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Regiões e regionalização
em Portugal: do estigma entalado
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Artigo Regionalizacao F T S

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Artigo sobre o tema da regionalização, trazendo a análise histórica desse processo em Portugal. Publicado em 2008 na revista Sociedade & Território.

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Artigo Regionalizacao F T S

  1. 1. DOSSIER Regiões e regionalização em Portugal: do estigma entalado ao empreendedorismo forçado Fernando Teigão dos Santos* INTRODUÇÃO o referendo, tem condicionado uma reflexão mais ampla sobre o papel das regiões portuguesas, inde- Portugal passou os últimos trinta anos com a pendentemente do nível de autonomia política. questão da regionalização literalmente entalada na Perante este cenário, o presente artigo estrutura-se Constituição Portuguesa e na agenda política, sem em três partes: conseguir resolver decididamente essa questão de como organizar e governar o território, numa pers- – Na primeira parte «Região empreendedora: de pectiva de poderes e competências intermédias, escala territorial a agente global» pretende-se entre o Estado central e os Municípios. Vários con- reflectir sobre o actual papel da Região no con- textos marcados por instabilidade política, por texto da globalização e da integração euro- necessidades de maior centralismo ou por geome- peia, mostrando que há uma tendência de trias político-partidárias, ao longo das três décadas aumento do poder e do protagonismo a este acabaram por condicionar a não regionalização nível. As Regiões têm cada vez maior autono- politica do país, ainda que o nível regional e respec- mia, capacidades e recursos que lhes permitem tivas instituições tenham ganho crescente poder, liderar os seus processos de desenvolvimento e recursos (técnicos, financeiros) e capacidades para até mesmo actuar internacionalmente num promover o desenvolvimento regional. A integração contexto de forte competição entre territórios. europeia e as políticas de coesão com os seus instru- – Na segunda parte pretende-se discutir «O mentos financeiros transformaram profundamente os estigma da regionalização em Portugal», onde territórios e promoveram as Regiões a protagonistas se procura fazer uma leitura evolutiva sobre o internacionais. Se no passado as Regiões eram tema, onde se identificam e caracterizam meras escalas territoriais com poucas capacidades e quatro períodos distintos desde o lançamento competências, na actualidade as Regiões são força- da política regional em Portugal, no âmbito das a ser cada vez mais empreendedoras, activas na do III Plano de Fomento, até à actualidade defesa dos seus interesses, catalizadoras de relações (2007) onde o assunto volta a ganhar media- sócio-económicas, assumindo-se como líderes dos tismo. Procura-se nesta parte compreender de seus processos de desenvolvimento. No entanto, em forma mais estruturada uma questão que Portugal o arrastar da questão da regionalização e o durante trinta anos atravessou ciclicamente a estigma enraizado após uma década decorrida sobre realidade política nacional. * Doutorando FCT/UNL 69
  2. 2. PARTE II – DESAFIO: CIDADÃOS – Na terceira parte considera-se que perante o A politica europeia de desenvolvimento regio- ressurgir do debate sobre a questão da regio- nal tem vindo a assumir-se como uma das priorida- nalização em Portugal há a necessidade de des de topo de uma União Europeia em progressivo promover um enquadramento da discussão, alargamento, mobilizando crescentes recursos que considere o contexto regionalismo dinâ- financeiros, envolvendo um maior número de inter- mico que se vai afirmando no âmbito euro- venientes (desde a escala local à escala supra- peu. Apontam-se nesta parte algumas linhas nacional), sendo uma política altamente transversal de discussão que poderão ser pertinentes para que cruza diversas dimensões territoriais e secto- esse debate emergente, que mais do que dizer riais, que reflecte o principio da subsidiaridade e sim ou não, deve gerar contributos sobre que que mais visível se vem tornando junto dos cida- modelo de organização e governação territo- dãos europeus. Esta política de coesão, que nasce rial que se quer, no sentido das Regiões pode- com o objectivo principal de reduzir as assimetrias rem contribuir para um desenvolvimento sus- de desenvolvimento entre os territórios, tem sido o tentável do território nacional. principal catalizador do crescente poder e protago- nismo das regiões europeias e assume-se cada vez mais como uma política de competitividade regio- 1. A REGIÃO EMPREENDEDORA: DE ESCALA nal. O aprofundamento destas tendências torna-se TERRITORIAL A AGENTE GLOBAL ainda mais evidente aquando do inicio de um novo período de programação comunitária para 2007- Há um crescente aumento do poder e do prota- 2013, ganhando maior poder político e financeiro e gonismo das Regiões, enquanto agentes cada vez centrando-se cada vez mais numa perspectiva de mais autónomos na liderança e gestão dos seus construção de capacidades regionais e na aposta processos de desenvolvimento. O processo de inte- nos conceitos da Estratégia de Lisboa renovada para gração Europeia tem aumentado a importância das o crescimento económico e o emprego. Há uma Regiões, dando-lhes cada vez maiores capacida- Europa de Regiões que gradualmente vai vingando, des, instrumentos e meios de intervenção. Há um que por um lado é altamente heterogénea mas que contexto de competição à escala global entre terri- por outro lado contribuiu para o afirmar das tórios, regiões, cidades, que obriga a novas formas Regiões enquanto agentes globais de desenvolvi- de encarar os processos de desenvolvimento. mento mais preparados para o contexto de compe- As dinâmicas associadas à globalização têm con- tição internacional, sendo que esse crescente poder tribuído para uma erosão das capacidades dos Esta- se pode observar a diversos níveis: dos na gestão de múltiplos processos, diminuindo o seu poder individual de actuação em diversas áreas a) O reforço do protagonismo dos órgãos repre- (economia, ambiente, saúde, migrações, etc.), obri- sentativos e consultivos das Regiões Euro- gando-os a cooperarem internacionalmente sob insti- peias nomeadamente a crescente importân- tuições e abordagens transnacionais, enquanto que cia do Comité das Regiões (CoR) instituído por outro lado dá maior autonomia a outras escalas em 1994, a afirmação da Assembleia das administrativas e territoriais como as Regiões, as Regiões Europeias – ARE (criada em 1985 cidades e as áreas metropolitanas. Estas geografias de tendo como objectivos promover o conceito poderes com os seus agentes e instituições procuram de democracia regional na Europa e o papel capacitar-se para um contexto de maior competição das regiões no processo político), o crescente global por recursos, mercados, investidores, media- poder reivindicativo da Conference of Presi- tismo, visitantes, capital humano e criativo, projectos dents of Regions with Legislative Power – estruturantes, entre outros objectivos. Regiões como RegLeg (tem como objectivo um papel mais a Emilia-Romagna, West Midlands, Rhone Alps, activo das regiões Europeias com capacidade Valencia, Lisboa, Twente, Estocolmo, Olomouc, legislativa) e da Conference of Presidents of Thessalia, entre muitas outras, partilham o desafio de European Legislative Assemblies – CALRE se afirmarem neste contexto. (tem como objectivo evitar que o deficit 70
  3. 3. DOSSIER democrático afecte as regiões e garantir o prin- é normalmente o caso de projectos no cípio da subsidiariedade, pretendendo actuar âmbito da iniciativa comunitária Interreg. como porta-voz do parlamentarismo regional e) A criação de Euro-regiões que tendem a ser na Europa). Estes órgãos procuram uma maior cada vez mais estratégias avançadas de coo- institucionalização dos regionalismos europeus peração transfronteiriça, envolvem por vezes e mostram a crescente capacidade de mobili- a criação de um novo conceito de região que zação transnacional das regiões. se sobrepõem e articula com o de cada b) A criação de gabinetes representativos das região, tenta valorizar os pontos fortes con- regiões em Bruxelas que assumem um papel juntos e dar escala, dimensão e visibilidade de promoção externa, que exercem funções internacional aos territórios envolvidos. de lobby institucional, representação, reco- lha e transmissão de informação, angariação É através destas formas de cooperação transna- de projectos, organização de iniciativas, par- cional activa que as Regiões se vão posicionando ticipação em eventos formais e informais, fora dos seus limites geográficos, contando muitas etc. Aumentam a proximidade das Regiões das vezes com o apoio e incentivo por parte dos aos centros de decisão e funcionam um Estados. Há um pragmatismo económico cres- pouco como antenas de diplomacia econó- cente, as questões políticas e as implicações ao mica regional. São cada vez mais as regiões nível da erosão da soberania tornam-se secundá- representadas em Bruxelas, com melhores rias e o que interessa é conseguir espaço nos mer- instalações e mais recursos humanos, com cados e nas agendas mediáticas globais. Apesar de maior esforço de promoção e marketing, no âmbito das questões internas de cada Estado os reflectindo um crescente investimento nestas aspectos mais formais associados aos processos de abordagens. regionalização continuarem a ter importância, no c) A criação de associações, parcerias e consór- âmbito transnacional estes aspectos vão sendo cios temáticos entre Regiões que surgem com secundarizados. Quando se constroem euro- objectivos de cooperação económica, parti- regiões e se partilha nesse contexto poder, projec- lha de experiências, ganhos de escala e poder tos e protagonismos, é porque se acredita numa de pressão política, entre outros, funcionando geografia de regiões com vantagens que derivam normalmente em rede e possuindo uma estru- dessas partilhas, sendo cada vez menor a margem tura logística de carácter executivo, tendo para se ficar refém de posições e reivindicações uma agenda política própria, que ao contrário internas. As conflituosidades que existem em prati- da abordagem dos órgãos representativos não camente todos os países sobre questões de apro- assenta tanto num regionalismo reivindica- fundamento das autonomias políticas tendem a tivo. São exemplos a CRPM – Conference of não limitar as intervenções de índole internacional Peripheral Maritime Regions of Europe, a das regiões. Os países entendem que podem não ERIK – European Regions Knowledge based saber internamente como solucionar certos proble- Innovation Network, a Sustainable European mas mas também sabem que não podem desperdi- Regions Network, a Association of Regions of çar tempo e oportunidades de posicionamento Industrial Technology , ou ainda parcerias internacional. Estas realidades são em grande como a Four Motors of Europe. medida um produto de uma política europeia de d) O envolvimento em redes de projectos e ini- desenvolvimento regional, mediatizada por polí- ciativas transnacionais, que se distingue do tica de coesão, que ao longo das ultimas duas ponto anterior por ter um carácter mais pon- décadas funcionou como um catalizador do regio- tual, por ser menos duradoiro no tempo nalismo europeu e que cada vez mais é a política (decorre durante o tempo do projecto e até que promove a capacidade e a competitividade podem ser gerados por um consórcio mais das regiões no contexto global. formalizado de regiões) e por ter uma agenda A Europa das Regiões é acima de tudo uma política menos relevante e permanente. Este metáfora que representa uma geografia de poderes 71
  4. 4. PARTE II – DESAFIO: CIDADÃOS emergentes, com protagonistas regionais muito sociais, culturais, etc. que fazem de cada região diversos, que procuram através de uma actuação uma entidade com uma personalidade institucional conjunta mas ainda pouco institucionalizada, própria e distinta. Há todo um contexto que justi- ganhar autonomia e espaço política numa Europa fica e projecta o pensamento em torno das de Estados em erosão. Há uma grande heterogenei- Regiões, sua evolução e desafios, tendo emergido dade de realidades em termos de modelos de orga- mesmo um conceito de novo regionalismo, que nização, bem como de situações diversas dentro tende a reflectir e a sistematizar o pensamento dos próprios Estados. De facto se há alguma coisa sobre estas realidades. Para diversos autores o que une todas as regiões e realidades é a expressão novo regionalismo assenta numa perspectiva mais «unidade na diversidade», que representa uma pragmática de encarar o desenvolvimento regional, dimensão de Europa com protagonistas muito dife- com objectivos mais socioeconómicos e menos rentes. As Regiões diferem em termos de tamanho, político-culturais, sendo que a cultura e a identi- de população, de poder económico, de grau de dade regional devem ser entendidos como veículos autonomia política e administrativa, até mesmo em de mobilização para o processo de desenvolvi- termos de designação, não sendo fácil de encontrar mento da região e maior envolvimento das comu- uma designação que satisfaça os vários níveis de nidades em detrimento de uma perspectiva mais aprofundamento regional, ainda que do ponto de estática e reivindicativa das raízes culturais; a vista administrativo se considere normalmente o região deve-se procurar afirmar-se via bottom-up e nível NUTS2. De acordo com a Declaração Regio- não tanto reclamar um estatuto político via top- nalismo na Europa da Assembleia das Regiões Euro- down; a região deve de actuar cada vez mais ao peias, «uma Região é um corpo territorial de nível nível internacional reforçando os laços de coope- abaixo do Estado e provido de governo próprio, ração noutros países; a comunicação e o marketing reconhecido pela Constituição nacional e por legis- regional tornam-se instrumentos fundamentais lação que garanta a sua autonomia, identidade, perante a arena mediática global; em suma há poderes e estrutura organizacional». Esta é apenas papel de Região Empreendedora enquanto prota- uma de várias definições, num contexto em que gonista que transvaza claramente a perspectiva muitos outros territórios e entidades, que apesar de estática de nível intermédio entre o Estado Central não cumprirem esses critérios também se designam e os municípios, o que acarreta novos desafios e de regiões, o que reflecte a grande heterogeneidade novas perspectivas de encarar os territórios e os e adaptabilidade do conceito. Nos últimos anos processos de desenvolvimento. vários Estados Europeus têm vindo a promover reformas constitucionais ou administrativas que resultaram na criação de novos órgãos regionais ou 2. O ESTIGMA DAS REGIÕES EM PORTUGAL no reforço dos existentes. O objectivo principal tem sido o de inverter a lógica administrativa, permi- O nível regional em Portugal tem sido historica- tindo às administrações regionais definir os seus mente menosprezado e nas últimas três décadas objectivos de desenvolvimento com base nas con- registou-se mesmo a consolidação de um estigma dições locais e expectativas das populações. neste domínio. Um olhar sobre a história mais Os actuais paradigmas do desenvolvimento antiga da administração do território português, regional tendem a considerar a Região um agente desde a formação da Nação até quase à actuali- global de desenvolvimento e não um mero espaço dade, mostra tendências de 1) um forte centralismo de implementação de políticas e projectos ao nível administrativo com vagas esporádicas de descen- intermédio, ou seja, a Região deixa de ser o tralização, especialmente nos períodos mais recen- objecto para passar a ser o sujeito activo dos pro- tes; 2) indefinição de limites e de figuras adminis- cessos de desenvolvimento. Esta visão implica que trativas, com uma alternância entre Províncias, o território não seja visto apenas como um espaço Comarcas e mais recentemente Distritos, que cons- ou localização para passar a ser encarado como tantemente sofriam alterações geográficas; 3) gran- uma rede de relações entre agentes económicos, des dificuldades em definir e consolidar um nível 72
  5. 5. DOSSIER administrativo intermédio entre o central e o muni- fase dão-se os primeiros passos na definição de cipal, sendo que em vários séculos as Províncias políticas e instrumentos de desenvolvimento regio- eram consideradas muito vastas e noutros as nal, sendo o III Plano de Fomento o principal Comarcas eram consideradas muitas e fragmenta- marco neste domínio. As influências europeias das; 4) reduzida passagem de competências e de começam-se a fazer sentir e tentam-se implementar meios para os níveis administrativos criados; 5) no país algumas novas políticas. forte dependência política dos nomeados para A elaboração e publicação do III Plano de esses cargos que eram considerados de confiança Fomento 1968-1973 viria a lançar as primeiras política; 6) instabilidade política após a Revolução bases de uma política nacional de desenvolvi- liberal fez com que muitas reformas estivessem a mento regional, dando seguimento a trabalhos ser constantemente propostas sem terem sucesso, anteriores. O III Plano de Fomento apresentava três acabando por ter pouco tempo para serem impos- grandes objectivos: 1) A aceleração do ritmo de tas quando chegavam a ser aprovadas conduzindo acréscimo do produto nacional; 2) A repartição a que o modelo de organização territorial do mais equitativa dos rendimentos; e 3) A correcção Estado estivesse permanentemente a mudar; 7) progressiva dos desequilíbrios regionais de desen- níveis reduzidos de reivindicação de maior auto- volvimento. Reconhecia-se assim no terceiro nomia e poder por parte das Províncias, que apesar grande objectivo, a necessidade de contrariar o da existência de regionalismos sólidos acabavam agravamento das assimetrias regionais dada «a por não se conseguir impor a um forte poder cen- necessidade de acelerar os ritmos de desenvolvi- tral. Apesar de ser um país com fronteiras geográfi- mento nas regiões menos favorecidas» perante «a cas bem definidas e consolidadas desde muito existência de vastas áreas com taxas de cresci- cedo, que reflectem também uma forte coesão e mento muito baixas ou mesmo negativas». identidade nacional (perante um vizinho grande e Foram lançadas nesta fase as bases de uma poderoso com tendências expansionistas), interna- orgânica regional assente na «descentralização e mente nunca houve uma visão e uma estrutura divisão do território em regiões económicas para muito clara e douradora sobre a administração do planeamento e fomento» propondo-se para cada território nacional, sendo que o dilema esteve sem- uma «órgãos consultivos e de coordenação servi- pre entre o nível central e o nível municipal. Algu- dos por departamentos técnicos de planeamento». mas destas características persistiram até à actuali- Apesar dos avanços e recuos, foram criados dade e há uma relação de dependência com a his- embriões de estruturas de governação regional, tória que não se apaga e que vai persistindo ainda ainda que nesta altura com um nível muito redu- que em diferentes moldes, dada a maior complexi- zido de competências, sendo pouco mais do que dade da realidade contemporânea. uma estrutura de representatividade do Governo Já nas décadas mais recentes, nos anos 1950 na região. Foram criadas então em 1969 quatro /1960 entra-se numa nova fase onde começam a Regiões-plano no Continente (Norte, Centro, Lis- surgir as bases das políticas contemporâneas de boa e Sul) e respectivas Comissões de Planeamento desenvolvimento regional, com estratégias e instru- Regional com a finalidade de «coordenar a expres- mentos que visam reduzir as assimetrias de desen- são dos elementos representativos da região», volvimento internas que se vão acentuando. A «colaborar na preparação dos respectivos planos perspectiva histórica mostra que até aqui a admi- de desenvolvimento e no acompanhamento da sua nistração do território à escala regional (Províncias, execução» e «promover a coordenação, para os Comarcas) consistia na delimitação geográfica e mesmos efeitos, dos meios de acção regional». definição dos órgãos administrativos, numa pers- Assumiam basicamente funções consultivas, sem pectiva mais representativa do que interventiva, grandes meios e poderes, com grande dificuldade num país mais homogeneamente pobre e menos em desempenhar as funções atribuídas nos territó- diferenciado, onde os governantes tinham poucas rios sob sua responsabilidade. preocupações e capacidades para gerir as diferen- Em traços gerais entre o final dos anos 50 e mea- tes tendências que se verificavam. A partir desta dos dos anos 70, período de sensivelmente 15 anos, 73
  6. 6. PARTE II – DESAFIO: CIDADÃOS salientam-se aspectos como 1) o reconhecimento da questão da regionalização assumia uma grande existência de assimetrias internas de desenvolvi- importância política para os vários Partidos, sendo mento que se vinham agravando fortemente e que encarada como um objectivo de democratização careciam de intervenção publica; 2) influência do país e inscrito na Constituição Portuguesa de externa das ideias das políticas de desenvolvimento 1976, que levaria à criação das Regiões Autóno- regional que se iam desenvolvendo noutros países, mas da Madeira e dos Açores, resultando na regio- nomeadamente no que diz respeito à política indus- nalização assimétrica do país que se regista na trial; 3) introdução nos grandes exercícios de plani- actualidade. Em relação ao Continente, no início ficação económico da problemática «desenvolvi- dos anos 80, decorreu mesmo um alargado pro- mento regional», significando o lançamento destas cesso de discussão sobre o assunto e até a publica- políticas em moldes mais contemporâneos em Por- ção de um Livro Branco sobre a Regionalização tugal; 4) orientações de política regional associadas (MAI, 1980). A orgânica regional foi reestruturada, a política industrial, pólos de crescimento, consoli- foram produzidos ajustamentos geográficos, as dação de centros urbanos, implementação de cima cinco actuais Comissões de Coordenação Regional para baixo; 5) tentativa de delimitação do território foram criadas, substituindo as Comissões de Pla- nacional de acordo com critérios de planeamento; neamento Regional. Este período de cerca de 10 6) criação de uma orgânica de planeamento regio- anos foi marcado por uma profunda instabilidade nal (ex. Comissões de Planeamento). Ficaram então política (o país teve 15 Governos, 6 Provisórios e 9 lançadas as bases do que é hoje a estrutura de pla- Constitucionais), em que o objectivo da regionali- neamento regional portuguesa. zação esteve inscrito em diversos Programas de Governo, nunca chegando a ter condições de implementação, apesar de alguns aprofundamen- Democracia, regionalização e ciclos de tos registados e de ter sido um período extrema- evolução mente dinâmico nestas matérias. Entretanto o Plano de Médio Prazo 1977-80 inscrevia grandes Após o primeiro período de lançamento e imple- linhas de correcção de desequilíbrios que se iam mentação da política regional em Portugal, que registando, mostrando uma faceta de política durou sensivelmente cerca de 5 anos entre 1969 e regional nacional que se ia mantendo. 1974, deu-se o 25 de Abril e veio um novo período político marcado pela instauração da democracia, Fase 2 – 1985-1995 – Centralismo e «europei- que se foi consolidando até aos dias de hoje. É nesta zação» de políticas regionais num país em conver- altura que surge a questão da regionalização política gência e capacitação do território nacional (criação de órgãos e centros de poder regional), dado que até então o centra- Esta fase que durou sensivelmente uma década lismo autocrático impedia veleidades a este nível. corresponde ao ciclo de governação do país pelo No que toca a esta temática ligada à regionalização Partido Social Democrata, sob liderança do Prof. e modelo de organização foi-se registando uma evo- Aníbal Cavaco Silva. Esta foi uma década marcada lução que se pode descrever e caracterizar generica- pela entrada do país na Comunidade Económica mente em 4 fases distintas ao longo destes cerca de Europeia, numa fase em que a prioridade era fazer 30 anos, entre 1974 e 2007, em função do nível crescer a economia e aproveitar as condições de debate publico e actuação política nesta matéria. acesso a elevados montantes de fundos comunitá- rios para infra-estruturar e capacitar o país. Havia uma exigência de estabilidade nas estruturas dos Fase 1 – 1974-1985 – Regionalização enquanto Estado e de evitar grandes roturas, que o debate da objectivo de democratização condenado pela insta- regionalização poderia arrastar, tendo centralismo bilidade política do Estado sido acentuado. As Regiões no território Nesta primeira fase que se sucede ao 25 de nacional mantiveram-se como longos braços da Abril de 1974 e que vai até meados dos anos 80, a administração central, com algumas competências 74
  7. 7. DOSSIER mais operacionais em matéria de planeamento, si. Ficou o estigma da regionalização que repre- mas sem um grande poder e autonomia. Por outro senta a incapacidade dos principais blocos políti- lado, a entrada na CEE e os processos de integra- cos resolverem a questão, após terem extremado ção nas várias políticas europeias, acabariam por ir posições, ficando para trás uma política da terra trazendo uma política regional europeia, que se ia queimada em relação a este debate. O Partido tornando cada vez mais importante, robusta e efi- Socialista ficaria no poder até 2002, sem ter vol- caz, que em Portugal acabaria por substituir a polí- tado a ter condições para equacionar um novo tica regional nacional, reduzida quase à utilização cenário de regionalização. Com o passar destes dos instrumentos financeiros comunitários (ex. anos, foi-se aprofundando ainda mais a integração FEDER, Fundo de Coesão) e à elaboração dos Pla- europeia e as 5 Regiões do Continente correspon- nos de Desenvolvimento Regional (PDR). Ao longo dendo ao nível administrativo NUTS2 e às Comis- dos anos a economia foi crescendo, o país foi sões de Coordenação Regional, que foram aumen- ficando mais capacitado e diferenciado, começa- tando as suas competências e capacidades, o que a ram a ser novamente levantadas questões ligadas prazo enterra o modelo da proposta socialista de às assimetrias de desenvolvimento verificadas no criar 8 Regiões administrativas. país, bem como questões de escala e eficiência na administração do território. Este ciclo de governa- Fase 4 – 1998-2009 – Descentralização e regio- ção acaba por chegar ao fim marcado por forte nalização progressiva perante uma sociedade desgaste político, tendo Portugal encontrado os estigmatizada sobre o tema das Regiões novos caminhos das políticas regionais europeias, com as velhas estruturas de governação nacionais, Quando o PSD volta ao Governo em 2002 com ainda que se tivessem verificados alterações, aper- o Dr. Durão Barroso, foram definidas orientação no feiçoamentos e construção de capacidades, resul- sentido da descentralização do aparelho do Estado, tante das experiências acumuladas. sem que tal significasse desenrolar o processo de regionalização. A estratégia seguida passou por reforçar as competências do nível regional, tendo as Fase 3 – 1995-1998 – Regionalização enquanto 5 Regiões (Algarve, Alentejo, LVT, Centro e Norte) projecto fracassado pela delimitação administrativa visto aumentadas as suas capacidades após a fusão apresentada e bipolarização política das Comissões de Coordenação Regional (CCR) O Partido Socialista liderado pelo Eng. António com a Direcções Regionais de Ambiente e Ordena- Guterres chega ao poder em 1995 e tem como mento do Território (DRAOT), sendo criadas as uma das principais bandeiras políticas a questão Comissões de Coordenação e Desenvolvimento da regionalização. O modelo de Regiões proposto Regional (CCDR) pelo Decreto-Lei nº 104/2003, de pelo PS em acordo com o PCP em que se dividia o 23 de Maio. Por outro lado, outra estratégia seguida Continente em 8 Regiões não recolheu consenso visou dar mais poder, autonomia e estatuto à escala político, o PSD colocou-se contra, houve entendi- sub-regional / supramunicipal, correspondendo às mento para a realização de um referendo nacional associações de municípios, tendo sido lançada ocorrido em 1998, onde o NÃO saiu claramente legislação que visava criar Grandes Áreas Metropo- vencedor (64%) e a questão da regionalização litanas, Comunidades Urbanas e Comunidades ficou novamente suspensa, deixando para trás um Intermunicipais, num esforço experimentalista que debate altamente fracturante na sociedade portu- teve poucos resultados e acabou por se tornar guesa e estereótipos muito negativos enraizados. O numa iniciativa inconsequente, dado que o PSD conteúdo deste debate é bem mais pobre, demagó- acabaria por estar pouco tempo no Governo. gico e politicamente carregado do que o debate Em 2005 o Partido Socialista liderado pelo Eng. dos anos 1980-82, sobressaindo as guerras e os José Sócrates voltava ao poder com maioria abso- interesses partidários. Foi também claro que o que luta, anunciando que nesse mandato a questão da esteve em causa foi mais uma negação ao modelo regionalização não seria levantada, o que não proposto do que ao principio da regionalização em impediu que algumas reformas fossem feitas em 75
  8. 8. PARTE II – DESAFIO: CIDADÃOS matéria de reestruturação da administração central sinais que evidenciam o regresso do assunto à desconcentrada. Este novo período governativo agenda política passada uma década, ainda que do nacional iniciou-se numa fase de reformulação da ponto de vista governativo não sejam previsíveis política regional europeia, preparando-se o iniciativas até ao final de 2009. Porém, ao nível período de programação comunitária de 2007- regional e local a questão vai assumindo protago- 2013, que requeria cada vez mais uma visão estra- nismo e destaque, sendo fácil de encontrar sinais e tégia sobre o papel das Regiões no contexto nacio- expectativas nesse sentido. Ao nível nacional foi nal e europeu. Tornou-se mais evidente e relevante mesmo lançado em Abril de 2007 o Movimento o envolvimento das CCDR neste processo de pla- Regiões Sim com o objectivo de promover a dis- neamento estratégico, estando também estas mais cussão pública do assunto e recolher as assinaturas capacitadas para o poderem fazer do ponto de necessárias para levar a Assembleia da Republica a vista técnico-administrativo. Em 27 de Abril de discutir a realização de um novo referendo. O con- 2007, é publicado o Decreto-Lei nº 134/2007 de texto em que o próximo debate se irá realizar 27 de Abril que define as atribuições, competên- poderá ser uma boa oportunidade para discutir o cias e recursos das CCDR, reflectindo poderes e papel do Estado e das Regiões nos processos de capacidades cada vez mais amplas e relevantes desenvolvimento, sendo certo que podem haver para a administração dos territórios e condução de diferenças significativas em relação ao debate dos processos de desenvolvimento ao nível regional. anos 90. Como foi visto na Parte 1 deste artigo, a Europa conta actualmente com 27 países e 268 Regiões (onde Portugal não é um país pequeno e Sinais de uma nova fase tem um número de regiões médias, de tamanho médio), há um ganho de poder, protagonismo e Em síntese, no contexto de gradual aumento do capacidades por parte das Regiões, que no período poder, do protagonismo e da autonomia de muitas de programação 2007-2013 vêem reforçada a sua regiões europeias, Portugal foi assistindo também a importância, pelo que é necessário considerar todo um aprofundamento das políticas regionais e a um este contexto externo em vez de um foco de pura reforço das capacidades do nível administrativo delimitação interna. Além disso há mais algumas regional, ainda que sem grande autonomia política realidades sobre as quais importa reflectir: e sem grande consciência ao nível da opinião publica. Em 2007, passados 20 anos sobre a adesão 1. Modelo de cinco Regiões consolidado terri- de Portugal à CEE, o país possui uma regionaliza- torialmente e «consensualizável» politicamente ção assimétrica (Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira), persistindo um estigma na sociedade O mapa de Regiões que estará em discussão portuguesa sobre o papel das Regiões. Ao nível correspondente ao nível NUTS2 sob o actual político permanece o receio de que esta questão se domínio das Comissões de Coordenação e Desen- assuma fracturante como no passado, pelo que o volvimento Regional, que ao longo dos últimos debate sobre a governação do território nacional anos se tem afirmado e consolidado, leva a que o tem sido incipiente, camuflado e acima de tudo modelo de 8 Regiões proposto no referendo de adiado. No entanto há sinais que evidenciam um 1998 esteja praticamente enterrado. Perante o ressurgir do debate pelo que é necessário planear a cenário de cinco Regiões é expectável em termos forma como o assunto deve ser encarado. políticos um posicionamento favorável do Partido Socialista e do Partido Comunista, enquanto que no lado do Partido Social Democrata a questão 3. REGIONALIZAÇÃO: UM NOVO DEBATE PARA também possa recolher um amplo acolhimento UMA VELHA QUESTÃO (apesar de não existir uma visível posição oficial sobre o assunto são certamente muitos os apoian- Uma década após o referendo que deixou o tes da regionalização sobretudo ao nível das bases) assunto em stand by , foram surgindo diversos dado que o que PSD (e o país) recusou foi o 76
  9. 9. DOSSIER modelo de 8 Regiões e não a regionalização em si. no sentido de actuações regionais adaptativas e Em síntese, se as geometrias políticos-partidárias de diferenciadas. A regionalização por si só não reduz curto prazo não levarem a actuações surpresa é assimetrias de desenvolvimento como por vezes se expectável um consenso relativamente amplo procura fazer entender mas permite que as regiões sobre a matéria, o que poderá permitir que a dis- tenham maior autonomia para liderarem os seus cussão se centre mais no conteúdo do que na processos de desenvolvimento, o que em segundo forma. Mesmo a questão destabilizadora da locali- caso se poderá depois vir a traduzir em melhores zação da «capital» tenderá a estar resolvida à par- performances ao nível dos vários indicadores. tida tendo em conta a sede dos serviços centrais das CCDR, que até têm vindo a procurar encontrar 3. Maior eficiência e articulação dos modelos abordagens de descentralização de serviços. de governança metropolitana e supramunicipal Para além do papel das Regiões, existem todo 2. País mais diferenciado internamente com as um conjunto de problemas a resolver ao nível da Regiões a necessitarem de estratégias adequados governança sub-regional, supramunicipal ou às suas realidades territoriais metropolitano, onde durante bastante tempo impe- Um estudo de referência publicado em final de rou a falta de eficiência de instituições como as 2005 intitulado «Competitividade territorial e coe- Áreas Metropolitanas (e respectivos órgãos com são económica e social» (elaborado pelo consórcio destaque para as Juntas Metropolitanas) e no pano- Augusto Mateus e Associados; CEPREDE; GEOI- rama das Associações de Municípios onde se DEIA; CIRIUS) apresentava uma realidade nacional encontra um pouco de tudo no que toca a actua- relativamente diferenciada, em que as regiões ções intermunicipais, de exemplos bastante positi- Norte e Centro, por um lado, apresentam uma vos a casos de franco insucesso. Num momento nítida especialização produtiva na indústria, as em que a governança multiníveis e o trabalho em regiões do Algarve, Madeira e Lisboa e Vale do rede é fundamental, torna-se necessário que exis- Tejo, por outro lado, uma especialização centrada tiam instituições capacitadas para dinamizar terri- nos serviços, enquanto que no Alentejo e nos Aço- tórios, articular competências e intervenções, res a agricultura permanece com um peso signifi- desenvolver projectos conjuntos e estimular a coo- cativo. No que toca às condições da competitivi- peração É também importante ter em consideração dade e da coesão evidencia-se numa posição clara que no caso de Lisboa ou Algarve, a Área Metro- de liderança, a região de Lisboa e Vale do Tejo, politana se sobrepõem em parte ou totalmente no mais forte nas condições de competitividade do que toca a território e a âmbitos de intervenção das que nas condições de coesão, enquanto que as Regiões. O sucesso destas em termos operacionais assimetrias são marcadas, no pólo oposto, pela poderá depender em parte da forma do relaciona- debilidade das condições de coesão evidenciada mento com os níveis inferiores e da capacidade pela região dos Açores e pelo posicionamento institucional desses agentes. desequilibrado da região do Algarve, oscilando, num contraste extremado, entre a partilha da lide- 4. Evolução de regionalismo provinciano a rança nas condições de coesão e o último lugar regionalismo dinâmico nas condições de competitividade. As conclusões desse estudo apontam ainda que para responder à Ao nível das próprias Regiões é necessário que pressão de uma concorrência internacional acres- haja uma reflexão sobre quais os impactos de uma cida, e em matéria de renovação dos modelos e regionalização e sobre o papel dos agentes regio- formas de promoção da coesão social e territorial, nais. O que está em causa é uma postura mais importa consagrar definitivamente uma lógica de activa em relação ao desenvolvimento e ao encon- especialização, rede e serviços na expansão e ges- trar soluções de base regional e não tanto actua- tão das infra-estruturas e equipamentos colectivos. ções reivindicativas em que se exige mundos e Em suma são necessárias estratégias e abordagens fundos, ainda que com mais ou menos razão, 77
  10. 10. PARTE II – DESAFIO: CIDADÃOS tendo na mira um inimigo que por norma é o das politicamente. As questões de carácter mais Governo Central. Há neste campo um Efeito estratégico e estrutural neste debate necessitam de Alberto João Jardim que tem contribuído para a maior destaque, pelo que se requer encontrar pro- desconfiança generalizada dos cidadãos em rela- cessos comunicativos e participativos que vão para ção às Regiões e a governantes a esta escala, que além do conjuntural e superficial, o que é funda- em parte deriva do actual modelo de regionaliza- mental para evitar a polarização do debate sim- ção assimétrica. Num cenário de regionalização plesmente em volta do sim ou não. Uma forma de integral é de esperar um maior equilíbrio político enquadrar o debate e estimular uma ampla discus- entre territórios e também comportamentos mais são pode ser através do lançamento de um novo de acordo com um regionalismo dinâmico. Certa- «Livro Branco sobre a Regionalização em Portu- mente que a criação de órgãos políticos regionais gal», que para além de permitir uma sistematiza- irá trazer mudanças à organização dos Partidos ção da discussão sobre dimensões chave, pode ser- que continuam a funcionar numa lógica de distri- vir de comparação com o processo realizado no tos e que acabarão por ver aparecer uma nova inicio da década de 80. «classe» de políticos. Por outro lado há que criar oportunidades para que movimentos de cidadãos e 6. As questões formais e habituais à volta da outros projectos políticos fora do «mainstream» regionalização tenham condições de participação. Os valores da cultura e da identidade regional, caso existam, O dossier regionalização levanta todo um con- devem ser valorizados numa perspectiva positiva junto de questões de carácter técnico, administra- de mobilização dos agentes e sociedades regionais tivo, legal e processual que ao longo dos anos e não tanto numa lógica de exigência provinciana. foram sendo respondidas ou enquadradas mas que carecem de concertação e adaptação (ou até mesmo inovação) em função da realidade actual. 5. Comunicação, transparência e participação O modelo atribuições e competências; as finanças num debate «bicéfalo» regionais; a estrutura de funcionamento; os órgãos Os defensores da regionalização deverão saber políticos que a Constituição define nomeadamente explicar aos cidadãos para que é que as regiões a Assembleia Regional (órgão deliberativo) e a precisam de maior poder e autonomia política, o Junta Regional (órgão Executivo); os processos que requer comunicação clara, curta, concisa e eleitorais; são alguns aspectos que fazem parte de criativa (os famosos 4C’s do jornalismo) a que se um vasto e complexo processo com fortes implica- devem juntar os princípios da transparência e res- ções no funcionamento e organização do país. ponsabilidade. O debate que irá emergir será cen- Torna-se necessário interligar a questão da regio- trado por um lado na esfera política nacional (que nalização com os objectivos de uma de política implicações terá para o país como um todo) e por nacional de Regiões que vá para lá dos objectivos outro lado na esfera de cada região onde os diver- e dos instrumentos da política comunitária. Por sos agentes deverão proporcionar condições de exemplo é necessário definir estratégias e actua- debate que permitam reflexões produtivas e organi- ções que reforcem a actividade internacional das zadas sobre a matéria. Mais do que argumentos a Regiões portuguesas no contexto europeu, que favor de sim ou não importa discutir as problemáti- serão provavelmente das menos representadas em cas do desenvolvimento regional numa lógica mais Bruxelas, quando a maior parte dos países pos- ampla e construtiva. Há aqui uma dose considerá- suem representações das suas regiões a actuarem vel de responsabilidade que recai sobre a comuni- na perspectiva que foi exposta na Parte 1 deste cação social, que no espectro nacional tende a artigo. Há todo um conjunto de «velhas» e prestar muita atenção a questões de carácter mais «novas» questões à volta do tema regiões e regio- «macro» bem como a questões de carácter emi- nalização que fazem com que o debate do século nentemente local onde transpareça o sangue, suor XXI seja realmente diferente dos ocorridos no e lágrimas, ou ainda a questões altamente polariza- século passado! 78
  11. 11. DOSSIER CONCLUSÃO ao nível regional tenham crescido em competên- cias e capacidades. No entanto, e passada uma Este artigo chama a atenção para crescente década sobre o não no referendo, a questão volta importância das Regiões no contexto da globaliza- a levantar-se num cenário bastante diferente, que ção e da integração europeia, para o actual papel requer um enquadramento de discussão também da Região Empreendedora que não é mais uma diferente. A última parte deste artigo procurou mera escala territorial, pelo que nesta perspectiva reflectir sobre esse enquadramento deixando a a regionalização não pode ser um fim em si ideia de que poderão estar criadas as condições mesmo, mas sim um processo que permita encon- para que a situação evolua do ponto de vista da trar melhores soluções para a gestão do território autonomia política. Importa pois criar condições nacional. Da leitura histórica efectuada é evidente para que a reflexão pública associada seja cons- o estigma enraizado no país em relação à figura trutiva quer para o todo nacional, quer para as regional, sendo que nos últimos trinta anos a próprias Regiões, seus agentes e populações per- situação permaneceu «entalada» do ponto de vista ceberem as oportunidades e dificuldades que político e constitucional, ainda que as instituições poderão existir. 79

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