ALMA MATER STUDIORUM - UNIVERSITA DI BOLOGNA                           FACOLTA DI LETTERE E FILOSOFIA                     ...
Indice                                                           6Introduzione                                            ...
2.7 Il punto di vista dei cittadini                            782.8 Come una maggiore partecipazione dei cittadini potreb...
Capitolo 5 Il crowdfunding per la Pubblica Amministrazione5.1 Cosè il crowdfunding: casi studio                       1615...
IntroduzioneIl motivo che mi ha portato ha scrivere una tesi su un nuovostrumento di fundraising per la pubblica amministr...
finanza collettiva, poiché lo scopo non è il solo donare soldiper una buona causa, ma finanziare un buon progetto incambio...
usare il web 2.0, le apps degli smartphone e le altre nuovetecnologie a fine filantropico.In fine, alla luce di tutta la d...
1.     La    Rivoluzione      copernicana           della    PubblicaAmministrazione:          i     principi       di    ...
Decreto legislativo 29/93 formulato da Massimo Dantona 1 il             ruolo della politica nel procedimento amministrati...
passo importante per l’integrazione dei cittadini nella vita                amministrativa             è        rappresent...
PA, sia levoluzione della comunicazione pubblica da non                 necessaria a indispensabile.                 1.2 T...
questo principio come alibi per non essere trasparenti. Infatti,              secondo       Donati,      i   principi     ...
sia possibile assicurare all’osservatore il soddisfacimento di                 esigenze che possono andare dal controllo d...
insomma è necessario che la PA rispetti il diritto implicito dei             cittadini di essere informati. Ma, come già d...
Invece,       l’articolo        21    della       Costituzione      italiana     è                 contraddistinto da una ...
porterà al deferimento dell’Italia davanti alla Corte di giustizia              delle Comunità europee 10.              Il...
1.4 La partecipazione                  Come detto la rivoluzione copernicana della PA poggia              non solo sul val...
ordine economico e sociale" affida alla Repubblica il dovere              di perseguire una piena libertà ed eguaglianza d...
legame fra istituzioni e cittadini, per ricercare nuove forme di               connessione e di collaborazione. In altre p...
Chiarita la ragion d’essere della partecipazione, di seguito              capiamo come i cittadini partecipano realmente a...
di interessi per giungere ad una decisione più giusta e                 condivisa, sembra essere – di fatto - superato. Og...
degli interessi in campo. Sempre per prevenire tali conflitti, èsolito da parte della PA attivare il processo partecipativ...
• Ciò che è di interesse pubblico è dello Stato;                • Lo Stato provvede a ciò che è di interesse pubblico con ...
territorio”. Allart. 9 invece si riconoscono al Comune “tutte le              funzioni amministrative che riguardano la po...
Lidea di restituire ai cittadini la libertà di assumersi la              responsabilità di tutto ciò che riguarda linteres...
Infine, nel 2001 con la Riforma costituzionale dellarticolo 118,la sussidiarietà trova la sua formulazione definitiva. I p...
Nella norma si legge inoltre che gli enti amministrativifavoriscono l’autonoma iniziativa; se s’intende il termine“favoris...
Infine, la frase attività di interesse generale è quella che rileva              maggiore        complessità        e    c...
successi conseguiti dallente. Solo all’inizio degli anni 60,              quando       lambito      di    azione      comu...
dellinformazione allinterno delle PA locali. Infatti spesso                questi periodici tendevano a diventare strument...
aveva fino a questo momento allinterno della PA. Secondo le              considerazioni raccolte, inoltre, la PA deve prev...
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25% della spesa pubblicitaria stanziata a bilancio alla                 pubblicità sulle reti radiofoniche e televisive pr...
legittima i cittadini singoli e associati come interlocutoriparitari dellamministrazione, degni di partecipare ad ogniproc...
causata dalleffettiva mancanza di volontà da parte degliapparati politici. Anche laddove gli amministratori si dotano dist...
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Lobiettivo di questa direttiva è garantire ad ogni utente cheoperava sulla rete la possibilità di accedere [..] ai dati e ...
ordine mondiale. Si va palesando l’idea che internet è lunico                strumento che permette sia di “restringere il...
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2. Come il web 2.0 sta trasformando linterazione tra                amministrazione            e   amministrato        e  ...
comunica è quella di una PA incompetente e non              professionale, che ha deciso di presenziare gli ambienti web  ...
Crowdfunding per gli Enti Locali. Un nuovo strumento di fundraising
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Crowdfunding per gli Enti Locali. Un nuovo strumento di fundraising

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Tesi di laurea magistrale su "Crowdfunding e Pubblica Amministrazione". Come si potrebbe applicare nella pratica questo strumento di finanziamento: casi studio e proposte concrete. Se scaricate l'elaborato vi prego di twittarlo o condividerlo su Facebook. La condivisione è importante.
@francesco_pirri

Transcript of "Crowdfunding per gli Enti Locali. Un nuovo strumento di fundraising"

  1. 1. ALMA MATER STUDIORUM - UNIVERSITA DI BOLOGNA FACOLTA DI LETTERE E FILOSOFIA Corso di laurea in Scienze della comunicazione pubblica e sociale TITOLO DELLA TESI Crowdfunding per gli enti locali: un nuovo metodo di fundraising Tesi di laurea in Comunicazione delle istituzioni pubblicheRelatore Prof.: Roberto GrandiCorrelatore: Michele DalenaPresentata da: Francesco Pirri Seconda Sessione Anno accademico 2010/2011 5
  2. 2. Indice 6Introduzione 9Capitolo 1. La Rivoluzione copernicana della PubblicaAmministrazione: i principi di trasparenza, partecipazione,sussidiarietà e comunicazione.1.1 Come è cambiata la Pubblica Amministrazione dalle riforme degli anni novanta. 121.2. Trasparenza come principio. 151.3. Il diritto di informazione passiva e riflessiva. 171.4. La partecipazione 211.5. La sussidiarietà orizzontale 261.6. La comunicazione pubblica 321.7. Le tecnologie della comunicazione a servizio della PA 48Capitolo 2. Come il web 2.0 sta trasformando linterazione traamministrazione e amministrato e quali sono ivantaggi/svantaggi connessi.2.1 Pubblica amministrazione e web 2.0 532.2 Il prosumer 562.3 I social media 592.4 I benefici portati dai social media alle organizzazioni complesse 632.5 Il futuro del web: il mobile 702.6 Chi dovrebbe occuparsi della gestione dei social media? 76 6
  3. 3. 2.7 Il punto di vista dei cittadini 782.8 Come una maggiore partecipazione dei cittadini potrebbe aiutare il fundraising degli enti locali 80Capitolo 3 Gli strumenti di fundraising degli enti Locali: perchéè necessario utilizzarli e con quali modalità si usano3.1 Costi delle politiche sociali 893.2 La decurtazione della spesa pubblica e i “tagli” sugli Enti Locali: Le leggi Finanziarie 2010 e 201 923.3 Imprese e fundraising 983.4 La sponsorizzazione 1003.5 Il cause related marketing 1053.6 Le donazioni 114Capitolo 4. E-philantropy: il presente della donazione4.1 Il fundraisng on line 1274.2 Gli strumenti di fundraising usati nel web “statico” 1304.3 La posta elettronica 1324.4 L’importanza del motore di ricerca 1344.5 Gli sms solidali 1404.6 I QR code 1424.7 Il Paypal mobile 1444.8 Il fundraising fatto con i social media 1454.9 I multi-user virtual environment: i mondi virtuali 1514.10 I social game 1534.11 Analisi e verifica delle campagne di fundraising on line 1554.12 Scenari futuri 159 7
  4. 4. Capitolo 5 Il crowdfunding per la Pubblica Amministrazione5.1 Cosè il crowdfunding: casi studio 1615.2 Crowdfunding e cultura : un binomio più che possibile 1755.3 Previsioni future delle donazioni on line 1845.4 Come potrebbe essere utilizzato il crowdfunding dagli Enti Locali 1865.5 Quale ufficio comunale dovrebbe occuparsi delle campagne di crowdfunding? 1895.6 Crowdfunding, PA e sussidiarietà 1925.7 Conclusioni 196Bibliografia 200Webgrafia 202 8
  5. 5. IntroduzioneIl motivo che mi ha portato ha scrivere una tesi su un nuovostrumento di fundraising per la pubblica amministrazioneitaliana (PA) è stato il disinteresse mostrato dal governoitaliano nei confronti di ambiti come quello artistico/culturale,dell’istruzione e dei servizi sociali. Per disinteresse intendo iltaglio dei finanziamenti che gli Enti Locali (ma anche altri entipubblici) percepivano per tutelare il proprio patrimonioculturale e sociale.Dal momento in cui la mancanza di fondi è il problemaprincipale, l’unica soluzione per continuare a garantire la“sopravvivenza” degli ambiti in questione è reperire fondiextra da canali non pubblici, quindi dai privati. Al momento glistrumenti di fundraising usati dagli Enti Locali sono lasponsorizzazione, il cause related marketing e la donazionepura; ma per vari motivi, solitamente, l’unico strumento usatodai Comuni per avere un risparmio di spesa è lasponsorizzazione. A queste metodologie di raccolta fondi io,nel corso del mio lavoro, ne proporrò una nuova: ilcrowdfunding. Si tratta di un nuovo fenomeno nato in senoalle dinamiche del web 2.0 (in particolare dell’interattività edalla partecipazione virtuale), che prevede la raccolta dimicro-donazioni attraverso i social media per finanziare iprogetti proposti dagli utenti delle web community. Questanuova metodologia è stata definita da alcuni come una nuovaforma di donazione, e da altri come una nuova forma di 9
  6. 6. finanza collettiva, poiché lo scopo non è il solo donare soldiper una buona causa, ma finanziare un buon progetto incambio di qualche “gratificazione”.La mia tesi sostiene il fatto che il crowdfunding possa essereusato anche dalle amministrazioni pubbliche per reperirefondi extra da destinare a quegl’ambiti di interesse che più dialtri soffrono i “tagli” dovuti alla crisi economica. Per motivarequesta tesi ho dovuto iniziare dall’analisi dei cambiamentiintercorsi all’interno della pubblica amministrazione italiana.Per intenderci la famosa rivoluzione copernicana basata suiprincipi di trasparenza, partecipazione, sussidiarietà ecomunicazione.Una volta spiegato come la PA italiana sta cambiando, nelsecondo capitolo proverò a fare una panoramica generale suinuovi strumenti di comunicazione e informazione in nostropossesso: i social media. Affronterò il tema dell’uso dei socialmedia da parte della PA italiana, evidenziandone le miglioriee i rischi che questi strumenti possono portare all’interno deglienti pubblici.Nel terzo capitolo invece mi occuperò della situazioneeconomica in cui versano gli Enti Locali dopo le variefinanziarie “post crisi”. Oltre a fare questa analisi, descriverò ivari metodi di fundraising usati attualmente dai Comuni,cercando di capire quali possono essere i relativi limiti.Dopo di che la mia analisi virerà sul futuro del fundrasing,cioè la e-filantropy. In sostanza analizzerò le nuove modalitàdi raccolta fondi usate soprattutto dalle organizzazioni noprofit statunitensi. In particolare dimostrerò come sia possibile 10
  7. 7. usare il web 2.0, le apps degli smartphone e le altre nuovetecnologie a fine filantropico.In fine, alla luce di tutta la disamina, concluderò il mio lavoroproponendo il crowdfunding come metodo ulteriore difundraising per gli Enti Locali. Nel mio piccolo, proverò aimmaginare una modalità di uso di questo strumento “cucita”intorno alle necessità della “nuova” amministrazione italiana.Quindi pensata come una struttura leggera che possa essereaffidata ad una associazione no profit in modo sussidiario.Come si capirà leggendo l’elaborato, il crowdfunding non puòessere una soluzione definitiva alla crisi economica degli EntiLocali, ma di certo potrebbe aiutarli a reperire qualche fondoin più, e inoltre potrebbe aiutare il Comune a intensificare ilrapporto “da pari” con i propri amministrati.Detto questo non resta che iniziare ad argomentare la miatesi. 11
  8. 8. 1. La Rivoluzione copernicana della PubblicaAmministrazione: i principi di trasparenza,partecipazione, sussidiarietà e comunicazione.1.1 Come è cambiata la Pubblica Amministrazione dalleriforme degli anni novanta In Italia gli anni ’90 sono stati caratterizzati da un momentodi grande crisi politica e istituzionale che ha finito percoinvolgere anche la pubblica amministrazione (da ora in poiPA). La grande produzione normativa avvenuta nell’ultimodecennio del secolo appena trascorso è stata segnata da unagrande coerenza che la lega ad un filo comune, quello diavvicinare la PA alla società civile attraverso il decentramentodi molte funzioni dallo Stato agli Enti Locali; e riformare tuttala PA su criteri di: efficienza, cioè competenza e prontezzanell’assolvere le proprie mansioni; efficacia, cioè la capacitàdi produrre l’effetto voluto; economicità e trasparenza.In sostanza la PA inizia ad aprirsi alla partecipazione e allavalutazione dei cittadini, i veri depositari del potere. Il diritto diaccesso diventa un principio generale dell’attivitàamministrativa finalizzato a favorire la partecipazione deicittadini, l’imparzialità, la semplificazione e la trasparenzadell’azione amministrativa. La leale cooperazione fra soggettipubblici e privati diventa prioritaria e quindi il rapporto fradipendenti della PA e cittadini cambia radicalmente. Con il 12
  9. 9. Decreto legislativo 29/93 formulato da Massimo Dantona 1 il ruolo della politica nel procedimento amministrativo viene ridimensionato; i politici mantengono i poteri decisionali iniziali ma non possono più interferire nell’esecuzione dei provvedimenti. Il Dirigente amministrativo diventa il responsabile ultimo dell’attività amministrativa ed il gestore del budget assegnatogli. La trasparenza diventa, quindi, la base dei rapporti fra i dipendenti pubblici e gli utenti. Volendo fissare un punto dinizio, la grande riforma della Pubblica Amministrazione - da alcuni definita copernicana - parte con la L. 8 giugno 1990 n°142 sulle Autonomie Locali 2 e con la L. 241 dello stesso anno sui procedimenti amministrativi e sul diritto di accesso, che pongono l’accento sui cittadini e sui loro diritti ad avere servizi trasparenti, efficienti e rapidi. In queste disposizioni viene affermato per la prima volta il principio fondamentale che la PA si regge sui criteri di economicità, efficacia e pubblicità (Art. 1 L. 241/90). Un altro traguardo importante si è raggiunto con l’approvazione del D.L. del 3 febbraio 1993 n. 29, che prevede l’introduzione dei sistemi informativi nelle PA come strumento essenziale per accrescerne l’efficienza, razionalizzare i costi e fornire servizi efficaci. Nel corso dello stesso anno, il 12 febbraio 1993, viene approvato anche il D.L. 39 che istituisce “l’Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione” o A.I.P.A. (art. 4), quale strumento tecnico ed operativo per realizzare - nei tempi più rapidi - l’introduzione delle nuove tecnologie e la conseguente riorganizzazione della Pubblica Amministrazione. Un altro1 Decreto Legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 "Razionalizzazione dellorganizzazione delle amministrazionipubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dellarticolo 2 della legge 23ottobre 1992, n. 421" (Pubblicato in G. U. 6 febbraio 1993, n. 30, S.O.)2 successivamente modificata dalla L. 265 del 3 agosto 1999 13
  10. 10. passo importante per l’integrazione dei cittadini nella vita amministrativa è rappresentato dal "Codice dell’Amministrazione Digitale" 3. Nella Sezione II, titolata “Diritti dei cittadini e delle imprese”, il Codice istituisce una serie di diritti per i cittadini e il dovere per la PA di erogare una serie di servizi amministrativi attraverso la tecnologia informatica: in particolare, i cittadini potranno effettuare pagamenti online, utilizzare la posta elettronica certificata, valutare la qualità dei servizi erogati. Inoltre la PA s’impegnerà per l’alfabetizzazione informatica dei cittadini e la partecipazione democratica elettronica. In questo scenario il web rappresenta dunque uno dei principali strumenti di democrazia. Comunicare in modo continuativo con i cittadini è quindi il trait dunion dei cambiamenti normativi allinterno della PA. Infatti, senza comunicazione obiettivi come la trasparenza, l’accesso e la partecipazione popolare non possono essere raggiunti. Fino alla fine degli anni ottanta la comunicazione non era dunque ritenuta un valore strategico per l’azione amministrativa. Volendo trovare una causa al ritardo nel riconoscere l’importanza della comunicazione pubblica si potrebbe indicare la mancanza di un riferimento esplicito al diritto dei cittadini di essere informati e di informarsi. Di fatti larticolo 21 della Costituzione tutela esplicitamente solo la libertà di manifestazione del pensiero, e secondo alcuni in modo troppo approssimato e generale. Nelle prossime pagine analizzeremo nel particolare sia i principi cardine sui quali si è sviluppato il cambiamento nella3 Adottato con d.lgs. 7/3/2005 n. 82 e integrato con modifiche con d.lgs. 4/4/2006 n. 159 14
  11. 11. PA, sia levoluzione della comunicazione pubblica da non necessaria a indispensabile. 1.2 Trasparenza come principio Mentre il termine trasparenza è, come noto, del tutto assente dal testo costituzionale, manifestazioni di tale principio sono in esso frequenti, e vive 4. Secondo alcune dottrine giuridiche il diritto allinformazione passiva e riflessiva è da considerarsi allinterno del principio costituzionale implicito della trasparenza amministrativa e politica. Per argomentare questa ipotesi bisogna partire dalla definizione di principio costituzionale implicito e del termine trasparenza. Per quanto riguarda il primo concetto va detto che i principi costituzionali impliciti sono principi rinvenibili in Costituzione attraverso un’opera di astrazione interpretativa di quelle disposizioni, mirate a ricostruire il complesso di valori che ne ha guidato la redazione e le ragioni che le stesse disposizioni non enunciano, pur implicandone l’esistenza e la vigenza. Si noti che questa categoria, in un ordinamento come il nostro a Costituzione aperta sì, ma rigida, ha caratteri e limiti che non possono essere trascurati. 5 Per molto tempo sia la politica che la pubblica amministrazione hanno usato la mancata esplicitazione di4 Daniele Donati, il principio di trasparenza in costituzione5 Ivi. 15
  12. 12. questo principio come alibi per non essere trasparenti. Infatti, secondo Donati, i principi si pongono quali norme contraddistinte da un grado molto alto di generalità e di astrattezza [...] (questo) In primo luogo comporta il fatto che questi si traducano in precetti elastici, plasmabili, il cui contenuto varia in ragione della prospettiva da cui li si osserva o delle finalità per le quali li si evoca. In secondo luogo implica il fatto che i principi si pongano come norme mai esplicite. Se quanto si è appena detto è vero, allora è altrettanto vero che tra i principi espliciti e i principi impliciti presenti in un certo ordinamento giuridico non vi può essere alcuna differenza logica o di valore. In questo senso, anzi, tutti i principi sono «impliciti». Quindi la mancata esplicitazione del principio non può essere un freno allazione amministrativa. Per quanto riguarda il principio di trasparenza, possiamo affermare – sempre con Donati - che tale principio indica “la possibilità di vedere attraverso gli ostacoli”. Si tratta di un concetto relazionale, che si concretizza solo nelle interazioni che legano due o più soggetti 6, un osservatore e un osservato, che assumono come valore positivo condiviso l’evidenza e la chiarezza delle azioni. In giurisprudenza ancora non si è arrivati ad una conclusione univoca nello stabilire se la trasparenza va considerata un fine o un mezzo dellazione amministrativa. Per alcuni è un valore strumentale, un mezzo e non un fine, utile al perseguimento di valori diversi e ulteriori: in altre parole si chiede al soggetto osservato di essere trasparente affinché6 Questo argomento è stato ampiamente analizzato da G. Arena, da ultimo nella voce Trasparenzaamministrativa, in S. Cassese (diretto da), Dizionario di Diritto Pubblico, Giuffrè, Milano, 2006, p. 5945 ss. 16
  13. 13. sia possibile assicurare all’osservatore il soddisfacimento di esigenze che possono andare dal controllo democratico, alla formazione di una opinione pubblica o personale, alla tutela di diritti e pretese individuali e ancora (la trasparenza è) essenzialmente un mezzo per la conoscenza, si candida ad essere efficacissimo strumento di garanzia per le legittime pretese delle donne e degli uomini nelle loro diverse vesti di cittadini, di elettori, di lavoratori, di consumatori. 7 La concezione del principio di trasparenza come strumento per la tutela di altri valori può sembrare in contrasto con quella, oggi apprezzata e diffusa in dottrina, che considera la stessa un obiettivo da raggiungere con vari mezzi dalla PA; in questa seconda concezione la trasparenza è vista dunque come un fine. Ma tale contrapposizione è in realtà soltanto apparente. Infatti, effettuando una lettura comparata di ambedue le posizioni, ci rendiamo conto che non solo un integrazione è possibile, ma anzi riesce a dare un’immagine più approfondita, articolata e compiuta del principio stesso. La trasparenza ha infatti in sé la caratteristica di mutevolezza: evolve continuamente in ragione del mutare delle condizioni del contesto in cui si muove. 1.3 Il diritto di informazione passiva e riflessiva Per far si che la PA sia trasparente è necessario che questultima si faccia osservare e che comunichi allosservatore di turno le sue intenzioni presenti e future;7 Daniele Donati, il principio di trasparenza in costituzione 17
  14. 14. insomma è necessario che la PA rispetti il diritto implicito dei cittadini di essere informati. Ma, come già dimostrato, la mancata esplicitazione del diritto d’informazione passiva e riflessiva ha rappresentato un alibi per negare lesistenza di un vero e proprio dovere di attivare strutture e processi di istituzione delle comunicazioni pubbliche. Sembrerebbe che lassemblea che ha redatto la carta costituzionale italiana non abbia ritenuto necessaria l’esplicitazione di questo diritto/dovere, come è invece avvenuto in altri paesi usciti da regimi dittatoriali. Un esempio esplicativo è la carta costituzionale tedesca: l’art. 5 Libertà di espressione della Legge fondamentale per la Repubblica Federale di Germania, entrata in vigore il 23 maggio 1949, recita: 1. Ognuno ha diritto di esprimere e diffondere liberamente le sue opinioni con parole, scritti e immagini, e di informarsi senza impedimento da fonti accessibili a tutti. Sono garantite le libertà di stampa e dinformazione mediante la radio e il cinema. Non si può stabilire alcuna censura. 2. Questi diritti trovano i loro limiti nelle disposizioni delle leggi generali, nelle norme legislative concernenti la protezione della gioventù e nel diritto al rispetto dell’onore della persona. 3. Larte e la scienza, la ricerca e linsegnamento sono liberi. La libertà dinsegnamento non dispensa dalla fedeltà alla Costituzione. Nella carta costituzionale tedesca si afferma quindi la necessità di essere informati su quello che succede a livello politico amministrativo propedeutica alla formazione di una corretta opinione pubblica 8.8 Questo argomento è stato trattato ampiamente da Jürgen Habermas in "Storia e critica dellopinionepubblica" pubblicato in Italia nel 1962 18
  15. 15. Invece, l’articolo 21 della Costituzione italiana è contraddistinto da una debolezza redazionale, e omette sia le diverse coniugazioni della libertà di informazione in forma attiva, passiva e riflessiva, sia qualsiasi riferimento a mezzi di informazione diversi dalla stampa già ben presenti negli anni in cui operarono i costituenti, come la radio 9. Questa debolezza redazionale forse è stata - ed è ancora - la causa di diverse anomalie che perpetrano nel nostro paese, prima fra tutte il conflitto di interesse del nostro Presidente del Consiglio. Dopo più di trent’anni di discussioni, riforme e pronunce della Corte Costituzionale, il problema del pluralismo informativo ancora non è stato risolto. L’immobilità e la soffocante chiusura che caratterizzano il sistema radiotelevisivo rischiano ora di estendersi anche alle altre forme della comunicazione, rendendo ancor più fragile e complesso il perseguimento del pluralismo informativo, e quindi di fatto inconsistente il nostro diritto ad essere informati. Queste considerazioni trovano riscontro anche nelle disposizioni effettuate dalla Comunità Europea. Considerando che l’attuale disciplina italiana è in netto contrasto con le norme comunitarie relative alla radiotelediffusione e alla concorrenza nei mercati delle reti dei servizi di telecomunicazione elettronica, la Commissione europea ha inviato all’Italia il 19 luglio 2006 una lettera di messa in mora. Si è cosi avviata la procedura dinfrazione prevista dall’art. 226 del Trattato CE a carico del nostro paese. Un anno dopo, il 18 luglio 2007, non essendo stato adottato dalle nostre istituzioni alcun provvedimento di modifica, questa procedura è entrata nella seconda fase, che9 Daniele Donati, il principio di trasparenza in costituzione 19
  16. 16. porterà al deferimento dell’Italia davanti alla Corte di giustizia delle Comunità europee 10. Il diritto allinformazione in senso attivo, passivo e riflessivo, in una società democratica è da considerarsi fondamentale per l’accesso alla vita pubblica; anzi dovrebbero essere ricompresi in un nuovo diritto alla democrazia il complesso dei diritti di informazione. Cioè il diritto di sapere come versione dinamica del diritto ad essere informati; il diritto di accedere alle informazioni che individualmente ci riguardano […]; il diritto di essere informati in maniera obiettiva, corretta e completa; il diritto di cercare, ricevere e trasmettere informazioni come distinto da quello di manifestare il pensiero. Mentre nei casi in cui si chiede la trasparenza dei soggetti privati il diritto all’informazione viene inteso come un semplice interesse, nei casi in cui la richiesta di informazione ha come destinatario un ente pubblico è possibile individuare in questa richiesta dei principi costituzionali come trasparenza e partecipazione, che sono necessari e strumentali alla realizzazione di altri principi costituzionali, come: linviolabilità dei diritti; la democrazia; luguaglianza formale e sostanziale dei cittadini; la partecipazione alla vita democratica, sia attraverso lesercizio del voto sia attraverso un concorso effettivo allorganizzazione politica, economica e sociale del paese.10 Secondo quanto affermato dal Commissario alla Concorrenza Neelie Kroes, negli stessi giorni, tra l’altro,lavvocatura della Corte di Giustizia delle Comunità Europee ha rinviato al Consiglio di Stato la decisione sulricorso promosso da Centro Europa 7, la cui emittente Europa 7 da anni contende a Rete 4, il diritto ditrasmettere su scala nazionale. La Corte Europea, secondo lavvocato generale Poiares Meduro, ha peròstabilito che «Lart. 49 CE richiede che lassegnazione di un numero limitato di concessioni per laradiodiffusione televisiva in ambito nazionale a favore di operatori privati si svolga in conformità a procedure diselezione trasparenti e non discriminatorie e che, inoltre, sia data piena attuazione al loro esito. I giudicinazionali devono esaminare attentamente le ragioni addotte da uno Stato membro per ritardare lassegnazionedi frequenze ad un operatore che così ha ottenuto diritti di radiodiffusione televisiva in ambito nazionale e, senecessario, ordinare rimedi appropriati per garantire che tali diritti non rimangano illusori 20
  17. 17. 1.4 La partecipazione Come detto la rivoluzione copernicana della PA poggia non solo sul valore strategico della comunicazione e sullimportanza della trasparenza, ma anche sullinclusione dei cittadini nei processi decisionali pubblici. Di fatti anche la “partecipazione” sta diventando sempre più una scelta strategica della PA. Quando si parla di partecipazione spesso si parla di pratiche partecipative 11, cioè di manifestazioni autonome e azioni concrete messe in atto in contesti locali da singoli cittadini o cittadini associati o dalla PA stessa. La conferma che si tratti di pratiche e non di istituti normativi, è data anche dal fatto che gli apporti partecipativi dei cittadini nei confronti della PA sono stati rilevati prima dalle scienze socio-politiche e solo successivamente dalla dottrina giuridica. Lo sforzo della dottrina giuridica altro non è stato che lo sforzo di astrarre dei principi generali comuni a tutte le pratiche partecipative, in modo da poter regolamentare il fenomeno. 12 Iniziamo col dire che queste pratiche non sono di certo un fenomeno recente, ma costituiscono anzi una pietra miliare del modello democratico. La redazione dellarticolo 3 della Costituzione 13, attraverso la rimozione degli "ostacoli di11 L’espressione, volutamente generica è ricorrente in L. Bobbio, Amministrare con i cittadini. Viaggio tra lepratiche di partecipazione in Italia12 Daniele Donati, La partecipazione come categoria identità e rappresentanza. Ruolo e contraddizioni dellenuove forme associative13 Art. 3 Cost: Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione disesso di razza, di lingua, di religione , di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. E` compito della 21
  18. 18. ordine economico e sociale" affida alla Repubblica il dovere di perseguire una piena libertà ed eguaglianza dei cittadini affinché ci siano i presupposti per una "effettiva partecipazione di tutti i lavoratori allorganizzazione politica economica e sociale del paese". Nel campo del diritto pubblico la partecipazione si delinea quindi come un contributo individuale o plurale, associato a un processo decisionale rispetto a scelte di pubblico interesse. In senso generale, la partecipazione si presenta come una vera e propria fase del processo democratico, e si colloca in successione al momento della trasparenza e dellinformazione. Dal punto di vista dei singoli essa consiste nel dare, in base alle proprie capacità, un contributo responsabile alla formazione e alla guida delle attività esercitate dal gruppo dappartenenza 14. Questo naturalmente non significa che la partecipazione deve necessariamente manifestarsi in senso adesivo e quindi convogliare le proprie aspirazioni nel calderone dellomologazione; significa piuttosto aggregare e non integrare le individualità, e quindi costruire dei luoghi in cui ogni idea trova ascolto. Perché sono proprio il dissenso e la diversità la ragion dessere della partecipazione e della democrazia. Facendo un’ipotetica classificazione di queste pratiche partecipative, possiamo individuare due classi: i fenomeni informali e i fenomeni formali. Si può parlare di fenomeni informali, quando la pratica partecipativa si manifesta come un aiuto a rafforzare ilRepubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà eleguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e leffettiva partecipazione di tuttii lavoratori allorganizzazione politica, economica e sociale del Paese14 Daniele Donati, La partecipazione come categoria identità e rappresentanza. Ruolo e contraddizioni dellenuove forme associative 22
  19. 19. legame fra istituzioni e cittadini, per ricercare nuove forme di connessione e di collaborazione. In altre parole si tratta di un esercizio costante di avvicinamento e conoscenza, di ascolto e di risposte, che spesso si attiva a livello locale. Si può parlare di fenomeni formali invece, quando lordinamento legislativo si è accorto della presenza di connessioni fra i cittadini e gli organi del potere, e regola le fasi, le modalità, i tempi del relativo procedimento e ne definisce gli effetti. E’ allora possibile distinguere le pratiche partecipative dagli istituti della partecipazione, notando che le prime spesso si evolvono nelle seconde. Più ci si avvicina al livello locale, più la partecipazione dei cittadini aumenta, dando l’impressione che è proprio a livello locale che la partecipazione viene in essere. Per dirla con Rodotà, sono i piccoli gruppi e le comunità locali "il luogo ideale per ricostruire o per realizzare effettivamente una democrazia fondata su un faccia a faccia tra cittadini" 15. Quindi i principi di decentramento e sussidiarietà possono essere letti – e meglio compresi - nella prospettiva di un maggior coinvolgimento dei cittadini alle decisioni della PA. In questa ottica possiamo anche leggere labbandono progressivo della concezione di omogeneità del tessuto amministrativo nazionale. La partecipazione dei cittadini serve dunque anche a far adattare la PA al contesto sociale e territoriale in cui opera.15 Stefano Rodotà, Tecnopolitica 23
  20. 20. Chiarita la ragion d’essere della partecipazione, di seguito capiamo come i cittadini partecipano realmente allattività amministrativa. Come già detto in precedenza, la PA oggi ha perso il suo fare autoritativo e si presenta alle contrattazioni come primo tra pari. La PA è un portatore di interessi, concepiti come pubblici, che vengono sottoposti a discussioni con privati che hanno interessi coinvolti. I soggetti privati possono partecipare singolarmente o in forma associata, e possono inserirsi nel discorso in momenti diversi e con forme e capacità diverse. Nellordinamento giuridico cè un’assoluta assenza di indicazioni unitarie in materia di partecipazione, causata oltre che dallinafferrabilità delloggetto in questione anche dal fatto che siamo di fronte ad un ambito rimesso in gran parte allautonomia dei privati. Ma un autorevole giurista 16 ha provato a dividere le pratiche partecipative in base alle finalità che si vogliono raggiungere. Si distinguono in tal modo: casi in cui la partecipazione dei privati mira esclusivamente a migliorare il patrimonio informativo della PA; casi in cui la partecipazione dei privati è finalizzata alla difesa dei propri interessi nei confronti di altri interessi pubblici o di altri privati; casi in cui la partecipazione dei privati ambisce a decidere insieme allamministrazione. Donati evidenzia anche una quarta finalità, distinguendo casi in cui la partecipazione dei privati funga da controllo e verifica 17 delloperato pubblico. Quindi il concetto di partecipazione inteso dalla L. 241/1990 come lallargamento dellistruttoria e la trasformazione del procedimento in un’arena pubblica di discussione fra portatori16 Cassese, Il privato e il procedimento amministrativo, in Archivio giuridico, n. 1-2, 1970 e ancora, Lapartecipazione dei privati alle decisioni pubbliche, Riv. Trim. Dir. Pubb., 2007, p.3-4217 D. Donati, Il controllo dei cittadini sull’amministrazione pubblica, tra effettività giuridica e valore etico 24
  21. 21. di interessi per giungere ad una decisione più giusta e condivisa, sembra essere – di fatto - superato. Oggi si assiste, nella pratica, ad unestensione del principio di partecipazione verso ambiti prima impensabili e quindi non regolamentati. Un esempio sono le attività di controllo e di customer satisfaction svolte dai cittadini sui servizi erogati da un ente pubblico. Ma, anche se non del tutto regolamentati, tali processi partecipativi vengono in essere, e spesso si traducono in una discussione fra formazioni sociali e PA attorno al tavolo delle trattative. Per dare soluzione ai problemi di una società complessa quale è la nostra, è necessario che i cittadini non siano più destinatari passivi dell’intervento pubblico dell’amministrazione ma, piuttosto, che sia ritenuta una risorsa strategica la loro partecipazione alle scelte pubbliche. Sul terreno dei processi decisionali inclusivi, tuttavia, le amministrazioni vanno spesso incontro a grandi difficoltà poiché si imbattono in ostacoli non previsti, in conflitti inattesi, in incomprensioni ed equivoci 18. Come dice Bobbio, in assenza di un quadro normativo di riferimento, le pratiche partecipative hanno delle controindicazioni. Se è vero che gli attori territoriali non sono posti di fronte ad una scelta, bensì di fronte ad un problema, è vero anche che cè una difficoltà di controllo del processo di risoluzione da parte della PA, che comporta rischi economici e tempi lunghi per deliberare, oltre alla possibilità che si aprano conflitti e poteri di veto. Per questi motivi spesso l’amministrazione tende a comportarsi come un partner fra gli altri partner, che funge da stimolo, da sollecitazione, da regia, da coordinamento, da mediatore18 L. Bobbio, Amministrare con i cittadini. Viaggio tra le pratiche di partecipazione in Italia 25
  22. 22. degli interessi in campo. Sempre per prevenire tali conflitti, èsolito da parte della PA attivare il processo partecipativoinclusivo nelle fasi finali del processo decisionale, cioèquando ai cittadini, in realtà, rimane ben poca discrezionalitàda usare. Inserendo la pratica partecipativa alla fine delprocesso si riesce sia a ridurre i costi di transazione, sia atenere sotto controllo i tempi della progettazione, sia afavorire l’uso di razionalità tecnico-scientifiche. Quanto dettonon significa che le pratiche partecipative siano da evitare,anzi, vuole rimarcare la necessità di intervento del legislatorea precisare e regolamentare ulteriormente queste pratiche,dando loro una stabilità normativa e organizzativa su cuipoggiare. Solo cosi sarà possibile inserire i cittadini fin dallefasi iniziali del procedimento, a monte e non a valle delprocesso decisionale.1.5 La sussidiarietà orizzontale Uno degli istituti della partecipazione è sicuramente lasussidiarietà orizzontale, cioè la presa in carico da parte deicittadini di attività che prima erano svolte unicamente dallaPA.Fino agli inizi degli anni novanta, lagire della PA riguardo allapresa in carico di attività e di servizi ruotava intorno a treassunti di carattere panpubblicistico, smentiti col passare deltempo:• Ciò che è di interesse generale è di interesse pubblico. 26
  23. 23. • Ciò che è di interesse pubblico è dello Stato; • Lo Stato provvede a ciò che è di interesse pubblico con apparati pubblici. Il terzo assunto prevedeva che ciò che è di pertinenza pubblica dovesse essere regolamentato tramite il diritto amministrativo. Ma nel corso degli anni cè stato un ripensamento a riguardo; si pensi alla già citata stagione delle riforme del 1991, quando attraverso le privatizzazioni formali si inizia a favorire il diritto privato rispetto a quello amministrativo. Già con la legge 241/1990 19 sul procedimento amministrativo si ammetteva una reciproca interferenza del diritto amministrativo e del diritto privato. Insomma si ripensava al fare autoritativo della PA. Il secondo assunto prevedeva che il potere amministrativo fosse diretta emanazione dello Stato. Quindi era lo Stato centrale che provvedeva ai bisogni locali, tantè vero che lidea di omogeneità del tessuto locale si rifletteva anche negli articoli della Costituzione 114, 118 e 128. Ma anche questa idea di omogeneità è poi caduta. Negli anni 70 con le prime elezioni dei consigli regionali a statuto ordinario, limpianto amministrativo viene rivisto nellintento di includere nel processo decisionale anche le realtà regionali. Ma il punto di rottura con la concezione di stato centrale e di omogeneità amministrativa si ha definitivamente con la L. 142/1990. In particolare all’art. 3 si dotano le regioni della possibilità di intervenire nellorganizzazione delle funzioni locali e di farlo in modo selettivo calibrando “gli interessi comunali e provinciali in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del19 Integrata successivamente dalla Legge 24 febbraio 2005, n. 25 27
  24. 24. territorio”. Allart. 9 invece si riconoscono al Comune “tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione e il territorio comunale, precipuamente nei servizi sociali e nellasseto del territorio per lo sviluppo economico”. Con questa legge si da quindi inizio al decentramento amministrativo che culminerà con lapprovazione della Riforma costituzionale del 2001. Ma quello che riguarda di più la partecipazione civica intesa come istituto della democrazia, è il primo assunto: “ciò che è di interesse generale è di interesse pubblico”. Implicitamente si afferma che non ci può essere un interesse rilevante per la società senza che questo sia occupato dal potere politico- amministrativo. Questo assunto trova le sue radici nella teoria fascista, incline alla statalizzazione di tutte le attività di interesse generale. Tale concezione di Stato è rimasta in auge fino all’affermazione del concetto di sussidiarietà orizzontale. La prima formulazione di sussidiarietà si rintraccia nella L. 59/1997, nella quale non solo si rivolge una particolare attenzione al livello locale, ma vi è anche un’inedita considerazione dei cittadini come soggetti che vogliono e possono essere parte in attività di interesse generale, finora monopolio della PA. In questa legge il principio di sussidiarietà è il primo tra i principi fondamentali attraverso i quali si dovranno conferire le funzioni e i compiti alle amministrazioni 20.20 "Legge 15 marzo 1997, n. 59" art 4 comma 3: Il principio di sussidiarietà, con lattribuzione della generalitàdei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunità montane, secondo lerispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative, con lesclusione delle sole funzioni incompatibilicon le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire lassolvimento di 28
  25. 25. Lidea di restituire ai cittadini la libertà di assumersi la responsabilità di tutto ciò che riguarda linteresse della comunità, è un idea antica del pensiero giuridico. Benvenuti ipotizza una “demarchia” in cui si passa da libertà garantita a libertà attiva. In questo modello, il cittadino non demanda più ad altri la soddisfazione dei propri bisogni, ma si impegna direttamente, decide e sceglie collaborando con il potere pubblico 21. Una seconda formulazione di tale principio è data nella L. 265/1999 22. Al comma 5 dellarticolo 2 si legge che “I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà. I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali". La L. 328/2000 costituisce la terza formulazione del principio in oggetto. Allarticolo 5 (ruolo del terzo settore) si afferma che Per favorire lattuazione del principio di sussidiarietà, gli enti locali, le regioni e lo Stato, nellambito delle risorse disponibili in base ai piani di cui agli articoli 18 e 19, promuovono azioni per il sostegno e la qualificazione dei soggetti operanti nel terzo settore anche attraverso politiche formative ed interventi per laccesso agevolato al credito ed ai fondi dellUnione europea.funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autoritàterritorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati21 Di fatti nelle leggi prima citate si invoca non solo la maggiore prossimità o vicinanza della PA ai cittadini, maanche ove è possibile, limmedesimarsi della PA nelle formazioni sociali. Quindi la sussidiarietà va intesa comeprossimità, e non cè ambito più vicino ai cittadini che i cittadini stessi22 Questa legge sostituisce integralmente lart.2 della legge 142/1990, (oggi recepito dalla legge 267/2000 29
  26. 26. Infine, nel 2001 con la Riforma costituzionale dellarticolo 118,la sussidiarietà trova la sua formulazione definitiva. I primidue commi descrivono una relazione (verticale) istituzionalein cui si definisce la logica fondamentale per la suddivisionedella potestà amministrativa, e uno dei principi di riferimentoper questa suddivisione è quello della sussidiarietà. Ma è ilcomma quattro ad essere il più importante ai fini della nostraanalisi: “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province eComuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini, singolie associati, per lo svolgimento di attività di interessegenerale, sulla base del principio di sussidiarietà”. Allinternodel quarto comma come possiamo notare vi sono tre precisecoordinate strutturali relative al concetto di sussidiarietà.• I soggetti della relazione: da una parte le istituzioniterritoriali, dallaltra i cittadini singoli e associati.• Loggetto della relazione: cioè lo svolgimento di attività dicarattere generale.• Il principio che regola la relazione: cioè la sussidiarietà.La norma del quarto comma prescrive quindi sia chelamministrazione deve attivarsi affinché il principio si affermi,sia che liniziativa dei cittadini sia autonoma e riferita adattività di interesse generale.Parte della dottrina giuridica interpreta tale norma secondo lasua accezione negativa, cioè la PA deve astenersi da ogniintervento sostitutivo nei confronti dei soggetti privati chedimostrino di avere capacità di svolgere le attività che hannopreso o possono prendere in carico. 30
  27. 27. Nella norma si legge inoltre che gli enti amministrativifavoriscono l’autonoma iniziativa; se s’intende il termine“favoriscono” nel senso di dover favorire, quello di favorire èdunque un vincolo costituzionale e non un obiettivo possibile.Ciò implica il dovere per lo Stato e per tutti gli enti pubblici diadottare tutte le misure sia organizzative che di azionenecessarie a rendere possibile per i cittadini lo svolgimento diattività di interesse generale.Per quanto riguarda lespressione cittadini singoli e associatipare che la norma voglia mettere in risalto il trattodellappartenenza delle persone a un sistema istituzionale,sociale ed economico, e quindi il loro dovere di parteciparealla costruzione della comunità in cui vivono. La sussidiarietàquindi dà al cittadino la possibilità di costruire e non piùdelegare la cura di tutti gli interessi condivisi dalla suacomunità. Quindi si suppone l’esistenza di una nuovacittadinanza che collabori e comunichi costantemente con laPA nellintento di proseguire lazione amministrativa in spaziche altrimenti rimarrebbero deserti. Per cittadini associatis’intende quindi il terzo settore, che è quel soggetto capace diaggregare istanze rimaste inespresse non altrimentirappresentate. Ma il terzo settore non deve sostituire lacapacità di partecipazione del singolo, altrimenti si tratterebbecomunque di delega.La locuzione autonoma iniziativa usata nel testo della normain primo luogo sollecita lidea che lattività di interessegenerale da parte dei cittadini deve avvenire spontaneamentenello spirito della solidarietà sociale, quindi nega la possibilitàdi qualsiasi forma di retribuzione diretta e piena. 31
  28. 28. Infine, la frase attività di interesse generale è quella che rileva maggiore complessità e che ha prodotto maggiori fraintendimenti. Si ritengono di interesse generale tutte quelle prestazioni di beni e di servizi che sono mosse da uno spirito solidale da parte del soggetto erogatore, capaci di rispondere ai bisogni socialmente ed economicamente rilevanti, individualmente non raggiungibili. È questo il caso del volontariato e di tutta lattività guidata da spirito di solidarietà. 1.6 La comunicazione pubblica A detta di molti, sia la qualità della partecipazione civica - e quindi della sussidiarietà - sia la qualità della trasparenza amministrativa, sono proporzionali alla qualità della comunicazione pubblica che un’istituzione riesce ad assicurare. Per partecipare ad un tavolo di contrattazione è necessario che lamministrazione comunichi le proprie intenzioni ai cittadini; per essere trasparenti è necessario, oltre alla tutela propedeutica del diritto di accesso, che lamministrazione comunichi sia i propri obiettivi, sia le proprie decisioni, sia il fallimento o il successo di unattività. Insomma, la comunicazione pubblica assume un ruolo strategico nella nuova concezione di PA 23. La comunicazione pubblica in Italia si è sviluppata inizialmente a livello locale, tra gli anni ’50 e ‘60, in un’ottica propagandistica dellamministrazione. La comunicazione allora si risolveva nellelogio da parte delladdetto stampa dei23 Si veda, a riguardo, l’opinione di: Grandi, La comunicazione pubblica, 2001; Rovinetti, comunicazionepubblica sapere e fare, 2006 32
  29. 29. successi conseguiti dallente. Solo all’inizio degli anni 60, quando lambito di azione comunale viene ampliato (istruzione, urbanistica, economia, sicurezza sociale), gli uffici stampa hanno iniziato a svolgere una funzione di formazione e informazione; lufficio stampa è così diventato strumento di conoscenza e mezzo capace di migliorare i rapporti fra amministratori e amministrati. Negli anni 70 24, con lavvio del processo di decentramento amministrativo e con ladozione del concetto di partecipazione come modus operandi per l’azione governativa, la comunicazione - almeno su carta – ha acquistato un ruolo centrale nel realizzare concretamente il processo partecipativo. Ma solo negli anni 80 la comunicazione locale si configura allinterno di un processo più grande di comunicazione pubblica, intesa come il diritto dei cittadini ad essere informati sulloperato dellamministrazione. Infatti in questi anni i professionisti dellinformazione 25, soprattutto a livello locale, iniziano a chiedersi quanto siano efficaci i periodici editi dalle istituzioni pubbliche, lo strumento principale usato per informare e comunicare con lesterno. Questi periodici si ponevano come scopo di riempire uno spazio vuoto lasciato colposamente vuoto dagli organi di informazione che operano nel cosiddetto mercato e di costruire strumenti di democrazia e partecipazione, avvicinando i cittadini alla vita amministrativa. Ma tali strumenti si rivelano di fatto incapaci di informare e comunicare col cittadino e quindi renderlo realmente partecipe della vita amministrativa. Il fallimento dei periodici è causato da una totale assenza della cultura24 n questo anno vennero istituiti i consigli regionali25 Mi riferisco alla ricerca "enti locali e informazione nella regione Emilia-Romagna" commissionata dalla Legaregionale delle autonomie dellEmilia-Romagna a un gruppo di lavoro composto da Cesareo, Grandi, Silato,Wolf 33
  30. 30. dellinformazione allinterno delle PA locali. Infatti spesso questi periodici tendevano a diventare strumenti per fornire una tribuna da cui parlare ad amministratori e politici locali. Preso atto di questa deriva, i responsabili degli enti locali chiamati a esprimersi a riguardo propongono due nuovi modi di fare comunicazione: produrre bollettini locali, più agili e puntuali rispetto ai periodici; e abolire le pubblicazioni dirette degli enti locali per incanalare le informazioni sui mezzi stampa già esistenti. Nel frattempo in Emilia-Romagna 26 iniziano anche i dibattiti riguardo la professionalità degli addetti alla comunicazione e l’autonomia redazionale che questi devono avere nei confronti del potere politico-amministrativo. Dalle considerazioni fatte e raccolte allinterno della ricerca Enti locali e informazione nella regione Emilia-Romagna, si definiscono gli obiettivi di quella che venne indicata come la politica e la strategia dellente locale nel campo dellinformazione: informare, informarsi, favorire la produzione e circolazione di informazione sul territorio 27. Linformazione dei cittadini deve essere considerata un vero e proprio obbligo istituzionale; in nome della trasparenza i cittadini devono essere informati puntualmente sulle motivazioni delle decisione prese, il parere delle opposizioni. La PA deve quindi indicare, descrivere e mettere pubblicamente in discussione i diversi elementi che concorrono alla formulazione delle decisioni, i problemi e le loro motivazioni. Quindi un netto passo in avanti rispetto allopacità amministrativa, rispetto alla cattiva circolazione delle informazioni e alla bassa considerazione che la trasparenza26 Rappresentava l’eccellenza italiana nel campo dell’informazione comunicazione pubblica27 R. Grandi, Comunicazione pubblica. Teorie, casi, profili normativi 34
  31. 31. aveva fino a questo momento allinterno della PA. Secondo le considerazioni raccolte, inoltre, la PA deve prevedere gli strumenti deputati allascolto dei cittadini per far si che la possibilità che uno strumento destinato a diffondere linformazione dellente locale ai cittadini, possa anche servire a portare informazione allente locale e a portare dati e conoscenza sulla vita della comunità 28. Dunque, nell’ottica di favorire e diffondere la circolazione di informazioni sul territorio, si inizia anche a pensare alla tecnologia, alle possibilità e alle problematiche che ladozione di sistemi telematici avrebbero portato allinterno dellente locale 29. Fino a questo momento la comunicazione sembrava non essere un problema dello stato centrale, infatti lo scarto che vi era fra le modalità con le quali queste problematiche erano affrontate a livello locale e a livello nazionale deponeva sicuramente a favore del primo livello. Ma grazie alle discussioni e alle ricerche sullinformazione istituzionale partite a livello amministrativo locale, alcune questioni inerenti la comunicazione dopo poco entrano a far parte dellagenda politica nazionale. In particolare, si discute su quali devono essere gli “strumenti di esternazione”, quali gli obiettivi da conseguire, quali devono essere le professionalità dei mediatori informativi. Quindi negli anni 80, anche grazie allinteresse generale creatosi intorno alla comunicazione e i mass media, iniziano i primi dibattiti a livello nazionale su quale fosse il vero obiettivo dellufficio stampa di unistituzione pubblica. Si distinguono due correnti di pensiero: la prima crede che il28 Ibidem.29 Mi riferisco al rapporto di Giuseppe Richeri sull’adozione da parte degli enti locali francesi di tecnologieinformatiche; redatto nellambito della ricerca "Enti locali e informazione nella regione Emilia-Romagna 35
  32. 32. compito delladdetto stampa si esaurisca nel fare comunicati e soprattutto farli pubblicare; la seconda invece ritiene che i veri destinatari dellufficio stampa siano i cittadini. Rovinetti, appartenente alla seconda scuola di pensiero, traccia uno scenario sociale mutato, caratterizzato dallemergere di nuove necessità e quindi di nuovi compiti allinterno di quella che era una funzione di supporto dellattività degli enti locali, da realizzarsi con unazione interna (agendo come struttura di collegamento fra le diverse articolazioni aziendali) ed una esterna (dando unimmagine complessiva dellente, mantenendo spazi autonomi di conoscenza, aprendo nuovi canali informativi con la società civile) 30. In particolare Rovinetti sottolinea la necessità di progettare linformazione, per creare un rapporto equilibrato fra cittadini, amministrazione e mass media; di creare una nuova cultura dellinformazione, per considerare le notizie in maniera più critica; di veicolare un immagine coordinata dellazienda. Sostanzialmente ci si rende conto che la sola struttura dellufficio stampa risulta insufficiente a svolgere una comunicazione “totale” nella quale i destinatari non erano più solo i giornalisti ma anche e soprattutto i cittadini. Proprio per soddisfare questo nuovo bisogno nella quasi totalità degli statuti regionali viene riconosciuto il diritto ad essere informati e ad informarsi, e quindi gli stessi enti locali iniziano a preoccuparsi del come attuare tale disposizione. Come prima cosa vengono regolamentati gli uffici stampa, e in molti statuti regionali viene previsto un finanziamento del sistema radiotelevisivo ed editoriale locale; mentre in casi eccezionali come quello di Bologna, si arriva ad aprire un centro di30 Rovinetti, Comunicazione pubblica, sapere e fare 36
  33. 33. informazione comunale, in cui la comunicazione era considerata un vero e proprio servizio. A livello nazionale uno dei primi impulsi legislativi che riguardano - anche se marginalmente - la comunicazione pubblica è lemanazione della Legge 5 agosto del 1981 n. 416 (recante la disciplina per le imprese editrici e provvidenza per leditoria). Questa legge, approvata per ostacolare la formazione di concentrazioni editoriali dominanti e regolamentare laiuto finanziario pubblico allindustria editoriale, prevede allarticolo 13 alcuni obblighi per le amministrazione pubbliche in materia di comunicazione pubblicitaria. Questo articolo decreta un doppio obbligo e un divieto: obbliga le PA a destinare una quota dei fondi inscritti a bilancio per la pubblicità “alla pubblicità sui giornali, quotidiani e periodici” in una percentuale non inferiore al 70%, e a comunicare al garante per leditoria tutte le erogazioni pubblicitarie dei singoli esercizi finanziari anche se negative 31, insieme al divieto di fornire qualsiasi altro contributo ai giornali in forme diverse da quelle previste da questo articolo. Pur avendo nobili obiettivi, la L. 416/81 mette la PA in una condizione di subordinazione rispetto alla carta stampata. Di fatti alla PA rimane poco potere decisionale sulla scelta dei canali di comunicazione per veicolare la propria campagna pubblicitaria, correndo perennemente il rischio che queste campagne non sortissero leffetto desiderato. E’ un chiaro segno della mancanza di un vero interesse del legislatore rispetto alla comunicazione pubblica. I limiti della 416/81 e soprattutto la disattesa applicazione dellobbligo di comunicare al garante le erogazioni31 Che è divenuto poi garante per la radiodiffusione ed editoria 37
  34. 34. pubblicitarie, inducono perciò il legislatore a promulgareun’altra legge, la L. 67/1987 con funzioni di rinnovo eprecisazione della precedente. I punti su cui questa leggedimostra continuità con laltra si riferiscono sia allobbligo dipianificare la pubblicità sui quotidiani (però passando dal 70%al 50%), sia allobbligo di istituire nei bilanci un capitolodedicato alle spese pubblicitarie, sia al divieto di qualsiasialtra forma di finanziamento. Le novità portate da questalegge, invece, riguardano alcune iniziative specifiche come: lacostituzione del primo organo misto istituito dal governo percoordinare gli interventi di comunicazione pubblicitariapubblica; lobbligo per le amministrazioni interessate dipresentare entro sessanta giorni dallapprovazione delbilancio dello Stato progetti di massima sulle campagnepubblicitarie da fare; listituzione di un fondo costituito dal20% delle somme stanziate da tutte le amministrazioni statalinel capitolo di bilancio, da assegnare a progetti“motivatamente prescelti”; lobbligo per una serie ampia di PAdi pubblicare i propri bilanci su almeno due quotidiani locali dilarga diffusione, su un quotidiano nazionale e su un periodico(in questo modo il finanziamento alleditoria era motivato dauna certa trasparenza contabile). Pur condividendo ilpensiero di Contaldo riguardo al legislatore, che ha iniziato aguardare in un ottica più adeguata il quadro dei bisogni dicomunicazione delle istituzioni in generale”, rimane qualchedubbio sul fatto di “evitare che la comunicazione pubblicadiventi un mezzo per garantire provvidenza alle aziendeeditoriali. Infatti, anche se è vero che la percentuale di spesada destinare alla pubblicità sui quotidiani viene diminuita, treanni dopo, con la legge 223/1990 si obbligano leamministrazioni statali e gli enti non territoriali a riservare il 38
  35. 35. 25% della spesa pubblicitaria stanziata a bilancio alla pubblicità sulle reti radiofoniche e televisive private che operano sul territorio 32. Inoltre anche lobbligo della pubblicazione del bilancio sui periodici, quotidiani locali e nazionali, in realtà non ha portato alla trasparenza desiderata. Infatti, la PA si limita a riportare integralmente il bilancio, senza preoccuparsi della sua accessibilità, cioè della leggibilità e della comprensibilità del testo. I responsabili della pubblicazione non usufruiscono della possibilità di accompagnare il bilancio con delle note esplicative o con una breve sintesi riassuntiva per renderlo più comprensibile, ma si limitano ad una notarile ricezione del provvedimento. Il fallimento della pubblicazione del bilancio come strumento per perseguire la trasparenza si può ascrivere alla totale assenza di una cultura della comunicazione allinterno della maggioranza delle PA. Linversione di tendenza si ha negli anni 90, quando la comunicazione pubblica cessa di essere un veicolo di finanziamenti pubblici alleditoria e inizia a diventare strategica per la fase di ammodernamento e apertura della PA nei confronti dei cittadini. Come già accennato nel primo paragrafo, questo decennio è contraddistinto da una produzione normativa tesa a modificare il rapporto di sudditanza dei cittadini nei confronti dellamministrazione pubblica. La legge 142/1991 (recante l’ordinamento delle autonomie locali) stabilisce lobbligo per province e comuni di dotarsi di un proprio statuto che contempli anche il diritto allinformazione dei cittadini e disponga le forme di accesso e partecipazione ai procedimenti amministrativi. Questa legge32 Con la L. 7 agosto 1990 n. 250, invece, le emittenti televisive vengono equiparate ai quotidiani e ai periodici 39
  36. 36. legittima i cittadini singoli e associati come interlocutoriparitari dellamministrazione, degni di partecipare ad ogniprocesso decisionale che li riguarda. È nel primo commadellart. 6 che si può leggere il definitivo cambiamento delrapporto fra cittadini e PA: i comuni valorizzano le libereforme associative e promuovono organismi di partecipazionepopolare allamministrazione locale, anche su base diquartiere o di frazione. I rapporti di tali forme associative conil comune sono disciplinati dallo statuto. Ancora nellart. 6 enel successivo art. 7 si precisano le forme di partecipazionedei cittadini, i quali hanno il diritto di: accedere liberamentealle strutture, ai servizi agli atti amministrativi eallinformazione di cui è in possesso lamministrazione;essere consultati dalla PA; promuovere petizioni, istanze,proposte dirette a promuovere interventi per la migliore tuteladi interessi collettivi; promuovere referendum consultivi;pubblicità per tutti gli atti dellamministrazione comunale eprovinciale ad eccezione di alcuni; individuazione deiresponsabili del procedimento; chiedere informazioni sullostato dellarte dei procedimenti e degli atti.Inoltre, la L. 142/91 è la prima a parlare di separazione fra lefunzioni di indirizzo e controllo e quelle gestionali; si inizia aparlare così della professionalità degli operatori nella PA alivello nazionale. Infatti, con la concessione data ai comuni didotarsi di un proprio statuto e quindi di auto-organizzarsi, lalegge ha di fatto permesso alle amministrazioni locali didotarsi di modalità organizzative proprie delle aziendeprivate. Ma - come ben sappiamo - non è la sola legge cherealizza il cambiamento; infatti gli statuti verranno promulgatidagli enti locali con una notevole lentezza, probabilmente 40
  37. 37. causata dalleffettiva mancanza di volontà da parte degliapparati politici. Anche laddove gli amministratori si dotano distrumenti che permettano laccesso agli atti amministrativi eche rendano più concreta listanza di partecipazione,attraverso l’istituzione di uffici dedicati al cittadino, non sirealizza una reale innovazione; piuttosto questi proto-ufficiper la relazione con il pubblico in realtà sono sololadempimento della legge.A distanza di quasi due mesi dallapprovazione della L.142/1991, viene promulgata e adottata un’altra legge, tesaanch’essa a ristrutturare la PA sulla base dei principi diefficienza, economicità, pubblicità, partecipazione: si trattadella L. 241/1990, recante nuove norme in materia diprocedimento amministrativo e di diritto di accesso aidocumenti amministrativi. Questa legge, oltre a regolareulteriormente i rapporti fra cittadini e PA, ha dato maggioreconcretezza agli istituti di partecipazione e accesso previstidalla precedente L. 142/1990. Si propone infatti di dareattuazione ai criteri di partecipazione attraverso disposizioniche garantiscono: la partecipazione al procedimentoamministrativo; la trasparenza amministrativa; laccesso aidocumenti in possesso dellamministrazione; un limitetemporale massimo per la conclusione di un procedimentoamministrativo; lobbligo di motivazione di un procedimentoamministrativo; il principio di consensualità.Questa legge - definita da Gregorio Arena di rangocostituzionale, segna il passaggio da una concezione di PAchiusa, autoreferenziale, discrezionale e opaca, ad unaconcezione di PA che fa della trasparenza e dellapartecipazione i suoi punti cardine. 41
  38. 38. Per far si che chiunque vi abbia interesse per la tutela disituazioni giuridicamente rilevanti possa prendere visione deidocumenti amministrativi è necessario che ci sia un ufficionon solo preposto a questa funzione ma anche a tutte le altreche prevedono la relazione con il cittadino. Vale a dire cheper far accedere ai documenti e far partecipare il cittadino allafase istruttoria del procedimento amministrativo è necessariala presenza di un organo che informi e guidi “linteressato”allinterno della selva burocratica.Dopo i già citati primi tentativi andati a male, tra la metà del1992 e la fine del 1994 il legislatore disegna un quadronormativo atto a rendere effettivo lo sviluppo in materia diinformazione e partecipazione promesso dalle legge142/1990 e 241/1990. Con il D.P.R 352/1992 allarticolo 6,per la prima volta si sente parlare di “ufficio per le relazionicon il pubblico”: Le singole amministrazioni valutano altresìlopportunità di istituire un ufficio per le relazioni con ilpubblico e comunque individuano un ufficio che fornisca tuttele informazioni sulle modalità di esercizio del diritto diaccesso e sui relativi costi.Quindi, si parla di opportunità e non di obbligatorietà diistituire un Urp; solo dopo sette mesi, con il dlsg 29/1993 sidefinisce in maniera ancora più precisa il riassettoorganizzativo della PA, e si rende obbligatorio listituzione diun Urp. Questo decreto si pone come obiettivo il portare tuttele amministrazioni ad un livello minimo di attuazione dei nuoviprincipi amministrativi; infatti questa disposizione di legge èdestinata a tutte le amministrazioni dello stato: dagli istitutiscolastici, agli istituti autonomi, case popolari, passando perle comunità montane. Nell’ottica di realizzare gli obiettivi di 42
  39. 39. economicità, speditezza e rispondenza al pubblico interesse,è dunque necessario che gli Urp fossero dotati di strumentiper organizzare e svolgere sia una comunicazione interna(per collegare e armonizzare lattività di tutti gli uffici dellaPA), sia di una comunicazione esterna per attuare il principiodi trasparenza amministrativa in funzione dellesigenzadellutente. Finalmente si è compreso il valore dellacomunicazione pubblica, che non può essere considerata unmero optional amministrativo, ma deve anzi essere intesacome lunico viatico possibile per far affermare come normala trasparenza e la partecipazione.Parallelamente alla scoperta della comunicazione comeelemento strategico, inizia a farsi largo lidea che le modalitàin cui si effettuano le prestazioni amministrative devonoispirarsi al principio della soddisfazione dei bisogni delcittadino. Per soddisfare i bisogni bisogna prima individuarliconcretamente, quindi l’ascolto acquista un valorefondamentale: si palesa per la prima volta la necessità diricevere dai cittadini informazioni e valutazioni sui serviziofferti dalla PA.Allarticolo 12 del D.L 29/1993 si elencano in manieradettagliata sia gli obiettivi da raggiungere, sia le modalità conle quali raggiungere gli obiettivi. Nel secondo comma diquesto articolo infatti si legge che gli URP anche mediantelutilizzo di tecnologie informatiche devono provvedere: alservizio per lutenza per i diritti di partecipazione,allinformazione allutenza relativa agli atti e allo stato deiprocedimenti, alla ricerca ed analisi finalizzate allaformulazione di proposte alla propria amministrazione sugliaspetti organizzativi e logistici del rapporto con lutenza. 43
  40. 40. Inoltre al terzo comma si fa riferimento al tipo di personale daassegnare a questo ufficio, che sarà qualificato, capace direlazionarsi con il pubblico; mentre al quarto comma si fariferimento alla comunicazione di pubblica utilità" comeattività necessaria da svolgere.Ma è con la direttiva del 11/10/1994 che tutta lattività dellUrpviene definita e precisata in relazione alle finalità, alle attivitàe allorganizzazione. Ciò che appare evidente da subito è iltentativo di qualificare gli obiettivi dellurp come una doppiaapertura nei confronti dellesterno: si veicolano informazioni aicittadini/utenti, ma si veicolano anche informazioni daicittadini/utenti allinterno della struttura, che si trova quindinella necessità di modificare la propria identità fino ad alloranon-comunicante e autoreferenziale". Le finalità individuatesono: dare attuazione al principio della trasparenzadellattività amministrativa; dare attuazione al diritto diaccesso alla documentazione amministrativa e ad unacorretta attuazione"; "rilevare sistematicamente i bisogni ed illivello di soddisfazione dellutenza per i servizi erogati;proporre adeguamenti e correttivi per favorirelammodernamento delle strutture, la semplificazione deilinguaggi, e laggiornamento delle modalità con cui leamministrazioni si propongono allutenza. Inoltre la stessadirettiva indica anche come organizzare lUrp in modo che lacollocazione fosse ubicata in locali individuabili, accessibili,facili da raggiungere, anche con i trasporti pubblici; lemodalità di accesso (fisico e non) fossero non solo note maadottassero un orario di ricevimento che si estendesse alleore pomeridiane; il personale fosse altamente competente inrelazione alla conoscenza dellorganizzazione a cui 44
  41. 41. apparteneva, allaccoglienza del pubblico e allutilizzo di tutti isistemi tecnologici attraverso i quali vengono veicolate leinformazioni. Poiché si richiede lo svolgimento di nuovicompiti, sono pure necessarie nuove professionalità, perquesto motivo la circolare del ministro della funzione pubblica21/04/1995 n.14 include la formazione del personale dellUrptra gli interventi prioritari in materia. In particolare si fariferimento alla capacità dei dipendenti di operare in realtàamministrative informatizzate; alle competenze proprie dellacultura del dato statistico; allo “sviluppo di profili dimanagerialità capaci di progettare le attività.Il capitolo URP si chiude per il momento con lapprovazionedella legge 7 giugno 2000, n. 150 Disciplina delle attività diinformazione e di comunicazione delle pubblicheamministrazioni. Lintento di questa legge è quello di definirele professionalità della comunicazione e di suddividere eassegnare compiti e obiettivi ben precisi alle tre strutture dellacomunicazione amministrativa. Con questa legge “si indicanoin modo preciso le funzioni fondamentali che vannoricondotte allinterno di questa disciplina; inoltre si elencanouna “serie di strumenti attraverso i quali le azioni informativevanno organizzate e gestite (pubblicità, fiere, reti civiche ecc).Larticolo 4 invece è riservato al tema della formazioneprofessionale di chi già opera nelle istituzioni per formare unaleva di comunicatori pubblici.Ma forse una delle innovazioni più importanti portate daquesta legge è la divisione dei compiti di informazione ecomunicazione: le due attività vengono assegnate a due ufficicon competenze e professionalità diverse, rispettivamenteall’ufficio stampa e all’Urp. Allarticolo 7, 8 e 9 della presente 45
  42. 42. legge si definiscono quindi – rispettivamente - il ruolo del portavoce, dellufficio stampa e del URP. I primi due come target hanno il sistema informativo dei media; con la differenza che il portavoce ha un approccio politico che tende alla parzialità a favore del partito di appartenenza, mentre lufficio stampa dovrebbe avere un approccio più istituzionale, che tende allimparzialità. Lattività di comunicazione verso i cittadini, invece è destinata allurp, i quali pur mantenendo i tradizionali compiti loro assegnati dalle precedenti disposizioni, vengono posti al centro di un sistema di comunicazione più complesso e articolato. Innanzitutto va detto che con lapprovazione di questa legge, il responsabile dellurp sarà una nuova figura professionale, il comunicatore pubblico, il quale deve avere dei titoli di studio ben precisi. Al comunicatore pubblico vengono assegnati perlomeno tre obiettivi: promuovere ladozione di sistemi di interconnessione telematica; attivare, anche attraverso la comunicazione interna processi di verifica della qualità e del gradimento dei servizi da parte dei cittadini; coordinare le reti civiche. Insomma la legge 150/2000 si propone di: dare piena e definitiva legittimazione della comunicazione in un sistema, quello pubblico nato e cresciuto nel silenzio e nel segreto dufficio 33; e di riconoscere la comunicazione come uno degli elementi qualificanti di un nuovo sistema di relazioni paritarie tra amministrazioni e cittadini”. Ma allo stesso tempo in molti parlano di occasione sprecata in quanto la presente disposizione non ha sortito gli effetti sperati. Rovinetti per esempio parla di una legge approvata dal parlamento e non applicata dalla Pubblica Amministrazione, basandosi su33 Rovinetti, comunicazione pubblica sapere e fare 46
  43. 43. alcune ricerche quantitative - come quella effettuataallinterno del progetto nazionale “urp degli urp”, o comequella promossa dalluniversità Iulm di Milano insieme aldipartimento della funzione pubblica (2000-2004) – in cui sidimostra che gli uffici relazione con il pubblico sarebbero statiadottati approssimativamente solo dalla metà delle PAinteressate. Insomma la legge è stata presa alla stregua di unmero consiglio amministrativo.Oltre alla bassa adesione alla legge, cè da dire anche chespesso le funzioni dellUrp sono state attribuite solonominalmente, ma di fatto non vengono svolte e garantite aicittadini. Nicoletta Levi nota come ogni PA ha provveduto aplasmare il proprio Urp in base alle caratteristiche del tessutosocio-economico del territorio di riferimento, quindi non cè unURP uguale allaltro. In sostanza, ci sono diversi modelli diUrp: il più diffuso è il modello sportello informativo che fariferimento alle due funzioni classiche di questo ufficio, cioè latutela dei diritti (di accesso e partecipazione) e linformazionedel cittadino.Altro modello dellUrp è lo sportello polifunzionale, che nascedallesigenza di sviluppare ulteriormente la politicadellaccesso allamministrazione. LUrp si trasforma così inuna vera e propria reception dellente allinterno della qualenon solo è possibile ricevere informazioni, ma è possibileanche accedere e iniziare un procedimento amministrativo,eliminando quindi uno o più passaggi burocratici. Il corebusiness di questo modello è la semplificazioneamministrativa. Naturalmente levoluzione dellUrp verso losportello polifunzionale è un processo progressivo che puòavvenire solo poco alla volta, perché implica il riassetto 47
  44. 44. dellintera organizzazione amministrativa. Lultimo modello diUrp rilevato è infine quello che soddisfa quanto dispostoallart. 8 della legge 150/2000 secondo il quale leamministrazioni affidano allurp sia le funzioni di supporto allerelazioni dellorganizzazione con i propri pubblici sia quelle disupporto ai settori per la gestione delle attività e dei prodottidi comunicazione. In sostanza lurp di queste amministrazionisvolge compiutamente sia il ruolo di line della comunicazione(relazione interpersonale diretta tra gli operatori di sportello ei cittadini) sia il ruolo di staff (gestione della comunicazioneinterna ed esterna e ascolto degli utenti).1.7 Le tecnologie della comunicazione a servizio della PA Con il passare del tempo ci si è accorti che linformatica èuno strumento efficace ed efficiente per il raggiungimento ditutti gli obiettivi amministrativi in materia di accesso,trasparenza e partecipazione. Infatti, solo attraverso unprocesso di informatizzazione della PA si può creare una reteunitaria che metta in contatto le amministrazioni periferichecon quelle centrali; che permetta lo scambio di dati edocumenti in nome dello snellimento burocratico. Il via alprocesso di informatizzazione della PA, viene dato dal D.lgsn.39 del 1993, nel quale si istituisce “lautorità perlinformatica nella pubblica amministrazione” (AIPA).Il primo progetto coordinato dall’AIPA, inserito nella direttivadel presidente del consiglio 5/09/1995, è la costituzione della“rete unitaria per la pubblica amministrazione” (RUPA). 48
  45. 45. Lobiettivo di questa direttiva è garantire ad ogni utente cheoperava sulla rete la possibilità di accedere [..] ai dati e allaprocedure residenti su tutti gli altri sistemi connessi,indipendentemente dalle soluzioni tecniche adottate. Per fareciò, si rende necessaria un’infrastruttura telematica capace diveicolare i dati in modo sicuro e creare dei programmi chepermettessero alle amministrazioni di usufruire dei dati e deiservizi applicativi delle altre amministrazioni. Sempre nel1995 viene inaugurata a Bologna la prima rete civica italiana,“Iperbole”. Lo scopo della rete civica era quello diincrementare la partecipazione dei cittadini alle attivitàdellente locale attraverso innovazioni nel campo dellacomunicazione. In particolare la PA attraverso Iperbole vuole:aumentare la circolazione di informazioni locali fornite da unapluralità di soggetti; incrementare la tipologia e la qualità deiservizi proposti alla cittadinanza; rendere possibile e facilitareil dialogo fra gli utenti e i fornitori del servizio; cercare diabbattere le barriere socio-economiche che non permettonoun accesso generalizzato alla rete; promuovere dibattiti eforum su temi di interesse locale, in modo da rendere effettivala partecipazione ai processi decisionali amministrativi.Il discorso delle reti civiche va inquadrato nel più ampiodibattito sul ruolo delle città nel processo di globalizzazione.Si è arrivati alla conclusione che dal quel momento in poi ogniazione che riguardasse la partecipazione e la comunicazionefosse imprescindibile dalluso di internet. La tendenzapronosticata è quella delladdensamento delle persone nellecittà più tecnologicamente avanzate, e ci si rende conto cheluso delle tecnologie della comunicazione è lunica possibilitàche le persone hanno per non rimanere estromessi dal nuovo 49
  46. 46. ordine mondiale. Si va palesando l’idea che internet è lunico strumento che permette sia di “restringere il mondo”, sia di rendere più facile e immediato il dialogo fra i diversi attori territoriali. All’interno di questo dibattito Paola Bonora e Alessandro Rovinetti credono nelle potenzialità della rete, ma allo stesso tempo insistono sul fatto che senza lalfabetizzazione informatica dei cittadini, internet sarebbe rimasto uno strumento dalle grandi potenzialità ma elitario; insomma, nell’opinione di Bonora e Rovinetti il cablaggio delle città dovrà essere accompagnato da una politica di formazione dei cittadini alluso delle nuove tecnologie. Purtroppo la formazione dei cittadini in Italia è stata discontinua e troppo spesso lasciata allimprovvisazione. Nel 2010 è stato presentato dalla “Nokia Siemens Network” il rapporto “connectivity scorecard” 34, realizzato dalla “Haskayne School of Business della University of Calgary”. Lo studio misura il livello di connettività di un paese in base alle infrastrutture e all’utilizzo delle tecnologie da parte dei cittadini, delle imprese e dell’apparato statale. LItalia si è posizionata ultima tra i paesi membri del G8 e ventiduesima tra i 25 paesi economicamente più avanzati. Dal rapporto emerge che il 58% della popolazione italiana non ha mai utilizzato Internet, e dunque non ha mai navigato sul web per informarsi, fare acquisti tramiti siti di e-commerce, gestire conti correnti on line, utilizzare social network e via dicendo. Il parere di Giuseppe Donagemma 35 è che il ritardo in classifica dell’Italia rispetto alle altre nazioni è dovuto al peggioramento di alcuni parametri analitici, quali l’utilizzo delle tecnologie da34 Link del documento http://bit.ly/cpILuG35 capo della regione WSE (West and South Europe) di "Nokia Siemens Network” 50
  47. 47. parte del consumatore finale e la carente alfabetizzazionedigitale.Ma nonostante la mancanza di cultura digitale, anche in Italiasi parla da anni di città digitali e di comunità virtuali, ossia uninsieme di persone interessate ad un determinato argomento,o con un approccio comune alla vita di relazione, checorrispondono tra loro attraverso una rete telematica comeinternet, costituendo una rete sociale con caratteristichepeculiari. Infatti tale aggregazione non è necessariamentevincolata al luogo o paese di provenienza; essendo infattiquesta una comunità online, chiunque può partecipareovunque si trovi con un semplice accesso alle reti. In unacomunità reale, nella quale i cittadini presiedono concompetenza lo spazio virtuale del web, è lecito auspicare unacittà digitale, cioè la fase successiva alla rete civica “unostrumento per cambiare la città [..] che non fornisce serviziquali duplicato elettronico per prodotti esistenti ma serviziprogettati sulle caratteristiche strutturali del mezzo(cangianelli 97 p.120). Vale a dire uno strumento capace disemplificare ulteriormente la burocrazia amministrativa, disemplificare il recupero e la circolazione di informazioni, diampliare la rete di contatti e di relazioni di ogni persona, masoprattutto capace di far conoscere e promuovere le iniziativedellamministrazione sia in termini di servizi che in termini dimarketing territoriale.Ricapitolando, allinterno della PA moderna ci si è resi contodel ruolo strategico che ha la comunicazione in tutta lattivitàamministrativa; il mondo della comunicazione pubblica a suavolta si è reso conto della necessità di usare internet e tutte letecnologie dellinformazione. È opinione comune che dagli 51
  48. 48. inizi degli anni 00 il web “classico”, compostoprevalentemente da siti web statici, senza alcuna possibilitàdi interazione con lutente, si è evoluto; grazie a nuovilinguaggi di programmazione, il web 2.0 permette unospiccato livello di interazione tra il sito e lutente e non solo.Infatti, attraverso social network, blog e forum, si passafondamentalmente dalla semplice consultazione (seppuresupportata da efficienti strumenti di ricerca, selezione eaggregazione) alla possibilità di contribuire popolando ealimentando il Web con propri contenuti.Nel prossimo capitolo faremo una panoramica sulle modalitàdi azione della PA allinterno del mondo virtuale creato dalleapplicazioni del web 2.0. 52
  49. 49. 2. Come il web 2.0 sta trasformando linterazione tra amministrazione e amministrato e quali sono i vantaggi/svantaggi connessi 2.1. Pubblica amministrazione e web 2.0 Nellera del web 2.0, anche le PA sono allettate dallutilizzo dei social network per costruire insieme ai cittadini nuove forme di dialogo 36. Infatti, tramite gli strumenti web based, i principi di trasparenza, efficacia ed efficienza dellazione amministrativa si rinvigoriscono e diventano ancora più attuabili - grazie alla possibilità di stabilire una comunicazione diretta e interattiva con la cittadinanza. Gli strumenti 2.0 sono gratuiti, ma per sfruttarli appieno occorre personale preparato, e dedicato in modo continuativo e specialistico alle attività di social networking. La scelta di "esserci", infatti, deve essere ponderata e preceduta da unanalisi che prenda in considerazione diversi fattori: come gli obiettivi che si vogliono raggiungere (cosa comunicare e a chi), le strategie da mettere in atto (come comunicare e con quale grado di interazione), gli strumenti da utilizzare (Facebook, Twitter, Flickr, Youtube, o altri), quali risorse impiegare. Dunque, senza un buon piano di comunicazione - pensato ad hoc per questi strumenti - cè il rischio per la PA che si cimenta nel social networking di generare effetti inversi a quelli desiderati. Creare un profilo pubblico su un qualsiasi social network e poi gestirlo male o abbandonarlo, fa si che limmagine che si36 Stefano Rodotà, Tecnopolitica 53
  50. 50. comunica è quella di una PA incompetente e non professionale, che ha deciso di presenziare gli ambienti web 2.0 solo per essere al passo coi tempi o per non essere da meno rispetto ad altre PA. Allora, se si decide di utilizzare gli strumenti 2.0, si decide implicitamente anche di riorganizzare la struttura interna della PA in questione, in modo da assecondare la nuova domanda di comunicazione. Infatti, gli utenti del web 2.0 si aspettano risposte immediate, perciò la risposta da parte della PA non potrà attendere i tempi burocratici dellazione amministrativa (come delibere e autorizzazioni). Oltre ai cambiamenti che intervengono sulla domanda di comunicazione da parte del cyber-cittadino, la PA dovrà tenere in considerazione anche alcune caratteristiche peculiari dellambiente 2.0. Innanzitutto, il fatto che “il web non dimentica”: ciò che viene pubblicato À¨

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