Tributos municipales constitucionales: elementos de un buen clima de negocios

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Las municipalidades son entidades administrativas de rango
constitucional, responsables de numerosas actividades de
la gestión pública que inciden en la vida cotidiana de la
ciudadanía y en los proyectos estratégicos del país.
Una municipalidad con tributos constitucionales y
eficientes puede prestar servicios y bienes públicos de
calidad a la ciudadanía, lo cual contribuye a crear un clima
de negocios favorable y condiciones beneficiosas para la
creación de empleos y mayores ingresos a la ciudadanía.
Sin embargo, tributos que vulneran los derechos a la
ciudadanía afectan los empleos al limitar el funcionamiento
de las empresas –en especial micro y pequeñas- y la
ejecución de proyectos estratégicos de alcance nacional, tal
como se advierte en algunos proyectos de infraestructura
(carreteras, puertos y aeropuertos).

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Tributos municipales constitucionales: elementos de un buen clima de negocios

  1. 1. Tributosmunicipales constitucionales:elementosdeun buenclimadenegocios Análisis legale institucional Estudios Legales Abril de 2014 • No. 160 ISSN 2311-4479 Las municipalidades son entidades administrativas de rango constitucional, responsables de numerosas actividades de la gestión pública que inciden en la vida cotidiana de la ciudadanía y en los proyectos estratégicos del país. Una municipalidad con tributos constitucionales y eficientes puede prestar servicios y bienes públicos de calidad a la ciudadanía, lo cual contribuye a crear un clima de negocios favorable y condiciones beneficiosas para la creación de empleos y mayores ingresos a la ciudadanía. Sin embargo, tributos que vulneran los derechos a la ciudadanía afectan los empleos al limitar el funcionamiento de las empresas –en especial micro y pequeñas- y la ejecución de proyectos estratégicos de alcance nacional, tal como se advierte en algunos proyectos de infraestructura (carreteras, puertos y aeropuertos). Por tanto, es indispensable contar con adecuados tributos municipales y con la colaboración activa de las municipalidades en los venideros planes estratégicos del país, tales como los proyectos de asocios público privados y aquellos planificados con la segunda donación de la Corporación del Reto del Milenio (Fomilenio II). En el ámbito municipal existen numerosos retos, tales como la sostenibilidad financiera, la eficiencia administrativa, el desarrollo territorial, la descentralización municipal, etc. Fusades ha abordado estas temáticas en estudios anteriores1 , y si bien existen otros desafíos –por ejemplo, la gestión administrativa, la asociatividad, reglas electorales, etc-, en este Análisis, desde una perspectiva jurídica, describe 1 Fusades (2005). Las Instituciones Democráticas en El Salvador: Valoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento. Departamento de Estudios Legales; Fusades (2008) Estrategia económica, social e insitucional 2009-2014 democracia y crecimiento: fundamentos del desarrollo; Fusades (2009). Consideraciones sobre el proyecto de“Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial”. Boletín de Estudios Legales N° 105. la situación actual de los tributos municipales y propone soluciones para fomentar la colaboración en los proyectos estratégicos nacionales y generar beneficios a la localidad, y para mejorar la elaboración de ordenanzas de servicios municipales y leyes de impuestos a la actividad económica en armonía con la Constitución. A. Ordenamiento jurídico salvadoreño El Título VI, Capítulo VI, de la vigente Constitución, del artícu- lo 202 al 207, establece la conformación política, autonomía económica, técnica y administrativa de los municipios, y el principio de colaboración como la guía de sus relaciones con las otras instituciones del Estado para el cumplimiento de los fines constitucionales. El constituyente salvadoreño adoptó una forma de Estado unitario caracterizado por la descentralización territorial, en donde a los municipios se les ha conferido autonomía en ciertas funciones, volviéndose verdaderos centros de poder público, en escala menor a la del gobierno central2 , sujetos a la cooperación con el resto de entidades públicas. El art. 203 Cn. crea la autonomía municipal en el ámbito económico, técnico y administrativo, y para su ejercicio las municipalidades poseen facultades legislativas y ejecutivas. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha considerado que “la autonomía de la cual gozan las municipalidades no es absoluta, sino, relativa, por cuanto que el municipio forma parte del Estado, y en razón de ello todas las actividades a nivel local pueden estar vinculadas en un momento dado a los planes y programas del gobierno central”3 . 2 Inconstitucionalidad 60-2003, del 10 de junio de 2005. 3 Inconstitucionalidad 10-94, del 14 de enero de 2000 y Amparo 74-98, del 15 de junio de 1999. 1
  2. 2. El segundo inciso del art. 203 Cn. establece el deber de colaboración de las municipalidades en proyectos estratégicos, y la Sala de lo Constitucional – en adelante Sala- desarrolla ese concepto al definir que “cuando se trate de planes de mayor envergadura, es decir planes de desarrollo nacional o regional, los municipios no tienen un papel decisorio sobre su aprobación y ejecución, más bien su rol constitucional se refiere exclusivamente a prestar colaboración obligatoria con la institución estatal que desarrolla el proyecto nacional o regional”. Asimismo, la jurisprudencia constitucional define interés nacional como “aquel conjunto de intereses de la colectividad que el poder público ha asumido como propios, en fase constituyente o como poder constituido”4 . Asimismo, el art. 206 Cn. establece que las instituciones estatales deberán colaborar con las municipalidades en el cumplimiento de los planes de desarrollo local. Las municipalidades deben colaborar en el caso de proyectos que sobrepasen el interés exclusivo de un municipio del país, por ejemplo en la construcción de una carretera o un proyecto de asocio público privado definidos en los planes de desarrollo nacional establecidos por el Gobierno Central, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales; mientras que el Gobierno Central deberá apoyar la ejecución de los proyectos de interés local establecidos en los planes de desarrollo municipal. Las disposiciones constitucionales inspiran la legislación secundaria, especialmente el Código Municipal (CM) y la Ley GeneralTributaria Municipal (LGTM), donde se desarrollan las principales atribuciones de las municipalidades, y debido a su variedad y vaguedad de algunas disposiciones, pueden existir conflictos de competencia con otras instituciones estatales o violaciones constitucionales5 . Asimismo, las facultades municipales son un elemento importante para generar condiciones para la inversión en los territorios, y son evaluadas por el Índice de Competitividad Municipal, una herramienta que sirve para medir el clima de negocios a nivel municipal 4 Amparo 794-2002, del 14 de noviembre de 2003, Concejo Municipal de Soyapango contra Ministerio de Obras Públicas, Transporte, y Vivienda y Desarrollo Urbano. 5 Fusades (2001). Atribuciones Legales de las Municipalidades. Boletín de Estudios Legales N° 4. y la capacidad de los gobiernos municipales para promover oportunidades de inversión privada y generación de empleos y para cumplir los principios de gobernanza, tales como transparencia, rendición de cuentas, innovación, provisión de servicios públicos de calidad y el establecimiento de reglas claras y estables6 . Dada la relevancia de los tributos municipales, es importante conocer la reciente doctrina y jurisprudencia constitucional para generar los tributos que brinden suficientes fondos para prestar los servicios públicos y sean respetuosos de la Constitución y las garantías a la ciudadanía. B. Tributosmunicipales: teoríaypráctica La potestad tributaria de los municipios implica que son competentes para crear, modificar o suprimir tributos en las materias que se les han atribuido por mandato constitucional o legal. Dicha potestad nace directamente de la propia Constitución, pero también está contemplada en el art. 3 n° 1 del CM, el cual se fundamenta en el art. 204 ord. 1° de la Cn., que consagra la posibilidad jurídica de crear tasas y contribuciones especiales y determina que esa potestad está sujeta a la LGTM, la cual restringe su ejercicio7 . En El Salvador existen 3 tributos municipales: los Impuestos, las Tasas y las Contribuciones Especiales Municipales, de las cuales, las tasas e impuestos son la principal fuente de recursos propios para las municipalidades y determinan la capacidad de cualquier gobierno local de proveer servicios de calidad a la población general así como al sector empresarial8 . El impuesto es el tributo cuyo hecho generador es definido sin referencia alguna a servicios o actividades de la Administración, por lo que constituye el tributo por antonomasia, pues se paga simplemente porque se ha realizado un hecho indicativo de capacidad económica, sin que la obligación tributaria se conecte causalmente con actividad administrativa alguna. Esta 6 Índice de Competitividad Municipal 2009, 2011 y 2013, elaborado por RTI Internation- al y ESEN para el Proyecto de USAID para la Competitividad Local. Recuperado de: www. indicemunicipalelsalvador.com 7 Amparo 428-2011, del 21 de agosto de 2013. 8 RTI International & ESEN (agosto de 2009) Índice de Competitividad Municipal 2009, El Salvador. Proyecto de USAID para la Competitividad Local. San Salvador, p. 12. 2 AnálisislegaleinstitucionalNo.160 • abrilde2014
  3. 3. capacidad económica generalmente se mide por medio de cuatro indicadores: (i) el patrimonio; (ii) la renta; (iii) el consumo; o (iv) el tráfico de bienes; por tanto, corresponde a la Asamblea Legislativa configurar el hecho generador y la base imponible, tomando en cuenta alguno de estos indicadores9 . La tasa, por su parte, es el tributo cuyo hecho imponible consiste en la prestación de un servicio o la realización de una actividad por parte del Estado, que afecta o beneficia de modo particular al sujeto pasivo, y los municipios son los designados constitucionalmente para emitir la regulación que establezca la configuración concreta10 . Sus principales características son: • El hecho generador de las tasas consiste en una actividad material o en un servicio jurídico o administrativo que el Estado presta y que están vinculados con los obligados al pago, pues obtienen un beneficio con su realización. • La actividad correspondiente debe ser divisible, lo que posibilita su particularización. • La actividad o servicio es inherente a la soberanía estatal, es decir que nadie más que el Estado está facultado para realizarla, por ejemplo: otorgar la utilización del dominio público o prestar un servicio público. • Debe ser creada por ley o por disposición normativa jurídicamente vinculante. Finalmente, la contribución especial es el tributo cuyo hecho imponible consiste en la obtención de un beneficio por parte de los sujetos pasivos, como consecuencia de la realización 9 Art. 4 LGTM, Amparo 455-2007 del 22 de septiembre de 2010, Amparo 1005-2008 del 2 de noviembre de 2011, Amparo 142-2007 del 30 de abril de 2010, entre otras. 10 Art. 5 LGTM, Inc. 81-2007 del 16 de enero de 2013 y Amparo 428-2011 del 21 de agosto de 2013. de obras o actividades especiales del Estado, encaminadas a la satisfacción de intereses generales. Respecto de este tributo, resulta irrelevante que el sujeto pasivo obtenga o no, en el caso concreto, el beneficio previsto, pues basta que la obra o actividad pública de que se trate sea idónea para producir dicho beneficio11 . La siguiente tabla muestra el hecho imponible de cada tributo y su relación con el principio de capacidad económica del contribuyente, lo que permite diferenciar entre sí a los tributos antes mencionados, y facilita el ejercicio de evaluar y descubrir la verdadera naturaleza jurídica de cada disposición más allá de sus denominaciones formales. Todos los tributos, por su íntima relación con el derecho de propiedad de la ciudadanía, deben cumplir en su configuración y aplicación con principios formales -reserva de ley y legalidad tributaria- y principios materiales -capacidad económica, igualdad, progresividad y no confiscación- del denominado Derecho Constitucional Tributario. Estos principios funcionan como garantías —en sentido amplio— de tal derecho, y en razón de ello, la inobservancia o el irrespeto de alguno de esos principios puede ocasionar una intervención ilegítima en el citado derecho fundamental, por lo que su vulneración puede ser controlada por la vía del proceso de amparo, art. 247 inc. 1° Cn., y por el proceso de inconstitucionalidad, art. 183 Cn.12 . 11 Art. 6 LGTM, Inconstitucionalidad 1-2008 del 17 de abril de 2013, etc. 12 La jurisprudencia constitucional reitera esta idea en: AAmparo 119-2011, Amparo 350-2012, etc. 3 Estudios Legales Impuesto Tasas Contribuciones Hecho imponible Es una situación que refleja capacidad económica del contribuyente Es una contraprestación del Estado para la satisfacción de un interés particular Es una actividad del Estado para la satisfacción del interés general Principio de capacidad económica El principio se desarrolla completamente en el hecho imponible Es un elemento para establecer el monto de la tasa, que además debe tomar en cuenta: los costos de suministro del servicio, y el beneficio que presta a los usuarios. Aplica únicamente en los supuestos en que la obra o actividad estatal aumenta el valor de los bienes del sujeto pasivo Tabla. Principales características de los tributos municipales en El Salvador Fuente:Elaboraciónpropia enbaseajurisprudenciay legislación.
  4. 4. Recientemente se advierte un incremento en la cantidad de procesos ante la Corte Suprema de Justicia relacionados con esta temática y a continuación se presentan algunos casos representativos13 : 1. Impuestos municipales a la actividad económica La Sala de lo Constitucional ha resuelto numerosos amparos e inconstitucionalidades relacionados con violaciones a los derechos constitucionales de los contribuyentes por las leyes tributarias municipales, debido a la utilización del“activo”, “activo imponible”o“activo circulante”de los empresarios, como base imponible para los impuestos municipales a la actividad económica, y esas normativas suelen presentar el siguiente texto:“…Se gravan las actividades económicas… tomando como base el activo imponible obtenido…”, o “comerciantes sociales o individuales, cada uno, al mes, con activo de…”14 . En diversos juicios, los demandantes han alegado que los activos no son indicativos de la capacidad contributiva, y siendo que es esta la base para establecer un impuesto, se están afectando derechos de propiedad, libertad económica, la razonabilidad tributaria o tributación equitativa por violación al principio de capacidad económica y no confiscación. Al respecto, la Sala ha razonado que el art. 131 ord. 6 Cn impone un mandato a la Asamblea Legislativa de tomar en cuenta la capacidad económica en la configuración de dos aspectos del tributo: la capacidad objetiva y la intensidad del gravamen; y, respecto al principio de no confiscación, la Sala estableció que el monto de un tributo es una potestad discrecional de la Administración para escoger la alternativa más idónea según criterios de equidad y prudencia, y tiene como límite el derecho a la propiedad de los contribuyentes, en especial sus efectos confiscatorios al patrimonio. En ambos casos, el incumplimiento a estos principios tributarios genera un interés legítimo de reclamar procesalmente por una posible violación al derecho de propiedad. 13 Agradecemos los comentarios de los miembros de la Comisión de Estudios Legales y los abogados Salvador Enrique Anaya y Henry Orellana Sánchez, sobre la situación actual del ámbito tributario municipal. 14 Algunas normativas son: Ley de Impuestos a la Actividad Económica del Municipio de Mejicanos, Tarifa General de Arbitrios Municipales de Ilopango, Tarifa General de Arbitrios de la Municipalidad de San Miguel, entre otras. 4 En estos procesos, la Sala expresó que el activo es concepto jurídico que incorpora los bienes y valores aportados por los empresarios, otros que se ven afectados por alguna obligación contraída con terceros acreedores, así como aquellos respecto de los cuales no se tiene título alguno. Estas dos últimas categorías no representan una verdadera riqueza a favor del sujeto y en base al principio de capacidad económica “el legislador sólo puede elegir como hechos que generan la obligación de tributar aquellos que, directa o indirectamente, reflejen, revelen o guarden una relación lógica y racional con una cierta capacidad económica; y no puede elegir como hechos significativos, a la hora de repartir la carga tributaria, situaciones que no tengan significado económico”. Por lo tanto, la Sala concluye señalando que“el capital contable es la categoría que efectivamente refleja la riqueza o capacidad económica de un comerciante y que, desde la perspectiva constitucional, es la única apta para ser tomada como la base imponible de un impuesto a la actividad económica, puesto que, al ser el resultado de restarle al activo el total de sus pasivos, refleja el conjunto de bienes y derechos que pertenecen propiamente a aquel”15 . En relación al activo circulante o corriente, la Corte expresó que es una especificidad del activo en general, y el tributo grava el activo de la empresa sin haber realizado la deducción del pasivo correspondiente, de manera que no son elementos reveladores de una verdadera capacidad económica16 . Por otro lado, si bien en algunas sentencias la Sala ha utilizado indistintamente los términos“capital contable,“patrimonio”y“activo neto”, lo esencial es que el hecho generador y base imponible reflejen la riqueza del contribuyente, que se manifiesta a través de “la diferencia aritmética entre el activo y el pasivo”17 . 2. Tasas que exceden sus competencias legales El ejercicio de la potestad tributaria municipal sobre las tasas se manifiesta a través de la emisión de ordenanzas municipales por parte del Concejo Municipal, las cuales en algunas ocasiones pueden generar violaciones constitucionales, 15 Algunas sentencias son: Inconstitucionalidad 15-2012 del 10 de octubre de 2012, Amparo 617-2010 del 20 de febrero de 2013, Amparo 137-2011 del 16 de octubre de 2013 y Amparo 336-2011 del 15 de enero de 2014. 16 Amparo 785-2008 del 22 de octubre de 2010 e Inconstitucionalidad 15-2012 del 10 de octubre de 2012. 17 Amparo 336-2011 del 15 de enero de 2014 AnálisislegaleinstitucionalNo.160 • abrilde2014
  5. 5. debido a la configuración de tasas que exceden las competencias municipales y se asemejan a un impuesto, al carecer de una contraprestación o al regular elementos fuera del ámbito municipal. Las ordenanzas de servicios municipales pueden incorporar conceptos jurídicos que escapan del ámbito de competencia de las municipalidades u omiten especificar la contraprestación o el beneficio que recibirá cada contribuyente por la actividad estatal. Algunos ejemplos son los cobros por el servicio municipal de emitir la licencia “Por tránsito y uso de calles urbanas, carreteras y caminos vecinales, por cada unidad al día”, cuando no existe contraprestación; o cobros municipales“Por la introducción de vehículos automotores con placas internacionales, fuera del área centroamericana”, o por“Derecho del uso físico del suelo y subsuelo, por antena o torres de transmisión eléctrica o de telecomunicaciones, en lugares públicos o privados” o“Permiso para mantener instalados postes del tendido eléctrico, red de telecomunicaciones o televisión por cable”, cuando no existe la facultad para emitir la licencia18 . Dos elementos esenciales son la competencia municipal en cada materia y la existencia de una contraprestación realizada por la Administración Pública en beneficio de la ciudadanía. La ciudadanía puede alegar que las disposiciones impugnadas establecen en realidad un impuesto, dado que no existe ninguna contraprestación que se otorgue a su favor, o que las disposiciones impugnadas establecen un cobro por el uso de las carreteras y caminos o por el uso del subsuelo sobre lugares privados, siendo todos estos elementos ajenos a las competencias municipales y por tanto, no es posible que exista una contraprestación legal. De manera que se advierte una vulneración de su derecho a la propiedad, por inobservancia de los principios de capacidad económica, igualdad tributaria y proporcionalidad. En estos casos, la Sala continuó su línea jurisprudencial al considerar que “la creación, mediante ordenanza municipal, 18 Algunas normativas son: Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Munici- pales de la ciudad de Ahuachapán, Ordenanza Reguladora de Tasas y Servicios Públicos del Municipio de Ayutuxtepeque, Ordenanza Reguladora de Tasas por la Prestación de Servicios y Uso de Bienes Públicos del Municipio de Apopa, Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales de Coatepeque, entre otras. de un tributo que, pese a denominarse tasa, materialmente tiene la naturaleza de impuesto ha de considerarse violatoria de dicho principio”19 . Por una parte, en relación a los cobros por la circulación sobre las calles o carreteras es patente que no existe una actuación individualizada ejecutada por la municipalidad en beneficio del contribuyente, y por ende, constituye “un impuesto dado que su hecho imponible se define con independencia de todo servicio, actividad u obra del Concejo Municipal -ya sea que esta se particularice en el sujeto pasivo (tasa) o que le genere a dicho sujeto un beneficio o aumento de valor de sus bienes (contribución especial)– ”. Además de constituir una posible violación a la libertad de circulación en caso exista alguna restricción por parte de las autoridades municipales puesto que este derecho “solo puede ser limitado en nombre de un peligro eventual a la sanidad o la seguridad” y“estas limitaciones se ejercen no propiamente sobre la esfera personal de los administrados, sino más bien restringiendo el acceso de cualquier persona al área prohibida”20 . Por otra parte, en relación a las tasas sobre el uso del suelo y subsuelo, recientemente la Sala advierte que “en los supuestos en que la tasa establezca como hecho generador el uso del suelo y subsuelo para mantener instaladas estructuras para telecomunicaciones, energía eléctrica o televisión, resulta determinante establecer, en primer lugar, la naturaleza pública o privada del terreno donde se encuentran las estructuras objeto del gravamen, pues de ello se inferirá su ámbito real de aplicación”, y luego concluye que “en cuanto a la utilización del subsuelo, las municipalidades solo están facultadas constitucionalmente para establecer tasas respecto de los bienes administrados por el municipio”; por tanto, la jurisprudencia acepta la utilización del hecho generador limitado a la utilización del suelo y subsuelo propiedad de la municipalidad21 . Cabe destacar que a pesar de esta reciente interpretación, existe un voto disidente que oportunamente cuestiona las competencias municipales para gravar el uso especial de 19 Inconstitucionalidad 81-2007 y 93-2007, 6 de febrero de 2013. 20 Inconstitucionalidad 31-2002 del 8 de octubre de 2004 e Inconstitucionalidad 81-2007 del 16 de enero de 2013. 21 Amparo 505-2009, del 30 de noviembre de 2011, Amparo 428-2011 del 21 de agosto de 2013 y Amparo 617-2010 del 20 de febrero de 2013. 5 Estudios Legales
  6. 6. 6 bienes de dominio público (el suelo de vías públicas y el subsuelo en general), al considerar que los arts. 84 inc. 4° y 103 inc. 3° Cn. otorgan la titularidad de dichos bienes al Estado y no a la municipalidad. Además, este voto expresa que en este tipo de tasas no existe una contraprestación efectiva, dado que “la simple expedición de un documento no puede bastar para calificar a un tributo como tasa, pues se trataría de un criterio formalista, que podría ser fácilmente superado por cualquier municipalidad necesitada de recursos”. Finalmente, el voto disidente finaliza recomendando que “para gravar el uso de los bienes de dominio público, las alcaldías necesitan de modo insoslayable de una ley formal, pues la disposición de esos bienes trasciende los intereses locales de cada municipio, aunque la Asamblea Legislativa pueda asignar la compensación económica por el uso especial de tales bienes al gobierno local donde estén ubicados”22 . 3. Tasas que afectan la competitividad del país La Constitución establece un deber de colaboración de las municipalidades con el resto de instituciones del Estado en todos los proyectos que sobrepasen el interés exclusivo de un municipio del país, y sean considerados de interés nacional por ser parte de las actividades del Estado en cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales. Este principio de colaboración ha sido desarrollado en la jurisprudencia, al señalar que respecto a planes de mayor envergadura, las municipalidades deben colaborar con las otras instituciones estatales en la implementación de estas políticas públicas, y que a los municipios les compete según el art. 4 #1 CM“la elaboración, aprobación y ejecución de planes de desarrollo urbanos y rurales de la localidad”, y art. 6 CM, la“Administración del Estado únicamente podrá ejecutar obras o prestar servicios de carácter local o mejorarlos cuando el municipio al que competan, no las construya o preste, o las haga deficientemente (…)”23 . 22 Amparo 617-2010 del 20 de febrero de 2013. 23 Amparo 794-2002 del 14 de noviembre de 2003 y Amparo 783-2002 del 13 de noviembre de 2003. El deber de colaboración establecido en la Constitución se concreta a través de acciones y omisiones, tales como la ejecución de proyectos de las municipalidades o la ausencia de competencia para emitir permisos o cobrar tasas municipales, como en el caso de la construcción de carreteras nacionales. En todo caso, las Municipalidades deben cumplir el art. 130 CM que establece: “los Municipios deberán tomar en cuenta los costos de suministro del servicio, el beneficio que presta a los usuarios y la realidad socio-económica de la población”, y no aprobar ordenanzas por servicios municipales que no especifican el beneficio que recibirá el contribuyente o que establecen un quantum sin justificación. La colaboración se puede afectar mediante ordenanzas municipales, por ejemplo aquella aprobada por el Concejo Municipal de La Unión, que contenía la exigencia de una licencia para la construcción, reparación, ampliación y/o mejoras de cualquier clase de viviendas, plantas industriales, edificios, obras civiles y de lecho marino, y todo tipo de obras diversas en general, en el momento de la construcción del Puerto de La Unión Centroamericana24 . La municipalidad cobró por el servicio jurídico de emitir una licencia en base al valor de la construcción, lo cual según la Sala violó el principio de equidad tributaria, debido a la falta de coherencia interna entre la contraprestación de la municipalidad y la base imponible de la tasa25 . Además, se advierte una violación a la reversa de ley en cuanto a la competencia tributaria al cobrar por hechos realizados en el lecho marino, territorio que escapa de la competencia municipal. Otro ejemplo es la nueva ordenanza de las tasas por servicios municipales de San Luis Talpa, que exige una licencia para construcción, ampliación, reparación y mejoras de infraestructura según el valor de la obra, lo cual aplica al proyecto de ampliación y modernización del Aeropuerto Internacional de El Salvador. Por tal razón, CEPA interpuso un amparo alegando una violación al derecho de propiedad 24 Decreto Municipal N° 3, del 27 de junio de 2006, reformado por Decreto Municipal de Reformas N° 5 del 5 de diciembre de 2012, publicado en el Diario Oficial N° 8, Tomo 398, del 14 de enero de 2012. 25 Inconstitucionalidad 56-2009, del 7 de junio de 2013. AnálisislegaleinstitucionalNo.160 • abrilde2014
  7. 7. 7 participación ciudadana, tanto en la Asamblea Legislativa como en los Concejos Municipales. Además, debe difundirse y valorarse que, con base en el art. 245 de la Cn., la violación constitucional a los derechos de la ciudadanía podría generar el derecho para promover un proceso de daños directamente en contra del funcionario responsable por esos hechos, tanto en la formulación de la norma como en la realización de actividades, por ejemplo al realizar cobros y/o ejercer acciones administrativas o judiciales tendientes a exigir el pago de cantidades de dinero en concepto de tributos declarados inconstitucionales27 . Segundo, la Corporación de Municipios de la República de El Salvador (COMURES) y el Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM) son entidades con facultades legales relacionadas con la calidad del ordenamiento jurídico municipal y con la posibilidad fáctica y legal de contribuir con los municipios para garantizar el respeto efectivo de los derechos de la ciudadanía28 . Por consiguiente, ambas entidades deben apoyar los proyectos estratégicos del país liderados por el Órgano Ejecutivo, por una parte ISDEM por medio del impulso de programas permanentes de capacitación y adiestramiento para funcionarios y empleados municipales en la redacción de ordenanzas municipales y leyes respetuosas de la Constitución; y COMURES promoviendo el fortalecimiento de las municipalidades en sus capacidades de gestión y en la prestación eficiente de servicios para el bien común local y la gobernabilidad democrática, atendiendo a las particularidades económicas y administrativas de cada municipalidad. 27 Amparo 51-2011 del 15 de febrero de 2013, Amparo 428-2011, del 21 de agosto de 2013. 28 COMURES, según sus Estatutos -Acuerdo Número 1343 de fecha 29-VIII- 194I, publicado en el Diario Oficial n° 205, tomo 131, de fecha 16-IX-1941- y sus posteriores reformas, es la encargada de velar por los intereses generales de las municipalidades. Además, el art. 3 ord. 3° de sus Estatutos establece como uno de sus fines:“promover la actualización permanente del marco jurídico municipal”. ISDEM tiene como objetivo básico“… proporcionar asistencia técnica, adminis- trativa, financiera y de planificación, con la finalidad de capacitar a las Municipali- dades para el mejor cumplimiento de sus funciones y atribuciones”(art. 3 de la Ley Orgánica del ISDEM – Decreto Legislativo n° 616, de fecha 4-III-1987, publicado en el Diario Oficial n° 52, tomo 294, de fecha 17-III-1987–). y el principio de equidad tributaria, al carecer de relación directa entre el hecho generador y la base imponible del tributo, es decir, entre el costo del servicio jurídico de emitir una licencia y el valor de la obra26 . Ambas experiencias reiteran la necesidad de aplicar preventivamente el principio de colaboración institucional a la potestad tributaria municipal, de manera que se eviten controversias innecesarias o procesos judiciales que reiteran continuamente el deber de colaboración de las municipalidades en los proyectos estratégicos del país, y se fomente una relación armoniosa entre el desarrollo nacional o regional y la generación de fondos para las municipalidades. C. Conclusiones y recomendaciones Las situaciones anteriores son una muestra de los problemas constitucionales que existen en el ámbito tributario municipal, y a pesar de estos precedentes, aún persisten ordenanzas con alguna de estas deficiencias y se siguen aprobando nuevos impuestos o tasas con estos elementos jurídicos, lo que refleja una deficiencia en la técnica jurídica de elaboración de las normativas; una ausencia o falta de coordinación entre el Órgano Ejecutivo y las municipalidades, a través de las instituciones creadas para tales fines; y un efecto negativo en la inversión y competitividad, en especial de las micro y pequeñas empresas. Primero, los criterios jurisprudenciales emitidos por la Corte Suprema de Justicia deberían ser incorporados en el proceso de aprobación de las leyes y ordenanzas que emitan nuevos tributos o modifiquen aquellos existentes, así como en la actividad administrativa municipal. Por ende, se debe mejorar el proceso de elaboración de dichas normativas mediante la incorporación de mecanismos de transparencia, evaluación de impacto regulatorio y criterios constitucionales, y 26 Amparo 857-2013. Este proceso sigue pendiente de resolución final. Estudios Legales
  8. 8. Asimismo, es importante incorporar a las municipalidades interesadas que tengan relación con proyectos estratégicos de país, por ejemplo en los Comités Consultivos de Asocios Público Privados, y esto podría realizarse mediante la aprobación de los reglamentos de la Ley Especial de Asocios Público Privados y de la Ley de Creación del Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador. Tercero, los tributos municipales pueden generar la recaudación suficiente para prestar servicios y bienes públicos de calidad a la ciudadanía, lo cual contribuye a crear un clima de negocios favorable y condiciones beneficiosas para mayores ingresos a la ciudadanía; por lo que se deben promover la aprobación de leyes que favorezcan la modernización del Estado, tal como la Ley de Firma Electrónica, que brinda seguridad jurídica a las transacciones realizadas en medios tecnológicos, como el pago de tributos. Por otro lado, tributos municipales inconstitucionales e ineficientes atrasan la realización de infraestructura importante para el país, limitan el capital económico de las empresas –en especial las micro y pequeñas- que no cuentan con los recursos para impugnar judicialmente estas ilegalidades, y obstaculizan el clima de negocios en los territorios, afectando los empleos y el bienestar de la ciudadanía. Por consiguiente, se recomiendan las siguientes medidas: • Involucrar a las municipalidades en la formulación e implementación de los proyectos estratégicos nacionales, tales como proyectos de asocios público privados y Fomilenio II, a través de su participación activa. • Incorporar los criterios jurisprudenciales al proceso de elaboración de los impuestos y tasas municipales, y promover activamente su adecuación a la Constitución. • Impulsar el rol de COMURES e ISDEM para que ayuden a elaborar mejores ordenanzas municipales y garantizar su constitucionalidad. • Invitar a la sociedad civil, en especial universidades y asociaciones de abogados, a realizar actividades de auditoría social de esta temática, desde la elaboración y aprobación de las leyes y ordenanzas hasta la jurisprudencia de los tribunales. • Incorporar herramientas para mejorar la eficacia de la normativa, por ejemplo la evaluación de impacto de la normativa y la consulta con la ciudadanía. • Invitar a las municipalidades como un actor estratégico en la promoción de inversiones nacionales para la generación de más empleo y bienestar para la ciudadanía. Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Sta Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366 www.fusades.org Coordinador Luis Nelson Segovia Director Javier Castro De León Departamento de Estudios Legales Investigadores Lilliam Arrieta de Carsana Roberto Vidales Gregg Marjorie de Trigueros Oscar Pineda Gina Maria Umaña Carmina Castro de Villamariona Carlos Alberto Guzmán José Miguel Rengifo AnálisislegaleinstitucionalNo.160 • abrilde2014

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