Hacia un sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad

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Hacia un sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad

  1. 1. Estudios S A DEF US Estratégicos Competitividad para el Desarrollo 2011 Hacia un sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad 1. Introducción listan los principios que deberían regir dichas políticas sociales. Luego se examinan brevemente los programas gubernamentales que forman el Sistema de Protección Social Universal y se menciona que todos, a excepción del Programa Los shocks internacionales enfrentados por el país desde de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), atienden la pobreza 2007 y que lo hicieron retroceder siete años en el combate de estructural. Como consecuencia, en el quinto apartado, se la pobreza, han puesto en evidencia la necesidad de diseñar propone crear un sistema de protección social para mitigar políticas sociales de corto plazo para atender los efectos la vulnerabilidad. Finalmente, a la luz de los principios que negativos de los shocks sobre los hogares más pobres, sin deben regir las políticas sociales para atender la pobreza y dejar de impulsar políticas de largo plazo para atacar sus después de haber examinado brevemente los programas determinantes estructurales. El objetivo de este documento gubernamentales encaminados a ese fin, se listan cuatro es hacer hincapié en esta necesidad y brindar los lineamientos recomendaciones que no deberían posponerse, si se quiere generales sobre los cuales puede construirse el sistema de efectividad en el combate a la pobreza. protección social para mitigar la vulnerabilidad, a fin de mejorar las condiciones de vida de los salvadoreños, lo cual constituye el fin de toda política pública. Adicionalmente, la superación de la pobreza no es posible si no existen más 2. El desafío de superar la pobreza oportunidades de empleo y de generación de ingresos; para ello, es necesario impulsar una agenda que promueva el desarrollo económico y la competitividad. La pobreza total en El Salvador se redujo en forma consistente El trabajo consta de cinco apartados además de la introducción. entre 1991 y 2006, pasando de 65.9% a 38.1%. La misma El segundo señala que las políticas sociales para combatir la tendencia descendente mostró en el área urbana (donde pobreza tienen un doble desafío: atacar los determinantes pasó de 60% a 33.8%) y rural (de 71.3% a 44.4%), durante estructurales y mitigar la vulnerabilidad. En el tercero se el mismo período. Sin embargo, esa tendencia decreciente Competitividad para el Desarrollo  1
  2. 2. S A DE F US Estudios Estratégicosse revirtió a partir de 2007 en el contexto de dos crisis pobreza extrema cuentan con un solo perceptor de ingresosmundiales de gran importancia: el aumento del precio de los y la escolaridad promedio de los jefes de este tipo de hogaresalimentos que produjo un aumento en el costo de la canasta no sobrepasa el tercer grado (cuadro 1).básica alimentaria1 y la crisis financiera que condujo a unadesaceleración de la economía salvadoreña. Como resultado, Los niños y adolescentes de los hogares pobres constituyenen 2009 el porcentaje de personas pobres (43.5%) fue similar una población altamente vulnerable ante los shocks queal que existía en 2002, es decir, hubo un retroceso de siete reducen su ingreso o ante incrementos en el precio de losaños en la lucha contra la pobreza (gráfica 1). alimentos, ya que las familias recurren entre otras estrategias (uso de ahorros o venta de activos) a reducir la cantidad dePor otro lado, el impacto del shock económico se materializó alimentos que ingieren y el número de comidas diarias4,en una tasa de crecimiento del PIB negativa en 20092 y un lo que repercute negativamente en el estado nutricionalaumento de la tasa de desempleo3. En este contexto, los de sus miembros; en el caso de los niños puede conducir ahogares en pobreza extrema enfrentaron serias dificultades una desnutrición crónica y a afectar su desarrollo físico epara ingresar al mercado laboral, lo que se evidencia en que intelectual. Además, los niños podrían salir de la escuelala tasa de desempleo de este grupo casi triplica la de los no para contribuir a generar ingresos del hogar.pobres y en que el porcentaje de subempleados entre lospobres extremos más que duplica al porcentaje entre los no En conclusión, los avances en la reducción de la pobreza puedenpobres. Adicionalmente los bajos ingresos de estos hogares ser rápidamente contrarrestados ante shocks de la magnitudse explican, en parte, porque cerca de 6 de cada 10 hogares en de los citados anteriormente. De manera que la lucha contra la pobreza requiere continuar impulsando políticas de largo1 Entre mayo de 2007 y julio de 2008 la canasta básica urbana plazo, dirigidas a combatir sus determinantes estructurales,aumentó 30% y la rural 34%. Luego, entre febrero de 2010 y el así como también políticas de corto plazo para mitigar losmismo mes de 2011, la canasta básica experimentó un nuevoincremento de 10.3% en el área urbana y 18.9% en la rural. efectos adversos de los shocks.2 De -3.1%, cifra publicada en la página web del Banco Central de 4 Sanfeliú, Margarita Beneke de (2004). “Dinámica del ingreso yReserva de El Salvador y recuperada el 3 de mayo de 2011. la pobreza rural” en El desafío rural: pobreza, vulnerabilidad y3 La cual pasó de 6.3% a 7.3% entre 2007 y 2009, según la oportunidades. FUSADES. Programa Mundial de Alimentos (2007). ElDIGESTYC. Salvador: Análisis de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria. Gráfico 1 Gráfica 1 Población en situación de pobreza (porcentajes) Población en situación de pobreza (porcentajes) 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 Urbana Rural Total 10.0 0.0 Fuente: cálculos de FUSADES con base en Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), varios años. Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC).2  Competitividad para el Desarrollo
  3. 3. S A DE F US Estudios Estratégicos Cuadro 1 Perfil de los hogares y condiciones de inserción al mercado laboral de la PEA, según condición de pobreza (2009) Pobreza Pobreza No pobres extrema relativa Características de los hogares Hogares con un perceptor de ingresos 60.7% 52.3% 40.1% Escolaridad promedio del jefe del hogar (años) 3.1 4.4 7.3 Hogares con niños 0 - 5 años 50.6% 42.3% 26.6% Hogares con niños 6 - 16 años 70.3% 64.9% 45.5% Inserción al mercado laboral Tasa de desempleo 15.8% 10.7% 4.8% Condición de ocupación 1/ Ocupado pleno 35.1% 45.3% 71.6% Subempleado 64.9% 54.7% 28.4% 1/ cifras disponibles solo para el área urbana Fuente: cálculos con base en EHPM, 2009. DIGESTYC.3. Principios de la política social 5 El papel del Estado • El Estado debe velar para que todos los individuosEl objetivo final de las políticas públicas debe ser promover tengan las mismas oportunidades de integrarse a lael bienestar de las personas. Si bien la responsabilidad sociedad y de beneficiarse del desarrollo económico,del estado para garantizar el bienestar de las personas se de manera que cada uno sea actor y protagonista decristaliza en la política social, cualquier otra política pública su propio desarrollo y alcance autosostenibilidad.que tenga un efecto sobre la calidad de vida de la población De aquí que la atención de los grupos más pobresestá llamada a ser engendrada con un fundamento social. y vulnerables de la sociedad sea una de sus áreasAsí, por ejemplo, las políticas macroeconómicas tienen de intervención en tanto se encuentran en unaefectos importantes sobre el consumo de los hogares, el situación de desventaja frente al resto (sonempleo y la distribución del ingreso. En esa medida, lograr relativamente menos saludables, tienen menoresla estabilidad macroeconómica también es esencial para niveles de escolaridad y menos activos).mejorar las condiciones sociales en cuanto contribuyea reducir la vulnerabilidad de los hogares a los cambios • Se debe procurar establecer una sociedad equitativaeconómicos en su entorno6. donde todas las personas tengan acceso a los beneficios del desarrollo (equidad ex-ante). No es viable esperar igualdad en los resultados (equidad ex-post) pues ellos dependen de variables difíciles de controlar, como por ejemplo, las características5 Este apartado está basado en: FUSADES (1989) “Hacia una economía de cada individuo.de Mercado en El Salvador: Bases para una nueva Estrategia deDesarrollo Económico y Social”. Mayo 1989. Departamento de • El estado debe asumir aquellas tareas no cubiertasEstudios Económicos y Sociales, Fundación Salvadoreña para elDesarrollo Económico y Social. por el mercado que son socialmente deseables6 FUSADES. Sector Social. ¿Cómo está nuestra economía? 2004- bajo un marco moral y ético en donde las personas2005, pág.106. Competitividad para el Desarrollo  3
  4. 4. S A DE F US Estudios Estratégicos son el principio y el fin de los esfuerzos de toda • Debe incluir mecanismos adecuados para la gestión sociedad7. de riesgos que afectan a la población más pobre. • La atención de la pobreza requiere un uso racionalLos programas sociales y eficiente de los recursos. • El Estado debe encargarse de normar y supervisar • Focalización: dado que los recursos son escasos, los el adecuado funcionamiento de los programas. programas sociales deben orientar sus esfuerzos para atender a la población que se encuentra en • En la administración de los programas sociales extrema pobreza. Para ello es necesario definir se pueden incluir organizaciones privadas y criterios técnicos (indicadores) y contar con aprovechar su experiencia y capacidad en el uso información confiable y oportuna para identificar eficiente de los recursos. y cuantificar a las personas cuya condición socioeconómica justifique su atención.La lucha contra la pobreza debe regirse por los siguientes • Se justifica la entrega de subsidios siempre que seprincipios: haga directamente a los beneficiarios (subsidio a la demanda) y que sean progresivos, complementarios • El combate a la pobreza es responsabilidad de todos y evaluables. los ciudadanos y no de un gobierno en particular. Es decir, hay espacio para la participación del sector privado y de los afectados, quienes deben convertirse Vínculo entre política social y política económica en protagonistas de su propio desarrollo. • Debe partir de un enfoque integral, es decir, que • L as políticas sociales y económicas son para incidir sobre los determinantes de la pobreza complementarias. En la medida en que la política se requiere la intervención coordinada desde económica contribuya a incrementar el bienestar distintas áreas: educación, salud, etc. de las personas, promoviendo la generación de oportunidades de empleo e ingresos, está • Las políticas sociales que dan vida a las redes potenciando el desarrollo social. A su vez, la política de protección social al servicio de la población social dota al país de capital humano calificado más vulnerable se justifican por su capacidad que contribuye con la consecución del desarrollo de atender algunas causas estructurales de la económico. pobreza y contrarrestar los efectos adversos de los ciclos económicos sobre el ingreso. La política social efectiva adopta una visión que sobrepasa el Institucionalidad 9 corto plazo; es decir, atiende las necesidades de la población más pobre durante las crisis y fortalece • Para optimizar el manejo de la política social se en el mediano y largo plazo al recurso humano para requiere coordinar diferentes entidades públicas mejorar la competitividad, productividad y aportar a través de una instancia coordinadora que sea al progreso económico y social. En este sentido, responsable de priorizar, asignar adecuadamente la política social debe trascender un período de los recursos, y monitorear y evaluar el desarrollo gobierno y enmarcarse en un proyecto de nación8. de los programas sociales.7 Ibíd. 9 FUSADES. Sector Social. ¿Cómo está nuestra economía? 2004-8 Ibíd. 2005, pág.107.4  Competitividad para el Desarrollo
  5. 5. S A DE F US Estudios Estratégicos • La política social debe convertirse en una política de La segunda línea de acción del SPSU está formada por un estado a fin de darle la continuidad necesaria, más conjunto de programas de asistencia social para atender allá de un periodo de gobierno, a fin de que produzca la pobreza y la exclusión social: Comunidades Solidarias los resultados esperados. Para ello, es necesario (urbanas y rurales), el Programa de Apoyo Temporal al dotarla de la institucionalidad adecuada. Ingreso (PATI), Programa de Atención Integral al adulto mayor y Ciudad Mujer. A continuación se explica brevemente cada programa señalando sus principales desafíos. A través de Comunidades Solidarias Urbanas y Rurales4. Principales políticas públicas para mitigar la se busca incidir sobre los determinantes de la pobreza pobreza estructural: nivel de escolaridad, salud, nutrición, acceso a infraestructura social básica, productividad y generación de ingresos. Comunidades Solidarias Urbanas incluye un componente adicional de seguridad ciudadana.La política social de la presente administración descansaen la creación del Sistema de Protección Social Universal(SPSU), según consta en el Plan Quinquenal de Desarrollo El programa Comunidades Solidarias Rurales (CSR)2010-2014.El SPSU tiene dos líneas de acción; la primera, orientada a Nació en 2005 con el nombre de Programa Social de Atenciónfortalecer la seguridad social a través de la parte contributiva a las Familias en Extrema Pobreza, conocido como Reddel régimen de salud y pensiones en el contexto del mercado Solidaria.de trabajo formal. Desde la perspectiva social es deseablecontar con los mecanismos formales para reducir, mitigar Un aspecto positivo es la evaluación técnica de este programa,y enfrentar los riesgos, por ejemplo, asociados con la salud realizada por el consorcio IFPRI12-FUSADES para el Fondoy vejez. La seguridad social y la cotización al régimen de Inversión Social para el Desarrollo Local y que tuvo unade pensiones son medidas adecuadas. Para aumentar la duración de 40 meses (entre agosto de 2007 y diciembre decobertura se debe incentivar el pago de aportaciones de 2010). Los aspectos que se evaluaron fueron: focalización,patronos y empleados, tanto al régimen de salud como implementación, impacto y sostenibilidad del programa. Ade pensiones, por ejemplo, facilitando mecanismos para partir de dicha evaluación se puede señalar que13:que las empresas funcionen legalmente y cumplan susresponsabilidades (pago de impuestos, cotización al seguro • Es uno de los programas de transferenciassocial y sistema de pensiones). Sin embargo, el tamaño del monetarias condicionadas (TMC) mejor focalizadossector informal y su baja rentabilidad (que dificultan el en América Latina.pago de las afiliaciones) representan un desafío enorme;en este sentido, es importante elevar la rentabilidad de • Ha contribuido a reducir la tasa de repetición y ala Mipyme10 mejorando su competitividad, la calidad del elevar la tasa promedio de matrícula de los niños deempleo y el capital humano de quienes trabajan en ella. Los 7 a 12 años en los municipios más pobres.microempresarios de subsistencia que se encuentran en una • Las TMC contribuyeron a amortiguar los efectos desituación socioeconómica precaria, deberán ser atendidos a la crisis del precio de alimentos en 2008.través de programas de atención a la pobreza11. 12 International Food Policy Research Institute. 1310 IFPRI y FUSADES. (2010) “Evaluación Externa del Programa Red Micro, pequeña y mediana empresa. Solidaria: Informe de Sostenibilidad del Programa”, 17 de diciembre11 FUSADES (2005). Informe de Desarrollo Económico y Social 2005: de 2010. Informe presentado al Fondo de Inversión Social para elHacia una MIPYME más competitiva. Desarrollo Local. Competitividad para el Desarrollo  5
  6. 6. S A DE F US Estudios EstratégicosEntre los pr incipales desafíos del pro grama se a partir del listado que resultó al elaborar el mapa deencuentran14: pobreza urbana y que se respete el ordenamiento, es decir, que se priorice la atención a los de mayor • Fortalecer la coordinación institucional al más alto precariedad. De igual forma, se debe garantizar que nivel a fin de que la movilización de recursos de las la elección de hogares beneficiarios se haga con instituciones que participan en el programa se haga base en criterios técnicos. en forma coordinada y complementaria. • Explicar en forma clara a los potenciales • Buscar un mecanismo que permita incluir dentro beneficiarios los aspectos relacionados con el del programa a los hogares jóvenes que resulten funcionamiento del programa (requisitos de elegibles en municipios de pobreza extrema severa ingreso y corresponsabilidades). que ya se están atendiendo. • Evaluar el programa para determinar si está • Realizar esfuerzos por invertir en infraestructura cumpliendo sus objetivos y hacer los ajustes en los municipios donde este eje ha quedado necesarios para mejorarlo. rezagado. • No descuidar el trabajo y dedicación necesarios para que CSR cumpla sus objetivos, a pesar de Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) la mayor carga de trabajo por el surgimiento de nuevos programas. De acuerdo con el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010- 2014, el PATI se define como una herramienta de política que busca dar respuesta a situaciones de crisis económicaComunidades Solidarias Urbanas (CSU) o de desastres naturales. En su primera versión (respuesta a crisis económicas) el PATI funcionaría en los mismos municipios que se atienden a través de CSU; de hecho, fueAunque al momento de elaborar este informe todavía no implementado como piloto en dos de esos municipios entreestá funcionando, un aspecto positivo es que la selección diciembre de 2009 y mayo de 2010 en el contexto del Plande municipios que atenderá, parte de la elaboración de un Global Anti Crisis. Al respecto vale la pena tomar en cuentamapa de pobreza urbana y exclusión social. los siguientes aspectos:A partir de las lecciones aprendidas a través de la evaluación de • Se le ha atribuido al PATI cierta responsabilidadCSR se pueden señalar algunos aspectos que merecen especial en la disminución de hechos violentos en algunaatención y que incidirían sobre el buen funcionamiento de de las comunidades donde funcionó como piloto15;CSU: sin embargo, es probable que hayan ocurrido otro tipo de intervenciones que produjeron • Asegurar una buena coordinación interinstitucional esos resultados. Por otro lado, recientemente se al más alto nivel que facilite las sinergias y presentó el programa como un componente más de complementariedades entre las entidades que intervienen en el programa. 15 “PATI: un plan para prevenir la violencia” publicada el 14 de • Asegurar que los Asentamientos Urbanos Precarios agosto de 2010 en La Prensa Gráfica. “San Martín logra bajar en (AUP) que atenderá el programa sean seleccionados homicidios con PATI” publicada el 17 de agosto de 2010 en La Prensa Gráfica. “Listos fondos para los 25 municipios que tendrán14 el PATI” publicada el 14 de octubre de 2010 en La Prensa Gráfica. IFPRI y FUSADES. (2010).6 6  Competitividad parapara el Desarrollo Competitividad el Desarrollo
  7. 7. S A DE F US Estudios Estratégicos CSU16 y se dijo que contribuirá a reducir los índices fondos y asesoría técnica adecuada a fin de de violencia17, lo cual altera su misión original garantizar que los trabajos se hagan a tiempo, sean de amortiguar los efectos adversos de shocks de buena calidad y de utilidad. económicos y de desastres naturales. Vale la pena señalar que el PATI no es una herramienta adecuada para atender a jóvenes en riesgo y no se le debería obligar a que lo haga por las siguientes razones: Programa de Atención Integral de la persona adulta (i) la violencia y la delincuencia son problemas mayor 19 complejos con un carácter estructural cuya atención requiere de la articulación de las políticas de seguridad ciudadana, social y económica18; (ii) aun El programa ha tenido una buena acogida en los municipios cuando la población objetivo incluye a jóvenes de de CSR donde está operando, pues permite a los adultos 16 a 24 años, es muy probable que los jóvenes que pobres de 70 años y más cubrir sus gastos de alimentación y participan en actividades delictivas no se sientan medicinas. Sobre el funcionamiento del programa se sugiere atraídos a participar en este tipo de programas. Por mejorar los siguientes aspectos: lo tanto, se sugiere mantener el objetivo inicial del programa, respetar su temporalidad y mantener el • Buscar un mecanismo que permita incorporar al salario por debajo del de mercado para asegurar que programa a los adultos mayores que quedaron fuera participen quienes realmente lo necesiten. del censo original por algún error y a los que llegan a la edad elegible. • Es importante que exista mayor agilidad para obtener los fondos de financiamiento para que • Ofrecer ayuda legal a los adultos mayores que cumpla su misión de atender emergencias. debido a problemas con su documentación (DUI, Esto debido a que la tormenta Ida ocurrió en partida de nacimiento) no han podido ingresar al noviembre de 2009 mientras que la versión del programa. PATI para atender los once municipios afectados • Incorporar a adultos mayores de 65 años que se se implementó un año después (noviembre de encuentran en pobreza y sufren algún tipo de 2010). discapacidad que les impide trabajar. • Se debe mantener actualizada la base de potenciales beneficiarios y definir indicadores para identificar personas vulnerables (que no son pobres hoy pero Ciudad Mujer pueden caer en pobreza ante una crisis). • Dado que involucra el desarrollo de proyectos comunitarios es indispensable contar con los Es un programa que busca facilitar el acceso de las mujeres, independientemente de su edad y estatus socio económico,16 “Arranca Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) en a una serie de servicios que buscan mejorar su calidad deSoyapango” publicado en http://www.fisdl.gob.sv/ recuperado el vida (salud, capacitación para el empleo, prevención de14 de abril de 2011.17 violencia intrafamiliar, etc.) concentrándolos en un mismo “Con la carga tributaria actual no vamos para ninguna parte”publicada en La Prensa Gráfica el 14 de abril de 2011. espacio físico. Debido a que fue inaugurado recientemente18 Pleitez Chávez, R. (2006). Violencia y criminalidad: obstáculo 19para el desarrollo. El Salvador: Fundación Salvadoreña para En enero de 2011 este programa fue relanzado bajo el nombreel Desarrollo Económico y Social/Departamento de Estudios de “Nuestros Mayores Derechos” y se añadieron otros ejes como laEconómicos y Sociales. promoción de salud y alfabetización. Competitividad paraparaDesarrollo  Competitividad el el Desarrollo  7 7
  8. 8. S A DE F US Estudios Estratégicoses difícil evaluarlo, pero se pueden visualizar algunos retos deserción escolar y la desnutrición, que debilitan el capitalque enfrenta el programa: lograr la coordinación de todas humano de sus miembros y perpetúan la transmisiónlas instituciones involucradas, lograr un empoderamiento intergeneracional de la pobreza. Por ello es necesario contarreal de las mujeres y en caso de que al ser evaluado resulte con una estrategia para mitigar los efectos adversos de losser efectivo, debería asegurarse su financiamiento. shocks sobre aquella parte de la población que es vulnerable20 y no está siendo atendida por los programas existentes. La propuesta consiste en organizar el sistema de protección¿Qué hace falta por hacer? social para mitigar la vulnerabilidad alrededor de tres subsistemas: alerta temprana, focalización de beneficiarios y programas sociales flexibles21 (diagrama 1). A continuación se explica brevemente en qué consiste cada uno de los subsistemas.La sección anterior muestra que los programas socialesque integran el SPSU, vigentes o a punto de empezar afuncionar, están diseñados para atender principalmente • Crear un sistema de alerta tempranalos determinantes de la pobreza estructural, a excepción delPATI cuya misión original consiste en atender a los hogaresvulnerables ante la ocurrencia de shocks. Sin embargo, la Consiste en seleccionar un conjunto de indicadores pararealidad muestra que los salvadoreños están sometidos a detectar cambios en la vulnerabilidad, como por ejemplo:constantes amenazas como la pérdida del empleo, pérdida de tasa de desempleo de jefes de hogar, alza en precios de lacosechas producto de un desastre natural, etc., eventos que 20son fuentes de vulnerabilidad y pueden reducir la capacidad Entendiendo por vulnerabilidad la probabilidad de que ante un shock una persona caiga en la pobreza o se hunda más en ella.de una persona para generar ingresos. Los hogares pobres 21 Pleitez Chávez, R. y Castañeda, T. (2008). Elementos para unapodrían sufrir efectos secundarios, como por ejemplo la estrategia de protección social y combate a la pobreza en El Salvador.   Diagrama 1 Sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad Subsistema de Programas Sistema alerta focalización de sociales temprana beneficiarios flexibles X Operadores X Realidad, pobreza y vulnerabilidad Envío señales Fuente: FUSADES (2008). Estrategia económica, social e institucional 2009-2014.8  Competitividad para el Desarrollo
  9. 9. S A DE F US Estudios Estratégicoscanasta básica alimentaria, milímetros de lluvia durante el Sin embargo, existen riesgos imprevisibles (como uninvierno, etc., definir umbrales para esos indicadores, los terremoto) que obviamente no podrán ser monitoreadosprogramas que se activarían cuando se sobrepase el umbral por este sistema, pero esto no debería desalentar suy la población objetivo a atender. implementación. Lo que se busca es una mejor gestión de los riesgos que pueden preverse y que tienen un impactoPara ello, es imprescindible agilizar la producción y importante sobre la población más vulnerable.divulgación de estadísticas (como por ejemplo, la Encuesta deHogares de Propósitos Múltiples) así como también definirel origen de los fondos para financiar dichos programas. La • Contar con un subsistema de focalización deinversión en nuevos programas sociales requiere un esfuerzo beneficiariosadicional de parte del gobierno, que muy probablemente nopuede asumir en el corto plazo, dadas las restricciones fiscalesque enfrenta. Otra opción de financiamiento proviene de la Consiste en mantener una base de datos actualizada decontratación de préstamos con organismos internacionales potenciales beneficiarios para programas sociales, ordenadosbuscando una línea de crédito que pudiera ser contratada por su nivel de pobreza y elegibilidad. El gobierno estápreviamente y desembolsada ante un shock que amerite la trabajando en esta dirección al ocuparse de la creación delactivación de un determinado programa social, este es el Registro Único de Beneficiarios que integrará las basescaso del crédito aprobado en febrero de este año por el Banco de datos de diferentes programas gubernamentales. EsteMundial para financiar el Programa de Gestión de Riesgos esfuerzo también mejorará la coordinación de los programasante Desastres Naturales y que será utilizado únicamente sociales a fin de optimizar los recursos disponibles, segúnen caso de que sea declarada una emergencia nacional22. consta en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014.Cualquier opción de financiamiento debe ser evaluada, Algunas recomendaciones que pueden contribuir al buensin duda, a la luz de la sostenibilidad fiscal. Sin embargo, funcionamiento de dicho Registro, son:en el largo plazo, es ineludible la búsqueda de una mayorcoordinación entre la política social y la fiscal23.  Debe actualizarse periódicamente (3–4 años).Este sistema podría nutrirse con la información que producen  Asegurarse de identificar a personas que no sonotros sistemas de alerta temprana que ya existen en el país pobres hoy, pero pueden caer en pobreza ante unay trabajar en coordinación con ellos: uno es el desarrollado crisis.por el Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y  Invertir para lograr desarrollo tecnológico y buenaProtección y Mitigación de Desastres que opera bajo la ex capacidad administrativa.Dirección Nacional de Protección Civil (ahora Secretaría deVulnerabilidad) y que se encarga de la gestión de riesgosrelacionados con desastres naturales; el otro es el sistema deemergencias implementado por el Ministerio de Educación • Definir qué programas sociales se puedenen todas las escuelas. implementar La selección de programas sociales que activaría el sistema22 Ver “El BM avala un préstamo de $50 millones para desastres” de alerta temprana debe hacerse tomando en consideraciónpublicada el 3 de febrero de 2011 en El Diario de Hoy. “Luz verde a el tipo de población vulnerable que se quiere atenderpréstamo por $50 millones para desastres” publicada el 12 de abrilde 2011 en El Diario de Hoy. (por ejemplo: jefes de hogares pobres, discapacitados) y23 FUSADES. Sector Social. ¿Cómo está nuestra economía? 2005- la disponibilidad de recursos con que cuenta el país. Una2006, pág.105 opción es la de trabajos públicos de emergencia para atender Competitividad para el Desarrollo  9
  10. 10. S A DE F US Estudios Estratégicossituaciones de alto desempleo, principalmente en áreas  Es importante fortalecer el monitoreo de losurbanas. Éstos se caracterizan por ser temporales (seis meses programas sociales en su etapa de implementación,a un año) y de autoselección (ofrecen un salario por debajo lo cual requiere fortalecer la capacidad de generacióndel mínimo, de modo que solo aplican quienes realmente lo de información de las instituciones involucradasnecesitan)24. (incluyendo gobiernos municipales) las cuales muy probablemente no están habituadas a ello, tambiénA la propuesta anterior se añaden las siguientes sugerencias se debe insistir en la producción periódica de laque deberían tomarse en cuenta al evaluar los programas misma y garantizar que llegue en forma oportunasociales y otras encaminadas a fortalecer la institucionalidad a los tomadores de decisiones.que da soporte al sistema de protección social. • Fortalecer la institucionalidad • Desarrollar una cultura de evaluación de los programas sociales El arreglo institucional bajo el cual trabaja el Sistema de Protección Social Universal consiste en: (i) un ComitéDe acuerdo con el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010- Intersectorial (CI) presidido por el Secretario Técnico y2014 se planea implementar un sistema de monitoreo y encargado de dictar las líneas estratégicas y normas porevaluación de los programas sociales, lo cual es clave para las que se rigen las intervenciones del SPSU. El CI estádeterminar si los recursos están siendo bien utilizados. Al compuesto por los titulares de ministerios e institucionesrespecto se sugiere: que participan en los programas. Las decisiones requieren del acuerdo de todos los participantes, en caso de no lograrlo  Se deben evaluar varios aspectos de un programa las discrepancias son trasladadas a instancias superiores como su impacto, operatividad, la satisfacción de hasta llegar al Presidente; (ii) un Comité Técnico integrado los usuarios. por peritos representantes de los ministerios e instituciones que forman el CI y encargado de dar soporte técnico para  Que las evaluaciones sean elaboradas por las decisiones de dicho Comité; (iii) Mesas temáticas, que instituciones no gubernamentales, a fin de que son instancias de coordinación entre las instituciones que sean transparentes y objetivas. participan en una determinada intervención con el apoyo de la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) como garante  Es importante fortalecer el sistema de estadísticas de que se cumplan y respeten las normas que rigen los (Dirección General de Estadística y Censos). Y programas e intervenciones; (iv) Comité interinstitucional, también el levantamiento de encuestas que sirvan formado por algunos titulares y representantes de las como insumo para dichas evaluaciones, por ejemplo instituciones que participan en el programa Comunidades la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples. Solidarias Urbanas, su trabajo consiste en coordinar el  Se debe fortalecer la capacidad de análisis de desarrollo de las intervenciones del programa. la información estadística generada, a fin de enriquecer la toma de decisiones y hacer los ajustes Este arreglo institucional podría enfrentar al menos dos necesarios para mejorar el funcionamiento de los dificultades. La primera relacionada con la agilidad para programas. tomar decisiones, ya que no se visualiza una figura de liderazgo que asuma el reto. Y la otra relacionada con24 Ejemplos de programas de emergencia vinculados con el trabajo la coordinación, debido a la cantidad y diversidad deson: Empleos en acción (Colombia 2000 – 2004), Plan Trabajar(Argentina 1995–2002).10  Competitividad para el Desarrollo
  11. 11. S A DE F US Estudios Estratégicosinstituciones que participan en los comités, a excepción de Lo que no debería postergarselas mesas técnicas. Para ello se propone: • Que la STP ejerza mayor liderazgo dentro de los A través de todo el documento se hacen recomendaciones distintos comités a fin de que tenga poder de para afinar el funcionamiento de los programas del SPSU decisión para resolver impasses, facilite la labor de y para implementar un sistema de protección que atienda coordinación, asigne responsabilidades y monitoree la vulnerabilidad. Sin embargo, a la luz de los principios su cumplimiento. que deberían regir la política social, se destacan cuatro recomendaciones que son impostergables, si se quiere lograr • Que se fortalezca la STP (capacidad técnica, recursos efectividad en el combate de la pobreza: humanos y financiamiento) a fin de que cumpla con las nuevas responsabilidades que implica el manejo  Fortalecer la coordinación interinstitucional para evitar de más programas sociales. las duplicidades y garantizar que las intervenciones sean coordinadas y complementarias; de esta forma • Que sea la STP la encargada de diseñar el sistema se puede asegurar, en parte, que cada programa de alerta temprana (definición de indicadores para reciba los recursos y la dedicación necesaria para detectar vulnerabilidad, los umbrales para dichos lograr sus objetivos. indicadores y los mecanismos de activación de los programas) con el apoyo del comité técnico.  Garantizar la focalización de los programas seleccionando a los beneficiarios estrictamente • Fortalecer la coordinación interinstitucional a con base en criterios técnicos. Además, es necesario fin de evitar las duplicidades, garantizar acciones contar con una base de beneficiarios que sea coordinadas y complementarias: actualizada periódicamente y definir mecanismos - Empezando por las instancias de más alto nivel que permitan incorporar ágilmente a nuevos y trasladar esa perspectiva hasta llegar a las usuarios. instituciones locales encargadas de la ejecución  Implementar un sistema de monitoreo y evaluación de los programas. de los programas sociales a fin de determinar si los - Garantizar que los integrantes de los comités recursos están siendo bien utilizados. de coordinación (técnico, interinstitucional,  Atender la vulnerabilidad implementando el sistema mesas técnicas) atiendan a todas las de protección social para mitigar la vulnerabilidad convocatorias y sean las mismas personas a fin (propuesto en el apartado cinco), a fin de que los de dar continuidad a los acuerdos alcanzados hogares más pobres y vulnerables puedan amortiguar en las reuniones. el impacto negativo de los shocks. - Elaborar un manual operativo que defina Finalmente, es importante reiterar que para contribuir a el rol, responsabilidades, mecanismos de derrotar la pobreza también es necesario impulsar una agenda coordinación y de comunicación de los de competitividad que promueva el desarrollo económico, la distintos comités. generación de empleo e ingresos. Competitividad para el Desarrollo  11
  12. 12. S A DE F US Estudios Estratégicos Temas de esta misma serie:  Agenda de competitividad: propuesta de implementación  Competitividad de El Salvador: “Este trabajo se llevó a cabo con la ayuda de una subvención del Centro Internacional de desempeño reciente Investigaciones para el Desarrollo, Canadá, bajo la iniciativa Think Tank”  Consideraciones para el pacto “Las opiniones expresadas no representan fiscal: insumo para discusión necesariamente las del IDRC o su consejo de Gobernadores”  Facilitación de trámites  Infraestructura: puertos y E S aeropuerto en El Salvador S AD FU  Agua y calidad de vida  Insumos para una Política de Estado en Educación  Política comercial externa: Departamento de Estudios Económicos y Sociales, DEES seguimiento y recomendaciones Fundación Salvadoreña para el Desarrollo  sistema financiero y la El Económico y Social, FUSADES competitividad dees@fusades.org www.fusades.org  Hacia un sistema de protecciónTeléfono: (503) 2248-5600 Fax: (503) 2248-5666 social para mitigar la vulnerabilidad 12  Competitividad para el Desarrollo

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