación Social era anterior a la Constitución. A rencia obligatoria y progresiva de competencias, eso se debe añadir un divorcio entre lo técnico y la consolidación de cada uno de los niveles de lo político en un proceso impulsado por un des- gobierno con responsabilidades exclusivas, y la gastado Consejo Nacional de Modernización del delimitación del rol y ámbito de acción de cada Estado (CONAM), organismo ejecutor de las polí- nivel para evitar la duplicación de funciones. ticas neoliberales de reduccionismo estatal, con respaldo de organismos internacionales y sin par- Fortalecimiento de la capacidad del Estado ticipación ciudadana, y la inexistencia de modelos desde la consolidación y fortalecimiento de de gestión descentralizada por sector. las capacidades de cada uno de los niveles de gobierno, para alcanzar una administración efi- caz de sus circunscripciones territoriales, impul- sando así el desarrollo nacional desde la presta- 2.2. Nueva propuesta frente ción adecuada de los servicios públicos. a los modelos anteriores El COOTAD a su vez, constituye una base legal fundamental del proceso de descentralización, no Quizá la mayor diferencia con respecto al proceso sólo porque fue aprobado con una amplia vota- anterior de descentralización en el Ecuador es el ción a favor en la Asamblea Nacional en el 2010, avance logrado sobre los principios normativos y lo que evidencia los consensos y acuerdos llega- la legislación del proceso. La nueva Constitución dos con diversos actores políticos, sociales y eco- de la República abrió el camino para que la des- nómicos; sino también por la alta legitimidad centralización actual se enmarque en los principios construida en espacios de participación, que fue- de subsidiaridad, solidaridad territorial y justicia ron promovidos para su debate y socialización.Ilustración 1.Votación delCOOTAD en laAsamblea Nacional 24% Sídel EcuadorFuente: NoAsamblea Nacional del Ecuador 2%(www.asamblea.gob.ec) 2% Ausentes 8% 64% Blancos Abstinencias Fuente: Asamblea Nacional del Ecuador (www.asamblea.gob.ec)
  • 21Varios talleres de discusión de los contenidos de para debatir la Ley y dar muestras de su apoyo.la Ley se realizaron en todo el país. Se contó con El gráfico que se sitúa a continuación, recoge ella presencia de asociaciones de GAD, ciudada- número total de participantes que intervinieronnía, organizaciones indígenas, que se reunieron en el proceso de construcción de la Ley. Ilustración 2. Organizaciones indígenas, Participación 13% pueblos y nacionalidades Ciudadana en el debate del COOTAD 2% AME Fuente: La Asamblea de Buen Vivir, in forme de labores 2009-2011 Alcaldes 57% 28%Pese a lo anterior, a Asamblea de Buen Vivir, informe de Larrea, García, 2008); dándole un orden Fuente: La la existencia del COOTAD y (Muñoz, labores 2009 - 2011los grandes avances en materia constitucional a la descentralización. La descentralización esy legal, el proceso presenta un vacío legal en obligatoria, el criterio para asignar las compe-otras áreas igualmente importantes para ase- tencias está determinado por la Constitución y elgurar un Estado descentralizado. A manera COOTAD, según sea el nivel de gobierno. Este esde ejemplo, la ausencia de leyes como la de un proceso en el cual no interviene la discrecio-agua, patrimonio, ambiente, cultura, caminos nalidad de los actores, sino lo establecido en ely vialidad, ocasionarán algunas dificultades en marco jurídico (Bedón, 2011).el proceso de transferencia de competenciasrelacionadas con estos sectores. Además el proceso es progresivo, es decir, deberá concretarse paulatinamente. Los gobiernos autó-En relación al ámbito normativo y reglamen- nomos descentralizados deben asumir de formatario, es preciso avanzar sobre la aprobación gradual las competencias, y éstas deben ser tras-de leyes fundamentales que necesariamente ladadas por el gobierno central. Esta progresivi-deben articularse con lo establecido en el COO- dad es indispensable en condiciones donde lasTAD, para garantizar el correcto desempeño de potencialidades y capacidades institucionales delos GAD en ciertas áreas y competencias que gobiernos autónomos del mismo nivel son muytendrán que ser asumidas en los próximos cua- diversas. El siguiente cuadro muestra la progresi-tro años. vidad en la transferencia de competencias.Para continuar con el análisis de las diferencias Para que el proceso de descentralización seacon modelos anteriores, hay que situar al pro- comprendido por todos los actores involucra-ceso en el marco de las dinámicas territoriales dos, la normativa contempla precisiones con-y los conflictos vigentes. ceptuales en torno a este tema, (ver tabla 1) .2.2.1 Características del nuevo 2.2.1.1 Definición de Conceptosmodelo de descentralización La importancia del trabajo en el desarrolloEl nuevo modelo de descentralización define un de conceptos es brindar la consistencia quesistema nacional de competencias con carácter requiere el proceso de descentralización enobligatorio, progresivo y definitivo. El sistema de sus diversos ámbitos (Verdesoto, 2006). Elcompetencias de los distintos niveles de gobierno COOTAD define los conceptos básicos cones la instancia a través de la cual se lleva ade- los que debe funcionar el sistema nacionallante el proceso de descentralización. Lo que se de competencias, éstos son: sectores, com-pretende es que el sistema disminuya la discre- petencias y facultades, y los desarrolla de lacionalidad en la transferencia de competencias siguiente manera1: (ver tabla 2)
  • 22 Tabla 1. Progresividad en el proceso de transferencia de competencias Competencias Por Base Jurídica Plazo Máximo Etapas Constitución: Artículos 262, 263, 264 Determinado por el Consejo 1. Competencias Exclusivas y 267 Nacional de Competencias. (Inme- Constitucionales diato hasta 4 años, según el Plan COOTAD: Art. 125 y Primera Transitoria Nacional de Descentralización). 2. Competencias adiciona- Constitución: Art. 269. les (nuevas, sean exclusi- 8 años vas o concurrentes) COOTAD: Art. 149 y Primera Transitoria. Constitución: Art. 269. 3. Competencias residuales Permanente (el resto) COOTAD: Art. 150 Elaboración: SENPLADES Tabla 2. Definición de conceptos para sectores Sectores.- Son las áreas de intervención y responsabilidad que desarrolla el Estado en general. Esta definición que se recoge en el artículo 109 del COOTAD, implica que tienen el alcance más amplio e integral y, según su organización, pueden constituir un sistema sectorial, por ejemplo, salud, educación, ambiente, etc. Sectores Definición Ámbitos Son aquellos sectores en los que, por su La defensa nacional, protección interna y naturaleza estratégica de alcance nacional, orden público; las relaciones internacionales; Privativos todas las competencias y facultades corres- las políticas económica, tributaria, aduanera, ponden exclusivamente al gobierno central y, arancelaria, fiscal y monetaria; de comercio por tanto, no son descentralizables. exterior; y de endeudamiento externo. 2 Son aquellos en los que el Estado2, en sus La generación de energía en todas sus for- diversos niveles de gobierno, se reserva mas; las telecomunicaciones; los recursos todas sus competencias y facultades, dada su naturales no renovables; el transporte y la Estratégi- decisiva influencia económica, social, polí- refinación de hidrocarburos; la biodiversidad cos tica o ambiental. En estos sectores, la facul- y el patrimonio genético; el espectro radio- tad de rectoría y la definición del modelo de eléctrico; el agua; y los demás que determine gestión corresponden de manera exclusiva al la Ley. gobierno central. Son todos los demás sectores de responsa- Alta desconcentración: Educación, bilidad del Estado, susceptibles de mayor o Salud, Relaciones Laborales, Industrias y menor nivel de descentralización y descon- productividad. Comunes centración, de acuerdo con el principio de subsidiariedad3, la naturaleza de los servi- Alta descentralización: Agricultura, cios públicos y las actividades a los que estos Ambiente, Turismo, Cultura, Deporte, Inclu- se refieren. sión Social, Planificación. Elaboración: SENPLADES 1 Artículos 109 a 116 del COOTAD. 2 Se refiere al “Estado”, no exclusivamente el Gobierno central, para quien se reserva la rectoría y la definición del modelo de gestión, no el resto de facultades, especialmente, la gestión. 3 El principio de subsidiariedad ha debido evolucionar desde un criterio liberal de exclusión de la presencia del Estado, a uno social de acercamiento del poder a la población. En este sentido implica privilegiar la gestión de los servicios, competencias y políticas públicas por parte de los niveles de gobierno más cercanos a la población, pero con el fin de mejorar su calidad y eficacia, y alcanzar una mayor democratización y control social de los mismos.
  • 23Tabla 3. Definición de conceptos para competencias Competencias.- Son las capacidades de acción que un nivel de gobierno tiene en un sector Clases Definición Competencias Son aquellas cuya titularidad corresponde a un solo nivel de gobierno. La gestión puede realizarse de exclusivas manera concurrente entre diferentes niveles de gobierno, de acuerdo con la Constitución y la ley. • Son aquellas cuya titularidad corresponde a varios niveles de gobierno en razón del sector o la materia. • Su gestión se sustenta en el principio de subsidiariedad. Competencias • Su ejercicio se debe regular en el modelo de gestión de cada sector, sin perjuicio de las concurrentes resoluciones obligatorias que pueda emitir el Consejo Nacional de Competencias para evitar o eliminar la superposición de funciones entre los niveles de gobierno. • Para el efecto, se debe observar el interés y naturaleza de la competencia y, como se dijo, el principio de subsidiariedad. Competencias Finalmente, la Constitución habla de competencias adicionales y residuales (artículo 269, No. adicionales y 2 y 4), pero estos no son conceptos materiales, sino meramente referenciales y relacionados residuales con la progresividad por fases para la transferencia (Art. 149 y 150 del COOTAD) Elaboración: SENPLADESLa concurrencia en la gestión puede darse tanto competencia y del modelo de gestión del sectoren las competencias exclusivas como en las al cual pertenece. Esta aclaración es fundamen-concurrentes, pero mientras en las concurren- tal para desarrollar adecuadamente la aplicacióntes es obligatoria, en las exclusivas es faculta- del artículo 260 de la Constitución, y la podemostiva y depende de la voluntad del titular de la encontrar en el artículo 126 del COOTAD.Tabla 4. Definición de facultadesFacultades.- Son las atribuciones para el ejercicio de una competencia por parte de un nivel de gobierno. Son facul-tades: la rectoría, la planificación, la regulación, el control y la gestión, y son establecidas por la Constitución y la ley. Fuente: COOTADLos conceptos básicos desarrollados desde la multiplicidad de los actores una comprensiónnormativa, brindan el marco dentro del cual similar de lo que significa la descentralizaciónse llevará adelante el proceso, permitiendo a la en sus múltiples dimensiones.2.2.2 Dinámicas territorialesUna de las dimensiones fundamentales de todo pro- En el país existe una débil cultura política de coope-ceso de cambio, más aún de un proceso de descen- ración y trabajo conjunto, donde los espacios comu-tralización y reestructuración del Estado en el terri- nes de convivencia son escasos. Es visible entorio, son las dinámicas territoriales, éstas implican muchas esferas que los intereses político partidariosel análisis de los conflictos vigentes y potenciales, las y los intereses particulares prevalecen en la toma deposibles divisiones ideológicas, y las políticas exis- decisiones sobre temas colectivos. Así mismo, existetentes tanto en el nivel nacional como en el local. una resistencia al cambio en muchos espacios. EstasPor lo tanto, es importante poner especial atención situaciones generan fraccionamiento y conflictossobre aquellas dinámicas que pueden obstaculizar el latentes entre diversos grupos de la sociedad.proceso de descentralización en el país. Históricamente el país ha tenido conflictos relati-Las dinámicas de conflictividad social inciden en los vos a divisiones de orden regional y político y, enapoyos, compromisos o retrocesos que pueda tener la los últimos años, se han hecho evidentes aquellosdescentralización. Es posible que hayan existido gran- de orden ambiental y demandas de autonomía.des avances en materia constitucional y legal pero tam- La caracterización y visibilización de estos conflic-bién hay voluntades políticas y sociales adversas al cam- tos deberían abrir el debate en ciertas áreas parabio y a la concreción de dichos principios normativos. poder avanzar en el proceso de descentralización.
  • 24 2.2.3 Conflictos 2.3.1 Alto fraccionamiento y territoriales vigentes heterogeneidad política del país Un segundo elemento, que caracterizaría la coyun- Considerar que un Estado es menos eficiente mien- tura política sobre la que se levanta este proceso tras más fragmentado sea, nos permitirá visualizar de descentralización son los conflictos sociales uno de los retos de este proceso de descentraliza- existentes en diferentes localidades del país y que ción, que es el producir resultados desde el forta- tienen que ver principalmente con demandas de lecimiento del Estado en su conjunto y la recupe- autonomía y conflictos ambientales. ración de la dimensión nacional. En el Ecuador, el modelo neoliberal produjo una tradición localista Con esta articulación, dos cosas quedan dibujadas cla- muy fuerte que no fue de la mano con procesos ramente: por un lado, existe una fuerte demanda, de fortalecimiento institucional. Por un lado, las especialmente de pueblos y nacionalidades indíge- posibilidades de lucha contra la corriente neolibe- nas, sobre la autonomía del territorio y del manejo de ral se aglutinaron sobre ciertos cantones o gobier- recursos estratégicos; por otro lado, dicha demanda de nos locales, y por otro, el estado neoliberal fortale- autonomía encuentra un canal de articulación con una ció el espacio local sobre la base de una erosión y diversidad de actores entre los que se encuentran: las debilitamiento del nivel nacional. ONGs ambientalistas, partidos políticos que histórica- mente han manejado un discurso regionalista autono- El Ecuador, con una extensión de 256 370 km² y mista, y partidos y movimientos políticos que buscan una población de más de 14 millones de personas, ampliar su base social de confrontación en el territorio. tiene una organización territorial compuesta por 24 provincias, 221 cantones y más de 800 parro- Dada la complejidad de las demandas de autono- quias rurales, que evidencia la existencia de una mía y los conflictos ambientales, la alta capacidad fuerte tradición local en el territorio, y una alta divi- de articulación de diversas fuerzas de oposición y el sión político-administrativa del mismo. Frente a crecimiento de una línea crítica sobre el modelo de esta realidad es necesario fortalecer los niveles de desarrollo actual; los conflictos actuales requieren integración, coordinación y cooperación que favo- un tratamiento específico en el proceso de descen- rezcan la unidad en la diversidad y permitan la arti- tralización del país. Es necesario ubicar el contexto culación de visiones nacionales del país con las en el que se producen y abrir una discusión nacional problemáticas y necesidades locales. sobre el modelo de desarrollo y posicionar el debate de la descentralización en el marco de la superación La creación del nivel regional de gobierno fue pen- del modelo primario exportador. sada en esa dirección, y contituye la posibilidad de integrar varios niveles de gobierno para acciones de mayor impacto en el territorio. 2.3. Estado actual de la A la presente fecha, todavía no existen regiones cons- descentralización en sus tituidas, las provincias continúan ejerciendo sus com- petencias tradicionales, a más de una nueva compe- dimensiones política, tencia constitucional específica ya trasferida: riego. fiscal y administrativa Los gobiernos parroquiales rurales se constituyeron como nivel de gobierno con competencias que toda- La descentralización como proceso de reforma vía no llegan a asumir plenamente y que obliga a un política y económica del Estado, redefine en el mayor trabajo de articulación y coordinación entre Ecuador la distribución del poder entre los dis- estos y los otros niveles de gobierno para gestionar tintos niveles de gobierno, estos son: gobierno concurrentemente sus competencias; por su parte, central y gobiernos regionales, provinciales, los gobiernos autónomos municipales han tenido municipales y parroquiales rurales, con el fin de procesos de fortalecimiento institucional distintos, lo contribuir al buen vivir de la población. que genera capacidades disímiles que retardan el pro- ceso de descentralización y su consolidación como el El proceso de descentralización abarca tres ámbi- nivel local ejecutor más cercano a la ciudadanía. En tos fundamentales: a) lo político en cuanto a la resumen, es todavía temprano para determinar obje- legitimidad de la representación política y organi- tivamente si se han dado o no pasos hacia un Estado zación del poder en los niveles de gobierno; b) lo regional, falta esclarecer si existe voluntad política en fiscal con respecto a los recursos que financian a los niveles de gobierno para apuntalar ese proceso. los distintos niveles de gobierno en el proceso de descentralización y; c) lo administrativo en rela- En este contexto, además del alto grado de fraccio- ción a la transferencia de competencias y faculta- namiento político administrativo del país, es nece- des, por lo tanto, la organización del Estado. sario mirar las fuerzas políticas diversas presentes
  • 25en los niveles de gobierno y las posibilidades para de sus principios fundamentales, lo que con-un programa estratégico de carácter nacional vierte al ámbito fiscal de la descentralizacióncomo es la descentralización. en uno de los temas prioritarios para el Ecua- dor, con el fin de procurar: equidad en la asig-El riesgo mayor, sin embargo, no se encuentra en nación de los recursos, eficiencia en el destinola diversidad de partidos políticos en el territorio, el de los recursos públicos y endeudamiento res-mayor problema es la alta heterogeneidad de fuer- ponsable, con el propósito de asegurar la pres-zas políticas que va acompañada de la debilidad de tación de bienes y servicios públicos a la pobla-los partidos políticos en el país caracterizados por: ción en los diferentes niveles de gobierno.agotamiento ideológico, falta de formación de cua-dros y debilidad en su agenda programática. Este En el proceso de descentralización para un Estadoes el terreno para que afloren protagonismos polí- unitario como tiene el Ecuador, la coordinaciónticos carentes de voluntad política y con posicio- entre los diferentes niveles de gobierno es fun-nes opuestas a las líneas normativas y técnicas del damental para lograr y alcanzar los objetivos delproceso de descentralización, y a otros procesos de desarrollo planteados en la Constitución y en elcambio que el país pueda emprender. Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013.La debilidad partidaria y la heterogeneidad polí- 2.3.2.1 Ingresos por nivelestica se hace evidente en el país a través de alian- de gobiernozas entre partidos con diferentes lineamientos,elecciones caudillistas de personalidades y auto- En las últimas décadas en el Ecuador ha pri-ridades políticas defendiendo agendas políticas mado un modelo centralista que se evidenciapropias, que podrían obstaculizar el proceso de en la composición de los recursos estatales adescentralización, por ello, es fundamental abrir través de los ingresos y gastos de los distintosespacios y canales de diálogo con todas las líneas niveles de gobierno. Así, entre los años 1994 ypolíticas del país y generar procesos sosteni- 2010, el gobierno central concentró en prome-dos de formación de autoridades en el tema. dio el 95% de los ingresos del Estado ecuato- riano, en tanto que, los gobiernos provinciales y municipales, el 5%. Los gobiernos municipa- les han tenido una mayor participación en el2.3.2 Descentralización Fiscal: uso de los impuestos dadas sus potestades tri-Equidad y eficiencia en la butarias en tasas y contribuciones de mejoras,asignación de recursos principalmente. Mientras que los gobiernos provinciales han tenido una limitada potestadEl nuevo modelo de descentralización tiene en tributaria asignada, los gobiernos parroquialesla solidaridad y la equidad interterritorial dos rurales no han tenido potestades tributarias.Tabla 5. Ingresos por niveles de Gobierno Composición de Ingresos 1994 1997 2008 2009 2010Ingresos del gobierno central 95,13% 94,73% 96,39% 95,29% 96,09%Ingresos gobiernos provinciales 0,39% 0,34% 0,37% 0,49% 0,39%Ingresos gobiernos municipales 4,47% 4,98% 3,33% 4,23% 3,53%Total Ingresos por Niveles de Gobierno 100% 100% 100% 100% 100%Ingresos en % PIB 1994 1997 2008 2009 2010Ingresos del gobierno central 14,00% 14,30% 25,20% 22,27% 26,00%Ingresos gobiernos provinciales 0,06% 0,05% 0,10% 0,11% 0,10%Ingresos gobiernos municipales 0,66% 0,75% 0,92% 0,99% 0,95%Total Ingresos por Niveles de Gobierno 14,72% 15,10% 25,55% 23,37% 27,06% Fuente: Banco del Estado4 , Banco Central del Ecuador5 Elaboración: SENPLADES4 Banco del Estado: Las finanzas subnacionales en el Ecuador 1993- 2008;5 Banco Central del Ecuador: Boletín de estadísticas mensuales.
  • 26 La evolución de los ingresos totales munici- crecimiento de las transferencias a partir del pales (ingresos propios más transferencias), año 2001 al 2010 del 91,6%, como efecto de muestran la dependencia de las transferen- la aplicación de la ley del 15% que estipu- cias del presupuesto general del estado. laba una programación anual de asignación Así, en el período entre 1993 y 1999, pre- de manera gradual 6; así como por el creci- vio a la dolarización, la generación de ingre- miento de los ingresos del gobierno cen- sos propios representó en promedio el 36% tral dado por los tributos y el petróleo, ya en el total de ingresos, mientras que en el que las leyes de preasignaciones (FODESEC, período 2000 – 2010, se presenta una dis- FONDEPRO, entre otras) participaban pro- minución al 29%. Esto se explica por el porcionalmente de dichos ingresos.Ilustración 3. 1,200 60%Municipios: 47,1% 50%evolución de 1,000 39,8% USD Millones 2000Ingresos totales 40% 239 800Fuente: Banco del Estado/ 239 30%Elaboración: SENPLADES 218 600 20% 4,8% 10% 400 724 628 639 0% 200 436 58 257 -10% 137 0 -20% 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Ingresos Propios Transferencias Totales Tasa de crecimiento Ingresos Totales Para la descentralización, la menor participa- para mejorar el esfuerzo fiscal a través de ción de los ingresos propios y el incremento la recaudación de tributos. Las cifras mues- de transferencias desde el nivel central a los tran que la recaudación promedio de ingre- GAD municipales, se puede interpretar por sos tributarios7 caen del 50% (1993-1999) al un menor recaudo de tributos, dado el costo 41% (2000 al 2008), mientras que los ingre- político de cobrar impuestos, tasas y contri- sos no tributarios8 pasan del 49% al 56% en buciones, además de la falta de incentivos los mismos períodos.Ilustración 4. 300 100%Municipios: 81,2% 80%evolución de 250ingresos propios 46,6% 60% 200 USD Millones 2000Fuente: Banco del Estado /Elaboración: SENPLADES 139 129 40% 150 115 126 20% 100 -4,7% 0% 50 92 50 26 97 -20% 31 79 0 -40% 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Venta de Activos Ingresos Tributarios Ingresos no Tributarios Tasa de crecimiento Ingresos Totales 6 En 1997 la proporción de la Ley del 15% que debió ser transferida era del 3%, 7% en 1998; 11% en 1999 y 15% en 2000. 7 Los ingresos tributarios corresponden a los impuestos establecidos por ley como: predial urbano y rural, activos totales, alcabalas, patentes, otros. 8 Los ingresos tributarios corresponden a las tasas, contribuciones especiales de mejoras, multas y otros.
  • 27 En los gobiernos provinciales la asignación puede establecer tasas, rentas e inversio- de potestades tributarias históricamente nes, derechos por inscripción, multas e inte- ha sido reducida. Antes de la aprobación reses, contribuciones especiales y otros no del COOTAD les correspondía un porcentaje tributarios, siendo estos últimos los que por el impuesto al registro, y se mantiene más ingresos generan. Dicho esto, la depen- hasta la actualidad el impuesto del 1 por mil dencia de las transferencias del nivel central a las Alcabalas (que es un impuesto de los es alta, alcanzando el 75% de sus ingresos municipios). Además, este nivel de gobierno totales en el 2010. 400 54,9% 60% 350 38,8% 50% Ilustración 5. 39,1% 40% 300 Gobiernos 30%USD Millones 2000 250 25,5% 20% Provinciales: 200 10% Evolución de 326 299 150 260 0% ingresos totales 144 -10% 100 171 Fuente: Banco del Estado/ -26,8% -22,7% -20% Elaboración: SENPLADES 50 65 -30% 0 -40% 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Ingresos Propios Transferencias Totales Tasa de crecimiento Ingresos El nuevo modelo de descentralización fiscal, a se indica los principales impuestos, tasas y con- través del COOTAD establece las facultades tri- tribuciones especiales de mejora que corres- butarias por nivel de gobierno, de esta manera ponde a los GAD: Tabla 6. Impuestos, tasas y contribuciones por nivel de gobierno Niveles de Impuestos Tasas Contribuciones gobierno Impuesto a la renta por heren- cias, legados y donaciones. Propiedad de vehículos Facultad de crear, modificar Facultad de crear, modificar o Regional motorizados. o suprimir en función de sus suprimir ICE vehículos con excep- competencias ción del comercial pasajeros, carga y servicios acuáticos. Propiedad Urbana Aferición de Pesas y Medidas Construcción de vías Propiedad Rural Aprobación de planos e ins- Repavimentación urbana Alcabalas pección a construcciones Aceras y cercas Vehículos (Rodaje) Rastro Obras de agua y saneamiento Provincial Patentes Agua Potable y alcantarillado Desecación y rellenos de Espectáculos Públicos Recolección de Basura quebradas Utilidad compra venta bienes Control de Alimentos Plazas, parques y jardines inmuebles Habilitación y control Comer- Otra Al Juego cios e industrias Propiedad Urbana Aferición de Pesas y Medidas Construcción de vías Propiedad Rural Aprobación de planos e ins- Repavimentación urbana Alcabalas pección a construcciones Aceras y cercas Vehículos (Rodaje) Rastro Obras de agua y saneamiento Municipal Patentes Agua Potable y alcantarillado Desecación y rellenos de Espectáculos Públicos Recolección de Basura quebradas Utilidad compra venta bienes Control de Alimentos Plazas, parques y jardines inmuebles Habilitación y control Comer- Otras Al Juego cios e industrias Parroquial Delegación de otros niveles Delegación de otros niveles Delegación de otros niveles rural de gobierno de gobierno de gobierno Fuente: COOTAD Elaboración: SENPLADES
  • 28 2.3.2.2 Transferencias a GAD nacional, los cuales se distribuían entre los municipios capitales de provincia. El FONDE- En lo que respecta a las transferencias de recur- PRO se financiaba con el 2% de los ingresos sos desde el nivel central, tanto para munici- corrientes del presupuesto del Estado y se dis- pios como para consejos provinciales, se tribuía a los Consejos Provinciales. Estas trans- establecieron en la década de los 90 pre-asig- ferencias también presentaron grandes inequi- naciones que consistían en recursos asignados dades, pues su criterio de distribución estaba proporcionalmente a los ingresos generados en en función de la población. Estos recursos eran el presupuesto del gobierno central y estableci- transferidos sin haber sido descentralizada ni dos en leyes específicas. una sola competencia, y solo a favor de algu- nos gobiernos autónomos. La distribución de los recursos por transferen- cias de la Ley del 15% entre los municipios y Adicionalmente, existieron leyes que asignaron consejos provinciales, obedecieron a dos cri- recursos en función de las rentas generadas por terios principalmente9: a) población con nece- la explotación de recursos petroleros y energé- sidades básicas insatisfechas y b) población. ticos, entre estas se menciona: la Ley 010 – Eco- Aunque el criterio de necesidades básicas desarrollo que entrega recursos a los territorios insatisfechas tenía como propósito compen- de la región amazónica y la Ley 047 que entrega sar a los municipios y provincias con mayo- recursos por venta de energía en los territorios. res niveles de pobreza y menor capacidad de Estas dos leyes fueron ratificadas en la Consti- generación de recursos propios, por otra parte tución 2008. el criterio de población distribuyó más recur- sos a los territorios más poblados. Estos cri- Las cifras muestran que las transferencias desde terios de distribución de recursos generaron el año 1993 tienen una tendencia eminente- asignaciones con grandes inequidades, pues mente creciente, la cual es más pronunciada la tendencia era premiar a los territorios más desde el año 1999. Este crecimiento se debió poblados pero no necesariamente con mayor principalmente a la expedición y aplicación de pobreza relativa. la Ley del 15% desde al año 1997, que poste- rior a la crisis financiera de 1998, el gobierno Dentro de las preasignaciones más importan- central empezó a cumplir con la programación tes estaban las originadas en rentas tributa- anual de asignación fijada de manera gradual rias, Fondo de Desarrollo Seccional FODESEC y que se llegó a cumplir entre los años 2003 y Ley del Fondo de Desarrollo Provincial FONDE- 2004. Entre 1997 y 2004 las transferencias cre- PRO. El FODESEC se financiaba con el 2% de cieron en el 99,8% para consejos provinciales los ingresos corrientes netos del presupuesto y en 107,2 para municipios.Ilustración 6. 728Municipios: 800 172 800 628,25Evolución de las 700 132transferencias 162 700Fuente: Banco del Estado / 600Elaboración: SENPLADES 600 USD Millones 2000 500 378,09 500 400 400 300 256,61 136,51 300 200 107 272 256 300 310 366 274 299 287 100 186 100 77 88 0 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Ley 15% Fodesec Ley 010 - Ecodesarrollo Leyes 040,047,46,75, otras Donación del De caracter Otras Transferencias Totales Impuesto a la Renta provincial 9 La Ley del 15% establecía los soguientes criterios para los municipios: a) el 50% proporcionalmente a la población con necesidades básicas insatisfechas, b) el 10% en proporción a la superficie territorial y c) el 40% restante, en proporción a la población. Para las provincias la distribución de la transferencia se hacía según los siguientes criterios: a) 10% por partes iguales, b) 40% en proporción a la población y c) 50% en proporción a la población con necesidades básicas insatisfechas.
  • 29 350 350 Ilustración 7. 326 Gobiernos 299 300 300 Provinciales 48 Evolución 122 250 250 Transferencias USD Millones 2000 72 USD Millones 2000 49 Fuente: Banco del Estado 200 200 Elaboración: SENPLADES 21 144 29 150 20 22 150 18 17 16 86 100 100 65 146 131 122 50 50 0 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Ley 15% Fodesec Ley 010 - Ecodesarrollo FONDEPRO Leyes 040,047,46,75, otras Obras de interés Provincial Donación del impuesto a la Renta Otras Transferencias Totales El modelo actual de transferencias, como se indicó anteriormente establece tres tipos: Ilustración 8. Modelo Actual Transferencias provenientes de de Transferencias ingresos permanentes Modelo de equidad PGE Fuente: COOTAD para la equidad territorial (A+ B) Elaboración: SENPLADES territorial Transferencias desti- Transferencias del nadas a financiar elpresupuesto General Recursos históricos ejercicio de nuevas del Estado del Gobierno Central competencias Transferencias para Ley 010 compensar a los GAD en cuyos territorios se Recursos establecido: en generen, exploten o las leyes sectoriales industrialicen recur- existentes o por crear sos no renovables Ley 047 El modelo de equidad territorial en la provi- monto se divide en dos partes: a) los recur- sión de bienes y servicios públicos que entrega sos por transferencias entregadas en el año el 21% de ingresos permanentes, 10% ingresos 2010 (se toma como año base y se repartirá no permanentes del Presupuesto General del el monto que por ley les haya correspondido Estado para los GAD, eliminó las leyes de prea- a los gobiernos autónomos descentraliza- signaciones que hacían de la descentralización dos en ese año); y b) el monto excedente que fiscal un proceso engorroso altamente complejo. resulta de la diferencia entre el monto total a distribuir en el año 2011 menos los recursos El monto total de los recursos es distribuido asignados por ley en el año 2010 se distribui- así: entre los gobiernos provinciales 27%, rán entre los gobiernos autónomos descen- municipales 67% y parroquiales rurales 6%. tralizados según lo dispuesto en la Consti- Para cada uno de estos niveles de gobierno el tución y en el COOTAD, en función de siete
  • 30 criterios de equidad. Principalmente incorpora logros en el mejoramiento de los niveles de criterios como: densidad poblacional, nece- vida, esfuerzo fiscal y cumplimiento de metas sidades básicas insatisfechas jerarquizadas, de Plan Nacional del Buen Vivir. Tabla 7. Modelo de equidad territorial / Millones de dólares Transferencias año Excedente entre 2010 Niveles de Gobierno Asignación año 2011 2010 (A) y 2011 (B) Gobiernos Provinciales 501.08 103.43 604.51 Gobiernos Municipales 1,374.19 125.88 1,500.07 Gobiernos Parroquiales 106.51 27.83 134.33 Total 1,981.78 257.13 2,238.92 Fuente: Presupuesto General del Estado 2010 y 2011 – Ministerio de Finanzas. Las transferencias para el ejercicio de nuevas Las transferencias por explotación de recursos competencias, de acuerdo al COOTAD (art. 154) no renovables, tienen por objetivo compensar a deben estar en función del costeo de las compe- los territorios en donde se extraigan los mismos tencias realizada por la comisión de costeo con- y se compense los posibles efectos negativos y formada para el efecto. la disminución del patrimonio nacional. Adicionalmente, se establece que los recursos 2.3.2.3 Gasto por niveles de gobierno que financiarán estas competencias correspon- den a por lo menos los mismos recursos que el La composición del gasto entre los diferentes nivel central de gobierno ha destinado históri- niveles de gobierno, debe ser concordante a los camente, calculado sobre la base del promedio ingresos que disponen, no obstante, se observa de los últimos cuatro años (art. 204 COOTAD). que el gobierno central concentra en promedio el 83%, esto es 12 puntos porcentuales menos Finalmente, el COOTAD (art. 206) establece que los ingresos, los cuales corresponden a que las comisiones de costeo considerará los las transferencias que se destinan a los GAD. siguientes criterios: a) estándares mínimos Como ya se indicó, este cambio se dio después de prestación de bienes y servicios y sus cos- del año 1997, en el que se expidió la Ley del tos asociados de la nueva competencia; b) esti- 15% que entregó más recursos por transferen- mación de posibles ingresos propios relaciona- cias a los GAD. dos con la competencia a transferir, si existiere; c) cuantificación del gasto actual que realiza el Lo anterior se evidencia en el peso promedio del gobierno central para las competencias ajus- gasto de los GAD que alcanzan un 17%, muy supe- tado por criterios territoriales y sectoriales y d) rior al 5% de ingresos propios promedio que ellos determinar el monto de transferencia. generan en el total del Estado. Tabla 8. Gastos por niveles de Gobierno (Composición y porcentaje del PIB) Composición de Gastos 1994 1997 2008 2009 2010 Gastos del gobierno central sin transferencias 84,8% 84,5% 81,7% 80,3% 81,9% Gastos gobiernos provinciales 3,4% 3,1% 4,3% 5,4% 4,7% Gastos gobiernos municipales 11,8% 12,4% 13,8% 14,1% 12,8% Gastos gobiernos parroquiales rurales 0,2% 0,2% 0,6% Total Gastos por Niveles de Gobierno 100% 100% 100% 100% 100% Gastos en % PIB 1994 1997 2008 2009 2010 Gastos del gobierno central 11,9% 11,4% 21,8% 23,9% 21,1% Gastos gobiernos provinciales 0,5% 0,4% 1,1% 1,6% 1,4% Gastos gobiernos municipales 1,7% 1,7% 3,7% 4,2% 3,8% Gastos gobiernos parroquiales rurales 0,1% 0,1% 0,2% Total Gastos por Niveles de Gobierno 14,0% 13,5% 26,6% 29,8% 29,4% Fuente: Banco del Estado10, Banco Central del Ecuador11 Elaboración: SENPLADES
  • 31 En relación a la participación de los gastos principalmente la Ley del 15% que establecía el de los GAD respecto al PIB las cifras mues- destino de los recursos para inversión. tran un cambio importante entre 1997 que alcanzaba el 2,1%, en tanto que al 2010 llega El gasto corriente realizado por los gobier- al 5,3%, esto es un incremento de 3 puntos nos municipales en el país, si bien creció porcentuales. en 114,8% entre el 2000 y 2010, el gasto de inversión tuvo un mayor crecimiento que fue Este incremento del gasto está relacionado del 362,4%, lo cual estuvo dado como ya se directamente con las transferencias que reci- mencionó por los recursos de transferencias bieron por las leyes de preasignaciones, para inversión. 1,200 70% Ilustración 9. 61,2% 60% Municipios:USD Millones 2000 1,000 50% evolución de 703 800 611 640 40% gastos totales 30% 600 Fuente: Banco del Estado 20% Elaboración: SENPLADES 400 6,8% 10% 257 0% 200 138 -6,8% 73 -10% 212 242 253 0 -20% 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gasto de inversión Gasto de Capital Gasto Corrientes Tasa de crecimiento y de producción del Gasto Total Dentro de la ejecución del gasto de inver- (mercados, camales, terminales terrestres, sión los municipios han destinado principal- otras); recreación; educación y salud. mente sus recursos al sector de vialidad, el cual alcanza una participación importante En los gobiernos provinciales se destaca el hecho de del 33% para el período 1993-1999 y 36% que el gasto de inversión en conjunto, siempre se durante los años 2000-2008, en promedio. ha ubicado por sobre el gasto corriente. La participa- ción del gasto de inversión crece del 57% en 1993 al Otros sectores en los que los municipios han 78% en el año 2010, frente a un decrecimiento de la invertido son: agua potable, alcantarillado participación del gasto corriente del 32% al 15% en y desechos sólidos; infraestructura urbana el mismo período, respecto al gasto total. 450 80% Ilustración 10. 400 72,0% Gobiernos 59,2% 60% Provinciales: 350 Evolución de los 300 40% gastos totales USD Millones 2000 250 20,6% Fuente: Banco del Estado / 308 271 20% Elaboración: SENPLADES 200 210 150 0% 126 100 80 -20% 50 -21,7% 48 48 51 0 -40% 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gasto de inversión Gasto de Capital Gasto Corrientes Tasa de crecimiento y de producción del Gasto Total 10 Banco del Estado: Las finanzas subnacionales en el Ecuador 1993- 2008; 11 Banco Central del Ecuador: Boletín de estadísticas mensuales.
  • 32 En este contexto, se evidencia que en el Ecua- aportes, porque identificaron problemáticas dor si bien prevaleció un Estado centralista, existentes en el territorio y algunas probables por cuanto la Constitución de 1998 generó un que dificultarían el efectivo proceso de trans- modelo voluntario y a la “carta” que complicó ferencia de competencias constitucionales las transferencias de competencias a los GAD; que serán entregadas de manera progresiva también existió una asignación de recursos a durante los próximos cuatro años. los GAD vía transferencias por leyes sin clari- dad en el ejercicio de competencias. Lo cual no permitió vincular la descentralización fiscal con 2.4. Elementos transversales la administrativa. Dado el marco legal actual, en el cual se definen de de la Descentralización: manera clara y precisa las competencias exclusivas Fortalecimiento Institucional por cada nivel de gobierno, el escenario para la des- centralización da un giro importante, en el cual el y Participación Ciudadana reto es cumplir con los mandatos constitucionales El fortalecimiento del rol del Estado mediante ordenados por la ciudadanía. la consolidación de cada uno de sus nive- les de gobierno en la administración de sus 2.3.3 Descentralización Adminis- circunscripciones territoriales impulsa un trativa: Transferencia de compe- nuevo modelo de desarrollo más justo y soli- dario en los territorios, que busca no sólo tencias ordenada, obligatoria y alcanzar una mejor calidad de vida de la progresiva población, sino garantizar el pleno ejercicio de los derechos de los ciudadanos y ciudada- nas para acceder a servicios y bienes públi- Un tercer elemento fundamental en el pro- cos de excelencia. ceso de descentralización corresponde a la transferencia de atribuciones y responsabi- En este contexto, el fortalecer las institu- lidades. No existe capacidad de descentra- ciones y conocer las percepciones ciudada- lizar si sólo se transfieren recursos sin atri- nas en el acceso a servicios, se convierten buciones, o viceversa. Es por ello, que en el en dos elementos fundamentales para sos- nuevo enfoque del proceso, la transferencia tener este proceso. de competencias por niveles de gobierno es un elemento fundamental y quizá el más rico del nuevo proceso de descentralización, sobre 2.4.1 Fortalecimiento de las el cual, el COOTAD establece claramente las competencias por nivel de gobierno y busca capacidades institucionales de esta forma superar un viejo problema de para una democratización de superposición de roles y competencias en el bienes y servicios públicos territorio. Además, la obligatoriedad en la entrega de esas competencias hacia los GAD evita las clásicas negociaciones uno a uno, Otro aspecto fundamental dentro de la des- que demuestran un proceso de transferencia centralización es la de fortalecimiento y capa- desordenado, basado en criterios políticos e cidades institucionales. Un gran reto de todo intereses particulares, que mantenían polos proceso de descentralización es superar las de desarrollo inequitativo. deficiencias y limitaciones institucionales presentes en la estructura estatal en todos En este contexto, el ejercicio de competen- sus niveles de gobierno. cias, entrega de atribuciones y responsabilida- des a cada nivel de gobierno constituye un ejer- El fortalecimiento del talento humano en el cicio fundamental para este nuevo proceso de territorio es un asunto pendiente en nues- descentralización, por ello es necesario mirar tro país: sin dicho proceso, cualquier intento la realidad actual en este ejercicio para que el de fortalecimiento del Estado es deficiente. traspaso competencial se base en las necesida- La descentralización debe ir de la mano con des reales de los territorios y en profundos pro- un proceso de generación de capacidades y cesos de democratización de los servicios. talentos humanos en el territorio; por ello, la generación de instituciones de educación Sobre este enfoque, las mesas temáticas para superior a nivel regional puede ser unos de la construcción participativa del Plan Nacional los retos fundamentales para impulsar la de Descentralización realizaron importantes descentralización del Estado.
  • 33Es una realidad que el personal técnico y con una forma de enfrentar las carencias de for-formación universitaria es menor en los GAD mación del personal en los gobiernos locales,que en el gobierno nacional, sin embargo, la ésta ha sido la capacitación ofertada a travéstransferencia de recursos y cada vez mayo- de cursos y programas.res atribuciones o competencias a los GADexige equilibrar el grado de formación y La tabla que se presenta a continuación eviden-capacitación técnica entre el gobierno cen- cia el grado de capacitación de los municipiostral y los GAD. Tradicionalmente ha existido en el 2009.Tabla 9. Personal capacitado en el último año Provincia Alto Medio Bajo TotalManabí 4 7 9 20Azuay 4 3 8 15Los Ríos 3 2 8 13Guayas 11 7 6 24Loja 4 6 6 16Morona Santiago 3 3 6 12Cotopaxi 1 2 4 7El Oro 6 4 4 14Cañar 3 1 3 7Chimborazo 5 2 3 10Esmeraldas 3 1 3 7Pichincha 4 0 3 7Sucumbíos 2 2 3 7Zamora Chinchipe 5 2 2 9Bolívar 3 3 1 7Carchi 1 4 1 6Imbabura 5 0 1 6Napo 2 2 1 5Tungurahua 8 0 1 9Galápagos 1 2 0 3Orellana 3 1 0 4Pastaza 2 2 0 4Santa Elena 1 2 0 3Sto. Domingo Tsáchilas 1 0 0 1Total 85 58 73 216 Fuente: Banco del Estado 2010 Elaboración: SENPLADESComo se puede apreciar en la tabla, las pro- Durante los últimos años, tanto los gremios yvincias cuyo personal ha recibido mayor asociaciones de municipios, gobiernos parro-capacitación son: Guayas, Tungurahua y quiales y gobiernos provinciales han desarro-Chimborazo. Muchas de ellas aparecían en llado esfuerzos para generar programas delas tablas anteriores con una baja capacidad formación al personal de los gobiernos loca-de autofinanciamiento o de recaudación. Lo les en su respectivo nivel. En los cuadros decual nos podría indicar que las capacitacio- la tabla 10 se evidencia la oferta formativanes no necesariamente implican una mejoría existente para el personal de cada uno de losen términos institucionales. niveles de gobierno.
  • 34 Tabla 10. Oferta Formativa del CONGOPE Curso Contenido Perfil de Participantes Incluye asistencia técnica y ase- soramiento y formación en las siguientes áreas de la gestión: Pla- nificación y Ordenamiento Terri- torial, Descentralización Autono- mía y Regionalización, Fomento Productivo, Gobernabilidad y Par- Programa Oferta Técnica del Todos los funcionarios públicos de ticipación Ciudadana, Ambiente CONGOPE los gobiernos provinciales. y Recursos Hídricos, Información y Gobiernos Electrónico, Comu- nicación Social e Imagen Corpo- rativa, Jurídica – Legislativa, Inte- gración territorial, conectividad, transporte y vialidad, Cooperación Nacional e Internacional. Fuente: CONGOPE El CONGOPE tiene una oferta técnica de formación y A continuación en la siguiente tabla se pre- desarrollo de capacidades que supera la visión limi- senta la formación a funcionarios munici- tada a la capacitación y ofrece también servicios de pales ofertada a través de su ente asocia- asistencia técnica y asesoramiento en varias áreas. tivo AME. Tabla 11. Oferta Formativa AME Curso Contenido Perfil de Participantes Concejal y técnicos de planifica- Marco conceptual y proceso meto- Planificación Territorial ción, financieros, de ambiente y dológico de los PDOT. sociales Diagnóstico de situación actual y Jefe de avalúos y catastros. Procu- Catastro Urbano y Rural base legal y proceso de valoración rador Síndico. Director Financiero. de la propiedad urbana y rural. Manipulación y expendio de Control de Higiene en Manipula- Jefe de mercados, Comisarios, productos cárnicos, lácteos y ción y Expendio de Alimentos Inspectores. mariscos Entrega del Sistema de Informa- Registro del Patrimonio Nacional Técnicos de Planificación. ción Patrimonial. Fuente: Plan Nacional de Capacitación para las Municipalidades AME 2011 Como podemos ver, la formación ofertada por higiene y expendio de alimentos y registro la AME a los funcionarios técnicos y autorida- patrimonial. Está dirigida a perfiles específicos des municipales tiene como base la formación dentro de los municipios. La formación se da en cursos de capacitación. Esta formación se en una diversidad de lugares del país, existe un encuentra centrada en cuatro aspectos: pla- calendario previo de los eventos de formación nificación, catastro urbano y rural, control de y las personas interesadas pueden inscribirse a
  • 35cualquier evento de formación en su localidad Finalmente, en el cuadro que se evidencia asi cumplen con el perfil. Como vemos la oferta continuación se presenta la oferta de forma-de la AME es una formación más específica y ción existente para los gobiernos parroquia-acotada a la capacitación. les rurales.Tabla 12. Oferta Formativa para los gobiernos parroquiales rurales Curso Contenido Perfil de Participantes Desde el 2005 el Programa Contribuye al fortale- cimiento institucional de los Gobiernos parroquia- les rurales, dotándoles de herramientas para la des- Presidentes de Gobiernos centralización y el desarrollo territorial. Se capacita Programa de Fortaleci- Parroquiales, sobre todo en metodologías participativas, en nor- miento de Gobiernos mas legales, liderazgo, planificación y diseño de Parroquiales Rurales Técnicos de Gobiernos, Jun- proyectos. tas Parroquiales. Se desarrolla en alianza con: Universidad Simón Bolívar, Banco del Estado, Gobiernos Parroquiales Rurales. Programa desarrollado a partir de diciembre del 2009 con el fin de fortalecer las capacidades de los Programa de Capaci- funcionarios en temas de gestión, inversión y con- tación a Funcionarios tratación pública, régimen de desarrollo, planifi- Presidentes de Gobiernos Públicos de la Frontera cación y ordenamiento territorial y evaluación de Parroquiales Rurales. Norte proyectos. Desarrollado a través del Instituto de Altos Estudios Nacionales IAEN. Elaboración: SENPLADESLos gobiernos parroquiales rurales constituyen a. No existe una formación global para fun-el nivel de gobierno más nuevo, es por ello que cionarios técnicos y autoridades locales.su desarrollo institucional es incipiente y pre-senta menos avances que el de los gobiernos b. La oferta de formación de cada gremio esprovinciales y municipales. De acuerdo con el diferente así como sus técnicas, recursosestudio realizado por Torres (2009), apenas el y espacios. La experticia que cada gremio21% de los gobiernos parroquiales cuenta con ha desarrollado en este tema es un poten-un local propio, el 90% del personal no ha acce- cial que podría tener más fuerza si existieradido a ningún tipo de capacitación técnica, el un acercamiento entre gremios y niveles de64% manifiesta no tener una programación de gobierno y si se generara un sistema de for-sus actividades anuales. El 28% de los presi- mación, capacitación y asistencia técnicadentes de gobiernos parroquiales rurales tienen para cada nivel de gobierno.un nivel de instrucción superior12. A través de latabla podemos ver que el programa más impor- c. Los contenidos de la formación que se estátante de formación para los gobiernos parro- ofertando no están actualizados con lasquiales rurales se desarrolla en la Universidad nuevas atribuciones y competencias queAndina Simón Bolívar y el IAEN. los GAD tendrán en el futuro.La revisión detallada de las ofertas de forma- d. Existe una débil coordinación con Centrosción para cada uno de los niveles de gobierno de Investigación, Universidades Regiona-nos muestra algunas evidencias: les y Universidades Nacionales.12 Torres, Marcelo. Tesis FLACSO: Las Juntas Parroquiales rurales del Ecuador como nueva instancia de gobierno.
  • 36 El gráfico que se presenta a continuación evi- formación y capacitación para funcionarios de dencia las diversas instituciones que ofertan gobiernos autónomos descentralizados en el país.Ilustración 11. ASOCIACIONESOferta Formativapara GAD Cursos Específicos Asistencia TécnicaElaboración: SENPLADES IAEN Sistema de Educación Continua Cursos de 32 horas en 9 zonas del país Programa de Formación de Postgrado, Maestría y Especialización Universidades y ONGs Universidad Andina Simón Bolívar ( Especialmente parroquias) FLACSO Programa de Desarrollo Local y Territorio Otras ofertas académicas de GIZ AECID Cooperación Belga ALADIS Elaboración: SENPLADES Es necesario avanzar hacia un esquema de forma- la sociedad, si la sociedad no percibe que la cali- ción, asistencia técnica y capacitación global en dad de los servicios públicos mejora en su loca- función de las nuevas atribuciones de cada nivel lidad y no toma parte activa en los procesos de de gobierno y de las necesidades comunes de for- cambio, entonces el proceso de descentraliza- talecimiento institucional. De acuerdo a los deba- ción no habrá cumplido con su fin mismo. En tes producidos en los talleres participativos para la esta última parte se tratará de revisar la situa- construcción de este plan, la problemáticas funda- ción actual de la participación ciudadana, rendi- mentales que los GAD ven en el proceso de des- ción de cuentas y las percepciones de la ciuda- centralización, con la debilidad institucional para danía frene al funcionamiento del Estado y los asumir nuevas competencias, la falta de coordina- servicios en el territorio. ción interinstitucional entre niveles de gobierno y la debilidad en la articulación con la planificación. El Ecuador atraviesa sin duda un momento de transición. Al igual que muchos países Finalmente, se puede atender las necesidades de la región, en el Ecuador se ha vivido un de asistencia técnica para el fortalecimiento de periodo de reformas constitucionales, lega- capacidades, a través de la cooperación interna- les, institucionales y políticas. Tras una cional no reembolsable, cuya gestión es compe- década de crisis política e inestabilidad, tencia de todos los niveles de gobierno y deberá caracterizada por interrupciones presiden- ser ejercida de manera articulada con las políti- ciales, altos grados de insatisfacción con cas nacionales y con las necesidades reales de los la democracia y desconfianza en el sistema territorios. político y las instituciones; nuestro país ha iniciado un proceso de reforma cuyo punto de inicio está dado por la elección de un 2.4.2 Participación y gobierno aceptado por la mayoría de ecua- Percepciones ciudadanas torianos. Al 2011, el Ecuador junto con Uru- guay encabezan el grado de confianza en su No es posible cerrar un diagnóstico de la des- gobierno con el 62%, muy por encima del centralización sin analizar los actores sociales, promedio de los países latinoamericanos la participación y percepciones de la ciudada- que corresponde al 40%, como se puede ver nía. Si los cambios sociales no se asientan sobre en el siguiente gráfico:
  • 37 Confianza en el Gobierno Ilustración 12. Confianza en el Latinoamérica gobierno en países Ecuador 62% de América Latina Uruguay Fuente: Corporación Panamá Latinobarómetro 2011 El Salvador Venezuela Argentina Costa Rica Brasil Bolivia Paraguay Nicaragua Colombia Perú Chile México Honduras República Dominicana Guatemala 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Fuente: Corporación Latinobarómetro 2011Una amplia gama de teorías que intentan expli- organización social, tales como la confianza, lascar la organización, participación y el control que normas y redes, que pueden mejorar la eficien-los ciudadanos ejercen, han señalado que cier- cia de la sociedad mediante la facilitación de lastos elementos como la confianza, la satisfacción acciones coordinadas.con la vida y la solidaridad permiten entender elgrado de participación existente en las socieda- La confianza en las instituciones democráticas hades y la calidad de sus democracias. Los estudios sido un elemento ampliamente estudiado en todosde Putnam sobre capital social, dieron proyección los países. Los países de América Latina que hana esta línea de pensamiento más comunitarista pasado por grandes crisis políticas y el cambio dey republicana de la democracia. Putnam (1994) las instituciones compartieron grados muy bajosrealiza un estudio sobre capital social y demues- de confianza y legitimidad en el sistema durante latra que en Italia, la existencia de una comunidad década pasada. El cuadro que se muestra a conti-con un alto grado de solidaridad había permi- nuación expresa la evolución del grado de confianzatido un mejor funcionamiento de la democracia. en el Ecuador hacia el gobierno nacional, los parti-El capital social se refiere a las características de dos políticos y los gobiernos municipales. Gobierno nacional Partidos políticos Gobiernos Locales Ilustración 13. Evolución confianza institucional en2008 47,10% 10,10% 37,10% el Ecuador Fuente: Proyecto de Opinión Pública Universidad de Vanderbilt LAPOP2006 9,10% 6,30% 37,30%2004 19% 9,90% 44,70%
  • 38 Como se puede ver en el gráfico y en los una vía de expresión en las instituciones datos que se han expuesto. Entre el 2004 locales, especialmente en los municipios. y el 2006 los grados de confianza se dete- rioraron en al menos tres puntos en todas A partir del 2007 se puede ver que el movimiento las instituciones del sistema político. Los que las variables arrastraban en años pasados grados de confianza expresados por la cambian. La confianza en el gobierno nacional población hacia los partidos políticos y el se incrementa notablemente llegando a estar gobierno nacional habían descendido nota- por encima de la confianza en todos los ámbitos, blemente a lo largo de la última década. incluida la expresada por los municipios en años Según datos del Proyecto de Opinión anteriores que se mantiene estable y no mejora a Pública, en el 2005 el Ecuador tenía los partir del 2006. últimos puestos en legitimidad y confianza del sistema político. Los municipios por su Además de la confianza, el uso y la valoración que parte gozaban de una mejor calificación las personas dan a los servicios públicos son bue- por parte de los ciudadanos, esto se puede nos indicadores de la legitimidad de las institucio- deber a que durante el periodo neoliberal, nes. Nuevamente, a nivel latinoamericano, actual- la participación y acción colectiva de las mente el Ecuador encabeza el índice de satisfacción organizaciones y movimientos sociales tuvo con los servicios del Estado: Tabla 13. Índice de satisfacción de los servicios del Estado13 País TOTAL 2009 TOTAL 2010 TOTAL 2011 Ecuador 5,0 6,1 6,7 Uruguay 7,3 6,4 6,4 El Salvador 5,9 5,6 6,2 Costa Rica 5,9 5,9 5,9 Argentina 4,5 5,6 5,9 Panamá 5,2 5,1 5,6 Nicaragua 5,1 5,4 5,5 Colombia 5,9 5,1 5,2 México 5,0 5,0 4,9 Guatemala 5,4 4,3 4,7 Venezuela 4,6 4,8 4,7 República Dominicana 5,5 4,9 4,5 Paraguay 4,5 4,3 4,4 Chile 5,5 5,3 4,3 Honduras 5,3 4,0 4,3 Brasil 4,3 5,0 4,2 Bolivia 4,7 3,9 4,1 Perú 3,9 3,7 3,9 Latinoamérica 5,2 5,0 5,1 Fuente: Corporación Latinobarómetro 2011 13 El total del índice toma valores entre 0 y 11. En donde 0 es para nada satisfecho y 11 es simplemente satisfecho con los servicios públicos. Este índice se compone a partir de resultados de la pregunta “Satisfacción con los servicios públicos centrales y municipales.
  • 39Sin embargo, el gráfico que se expresa a conti- ciudadanos a las instituciones públicas en el territorionuación demuestra cuánto se han acercado los en nuestro país, en una línea progresiva del tiempo.¿Ha solicitado ayuda o ha presentado una petición a alguna oficina, funcionario, consejal o síndico Ilustración 14.de la localidad en los últimos 12 meses? Solicitudes de ayuda en la localidad en 16,95% el Ecuador 13,05% 12,45% Fuente: Proyecto de Opinión Pública Universidad de Vanderbilt LAPOP 2002 2006 2010Hay un descenso de más de cuatro puntos en el local, b. Una baja en la calidad de los serviciosuso de las instituciones estatales a nivel local. de la localidad y consecuente menor uso dePese a que ha habido un incremento significa- las instituciones en la localidad para la reso-tivo de los recursos en el territorio, no ha exis- lución de los problemas en la población. Eltido una repercusión de dicho incremento en proceso de descentralización a fortalecerse enun mayor uso de los servicios públicos locales y, los próximos años, debe tener como una depor tanto, en su mejoría. sus finalidades la reconfiguración de la con- fianza de las instituciones locales, lo cual sóloEsta situación puede estar dada por dos posi- es posible cuando se mejora la calidad de losbles explicaciones: a. una mejoría significa- servicios públicos.tiva en la confianza del funcionamiento delgobierno central lo que hace que los ciudada- El gráfico que se presenta a continuación reflejanos quieran resolver todas sus cuestiones en la percepción ciudadana de quién debería tenerel espacio nacional y pierdan la referencia a lo más responsabilidades. Tomando en cuenta la calidad de los servicios, ¿ quién debería tener Ilustración 15. más responsabilidades? Percepción ciudadana sobre 70,00% la calidad de los servicios en 65,00% el Ecuador 60,00% Fuente: Proyecto de Opinión Pública Universidad de Vanderbilt 55,00% LAPOP 50,00% 45,00% Municipio 40,00% Gobierno Nacional 35,00% 30,00% 25,00% 20,00% 2002 2004 2006 2008 2010 Fuente: Proyecto de Opinión Pública Universidad de Vanderbilt LAPOP
  • 40 Lo que es evidente en el gráfico es una baja en la gobiernos locales deberían tener más respon- valoración de los servicios públicos a nivel local. sabilidades ha bajado significativamente. En En el 2002 la ciudadanía en nuestro país opi- el caso del municipio ha descendido de 63.07% naba que el municipio es el espacio que debía a 30.10% lo cual es un descenso de más de la tener mayores responsabilidades. Esto se debía mitad de puntos. a una alta legitimidad del espacio local y una pérdida de confianza de los gobiernos naciona- A nivel latinoamericano la satisfacción con los les. A medida que ha mejorado la confianza en servicios públicos municipales tampoco se ha el gobierno nacional, la confianza, valoración incrementado, manteniéndose la tendencia, de los servicios públicos y la idea de que los como se desprende del siguiente cuadro: Tabla 14. Satisfacción con servicios públicos municipales en América Latina Servicios Públicos 2006 2007 2008 2008 2010 2011 Promedio Recolección de Basura 51 51 52 53 50 52 52 Áreas verdes y espacios públicos 51 48 50 52 52 53 51 Alcantarillado 45 45 44 47 44 45 45 Servicios Municipales 44 42 44 47 46 46 45 Transporte público 45 43 45 48 40 44 44 Caminos y pavimentación 41 38 40 45 41 41 41 Fuente: Corporación Latinobarómetro 2011 Todas estas percepciones ciudadanas nos llevan a la espacios participativos en los gobiernos loca- conclusión de que el proceso de descentralización les y en los territorios y el incentivo a la par- debe buscar un afianzamiento de las instituciones ticipación en dichos espacios. La conexión de en la localidad, una recuperación de la confianza ins- los espacios participativos de las localidades titucional y una progresiva pero significativa mejora con el espacio nacional podría ser una buena de la calidad de los servicios en los territorios. La estrategia para el momento actual. experiencia del Ecuador en las últimas dos décadas permite entender que el espacio local es un espacio Finalmente, un indicador fundamental de la fundamental para la generación de acción colectiva gestión del Estado en el territorio es la rendi- y el fortalecimiento de los actores. ción de cuentas. La cultura de trasparencia de la gestión y rendición de cuentas es todavía Por ello, una de las posibles líneas de tra- débil e incipiente en el país. El gráfico que se bajo en el desarrollo de una cultura participa- presenta a continuación expresa la rendición de tiva y de control social en el Ecuador podría cuentas de los gobiernos autónomos descentra- ser la recuperación y el fortalecimiento de los lizados en el 2010. Tabla 15. Rendición de Cuentas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados 2010 Nivel de Gobierno Número Informe entregado Falta 58 163 Cantones 221 26,24% 73,76% 90 712 Parroquias 802 11,2% 88,79% 15 9 Provincias 24 62,5% 37,5% Fuente: Consejo de Participación Ciudadana y Control Social Es evidente en la tabla la falta de una cultura de trans- Es fundamental entonces, avanzar hacia una parencia en la gestión de los GAD. Pese a que la ley cultura de mayor participación ciudadana, lo exige, un 73.76% de los cantones, un 88.79 de la transparencia y control social, como elementos parroquias y un 37.5% de las provincias no entregaron fundamentales para garantizar una mayor jus- un informe de rendición de cuentas en el 2010. ticia económica y democrática en el territorio.
  • 41Proceso de construcción participativadel Plan Nacional de Descentralización 3En el marco de la construcción de un Estado sostenido de consulta, diálogo y concerta-democrático para el Buen Vivir, la construc- ción de actores sociales e institucionales.ción del Plan Nacional de Descentralizacióntomó como principio básico la articulacióntransversal de mecanismos de participación 3.1. El enfoque deque permitan asegurar la incorporación de losaportes ciudadanos en la planificación y pro- la participación engramación del proceso de descentralización. el Plan Nacional deLa importancia del proceso de descentrali- Descentralizaciónzación como uno de los mecanismos para la La participación ciudadana para la planificación,reestructuración del Estado no puede redu- ejecución y evaluación de las políticas públicascir la participación ciudadana a un método está reconocida como un derecho constitucional,o a un conjunto de técnicas para legitimar consagrado en la Ley de Participación vigente enun proceso, de ahí que en el proceso par- el país. En el actual modelo de Estado, las deci-ticipativo para la construcción de este plan siones deben tomarse con una amplia gama dese crearon mecanismos necesarios para ase- actores directa e indirectamente involucrados.gurar un sistema de participación social, La ciudadanía deja de ser un simple receptor decondición necesaria para que los ciudada- políticas públicas y pasa a tomar parte fundamen-nos formen parte de la formulación de éstas tal en la toma de decisiones con el Estado. Enpropuestas. En este sentido partimos de ese marco, el Consejo Nacional de Competen-una visión sistémica en la que se articulan cias con el apoyo técnico de la Secretaría Nacio-mecanismos de participación en las distin- nal de Planificación - SENPLADES ha planteado untas fases del ciclo de políticas públicas: pla- amplio debate nacional sobre el proceso actual denificación, ejecución, seguimiento, evalua- la descentralización, sus rupturas con respecto alción y contraloría social (Plan Nacional del modelo anterior y sus perspectivas.Buen Vivir 2009-2013; pág. 21). Así, la construcción participativa del PlanLa descentralización implica que los dis- Nacional de Descentralización respondió atintos niveles de gobierno adquieran un los siguientes principios:carácter más dinámico, no solo por susnuevas responsabilidades como gestoresde nuevas competencias sino también por Implementar el diálogo en el territo-su rol articulador entre actores políticos rio sobre el proceso de descentraliza-y sociales. En relación a este gran desafío ción actual, fomentar el debate sobrese considera la corresponsabilidad de los la problemática en el ejercicio de lasdistintos actores tanto en el diseño como competencias, la transferencia de nue-en la ejecución y gestión de las acciones vas competencias constitucionales, elpúblicas concernientes al proceso de des- fortalecimiento institucional y la des-centralización, de ahí que la construcción centralización fiscal y llegar acuer-de este Plan responde a un procedimiento dos técnico–políticos que permitan el
  • 42 involucramiento de todos los actores en primera acción se desplegaron procesos de el proceso a implementarse en los próxi- diálogo y debate sobre el proceso de des- mos cuatro años. centralización a nivel nacional, entre dis- tintas instituciones y variados actores que dieron sus aportes y reflexiones en los dife- La posibilidad de disensos y conflictos rentes canales utilizados para la formula- entre perspectivas es también real, por ción de este plan. tanto el enfoque de participación no pre- tende eliminar o rechazar opiniones con- tradictorias sino analizar las diversas perspectivas y opiniones como un ejer- 3.3. Diálogo y concertación cicio democrático y además como un mecanismo que acrecienta el proceso. La La descentralización requiere de la acción arti- existencia de visiones diferentes alerta culada de instituciones y actores para desarro- muchas veces sobre realidades que están llar un proceso dinámico que permita fortale- sucediendo y frente a las cuales se deben cer el Estado en todos sus niveles. Desde esta tomar decisiones y planificar acciones. perspectiva se realizaron procesos de diálogo con actores que cuentan con experiencia en el territorio y que han impulsado procesos exi- Revalorización de la experiencia de tosos de gestión participativa. En este pro- los participantes del territorio, lo que ceso la planificación contó con los aportes del supone la participación de actores y no Consorcio de Gobiernos Provinciales del Ecua- solo de participantes que den soporte o dor, Asociación de Municipalidades Ecuatoria- contengan el proceso. A partir de este nas y del Consejo de Gobiernos Parroquiales enfoque se contrasta los aportes de los Rurales, posibilitando la formulación de pro- especialistas y expertos en descentra- puestas más concretas, el involucramiento de lización con las experiencias y realida- sectores que no han sido tomados en cuenta des de los participantes en el territorio históricamente y un acercamiento a los acto- con la finalidad de que la construcción res y realidades locales. de la política pública, además de regis- trar consistencia técnica sea coherente con la realidad local. 3.4. Talleres de participación Visión sistémica, en la que se articule el Sin embargo, la discusión y formulación del proceso de descentralización a la planifica- Plan Nacional de Descentralización responde ción nacional con la finalidad de construir a un proceso sostenido de consulta pública un proceso articulado que tenga como base con la finalidad de identificar propuestas de la integralidad del Estado y sus interrelacio- políticas nacionales sobre la descentraliza- nes con los otros niveles de gobierno. ción con los aportes de los diferentes actores y sobre las necesidades reales de los territo- rios y de los distintos niveles de gobierno a fin de fortalecer la democracia, disminuir las bre- 3.2. Planificación Participativa chas y lograr la redistribución de los recursos. Con la finalidad de iniciar un proceso soste- El diálogo mantenido en todas las provin- nido de consulta, diálogo y debate se plan- cias, del país tuvo al menos tres efectos teó previamente la articulación de la plani- fundamentales: ficación y la gestión pública involucrando a las instituciones desconcentradas del eje- a. Equidad en el diálogo a través de la cutivo. Ésta intervención sinérgica logró la implementación de 24 talleres de cons- optimización de las acciones puesto que trucción y consulta en todo el territorio. fueron los representantes del ejecutivo en Generalmente estos procesos se centra- el territorio quienes tuvieron el primer acer- lizan en las ciudades más grandes o con camiento con los representantes de los GAD mayor población, en este caso el proceso y las organizaciones sociales locales. Esto llegó a todas las provincias del país. permitió crear las bases para la construc- ción de mecanismos de participación para b. Se concretó una amplia y diversa parti- mantener un proceso dinámico con la parti- cipación de actores: municipios, parro- cipación diversa de actores. A partir de esta quias, provincias, entidades públicas
  • 43 desconcentradas así como organizacio- prefectos, alcaldes, concejales, consejeros, pre- nes sociales y otros actores de la socie- sidentes y vocales de juntas parroquiales, dele- dad civil. gados del ejecutivo en el territorio, represen- tantes organizaciones de la sociedad civil. Más c. En términos de aportes a la construcción de 3000 participantes discutieron sobre cua- del Plan, los talleres lograron concretar tro ejes temáticos: 1) Vialidad, Tránsito, Trans- problemáticas y políticas fundamentales porte y Seguridad Vial 2) Fomento Productivo para el proceso en cada territorio sin des- y Soberanía Alimentaria 3) Infraestructura articularse de la planificación nacional. Pública 4) Ambiente, Agua y Patrimonio. A través de una amplia convocatoria se desa- Asistieron a cada taller un promedio de 120 rrollaron los 24 talleres en cada una de las pro- participantes. En algunas provincias se logró vincias del país, logrando la participación de mayor participación que en otras.300 Ilustración 16. 261 Participación total250 por provincia 192200 Fuente: CNC 158 168 Elaboración: SENPLADES 152 151 143 142 150150 119 120 126 98 98 100 100 104 92 102 86 84 80100 72 51500 El proceso estuvo marcado por una participación esto refleja que en las instituciones de los territo- mayor de hombres en contraste con la participa- rios son los hombres quienes todavía tienen mayor ción de mujeres, conforme el siguiente gráfico, acceso a los cargos públicos de dirección y técnicos. Ilustración 17. Participación de hombres y mujeres Fuente: CNC Elaboración: SENPLADES MUJERES 38% HOMBRES 62%
  • 44 En términos generales, la participación de orga- el territorio. Además existió una fuerte partici- nizaciones sociales y ciudadanía correspondió al pación de organizaciones indígenas, montubias 43% del total de participantes, frente a un 36% y afroecuatorianas sobre todo en las provincias de representantes de gobiernos locales, y un 21% de la Amazonía, la sierra centro y en las provin- de técnicos de las distintas carteras de Estado en cias de Esmeraldas y Manabí en la costa. Tabla 16. Participación de actores e instituciones en el proceso Participantes No. Personas No. Instituciones % Participación Ciudadanía (C) 1269 333 43% Ejecutivo desconcentrado (EJE) 613 287 21% Gobierno provincial (GP) 118 23 4% Gobierno municipal (GM) 282 123 9% Gobierno parroquial rural (GPR) 672 408 23% TOTAL 2954 1174 100% Fuente: CNC Elaboración: SENPLADES La composición de la participación de organi- Respecto de gobiernos autónomos descen- zaciones de la sociedad civil fue diversa. Así tralizados, se registra la participación de 408 por ejemplo, la representación de actores fun- gobiernos parroquiales rurales, es decir el damentales en los sectores de tránsito y trans- 50,8% del total de GAD parroquiales rurales porte fue baja a nivel nacional, a diferencia de existentes a nivel nacional. De los GAD muni- la participación contundente de organizacio- cipales se registra la participación de 123 nes y usuarios del agua que estuvieron pre- de un total de 221, es decir el 56% del total sentes masivamente en todo el proceso. Esto de municipios a nivel nacional. Además se refleja que la participación es más fuerte en obtuvo la participación de todos los gobier- temas más ligados a necesidades básicas que nos provinciales, 23 representantes de las 23 todavía no han sido resueltas. provincias que participaron en el proceso.Ilustración 18.Participación deGAD en el proceso 100% 0Fuente: SENPLADES Elaboración: SENPLADES 90% 80% 98 394 70% 60% 50% 23 40% 30% 123 20% 408 10% 0% 100% Gobiernos 56% Gobiernos 51% Gobiernos Provinciales Municipales Parroquiales Rurales GAD no participantes GAD Participantes
  • 45La mayoría de mesas en todo el país contó con una par- sobre la descentralización. El diálogo en las mesas fueticipación diversa y abrió un diálogo técnico–político amplio, la retroalimentación fue de dos vías puesto quesobre las diferentes dimensiones de la descentraliza- permitió recoger los aportes de cada uno de los par-ción. Parroquias, municipios, provincias, representan- ticipantes y además se logró informar y socializar lostes del ejecutivo en el territorio y organizaciones de la avances del proceso actual de descentralización y lassociedad civil se integraron a las jornadas de discusión rupturas con respecto al anterior modelo.3.4.1 Aportes al Plan Nacionalde DescentralizaciónEl proceso evidenció altas expectativas de los y permitió identificar problemáticas recu-participantes sobre la descentralización, aper- rrentes en el territorio. De esta manera setura hacia el cambio y concordancia de sus logró consolidar y articular los planteamien-aportes con los principios constitucionales, tos técnicos con la realidad local para pos-así como actitud positiva frente al proceso de teriormente definir políticas y metas sobredescentralización en los próximos cuatro años. la descentralización en forma conjunta y par- ticipativa. A continuación las problemáticasEl proceso de diálogo fue importante, per- y propuestas de políticas resultantes de losmitió abrir espacios de debate y reflexión talleres por sector:Tabla 17. Temas recurrentes en los talleres de consulta a nivel nacional Ejes temáticos Problemáticas Políticas propuestas Hay una estructura monopólica de las coo- Socializar y aplicar la Ley de Con- perativas de transporte en el territorio trol del Poder de Mercado en el territorio. Los GAD tienen una estructura mínima Mejorar las capacidades de control como para asumir una competencia con de los GAD en el territorio para que tantas problemáticas y conflictividades puedan asumir la competencia. por resolver. Generar mancomunidades para el tema de tránsito entre niveles de gobierno. Vialidad, Tránsito y Transporte Las instituciones que han manejado his- Definir un proceso para asegurar tóricamente la competencia de tránsito, el traspaso de la competencia a los pueden tener un celo institucional. GAD sin que se pierda el conoci- miento acumulado. No existe en el país una planificación ade- Fortalecer los procesos y mecanis- cuada e integral de la vialidad. mos de planificación en el territo- rio y articular las planificaciones de los diferentes niveles de gobierno. La vialidad en las zonas rurales ha sido Realizar convenios con gobiernos abandonada, no se da importancia a los parroquiales para la planificación caminos vecinales. adecuada de la vialidad rural.
  • 46 Tradicionalmente se ha entendido el Realizar una planificación integral fomento productivo como las activida- de la producción y el modelo de des agrícolas y el fomento productivo es producción de todo el país. mucho más que la agricultura. Los encadenamientos productivos son un Definir la vocación productiva de eje que no se ha trabajado históricamente cada localidad en el país. Fomento Productivo y seguridad alimentaria Mejorar las capacidades institu- cionales de los GAD en el tema de fomento productivo y en la pla- nificación de encadenamientos productivos. Fortalecer el talento humano del país y mejorar e incremen- tar recursos para la formación del recurso humano para la produc- ción no solo agrícola. No existe una planificación adecuada del planificación en los GAD y su arti- uso del suelo y la infraestructura pública culación con los distintos niveles se levanta desordenadamente. de gobierno. Es preocupante que ahora los GAD sólo Fomentar la firma de convenios tengan la competencia de infraestructura entre nivel nacional y GAD para pública cuando han existido experiencias el manejo de ciertos temas edu- exitosas de colegios y escuelas municipa- cativos que han tenido éxito les o provinciales. históricamente. La infraestructura en salud y educación Fomentar la realización de conve- puede ser utilizada como un instrumento nios y acuerdos entre GAD para la Infraestructura Pública político de autoridades. planificación de la infraestructura desde las necesidades. Históricamente ha existido un abandono Priorizar en los planes la infraes- de la infraestructura pública en las zonas tructura rural. rurales, se prioriza lo urbano y la construc- ción en las áreas rurales es más costosa. Involucrar a las parroquias en la ejecución de ésta competen- cia a través de convenios de subsidiaridad. La política nacional es contradictoria con Establecer grandes acuerdos el cuidado del ambiente y protección de nacionales sobre la minería y otras las cuencas hidrográficas. actividades extractivas que con- tradicen las políticas ambientales definidas en el Plan Nacional del Agua, Ambiente y Buen Vivir. Patrimonio No existe capacidad institucional en los Fortalecer las capacidades de con- GAD para el control de daños ambientales. trol ambiental de los GAD.
  • 47 El traspaso de esta competencia exime Generar acuerdos y diálogo a los sectores estratégicos cuya explota- para la explotación de sectores ción es la que mayores daños ambienta- estratégicos. les genera. Las facultades sobre las cuencas hidrográ- Las provincias podrían asumir la ficas se están dando, en su mayoría, a un planificación de las cuencas hasta nivel de gobierno que todavía no existe (la que se cree el nivel regional. región) y que se creará en el largo plazo. No existe un inventario nacional de los Realizar un Programa Nacional bienes patrimoniales intangibles. para la realización de un inven- tario nacional de los bienes patrimoniales. No existen recursos adecuados para el cui- Fomentar actividades turísticas dado y protección del patrimonio cultural. comunitarias que generen recur- sos para la preservación de bienes patrimoniales. Elaboración: SENPLADESAdemás de la identificación de los problemas internacional se transfirieron ya con la nuevaen el territorio con respecto al proceso de institucionalidad creada para el efecto (Con-descentralización, los participantes de todas sejo Nacional de Competencias). Del procesolas provincias del país realizaron un ejerci- participativo ha resultado la priorizacióncio de priorización de las competencias. Aun- de competencias para los siguientes cuatroque se ha planteado el año 2015 como tiempo años: la competencia de vialidad, fomentolímite para la transferencia obligatoria de las productivo e infraestructura en salud son lascompetencias exclusivas constitucionales, más solicitadas a nivel nacional. Los criteriosel proceso ha iniciado con algunas transfe- que consideraron los participantes para esterencias vía ley, otras se mantienen vigen- ejercicio fueron la necesidad de la poblacióntes por convenios anteriores y las compe- y la capacidad institucional que tendría eltencias de riego y gestión de la cooperación GAD para asumir la competencia: Ilustración 19. Patrimonio 1% Priorización de Hábitat y Vivienda 2% competencias a nivel nacional Gestión de Cuencas 3% Fuente: CNC Elaboración: SENPLADES Infraestructura física de la parroquia 4% Infraestructura de Educación 6% Tránsito, Transporte terrestre y seguridad vial 7% Gestión Ambiental 7% Soberanía alimentaria 11% Infraestructura en salud 13% Fomento Productivo 17% Vialidad 30%
  • 48 3.5 Grupos focales de la rectoría nacional de las competencias a descentralizarse, y asociaciones de los GAD14. Adicionalmente a los talleres, este mecanismo Alrededor de 75 expertos trataron aspectos lega- fue orientado como una acción de consulta y les, técnicos, políticos y administrativos de la diálogo con expertos sectoriales, académicos, descentralización en complementariedad con representantes de organizaciones no guberna- el proceso realizado en los territorios a nivel mentales, agencias cooperantes, responsables nacional.Ilustración 20.Participación en 12%grupos focalesElaboración: SENPLADES 14% Académicos, ONG y organismos de cooperación Expertos Sectoriales y responsables de la rectoría nacional Asociaciones GAD 74% Tras la problemática identificada por los parti- descentralizada. A través de este dispositivo se cipantes en los 24 talleres realizados en todas consiguió el compromiso efectivo y proactivo las provincias del país, los grupos focales se de los actores en el proceso de descentraliza- concentraron en tres ejes de consulta relacio- ción y se recogieron aportes y recomendacio- nados con las principales dificultades plantea- nes que sirvieron de base para la construcción das en los territorios: a) política fiscal, b) for- de objetivos, políticas y programas. A conti- talecimiento institucional y c) gestión pública nuación los resultados de los grupos focales: Tabla 18. Consulta a nivel nacional: recomendaciones de los grupos focales Política Fiscal Impulsar la transferencia de competencias con recursos considerando los recursos necesarios, así como los disponibles en el Presupuesto General del Estado. Impulsando un sistema de transferencias equitativo entre los territorios. Fortalecer la autonomía en los GAD, a través de sus capacidades tributarias, impositivas y recaudatorias en función de sus competencias y mediante el apoyo en la gestión de sus finanzas públicas. Coordinar entre las diferentes entidades públicas los mecanismos de acceso a crédito a GAD de tal manera que se genere alternativas de financiamiento para las competencias a ser ejercidas. Desarrollar el sistema nacional de información con fines de descentralización, en el cual es importante deter- minar la información a nivel central con los otros niveles de gobierno, para el manejo de información a nivel de competencias y por nivel de gobierno. Promover el fortalecimiento en aspectos fiscales que permitan mayor autonomía y eficiencia en la gestión pública. 14 Entidades que participaron en el proceso: Ministerio de Finanza; Ministerio Coordinador de la Producción, Empleo y Competiti- vidad, Ministerio de Coordinación de la Política Económica, Ministerio Coordinador de Patrimonio, Ministerio de Transporte y Obras Públicas, Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca, Ministerio de Turismo, Secretaría Nacional de gestión de Riesgos, Banco del Estado, Banco Central, Servicio de Rentas Internas, Instituto de Altos Estudios Nacionales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Universidad Andina Simón Bolívar, Escuela Politécnica de Litoral, Gobierno Provincial de Pichincha, Consorcio de Gobiernos Provinciales del Ecuador, Asociación de Municipalidades del Ecuador, Consorcio Nacional de Gobiernos Parroquiales Rurales; GIZ, Ágora Democrática, PNUD, Esquel, Consejo Nacional de Competencias y Secretaría Nacional de Planificación
  • 49 Fortalecimiento Institucional El Fortalecimiento Institucional no es algo neutro, tiene un componente administrativo muy importante que coadyuva a mejorar la gestión de las instituciones, pero en el caso de la descentralización, es necesario que los GAD se constituyan como un verdadero nivel de gobierno, por ende el fortalecimiento a más de mejorar las capacidades operativas fortalece la autonomía y la democracia en territorio. El trabajo imprescindible con las entidades asociativas de los GAD. Es necesario contar con un proceso que incluya a todos los niveles de gobierno, incluido al central, pues una de las mayores deficiencias es la pobre rectoría en lo técnico, participativo y político. Los planes de Fortalecimiento Institucional deben contar con la incorporación de entornos virtuales de apren- dizaje como una manera real de acortar brechas temporales y espaciales que dificultan los procesos de capa- citación. La asistencia técnica debe centrarse en lecciones aprendidas a más de transmisión de conocimien- tos técnicos y/o teóricos. El proceso de fortalecimiento debe ser anterior, en el peor de los casos, paralelo al de transferencia. Creación de una red de fortalecimiento y capacitación responsable de la definición de metodologías y apoyo en la formulación de planes de fortalecimiento. Gestión Pública Descentralizada La capacidad operativa debe apuntar a una especialización de competencias por escalas territoriales. Se debe plantear una transferencia de especialidades que apunte a una vocación territorial. El territorio es la plataforma del ejercicio de las competencias, el territorio debe articularse a una visión de desarrollo nacional, al situarse en el territorio si no existe una lógica de articulación, es probable que las com- petencias se traslapen y empiecen a ser disfuncionales. Vinculación y articulación al proceso de desconcentración Los modelos de gestión deben ser coherentes con las realidades y diversidades territoriales.3.6. Logros alcanzadosen el proceso actores sociales e institucionales en la for-• Integración de las acciones públicas y la mulación de la política pública y la agenda planificación institucional a través de pro- programática del proceso de descentraliza- cesos de diálogo permitiendo el involu- ción para los siguientes cuatro años. cramiento de los representantes de los distintos niveles de gobierno y de las ins- • Se crearon las bases para la construcción tituciones desconcentradas del ejecutivo de mecanismos de vigilancia y control en un proceso de descentralización que social sobre el proceso de descentrali- tiene como base la integralidad del Estado zación. Al mismo tiempo se difundió y y con ésta la interrelaciones entre diver- socializó información de los avances del sos actores sociales e institucionales. proceso y las rupturas del modelo actual frente al que se dio anteriormente obte-• Implementación de espacios de participa- niendo la concientización de los partici- ción y deliberación sobre el proceso de des- pantes sobre la descentralización como centralización a nivel nacional, logrando la un proceso que compete a la sociedad participación diversa y masiva de distintos en su conjunto.
  • 51Estrategias de descentralizaciónpara el período 2012-2015 4En este capítulo se precisan las orientacio- estratégicamente los planes operativos anualesnes políticas y las definiciones operativas del Consejo Nacional de Competencias y aquellasdel Plan Nacional de Descentralización, con- acciones o emprendimientos de cada una de losforme a lo que indica la Constitución de la entes públicos que son parte del Sistema Nacio-República, las regulaciones del Código Orgá- nal de Competencias, sobre todo de los diferentesnico de Organización Territorial, Autonomía niveles de gobierno.y Descentralización y el Código Orgánico dePlanificación y Finanzas Públicas. Su conte- El Plan Nacional de Descentralización plantea lasnido se establece también por las resolu- políticas nacionales respecto al proceso de des-ciones emitidas por el Consejo Nacional de centralización, define objetivos y metas, diseñaCompetencias; y se fundamenta conceptual- las estrategias ejecutivas para este período cua-mente bajo el nuevo modelo de descentrali- trienal y establece los programas de acción quezación que se caracteriza por ser regulado, se desarrollarán para optimizar la sinergia y laobligatorio y progresivo. Además, se nutre de combinación de esfuerzos de los actores institu-los aportes de un fuerte proceso participativo cionales y sociales que se involucran.a nivel nacional y se alimenta de la reflexiónde procesos de descentralización anteriores yde las lecciones aprendidas. 4.1. Objetivos EstratégicosEl Plan Nacional de Descentralización al arti- para la descentralizacióncularse con la planificación nacional recogeen sus lineamientos consideraciones funda-mentales sobre el estado actual del desa-rrollo, en términos de equidad de la pobla-ción, acceso a los derechos ciudadanos, a la 4.1.1 Objetivo 1.- Garantizar quedistribución armónica de los bienes recur- el proceso de descentralizaciónsos públicos en atención a las condicionesterritoriales y sectoriales del desarrollo, de promueva la equidad social,la organización política y administrativa de territorial y fiscal en el paíslas funciones públicas ejecutivas, de la distri-bución de las responsabilidades, competen-cias y recursos que configuran el esquema de El ejercicio de los derechos ciudadanosorganización política del estado en niveles degobierno, esferas de competencia y vínculos En términos de la descentralización se refierede corresponsabilidad, complementariedad, a las contribuciones de este proceso a mejorarsubsidiaridad y garantía de prestación de ser- las condiciones de acceso efectivo de los ciu-vicios, funciones y sistemas, en la nación y dadanos a los servicios, equipamientos, infra-cada una de sus niveles territoriales. estructura, sistemas de fomento y conserva- ción, y a los mecanismos de discriminaciónDe este modo, el nivel programático del plan se positiva, que se puedan generar o mantener aconvierte en un instrumento que permite orientar efectos de incluir a los ciudadanos hasta hoy
  • 52 excluidos o perjudicados en su situación, en Alcanzar la equidad territorial las prestaciones del Estado ecuatoriano que se brindan o planifican, programan y proyec- El desarrollo sostenible, armónico y de apro- tan desde cualquier nivel de gobierno en las vechamiento de potencialidades y oportuni- diversas esferas competenciales o funcionales dades territoriales es, por obvio que parezca, de cada sector de actividad. la integración del territorio nacional, elimi- nando condiciones de segregación injustifi- Más allá de alcanzar el propósito de hacer cadas que se han mantenido a lo largo de la efectivo el acceso a estas prestaciones, la historia nacional. pretensión es también poner en vigencia el derecho de los ciudadanos a participar Esta integración supone la superación de en las decisiones que afectan su situación obstáculos geográficos, de barreras aran- actual y futura, desde los procesos de orde- celarias y de prácticas culturales y políticas namiento territorial y de planificación de su que obstruyeran de alguna manera la posi- desarrollo, de la opción a intervenir con sus tiva integración de las secciones territoria- aportes en la realización de estudios, formu- les y afectaran los flujos de personas, bienes lación de proyectos, en la vigilancia de los e interrelación cultural, en nuestro país de procesos de contratación de obras y servi- ricas diversidades naturales y sociales. cios, en la supervisión de la implementación de acciones, en la canalización de inversio- Supone también, en el mismo sentido ante- nes y en la evaluación de sus resultados, su rior, la reconstitución de corredores bióticos mantenimiento, reinversión y renovación y de flujos de valores humanos, de acceso a de instalaciones o de las implementaciones paisajes y fuentes naturales, que hoy están tecnológicas que deban aplicarse a efec- afectados por obras, titularidades de pro- tos de la correcta priorización, selección de piedad y prácticas adversas, que afectan los beneficiarios directos y óptima aplicación derechos universales de las personas o en de los recursos. especial de los ciudadanos ecuatorianos. Supone por lo tanto, la participación equita- Otro alcance de esta política, tiene que ver tiva de los ciudadanos no solo como destina- con el reconocimiento de las diversidades tarios de la acción pública, sino como actores que se afincan en las diversas particiones de los procesos de implementación y de eva- territoriales y, junto a ello, la ratificación luación de los resultados. práctica de la igualdad frente a los dere- chos, por sobre las diferencias de adhesión El involucramiento del ciudadano parte de cultural, particularidades étnicas, de género, sus derechos individuales pero su aplicación etarias, económicas, localización geopo- incluirá adaptaciones para que las organizacio- lítica y de intereses entre los ciudadanos nes sociales de todo tipo encuentren facilida- ecuatorianos. des para su intervención en la gestión pública. Diversas formas de interacción con el territo- Estas consideraciones de vigencia efectiva de rio y de apropiación legítima, deben ser res- los derechos ciudadanos, deberán reflejarse petadas y consideradas, en los procesos de en acciones y mecanismos debidamente ins- descentralización y en los procesos de ges- titucionalizados, permanentes e inciden- tión del territorio, en todos los niveles de tes, de participación de los ciudadanos y sus gobierno. organizaciones en la gestión pública, como lo prevé la disposición y el espíritu constitucio- En términos de sostenibilidad territorial, nal vigente. las condiciones de aptitudes –de suelo, por ejemplo–, de riesgo sobre los sistemas eco- Estos mismos enfoques son válidos, para jus- lógicos, de situaciones de fragilidad ambien- tificar los procesos de transferencias compe- tal, de capacidad de reposición y mitigación tenciales a gobiernos de cercanía y la forma- de los efectos de aprovechamiento territorial ción de capacidades en los gobiernos locales y de generación o agudización de riesgos, correspondientes, en el marco de una distri- requerimientos de mantenimiento, mejora- bución de responsabilidades y de modelos de miento y adaptación del patrimonio edificado gestión que prioricen el beneficio equitativo, de propiedad social o individual, preserva- compensatorio y solidario a los ciudadanos, a ción de los intereses de futuras generaciones la vez que la aplicación oportuna, eficaz y efi- y acceso responsable a los recursos natura- ciente de los recursos económicos, materia- les renovables y no renovables para el apro- les y humanos en la gestión pública. vechamiento de oportunidades deben ser
  • 53considerados, como elementos de planifica- control y fomento y de fortalecer la interven-ción de las intervenciones públicas y las for- ción de los gobiernos descentralizados enmas de construir y explotar sean estas priva- función de estos propósitos.das o públicas.El desarrollo armónico del territorio nacional La participación fiscaltiene relación con las dimensiones de situa- en relación a las responsabilidadesción actual del equilibrio ecológico, aptitu- de los niveles de gobiernodes naturales propias de cada zona, intere- en cada territorioses sociales y privados, sistemas productivos,oportunidades sociales que determinen Es un proceso que implica el traspaso o devo-modalidades de aprovechamiento del territo- lución de poder y la transferencia de recursosrio, disponibilidad y localización del patrimo- desde el gobierno central hacia los gobiernosnio edificado y adecuación de las responsa- autónomos descentralizados en correspon-bilidades institucionales sobre su control del dencia de sus competencias para mejorar lauso responsable y desarrollo sostenible. prestación de bienes y servicios públicos.También tiene que ver con la asignación pro- El nuevo modelo de descentralización acordeporcional de los recursos a la suma de las a la Constitución tiene por objeto promovernecesidades acumuladas y la imposición la calidad de vida de los ciudadanos a tra-de calidades correspondientes en las pres- vés de la transferencia efectiva de recursostaciones públicas. No caben diferencias y con cada competencia, a los gobiernos des-postergaciones entre habitantes de diver- centralizados que la ejercerán en cada terri-sas secciones territoriales sobre derechos y torio, tal como se lo recoge en la legislaciónprestaciones. vigente. En la misma que se define el proceso de costeo, así como las condiciones para elNuevamente, en este escenario de profun- proceso de descentralización de una compe-das diversidades sistémicas, las dimensiones tencia y para la correspondiente transferen-antes citadas generan el espacio histórico cia de recursos.para valorar la intervención de los nivelesde gobierno descentralizado, de su recupe- La descentralización fiscal debe ser soste-ración –si es el caso– o del desarrollo de sus nible en el marco de la estabilidad econó-capacidades para gestionar el territorio de mica y fiscal del país. Para lograr este finsu circunscripción institucional y para que las tareas se enfocan a implementar pro-las intervenciones sectoriales se supediten al puestas que permitan establecer políti-criterio de gestión territorial. cas de: ingresos permanentes; redistribu- ción de recursos que aseguren la equidadLa situación de desarrollo bipolar o de cen- territorial y una mayor calidad en el gastotralidades ineficientes, la actual posterga- público, endeudamiento responsable en elción de las zonas rurales en contraste con tiempo para financiar inversión, principal-las urbanas, los efectos de la alta densifica- mente. Todo esto en el marco de un sis-ción demográfica con los paradójicos defec- tema de rendición de cuentas, transparen-tos de no correspondencia entre los índices cia y difusión de información.de ocupación de suelo urbano y la extensiónde redes de servicios, la distribución geográ- Si bien se han realizado avances en el proceso,fica de la pobreza, la falta de planificación es necesario abordarlo de manera integral conde las compensaciones ambientales y de una el fin de que el nuevo modelo de Estado con-cultura relacionada, la obsolescencia de ins- lleve a mejorar la calidad de vida de los ecuato-talaciones y construcciones de uso social, rianos, a reducir la pobreza y, por lo tanto, haciala condición de áreas fronterizas y de trá- una mayor gobernabilidad. En este contexto, sefico internacional, la vecindad y pertenencia exponen algunos aspectos a ser abordados:a áreas de conservación natural, la vincula-ción territorial a los yacimientos y fuentes de a) Transferir competencias a los distin-riquezas naturales y muchas otras manifesta- tos gobiernos autónomos descentrali-ciones, corroboran el requerimiento de for- zados, en función de la Constitución ytalecer la planificación territorial, de impli- el COOTAD, estableciendo de maneracar complementaria y subsidiariamente las clara y específica las facultades paragestiones públicas de diverso nivel y sec- cada nivel de gobierno, de tal manerator de competencias, de articular los intere- que permita la organización del Estadoses sociales y privados con regulaciones de descentralizado.
  • 54 b) La generación de instrumentos necesa- De ahí que la gestión de las finanzas públi- rios que permitan a los gobiernos autó- cas de los gobiernos autónomos descentrali- nomos descentralizados, ejercer sus zados y del gobierno central deba estar arti- competencias con autonomía en cuanto culada con la planificación local y nacional a la determinación, recaudación y admi- para alcanzar los objetivos y metas que se nistración de los impuestos, además de plantee un territorio y a la vez se contribuya la generación de tasas, tarifas y contribu- con el desarrollo económico y social. En este ciones, asignados a cada uno de los nive- contexto, es importante fortalecer a los nive- les de gobierno, considerando la realidad les de gobierno en la elaboración y estudio económica y social de la población. de herramientas que sustenten su programa- ción fiscal para el análisis de ingresos, gastos c) Complementar el sistema de transferen- y financiamiento para la gestión de sus com- cias intergubernamentales, en función petencias, con un enfoque descentralizado. de los principios y criterios constitucio- nales que procuran la redistribución de Políticas recursos entre niveles de gobierno en base a la subsidiariedad, es decir consi- 1.1 Consolidar el modelo de gestión estatal des- derando la gestión de bienes y servicios centralizado que promueva el desarrollo territorial públicos por parte de los niveles más cer- equilibrado y el acceso equitativo a bienes y servi- canos a la población con el fin de mejo- cios públicos. (Objetivo 12, política 12.3. PNVB) rar su calidad y eficacia. 1.2 Fomentar las potencialidades y cohesión d) Por otro lado, la solidaridad debe estar territorial y el desarrollo armónico a través presente en el sistema de transferencias, de una planificación articulada para el ejer- en la medida en que es deber del Estado cicio de las competencias descentralizadas. en todos los niveles de gobierno, redis- tribuir y reorientar los recursos y bienes 1.3 Aplicar un sistema equitativo de redistri- públicos para compensar las inequidades bución de los recursos y sostenibilidad fiscal entre territorios para el cumplimiento en las competencias descentralizadas. del buen vivir. Metas e) Motivar un endeudamiento responsable, a través del destino de los recursos por 1.1.1 Transferir e implementar el 100% de parte de los gobiernos autónomos descen- las competencias exclusivas constitu- tralizados para el financiamiento de inver- cionales hasta el año 2015. siones de mediano y largo plazo, a través de programas y proyectos priorizados en 1.1.2 Elaborar el 100% de los costeos de las sus respectivos planes de desarrollo terri- competencias exclusivas constituciona- torial y que contribuyan al Plan Nacional les de forma integral, hasta el año 2015. de Desarrollo. 1.2.1 Construir la línea base territorial que f) Garantizar el libre acceso a la informa- permita conocer el estado actual de ción para la descentralización fiscal de cada competencia exclusiva constitu- todos los niveles de gobierno que per- cional, hasta el 2013. mita generar transparencia en el manejo de los recursos públicos y fomentar una 1.2.2 Contar con las tipologías de GAD por oportuna rendición de cuentas a la ciu- competencia que responda a la carac- dadanía para un efectivo control social. terización de capacidades instituciona- les, vocaciones y potencialidades terri- toriales, hasta el año 2014. Programación fiscal en virtud del nuevo modelo de descentralización 1.3.1 Consolidar el modelo de equidad terri- torial previsto en el COOTAD y las trans- De acuerdo al COOTAD, para el costeo de las ferencias de recursos por competencia, nuevas competencias asignadas a cada nivel hasta el año 2015. de gobierno es necesario elaborar metodolo- gías y estudios que fortalezcan este proceso, 1.3.2 Elaborar la normativa técnica que vin- de tal manera que se pueda estimar los recur- cule la planificación y las finanzas sos necesarios para alcanzar la suficiencia en el públicas territorializadas para la des- ejercicio de las competencias. centralización, hasta el año 2013.
  • 554.1.2 Objetivo 2.- Impulsar la las acciones de los otros niveles de gobierno descentralizado y del gobierno central, porintegralidad y excelencia de supuesto. Esto sucederá en términos ambien-la gestión pública a través del tales, comerciales, económicos en general, deproceso de descentralización movilidad humana e integración, etc.Complementariedad De esta manera, difícilmente puede afirmarse la característica de exclusividad de una circuns-Como parte de esta política, prevé la arti- cripción territorial, a no ser para fines de deli-culación y coordinación proactiva entre los mitación administrativa y acciones de ordenniveles de gobierno –el central incluido– efectivo directo. Por oposición, las gestionesmediante los ejercicios de ordenamiento de los diversos niveles de gobiernos descen-territorial, planificación del desarrollo, for- tralizados –por autónomos que sean– son demulación de proyectos, realización de conve- hecho complementarias por el uso y aplicaciónnios específicos, conformación de fusiones, de recursos naturales, por la población destina-mancomunidades y consorcios, intercambio taria y por los efectos de sus intervenciones ende capacidades, asistencias, delegaciones y los territorios circundantes y relacionados.sustituciones, convenidas entre los actores, eintercambios para formación y desarrollo de Esta es en sí misma una condición sistémicacapacidades. Todo orientado por el servicio al territorial, que se refuerza notablemente por lainterés ciudadano. distribución de diversas esferas de competen- cia entre niveles de gobierno y la definición deEl conjunto de los niveles de gobierno de la condiciones de concurrencia, solidaridad y sub-organización política y administrativa del país sidiaridad, que están previstas en la ley y la pro-responde, de manera específica, por todo el pia Constitución.territorio nacional y por toda la población ecua-toriana. Las acciones de cada GAD en sus res- Por lo tanto, las relaciones de los GAD con laspectivas circunscripciones afectarán el conjunto acciones ejecutivas del gobierno central pasandel territorio y el conjunto de la población, aún por tres aspectos que son fundamentales y tie-cuando solo fuese indirectamente. nen modalidades específicas de articulación, que son:Ciertamente el único tipo de territorio quetiene una administración exclusiva –entre nive- a) Para las competencias transferidas a losles de gobiernos descentralizados –es la ciu- diferentes GAD la relación de comple-dad (cabecera cantonal) y su territorio perifé- mentariedad pasa, en primer lugar, porrico, dentro del llamado perímetro urbano, que el desarrollo de la capacidad de rectoríacorresponde a cada GAD municipal, sin que los nacional: definición de política, planifica-otros niveles de gobierno descentralizado pue- ción nacional, regulación de la operacióndan intervenir directamente en ese territorio, y definición de normas de calidad, finan-aunque puedan interferir en él por los efec- ciación con participación territorial sobretos indirectos de su gestión en otras parcelas la base de un costeo competencial, capa-territoriales. cidad de seguimiento y evaluación del proceso; y, en segundo lugar, por la obser-El resto de secciones territoriales, esto es vancia de los GAD de la rectoría nacionaláreas rurales de los cantones y cabeceras y la adaptación de la gestión regulada aparroquiales, son a su vez territorio de cada las condiciones del territorio.parroquia rural, son parte del territorio canto-nal y parte de la provincia que conforman en b) Para las competencias nacionales queconjunto, siendo a su vez circunscripciones de son delegadas o desconcentradas alos niveles de GAD parroquial, cantonal y pro- los territorios: estas deben articularsevincial, mismos que en el futuro serán parte subordinadamente a las definiciones dede las circunscripciones de los GAD regiona- ordenamiento y planificación del territo-les. A la inversa sucede lo propio: cada parte rio en el que operen.de un territorio regional será simultánea-mente parte de alguna provincia, de un can- c) Para las condiciones de intervención sub-tón y una parroquia. sidiaria del gobierno central en una com- petencia transferida a los GAD en las sec-Sin embargo, sobre las mismas ciudades y el ciones territoriales en las que los GAD noterritorio inscrito en sus perímetros urbanos tienen la capacidad institucional para cum-pesarán como afectaciones positivas y negativas plir las normas rectoras sobre suficiencia
  • 56 y calidad de las prestaciones planificadas Ejercicio autónomo o en los casos de emergencia declarada: e las facultades de los GAD: los GAD solo podrán revertir la interven- descentralización política, ción por los mecanismos previstos en la ley administrativa y financiera cuando se pruebe la superación de la con- dición motivante. Este enfoque se funda- El proceso de descentralización atiende a los menta en que los ciudadanos no tienen que más altos intereses del estado y a los derechos dejar de ejercer o permanecer afectados en de los ciudadanos, por ello debe generar garan- sus derechos por una deficiencia institucio- tías a partir de poner en juego las más avanza- nal. Si así sucediera el conjunto del estado das capacidades institucionales para administrar, es responsable de ello. gestionar, ejercer, regir, regular, planificar, apli- car los recursos, rendir cuentas, aceptar y promo- Finalmente, condiciones básicas, calidad de vida ver la participación social en cada competencia y desarrollo de los ciudadanos no se definen ni que se transfiera, encontrando los esquemas de se alcanzan por la gestión aislada de una com- gestión más adecuados y las relaciones de com- petencia o de un sector de competencias. Se plementariedad, solidaridad, subsidiariedad, que requiere un enfoque que supere las particiones mejor cumplan los propósitos que tiene esta defi- profesionales, institucionales y competenciales. nición de la organización de los poderes, las auto- nomías, la disponibilidad de los recursos y la res- El tratamiento de los problemas o el aprovecha- ponsabilidad, por parte de los gobiernos en todos miento de una oportunidad desde las condicio- los niveles previstos en la organización jurídica nes reales es más factible alcanzarlo desde un del estado ecuatoriano. gobierno de cercanía y desde un enfoque terri- torial integral y sostenible. Esto demanda la Gobernar de manera descentralizada alude a doble articulación complementaria: entre la ges- un ejercicio democrático que exige dotar a los tión sectorial y el enfoque territorial y entre el diferentes niveles de gobierno de lo necesario desarrollo combinado de gestiones sectoriales. para que respondan a las necesidades reales de los territorios y además afianzar los pode- res y la institucionalidad estatal de éstos para Fortalecimiento institucional de GAD, que gocen del mayor grado de autonomía y del Gobierno Central y del CNC descentralización no solo administrativa y financiera, sino política. El modelo de descentralización consagrado por la Constitución vigente y el COOTAD Ejercer competencias con capacidad, depende directamente de la capacidad insti- probidad, oportunidad y eficiencia tucional y operativa de todos los niveles de gobierno, y más aún del organismo técnico Este requerimiento demanda de los diversos nive- encargado de organizar e implementar el pro- les de gobierno que tuvieren cualquier responsabi- ceso de descentralización, es decir, del Con- lidad en el proceso un compromiso general de pro- sejo Nacional de Competencias, organismo veerse de las mejores capacidades adecuadas a los rector en materia de fortalecimiento institu- propósitos de la descentralización. Dicho compro- cional y promotor de la red de formación y miso deberá ser evaluado y demandado política- capacitación a través de la cual se ejecutarán mente ante la sociedad y las leyes. las políticas, estrategias, planes y programas de fortalecimiento, capacitación, formación Las competencias deberán ser ejercidas en cada y asistencia técnica de todos los niveles de nivel con probidad, precisión, puntualidad, diligen- gobierno. Los entes asociativos de los gobier- cia y pertinencia política, gerencial, técnica, admi- nos autónomos descentralizados, así como nistrativa y operativa. El cumplimiento de cada las universidades, los institutos de capacita- obligación asumida, debe ser oportuno, eficaz y ción de los GAD, la cooperación internacional pertinente, ante los requerimientos del estado, la y los organismos no gubernamentales, tam- sociedad y el escenario territorial y de oportunida- bién tienen un rol fundamental en el forta- des en el que actúan. lecimiento institucional, por consiguiente la coordinación y corresponsabilidad se con- Progresividad de la transferencia: vierten en valores articuladores del proceso secuencia, temporalidad y y generadores de espacios de deliberación y capacidad administrativa. consenso necesarios al momento de definir el qué, el cómo y el para qué de la transferencia La transferencia de las llamadas nuevas competen- de saberes y conocimientos dentro del pro- cias exclusivas constitucionales15 que desarrolla el ceso de descentralización. COOTAD16 se realizarán en los cuatro años iniciales
  • 57de vigencia de este plan, mientras que la transfe- 2.3 Fomentar la intervención del Estado en el terri-rencia de las competencias adicionales17 se reali- torio de forma complementaria, corresponsa-zará en ocho años. Las residuales,18 en adelante. ble y coordinada en la gestión competencial.En el marco de estos plazos, el COOTAD prevé la Metastransferencia progresiva de cada competencia,de acuerdo a los grados de disponibilidad y pre- 2.1.1 Aumentar al menos a 7 puntos la percepciónparación institucional de los gobiernos recepto- de calidad de los servicios públicos, en lasres y del tiempo para que obtengan las capacida- competencias descentralizadas, hasta el añodes a través de un programa de fortalecimiento 2013. (Meta 12.5.1 PNBV 2009-2013).institucional que tendrá un plazo definido por elConsejo Nacional de Competencias19. 2.2.1 Lograr que el 50% de los GAD de cada nivel de gobierno cumplan al menosCuando el procedimiento de obtención de un programa de fortalecimiento insti-informes habilitantes relacionados con el tucional en función del Plan de Forta-estado de situación del sector, de las capaci- lecimiento para el ejercicio de nuevasdades institucionales, y de identificación y cos- competencias y atribuciones exclusivasteo de recursos culmine, el Consejo Nacional constitucionales, hasta el año 2015.de Competencias emitirá una resolución detransferencia que se promulgará en el Regis- 2.2.2 Lograr que el 100% de los ministerios rec-tro Oficial, y que constituye el único instru- tores de las competencias transferidasmento jurídico que transfiere definitivamente participen al menos en un programa deuna competencia. fortalecimiento institucional para el ejer- cicio de sus facultades, hasta el año 2015.Cuando se inicie el procedimiento previstoen la coordinación de los programas de forta-lecimiento institucional correspondiente, se 4.1.3 Objetivo 3.- Garantizar queincluirá un proceso de comunicación social que el proceso de descentralizacióninforme sobre los propósitos, pasos y los plazosprevistos, con el objeto de procurar la interven- sea transparente, participativoción de la sociedad, además de la de los delega- y responda a las realidades ydos de los GAD y de sus asociaciones. necesidades territorialesUna vez perfeccionada la transferencia decompetencias y recursos, se comunicará a Transparencia, rendición dela sociedad los logros y dificultades del pro- cuentas y eficiencia en la aplicaciónceso de descentralización. Con estos elemen- de los recursos públicostos se puede prever, en términos generales,la secuencia y la temporalidad de las transfe- La posibilidad de valorizar socialmente la des-rencias previstas en el presente plan. El objeto centralización como una estrategia de democra-es trabajar con elementos previsibles para los tización y de equidad está fuertemente ligada alGAD, para sus asociaciones, para los organis- cumplimiento de la ley en este campo.mos rectores y para la sociedad en general. Parte de la transferencia de poderes –esencia dePolíticas la descentralización– es entregar a la ciudadanía el poder de evaluar, juzgar y ejercer la capacidad de2.1 Fomentar un servicio público de calidad, corregir (incidir) en la gestión pública en todos los eficiente y competente, en torno a las niveles de gobierno y en las instancias delegadas competencias descentralizadas. (Objetivo de los ministerios ejecutivos en los territorios. La 12, Política 12.4 PNVB). mencionada capacidad ciudadana de evaluación, verificación, contrastación, juicio y enmienda,2.2 Fomentar el desarrollo de las capacidades insti- debe rebasar las consideraciones sobre la eficacia tucionales para el proceso de descentralización de la gestión pública en relación a los planes de y el ejercicio de competencias. trabajo y los programas de gobierno de cada nivel15 COOTAD, artículo 12516 COOTAD, artículos 129 a 14817 COOTAD, artículo 14918 COOTAD, artículo 15019 COOTAD, artículo 154
  • 58 y debe avanzar a constatar con elementos de jui- de los entes rectores y de los GAD fortalezcan cio la calidad de los ejercicios de gestión de com- sus capacidades de informar y no solo de repro- petencias, atribuciones y disponibilidad de recur- ducir prácticas propagandísticas o proselitistas. sos humanos, financieros y técnicos. a) Que se generen de manera visible y opor- La ejecución de estas políticas puede significar un tuna, como mecanismos institucionales cambio cultural que supere incluso el mediano plazo estables y permanentes, los espacios de de este plan, de contar con hitos marcadores que participación social. den cuenta de que se avanza en este sentido. Se aspira a que socialmente se perciba estos cambios b) Que se transparente la información de todos como parte del proceso político de la descentraliza- los niveles de gobierno por medios que estén ción y contribuya a valorarla desde la sociedad. al alcance de diversos espacios y segmentos de población. Corresponsabilidad social en c) Que se generen oportunidades de formación el desarrollo territorial a los ciudadanos, para la participación ade- cuada en los diferentes estadios de los ciclos No solo que la ciudadanía, individualmente consi- de gestión y su evaluación. derada u organizada, tiene la obligación de cum- plir los preceptos legales o las disposiciones y d) Que se brinde acceso a la sociedad para cono- resoluciones institucionales, sino que debe parti- cer la gestión de los organismos rectores, minis- cipar proactivamente en la gestión del territorio. terios sectoriales y responsables de las finanzas. Para el efecto, la ley prevé mecanismos de par- e) Que se valorice la alternabilidad de represen- ticipación social en el ciclo completo de la ges- tantes en las organizaciones sociales. tión pública, iniciando con la participación en la elección de las autoridades de los territorios en f) Que se garantice la incidencia de la participación los que residen y pasando por la intervención en social de manera efectiva en la gestión pública. la planificación, en la asignación presupuestaria, en la formulación de los proyectos, investigacio- Políticas: nes y otros estudios, en la vigilancia de los pro- cesos de contratación de servicios profesionales 3.1 Promover el involucramiento de actores y de provisión, construcción o alquiler de bienes, institucionales y ciudadanos en el pro- en la vigilancia organizada en el desarrollo del ceso de descentralización y la creación objeto de los contratos, en la supervisión de su de espacios de control social. (Objetivo cumplimiento y en la evaluación de los resulta- 12, Política 12.7. PNVB). dos, en su mantenimiento y actualización. 3.2 Garantizar el acceso a la información sobre También participa la sociedad con sus contribu- el cumplimiento de transferencia de recur- ciones tributarias, con el pago de tasas y tari- sos a los GAD así como sobre el ejercicio de fas por el uso de los servicios e infraestructura y las competencias descentralizadas. puede hacerlo con el financiamiento y apalanca- miento de los proyectos. 3.3 Impulsar mecanismos de seguimiento y evaluación participativa al proceso de La ley también prevé la participación social en descentralización y al cumplimiento del la revocatoria del mandato de las autoridades. Plan Nacional de Descentralización. Del proceso de descentralización no son los des- 3.4 Promover la comunicación social y la ren- tinatarios y beneficiarios los GAD, sino los ciuda- dición de cuentas como recurso de cimen- danos y estos últimos deben tener capacidad de tación política de la descentralización. valorarla y evaluar el proceso y los logros en el ámbito nacional y territorial. Metas Sin embargo, la participación de los ciudadanos 3.1.1 Conformar al menos un mecanismo de con- tiene también sus condiciones: trol social sobre el cumplimiento del plan de descentralización en cada una de las 7 zonas La ciudadanía debe estar informada desde los de planificación, hasta el año 2015. niveles ejecutivos más próximos de inversión y es un requerimiento del desarrollo en este sen- 3.2.1 Contar con un sistema de información inte- tido, en que los departamentos de comunicación gral de la descentralización hasta el año 2015.
  • 593.3.1 Contar con dos evaluaciones participa- e) Formación previa de capacidades de rectoría tivas del plan nacional de descentrali- nacional y de gestión local, con consejos con- zación hasta el año 2015. sultivos sociales y colaboración de los secto- res público y privado, territoriales. Vincula-Estrategias ción a asociaciones de GAD.La estrategia estatal de la descentralización tiene f) Involucramiento de actores sociales, acadé-sus propios fines, en torno a ellos se ha definido micos, sectoriales y gremiales en la caracteri-los objetivos estratégicos a los cuales el Plan úni- zación y desarrollo de propuestas.camente añade la proposición de alcanzar unestado de situación al proceso que lo torne irre- g) Sistema de indicadores de hitos del procesoversible y producir un avance concreto que res- (no de evaluación de entidades), indepen-palde esa condición. Por esta razón, este plan diente de los actores institucionales. Detec-define los objetivos, las políticas, las metas y los ción de prácticas de descentralización exi-programas generales del proceso y las estrategias tosa y de mecanismos de demostración yguías que contienen las definiciones de propósi- réplica.tos, los conceptos filosóficos y metodológicos deeste proceso. h) Fuerte estrategia de comunicación social permanente sobre la planificación del pro-Para alcanzar estos propósitos, que son como ceso y la obtención de logros. Planificaciónmetas intermedias a la luz de los objetivos de largo estratégica de la comunicación social, per-plazo de la descentralización, se establecen unos manente y de largo plazo, no propagandís-caminos o estrategias que son “modos de hacer” tica. Utilización de medios nacionales y loca-que traslucen en esta fase el espíritu democrático les de comunicación masiva.y equitativo del proceso estratégico de descentrali-zar el poder y la responsabilidad del desarrollo. i) Transferencia de recursos inmediata. Políti- cas de estímulo fiscal. Desarrollo de esque-a) Poner en acción las disposiciones legales mas de gestión con capacidad de recauda- vigentes e involucrar a los actores institucio- ción propia de los GAD. Exposición de logros nales y sociales en los diversos programas específicos del proceso en el mediano plazo. del Plan. Se debe crear una fuerte estrategia de comunicación social permanente sobre la planificación del proceso y la obtención de Alcance programático plurianual logros. Los programas que permiten poner en opera-b) Formulación de modelos de gestión de com- tividad el presente Plan tienen que ser impul- petencias adecuados a las diversidades de sados y ejecutados por todos los niveles de potencialidades, vocación y hábitat cultural de gobierno, las entidades dependientes, el Con- los territorios del país, promoviendo la vincu- sejo Nacional de Competencias y las enti- lación de actores sociales en su formulación y dades rectoras de cada sector del desarrollo gestión. Esquemas de gestión alternativos. nacional y sus unidades delegadas en los terri- torios, igual que las asociaciones de los GAD,c) Involucramiento de los actores sociales e ins- que deberán adecuar sus estatutos a las leyes titucionales de cercanía en esquemas de ges- e instituciones vigentes para cumplir con su tión con roles complementarios y de subsi- obligación de propiciar el fortalecimiento ins- diaridad eficaz. titucional de sus miembros para que cum- plan sus obligaciones legales y políticas. Eld) Mecanismos de coordinación de preeminen- grado de acatamiento de esta responsabilidad cia territorial con esquemas de coordinación se apreciará a través del uso eficiente de los intersectorial. recursos del Estado.
  • 604.2. Estructura programática del Plan Nacional de Descentralización FIN: Impulsar la equidad interterritorial y niveles de calidad de vida similares en todos los sectores de la población. (Art. 106 COOTAD). OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Objetivo 3. Garantizar que el proceso de Objetivo 1. Garantizar que el proceso de Objetivo 2. Impulsar la integralidad y exce- descentralización sea transparente, partici- descentralización promueva la equidad lencia de la gestión pública a través del pro- pativo y responda a las realidades y necesi- social, territorial y fiscal en el país. ceso de descentralización. dades territoriales. Políticas Políticas Políticas (Equidad) (Integralidad y Excelencia) (Transparencia y participación)1.1 Consolidar el modelo de gestión estatal des- 2.1 Fomentar un servicio público de calidad, efi- 3.1 Promover el involucramiento de actores ins- centralizado que promueva el desarrollo terri- ciente y competente en torno a las competen- titucionales y ciudadanos en el proceso de des- torial equilibrado y el acceso equitativo a bie- cias descentralizadas. (PNBV Objetivo 12, Polí- centralización y la creación de espacios de con- nes y servicios públicos. (PNBV Objetivo 12, tica 12.4.). trol social. (PNBV Objetivo 12, Política 12.7). política 12.3.). 1.2 Fomentar las potencialidades y cohesión 3.2 Garantizar el acceso a la información sobre 2.2 Fomentar el desarrollo de las capacidades territorial y el desarrollo armónico a través de el cumplimiento de transferencia de recursos a institucionales para el proceso de descentraliza-una planificación articulada para el ejercicio de los GAD así como sobre el ejercicio de las com- ción y el ejercicio de competencias. las competencias descentralizadas. petencias descentralizadas. 3.3 Impulsar mecanismos de seguimiento y 1.3 Aplicar un sistema equitativo de redistribu- 2.3 Fomentar la intervención del Estado en el evaluación participativa al proceso de descen- ción de los recursos y sostenibilidad fiscal, en territorio de forma complementaria, correspon- tralización y al cumplimiento del Plan Nacional las competencias descentralizadas. sable y coordinada en la gestión competencial. de Descentralización. 3.4 Promover la comunicación social y la rendición de cuentas como recurso de cimentación política de la descentralización. Metas Metas Metas 2.1.1 Aumentar al menos a 7 puntos la percep- 3.1.1 Conformar al menos un mecanismo de 1.1.1 Transferir e implementar el 100% de las ción de calidad de los servicios públicos, en las control social sobre el cumplimiento del plancompetencias exclusivas constitucionales hasta competencias descentralizadas, hasta el año de descentralización en cada una de las 7 el año 2015. 2013. (Meta 12.5.1 PNBV 2009-2013). zonas de planificación, hasta el año 2015. 2.2.1 Alcanzar que el 50% de los GAD de cada nivel de gobierno cumplan al menos un pro- 1.1.2 Elaborar el 100% de los costeos de las 3.2.1 Contar con un sistema de informa- grama de fortalecimiento institucional en fun- competencias exclusivas constitucionales de ción integral de la descentralización hasta ción del Plan de Fortalecimiento para el ejer- forma integral hasta el año 2015. el año 2015. cicio de nuevas competencias y atribuciones exclusivas constitucionales hasta el año 2015. 2.2.2 Lograr que el 100% de los ministerios 1.2.1 Construir la línea base territorial que per- rectores de las competencias transferidas par- 3.3.1 Contar con dos evaluaciones participa- mita conocer el estado actual de cada compe- ticipen al menos en un programa de fortale- tivas del plan nacional de descentralización tencia exclusiva constitucional hasta el 2013. cimiento institucional para el ejercicio de sus hasta el año 2015. facultades hasta el año 2015. 1.2.2 Contar con las tipologías de GAD porcompetencia que responda a la caracterización de capacidades institucionales, vocaciones ypotencialidades territoriales, hasta el año 2014.1.3.1 Consolidar el modelo de equidad territorial previsto en el COOTAD y las transferencias de recursos por competencia, hasta el año 2015. 1.3.2 Elaborar la normativa técnica que vincule la planificación y las finanzas públicas territo- rializadas para la descentralización, hasta el año 2013.
  • 61 Años Programas 2012 2013 2014 2015 Objetivo 1 1.1 Programa Transferencia de Competencias Exclusivas Constitucionales Nuevas1.1.1 Vialidad1.1.2 Tránsito y Transporte1.1.3 Fomento Productivo y Seguridad Alimentaria1.1.4 Gestión de Riesgos: prevención, protección, socorro y control de incendios1.1.5 Infraestructura Social: educación, salud, hábitat y vivienda.1.1.6 Gestión Ambiental y Patrimonio Natural1.1.7 Cuencas Hidrográficas1.1.8 Patrimonio Cultural1.1.9. Tipologías de GAD por competencia 1.2 Competencias Adicionales, Residuales Elaboración de Plan de Transferencia de competencias adicionales potenciales de1.2.1 transferir1.2.2 Identificación de competencias residuales potenciales de transferir 2 Programa Descentralización Fiscal 2.1 Planificación y finanzas públicas territorializada 2.2 Implementación del Modelo de equidad 2.3 Alternativas de financiamiento para GAD Objetivo 22.1. Programa de Fortalecimiento Institucional Fortalecimiento institucional de los GAD para el ejercicio de competencias constitucionales2.1.1 exclusivas nuevas Fortalecimiento institucional para el ejercicio descentralizado de otras atribuciones2.1.2 constitucionales Prestación de Servicios Públicos Registro de la Propiedad y Catastros Promoción de la Organización Ciudadana y Vigilancia Protección Integral de la Niñez y Adolescencia Otorgamiento de Personería Jurídica a Organizaciones Sociales Explotación de materiales áridos y pétreos2.1.3 Fortalecimiento de las facultades de los ministerios rectores2.1.4 Red de fortalecimiento institucional (capacitación, formación)2.1.5 Apoyo técnico horizontal entre GAD y sus asociaciones 2.2 Programa de Gestión Pública Coordinada, Complementaria y Corresponsable 2.4 Incorporación de los convenios anteriores de descentralización al nuevo proceso 2.5 Identificación y resolución de conflictos competenciales y territoriales Estímulos a la formación de mancomunidades y consorcios, a la fusión de GAD y a la rea- 2.6 lización de convenios que propicien la descentralización 3 Objetivo 3 3.1 Programa de Participación Ciudadana y Evaluación3.1.1 Mecanismos de control social zonales del Plan de Descentralización3.1.2 Sistema de información para la descentralización3.1.3 Mecanismos y herramientas de seguimiento y evaluación participativa3.1.4 Evaluación de impacto de las competencias transferidas3.1.5 Comunicación social de la descentralización
  • 63Visión Prospectiva de la Descentralización 5Como se ha podido evidenciar, a pesar de los nuestra atención en el corto y mediano plazo,múltiples obstáculos existentes, la descentra- de cara a las sostenibilidad de la descentrali-lización en el Ecuador ha tenido en los últimos zación en el largo plazo.tres años avances contundentes, en términosde su establecimiento e institucionalización; En este contexto, un primer elemento quefundamentalmente a través de una transfor- hay que considerar, es la construcción demación jurídica sin precedentes, producto de sistemas de información sectorial que noscoyunturas y consensos políticos difíciles de permita generar indicadores de impacto, aalcanzar y consecuencialmente de repetir. efectos de poder medir la repercusión efec- tiva de la transferencia de competencias yLo anterior nos obliga no solo a ser rigurosos su ejercicio descentralizado, para aseguraren la utilización de los espacios instituciona- de este modo una provisión de bienes y ser-les y el empleo de las herramientas jurídicas vicios públicos con estándares mínimos degeneradas; sino también a propiciar espacios satisfacción y de regularidad, y también parade reflexión y diálogo a favor de la sostenibi- dotar al sistema nacional de competencias delidad, defensa y retroalimentación del proceso; información precisa para solventar con susque nos permita mantener activa la voluntad propias herramientas las vicisitudes propiaspolítica que hoy dinamiza el proceso y que de de la gestión pública descentralizada.alguna manera ha permitido instaurar en casitodos los decisores políticos, la noción del En esa misma línea y con la finalidad deEstado que se gobierna de manera descen- generar mejoras en el acceso a bienes y ser-tralizada a la que alude la Constitución de la vicios públicos, la gestión descentralizada deRepública20. competencias, requiere de procesos de vee- duría y control social, que además de audi-Por otro lado, no podemos dejar de consi- tar y vigilar el ejercicio de competencias,derar que la descentralización es un medio, retroalimenten las propuestas sectorialesuna herramienta cuyo receptor y beneficia- de emplazamiento de las diferentes estruc-rio son los ciudadanos, pues mediante ella se turas estatales en el territorio, para evitarprocura lograr igualdad en el acceso de dere- la superposición de competencias, lograr lachos, acercando el Estado a los ciudadanos, racionalidad y efectividad del gasto públicouniversalizando y mejorando la prestación de y regular adecuadamente los espacios debienes y servicios; en tal virtud la descentra- concurrencia.lización se vacía de sentido, si no se consigueen los hechos, beneficios sustanciales y con- Por otro lado, habrá que tener siempre pre-cretos en la calidad de vida de las personas. sente que la distribución de poder que implica la descentralización, requiere el for-Con estos antecedentes, es posible identi- talecimiento de capacidades estatales, tantoficar algunos elementos que deben llamar a nivel local como a nivel nacional.20 Constitución de la República del Ecuador, Art. 1
  • 64 En el ámbito local, la gestión de compe- relación con la implementación del proceso por tencias requiere dotar efectivamente a los niveles de gobierno, proscribiendo los meca- gobiernos autónomos descentralizados de nismos de negociación y transferencias indi- potestades y capacidades efectivas, para viduales, esto se evidencia en la existencia y generar soluciones a nivel territorial. Estos composición del Consejo Nacional de Compe- poderes pueden ir desde facultades normati- tencias24 en el procedimiento definido para la vas, pasando por las capacidades de gestión, transferencia de competencias25 y en la nece- hasta la entrega de potestades tributarias sidad de establecer modelos de gestión inte- efectivas por prestación de servicios. El reto grales y sectoriales para el ejercicio de com- está en lograr que efectivamente los proble- petencias26; sin embargo la aplicación de este mas locales sean resueltos a nivel local con modo de descentralización, puede traer apa- visión y acción territorial. rejado el efecto de perder la visión de territo- rialidad y endogenización del desarrollo que se A nivel nacional, es imprescindible que las ha planteado como objetivo del desarrollo27. En entidades ministeriales se apropien efectiva- ese contexto el desafío consiste en establecer mente de su rol preponderantemente rector, mecanismos para asegurar que la descentrali- regulador y controlador; para que establez- zación de competencias, no deje de mirar efec- can políticas públicas integrales de carác- tivamente las particularidades territoriales, de ter nacional, que apunten directamente a la modo que por una parte genere herramientas consecución de los objetivos nacionales de efectivas para la resolución de problemáticas desarrollo; para que definan los estándares territoriales, pero por otra, se constituya efec- mínimos de satisfacción de los bienes y ser- tivamente en un dinamizador de las activida- vicios públicos, a efectos de lograr cumplir des en el territorio, de manera que, a través de con los principios de obligatoriedad, gene- ella, se potencie a los territorios deprimidos y ralidad, uniformidad, eficiencia, responsa- se logre un desarrollo territorial efectivamente bilidad, universalidad, accesibilidad, regula- policéntrico. ridad, continuidad y calidad que dispone la Constitución de la República21; y para gene- El modelo de descentralización desde un rar mecanismos de control de la prestación aspecto político alude a un ejercicio pro- de los servicios y bienes públicos. fundo que apela a las propias capacidades políticas de los gobiernos autónomos des- Una de las características fundamentales centralizados. La implementación del pro- del modelo de descentralización es su carác- ceso en un primer momento responde a una ter progresivo22, en tal virtud, el marco nor- esfera administrativa de transferencia de mativo constitucional y legal23, han prede- competencias pero que forma parte de un finido la priorización de la implementación proceso más amplio, una reforma política efectiva de las competencias constituciona- con cambios sustanciales en la gestión terri- les, dejando para una segunda fase el tra- torial local en la que se incluye el gobierno bajo sobre las competencias adicionales y parroquial rural como unidad básica y tiene residuales. En ese sentido, será preciso avan- como función fundamental ser el vínculo zar en la construcción de los cimientos de la con el nivel comunitario. Esto implica algu- descentralización post-competencias cons- nos retos como la conformación de regiones titucionales, lo que requerirá una acuerdo autónomas como un nuevo nivel intermedio nacional respecto del rol efectivo de los dife- de gobierno que permita generar procesos de rentes niveles de gobierno en el marco del articulación horizontal para potenciar y com- Estado descentralizado y de la determina- plementar las capacidades territoriales. ción de los sectores susceptibles de mayo- res o menores niveles de descentralización o Finalmente, uno de los ejes de la Constitución de desconcentración. Montecristi está determinado por la recupera- ción de la capacidad planificadora del Estado en Otra de las características del actual modelo de todos sus niveles,28 y en esa virtud la Constitución descentralización adoptado en el Ecuador tiene establece el sistema nacional descentralizado de 21 Constitución de la República del Ecuador, Artículo 314 22 Constitución de la República del Ecuador, Artículo 239 23 Constitución de la República del Ecuador 269. COOTAD, Art. 125 y Resol. No. 0001-CNC-2011 24 Constitución de la República Art. 269 y COOTAD Art. 118 25 COOTAD, Artículo 154 26 COOTAD, Artículo128 27 Plan Nacional para el Buen Vivir, Objetivo 11.
  • 65planificación participativa, cuyo instrumento En ese contexto es conditio sine qua non,principal es el Plan Nacional de Desarrollo, el para asegurar la supervivencia de la des-mismo que deberá coordinar el ejercicio de las centralización, una interoperabilidad entrecompetencias exclusivas entre los distintos nive- el sistema nacional de planificación y el sis-les de gobierno,29 de manera de asegurar que tema nacional de competencias, así comoel esfuerzo institucional del Estado en su con- el aseguramiento de que la planificaciónjunto se oriente a la consecución de los objeti- en los gobiernos autónomos descentraliza-vos nacionales de desarrollo, en el marco de un dos ordene efectivamente la gestión públicaestado unitario que se administra descentrali- y el ejercicio de sus competencias, vinculezadamente30 y en el que los gobiernos locales el presupuesto de los gobiernos locales32 yestán dotados de autonomía política, adminis- se construya participativamente a efectostrativa y financiera en los términos establecidos de levantar efectivamente las necesidadesen la Constitución y la ley.31 territoriales.3328 Constitución de la República del Ecuador Art. 27929 Ibídem Art. 28030 Ibídem Art.131 Constitución de la República del Ecuador, Art. 238 y COOTAD Art. 532 Código de Planificación y Finanzas Públicas, Art. 533 Ibídem, Artículo 13
  • 67Seguimiento y Evaluación delProceso de Descentralización 6Para lograr estos fines, hace falta contar y profundizar el sistema democrático. Acon un proceso efectivo de seguimiento y diferencia de las reformas planteadas enevaluación al Plan Nacional de Descentra- la década de los 90 que bajo el discursolización. La formulación de esta propuesta de la eficacia y la eficiencia lograron dis-forma parte del ciclo de las políticas públi- minuir la acción del Estado y sus resulta-cas, las cuales se caracterizan por cua- dos mostraron escasos mecanismos de con-tro fases: 1) identificación del problema u trol de la política pública, el nuevo modelooportunidad; 2) formulación de la política; plantea además de sus principios básicos3) implementación o ejecución y 4) eva- la evaluación de la gestión y la calidad deluación que, a su vez, permite la redefini- las políticas públicas. En esta perspectiva,ción de las políticas públicas basadas en sus el seguimiento y la evaluación se integranresultados34. transversalmente en el proceso con la finali- dad de que éste sea transparente y legítimo.La gestión del proceso de descentralizacióncontará con información oportuna y perti- En concordancia con la formulación e imple-nente sobre el cumplimiento de metas y pro- mentación de la política pública, al procesogramas para la toma de decisiones por parte de descentralización se le incorporan meca-del Consejo Nacional de Competencias. Sig- nismos de rendición de cuentas con la fina-nifica una innovación en doble sentido: en lidad de detectar y corregir las fallas queprimer lugar, en la perspectiva de la institu- pueda contener el proceso y poder alcan-cionalización de la función de seguimiento zar la eficiencia y la eficacia de la gestióny evaluación como parte del proceso de la pública para garantizar los derechos de lagestión competencial; en segundo lugar, en ciudadanía a través de la transferencia della perspectiva de medir el proceso, a través poder político, de recursos y de competen-de indicadores de seguimiento. Se plantean cias del nivel central a los otros niveles denumerosos desafíos para construir y operar gobierno.este proceso de seguimiento y evaluación,en un contexto en que entran en juego una El Plan Nacional de Descentralización, alserie de condicionantes organizativos, ins- contener las orientaciones políticas, técni-titucionales e interinstitucionales, internos cas y programáticas, se convierte en el pri-y externos al proceso de descentralización. mer instrumento orientador de la consecu- ción del proceso de la descentralización yLa descentralización es un proceso que de la consolidación del Código Orgánico deimplica el diseño de un nuevo modelo de Organización Territorial, Autonomía y Des-funcionamiento del Estado, esto supone centralización; por lo tanto el sistema deun proceso de articulación entre los dis- seguimiento y evaluación del proceso detintos niveles de gobierno para garantizar descentralización responde a este primer34 SENPLADES. Notas para discusión : Definiciones conceptuales del subsistema de seguimiento y evaluación, Pp. 7
  • 68 instrumento, lejos de ser el único, al mismo competencias exclusivas y concurrentes, así que se recurrirá para verificar el cumpli- como los compromisos interinstitucionales miento de las acciones programadas así que se establezcan. como para analizar si los resultados obteni- dos corresponden a las necesidades por las Subsidiariedad. Para el cumplimiento de que se planteó este proceso. este principio, especialmente para la aplica- ción del ejercicio supletorio de competen- cias, el sistema responderá con información De este modo, incluir transversalmente enfocada en la gestión por resultados y prio- mecanismos de seguimiento y evaluación ridades del Estado. al proceso de descentralización forma parte de la estrategia de organización del Estado Complementariedad. En este ámbito es pues vela por el cumplimiento eficiente de importante la estructuración del sistema sus fines, pero además desarrolla una nueva de evaluación para medir efectos e impac- forma de hacer política pública al activar tos definidos territorialmente tanto por el una articulación permanente entre la pla- gobierno central cuanto por los GAD en cada neación, ejecución y evaluación del proceso. espacio territorial. También propicia mecanismos de diálogo interactivo y participación ciudadana en las Equidad interterritorial. Para este principio, acciones de control y rendición de cuentas el proceso de seguimiento y evaluación con- fomentando la transparencia y la responsa- templa la posibilidad de comparar los indi- bilidad de la gestión pública. cadores de desarrollo de cada territorio per- mitiendo su agrupamiento y comparación El seguimiento y evaluación al Plan Nacional individual y colectiva. de Descentralización, es una propuesta des- tinada a producir información que permita Participación ciudadana. Este derecho se diagnosticar el avance de la descentraliza- relaciona con el principio de transparencia ción en el Ecuador y efectuar análisis útiles que a su vez se instrumenta en el sistema para la reformulación de políticas; capturar mediante herramientas de acceso libre a la información sobre el ejercicio de las com- información contenida por él mismo. petencias en marcha; monitorear el grado de avance en el cumplimiento de las metas Igualdad. La relación entre los gobiernos propuestas en el Plan Nacional de Descen- autónomos descentralizados y el gobierno tralización y evaluar el grado de correspon- central es armónica, trato igualitario y reci- dencia entre el impacto previsto y el efecti- procidad entre ellos, no admite subordina- vamente alcanzado. ción jerárquica ni tutela entre sí. Confiabilidad. Debe ser objetivo, imparcial y transparente35; permitirá el libre acceso a la 6.1. Principios generales información pública por parte de la ciudada- que guiarán el sistema de nía y entidades gubernamentales, considera a la información como un activo público. seguimiento y evaluación. Capacidad propositiva. Debe proveer insu- Solidaridad. En virtud de este principio, el mos para mejorar los resultados en diferen- proceso de seguimiento y evaluación rea- tes niveles y a diferentes actores. lizará el análisis integral de las competen- cias y atribuciones establecidas en el Plan, Practicidad. Debe proporcionar información por territorios, niveles de gobierno y sus que aporte al logro de los objetivos y solu- instituciones. ción de problemas. Coordinación y corresponsabilidad. Para Relevancia. Debe proporcionar información visibilizar y apoyar el cumplimiento de este suficiente, confiable, útil y oportuna para la principio, el proceso de seguimiento y eva- planificación y toma de decisiones. luación permitirá el intercambio de informa- ción entre las entidades identificando sus Eficiencia. Debe considerar el mínimo costo en términos de tiempo y recursos financieros. 35 SENPLADES – Notas para discusión - Definiciones conceptuales del subsistema de seguimiento y evaluación. Pp. 15
  • 696.2. Responsables las instituciones cuenten con informa- ción automatizada, proveerán informa-del seguimiento y ción directamente al Sistema Nacionalevaluación del Plan de Información (SIN). Para el caso de la descentralización los ejecutores son losEn el ámbito de la descentralización, el COO- ministerios rectores de las competenciasTAD determina las funciones del Consejo y los GAD.Nacional de Competencias que, entre otras,debe organizar e implementar el proceso de • Sin importar el medio que se utilice paradescentralización, así como monitorear y eva- registrar la información, debe haber unluar la gestión de las competencias, y realizar tercero responsable de validar y monito-el balance general de la descentralización36. rear lo que se reporta. Los actores inter- medios en el proceso de descentralizaciónEstas facultades del Consejo Nacional de Com- son el Consejo Nacional de Competen-petencias las debe realizar de manera arti- cias y SENPLADES. Los ministerios rec-culada con el organismo nacional de plani- tores y los GAD deben contar con siste-ficación, que es la instancia encargada de mas de monitoreo de sus programas en elcoordinar con el sector público los procesos ejercicio competencial de acuerdo a susde descentralización del Estado, en función de facultades.las políticas del Plan Nacional de Desarrollo37. • Cuando se habla de evaluación seA través de mecanismos de seguimiento y eva- piensa, generalmente, en evaluacionesluación, el Consejo Nacional de Competencias, de impacto, sin embargo, las evaluacio-buscará generar espacios de interlocución per- nes experimentales toman tiempos lar-manente entre las instituciones que forman gos. Muchas veces, el que un programaparte del Sistema Nacional de Competencias y no produzca los efectos deseados puedela ciudadanía, pro penderá a trabajar en la arti- deberse a la forma en que se ejecuta laculación de un sistema en red de seguimiento intervención. En el proceso de descen-y evaluación con todos los actores del sistema. tralización, a mitad del periodo de plani- ficación, una evaluación de procesos, deDe acuerdo a las definiciones conceptuales resultados o de corte cualitativo puedepara un subsistema de seguimiento y evalua- ser más eficiente para determinar formasción elaborado por SENPLADES se tiene en alternativas de mejorar la intervención.cuenta las siguientes cuestiones: En el proceso de seguimiento y evaluación de• Los ejecutores son quienes deben infor- la descentralización los actores tienen diferen- mar sus avances. En la medida en que tes roles y responsabilidades:Tabla 19. Actores y roles en el proceso de seguimiento y evaluación de la descentralización Actores Roles Monitorear y evaluar la gestión de las competencias transferidas. Realizar el balance general de la descentralización de forma anual.Consejo Nacional de Competencias Recopilar e informar las alertas generadas por la ciudadanía. Generar información consolidada que facilite la toma de decisiones al interior del Consejo.36 COOTAD. Art. 119.37 Código de Planificación y Finanzas Públicas. Art. 26 numeral 12.
  • 70 Realizar evaluaciones de las políticas y sus resultados en el proceso de descentralización. Realizar seguimiento de mediano y largo plazo. SENPLADES Recopilar e informar las alertas generadas por la ciudadanía. Generar información consolidada que facilite la toma de decisiones de todos los usuarios del sistema Monitorear la implementación de las políticas de rec- toría y regulación y otras facultades otorgadas en el Ministerios rectores proceso. Reportar sus avances e informes de seguimiento en torno a sus facultades competenciales. Reportar información financiera territorializada sobre Ministerio de Finanzas recursos designados a los GAD y ministerios rectores para el ejercicio de competencias transferidas. Remitir sus avances en torno al ejercicio competencial. Recopilar e informar respecto de las alertas generadas Gobiernos Autónomos Descentralizados por la ciudadanía. Generar información consolidada que facilite la toma de decisiones de todos los usuarios del sistema. Reportar alertas y quejas sobre los bienes y servi- Ciudadanía cios que brindan todos los niveles de gobierno en los territorios. 6.3. La participación las competencias transferidas a todos los actores del proceso de descentralización de acuerdo a las facul- ciudadana en el proceso de tades competenciales que asuman. Entonces, se presentan dos escenarios de seguimiento y evalua- seguimiento y evaluación ción participativos claramente definidos; primero, un proceso de seguimiento concurrente (SENPLA- DES;:17) aterrizado a los programas del Plan Nacio- La participación de la ciudadanía, en el pro- nal de Descentralización; y segundo, un proceso de ceso de descentralización, es de vital impor- seguimiento participativo externo (SENPLADES; : 18) tancia, dado que los ciudadanos son los relacionado al ejercicio de las competencias trans- receptores directos de los productos y servi- feridas, este último estará impulsado por mandato cios públicos resultantes del ejercicio compe- legal por el Consejo Nacional de Competencias. tencial; aplicar mecanismos de seguimiento y evaluación participativa a la acción pública, no solo que permite obtener información de Para el caso del seguimiento concurrente a los la población, si no que ayuda a replantear el programas del Plan Nacional de Descentrali- rol de la población en la planificación, gestión zación, los actores del proceso, liderados por y evaluación de los programas y proyectos el Consejo Nacional de Competencias debe- operativos del proceso de descentralización. rán plantear los mecanismos, herramientas y alcances del seguimiento participativo. Partiendo del esquema “Alcance del Seguimiento Participativo”38 se define la trascendencia de la pro- Para el seguimiento y evaluación externo, puesta de seguimiento y evaluación al proceso de se utilizará la metodología para segui- descentralización que, a más del seguimiento par- miento participativo externo elaborada por ticipativo programas que se plantea en el Plan, se SENPLADES, como entidad rectora del Sub- realizará el seguimiento y evaluación al ejercicio de sistema de Seguimiento y Evaluación. 38 Metodología para Seguimiento Participativo de Acciones Públicas- SENPLADES, Pp. 9
  • 71 Ilustración 21. Alcance del seguimiento participativo al Plan Nacional de Descentralización Elaboración: SENPLADES6.4. Tablero de control para Se pretende realizar en el mediano plazo eva- luación de procesos, de productos y de resul-la toma de decisiones tados o de corte cualitativo para determinar formas alternativas de mejorar la intervenciónEl sistema de seguimiento y evaluación al proceso durante el proceso.de descentralización, se traduce finalmente enun tablero de control que resume el avance de las Después de dos años de implementación delmetas propuestas en el Plan Nacional de Descentra- PNDz, se realizará una evaluación interme-lización. El tablero de control usará la información dia, para realizar este ejercicio se contará concontenida en el Sistema Nacional de Información, a los resultados del proceso de seguimiento ylo cual todos los actores del proceso deberán repor- el sistema de información para la descentrali-tar la información con la periodicidad que el Consejo zación implementado. Los resultados del pro-Nacional de Competencias así lo disponga. ceso de evaluación intermedia, permitirá conti- nuar o reorientar, dependiendo los resultados,Para realizar un proceso eficiente de segui- las políticas, programas y estrategias previstosmiento y evaluación será necesario comple- en el PNDz.tar la línea base de los indicadores plantea-dos, homogenizar herramientas, metodologías Concluido el horizonte de planificación delen todos los actores del proceso que permi- PNDz, es decir los cuatro años, se realizarátan seguir de forma continua el comporta- una evaluación final donde se verificará en quémiento de los indicadores propuestos, y final- medida las finalidades, objetivos y metas pro-mente levantar un sistema de información para puestas en el Plan Nacional de Descentraliza-la descentralización. ción se han cumplido.
  • 73Bibliografía 7Ávila, Ramiro (2009) El Constitucionalismo Ecuatoriano. Breve caracterización de la Constitución de 2008. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, D. F.Banco del Estado (2009), Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador 1993-2008. Primera edición. Quito, Ecuador.Banco Mundial (1991), World Development Report, 1991. The Challenge ofBanco Mundial (1997). Informe sobre el Desarrollo Mundial: El Estado en un mundo de transforma- ción, Washington, D.C., 1997Banco Mundial (2002). Building Institutions for Markets. Nueva York.Barrera, Augusto (2001) Acción colectiva y crisis política: el movimiento indígena ecuatoriano en los 90, Abya Yala, Quito.Barrera, Augusto (2004) “Estado actual y perspectivas del proceso de descentralización a nivel intermedio”. Informe de consultoría realizada para CONCOPE-UNDPBarrera, Augusto (2007) Agotamiento de la descentralización y oportunidades de cambio en el Ecuador. La descentralización en el Ecuador: opciones comparadas. FLACSO, sede Ecuador y otros, QuitoBedón, Gustavo (2011) “La descentralización y los GAD en el marco de la Constitución y del COOTAD: del desmantelamiento a la recuperación del rol del Estado. Ágora Política, QuitoBresser, Pereira (1998). La Reforma del Estado de los años noventa: Lógica y mecanismos de control. Desarrollo Económico, Vol. 38, No. 150Carrión, Fernando (1999) La descentralización en el Ecuador de hoy: sus alternativas” Memoria del II Seminario Internacional sobre marcos y políticas para la participación ciudadana a nivel munici- pal. Buenos Aires.Carrión, Fernando (compilador) (2008), Descentralizar un derrotero a seguir, SENPLADES – FLA- CSO, EcuadorDevelopment, Oxford, Oxford University PressEcuador, CIP – ECOSOCIAL (2009), Boletín ECOS n. 6, febrero – abril. FLACSO, Quito. EcuadorFernández Tabales A. y otros (2009), El Concepto de cohesión territorial. Escalas de aplicación, sistemas de medición y políticas derivadas. Boletín de la A.G.E. No. 50. Universidad de Sevilla.
  • 74 Fontaine, Guillaume (2011), Los Conflictos ambientales por petróleo y crisis ambiental en Informe de Labores Asamblea Nacional del Buen Vivir, Informe 2009 – 2011. Informe de Labores del Con- sejo de Participación Ciudadana y Control Social Muñoz, P., Larrea, A. y García, J. (2008). El nuevo pacto territorial: descentralización y autonomías en la nueva Constitución. SENPLADES. Documento inédito. Norris, Pippa (2002). Democratic Phoenix. Reinventing Political Activism. Cambridge: Cambridge University Press O’donnell (2004), Accountability horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza política. Revista Española de Ciencia Política No.11 Ojeda, Lautaro (2000). La descentralización en el Ecuador: Avatares de un proceso inconcluso. Abya Yala, Ecuador Ortiz, Santiago (2006). Cotacachi, una apuesta por la democracia participativa, 2004, Ospina, Pablo (2010). Estado plurinacional y autogobierno territorial. Demandas indígenas en el Ecuador, en La autonomía a debate, Flacso, sede Ecuador y otros, Quito. Plan de Gobierno del Movimiento País 2007-2011 Putman, Robert (1994). Making democracy work: civic traditions in Modern Italy. New Jersey. Prin- ceton University Press Rodríguez, Octavio (1981). La teoría del subdesarrollo en la CEPAL, Síntesis y Críticas, en el Análi- sis Estructural de la Economía, Ensayos de América Latina y España, Fondo de Cultura Econó- mica, México Sánches, Omar (2008). Transformation and Decay: the de-institutionalisation of party systems in South America, Third World Quarterly. Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (2009). Plan Nacional para el Buen Vivir -2009- 2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural. Quito- Ecuador Skocpol, Theda (2007). El Estado regresa al primer plano: Estrategias de análisis en la investigación actual, en Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas: Retomado el debate de ayer para for- talecer el actual. Proyecto de modernización del Estado. Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación. Buenos Aires. Torres, Marcelo (2009), Las Juntas Parroquiales rurales del Ecuador como nueva instancia de gobierno, FLACSO, Ecuador Torres, Victor Hugo y Ramón Galo. El Desarrollo Local en el Ecuador. 2004, Abya Yala, Quito - Ecuador. Universidad de Vanderbilt, Proyecto de Opinión Pública: encuestas 2006 – 2010.
  • 76 El Plan Nacional de Descentralización 2012-2015 es el instrumento que dirigirá la implementación de este proceso en nuestro país durante los próximos cuatro años. Contiene consideraciones fundamentales sobre equidad, cohesión territorial, acceso equitativo a los derechos ciudadanos, a la distribución armónica de los bienes, recursos y servicios públicos, en atención a las condiciones territoriales y sectoriales necesarias para alcanzar el buen vivir. Desarrolla una forma de política pública articulada entre planeación, ejecución y evaluación; y propicia mecanismos de diálogo interactivo y participación ciudadana en las acciones de control y rendición de cuentas, fomentando así la transparencia y la responsabilidad de la gestión pública en todos los niveles de gobierno. Consejo Nacional de Competencias