Boletín No. 143 - Noviembre 2012                                   Profesionalización de la función                       ...
“Las Instituciones Democráticas en El           Administración Pública presenta                                      Salva...
Gráfica 1. Índice de desarrollo burocrático en Centroamérica, 2004 a 2012.                                       60       ...
Gráfica 2. Crecimiento del empleo público en El Salvador, 2002-2013.                                                180000...
Gráfica 3. Tasa de crecimiento del empleo público en El Salvador, 2002-2013.                                              ...
realización de las funciones estatales             El Salvador, Ley Orgánica del Cuerpo                                   ...
con énfasis en los procedimientos, y                del sector privado, y vii) énfasis en                                 ...
civil y la reforma del marco legal21.             pública a través de la elaboración                                      ...
gestores; 7) orientarse a la provisión de        discriminación de género, tendencia                                      ...
LSC, con la novedad de ampliar los          Dentro de la Autoridad Rectora                                      derechos d...
pública y asistencia social, policial y     del empleo público y las condiciones                                      mili...
Sin embargo, la versión sometida a          jurídica, técnica y financiera; y, c) la                                      ...
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Profesionalización de la función pública: elemento de un Estado eficiente

  1. 1. Boletín No. 143 - Noviembre 2012 Profesionalización de la función pública: elemento de un Estado eficiente El servicio civil es el recurso humano temas: 1) una política pública de que utiliza el Estado para cumplir modernización de la Administración efectivamente las funciones que Pública; 2) la identificación y la Constitución y las leyes le han desarrollo de las condiciones que encomendado. De esa forma, el Estado propicien su viabilidad jurídica, puede garantizar los derechos de los política, y financiera; y 3) la revisión y ciudadanos y viabilizar la satisfacción adecuación jurídica del LFP. de sus necesidades creando valor FUSADES, público en todo el ciclo de las Desde 1994, FUSADES ha propuesto propuso como políticas públicas, garantizando las políticas públicas relativas al empleo libertades individuales, fomentando público, y en la Estrategia económica objetivo de el crecimiento económico y social, social e institucional 2009-2014, la agenda de o juzgando y ejecutando lo juzgado propuso como objetivo de la agenda modernización de forma pronta y justa, entre otros. de modernización contar con un contar con un Por lo que, un Estado al servicio de Estado profesional, que se enfoque Estado profesional, los ciudadanos requiere contar con en resultados, que sea transparente, que se enfoque una función pública profesionalizada estratégico y moderno, a partir de la en resultados, que y fundamentada en la idoneidad y el reforma legal e institucional al régimen sea transparente, mérito. del servicio civil1. Asimismo, el estudio estratégico y moderno, a partir El anteproyecto de Ley de la Función de la reforma legal Pública (LFP), elaborado por la 1. FUSADES. El Salvador Estrategia 94- Subsecretaría de Gobernabilidad 99, Soluciones Sociales y Reformas e institucional Económicas. Estrategia Quinquenal. y Modernización del Estado y al régimen del actualmente en discusión pública, Marzo de 1994, p. 23; FUSADES. servicio civil. Crecimiento con participación: una pretende reformar el régimen del estrategia de desarrollo para el siglo empleo público –o servicio civil en la XXI. Estrategia Quinquenal. Septiembre nomenclatura vigente-, y es un valioso de 1999, p. 33; FUSADES. Estrategia punto de partida para un amplio debate económica social e institucional 2009- 2014. Democracia y crecimiento: y construcción de consensos sociales fundamentos del desarrollo. Diciembre y políticos básicos enfocados en tres de 2008. p. 12.
  2. 2. “Las Instituciones Democráticas en El Administración Pública presenta Salvador II: valoración de rendimiento tres debilidades fundamentales: 1) y plan de fortalecimiento” abordó una débil institucionalización de los la temática desde la perspectiva de procedimientos meritocráticos para la transparencia y la rendición de el reclutamiento y la promoción de cuentas, y entre otras medidas, sugirió empleados públicos; 2) un déficit la creación de una agencia burocrática considerable en la capacidad funcional independiente encargada del proceso de la burocracia, esto es, en el grado de gestión de recursos humanos2. en que se realizan evaluaciones de rendimiento y en el que el buen Por sus implicaciones para la desempeño es recompensado mediante gobernabilidad democrática y la incentivos selectivos; y 3) un déficit construcción de un Estado más significativo en la eficiencia de la eficiente al servicio de sus ciudadanos Administración Pública, es decir, en y más estable para sus funcionarios, el grado en que las asignaciones esta discusión trasciende el régimen presupuestarias y el número de legal del empleo público y debería plazas de empleados responden incluir la participación de otros actores adecuadamente a las demandas del fuera del Órgano Ejecutivo. Es una sistema3. Es una oportunidad oportunidad importante para sentar las importante bases para un Administración Pública En los últimos 10 años se han para sentar las respetuosa de los derechos de los realizado diagnósticos comparativos bases para un ciudadanos. en América Latina y Centroamérica, el Administración más reciente es el Informe Barómetro Pública respetuosa Este boletín describe la situación de la Profesionalización del Empleo de los derechos de actual del servicio civil, la regulación Público en Centroamérica y República los ciudadanos. constitucional y legal vigente, así Dominicana de 2012, cuyo objeto es como, las experiencias de los países evaluar el grado de profesionalización de Centroamérica en la temática. A alcanzado por los servicios civiles partir de esto, presenta el análisis del a partir del índice de desarrollo contenido de la LFP y las propuestas burocrático4 y utiliza como línea de reformas al mismo. Cabe reiterar que a pesar de algunas deficiencias del anteproyecto de ley, esta discusión 3. Banco Interamericano de Desarrollo es una oportunidad para construir (BID). Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. un Estado eficiente a partir de la Echevarría, Koldo (ed.). Red de Gestión profesionalización de la función y Transparencia de la Política Pública. Washington, D.C. 2006. pública con un nuevo marco legal. 4. Informe Barómetro. Informe Barómetro de la Profesionalización del Empleo 1. Situación del servicio civil Público en Centroamérica y República Dominicana. 2012. Los datos del informe se recopilaron entre febrero Diversos diagnósticos internacionales de 2008 a febrero de 2012. El índice de y nacionales destacan que la desarrollo burocrático está compuesto por cinco subíndices: eficiencia, mérito, consistencia estructural, capacidad 2. FUSADES. Las Instituciones funcional y capacidad integradora que Democráticas en El Salvador II: evalúan el desempeño de los servicios valoración de rendimientos y plan civiles a partir del modelo teórico de de fortalecimiento. Departamento de la Carta Iberoamericana de la Función Estudios Legales. 2010, p. 242. Pública.Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 143 / Noviembre 2012 e.legal@fusades.org 2
  3. 3. Gráfica 1. Índice de desarrollo burocrático en Centroamérica, 2004 a 2012. 60 50 40 30 2004 20 2008 10 2012 0 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Informe Barómetro 2012. base estudios similares realizados en El bajo desempeño de la burocracia 20045 y 20086, Gráfica 1. El informe salvadoreña no se debe totalmente a la presenta datos reveladores de los retos falta de sustento legal apropiado, dado pendientes para las administraciones que la Ley del Servicio Civil (LSC) El bajo desempeño públicas de la región: en una escala contiene disposiciones relativas a de la burocracia de 0 a 100, los países de la región mérito, estabilidad e igualdad; sino, a salvadoreña no se obtuvieron calificaciones por debajo una débil voluntad e institucionalidad debe totalmente a de los 50 puntos, con la excepción para hacer efectiva la legislación la falta de sustento de Costa Rica con 54 puntos. El existente. Otro problema es la legal apropiado, Salvador pasó de 11 puntos en 2004, dispersión normativa e institucional dado que la Ley a 34 en 2012, presentando el mayor que genera confusión en los servidores del Servicio Civil incremento en relación al resto de públicos respecto de sus derechos y (LSC) contiene países, y ello puede indicar que están errores procesales en las autoridades disposiciones dadas las condiciones para continuar que deben aplicar las normas, lo que relativas a mérito, avanzando en el impulso de un cambio deriva en inseguridad jurídica y falta estabilidad e cultural que permita la eficacia de los de transparencia en los procesos7. igualdad; sino, a arreglos institucionales contenidos en una débil voluntad el anteproyecto de LFP. Sin embargo, De manera ejemplificativa, la política e institucionalidad no puede perderse de vista que el punto salarial refleja un alto grado de para hacer efectiva de partida y parámetro de comparación inequidad salarial interna y externa, la legislación es relativamente bajo. por ejemplo: las remuneraciones existente. están ligadas al monto presupuestado del puesto vacante y no a un nivel 5. BID. 2006. Los datos del informe se determinado en la escala salarial, los recopilaron entre abril 2002 y noviembre empleados bajo el régimen de contrato 2004. 6. Agencia Española de Cooperación pueden ganar más que un trabajador Internacional para el Desarrollo y otros. Barómetro de la Profesionalización de 7. Agencia Española de Cooperación los Servicios Civiles de Centroamérica y Internacional para el Desarrollo y otros. República Dominicana. 2009. 2009.Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 143 / Noviembre 2012 e.legal@fusades.org 3
  4. 4. Gráfica 2. Crecimiento del empleo público en El Salvador, 2002-2013. 180000 160000 140000 120000 TOTAL 100000 Gobierno central 80000 Descentralizadas Empresas públicas 60000 40000 20000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Fuente: Elaboración propia a partir de presupuestos votados para los ejercicios fiscales mostrados9. Esta cifra es incluso mayor, dado que no se incluyen a los servidores municipales por falta de estadísticas fiables. con las mismas funciones pero con El empleo público tiene además un estabilidad, y los salarios de cargos peso significativo sobre la economía. equivalentes varían tanto hacia el Como se muestra en la Gráfica 3, el interior de las dependencias como 12.0% país utiliza cerca del 5% de su PIB entre 10.0% 8. ellas en el pago de salarios y sueldos de su 8.0% servicio civil. Esta cifra es superior a Desde6.0% otra perspectiva, las lo que El Salvador invirtió en salud implicaciones del empleo público en el (4.3% del PIB) o en educación (3.2% 4.0% funcionamiento de la gestión pública del PIB) en 201010. 2.0% son muy relevantes, en cuanto a su rol como el principal empleador del 0.0% Estos datos sobre su tamaño e incidencia 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 país, la cifra de servidores ha seguido -2.0% sobre las finanzas públicas, así como una tendencia de crecimiento en la -4.0% los resultados de los diagnósticos medida en que se expanden servicios nacionales y extranjeros, justifican y amplían demandas sociales, Gráfica el interés de país en modernizar el 2. En una década, el sector público – compuesto por el Órgano Ejecutivo, 9. Todos los presupuestos votados las instituciones descentralizadas y están disponibles en http://www. las empresas públicas- ha crecido un transparenciafiscal.gob.sv/portal/page/ 24%, pasando de 127,564 servidores portal/PTF/Presupuestos_Publicos/ Presupuestos_votados, último acceso el públicos a 168,135 (proyectados 21 de octubre de 2012. El proyecto de para 2013). La Gráfica 2 muestra presupuesto 2013 está disponible en http:// el crecimiento en cifras absolutas www.transparenciafiscal.gob.sv/portal/ page/portal/PTF/Presupuestos_Publicos/ de empleo del gobierno central, las Proyectos_de_presupuesto, último acceso instituciones descentralizadas y las el 21 de octubre de 2012. empresas públicas. 10. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Datos provenientes de los países. Disponible en http:// websie.eclac.cl/infest/ajax/cepalstat. asp?carpeta=estadisticas, último acceso el 8. Informe Barómetro. 2012, p. 42. 20 de octubre de 2012.Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 143 / Noviembre 2012 e.legal@fusades.org 4
  5. 5. Gráfica 3. Tasa de crecimiento del empleo público en El Salvador, 2002-2013. 12.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 -2.0% -4.0% Fuente: Elaboración propia a partir de presupuestos votados para los ejercicios fiscales mostrados11. servicio público enfocado en los La Constitución (art. 218) define el resultados y la calidad de las políticas y servicio civil como el conjunto de servicios públicos, en cuya prestación funcionarios y empleados públicos intervienen esos servidores públicos, al servicio del Estado. Asimismo, ya que el alto costo debería reflejar en la Constitución establece una serie todo caso una prestación más amplia o de bienes y categorías jurídicas que más eficiente y asegurar la estabilidad constituirán el fundamento básico de los funcionarios. de un sistema de servicio civil: establecimiento de una carrera 2. Marco constitucional y leyes administrativa, ingreso con base en vigentes mérito y aptitud, estabilidad laboral, La Constitución y estabilidad en el cargo, entre otros12. (art. 218) define La organización de un buen sistema el servicio civil de servicio civil deriva en beneficios De ahí que el desarrollo legislativo como el conjunto a los individuos, quienes constituyen de un sistema del servicio civil de funcionarios el origen y fin de la actividad del supone materializar y hacer y empleados Estado (art. 1 de la Constitución). plenamente efectivas las previsiones públicos al servicio Según el Título VII de la Constitución, constitucionales relacionadas al del Estado. el régimen administrativo del Estado régimen administrativo del Estado. La salvadoreño se fundamenta en dos Sala de lo Constitucional de la Corte pilares: el servicio civil y la hacienda Suprema de Justicia ha reconocido que pública. “la carrera administrativa persigue un fin, el cual es conseguir la eficiente 11. Todos los presupuestos votados 12. Art. 219 Cn.: “Se establece la carrera están disponibles en http://www. administrativa.- La ley regulará el transparenciafiscal.gob.sv/portal/page/ servicio civil y en especial las condiciones portal/PTF/Presupuestos_Publicos/ de ingreso a la administración; las Presupuestos_votados, último acceso el promociones y ascensos con base 21 de octubre de 2012. El proyecto de en mérito y aptitud; los traslados, presupuesto 2013 está disponible en http:// suspensiones y cesantías; los deberes de www.transparenciafiscal.gob.sv/portal/ los servidores públicos y los recursos page/portal/PTF/Presupuestos_Publicos/ contra las resoluciones que los afecten, Proyectos_de_presupuesto, último acceso asimismo garantizará a los empleados el 21 de octubre de 2012. públicos a la estabilidad en el cargo.”Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 143 / Noviembre 2012 e.legal@fusades.org 5
  6. 6. realización de las funciones estatales El Salvador, Ley Orgánica del Cuerpo por el elemento humano que presta Consultar de la República de El servicios personales al Estado y demás Salvador, Ley de la Carrera Docente, entes públicos en un régimen de supra- Ley de la Carrera Judicial, Ley de subordinación”13. Creación de Escalafón del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, Vale agregar que el legislador Ley de la Carrera Policial y Ley de la constituyente previó que las categorías Carrera Militar. jurídicas que fundamentan el servicio civil debían, necesariamente, ser La LSC ha estado vigente desde 1961, desarrolladas en la legislación y ha sido objeto de varias reformas, secundaria. De los arts. 219 inciso 2º y la última data de 2009. La realidad ha 220 de la Constitución14 se desprende hecho patente su insuficiencia como el mandato imperativo para que la norma básica de un sistema nacional Asamblea Legislativa desarrolle los del servicio civil. Sin embargo, es preceptos constitucionales atinentes representativo de su escaso impacto ...el desarrollo a la función pública, y de no hacerlo, en la profesionalización de la función legislativo de un el legislador incurriría en un vicio de pública el hecho que, a pesar que en sistema del servicio inconstitucionalidad por omisión. el artículo 13 literal c se establece civil supone que la ley debía desarrollarse en un materializar y El régimen actual del servicio civil reglamento, en sus 50 años de vigencia hacer plenamente descansa, principalmente en las este nunca se decretó, y entre las efectivas las siguientes normas: Ley de Servicio principales fallas de la LSC se puede previsiones Civil (LSC), Ley de Garantía de señalar: constitucionales Audiencia para los Empleados a) su aplicación no abarca a todo relacionadas no comprendidos en la Carrera el conjunto de empleados y al régimen Administrativa, Ley de Asuetos, funcionarios públicos; administrativo del Vacaciones y Licencias, Ley de Ética b) deja desprotegidos a muchos Estado. Gubernamental, Ley de Acceso a la miembros del servicio civil Información Pública y el Código de respecto a sus derechos Trabajo. Además lo componen las fundamentales, particularmente la normas que establecen regímenes o estabilidad laboral y estabilidad en carreras especiales: Ley de la Carrera el cargo; Administrativa Municipal, Ley c) no desarrolló una verdadera Orgánica del Cuerpo Diplomático de carrera administrativa; y d) tampoco generó mecanismos 13. Corte Suprema de Justicia. Sala de lo que viabilizaran, exigieran y Constitucional. Sentencia de amparo 517- garantizaran profesionalización y 2005 del 21/XI/2005. 14. Art. 220 Cn.: “Una ley especial regulará eficiencia al cuerpo de empleados lo pertinente al retiro de los funcionarios y funcionarios. y empleados públicos y municipales, la cual fijará los porcentajes de jubilación a que éstos tendrán derecho de acuerdo 3. Teoría sobre la profesionalización a los años de prestación de servicio y a de la función pública los salarios devengados. El monto de la jubilación que se perciba estará exento de todo impuesto o tasa fiscal y municipal. La LSC y el resto de leyes poseen una La misma ley deberá establecer las demás visión enfocada en el funcionario, que prestaciones a que tendrán derecho los genera una estructura centralizada servidores públicos y municipales”.Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 143 / Noviembre 2012 e.legal@fusades.org 6
  7. 7. con énfasis en los procedimientos, y del sector privado, y vii) énfasis en cuya principal fuente de legitimidad mayor disciplina y parsimonia en el es el cumplimiento de los requisitos uso de los recursos públicos16. de la ley, es decir, se enmarcan en las teorías de la burocracia tradicional o La visión teórica de la NGP sigue weberiana15. siendo muy influyente en la práctica de la Administración Pública17, y ha A partir de los años ochenta, apareció estado presente por casi veinte años la doctrina de la Nueva Gestión Pública en El Salvador. Sobre el servicio (NGP), como un nuevo paradigma de civil, propició un esfuerzo de reforma la administración pública frente a los que no llegó a completarse18. Así, dogmas de la burocracia tradicional el Programa de Modernización del o weberiania. La NGP posee siete Sector Público19 impulsado entre componentes entre los cuales cabe 1994-1999 pretendía, entre otros, mencionar: i) un enfoque práctico en la profesionalizar la Administración Administración Pública, ii) estándares Pública fomentando una nueva cultura explícitos de medición en el actuar de organizacional que se manifestara en Así, el Programa los funcionarios, iii) mayor énfasis nuevas actitudes, valores y principios de Modernización en el control de los resultados, iv) de servicio al usuario por parte de los del Sector Público transformación hacia la desagregación servidores públicos. La práctica de los impulsado de las unidades en el sector público, organismos internacionales también entre 1994- v) transformación hacia mayor estaba impregnada de esta visión, 1999 pretendía, competitividad en el sector público, por ejemplo, en 1996 el Gobierno entre otros, vi) énfasis en estilos de administración de El Salvador contrató un préstamo profesionalizar la del Banco Mundial para, entre otros, Administración 15. En breve, en su estudio sobre organizaciones fortalecer la capacidad del gobierno Pública... complejas o burocracias, Weber plantea para mejorar y profesionalizar la que las burocracias racionales llevan a cabo administración del recurso humano una especialización del trabajo. De esta manera los trabajos pueden descomponerse gubernamental20. El siguiente año en rutinas con tareas claramente definidas contrató otro préstamo con el Banco lo que permite que los trabajadores se Interamericano de Desarrollo, para especialicen en ellas. Weber describió las reglas formales, los procedimientos y la profesionalización de su servicio la manera en que las burocracias llevan sus registros. Además, se preocupó por estudiar sus características jerárquicas. De 18. Para una relación de los componentes de estas observaciones, Weber argumentaba la reforma que sí se implementaron ver que la burocracia es impersonal y racional Departamento de Estudios Económicos y porque sus integrantes son seleccionados Sociales (DEES) de FUSADES, “Proceso y promovidos únicamente sobre la base de modernización del Estado salvadoreño del mérito o aptitud científicamente 1989-2009 y propuesta 2009-2014. comprobado. Vid. Max Weber: Essays Estrategia de Desarrollo Económico y In Sociology. Gerth and C. Wright Mills. Social 2009-2014”. Mayora de Gavidia, New York: Oxford University Press, 1946 Yolanda (2009). (1958). 19. Gobierno de El Salvador, MIPLAN. 16. Hood, Christopher. A public management Programa de Modernización del Sector for all seasons?, 1991. Público. 1994. 17. Para un examen de su influencia en la 20. Los documentos del préstamo están teoría de la Administración Pública ver disponibles en http://www.worldbank. FREDERICKSON, George H. y SMITH, org/projects/P007164/public-sector- Kevin B. The Public Administration modernization-technical-assistance- Theory Primer. EEUU: Westview Press, project?lang=en, último acceso el 20 de 2003. octubre de 2012.Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 143 / Noviembre 2012 e.legal@fusades.org 7
  8. 8. civil y la reforma del marco legal21. pública a través de la elaboración Durante el período presidencial de documentos y organización de 1999-2004 también se trabajó en una actividades. propuesta de reforma del servicio civil, recientemente retomada por la Una premisa del CLAD es que el Estado Subsecretaría de Gobernabilidad y sigue teniendo un papel fundamental en Modernización del Estado22. el desarrollo económico y social de los países. Por ello, propone una Reforma De igual manera, FUSADES, con Gerencial de la Administración para el objetivo de discutir una nueva mejorar la capacidad de gestión del gestión del sector público, propuso Estado –aumentando su eficiencia y la creación del Sistema Integral de democratizando el poder público- y Recursos Humanos, conformado la gobernabilidad democrática, bajo por los siguientes subsistemas: i) la influencia teórica del paradigma planeación de recursos humanos de la de la NGP. Esta reforma parte de una Administración Pública; ii) valoración adecuación regional al conjunto de de puestos de trabajo y remuneración; doctrinas y prácticas comúnmente iii) ingreso y separación de servidores identificadas con la NGP y que públicos; iv) capacitación y suponen un quiebre respecto del fortalecimiento de capacidades; v) modelo burocrático weberiano24. ...FUSADES, evaluación de la gestión, y vi) plan de en el marco de carrera y desarrollo23. Según el CLAD la reforma gerencial una propuesta tiene entre sus características las de una nueva En el ámbito regional, el Centro siguientes: 1) la profesionalización gestión del sector Latinoamericano de Administración de la alta burocracia, transformando público, propuso para el Desarrollo (CLAD), un a estos servidores públicos en la creación del organismo público internacional policymakers, es decir, funcionarios Sistema Integral dedicado a la modernización de que conjugan su conocimiento de Recursos la Administración Pública desde especializado con responsabilidad Humanos... 1972, ha liderado los esfuerzos de política; 2) transparentar la profesionalización de la función Administración y responsabilizar a sus administradores ante la sociedad; 21. La información sobre el préstamo está 3) descentralizar la ejecución de los disponible en http://www.iadb.org/es/ servicios públicos; 4) desconcentrar proyectos/project-information-page,1303. mediante la delegación del gobierno html?id=es0036, último acceso el 20 de octubre de 2012. central a las agencias especializadas; 22. Vid. Secretaría Técnica de la Presidencia, 5) orientarse por el control de los Ministerio de Hacienda. Informe de El resultados y no el control paso a paso Salvador en el XV Foro de la Función Pública de Centroamérica, Panamá y de las normas y procedimientos; República Dominicana, organizado 6) crear nuevas formas de control por el Instituto Centroamericano de que equilibren la mayor autonomía Administración Pública, ICAP y la Dirección General de Servicio Civil, gerencial de las agencias y de sus DGSC, de Costa Rica. Abril 2010. 23. FUSADES (2008) p. 12. Además, en 1994 y 1999 propuso la tecnificación del 24. CLAD. Una Nueva Gestión para América proceso de selección de los funcionarios, Latina. Este documento fue preparado coordinación con la política salarial, y por el Consejo Científico del CLAD y profesionalización y protección de los aprobado el 14 de octubre de 1998 por el directivos del sector público. Consejo Directivo del CLAD.Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 143 / Noviembre 2012 e.legal@fusades.org 8
  9. 9. gestores; 7) orientarse a la provisión de discriminación de género, tendencia servicios públicos hacia el ciudadano- política, religión u otras; igualdad de usuario en lugar dirigir su actuación condiciones en el desempeño de la hacia la afirmación del poder del función pública; mérito y aptitud en Estado y de la burocracia estatal. el ingreso, promociones y ascensos profesionales; estabilidad laboral En 2003, durante la V Conferencia de los servidores pertenecientes a la Iberoamericana de Ministros de carrera administrativa gerencial y Administración Pública y Reforma operativa; irrenunciabilidad de los del Estado, se aprobó la Carta derechos; entre otros. De esta manera, Iberoamericana de la Función Pública, se incorpora la prevalencia del interés documento que propone para la general y el servicio a los ciudadanos reforma de la Administración Pública al régimen del servicio civil. un paradigma basado en la reforma general del CLAD, el cual fundamenta Una diferencia entre el anteproyecto el contenido de esta iniciativa legal25. de LFP y la LSC reside en el ámbito de aplicación. La LFP aplicaría 4. Anteproyecto de Ley de la Función a todos los servidores públicos, El objeto de la Pública incluyendo aquellos que prestan LFP es regular la servicios profesionales o técnicos relación entre la El anteproyecto de ley está compuesto a la administración y se vinculan Administración por 273 artículos, 43 capítulos y 11 con ella con un contrato de servicios Pública y sus títulos, y supone una refundación del personales; quienes en el régimen funcionarios régimen jurídico que regula al servicio actual se excluyen de la carrera y empleados civil. De esta manera se evitarán administrativa. y desarrollar confusiones ocasionadas por la una carrera dispersión normativa y se sustituye a En cuanto a los derechos de los administrativa las normas que actualmente codifican funcionarios públicos, la LFP en el sector dicha temática. uniformiza y promueve el criterio del público, a partir mérito a la regulación respecto a los de instituciones El objeto de la LFP es regular la relación ascensos, salarios, aguinaldos, jornada especializadas. entre la Administración Pública laboral, vacaciones y traslados. La LFP y sus funcionarios y empleados y detalla un extenso listado de derechos desarrollar una carrera administrativa de los servidores públicos, en especial en el sector público, a partir de para el caso de la madre trabajadora, instituciones especializadas. Para que buscan satisfacer los principios ello, se fundamenta en los siguientes constitucionales del servicio civil, principios: satisfacción y prevalencia tales como la estabilidad laboral en del interés general; igualdad en el cargo. Además, se establecen las el acceso a la función pública sin causas de pérdida de la condición de servidor público y los supuestos en 25. Entre otras oportunidades, expresado así que es válido el otorgamiento de una en el lanzamiento de la consulta pública indemnización. sobre el proyecto. La presentación de ese lanzamiento está disponible en http:// funcionpublica.presidencia.gob.sv/ La LFP regula el derecho colectivo phocadownload/lanzamiento_consulta. de los servidores públicos, retomando pdf, último acceso el 20 de octubre de en gran parte la regulación de la 2012.Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 143 / Noviembre 2012 e.legal@fusades.org 9
  10. 10. LSC, con la novedad de ampliar los Dentro de la Autoridad Rectora derechos de los trabajadores a la operaría el Instituto Nacional de posibilidad de formar federaciones Formación de la Función Pública, que y confederaciones. También se coordinaría los procesos de formación establecen reglas especiales sobre y capacitación de los servidores el contrato colectivo de trabajo; públicos. También operaría el Tribunal procedimientos para administrar los Disciplinario de la Función Pública, conflictos colectivos de trabajo, tanto que sustituye al actual Tribunal del La LFP detalla un jurídicos como económicos; y sobre Servicio Civil, al constituirse como la extenso listado de las atribuciones, inscripción, régimen autoridad competente para proseguir derechos de los sancionatorio y procedimiento para los procedimientos sancionadores servidores públicos, la disolución de los sindicatos en las contra los funcionarios y empleados en especial para el instituciones públicas. que incurran en las infracciones caso de la madre previstas en la ley. Asimismo, se trabajadora... Una de las principales reformas crean dentro de cada institución de es el marco institucional, puesto la Administración Pública órganos que la LFP crea un ente rector de colegiados denominados Comisiones la función pública, denominado de Mediación Laboral, en sustitución Autoridad Rectora. El titular es un de las Comisiones del Servicio Civil. Presidente nombrado por la Asamblea Legislativa a partir de una terna Otra innovación de la LFP es la que le proponga el Presidente de la creación de la carrera administrativa República, un aspecto que debería gerencial, que comprende al nivel analizarse detenidamente debido a directivo, y la diferencia de la carrera ...la elección de la conveniencia de sustituirlo por administrativa operativa, y ambas la dirección de la una entidad colegiada para fortalecer carreras administrativas gozan del Autoridad Rectora su independencia y autonomía, así derecho de estabilidad y demás es un aspecto que como, la constitucionalidad de este expuestos en la ley. Sin embargo, las debería analizarse mecanismo, dado que el Órgano carreras específicas se regularán por detenidamente Legislativo únicamente tiene las sus leyes de creación, por ejemplo dado que el facultades otorgadas expresamente la carrera del cuerpo diplomático, Órgano Legislativo por la Constitución, según el art. consultar, docente, judicial, de salud únicamente tiene 131. Además, para brindar mayor las facultades autonomía e independencia a la 26. Este aspecto fue analizado por FUSADES otorgadas (2010) p. 242.: “Las ventajas de centralizar Autoridad Rectora deben revisarse el proceso de selección y evaluación en expresamente por los requisitos de nombramiento, un órgano independiente están ligadas a la Constitución, duración en el cargo, impedimentos, la economía de escala y al mayor grado según el art. 131. de independencia y profesionalización incompatibilidad y causales de de los funcionarios seleccionados. Desde remoción. luego, para ello se requiere garantizar a dicha agencia un presupuesto razonable y el personal adecuado, además de instituir La LFP estandariza el procedimiento mecanismos de integración que aseguren de selección personal y lo concentra en su imparcialidad. Sin una adecuada el Presidente de la Autoridad Rectora, integración y sin los medios necesarios cuestión que deberá evaluarse en para su operatividad, la medida podría ser, además de inocua -en tanto que no función de las implicaciones prácticas lograría una mayor independencia-, y la autonomía de las instituciones contraproducente -en tanto que agregaría públicas26. mayor burocracia y paralizaría, en última instancia, la selección del personal.”Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 143 / Noviembre 2012 e.legal@fusades.org 10
  11. 11. pública y asistencia social, policial y del empleo público y las condiciones militar, según art. 16 LFP. de acceso de los servidores públicos frente a las condiciones bajo las cuales Además, se desarrolla de manera deberá funcionar la gestión del empleo más precisa el alcance de los cargos público al servicio de los ciudadanos. políticos y de confianza que, por su naturaleza, no gozan de estabilidad Desde la perspectiva institucional, laboral; y, se diferencian de los cabe destacar que El Salvador es el cargos comprendidos en la carrera único país que carece de una autoridad administrativa gerencial. máxima del servicio público, y en los restantes seis países depende 5. Derecho comparado del Órgano Ejecutivo. En cuanto a los sistemas de elección de los El análisis comparativo de los funcionarios, en la mayoría de países marcos jurídicos de los países la autoridad máxima seleccionan los de la región centroamericana y candidatos y las instituciones públicas República Dominicana refleja cierta nombran los funcionarios, salvo homogeneidad, aunque también Nicaragua y Panamá. diferencias notorias en aspectos clave de su funcionamiento. En cuanto a la normativa secundaria, Desde la Costa Rica tiene la ley más antigua perspectiva Respecto de las coincidencias, se (1953) seguida por la de El Salvador institucional, cabe destaca que todos los países han (1961), y la más reciente es la de destacar que El reconocido en sus Constituciones un República Dominicana de 2008 y es Salvador es el estatuto especial al empleo público el régimen jurídico más cercano a los único país que y a los recursos humanos de la cánones de la Carta Iberoamericana de carece de una Administración Pública. Además, la Función Pública. autoridad máxima aunque con fórmulas distintas, todos del servicio los países han constitucionalizado 6. Consideraciones público... el principio de la imparcialidad del servicio civil respecto del poder La modernización del régimen jurídico político. De similar manera, las de la función pública es una tarea Constituciones –con excepción de de profunda transcendencia para la la nicaragüense- consagran alguna configuración de una Administración variante del principio del mérito o Pública profesional que brinde de capacidad como orientador del ingreso manera continua y estable servicios de a la función pública. calidad a sus ciudadanos con eficacia, eficiencia y transparencia y que a la Pero las Constituciones también vez provea condiciones adecuadas y reflejan ciertas diferencias en la estables de empleo a los servidores concepción de la función pública. públicos. Solamente Honduras, Costa Rica y República Dominicana reconocen En lo esencial, el anteproyecto de expresamente como orientador de LFP es técnicamente acorde con las sus servicios civiles el principio de prácticas de la experiencia regional y eficiencia. El resto de países parecen se advierte un esfuerzo de adecuación enfatizar el régimen de protección al ordenamiento jurídico salvadoreño.Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 143 / Noviembre 2012 e.legal@fusades.org 11
  12. 12. Sin embargo, la versión sometida a jurídica, técnica y financiera; y, c) la consulta pública requiere de ciertos revisión y adecuación jurídica de esta ajustes de contenido y de una revisión iniciativa legal. exhaustiva de sus implicaciones jurídicas y operativas. Dado su carácter de política pública estatal, FUSADES considera que Uno de los principales retos de la discusión jurídica debería estar esta reforma legal reside en las acompañada de un esfuerzo de consideraciones presupuestarias, construcción de consensos sociales organizacionales y administrativas. Sin y políticos básicos, que definan los Uno de los embargo, la coyuntura actual también contenidos esenciales del nuevo principales retos permite cierto grado de optimismo, marco legal y permitan la construcción de esta reforma debido a que este tema está incluido en de su viabilidad jurídica, política y legal reside en las el Plan de Acción Conjunta del Asocio financiera. consideraciones para el Crecimiento, en dos metas para presupuestarias, la remoción de las restricciones al 27. Plan de Acción Conjunta del Asocio para organizacionales y crecimiento: la seguridad ciudadana el Crecimiento, suscrito por los gobiernos administrativas. y la baja productividad del sector de El Salvador y los Estados Unidos de América, en noviembre de 2011. La meta transable27. n° 6 de la restricción n° 1, tiene como acción específica: revisar el borrador del anteproyecto de ley de gestión pública para El anteproyecto de LFP es un que esta incorpore los siguientes temas: a) importante paso, y su discusión la aplicación de normas de contratación y pública debería centrar su atención desempeño para empleados públicos; b) el desarrollo de un proceso de selección sobre tres temas: a) la construcción de basado en méritos y c) el establecimiento una política pública de modernización de regulaciones y procedimientos internos de la Administración Pública que incluyan las normas de desempeño y revisiones rutinarias de cumplimiento. salvadoreña; b) la identificación y Además, la meta n° 1 de la restricción n° desarrollo de las condiciones que 2, tiene como acción específica: mejorar el propicien su viabilidad política, servicio civil a través de la reforma de la administración pública (...). Coordinador Analistas Luis Nelson Segovia Roberto Vidales Marjorie Chorro Director René Abrego Labbé Javier Castro De León Gina María Umaña Gerente Carlos A. Guzmán Lilliam Arrieta de Carsana Carmina de Villamariona Óscar PinedaDepartamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 143 / Noviembre 2012 e.legal@fusades.org 12

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