Guía para-la-formulación-de-políticas-públicas-sectoriales

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Guía para-la-formulación-de-políticas-públicas-sectoriales

  1. 1. Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo Subsecretaría de Planificación Nacional Territorial y Políticas Públicas
  2. 2. Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo Subsecretaría de Planificación Nacional Territorial y Políticas Públicas
  3. 3. SENPLADESGUÍA PARA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS SECTORIALESSubsecretaría de Planificación Nacional, Territorial y Políticas PúblicasSENPLADES / 1a edición – Quito, 201160 p., 206 x 297 mmLa Guía de Formulación de Políticas Sectoriales ha sido emitidapor SENPLADES en cumplimiento de las obligaciones establecidasen el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicasy su contenido está publicado en el Registro Oficial N- 184del martes 30 de agosto del 2011Los contenidos del libro se pueden citar y reproducir, siempre quesea sin fines comerciales, y con la condición de reconocer los créditoscorrespondientes refiriendo la fuente bibliográfica.© SENPLADES, 2011De esta edición:Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo,SENPLADES.Av. Juan León Mera N° 130 y PatriaQuito, EcuadorTel: (593) 2 3978900Fax: (593) 2 2563332www.senplades.gob.ecElaboración y coordinación editorial:María Belén Moncayo - Subsecretaria de Planificación Nacional,Territorial y Políticas PúblicasAdrián López Andrade - Director de Políticas PúblicasEquipo de Revisión y Aprobación:Dirección de Políticas PúblicasImpreso en Quito / Printed in QuitoDiseño de línea editorial: SENPLADESDiagramación: ZIETTE DiseñoImpresión: IMPRENTA MARISCALLa presente publicación ha sido elaborada en el marco de la colaboraciónentre la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADESy la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidaspara los derechos humanos – OACDH.
  4. 4. ContenidosI Introducción 5II Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 7 2.1 Enfoque Basado en los Derechos Humanos 7 2.1.1 Valor agregado del EBDH en las políticas sectoriales 8 2.2 Políticas públicas sectoriales: definición y justificación 1o 2.3 Instrumentos de política sectorial 11 2.3.1 Bloque de Constitucionalidad 11 2.3.2 Estrategia de Largo Plazo 12 2.3.3 Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 14 2.3.4 Agendas Sectoriales y Territoriales 14 2.3.5 Agendas para la Igualdad 15 2.3.6 Planificación Institucional 17 2.4 Igualdad y no discriminación en las políticas sectoriales 17 2.5 Ciclo de las políticas públicas 183 Pasos para la formulación de la política 21 pública sectorial 3.1 Etapa preparatoria y de diagnóstico 22 3.1.1 Identificación de la necesidad de la política pública 22 3.1.2 Conformación de equipos políticos y técnicos 23 3.1.3 Conformación de espacios de participación de actores sociales 25 3.1.3.1 Valor agregado de la participación ciudadana en el ciclo de las políticas públicas 25 3.1.4 Análisis de situación y caracterización del problema u oportunidad de desarrollo 27 a) Identificación 27 b) Diagnóstico sectorial 29 3.1.4.1 Valor agregado del Enfoque Basado en Derechos Humanos en el diagnóstico y análisis de problemas de desarrollo 3o 3.1.4.1.1 Herramientas para el diagnóstico 3o 3.1.4.1.2 Herramientas o técnicas de priorización 32
  5. 5. 3.1.5 Formulación de alternativas de acción 32 3.1.6 Costeo de alternativas de acción 33 3.1.7 Jerarquización de alternativas y selección de alternativa de acción 33 3.2 Etapa de formulación de lineamientos 34 3.2.1 Lineamientos generales 34 a) Enfoque estratégico del sector 34 b) Objetivos de la política sectorial 34 3.2.2 Formulación de políticas, programas y proyectos 36 a) Enunciados preliminares de políticas 36 3.2.3 Proceso de toma de decisión 37 3.2.4 Descripción de las políticas para el sector 39 a) Lineamientos de política 40 b) Metas e indicadores 42 c) Diseño de programas y proyectos 43 d) Proceso de inclusión de los programas/proyectos en la planificación sectorial 44 3.3 Aprobación y aval 444 Evaluación 455 Estructura del Documento de la Política Sectorial 47 5.1 Contexto General 47 a) Instrumento de la planificación del desarrollo 47 b) Difusión pública y amplia a la población y a las insituciones públicas, a través de los portales de internet institucionales, de la distribución del documento impreso y otros medios de difusión 47 5.2 Contenido del documento de política sectorial 476 Anexos 49 Anexo 1: Proceso de formulación de políticas públicas sectoriales 49 Anexo 2: Mecanismos e informes del sistema internacional de derechos humanos 51 Anexo 3: Matriz de prioridades y Políticas - formato 52 Anexo 4: Matriz de prioridades y Políticas - formato 53 Anexo 5: Registro de políticas sectoriales en SENPLADES 547 Glosario 558 Bibliografía 59
  6. 6. 5Introducción IEn 2008, la población ecuatoriana aprobó, funcional, jerárquica y fragmentada pormediante referéndum, la nueva Constitución encima del sustento de instancias de inclu-de la República del Ecuador. Este nuevo pacto sión y deliberación ciudadana. En conse-de convivencia establece que el desarrollo se cuencia, se hace necesario armonizar cri-orientará a la realización del Buen Vivir, defi- terios y metodologías de formulación deniendo al Ecuador, en el artículo 1, como un políticas públicas, contar con instrumentosEstado constitucional de derechos y justicia. adecuados a la nueva manera de ver el bien público, y establecer flujos de procesos cla-A partir de un enfoque que ya no ve al desa- ros, que respondan a esas exigencias.rrollo como un fin en sí mismo, sino comoun medio para alcanzar el Buen Vivir de En la Constitución se crea el Sistema Nacio-todos y todas, los ecuatorianos y ecuato- nal Descentralizado de Planificación Partici-rianas nos hemos propuesto una noción pativa y se le da un carácter vinculante, paraamplia, integral y ambiciosa que supera todo el sector público, a su principal instru-el mero crecimiento económico como fin mento: el Plan Nacional de Desarrollo (PND).último de la sociedad. La apuesta por el Buen Para el período de gobierno 2009-2013, elVivir rebasa la noción tradicional y plana del PND se ha denominado Plan Nacional paradesarrollo. Bajo esta visión, el ser humano, el Buen Vivir (PNBV). El PNBV es el instru-de forma individual y colectiva, como sujeto mento máximo de la planificación nacionalde derechos, se convierte en el centro y fin y de la política pública, y aunque tiene for-último. El Buen Vivir promueve una visión mulaciones y lineamientos definidos por elbasada en la dignidad humana y en el libre período de gobierno, propone un horizonteejercicio y disfrute de los derechos, en virtud de cambio en el largo plazo.de lo cual las personas, de forma individualy colectiva (comunidad, pueblo, nacionali- De acuerdo al artículo 141 de la Constitu-dad o territorio), pasan a ser actoras y pro- ción, a las ministras y ministros de Estadotagonistas. Esta perspectiva demanda una les corresponde, entre otras funciones, ejer-redefinición de las políticas públicas secto- cer la rectoría de las políticas públicas delriales, para el largo, mediano y corto plazo, área a su cargo. Las políticas públicas, enademás de proponer una mirada nacio- nuestro Estado constitucional de derechos ynal integral que considera las diversidades justicia, y conforme establece el artículo 85sociales y territoriales. de la Constitución, se deben orientar a hacer efectivos el Buen Vivir y todos los derechosEl contexto actual del país genera importan- de las y los ecuatorianos. En el Ecuador, lastes desafíos para la acción pública, y en par- políticas públicas, junto con las garantíasticular requiere formas distintas de defini- jurisdiccionales y normativas, son un meca-ción de políticas públicas, que rompan con nismo para garantizar y hacer efectivos losla tendencia inercial y/o reactiva que carac- derechos de todos y todas.terizó el pasado, a la vez que quiebren, endefinitiva, la tendencia de Estado pirami- Sobre esta base, es necesario definir y expli-dal, que ha privilegiado la especialización citar cuáles son las políticas públicas de
  7. 7. 6 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales cada uno de los sectores. En el ámbito sec- La generación de capacidades de la ciudada- torial, las políticas nacionales definidas en nía conlleva, por un lado, la promoción de el PNBV se complementan, por un lado, con un entorno propicio que asegure una par- las políticas intersectoriales contenidas en ticipación libre, activa e informada; y, por las Agendas Sectoriales de los Consejos Sec- otro lado, el fortalecimiento de las capacida- toriales de Política y, por otro lado, con las des de la población, en particular de grupos políticas sectoriales de los ministerios y tradicionalmente excluidos, marginados y secretarías de Estado ejecutoras. discriminados, para que esa participación sea efectiva, incluyente y tenga una inciden- Con la finalidad de que las políticas públi- cia real en la toma de decisiones. Adicional- cas sean el instrumento efectivo para la mente, la generación de capacidades pro- construcción del Estado constitucional de mueve la cohesión y el cumplimiento de las derechos y justicia que dé sustento al Buen responsabilidades de las personas, pueblos y Vivir, deben ser formuladas en consonancia comunidades, entre sí y hacia la naturaleza. con un Enfoque Basado en derechos huma- nos (EBDH). El EBDH constituye un marco En lo que respecta al papel del Estado, un común para la aplicación de los enfoques enfoque basado en derechos humanos con- de igualdad (género, generacional, inter- tribuye al desarrollo de las capacidades de culturalidad, de discapacidades y de movi- funcionarios y autoridades para cumplir con lidad humana1), que permite complementar las obligaciones del Estado de respetar, pro- en la práctica los enfoques con escaso desa- teger y hacer efectivos los derechos huma- rrollo conceptual e instrumental. El EBDH se nos de todas las personas, sin discrimina- enmarca en las definiciones constituciona- ción, conforme lo establece la Constitución les del Buen Vivir, que hacen hincapié en la y los Instrumentos Internacionales. titularidad colectiva de los derechos, y añade como principio la sostenibilidad ambiental En ese contexto, la planificación secto- y define garantías sustantivas para el cum- rial debe establecer los objetivos, políticas, plimiento de todos los derechos. En defini- lineamientos de política, metas e indica- tiva, se debe actuar deliberadamente para dores, dentro de una determinada tempo- propiciar cambios profundos en los patro- ralidad. Debe, también, tomar en cuenta la nes socioculturales, políticos, ambienta- dimensión anual y plurianual de la planifi- les y económicos, sobre los cuales gravitan cación institucional, de modo que se propi- las estructuras de desigualdad, que de esta cie un orden de articulación de la planifica- manera se reproducen y profundizan. ción con el ciclo presupuestario. Si bien es cierto que el PNBV tiene una La Programación Plurianual de la Política vigencia de cuatro años, dentro del instru- (PPP) es el instrumento de planificación y de mento se ha incorporado una Estrategia de programación de mediano plazo en el cual Largo Plazo (ELP), la cual orienta la planifica- se programa la estrategia de acción institu- ción nacional con un horizonte más amplio cional para un período de gobierno. (ver PNBV, 2009: 91-133). La planificación de largo plazo tiene el gran desafío de pro- La PPP orienta la gestión institucional y mover, de manera integrada, el desarrollo tiene por objeto asegurar la sostenibilidad social y territorialmente equitativo, contri- intertemporal de los programas, proyectos, buyendo a la reducción de las desigualdades acciones y actividades que se prevé reali- y brechas. En ese sentido, en el mediano y zar. La PPP busca establecer las finalidades corto plazo se deben sentar las bases para ese y objetivos que tiene el gobierno y vincular- cambio a través de, en primer lugar, la gene- los potencialmente a la programación pre- ración de capacidades de la ciudadanía para supuestaria. Asimismo, propone alinear las exigir y disfrutar sus derechos y, en segundo prioridades de las instituciones nacionales lugar, del fortalecimiento de las capacidades con los objetivos de planificación nacional. del Estado para cumplir su deber de garante Anualmente, la PPP se plasma en la Progra- de los derechos humanos y ambientales. mación Anual de la Política (PAP). 1 Al hablar del enfoque de movilidad humana, nos referimos al ámbito de las migraciones. En adelante, en esta Guía, se debe tener presente este hecho, puesto que el enfoque de movilidad humana hará referencia a las problemáticas asociadas con las migraciones, tanto a nivel interno como externo, de ecuatorianos y extranjeros.
  8. 8. 7Fundamentos de las políticaspúblicas sectoriales 22.1 Enfoque Basado gocen efectivamente de sus derechos, y ejer- zan responsabilidades en el marco de laen los Derechos Humanos interculturalidad, del respeto a sus diversi- dades, y de la convivencia armónica con laLa Constitución del Ecuador está a la van- naturaleza.guardia mundial en una serie de aspectos.Uno de los principales es la garantía de dere- El EBDH es una herramienta metodológicachos humanos. En su artículo 3, la Consti- que se sustenta en el principio de que solotución establece como uno de los deberes es posible alcanzar el Buen Vivir con el plenoprimordiales del Estado «garantizar sin dis- ejercicio de los derechos humanos. En otrascriminación alguna el efectivo goce de los palabras, los obstáculos o las limitacionesderechos establecidos en la Constitución y para el Buen Vivir no se expresan solamenteen los instrumentos internacionales». Del en la privación económica de medios demismo modo, el artículo 11 señala que el vida, sino en la privación múltiple del dis-más alto deber del Estado consiste en res- frute de todos los derechos humanos, seanpetar y hacer respetar los derechos consa- estos civiles, políticos, económicos, socia-grados en la Constitución, y establece que el les, culturales,y ambientales.contenido de los derechos se desarrollará demanera progresiva a través de las normas, la El marco conceptual y metodológico deljurisprudencia y las políticas públicas. EBDH parte de la aplicación sistemática de los estándares y principios de derechosEl derecho internacional sobre los derechos humanos en todas las fases del proceso dehumanos reconoce algunos principios fun- planificación para el Buen Vivir, con el fin dedamentales como la universalidad e ina- fortalecer las capacidades del Estado comolienabilidad, la interdependencia, la igual- garante de derechos y de generar capacida-dad y no discriminación, la participación e des en las personas como titulares de dere-inclusión y la rendición de cuentas e impe- chos y responsabilidades.rio de la ley. Estos principios deben aplicarsey orientar todo el ciclo de las políticas públi- Con el fin de promover, proteger y hacercas: formulación, ejecución, monitoreo y efectivos los derechos fijados en la Constitu-evaluación. El enfoque basado en derechos ción, el EBDH integra los estándares y prin-humanos EBDH permite aplicar estos prin- cipios de derechos humanos en las políticas,cipios en las políticas públicas. planes, programas y proyectos públicos. Los estándares de derechos humanos están codi-El Enfoque Basado en derechos humanos ficados en los distintos instrumentos legales(EBDH) apuntala el compromiso constitu- de ámbito internacional, y regional y nacio-cional garantista del Buen Vivir conforme al nal, y constituyen el contenido mínimo nor-Art. 275 de la Constitución del Ecuador. mativo de cada uno de los derechos.El Buen Vivir requiere que las personas, El Plan Nacional del Buen Vivir, en con-comunidades, pueblos y nacionalidades cordancia con el mandato Constitucional
  9. 9. 8 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales vigente, es muy avanzado en tanto contem- derechos de todas las personas que, de pla objetivos y metas más ambiciosos que forma individual y colectiva, se encuen- los establecidos en algunos compromisos tran en situaciones especiales de exclu- internacionales. Pero estos contenidos del sión, vulnerabilidad, privación de PNBV se pueden también respaldar en el libertad, desprotección u otras que les nivel de detalle y la amplitud de temas que se impidan acceder por sí mismas al ejer- abordan en los instrumentos internaciona- cicio de los derechos humanos. les, que resultan útiles porque contemplan reglas mínimas, estándares, mecanismos para alcanzar los objetivos y recomendacio- 2.1.1 Valor agregado del EBDH nes de políticas. Es decir, ayudan a comple- en las políticas sectoriales: mentar el marco constitucional para definir el contenido y alcance de las obligaciones - Confiere un grado adicional de legiti- del Estado en política pública como garan- midad normativa y social a las políticas tía de derechos. públicas, al basarse en valores universa- les referidos a la libertad, igualdad y dig- Los instrumentos internacionales pueden nidad humana, y que están garantizados denominarse convenios, tratados, decla- por medio de las obligaciones estableci- raciones o acuerdos. Para que sean de obli- das en instrumentos legales nacionales gatorio cumplimiento, deben ser aproba- e internacionales. dos por la Asamblea Nacional, ratificados por el Presidente de la República y entran en - Permite aplicar los enfoques de igual- vigencia luego de la publicación en el Regis- dad y ambiente porque ofrece un marco tro Oficial2. común de actuación, a la vez que hace posible la complementariedad con ins- Las obligaciones en materia de derechos trumentos de los enfoques con amplio humanos incluyen: desarrollo (como el de género). El EBDH puede considerarse una puerta de • Obligación de respetar.- Ninguna per- entrada a la aplicación de los enfoques sona ni entidad pública ni privada, inde- de igualdad. pendientemente de sus funciones y en cualquiera de sus niveles, puede violen- - Concede igual importancia al proceso tar los derechos humanos, por acción u de planificación de la política pública omisión. como a sus resultados, con miras a una mayor sostenibilidad y equidad de estos • Obligación de proteger.- Las entida- últimos. En este sentido, promueve des estatales, en concordancia con sus como principios de acción: la participa- atribuciones de control, deben evitar ción, la igualdad y no discriminación, la que cualquier persona natural o jurí- sostenibilidad ambiental, la transparen- dica gubernamental y no guberna- cia y rendición de cuentas. Estos princi- mental violen los derechos humanos pios aportan criterios objetivos de cali- y del Buen Vivir. Si estos fueran vio- dad a través de su aplicación sistemática lentados, las entidades gubernamen- en todas las etapas del ciclo de la polí- tales tienen la obligación de investigar tica sectorial. y, de ser el caso, aplicar a los infracto- res la sanción -judicial y/o administra- - Los estándares de derechos humanos tiva, según corresponda- y de reparar el y ambientales ayudan y contribuyen a daño causado a las personas individua- la definición el contenido de las polí- les o colectivas agraviadas, asegurándo- ticas y los resultados esperados, y esta- les una compensación, restituyéndoles blecen unos criterios mínimos a tener en el ejercicio de sus derechos y apli- en cuenta, tanto en la priorización de cando las garantías del caso. lineamientos de política pública cuanto en el seguimiento a la implementación • Obligación de realizar o satisfacer.- Las y la medición de impactos. entidades del Estado deben emprender acciones de política pública tendientes a la realización progresiva de los dere- 2 El Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio e Integra- chos humanos y del Buen Vivir. En este ción y el Ministerio de Justicia, derechos humanos y Cultos, así como las Agencias de Naciones Unidas, tienen archivos sentido, el Estado tiene la obligación con la información sobre los instrumentos internacionales de velar por que se hagan efectivos los ratificados por el Ecuador.
  10. 10. Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 9- Define los problemas de desarrollo como responsabilidades, y los ejecutores de derechos insatisfechos, colocando en las políticas públicas como garantes del el centro del análisis y de las propues- marco normativo del Buen Vivir. tas de políticas públicas a las personas, comunidades, pueblos y nacionalida- - Promueve, por una parte, el desarro- des; así como al ambiente. Esta perspec- llo de las capacidades en las entida- tiva garantiza que los grupos margina- des públicas para que puedan garanti- dos o excluidos del disfrute de derechos zar todos los derechos de las personas y humanos sean identificados y que se el ambiente; y, por otra parte, el fortale- formulen políticas que cierren brechas cimiento de las capacidades de las per- y desigualdades sociales para garantizar sonas, individuales y colectivas, como la realización universal de los derechos. titulares de derechos, para que puedan ejercerlos y exigir su cumplimiento.3- En lugar de ser beneficiarias pasivas, Si bien el Estado a través de sus funcio- las personas, individuales y colecti- narios públicos constituye el princi- vas, pasan a ser protagonistas de su pro- pal portador de obligaciones respecto pio desarrollo y titulares de derechos y de la garantía de los derechos humanos responsabilidades, legalmente vigen- y de la naturaleza, también las perso- tes y exigibles como garantías. A su vez, nas, comunidades, pueblos y naciona- el Estado, como principal portador de lidades son protagonistas corresponsa- obligaciones en materia de derechos bles del éxito de las políticas públicas. humanos y ambientales, pasa a tener En este marco, las campañas sobre lac- la correspondiente obligación de res- tancia materna o ahorro de energía en el petar, proteger y hacer efectivos esos ámbito doméstico, por ejemplo, contri- derechos. El EBDH fortalece la relación buyen al éxito de las políticas de desa- constructiva entre los ciudadanos y ciu- rrollo infantil y a las de manejo sosteni- dadanas como titulares de derechos y ble de los recursos estratégicos. Portadores de Obligaciones Con capacidades para respetar, proteger y realizar los derechos de las personas Figura 1: Rendición Participación Portadores de cuentas Igualdad y no Discriminación de obligaciones y titulares Titulares de Derechos de derechos y y Responsabilidades responsabilidades Ciudadanía Con capacidades para exigir sus derechos Fuente: SENPLADES-OACDH Elaboración: SENPLADES 3 En el Art. 83 de la Constitución constan un conjunto de responsabilidades o deberes generales de los y las ecuato- rianas, sin embargo en cada campo de la política sectorial es posible identificar distintas responsabilidades ciudada- nas e integrarlas a los programas o proyectos.
  11. 11. 10 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales 2.2 Políticas públicas Como parte de la recuperación del papel del Estado frente al fracaso del modelo anterior, sectoriales: definición marcado por la discrecionalidad y la falta de voluntad política, la formulación, ejecu- y justificación4 ción, evaluación y control de políticas públi- cas sectoriales son responsabilidad princi- Las políticas públicas son concebidas como: pal de las entidades rectoras sectoriales, con participación de actores sociales y de los - Un conjunto de decisiones y estrategias Consejos Nacionales para la Igualdad (CNI). adoptadas por una autoridad legítima para resolver problemas públicos com- En el caso de los enfoques de igualdad, los plejos (Aguilar, 1993). En tal sentido, CNI emiten políticas para la igualdad, luego una política pública es una directriz de un proceso de construcción conjunta general que refleja la prioridad y volun- con las entidades rectoras. En este proceso tad política del gobierno para modifi- de construcción se busca transversalizar los car una situación determinada. En la enfoques de igualdad. Es decir incorporar las práctica, las políticas públicas funcio- políticas para la igualdad y las consideracio- nan como instrumentos que permiten nes ambientales pertinentes en todo el ciclo al Estado garantizar los derechos huma- de las políticas públicas. Dichos enfoques nos y ambientales, vinculando las nece- deben ser incorporados en todas las fases sidades sociales de corto plazo con una del ciclo de planificación: en el diagnóstico visión política a mediano y largo plazo, y la formulación de políticas, en el diseño para así eliminar inequidades (ver Art. de planes y programas, en los sistemas de 85 de la Constitución). La interrelación gestión, en los modelos de atención, en el de las decisiones de los distintos acto- campo administrativo y presupuestario, y res públicos.5 en la ejecución y evaluación de las políticas públicas. La aplicación de un EBDH garan- Entonces, al ser las políticas públicas proce- tiza que los grupos tradicionalmente mar- sos deliberadamente diseñados y planifica- ginados, excluidos y discriminados alcan- dos, con objetivos, cursos de acción y linea- cen el Buen Vivir. En este sentido, el EBDH mientos establecidos, que demandan una coincide con las Agendas para la Igualdad, variedad de recursos y requieren la interac- aportándoles como valor añadido la noción ción entre actores políticos y sociales, pode- normativa de igualdad y no discriminación mos afirmar: la política pública se define como que obliga a los gobiernos a combatir la dis- un curso de acción de la gestión pública que criminación de iure y de facto, a remover los institucionaliza la intervención pública en res- obstáculos que impiden el acceso a servicios puesta a un problema social identificado como sociales básicos en condiciones de igualdad, prioritario, y que se convierte de esta manera y a visualizar y priorizar a esos grupos en las en materia de política de Estado. políticas, programas y presupuestos a través de la acción afirmativa. En esa medida, las políticas públicas son un instrumento que permite al Estado cum- Es importante considerar el papel central plir con sus obligaciones de respetar, prote- que juega el Estado para llevar a cabo las ger y realizar los derechos humanos y de la políticas públicas enmarcándolas en los naturaleza, eliminar inequidades y transver- siguientes fines específicos: salizar enfoques tradicionalmente margina- dos o minimizados, a la vez que vinculan las necesidades de corto plazo del Estado con una visión política a mediano y largo plazo. 4 La presente sección toma como base a diferentes autores, Como se mencionó anteriormente, de cuyas obras pueden ser consultadas para mayor informa- ción: Oszlak y O’Donnell (1984), Aguilar (1993), Nelson acuerdo al artículo 154 de la Constitución, (1993), Majone (1997), Tamayo (1997), Moro y Besse (2006). a las ministras y ministros de Estado les corresponde, entre otras funciones, ejercer 5 También hay posiciones que hablan de las políticas públicas como enunciados que conciernen a la selección de la rectoría de las políticas públicas del área medios para alcanzar metas que se planteen; todo aquello a su cargo. Al hablar de políticas públicas que las entidades públicas tienen intención de hacer, pero sectoriales, nos referimos a las políticas del también lo que eligen no hacer; o, como una secuencia de acciones que se expresan a través de leyes y regulaciones, nivel de ministerios y secretarías ejecutoras, así como en el conjunto de programas, proyectos y activida- a través de las cuales se expresa su rectoría. des de las instituciones públicas.
  12. 12. Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 11• Lograr la integración y el equilibrio, en términos sociales y territoriales; 2.3 Instrumentos de política sectorial• Incidir en la conformación plural de la sociedad; La recuperación y fortalecimiento del rol de planificación del Estado implica, en su• Intervenir de manera coherente, com- nivel más básico, la apropiación y conoci- plementaria y solidaria para la consecu- miento de los principales instrumentos que ción del Buen Vivir de la población; y orientan los distintos niveles de planifica- ción, como procesos que se desarrollan en• Garantizar el respeto inmediato de los diferentes niveles, pero que se articulan y derechos humanos y ambientales, para retroalimentan entre sí. su realización progresiva. Figura 2: Articulación de los instrumentos Bloque de Constitucionalidad de planificación Fuente y Elaboración: Estrategia de Largo Plazo SENPLADES, 2011. Agenda para la Igualdad Plan Nacional de Desarrollo Priorización de programas y proyectos por Consejo Sectorial Agenda Sectorial - Agenda Territorial y Zona de Planificación Priorización de Programas Política Sectorial y Proyectos por sector Planificación Institucional - PPP - PAP Acciones y proyectos priorizados por la institución2.3.1 Bloque deConstitucionalidadEl Bloque de Constitucionalidad incluye a la producción y distribución de bienes públi-la Constitución y a los instrumentos inter- cos debe ser la ampliación de las coberturas ynacionales de los cuales Ecuador es signata- la mejora de la calidad de las prestaciones. Lario, y que también son mandatorios.6 Cabe focalización puede reflejar una prioridad anterecordar que uno de los elementos claves en emergencias momentáneas, pero el principiola concepción del Buen Vivir es la integrali- rector de la estrategia económica y social dedad de los derechos, es decir que todos son mediano y largo plazo debe ser la universali-fundamentales, sin excepción, para una vida dad solidaria» (PNBV, 2009: 38).digna. Por ello, la Constitución enfatiza elcarácter integral de los derechos, al recono- El Bloque de Constitucionalidad está en lacerlos como indivisibles, interdependientes cúspide de la pirámide normativa nacionaly de igual jerarquía (artículo 11, numeral 6). porque, conforme a la propia Constitución, además de tener precedencia jerárquicaLas bases conceptuales de la Constitución y sobre cualquier otra norma, constituye eldel PNBV reconocen la dimensión norma- mandato que define los deberes del Estadotiva basada en las garantías universales dederechos mediante políticas públicas. En elPNBV se menciona que: «Si el objetivo son los 6 El Título IX de la Constitución (en particular los artículos 424 y 425) establecen la supremacía de la Constitución y laderechos, las políticas no pueden ser selecti- jerarquía normativa de la Constitución y los tratados inter-vas sino universales, por lo cual el objetivo en nacionales de derechos humanos ratificados por el Estado.
  13. 13. 12 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales ecuatoriano en cuanto a la garantía de los nivel regional y mundial, en todo el ciclo de derechos humanos, individuales y colecti- la política pública. vos, de los y las ecuatorianas, así como los derechos de la naturaleza. Por ende, el Blo- que de Constitucionalidad es la guía fun- 2.3.2 Estrategia de Largo Plazo damental de las políticas de Estado (ver los Si bien es cierto que el PNBV tiene una artículos 3, 10 y 11 de la Constitución). vigencia de cuatro años, se ha incluido una Estrategia de Largo Plazo (ELP), denominada El Estado ecuatoriano dispone de un marco Estrategia Endógena Sostenible de Acumu- normativo muy comprehensivo y avanzado, lación y (Re)distribución de la Riqueza para en la medida en que ha ratificado todos los el Buen Vivir. La ELP apunta a la construc- tratados fundamentales de derechos huma- ción de una nueva forma de generación de nos y ha propuesto nuevas dimensiones de riqueza para su distribución y redistribu- normatividad vinculante (como en el caso ción equitativa, social y territorial. Así se de los derechos de la naturaleza). Para el sustenta el nuevo pacto de convivencia cele- avance en el cumplimiento de los compro- brado con la aprobación de la Constitución misos internacionales asumidos, mediante de 2008 por referéndum popular. dichos tratados también se crearon organis- mos de protección y seguimiento, de ámbito La ELP busca, a través de una mirada pros- regional (interamericano) y mundial (Nacio- pectiva, que el Ecuador deje de ser un país nes Unidas), ante los que el Estado ecua- extractivista primario-exportador y se con- toriano rinde cuentas de forma periódica vierta en una sociedad del bioconocimiento y desde donde recibe también informes y sustentada en una matriz productiva tercia- recomendaciones de especial utilidad para ria, exportadora de biodiversidad y servi- la formulación o ajuste de políticas públicas. cios con alto valor agregado, orientada por el Buen Vivir de sus habitantes. Con ello en Sobre esta base, las políticas sectoriales mente, se ha trazado un camino en cuatro deben estar orientadas a dar contenido a los fases de transformación, en el curso de las derechos para el Buen Vivir de forma pro- cuales se buscará la satisfacción de las nece- gresiva, conforme al mandato constitucio- sidades básicas de la población ecuatoriana, nal, los instrumentos internacionales y las la consolidación de la industria nacional recomendaciones emanadas de los siste- y una inserción estratégica y soberana del mas de protección de derechos humanos a Ecuador en el mundo.Figura 3:Fases de la Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4estrategia Respeto inmediato y realización progresiva de los derechos humanosendógena Consolidaciónsostenible de Acumulación para Distribución en de la sustituciónacumulación y (re) la transición la acumulación Reconversión de exportacionesdistribución de y profundización y consolidación productiva y distribución en de la redistribución estrategia SSIla riqueza para la acumulaciónel Buen Vivir Superávit energé- Diversificación Terciario Sustitución tico y limpio y sustitución deFuente y elaboración: (exportadora)SENPLADES, 2009. Consolidación exportaciones: selectiva de de bio-conoci- de la industria investigación, importaciones miento y servicios nacional y innovación, cien- turísticos sectores turísticos cia y tecnología Transferencia de I+D Innovación Biotecnología Tecnología Aplicada Tecnológico tecnológica Primario exportador Nuevas Industrias Bioservicios y Tecnología
  14. 14. Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 13En la primera fase de transformación, deno- en la planificación local, que permitanminada Fase 1: Transición, y en la que incrementar la presencia del Estado.actualmente debemos trabajar, se requierela consolidación de una economía endó- III. Acciones permanentes, mediante agen-gena encaminada hacia el Buen Vivir. Esto das a largo plazo, que permitan mante-es, enfatizar la generación e incremento de ner una presencia permanente y estruc-capacidades y oportunidades, así como la turada del Estado.movilización, acumulación y distribuciónde capital en los distintos sectores y actores La ELP prevé 4 fases. Para la primera de éstas,del sistema económico. En esta fase tam- y en la cual nos empeñamos en trabajar enbién se plantea mantener fuentes de acu- la actualidad, se han identificado 12 estra-mulación tradicionales, pero orientando tegias, mismas que en adelante denomina-la inversión de los recursos a la transfor- remos Estrategias 2009-2013. Estas últimasmación de la economía, priorizando la (re) responden a la pregunta de qué no podemosdistribución y la transferencia tecnológica. dejar de hacer, como Estado ecuatoriano,Esto es fundamental para dar un impulso durante los próximos cuatro años si que-de partida a las industrias nacientes, para remos sentar las bases para las siguientesel cual también es necesario transformar la fases de la ELP. Los PEN son parte principaleducación superior y apoyar a la consolida- de este esfuerzo, pero las Estrategias 2009-ción de las empresas públicas. 2013 no se limitan a los PEN.En este contexto, para la Fase 1 se ha plan- Las Estrategias 2009-2013 son:teado un listado de Proyectos EstratégicosNacionales (PEN). Los PEN son aquellos pro- I. Democratización de los medios de pro-yectos que responden al interés nacional, ducción, (re)distribución de la riquezaposibilitan el cumplimiento de las previsio- y diversificación de las formas de pro-nes del Régimen de Desarrollo de la Consti- piedad y de organización.tución vigente, apoyan la consecución de laELP, apuntan a generar las condiciones parael Buen Vivir, están previstos en el PNBV y II. Transformación del patrón de especia-generan recursos para el Estado. Así, los PEN lización de la economía a través de laadquieren gran importancia para transfor- sustitución selectiva de importacionesmar la matriz económica en el largo plazo. para el Buen Vivir.Con este antecedente, las Políticas Secto- III. Aumento de la productividad real yriales deben considerar, de forma priorita- diversificación de las exportaciones,ria, la consecución técnica de los PEN y las exportadores y destinos mundiales.acciones intersectoriales necesarias paragarantizar los derechos de la población en IV. Inserción estratégica y soberana en ellas áreas de influencia de los PEN, en todos mundo e integración latinoamericana.sus momentos: antes, durante y después dela actividad productiva. En esa medida, no V. Transformación de la educación supe-se deben descuidar la educación, la salud, rior y transferencia de conocimiento enla seguridad social y otros derechos funda- ciencia, tecnología e innovación.mentales, para que las actividades extracti-vas no vayan en desmedro del Buen Vivir de VI. Conectividad y telecomunicacionesla población de la zona. para construir la sociedad de la información.Se han definido tres fases para la presen-cia del Estado en las zonas de influencia de VII. Cambio de la matriz energética.los PEN, que las Políticas Sectoriales debenconsiderar: VIII. Inversión para el Buen Vivir, en el marcoI. Acciones inmediatas, mediante progra- de una macroeconomía sostenible. mas sociales itinerantes, que permitan recuperar la presencia del Estado. IX. Inclusión, protección social solida- ria y garantía de derechos en el marcoII. Acciones tácticas, mediante obras iden- del Estado constitucional de derechos tificadas en la planificación nacional y y justicia.
  15. 15. 14 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales X. Sostenibilidad, conservación, cono- Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohe- cimiento del patrimonio natural y sión e integración social y territorial en la fomento al turismo comunitario. diversidad. XI. Desarrollo y ordenamiento territorial, Objetivo 2. Mejorar las capacidades y desconcentración y descentralización. potencialidades de la ciudadanía. XII. Poder ciudadano y protagonismo Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la social. población. Objetivo 4. Garantizar los derechos de la 2.3.3 Plan Nacional para naturaleza y promover un ambiente sano y el Buen Vivir 2009-2013 sustentable. El Plan Nacional para el Buen Vivir contiene Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz, las orientaciones político-programáticas e impulsar la inserción estratégica en el para el período de mandato, aprobadas por mundo y la integración latinoamericana. el Consejo Nacional de Planificación. Cada año el Presidente o Presidenta de la Repú- Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable, blica debe presentar a la Asamblea Nacio- justo y digno en su diversidad de formas. nal el informe sobre el cumplimiento de las metas del PNBV, así como los objetivos que Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios el gobierno se propone para el año siguiente. públicos, interculturales y de encuentro El PNBV tendrá como eje orientador la con- común. secución del Buen Vivir, a través de la con- solidación del Régimen de Desarrollo y del Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidad Buen Vivir, tal como lo establece la Consti- nacional, las identidades diversas, la pluri- tución. El proceso de actualización del PNBV nacionalidad y la interculturalidad. debe ser participativo, descentralizado, des- concentrado y transparente. Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia. El PNBV 2009-2013 propone una estructura Objetivo 10. Garantizar el acceso a la parti- y unos contenidos encaminados a la satis- cipación pública y política. facción de las necesidades (no solo míni- mas, sino básicas e, incluso, máximas) de la Objetivo 11. Establecer un sistema econó- población ecuatoriana. Establece 12 Objeti- mico social, solidario y sostenible. vos Nacionales para el Buen Vivir, cada uno de los que cuenta con un fundamento y un Objetivo 12. Construir un Estado democrá- diagnóstico que dan paso a un conjunto de tico para el Buen Vivir. políticas y de lineamientos de política (con- sultar Anexo 01 del PNBV 2009-2013); ade- más, los 12 Objetivos se complementan con 2.3.4 Agendas Sectoriales un listado de metas e indicadores para dar seguimiento y evaluar su cumplimiento y Territoriales (consultar Anexo 02 del PNBV 2009-2013). Las Agendas Sectoriales son instrumen- tos de coordinación intersectorial que defi- Los 12 Objetivos sirven como principal direc- nen las políticas públicas, programas y pro- triz para la concertación de las acciones sec- yectos clave a mediano plazo, y funcionan toriales con la planificación nacional. Antes como nexo entre el PNBV y las políticas de que responder a una lógica sectorial, respon- los ministerios y secretarías ejecutoras. De den a una lógica transversal que estimula la esta manera, establecen la direccionalidad articulación de los diferentes sectores en del proceso de transformación y las priori- lugar de dividirlos en parcelas autoconteni- dades de gobierno para los cuatro años de das. Así, todos los sectores aportan y contri- cobertura del PNBV 2009-2013, dentro del buyen a los 12 Objetivos Nacionales. marco constitucional, y en concordancia con la visión estratégica de largo plazo plas- Los Objetivos Nacionales para el Buen mada en la ELP. Las Agendas Sectoriales, ela- Vivir son: boradas por los Ministerios Coordinadores
  16. 16. Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 15en conjunto con sus entidades coordinadas, importante de este trabajo, y que sirve decontienen la visión de desarrollo para el área vinculación con la ELP, son los PEN. En defi-de su competencia, determinan las directri- nitiva, lo que se busca son sinergias multini-ces de política intersectorial para las entida- vel con otras iniciativas territoriales, articu-des coordinadas y presentan el conjunto de lando el Gobierno Central con los Gobiernosacciones de la gestión pública en dicha área. Autónomos Descentralizados (GAD), siem- pre observando las necesidades y potencia-El PNBV hace una importante apuesta por lidades específicas del territorio.concertar la tradicional dimensión sectorialcon una menos explorada, pero no menos La ETN se despliega en torno a sieteimportante, dimensión territorial. Se debe temáticas:recordar que, de acuerdo al artículo 4 de laConstitución: I. Propiciar y fortalecer una estruc- tura nacional policéntrica, articulada El territorio del Ecuador constituye una y complementaria de asentamientos unidad geográfica e histórica de dimensio- humanos. nes naturales, sociales y culturales, legado de nuestros antepasados y pueblos ances- II. Impulsar el Buen Vivir en los territorios trales. Este territorio comprende el espa- rurales y la soberanía alimentaria. cio continental y marítimo, las islas adya- centes, el mar territorial, el Archipiélago III. Jerarquizar y hacer eficiente la infra- de Galápagos, el suelo, la plataforma sub- estructura de movilidad, energía y marina, el subsuelo y el espacio supraya- conectividad. cente continental, insular y marítimo. Sus IV. Garantizar la sustentabilidad del patri- límites son los determinados por los trata- monio natural mediante el uso racional dos vigentes. y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables.Como otra de sus principales innovacio-nes, el PNBV 2009-2013 incorpora la Estra- V. Potenciar la diversidad y el patrimoniotegia Territorial Nacional (ETN) y las Agen- cultural.das Zonales. La ETN, de acuerdo a lo queestablece el Código Orgánico de Planifica- VI. Fomentar la inserción estratégica yción y Finanzas Públicas (COPFP), es el ins- soberana en el mundo, y la integracióntrumento de la planificación nacional que latinoamericana.forma parte del Plan Nacional de Desarro-llo y orienta las decisiones de planifica- VII. Consolidar un modelo de gestión des-ción territorial, de escala nacional, defini- centralizado y desconcentrado, condas por las entidades del Gobierno Central capacidad de planificación y gestióny los Gobiernos Autónomos Descentraliza- territorial.dos. Propone una mirada a nivel país de losimpactos de la acción pública en los terri-torios, propiciando la construcción de un 2.3.5 Agendas para la Igualdadmodelo deseado que revierta las tenden-cias inequitativas que se han expresado en La Constitución consagra el principio de laun modelo territorial excluyente y fragmen- igualdad y no discriminación. El artículo 11,tado. Además, es un esfuerzo de partida para inciso 2, establece que todas las personas,comenzar a ver el territorio ecuatoriano de tanto individuales como colectivas (comu-manera integral, tal como lo exige la Consti- nidades, pueblos, nacionalidades y territo-tución, sin descuidar los espacios marítimos rios), son iguales ante la ley, que gozan deni los derechos que el Estado ecuatoriano los mismos derechos, deberes y oportunida-ejerce sobre los segmentos correspondien- des, y que no pueden ser discriminadas portes de la órbita sincrónica geoestacionaria y razones de etnia, lugar de nacimiento, edad,la Antártida. sexo, identidad de género, identidad cultu- ral, estado civil, idioma, religión, ideología,Las Agendas Zonales buscan coordinar la filiación política, pasado judicial, condi-presencia del Estado, sus acciones e inter- ción socioeconómica, condición migratoria,venciones en cada una de las zonas de plani- orientación sexual, estado de salud, portarficación, jerarquizando los principales pro- VIH, discapacidad, diferencia física, ni porgramas y proyectos sectoriales para hacer cualquier otra distinción, personal o colec-más eficiente la acción del Estado. Una parte tiva, temporal o permanente.
  17. 17. 16 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales Las Agendas Sectoriales y Políticas Públicas, en observancia de lo expuesto, deben incor- • Género porar y transversalizar, en el marco nor- • Generacional mativo del Buen Vivir, un EBDH que com- • Interculturalidad prenda, si bien no limite, a los enfoques • Discapacidades de igualdad y de ambiente, reconociendo • Movilidad Humana - Migraciones la importancia de corregir las inequidades estructurales del pasado que han marginado o puesto en situación de desventaja a indi- viduos, sectores, grupos y colectividades de Sostenibilidad la sociedad ecuatoriana, entre ellos a muje- Ambiental res, a personas con identidades de género y orientaciones sexuales diversas (gays, les- bianas, bisexuales, transexuales, transgé- nero, intersex y queer – GLBTTIQ), a los pue- Enfoques deFigura 4: blos y nacionalidades, a las personas con IgualdadEl EBDH discapacidad (física, visual, auditiva, men- EBDHy los Enfoques tal, etc.), a las personas inmigrantes irregu-de Igualdad lares, asiladas o refugiadas, a niños, niñas, adolescentes, jóvenes y adultos mayores,Elaboración: SENPLADES. entre otros. Esta Guía toma al EBDH como puerta de las políticas públicas, y también coordina- entrada para abordar los enfoques de igual- rán con las entidades rectoras y ejecutoras dad puesto que ofrece un marco común de y con los organismos especializados en la actuación y tiene como base los principios protección de derechos en todos los niveles de igualdad y no discriminación, sostenibi- de gobierno. lidad ambiental, participación y rendición de cuentas que comparten todos los enfo- De esa manera, las dimensiones sectorial y ques. Adicionalmente, el EBDH pone en el territorial deben estar transversalizadas por centro del proceso de planificación a los los enfoques de igualdad en lo concerniente a: seres humanos como titulares de derechos, lo cual permite identificar las inequidades • Género, de género, edad, discapacidad, etnia y ori- gen nacional. El enfoque de derechos huma- • Generacional, nos es abarcador y permite hacer operativos enfoques con menor desarrollo conceptual, • Discapacidades, a la vez que resulta flexible para la aplicación de criterios y herramientas de enfoques que • Interculturalidad, y han tenido un mayor desarrollo en el país. Las normas y estándares de derechos huma- • Movilidad humana. nos establecidos en los instrumentos inter- nacionales ratificados por el país, consti- Así, el proceso de formulación de políticas tuyen orientaciones para la formulación públicas debe apuntar hacia la inclusión en de políticas encaminadas a la igualdad de igualdad de condiciones. Su formulación género, ciclo de vida, discapacidad, ori- debe contemplar la perspectiva de género, gen nacional y étnico, y sostenibilidad para fomentar cambios profundos de patro- ambiental. nes socioculturales, políticos, económicos, que inciden en las estructuras que sostie- En el nuevo diseño constitucional, según nen la desigualdad y gravitan sobre el orden establece el artículo 156, los Consejos Nacio- de género. Asimismo, deben considerar nales para la Igualdad son órganos respon- la dimensión etaria para asegurar una sables de asegurar la plena vigencia y el perspectiva generacional que vele por las ejercicio de los derechos consagrados en la personas a lo largo de su vida, y por las gene- Constitución y en los instrumentos inter- raciones futuras. nacionales de derechos humanos, para lo cual estos Consejos ejercerán atribucio- Las políticas públicas deben siempre orien- nes en la formulación, transversalización, tarse a las garantías de derechos que se observancia, seguimiento y evaluación de desprenden de la Constitución, y los
  18. 18. Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 17instrumentos internacionales procurando de derechos humanos derivados de los ins-el Buen Vivir en los diversos escenarios y trumentos internacionales vinculantes, laámbitos de la vida. Por ello, las políticas no ELP, el PNBV, las Agendas Sectoriales, Terri-pueden descuidar el velar porque las perso- toriales y para la Igualdad, y las Políticas Sec-nas con discapacidades puedan ejercer ple- toriales. De esta forma, la Programación Plu-namente sus derechos, más allá de su con- rianual de la Política (PPP) y la Programacióndición particular. El reconocimiento de los Anual de la Política (PAP) de cada instituciónderechos colectivos de pueblos y nacionali- deben plasmar la acción pública en conso-dades es también un componente transfor- nancia con la planificación nacional.mador para consolidar la condición plurina-cional del Estado ecuatoriano, conforme al La PPP es el instrumento de planificaciónartículo 1 de la Constitución. institucional de mediano plazo de todas las instituciones del sector público, que incor-No menos importante es que en las políti- pora la programación de los gastos perma-cas públicas se recuerde la obligación para nentes y no permanentes, conducente alcon las personas inmigrantes especialmente cumplimiento de los objetivos estratégi-respecto de aquellas en condición de irregu- cos institucionales atados al PNBV (para ellaridad o refugio, así como de la población período de mandato). La programación plu-ecuatoriana que reside fuera del país, para rianual es referencial e indicativa para lagarantizar y proteger sus derechos. programación anual.Además, teniendo en cuenta que la Consti- Por su parte, la PAP es el instrumento en eltución ecuatoriana es la primera del mundo que se concreta la programación de los gas-que consagra los derechos de la naturaleza, tos permanentes y no permanentes para eles una tarea imprescindible que las políti- cumplimiento del PNBV, desde cada institu-cas públicas incorporen consideraciones ción. Su vigencia es anual, y se ajusta a losambientales para el Buen Vivir de los y las recursos del Estado.ecuatorianos. Se apunta, de este modo, aun orden distinto en el que no se trate dife-rente cuando se deba tratar igual, y en el que,simultáneamente, no se trate igual cuando 2.4 Igualdad y nose deba tratar diferente. discriminación enEste esfuerzo reconoce la importancia de las políticas sectorialescontar con políticas públicas que enfren-ten los patrones estructurales de exclusión La igualdad y no discriminación —por razónque atraviesan todo el entramado social, de género, edad, origen nacional, etnia, dis-transformándolos para replantear, redefi- capacidad u otras— es el principio común anir y reinventar las relaciones sociales. Inte- los enfoques de igualdad y es el pilar funda-grar los enfoques de igualdad al análisis de mental del EBDH. Todos los instrumentos dela sociedad y de las intervenciones públi- planificación arriba descritos deben incor-cas implica considerar la situación diferen- porar, de forma transversal y no facultativa,ciada de las personas conforme a sus diver- el principio en cuestión.sas identidades y expresiones. Alcanzar laigualdad de oportunidades y la igualdad real La discriminación y exclusión se expresa eno material requiere visualizar las diferencias las desigualdades o brechas sociales, cultu-discriminatorias, de manera que se pueda rales y económicas, y se reproduce medianteintervenir para erradicarlas, afianzando el mecanismos y prácticas profundamentecamino hacia el Buen Vivir. arraigados en la sociedad. La desigualdad en el trato, en los procedimientos y en las leyes, permite que se mantengan jerarquías2.3.6 Planificación Institucional sociales y patrones culturales que impiden la construcción de una sociedad horizontal,La Planificación Institucional es el nivel más con igualdad de oportunidades y resultados.cercano a la ejecución misma de los recur- Las políticas, que no distinguen los rostrossos. Su debida articulación con los demás de las personas a las que van dirigidas, noinstrumentos de planificación garantiza reconocen los distintos intereses e impac-que la programación de los recursos públi- tos sobre, por mencionar algunos ejemplos,cos responda a las directrices emanadas de mujeres y hombres, con sus diversas orien-la Constitución, los principios y estándares taciones sexuales e identidades de género,
  19. 19. 18 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales personas con discapacidades, pueblos y • Medidas tendientes a la igualdad de nacionalidades indígenas; menos aún sue- oportunidades, focalizadas en grupos len considerar la cuestión ambiental. Esta es con mayores desigualdades; una forma de discriminación indirecta, pues aunque no haya ningún ánimo discrimina- • Medidas de acción afirmativa que inclu- torio contra las mujeres, por ejemplo, estas yen, pero no se limitan a, cupos, cuotas han quedado en buena medida al margen o o ventajas para los grupos humanos con excluidas de los procesos de desarrollo. mayores desigualdades; Para que las políticas públicas contribuyan • Medidas para eliminar las barreras eficazmente a cerrar brechas o desigualda- normativas y de procedimientos en el des por razón de género, edad, discapacidad, acceso a beneficios y recursos; origen étnico o nacional, condición econó- mica o área de residencia, es necesario for- • Medidas para erradicar patrones cul- talecer el conocimiento de las y los plani- turales y prácticas institucionales ficadores y servidores públicos sobre estos discriminatorias. temas e incluir criterios como: • Información desagregada por sexo, edad, discapacidad, origen nacional y 2.5 Ciclo de las étnico, considerando también informa- políticas públicas ción desagregada en función de condi- ciones económicas, áreas de residencia Las políticas sectoriales de los ministerios (urbano/rural) para determinar el grupo y secretarías ejecutoras operan en armonía social con mayores niveles de exclusión; con la Constitución, los instrumentos inter- nacionales en materia de derechos huma- • Análisis causal de los patrones cultura- nos, la ELP, el PNBV y las Agendas Secto- les que reproducen la discriminación, riales. Las políticas sectoriales orientan el exclusión y subordinación; ejercicio de la facultad de la rectoría minis- terial, definen las prioridades sectoriales y • Mapeo de actores que incluya a organi- facilitan los procesos de priorización de la zaciones de los grupos excluidos, para inversión pública. Las políticas sectoriales promover su participación y represen- son además instrumentos para la retroali- tación directas; mentación con la Agenda Sectorial corres- pondiente. Estas políticas deben considerar • Análisis del impacto de las políticas la dimensión territorial, la igualdad y no dis- sobre las desigualdades existentes, y criminación y la sostenibilidad ambiental. formulación de objetivos, políticas y metas que apunten a cerrarlas; Se pueden considerar tres grandes etapas en el ciclo de las políticas públicas: formula- • Adoptar medidas normativas y proce- ción, implementación (o ejecución), segui- dimentales que eliminen barreras para miento y evaluación. Con la evaluación, se la igualdad de oportunidades, tanto al entregan elementos para el control, refor- interior de las instituciones cuanto en mulación, actualización, terminación o los servicios que prestan; supresión de una política determinada. En • Planificar y presupuestar programas ese sentido, el proceso es continuo y flexi- o proyectos focalizados, y eventuales ble, y permite periódicamente reiniciar un medidas de acción afirmativa para gru- nuevo ciclo. pos específicos que se encuentran en una posición de desventaja. En el caso ecuatoriano, se puede considerar la jerarquía de objetivos, políticas y metas, • Incluir, en el seguimiento, la evaluación en la que en el nivel superior está el Bloque y la rendición de cuentas, los resultados de Constitucionalidad (derechos y garan- efectivos en cuanto al cierre de brechas tías), que es la fuente principal del porqué. y los recursos que se han invertido para Las políticas sectoriales establecen los qué, el efecto. y los lineamientos de política establecen los cómo. En el gráfico siguiente se ilustra el Entre otras, las medidas que se pueden ciclo de la política pública, que pone al cen- tomar para la igualdad de los grupos con tro a las personas y la naturaleza como titu- mayores inequidades pueden ser: lares de derechos.
  20. 20. Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 19 Figura 5: Ciclo de la Política Pública Elaboración: SENPLADES FormulaciónSEGUIMIENTO IMPLEMENTACIONY EVALUACIÓN SER HUMANO Y NATURALEZA Formulación de política • Etapa Preparatoria y de Diagnóstico • Etapa de Definición de Políticas, programas y proyectos. • Aprobación de la Política Sectorial e Incorporación en el Sistema.
  21. 21. 21Pasos para la formulaciónde la política pública sectorial 3Para poner en marcha el proceso técnico- y definición de políticas, y etapa de apro-político-participativo de formulación de bación e incorporación al sistema para supolíticas públicas, se requiere contar con implementación.insumos y recursos institucionales, infor-macionales, metodológicos y técnicos. El ciclo continúa con la ejecución, segui-Todo el proceso se inicia con una necesidad miento y evaluación. No obstante, el pre-socialmente percibida y una decisión polí- sente documento se refiere específi-tica, que detona sinergias institucionales camente al proceso de formulación dey sociales para lograr un producto integral, políticas públicas en el ámbito sectorial,factible, consensuado y concretado en líneas en tanto que la formulación de programasde acción priorizadas, interiorizadas por la o proyectos, su implementación, segui-administración pública y la sociedad civil. miento y evaluación tienen guías y forma- tos particulares. Las referencias a estos pro-En forma simplificada, las etapas del proceso cesos conexos se hacen para tener la visiónde formulación de políticas públicas secto- integral del ciclo de las políticas públicas.riales son: etapa preparatoria y de diagnós- El anexo 1 contiene el proceso de formula-tico, etapa de formulación de lineamientos ción de políticas públicas. 3.1 Etapa Preparatoria y de diagnóstico 3.2 ETAPA DE FORMULACIÓN DE LINEAMIENTOS, DEFINICIÓN DE POLÍTICAS 3.3 APROBACIÓN Y AVAL DE POLÍTICA SECTORIAL E INCORPORACIÓN EN EL SISTEMA DIFUSIÓN DE LA POLÍTICA

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