Your SlideShare is downloading. ×
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Thanks for flagging this SlideShare!

Oops! An error has occurred.

×
Saving this for later? Get the SlideShare app to save on your phone or tablet. Read anywhere, anytime – even offline.
Text the download link to your phone
Standard text messaging rates apply

Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

1,255

Published on

Presentación: Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

Presentación: Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

1 Comment
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total Views
1,255
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
0
Actions
Shares
0
Downloads
27
Comments
1
Likes
0
Embeds 0
No embeds

Report content
Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
No notes for slide

Transcript

  • 1. Estudios Estratégicos Política de responsabilidad fiscal en El Salvador Luz María Serpas de PortilloBulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Marjorie Chorro PO.BOX. 01 - 278 • PBX: (503) 2248-5600 • FAX: (503) 2278-3356 José Andrés Oliva Cepeda www.fusades.org Departamento de Estudios Económicos DEC Departamento de Estudios Legales DEL
  • 2. 336 S486p Serpas de Portillo, Luz María, 1961- Política de responsabilidad fiscal en El Salvador: estudios sv estratégicos / Luz María Serpas de Portillo, Marjorie Chorro, José Andrés Oliva Cepeda. -- 1ª ed. -- Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salv. : FUSADES, 2012. 38 p. ; 27 cm. -- (Estudios estratégicos) ISBN 978-99923-962-3-0 1. Hacienda pública. 2. Gastos públicos-El Salvador. 3. Política de gastos públicos. 4. Presupuesto nacional. I. Chorro, Marjorie, 1976- coaut. II. Oliva Cepeda, José Andrés, 1980-, coaut. III. Título. BINA/jmh Estudios Estratégicos Política de responsabilidad fiscal en El Salvador Luz María Serpas de Portillol Salvador Marjorie Chorro356 José Andrés Oliva Cepeda Departamento de Estudios Económicos DEC Departamento de Estudios Legales DEL FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADES Una publicación del Departamento de Estudios Económicos y el Departamento de Estudios Legales Primera edición 1,000 ejemplares Septiembre de 2012 ISBN 978-99923-962-3-0 San Salvador, El Salvador, Centroamérica Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse al Director del Departamento de Estudios Económicos y el Departamento de Estudios Legales de Fusades
  • 3. Índice general1. Introducción.............................................................................................................. 12. ¿Por qué impulsar reglas de responsabilidad fiscal en El Salvador?............................ 2 2.1 Deterioro de las finanzas públicas................................................................. 2 2.2 Desempeño económico................................................................................ 5 2.3 Insuficiente transparencia y rendición de cuentas en la gestión fiscal............ 6 2.4 Carencia de un marco normativo que regule la estabilidad fiscal................... 7 2.5 Tendencia del déficit fiscal estructural.......................................................... 83. Conceptualización y elementos a considerar en las reglas fiscales............................. 11 3.1 Reglas cuantitativas..................................................................................... 11 3.2 Reglas de procedimiento.............................................................................. 13 3.3 Pautas de transparencia............................................................................... 13 3.4 Cláusulas de escape...................................................................................... 14 3.5 Fondos de Estabilización.............................................................................. 14 4. Experiencia internacional-legislación comparada...................................................... 15 4.1 Brasil............................................................................................................ 15 4.2 Nueva Zelanda............................................................................................. 16 4.3 Perú.............................................................................................................. 17 4.4 Colombia...................................................................................................... 17 4.5 Chile............................................................................................................. 18 4.6 Nueva generación de reformas..................................................................... 195. Política de responsabilidad fiscal para El Salvador..................................................... 22 5.1 Condiciones previas...................................................................................... 22 5.2 Lineamientos a considerar............................................................................ 236. Reflexiones finales.................................................................................................... 29 Bibliografía ............................................................................................................... 31 Anexo 1 Experiencia internacional-legislación comparada................................... 32-33 Anexo 2 Estructura del Sector Público no Financiero............................................ 34
  • 4. Índice de cuadros1 Indicadores macroeconómicos seleccionados, 2004-2011......................................... 42 Reglas fiscales en países seleccionados..................................................................... 163 Tipos de reglas fiscales adoptadas desde 2010.......................................................... 22 Índice de gráficas1 Déficit fiscal, porcentaje del PIB ............................................................................... 32 Deuda del Sector Público no Financiero.................................................................... 33 Crecimiento real del PIB............................................................................................ 54 Ciclo económico y ciclo de los ingresos tributarios.................................................... 95 Déficit fiscal y primario observados y estructurales................................................... 106 Países seleccionados: Índice del Presupuesto Abierto (OBI)....................................... 137 SPNF: remuneraciones.............................................................................................. 268 SPNF: déficit fiscal mensual...................................................................................... 27 Índice de recuadros1 Ejemplos de países que utilizan cláusulas de escape.................................................. 14 2 El Compacto Fiscal: Reformando la gobernanza fiscal en la Unión Europea............... 203 Resumen de nuevas reglas fiscales adoptadas desde 2010 por algunos países........... 21
  • 5. Siglas utilizadasAFI Ley Orgánica de Administración Financiera del EstadoBCR Banco Central de Reserva de El SalvadorCIP Certificados de Inversión PrevisionalCn Constitución de la RepúblicaDEC Departamento de Estudios EconómicosDEL Departamento de Estudios LegalesDFE Déficit fiscal estructuralFMI Fondo Monetario InternacionalFOP Fideicomiso de Obligaciones PrevisionalesFOSEDU Fideicomiso para la Inversión en Educación, Paz Social y Seguridad CiudadanaFUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y SocialIAIP Instituto de Acceso a la Información PúblicaIPC Índice de Precios al ConsumidorLAIP Ley de Acceso a Información PúblicaLETES Letras del TesoroLRF Ley de Responsabilidad FiscalMIHAC Ministerio de HaciendaOBI Índice de Presupuesto Abierto (por sus siglas en inglés)PDE Procedimiento de Déficit ExcesivoPEC Pacto de Estabilidad y CrecimientoPIB Producto Interno BrutoROSC Report on the Observance of Standards and Codes (*)SEP Superávit estructural primarioSPNF Sector Público no FinancieroUE Unión Europea(*) Informe de El Salvador sobre la Observancia de Estándares y Códigos: Módulo de Transparencia Fiscal (por sus siglas en inglés)
  • 6. Los autores agradecen los comentarios y sugerencias formuladas por el Dr. Álvaro Trigueros Argüello, Director del Departamento de Estudios Económicos, así como el apoyo de Manuel Antonio Zuleta en la elaboración de gráficas y de Yolanda Cabrera de González en la edición de este documento.
  • 7. Política de responsabilidad fiscal en El Salvador1. Introducción Las reglas de responsabilidad fiscal ancladas en una ley, junto con pautas de transparencia y rendición de cuentas, ofrecen una buena opción para mejorar la institucionalidad en la gestión deEn los últimos años, las finanzas públicas la política fiscal y reducir la discrecionalidad, consalvadoreñas se han deteriorado –déficit el propósito de que las finanzas públicas seanpersistente, incremento significativo del gasto sostenibles. Para esto, es necesario que en el paíscorriente y alto endeudamiento– en un contexto se logre un acuerdo amplio, sobre la necesidadde bajo crecimiento económico y un entorno de mantener saludables las finanzas públicas yinternacional incierto y volátil. También, el país la utilización de este tipo de mecanismos paraes vulnerable a desastres naturales y choques preservar la estabilidad en el largo plazo.externos que presionan el gasto público y ladeuda, cuando ocurren. Ante este panorama, A raíz de las preocupaciones por mantener laes urgente adoptar medidas para reenfocar la estabilidad económica y protegerla de choquespolítica fiscal con visión de mediano y largo plazo, externos, desastres naturales o una gestión públicaconsiderando mejorar ingresos sin menoscabar irresponsable, las reglas de responsabilidad fiscalel crecimiento económico, mayor eficiencia en el cobraron auge en los últimos veinte años engasto corriente priorizando el área social, buscar muchas economías avanzadas y en desarrollo.opciones para un manejo adecuado de la deuda En muchos casos, estas reglas se han plasmadopública, adoptar un proceso de elaboración de en leyes y, en otros, son compromisos de lospresupuestos plurianuales, y, en general, fortalecer, gobiernos aplicados de facto en la gestión fiscal;institucionalizar y dotar de mayor transparencia la tienen como propósito evitar el endeudamientogestión de los fondos públicos. Al mismo tiempo, excesivo, por sus consecuencias negativas paraes imperativo continuar realizando acciones que el progreso social, el crecimiento económico y laconlleven a retomar un crecimiento económico estabilidad de la economía. Una deuda elevada,sostenido, lo que permitirá mantener la sanidad impide que el gobierno cumpla sus funcionesde las finanzas públicas. básicas adecuadamente –formación de recursos humanos, sistema de salud, infraestructura, 1Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 8. etc.– pues deben destinarse recursos cuantiosos de la siguiente forma: en el primer apartado, se a la atención de la deuda; además, restringe el resumen los argumentos que sustentan el impulso margen para atender cualquier contingencia que de este tipo de reglas en el caso de El Salvador; en se presente por desastres naturales o choques el segundo, se presentan aspectos conceptuales externos. y elementos básicos sobre las reglas fiscales; en tercer lugar, se comentan rasgos relevantes de Estas reglas consisten en establecer límites experiencias exitosas en este ámbito, mediante numéricos explícitos a variables fiscales como legislación comparada; a continuación, se discuten el nivel de endeudamiento, déficit fiscal, algunos elementos a considerar en el diseño de gasto corriente, ingresos fiscales; además, se una política de responsabilidad fiscal en el país, y, agregan normas de procedimiento, que orientan finalmente, se presentan algunas reflexiones. ciertas decisiones presupuestarias y pautas de transparencia, que permiten a la sociedad informarse y evaluar la gestión pública e implican un fortalecimiento institucional en el proceso de presupuestación y en la ejecución de la política fiscal. Como consecuencia de los problemas 2. ¿Por qué impulsar reglas de fiscales derivados de la crisis internacional responsabilidad fiscal en El (2008-2009), este tipo de reglas han tomado un Salvador? renovado impulso, varios países han incorporado nuevos elementos en procura de su cumplimiento, tratan de ser más flexibles pero a su vez más 2.1 Deterioro de las finanzas públicas vinculantes. Una Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) es un elemento determinante para instaurar una política de prudencia y responsabilidad en la En los últimos treinta años, las finanzas públicas gestión de las finanzas públicas, ya que establece salvadoreñas han exhibido un balance deficitario; reglas de obligatorio cumplimiento para el en ciertos períodos los déficit alcanzaron niveles diseño y la ejecución de la política fiscal. El uso muy altos, como en los años de la guerra civil de éstas provee un mecanismo que fortalece (13.8% del PIB en 1981), luego de implementarse la transparencia, predictibilidad, y evaluación una serie de reformas estructurales al sistema de la política fiscal, al someter a funcionarios al tributario a partir de 1989, se logró estabilizar escrutinio público de las metas y prioridades de las cuentas fiscales, y el déficit osciló en niveles sus políticas. La principal ventaja conseguida por manejables durante la mayor parte de los años países que han adoptado una LRF, radica en que noventa (gráfica 1). La deuda pública, por su la reducción sustantiva de la discrecionalidad parte, reflejó avances en su reducción, pasó coadyuva a solucionar los problemas de elevados de representar 57.2% del PIB en 1991 hasta déficits públicos, sesgos de gasto y elevado 30.1% en 2000, debido, en parte, a las reformas endeudamiento. Consecuentemente, aumenta la implementadas y a un programa de condonación credibilidad y reputación de los gobiernos, lo que para apoyar los esfuerzos de reconstrucción, redunda en una reducción del riesgo país. posteriormente a la suscripción de los Acuerdos de Paz en 1992 (gráfica 2); además, durante la El propósito de este documento es aportar primera mitad de los noventa, la economía reportó algunos insumos para el debate sobre reglas tasas de crecimiento reales de las más altas en la de responsabilidad fiscal en el país. Se organiza historia reciente (5.9% en promedio).2 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 9. Gráfica 1 Gráfico No. 1 DéficitDéficit Fiscal % del PIB del PIB fiscal, porcentaje 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Fuente: Datos del BCR y elaboración propia. Gráfica 2 Gráfico No.2 Deuda Deuda del Sector Público no Financiero del Sector Público No Financiero (*) (Porcentaje del PIB) (% del PIB) 70 60 57.2 52.7 50 40 30 20 10 0 (*) Incluye deuda FOP (CIPa) + BCR + FOSEDU. Fuente: Elaborado con cifras del Ministerio de Hacienda y BCR.Sin embargo, en 2001–2003 el déficit fiscal En 2004–2007, el desempeño de las finanzasaumentó a más de 4% del PIB, explicado, en públicas del país reportó una pequeña mejoría, elparte, por el gasto de reconstrucción a raíz de los déficit pasó a 2% del PIB en 2007, incluso el ahorroterremotos de 2001 y el gobierno empezó a pagar primario global alcanzó 0.6% del PIB, cuandolas pensiones del antiguo sistema público con en 2003 resultó un valor de -1.7% del PIB. Esterecursos del fondo general, por haberse agotado resultado se explica, en parte, por un incrementosus reservas; como resultado, el stock de deuda en los ingresos tributarios –reformas tributarias ypública se incrementó, pasando a representar medidas administrativas– un mejor desempeño42% del PIB. económico y condiciones externas favorables; la 3Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 10. carga tributaria aumentó desde 11.5% en 2004 –subsidios no focalizados, salarios, bienes y hasta 13.6% en 2007; el gasto corriente se mantuvo servicios– que llegaron a representar 19.3% del cercano a 16.5% del PIB, excepto en 2006. La PIB; los ingresos, por su parte, reportaron un trayectoria de la deuda mostró un suave descenso aumento, producto de la reforma tributaria y como razón del PIB, en 2007 representaba 37.4% mejoras administrativas, pero estos esfuerzos no (cuadro 1). fueron suficientes para afrontar el mayor gasto que se generó (cuadro 1). En 2008, el deterioro del entorno internacional resultante de la crisis financiera global e En consecuencia, el endeudamiento del país se incrementos de precios de productos primarios, ha incrementado 15 puntos porcentuales como afectó el desempeño económico del país y la razón del PIB, pasó de 37.4% en 2007 a 52.7% posición fiscal se deterioró, el déficit ascendió a en 2011. La Asamblea Legislativa, en los últimos 3.2% del PIB; en buena medida, causado por un tres años, aprobó varios préstamos concedidos aumento sustancial del gasto corriente, presionado por organismos internacionales –Banco por los subsidios, especialmente el del gas licuado Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial– y de la energía eléctrica, a consecuencia de los cuyo destino no solo es inversión, sino que también altos precios del petróleo, y por la reducción de apoyo presupuestario; aun así, el gobierno de la recaudación como resultante de la menor presenta menor liquidez desde 2011, lo que ha actividad económica. provocado mayor necesidad de fondeo mediante la colocación de Letras del Tesoro (LETES) En un entorno internacional más deteriorado por la (cuadro 1). profundización de la crisis, con eventos electorales internos y un nuevo gobierno, en 2009 el déficit Por otra parte, la deuda previsional presionará las fue aún mayor, alcanzó 5.7% del PIB, se reportó finanzas públicas por varias décadas, mientras caída importante en los ingresos y aumento en los dure el período de transición del sistema público de gastos –transferencias y salarios–. pensiones al de capitalización individual. Si bien se definió un mecanismo para financiarla, es imperativo En los dos últimos años la situación fiscal ha revisarlo, pues vulnera las futuras pensiones de los continuado deteriorada, en un contexto de lenta cotizantes, ya que el gobierno obtiene crédito de recuperación económica, aunque con niveles de los fondos de pensiones, mediante la colocación de déficit un poco menores; en 2011 alcanzó 3.9% Certificados de Inversión Previsional (CIP), por los del PIB, explicado por mayores gastos corrientes que paga un interés muy bajo. Cuadro 1 Indicadores macroeconómicos seleccionados, 2004-2011 (porcentaje del PIB) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 PIB real (variación %) 1.9 3.6 3.9 3.8 1.3 -3.1 1.4 1.5 Tasa de inflación (IPC) 5.4 4.3 4.9 4.9 5.5 -0.2 2.1 5.1 Ingresos fiscales totales 16.3 16.3 17.2 17.3 17.4 16.5 17.7 18.3 Ingresos tributarios 11.5 12.5 13.4 13.6 13.5 12.6 13.4 13.9 Gastos Totales 18.7 19.3 20.2 19.3 20.6 22.1 22.0 22.2 Gasto corriente 16.3 16.5 17.1 16.5 17.5 19.0 18.9 19.3 Inversión 2.1 2.5 2.7 2.4 2.7 2.8 2.9 2.7 Balance global -2.4 -3.0 -2.9 -2.0 -3.2 -5.7 -4.3 -3.9 Deuda/PIB 1/ 41.9 40.9 40.5 37.4 43.4 51.3 52.4 52.7 Saldo de LETES (millones de US$) 205.0 180.0 222.3 310.6 583.8 430.5 190.9 569.7 1/ Deuda = SPNF + BCR + Fideicomiso FOP + Fosedu Fuente: BCR y MIHAC4 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 11. En lo relativo a la inversión pública, se observa que 2.2 Desempeño económicola ejecución de ciertos proyectos financiados conpréstamos ha sido ineficiente (puerto La Unión, presaEl Chaparral, entre otros) son inversiones con cero La economía salvadoreña, a través de la historia,retorno (o negativo) por varios años, encareciendo ha mostrado niveles de crecimiento moderados,su costo y aumentando la deuda del país. con excepción del primer quinquenio de los años setenta y noventa, cuando la producción creció enCon estos resultados de la gestión fiscal, el país promedio 4.6% y 5.9%, respectivamente, explicadoha incumplido en dos ocasiones la meta de déficit por mayores niveles de inversión, y en el segundoconsignada en Acuerdos Stand-By con el Fondo período, influenciado por la reconstrucción tras elMonetario Internacional, FMI, (2009 y 2011), conflicto interno de los años ochenta, cuando eldeteriorándose la estabilidad económica, así producto se contrajo debido al auge de la guerra ycomo las condiciones financieras y su credibilidad. los impactos causados en la actividad económica.El incumplimiento de estos acuerdos, puede En los quinquenios restantes el crecimiento ha sidoconsiderarse un ejemplo de la dificultad de modesto y se observa una tendencia a disminuir;alcanzar la disciplina fiscal, ya que en ambos casos, en estos años, la economía ha sufrido choquesel gobierno expresó su buena voluntad de cumplir externos por aumento de precios de petróleo ylas metas fiscales establecidas, pero en la práctica alimentos; reducción de precios del café; períodosno lo hizo, probablemente por una combinación de recesivos de la economía estadounidense,factores, incluidos los comentados en el apartado principal socio comercial; y últimamente, la crisis3, en relación con las causas que explican el alto internacional de 2008-2009, que impactó enendeudamiento de los países. todo el mundo; internamente, también afectó el crecimiento, la incertidumbre causada por losEn suma, el déficit fiscal recurrente en el país, eventos electorales, la delincuencia y los desastresdenota el impacto de desastres naturales sufridos naturales (gráfica 3).en El Salvador y choques externos que deterioraronla posición de las finanzas públicas, pero también Por otra parte, El Salvador ha mostrado retrocesosfalta de control en el gasto corriente, lo que en su competitividad cuando se compara con otrosha llevado a incrementar significativamente el países, en el informe más reciente sobre el Índiceendeudamiento público. de Competitividad Global elaborado por el Foro Gráfica No.3 Gráfico 3 Crecimiento real del PIB Crecimiento real del PIB (Porcentajes y promedios quinquenales) (Porcentajes y promedios quinquenales) 8 7 6  5 4  3   2    1  0 -1 -2  -3 -4 -5 -6 -7 -8 -9 -10 -11 -12 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Fuente: BCR. 5Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 12. Económico Mundial1, ocupó la posición 91, lo cual instrumento sólido para la ejecución de la política significa un retroceso respecto a informes previos, fiscal y brinde una visión del futuro, basado en una ya que hace pocos años era el más competitivo planeación financiera de las finanzas públicas de de la región centroamericana, ahora es superado mediano plazo, como herramienta permanente por Panamá, Costa Rica, Guatemala y Honduras, que proporcione predictibilidad, lo que es esencial deterioro que se explica por una serie de factores para la estabilidad (el acuerdo con el FMI presenta que se relacionan con los 12 pilares o áreas en que proyecciones de mediano plazo, pero no se han se fundamenta este índice. cumplido). Ante este escenario, el país enfrenta el desafío En 2011, el FMI publicó el documento “El Salvador: de recuperar el crecimiento económico, ya que Report on the Observance of Standards and es el camino para mejorar el bienestar de los Codes (ROSC)–Fiscal Transparency Module”. Este salvadoreños –empleo, salud, educación, etc.– y, informe ofrece una evaluación de las prácticas además, que las finanzas públicas sean sostenibles de transparencia fiscal en el país, en relación con en el tiempo. los requisitos del Código de Buenas Prácticas del FMI sobre transparencia fiscal. Acorde con este documento, el país si bien muestra progresos, también se mencionan aspectos que deben 2.3 Insuficiente transparencia y rendición de mejorarse, tales como: la transparencia de cuentas de la gestión fiscal las operaciones entre el gobierno y empresas públicas, presentación de informes de ejecución presupuestaria de mitad de período a la Asamblea El manejo de los recursos fiscales debería ser muy Legislativa, incorporación de información de transparente, ya que dichos recursos pertenecen gobiernos municipales en la documentación a la sociedad, principalmente a los contribuyentes presupuestaria, preparación del presupuesto en un y a ellos debería rendirse cuentas. No obstante marco de gastos a mediano plazo, incorporación que el Ministerio de Hacienda ha avanzado en del comparativo de cifras para los tres años materia de transparencia en cuanto a publicar anteriores en la documentación del presupuesto; más información, todavía hace falta mejorar información de riesgo fiscal incluidos los pasivos en varios aspectos para monitorear de manera contingentes, gasto tributario y análisis de más integral las finanzas públicas; por ejemplo, sostenibilidad de la deuda pública. no se dispone de informes periódicos sobre el desempeño fiscal por parte de los responsables, Acorde con el Índice de Presupuesto Abierto en los que se expliquen las metas y las causas (OBI, por sus siglas en inglés) 2010 –un indicador de las desviaciones, así como los mecanismos de transparencia presupuestaria entre países– correctivos a emplearse; el presupuesto que El Salvador se encuentra por debajo de la media aprueba la Asamblea Legislativa es muy distante de América Latina que fue de 43 puntos sobre la de la ejecución que se realiza, por lo que es difícil el base de 100, al ubicarse en la posición 37, de 94 seguimiento y no es un instrumento efectivo; hace países que se miden, situándose en el bloque falta un informe pormenorizado de la ejecución de de economías que cuentan con información la inversión pública; sobre las municipalidades en mínima que el gobierno brinda al público sobre particular se tiene déficit de información. las actividades presupuestarias y financieras, lo cual dificulta que los ciudadanos puedan fungir No existe un proceso de elaboración de como verdaderos auditores sociales sobre cómo presupuesto plurianual, que constituya un el gobierno gasta el dinero público (ver gráfica 6 1 más adelante). Informe de Competitividad Global 2011-2012, World Economic Forum6 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 13. Por otra parte, en marzo de 2011, la Asamblea como en la legislación secundaria, se cuenta conLegislativa aprobó la Ley de Acceso a Información disposiciones dispersas relativas a las finanzasPública (LAIP), la cual busca que exista un flujo púbicas. Por una parte, la Constitución de ladinámico de información de las entidades públicas República establece que dentro de las atribucioneshacia la ciudadanía, que permite una mejor toma que le corresponden al Órgano Ejecutivo, está lade decisiones. A la fecha, persisten algunas de tener la dirección de las finanzas públicas y estácondiciones que no han permitido que esta ley especialmente obligado a conservar el equilibrioentre en vigor plenamente: por ejemplo, a pesar del presupuesto, hasta donde sea compatible conde estar en presencia de una obligación legal, no el cumplimiento de los fines del Estado (Art. 226todas las instituciones públicas dentro de las que Cn). Asimismo, se dispone que en el Presupuestose encuentran municipalidades, han nombrado General del Estado se autorizará la deuda flotantea sus oficiales de información y no se encuentra en que el gobierno podrá incurrir, durante cadaa disposición la información oficiosa que la ley año, para solventar deficiencias temporales demanda. ingresos (Art. 227 Cn).Es urgente cumplir con todas las condiciones En legislación secundaria, se desarrolla laque permitan crear la institucionalidad necesaria disposición constitucional del Art. 227, a travéspara aplicar plena y correctamente la LAIP; del Presupuesto General del Estado, en el cuales decir: asignación presupuestaria para el se autoriza al Órgano Ejecutivo, en el RamoInstituto de Acceso a la Información Pública de Hacienda, para emitir deuda flotante a fin(IAIP), nombramiento de los comisionados y de de cubrir deficiencias temporales de ingresostodos los oficiales de información, y publicación hasta por un monto que no exceda el 40% de loscompleta de la información oficiosa. Asimismo, ingresos corrientes. Este criterio se ha mantenidola falta de creación del IAIP, es otro obstáculo por varios años y puede afectar la estabilidadque se ha tenido para garantizar la efectividad fiscal del país, porque podría constituir un montode la LAIP; la conformación de este instituto no importante de deuda –pues el 40% de los ingresosha sido posible, debido a la potestad discrecional corrientes en 2011 equivale a US$1,600 millones–.que tiene el Presidente de la República de poder Lo anterior, puede generar un endeudamientorechazar a los comisionados, potestad contenida a corto plazo que sea mayor al que el gobiernoen un reglamento cuya constitucionalidad ha tenga la capacidad para manejar.sido impugnada recientemente. Todo lo anterior,denota falta de voluntad para producir las Por otra parte, está la Ley Orgánica decondiciones que permitan garantizar el acceso Administración Financiera del Estado (Ley AFI),pleno a la información pública en nuestro país. en la cual se establecen normas, organización y procedimientos del presupuesto, tesorería, inversión, crédito público y de la contabilidad gubernamental. La aplicación de esta ley2.4 Carencia de un marco normativo que se concretiza mediante los Subsistemas de regule la estabilidad fiscal Presupuesto, Tesorería, Inversión y Crédito Público y el de Contabilidad Gubernamental, basados en la característica básica de centralizaciónEl Salvador es uno de los países que no cuentan normativa y descentralización operativa; exceptocon ley de responsabilidad fiscal, es decir, no para las decisiones y operaciones referidas alexiste legislación que determine reglas fiscales endeudamiento público, que están supeditadasespecíficas, límites al déficit o a la expansión del a procesos centralizados de autorización,gasto. No obstante, tanto a nivel Constitucional negociación, contratación y legalización. 7Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 14. 2.5 Tendencia del déficit fiscal estructural Hodrick y Prescott, cuyo uso, debido al menor requerimiento de información y simplicidad, es más generalizado, a pesar que es sensible al valor extremo de la serie, lo cual implica que la Debido a las fluctuaciones a las que la economía estimación de la brecha en tiempo real es difícil está sujeta, las cifras fiscales per se son indicadores de obtener con precisión. El segundo, utilizado imperfectos para observar la dimensión más por el FMI, estima los valores de empleo y capital estructural de las finanzas del sector público; que asumiría la economía en el nivel pleno, para por lo tanto, para examinar con mejor claridad determinar la comparación. Lo último requiere de la estructura más permanente de las cuentas variables que no son observables y supuestos en la fiscales, es razonable realizar un ajuste cíclico medición de acumulación de capital y trabajo. en las mismas. A la vez, tomar en consideración dichas oscilaciones en la programación, mejora A continuación se presenta un ejercicio de las decisiones de política fiscal y el uso de los cálculo del DFE, se emplearon datos anuales recursos. desde 1981 a 2011 de las finanzas públicas con el objetivo de disminuir la volatilidad. Se partió Sobre la relación del ciclo económico y las finanzas de traducir a términos constantes los valores públicas, la teoría indica que si todos los factores de nominales deflactando por la inflación y realizar producción se utilizaran en forma plena existe una las comparaciones en términos reales, tomando brecha entre la posición actual de la producción 1990 como año base. con respecto al potencial que pudiera alcanzar. En este sentido, así como la economía fluctúa sobre el Seguidamente, para determinar el valor potencial nivel potencial, también, tanto los ingresos como de las variables se empleó el filtro de Hodrick y los gastos del sector público, oscilan sobre dicho Prescott, sobre las series en términos constantes. nivel. Habiendo obtenido el nivel observado y el La investigación sobre el cálculo del déficit fiscal nivel potencial, se obtienen las desviaciones o estructural (DFE) es extensa y es materia de brechas. Para calcular la sensibilidad o medida discusión. A pesar de lo anterior y que existen de reacción de los movimientos de los ingresos factores que competen a las características de cada y gastos en el ciclo, se estimaron elasticidades economía, más otros aspectos, para aproximarse econométricamente. Para visualizar lo anterior, en a los indicadores ajustados por el ciclo económico, la gráfica 4 se percibe la correlación elevada entre las metodologías internacionales utilizan, el movimiento cíclico de los ingresos tributarios y fundamentalmente, tres etapas: 1) la estimación el comportamiento del ciclo en la economía. del PIB potencial; 2) establecer medidas de sensibilidad o elasticidades de las cuentas fiscales Las metodologías internacionales también indican como ingresos y gastos con respecto al ciclo de la sustraer ingresos y gastos extraordinarios que no economía y 3) la sustracción de dichas desviaciones son habituales o son temporales de las cuentas a las cuentas. En otras palabras, se pretende fiscales. Ante la falta de información de dichos abordar la relación que tiene el ingreso y el gasto desembolsos para un periodo prolongado de con respecto al ciclo de la economía. información, aunque en el presente ejercicio no se realizó ningún ajuste y se tomaron los valores Según Burnside (2005) para determinar el totales observados para medir la sensibilidad nivel potencial, en general son utilizados dos o elasticidad de las cuentas fiscales al ciclo, se métodos. El primero, se realiza a través de filtros consideraron impactos extraordinarios incluyendo estadísticos, donde destaca el propuesto por variables dicotómicas para hechos acontecidos en algunos momentos en específico, como las8 reformas tributarias. Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 15.  4 Gráfica Ciclo económicoingresos tributarios y ciclo de los  (Brecha en US$ constantes) 500 500 400 400 PIB Ingresos tributarios 300 300 200 200 100 100 0 0 -100 -100 -200 -200 -300 -300 2011 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: Datos BCR BCR y elaboración propia. Fuente: Datos y elaboración propiaEn promedio, la elasticidad de la desviación de fuertemente hasta 5.7% del PIB (gráfica 5). Sinlos ingreso tributarios con respecto al PIB resultó embargo, incorporando la caída tributaria comoestadísticamente significativa y ascendió a 1.3%, temporal, junto con el comportamiento procíclicolo que indica que ante una desviación del PIB real del gasto, el DFE se mantuvo en 3.8% del PIB.con respecto a su potencial, en promedio, los Hacia delante, para 2011 la caída temporal delingresos tributarios se desvían 1.3%. Los ingresos ingreso aproximada de 1% del PIB se revirtió; sintotales resultaron con una elasticidad de 1.1%. embargo, el DFE se elevó hasta 4.3% del PIB. LaAsimismo, la elasticidad del gasto total resultó evolución del DFE muestra un continuo retrocesoestadísticamente significativa y positiva del orden con respecto a la primera década de los noventa, yde 1.1%, con lo cual el gasto agregado en el largo una magnitud semejante a la que el sector públicoplazo posee un comportamiento procíclico y presentó en 1987. Asimismo, los datos muestran,aumenta 1.1% ante un aumento del 1% del PIB hacia el largo plazo, que el DFE experimenta unencima de su potencial. El balance ajustado se continuo y paulatino aumento desde 2.4% en 1998obtiene de sustraer de los valores observados los a 4.3% en 2011, lo cual alerta sobre el deterioro decomponentes cíclicos2. las finanzas públicas.Como indica la gráfica 4, durante 2008, en el Independientemente del método utilizado, esmomento de las crisis, el ciclo económico se revirtió importante para las finanzas públicas revertiry los ingresos cayeron debajo de su potencial; la tendencia del DFE, lo que requiere de uncomo consecuencia, el déficit se incrementó periodo de transición y de ajuste. De acuerdo2 con la información disponible y del ejercicio planteado, para recobrar la estabilidad de las finanzas públicas, aumentando al mismo tiempo la certidumbre y la confianza hacia la estabilidad macroeconómica, El Salvador pudiera plantearse como objetivo estratégico de mediano plazo, alcanzar gradualmente un superávit estructural primario (SEP) de 0.5% del PIB y mantenerlo en 9Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 16. ese nivel, por un periodo considerable, lo cual La ecuación fundamental5 de sostenibilidad de la mejoraría la racionalidad en el uso de los recursos, deuda indica el superávit global primario mínimo, la sostenibilidad de la deuda y la respuesta para evitar que la deuda, como porcentaje contracíclica del gasto público. del PIB, incremente y/o alcance el objetivo de hacer descender el ratio. Para equilibrar la Es importante considerar que la distancia entre el deuda, el crecimiento económico debe tener la superávit fiscal primario deseado (0.5%)3 y nivel fuerza suficiente para contrarrestar el aumento que el saldo muestra en la actualidad (-2.3%)4 es del pago de intereses; si no es el caso, se considerable, por lo cual, alcanzar el superávit requiere un superávit global primario positivo. sugerido requiere de un periodo de transición gradual, pero con un objetivo estratégico de De la misma manera, la experiencia internacional mediano plazo en el horizonte, que se pudiera muestra resultados positivos, en torno a considerar para fortalecer sus finanzas públicas. mantener SEP como objetivo estratégico de mediano plazo y permanecer en cierto valor por La experiencia de El Salvador muestra las el periodo considerado. En este sentido, muchos bondades de mantener un SEP global positivo. países incluyen en su marco legal mantener una Entre 1992 y 1995 el DFE global permaneció en el medida de DFE establecida, lo cual requiere de orden de 1.7%; no obstante, durante ese mismo un amplio consenso y debate interno, alrededor periodo el déficit primario estructural (excluyendo de la importancia de conservar la estabilidad intereses) promedió 0.7% del PIB (gráfica 5). De macroeconómica y del manejo sostenible manera análoga, la deuda como porcentaje del de sus finanzas públicas y, la creación de la PIB mostró una tendencia declinante de alrededor institucionalidad necesaria para mantenerla. de 22 puntos del PIB, pasando de 54.7% a 33.4%. 5 3 Utilizando la ecuación de sostenibilidad de la deuda (ver pie de página 5, en la siguiente página), 0.5% del PIB es el superávit primario necesario para estabilizar la deuda en 52.7% en el periodo siguiente, con una tasa de interés de 4.2% y una tasa de crecimiento de 3.2%. 4 Un estudio realizado por Pablo Morra ubica el déficit fiscal primario en -2.3. “Assessing structural fiscal balances and the fiscal policy Stance in Central America, Panama and the Dominican Republic”, IMF Western Hemisphere Departament, July 2011. Gráfica 5 Gráfico No.5 Déficit fiscal y primarioobservados y estructurales Déficit fiscal y Primario observados y estructurales (% del PIB ) (porcentaje del PIB )                                               Fuente: Datos BCR y elaboración propia10 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 17. 3. Conceptualización y elementos esenciales, tales como financiar la formación de a considerar en las reglas recursos humanos, el sistema de salud, obras de infraestructura, etc., ya que la atención de la deuda fiscales absorbe una proporción elevada del gasto público; de esta manera, recursos que deberían destinarse para el cumplimiento de estas funciones, deben orientarse al pago de la deuda; además, se reduce el margen para atender cualquier contingenciaLas reglas de responsabilidad fiscal surgen con el que se presente, por ejemplo, desastres naturales.propósito de corregir la tendencia deficitaria de Es crucial que la deuda pública sea sostenible enlas finanzas públicas de muchos países y darles el mediano plazo, es decir, que exista capacidadsostenibilidad; esta tendencia ha conllevado altos en un país para hacer frente al servicio de la deudaniveles de deuda pública y, en muchos casos, se acumulada en un momento determinado, elloha vuelto muy difícil de manejar, derivando en requiere que el país goce de solvencia y credibilidad,crisis fiscales, como es el caso de varios países además, que gestione adecuadamente su liquidezeuropeos, y como lo fue en América Latina en los para cumplir los compromisos de pago, a efectoaños setenta y ochenta. de preservar la estabilidad económica.Los países acumulan excesivos niveles de Por otra parte, el deterioro de las finanzas públicasdeuda pública por varias razones, entre las que se origina también por la volatilidad de la economía,se mencionan: 1) falta de entendimiento de la lo que afecta el crecimiento, ya sea por choquesrestricción presupuestaria intertemporal por parte externos o internos, impactando los ingresosde los actores políticos y el electorado, se tiende al y gastos fiscales. En términos generales, se haoptimismo excesivo, subestimando la variabilidad observado que las finanzas públicas han actuadode shocks futuros; 2) búsqueda del beneficio de manera procíclica, con políticas discrecionalespolítico en lugar del económico; 3) visión de corto que se han antepuesto a la disciplina de mantenerplazo, actores políticos que ostentan el poder un déficit controlado. Es importante tener presentedan poca importancia al futuro, se incrementa que las reglas fiscales aisladas, no sustituyen unala deuda sin importar cómo se pagará, pues será política fiscal adecuadamente articulada.tarea de otros; 4) recursos comunitarios versususos privados, los gastos se concentran en grupos Las reglas fiscales propenden a reducir laespecíficos, pero los impuestos son generalizados, discrecionalidad en la ejecución de la política fiscal,se producen déficits excesivos cuando aumentan imponen disciplina –especialmente cuando ellas demandas por parte de algunos grupos; 5) mercado no puede ejercerla de manera adecuada–preferencias intertemporales, la gente es más y fortalecen la credibilidad en la gestión de lasimpaciente adoptando decisiones inmediatas finanzas públicas.que futuras, las tasas de preferencia temporaldeterminan el plan fiscal, cuando el futuro lejanose convierte en el presente inmediato, los planes 3.1 Reglas cuantitativasse abandonan y la impaciencia se impone, sepospone el ajuste y la reducción del déficit.Las consecuencias del alto endeudamiento Acorde con la literatura consultada, lospúblico son perjudiciales para el progreso social, países utilizan reglas fiscales cuantitativasel crecimiento económico y la estabilidad de la sobre diferentes variables, como el balanceeconomía. Un elevado nivel de deuda impide que presupuestario (déficit/superávit), deuda pública,el gobierno cumpla adecuadamente sus funciones gasto corriente o componente de éste, ingresos 11Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 18. fiscales. A continuación se presentan elementos fluctúan con el ciclo económico, la expansión del básicos de este tipo de reglas. gasto sea más suave, siguiendo la dinámica de la producción de largo plazo de la economía. En la fase expansiva del ciclo, se esperaría que el fisco reporte un superávit observado más elevado Balance presupuestario (déficit/superávit) –permitiendo, por ejemplo, amortizar deuda– y en la fase recesiva uno menor o un déficit moderado, por lo que este indicador por la forma Se establece un objetivo de balance presupuestario, de construcción, es contracíclico. pudiendo estar referido al balance global, el cual generalmente tiende a limitar el déficit; balance Por otra parte, el balance estructural ofrece la corriente (financiamiento solo para inversión); limitación de que la estimación de la brecha del PIB balance primario (excluyendo intereses); balance es difícil y no se puede conocer en tiempo real. estructural o ajustado por el ciclo. Como se mencionó en el apartado 2.5, debido a que el balance fiscal observado (déficit/superávit) se Endeudamiento público modifica en función del desempeño que reporta la economía, el cual se ve afectado por choques internos o externos que generan movimientos Muchos países establecen un freno al cíclicos en la producción e impactan los ingresos endeudamiento público señalando un porcentaje y gastos fiscales, la literatura recomienda elaborar máximo de deuda respecto al PIB como objetivo. el indicador objetivo de balance presupuestario, Siguiendo el indicador, de manera gradual, la aislando las variables fiscales del ciclo económico, deuda debería tender a estabilizarse para que sea se hace referencia, entonces, al balance fiscal sostenible, no hace falta eliminarla. Por ejemplo, estructural. en Europa el Tratado de Mastrich definía un umbral La estimación del balance estructural se de deuda para los países suscriptores de 60% del fundamenta en la cuantificación de las variaciones PIB. En el caso de El Salvador, en 2003-2008 se cíclicas del producto –para lo que es necesario aspiraba a que la deuda no aumentara por encima estimar el crecimiento potencial de la economía, del 40% del PIB. ya que no es observable– y en la estimación de la sensibilidad de los ingresos y gastos fiscales a estas fluctuaciones. Límite a los gastos corrientes o a componentes de éste El balance estructural refleja el resultado de las cuentas fiscales que se hubiese alcanzado si el PIB hubiese crecido según su crecimiento potencial, es decir, excluyendo los efectos coyunturales Otras reglas se definen como una restricción a positivos o negativos, que inciden en la producción los gastos corrientes, gastos por remuneraciones y que afectan el desempeño de las finanzas o gastos discrecionales; pueden ser límites públicas. absolutos, relativos o de crecimiento. Este tipo de reglas cobró popularidad en los últimos diez años, La literatura recomienda la utilización del balance es usado por casi un tercio de los países que utilizan estructural como indicador fiscal, considerando reglas fiscales –unos 25– son más frecuentes en la alta volatilidad de los ingresos y gastos fiscales países avanzados que desean limitar el tamaño del debido al ciclo económico. El balance estructural gobierno (Ter-Minassian, 2010). posibilita que mientras los ingresos fiscales12 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 19. 3.2 Reglas de procedimiento debería existir acceso del público a información oportuna y de buena calidad sobre el desempeño de la política fiscal. Involucran aspectos comoOtro tipo de reglas son las de procedimiento, que la cobertura del sector público; sanas prácticasgeneralmente se utilizan para orientar ciertas presupuestarias, por ejemplo, integrar aldecisiones presupuestarias y la elaboración de presupuesto operaciones extrapresupuestarias;escenarios macrofiscales de mediano plazo. prácticas contables; pasivos contingentes, entrePor ejemplo, varios países adoptan una norma otros.que indica que nuevas iniciativas que generengastos permanentes, deben incluir su propio En relación con la transparencia presupuestaria,financiamiento, ya sea vía aumento en ingresos el Índice de Presupuesto Abierto (OBI) de 2010,o reducción de gastos; es conocida como “pay as clasifica a los países en cinco grupos, según layou go”. información que presentan sobre el presupuesto, así: amplia información (OBI de 81 a 100); significativa (OBI de 61 a 80); alguna (OBI de 41 a 60); mínima (OBI de 21 a 40); poca información3.3 Pautas de transparencia o ninguna (OBI de 0 a 20). Entre las conclusiones de este informe, destaca que el estado general de transparencia presupuestaria es pobre, soloLas reglas numéricas y de procedimiento se una minoría de países se considera que tienencomplementan con pautas de transparencia, de tal presupuestos abiertos, mientras que un granforma que la sociedad pueda informarse y evaluar número proporcionan información insuficientela gestión de las finanzas públicas. Las pautas de con sus presupuestos, aunque la transparencia,transparencia se orientan bajo el principio de que en general, está mejorando especialmente en los países que aportan poca información (gráfica 6).  Gráfica 6  Países seleccionados: Índice del Presupuesto Abierto (OBI). 2010                                                                    Fuente:The Open Budget Survey 2010. 13Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 20. 3.4 Cláusulas de escape temporalmente (Ter–Minassian, 2010). Ver recuadro 1. Aunque las reglas fiscales sean de obligatorio cumplimiento, es importante que existan 3.5 Fondos de Estabilización cláusulas que permitan una salida, debido a la presencia de eventos inesperados que alteren significativamente el funcionamiento económico Un Fondo de Estabilización Fiscal se crea en y que temporalmente no pueda cumplirse la regla; algunas leyes con el fin de facilitar el gasto posteriormente, debería regresarse a cumplirla público en épocas de crisis al alcanzar el límite de en un período prudencial, a efecto de preservar la endeudamiento público. Plantea como principio estabilidad en el largo plazo. general que el Estado debe asegurar el equilibrio o superávit fiscal en el mediano plazo, acumulando Las reglas fiscales podrían no cumplirse ante superávits fiscales en los periodos favorables y la presencia de shocks reales o financieros muy permitiendo únicamente déficits moderados en fuertes, lo que ha evidenciado la necesidad periodos de menor crecimiento. de incluir cláusulas de escape. Acorde con una encuesta del FMI, durante la crisis financiera 2008- Ésta es una opción interesante; sin embargo, 2009, solo la mitad de los países que operaban el mayor reto es construirlo y administrarlo al amparo de una regla fiscal, fueron capaces adecuadamente. Por ejemplo, Chile, en su de acomodar una política fiscal anticíclica en el legislación relativa a Responsabilidad Fiscal, marco de la regla vigente, los otros tuvieron que incorpora la figura del Fondo de Estabilización introducir modificaciones a la regla o suspenderla Económica y Social, que se fondea en parte con Recuadro 1 Ejemplos de países que utilizan cláusulas de escape                                 14 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 21. el saldo que resulta de restar al superávit efectivo, 4. Experiencia internacional–el aporte del Fondo de Reserva de Pensiones y legislación comparadael aporte de capital al Banco Central de Chile,siempre que este saldo sea positivo. El Presidentede la República es quien dicta las normas deadministración, inversión, destino de los recursos Las reglas de responsabilidad fiscal cobraron augeque acumule y las demás disposiciones necesarias en los últimos veinte años; en 1990 solo sietepara su funcionamiento, supervisión y control. países de entre los miembros del FMI, contaban con reglas de responsabilidad fiscal y para 2009Por otra parte, la experiencia de varios países el número de países había incrementado a 80:aconseja que antes de poner en marcha reglas 21 avanzados, 33 de mercados emergentes, y 26fiscales, debería existir una fase de preparación países de ingreso bajo (FMI, 2009). El cuadro 2para cumplir ciertas condiciones previas, que son muestra ejemplos de reglas fiscales adoptadas enimportantes para el cumplimiento y credibilidad algunos países.de la regla, entre ellas se mencionan: 1) deberíaexistir un compromiso muy claro del gobierno En América Latina las LRF se han caracterizadoy la sociedad sobre las reglas a adoptar y la por el uso de reglas numéricas como mecanismosostenibilidad de las finanzas públicas; 2) haber para hacer frente a los problemas de sostenibilidadlogrado una posición relativamente consolidada de las finanzas públicas, y para recuperar lade las finanzas; 3) capacidad técnica para generar credibilidad del gobierno en su función deinformación confiable y oportuna a fin de estimar administrar la política económica. En países comoel producto potencial; 4) datos necesarios para Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido, porla estimación del balance fiscal estructural; 5) otra parte, se han caracterizado por tener LRFcapacidad para generar presupuestos adecuados con fuerte énfasis en reglas de procedimientoy en tiempo, monitorear su ejecución y contar con y transparencia, aplicadas a todos los niveleslos mecanismos de seguimiento y transparencia relevantes del gobierno, y en su implementación(series largas de cuentas fiscales trimestrales y destaca una desarrollada administración del gastocuentas nacionales trimestrales). público y sistemas contables.También se señalan ciertas preocupaciones sobre En el anexo 1 se presenta un cuadro comparativolas reglas fiscales, tales como que el incumplimiento sobre los distintos elementos que incluyen las LRFpodría dañar más la política fiscal que su existencia; de países tales como: Brasil, Nueva Zelanda, Perúdebe cuidarse que la calidad de la política fiscal y Colombia.no se deteriore al insistir en cumplir un objetivonumérico, sin considerar la forma de lograrlo;puede alentar el uso de contabilidad creativa y que 4.1 Brasilno se cumpla efectivamente la regla, lo que poneel énfasis en las condiciones previas, tendientes agenerar un entorno favorable para la aplicación delas reglas, más que en las reglas per se. La introducción de una LRF en Brasil en mayo de 2000, fue precedida por un largo proceso de construcción de consenso social, sobre todo entre los principales actores políticos. La LRF de Brasil puso fuerte énfasis en reglas de procedimientos y transparencia y, además, introdujo techos 15Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 22. Cuadro 2 Reglas fiscales en países seleccionados Ley Tipo de reglas Cláusula Países original Procedimiento Cuantitativas Cobertura de escape Sanciones Nueva Zelanda-Régimen Federal Gobierno Central de Respons. Fiscal (2004) 1994 Sí (*) y subnacionales No No Australia-Carta de Honestidad Presupuestaria (1998) Sí (*) Gobierno Central No No Brasil-Ley de Responsabilidad 2000 Sí (*) Sector público Sí Sí Fiscal (2000) Argentina- Régimen Federal de Respons. Fiscal (2004) 1999-2001 Sí Gastos y deuda Gobierno Central Sí Sí Colombia-Ley de Transparencia y Balance presupuestario Respons. Fiscal (2003) 1997-2000 Sí gastos y deuda SPNF No Sí Perú-Ley de Transparencia y Balance presupuestario Responsabilidad Fiscal (2003) 1999 Sí y gastos SPNF Sí Sí Panamá-Ley sobre Promoción de la Balance presupuestario Actividad Económica y RF (2002) No y deuda SPNF No No España-Ley de Estabilidad Presupuestaria (2007) 2001 Sí Balance presupuestario SPNF Sí Sí Reino Unido-Código de Estabilidad Fiscal (1998) Sí (*) Sector público No No (*) Estos países operan (de facto) las normas que no están en LRF Fuente: Corbacho and Schwartz (2007), citado por FMI (2009). numéricos sobre ciertos indicadores fiscales. La vigor y en los dos años siguientes; y, viii) prohíbe LRF estableció un marco para la ejecución, reporte, refinanciar deuda entre los niveles de gobierno. y planeación presupuestaria aplicable a todos los niveles del gobierno. El desempeño fiscal de Brasil se mantiene fuerte después de la adopción de la LFR. El balance La LRF procura: i) sostenibilidad del ajuste primario consolidado mejoró de un déficit fiscal del estructural de las finanzas públicas; ii) restringe el 1% del PIB a un superávit de 4.5% del PIB en 2004. endeudamiento público; iii) busca transparencia Si bien la mejora en el desempeño fiscal en Brasil fiscal al requerir la preparación de un reporte que no puede ser atribuido solamente a la adopción detalla la ejecución y preparación presupuestaria; de la LRF, ésta ciertamente ha contribuido a la iv) formulación de un plan de gobierno con sostenibilidad de la prudencia fiscal. metas fiscales multianuales; v) pocas cláusulas de escape que solo pueden ser invocadas con la aprobación del Congreso o del Senado; vi) 4.2 Nueva Zelanda exige que los gobiernos equiparen cada decisión relativa a un gasto permanente con un aumento correspondiente a las recaudaciones permanentes Nueva Zelanda tiene un fuerte énfasis en reglas de o una reducción de otras partidas de gastos procedimiento y transparencia, aplicadas a todos permanentes; vii) exige publicación en cada nivel los niveles del gobierno, y en su implementación del gobierno, de un análisis del impacto de las se destaca una desarrollada administración del exenciones tributarias en el año de su entrada en gasto público y sistemas contables.16 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 23. Algunas de las características de la ley son: política fiscal. La LRF original establecía un límitei) enfoque en los presupuestos anuales a las al déficit del Sector Público no Financiero (SPNF)cuestiones de prudencia fiscal y la estrategia a del 1% del PIB. La falta de sanciones claras, lalargo plazo; ii) no incluye reglas fiscales numéricas; poca credibilidad y la existencia de muchas yiii) incorpora principios de administración fiscal; ambiguas cláusulas de escape, resultaron en unay, iv) permite cláusulas de escape sujetas a la ley inefectiva para alcanzar el ajuste fiscal. Nocondición de presentar un plan y fecha para volver obstante, lo relativo a las medidas de transparenciaa cumplir con la ley. Durante los años de 1993 a y rendición de cuentas que contenía la ley, ayudó2003 implementaron el programa de consolidación a cuidar el gasto. En 2003 se advirtió la necesidadfiscal el cual fue un éxito en la consecución de de hacer reformas sustanciales a dicha ley.grandes excedentes fiscales por un valor positivoneto, las reducciones más importantes en el La nueva ley en 2003 hizo mejoras claves, entre lasendeudamiento neto del sector público, y una cuales se encuentran: i) se encajó lo administrativoclasificación cada vez más elevada de deuda en con las realidades económicas; el gasto público semoneda extranjera. La sólida posición fiscal se permite que crezca hasta un 4% anual en términoslogró a pesar de cambios importantes en el sistema reales, en lugar de sólo el 2%; dado que la economíaelectoral, que dio lugar a la coalición (no mayor había crecido en hasta el 5% en los últimos años,partido único) a los gobiernos a partir de 1996. esto les permitió que el gasto público pudieraLas metas fiscales de los sucesivos gobiernos aumentar sin resultar perjudicial; ii) la deuda totalfueron alcanzados, en gran medida, gracias a del SPNF no puede incrementarse por más delimportantes reducciones en el gasto corriente del monto del déficit de dicho sector; iii) en los añosgobierno central, de un 40% del PIB a finales de electorales, los gastos no financieros ejecutados1980 a menos del 31% del PIB en 2001. Por otra en los primeros siete meses no pueden superarparte, entre las debilidades de esta legislación se el 60% del presupuesto anual, y el déficit fiscalseñala que las reglas se centran en el déficit y no no puede exceder del 40% del déficit proyectadolimita la disciplina en el gasto. para todo el año; iv) el servicio de la deuda no puede exceder el 25% de los ingresos corrientes para los gobiernos locales; y, v) el Congreso puede suspender la aplicación de la regla fiscal en caso de4.3 Perú emergencia nacional o crisis internacional con un impacto sustancial en la economía.La ley fue primeramente aprobada en 1999, luego 4.4 Colombiade muchos años de pobre desempeño fiscal, conel objetivo de establecer una guía para mejorar laadministración de las finanzas públicas y contribuira la estabilidad económica. La deuda pública del En junio de 2003 el gobierno aprobó una Ley dePerú, a principios de los noventa, fluctuaba alrededor Responsabilidad Fiscal, que aplicaba a lo nacional,del 70% del PIB y a finales rondaba el 50%. La ley así como los gobiernos subnacionales. Secontenía reglas numéricas y de procedimientos especifica un proceso para establecer los objetivosy consideraba la preparación de un marco fiscal presupuestarios, con los rangos objetivos para lasmultianual. Establecía metas numéricas en el deudas y el déficit fiscal. Dicha ley: i) conteníadéficit global y limitaba el crecimiento del gasto reglas de procedimientos y transparencia; ii)nominal; asimismo, limitaba el endeudamiento de aplicaba reglas fiscales numéricas; iii) establecíalos gobiernos subnacionales. Se creaba un fondo reglas de límite en deuda nacional y municipal yde estabilización para limitar la prociclicidad de la en gastos públicos; iv) establece un rango para los 17Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 24. gobiernos regionales según su capacidad crediticia del cobre y del ciclo económico. En la práctica, y ranking internacionales, clasificándolos en luz esta regla fiscal de gasto coherente con ingresos roja y luz verde. Por ejemplo, si están en luz roja, cíclicamente ajustados se traduce en ahorro fiscal no pueden obtener créditos y deben elaborar un cíclico, es decir, se ahorra en tiempos de bonanza plan de rescate fiscal y recuperar la viabilidad cuando se reciben ingresos cíclicos que resultan fiscal en dos años. Esta ley no contiene cláusulas en ingresos transitorios positivos, mientras que se de escape. desahorra en tiempos de debilidad cíclica, cuando los ingresos transitorios resultan negativos. Recientemente acaban de aprobar una reforma constitucional que incorporó el principio de La aplicación de esta regla para Chile ha implicado responsabilidad fiscal en la Constitución (2011). logros como los siguientes: i) reducir el carácter En abril de 2012 la Corte Constitucional avaló la procíclico de la política fiscal, disminuyendo la Reforma Constitucional que hizo el Congreso, en incertidumbre respecto a su trayectoria en el la cual se introdujo el criterio de responsabilidad mediano plazo; ii) aumento del ahorro público fiscal en la Carta Magna. en tiempos de auge, permitiendo al país emplear políticas contracíclicas en períodos recesivos sin Una regla de balance estructural del gobierno comprometer la solvencia fiscal; iii) ha disminuido central fue aprobada por el Congreso en junio de el riesgo soberano; y, iv) ha asegurado la 2011. Se establece un camino que baja el déficit sustentabilidad del financiamiento de las políticas estructural de 2.3% del PIB en 2014 y ofrece sociales, facilitando su planeación a largo plazo. un máximo de 1% del PIB efectivo en 2022. La regla permite expansión fiscal cuando la tasa de Durante estos años la metodología de la regla producción esperada está por lo menos dos puntos fiscal ha tenido varios ajustes; en 2006 se porcentuales debajo de la tasa de largo plazo y a fortaleció el marco institucional con una Ley de su vez crea un fondo de riqueza soberana. Responsabilidad Fiscal, que permitió la creación del fondo de estabilización económica y social y el fondo de reserva de pensiones; sin embargo, esta Ley no obliga al gobierno a adoptar una forma 4.5 Chile específica de la regla fiscal, ni lo obliga a cumplir con una meta cuantitativa de balance cíclicamente ajustado. Tanto la metodología, como el indicador Chile es un país considerado pionero en el uso de cuantitativo son de decisión del respetivo gobierno; reglas fiscales en Latinoamérica y es un referente aunque en la práctica, diferentes administraciones por los logros alcanzados en la consolidación de han guiado su política fiscal en el marco de una sus finanzas públicas. En 2000, el ex Presidente meta de este tipo. Ricardo Lagos, anunció que la política fiscal sería guiada por una meta de superávit estructural; la La meta fue fijada inicialmente en un superávit nueva regla daba la señal de un manejo prudente estructural de 1% del PIB; en 2008, a partir de y ordenado de las finanzas públicas sobre una un estudio realizado se redujo a 0.5% del PIB; meta de balance estructural con perspectivas de luego, en enero de 2009, para enfrentar la crisis mediano plazo, guardando la sostenibilidad fiscal. internacional se redujo a 0% del PIB. En 2010, el gobierno convocó a un comité asesor a efecto de El éxito logrado en Chile con la aplicación de esta que desarrollara propuestas de perfeccionamiento regla se fundamenta en dos elementos: i) el proceso de la metodología del cálculo del balance educativo a lo largo de los años, y ii) el consenso que estructural en Chile, el comité cumplió su cometido se fue generando acerca de las bondades de aislar y entregó su informe final en 2011, incluyendo los gastos fiscales de las fluctuaciones del precio varias recomendaciones.18 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 25. 4.6 Nueva generación de reformas economías desarrolladas como en desarrollo (FMI, abril, 2012). Esto refleja tanto los problemas fiscales heredadosA raíz de la crisis de deuda soberana de varios por la crisis como la generalizada incertidumbrepaíses europeos, desde 2010 ha surgido una nueva económica, estas nuevas reglas de responsabilidadgeneración de reglas fiscales, tanto en economías fiscal tratan de ser más flexibles, pero a su vezdesarrolladas como en desarrollo, con el propósito más vinculantes. La mayoría tratan de combinarde sanear y estabilizar las finanzas públicas. el objetivo de la sostenibilidad, con la flexibilidad necesaria para acomodar el ciclo económicoEn el caso de la Unión Europea (UE), el paso hacia mediante el establecimiento de presupuestosel fortalecimiento institucional involucra una ajustados por el ciclo económico, siguiendo lasamplia gama de reformas tanto nacionales como normas ya utilizadas por otros países o nuevossupranacionales, acuerdo adquirido bajo el nuevo mecanismos. Otros combinan las nuevas reglasPacto Fiscal (recuadro 2). Algunos países de la de gasto con normas ya existentes o normaszona del euro ya han tomado medidas para aplicar nuevas relativas a la deuda, consolidando así lasestas reformas; por ejemplo, Portugal, donde un directrices operacionales, así como un enlace a lanuevo marco legal del presupuesto fue aprobado sostenibilidad de la deuda.en mayo de 2011, y España, donde se reforma laConstitución y se incorpora una regla de equilibrio Como resultado, las nuevas normas son mucho máspresupuestario; en el caso de Francia, en cambio, complejas que sus predecesoras, trayendo consigoel nuevo gobierno, que asumió la administración nuevos desafíos de implementación y ejecución.en mayo de 2012, ha manifestado que el tratado Las oportunidades que ofrece y las limitacionesdebería enmendarse incluyendo compromisos impuestas por tales normas son mucho más difícilespara promover el crecimiento económico. de explicar al público en general, y el cumplimiento es más difícil de controlar. Esto podría reducir losEste pacto busca corregir uno de los grandes errores beneficios esperados en términos de confianza ydel pasado que impidió que se implementara la credibilidad si no se realiza una comunicacióncorrectamente el Pacto Fiscal anterior en la UE, efectiva y se definen mecanismos de supervisión.el cual no llegaba a la parte de las sanciones.Este nuevo acuerdo es una “camisa de fuerza” Los consejos fiscales pueden desempeñar unmás rígida para los países de la UE. Durante los papel importante en ambos sentidos. En variosprimeros años se pretende reducir el sobrepeso de países, por ejemplo, Irlanda, Portugal, Repúblicala crisis financiera y luego implementar las reglas Eslovaca, Eslovenia y Reino Unido, Suecia,más estrictas. Hungría, las recientes reformas de gobierno han puesto en marcha planes para crear consejosMuchos países fuera de la UE también han fiscales independientes, cuyas funciones,comenzado a modificar las actuales normas se relacionan, por ejemplo, con suministrarfiscales o han introducido otras nuevas, con el previsiones macroeconómicas objetivas parafin de proporcionar un marco a mediano plazo, que el gobierno elabore el presupuesto; cálculomás fuerte para las decisiones políticas, el apoyo de costos de las diversas iniciativas políticas;a los esfuerzos creíbles de ajuste a largo plazo, análisis de la sostenibilidad a largo plazo de lay garantizar la sostenibilidad fiscal (recuadro 3). política fiscal; en algunos países, también realizanEn general, desde 2010, el número promedio una evaluación ex ante del cumplimiento de losde reglas fiscales ha incrementado tanto en las objetivos de política fiscal. 19Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 26. Recuadro 2 El Compacto Fiscal: reformando la gobernanza fiscal en la Unión Europea El Compacto Fiscal introduce varios elementos nuevos de las reglas fiscales en el ámbito nacional y refuerza el marco de la gobernanza fiscal incluido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) (antes conocido como el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza Económica y Monetaria), herramienta importante si se implementa efectivamente, para ayudar a asegurar la sostenibilidad fiscal. Se espera que los países adopten las nuevas disposiciones para el año 2014. a) Reglas estructurales de equilibrio presupuestario: La principal innovación del Compacto Fiscal es la obligación de adoptar en su derecho interno, normas que limitan el déficit anual estructural a un máximo de 0.5% del PIB (1% del PIB para los países con niveles de endeudamiento por debajo del 60% y bajo riesgo de sotenibilidad). Un período de transición para alcanzar los nuevos límites de déficit se acordará con la Comisión Europea. El Compacto Fiscal podría implicar una revisión de los llamados objetivos de mediano plazo, ya contemplados en el marco del PEC. b) Una implementación más estricta de las normas nacionales: Para garantizar que se cumplan, los países deben establecer mecanismos automáticos de corrección en el ámbito nacional, que se activarán en caso de desviaciones de las reglas estructurales de balance presupuestario. El Tribunal de Justicia Europeo verificará la incorporación de las normas estructurales de equilibrio presupuestario a la legislación nacional, no obstante, no verificará su cumplimiento. c) Nuevas reglas de deuda supranacional: El Compacto Fiscal también incluye un compromiso de una reducción continua de la deuda pública hasta el umbral de 60% del PIB. El ritmo anual de reducción de la deuda en un país no debe ser menos de una vigésima parte de la distancia entre el nivel observado y el objetivo, a partir del tercer año posterior a haber terminado el procedimiento de déficit excesivo (PDE). Esto asegurará una convergencia asintótica hasta el umbral del 60% de la deuda. d) Criterios más amplios y un proceso más automático para abrir un PDE: Además de no cumplir con la regla existente del déficit, los países ahora también pueden ser colocados en un procedimiento de déficit excesivo, por mayoría calificada del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros, cuando no cumplen con la regla de la deuda. En caso de incumplimiento de la regla del déficit, el Compacto Fiscal, en principio, debería permitir una mayor activación automática de PDE, como sería a sugerencia de la Comisión, salvo que el Consejo lo bloquee por mayoría calificada. El Compacto Fiscal ofrece una oportunidad para afianzar la gobernanza fiscal en el ámbito nacional. Aplicar reglas estructurales de equilibrio presupuestario, que combinen la meta de sostenibilidad con un espacio para un ajuste al ciclo económico, puede conducir hacia una política fiscal responsable en el mediano plazo. Este requisito suma importancia a las reformas que se centran en una mayor ejecución supranacional; sin embargo, los países necesitan conseguir el diseño específico de la norma correctamente y asegurar que esas reglas estén orientadas a apoyar las reformas de las instituciones y procedimientos presupuestarios. Fuente: Monitor Fiscal, abril 2012, FMI.20 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 27. Recuadro 3 Resumen de nuevas reglas fiscales adoptadas desde 2010 por algunos países Ecuador: Una nueva regla de gastos se aprobó en 2010, entró en vigor en 2011, y se retiraron las reglas relativas al saldo presupuestario existente y de la deuda. La regla de los gastos indica que el gasto corriente no puede ser mayor que el ingreso permanente, incluyendo los ingresos del petróleo. El financiamiento externo y los ingresos del petróleo deben ser utilizados sólo para financiar la inversión pública. Japón: La Estrategia de Gestión Fiscal, que incluye una modalidad de “pay as you go”, fue adoptada en 2010. La norma implica que cualquier medida que conlleve aumento de los gastos o disminución de los ingresos debe ser compensado por las reducciones permanentes en los gastos permanentes o a través de medidas de recaudación de ingresos. Asimismo, se introdujo un Marco Fiscal de Medio Término, que contempla un límite a los gastos. España: Una enmienda constitucional (2011) y su correspondiente legislación orgánica (2012) requieren que el déficit estructural de todos los niveles de gobierno se mantengan dentro de los límites establecidos por la Unión Europea, y se establecen límites a la deuda para cada nivel de gobierno. Las normas entrarán en vigor a partir de 2020, con las reglas de transición vigentes hasta entonces. La enmienda también introduce límites máximos de gastos y limita el crecimiento de los mismos en todos los niveles de gobierno. Estados Unidos: En 2010 se restablecieron las reglas de “pay as you go” sobre ingresos y gastos, pero están sujetas a exenciones importantes. En agosto de 2011, el Congreso dictaminó reglas de gastos discrecionales, lo que permitirá un ahorro de alrededor de US$900 mil millones durante la próxima década. Otros recortes automáticos del gasto se prevé que entrarán en vigor a partir de enero de 2013 para producir un ahorro de US$1.2 billones de dólares durante una década, con la mitad proveniente de los gastos de defensa y la otra mitad de los programas nacionales, con exclusión de la seguridad social, Medicaid, partes de Medicare, y algunos otros programas de ayuda social. Fuente: Monitor Fiscal, abril 2012, FMI.El cuadro 3 muestra un resumen de los países que se refieren a límites al balance presupuestario,han adoptado reglas fiscales desde 2010, a partir de normas de procedimiento aplicadas a los gastos,las consecuencias de la crisis internacional 2008- límite al endeudamiento y a los gastos.2009 en las finanzas públicas. Estos tipos de reglas 21Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 28.   Cuadro 3 Tipos de reglas fiscales adoptadas desde 2010                   Fuente: Fiscal Monitor , FMI, abril 2012 5. Política de responsabilidad • Obtener un compromiso serio del gobierno fiscal para El Salvador con la aplicación de reglas fiscales y la sostenibilidad de las finanzas públicas. • Conseguir consenso ampliado con actores Una política de responsabilidad fiscal en El Salvador clave, incluyendo partidos políticos, academia, sería útil para que las finanzas públicas sean sector empresarial, etc. En países donde el sostenibles en el tiempo y se preserve la estabilidad desempeño fiscal se deterioró, era evidente económica en el mediano plazo, con base en la la falta de un consenso mínimo para la experiencia de otros países, su implementación consolidación fiscal. podría efectuarse en dos etapas. En la primera, se podrían realizar las actividades necesarias que • Institucionalizar las reglas fiscales que se permitan cumplir ciertas condiciones previas; y, en definan a través de una normativa legal. una segunda etapa, implementar la política que se • Formular un escenario macro-fiscal a determine, por medio de los instrumentos legales mediano plazo, que se utilice para elaborar los que se establezcan. presupuestos anuales. • Realizar ajustes fiscales previos. Por ejemplo 5.1 Condiciones previas en países donde las reglas de responsabilidad fiscal han tenido más éxito –Nueva Zelanda, Australia, Brasil y Chile– el desempeño fiscal había empezado a mejorar varios años antes de Es necesario definir una primera etapa de la implementación de la regla, sugiriendo que preparación a efecto de implementar una política el consenso es necesario para que la prudencia de responsabilidad y prudencia fiscal, que fiscal prevalezca y para su legitimidad. involucra un proceso gradual para alcanzar dicha meta, en esta fase preparatoria podría efectuarse • Educar a la ciudadanía sobre las ventajas de lo siguiente: preservar la sostenibilidad de las finanzas públicas.22 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 29. • Mejorar la transparencia de las finanzas • Eficacia: Se refiere a que la gestión públicas. económica-financiera del Estado, se adecúe a la consecución de los objetivos de política fiscal que se determinen mediante las reglas5.2 Lineamientos a considerar fiscales que se establezcan en las normas. • Plurianualidad: Indica que la elaboración de los presupuestos se enmarcará en un escenarioEn los siguientes párrafos se presentan algunos plurianual compatible con el principio delineamientos básicos a considerar en el desarrollo anualidad por el que se rige la aprobación yde una política de responsabilidad fiscal en ejecución presupuestaria.el país, que se podría plasmar en una Ley deResponsabilidad Fiscal, con el propósito de que las • Eficiencia: Comprende la debida utilización definanzas públicas sean sostenibles. los recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos y su relación con los bienes, servicios y otros resultados producidos,Alcance definiendo una actividad eficiente cuandoSector Público no Financiero, según el anexo 2. utiliza un mínimo de recursos para obtener un determinado resultado o producto. La utilización eficiente de los recursos en la gestión pública en el cumplimiento de las facultades,Principios de la política deberes y obligaciones que corresponden a las• Gradualidad: En la elaboración de las reglas instituciones. fiscales, debe privar el principio de gradualidad, en cuanto a los plazos para aplicar las reglas que se determinen, por ejemplo, para reducir Reglas fiscales cuantitativas y de procedi- la deuda pública y el déficit, entre otros miento elementos. La gradualidad también debe estar presente en la implementación de la ley, con el fin de garantizar mejores resultados, ya que deben existir condiciones previas a la A continuación se comentan tres reglas aplicación de la misma. cuantitativas que podrían evaluarse para adoptarlas en el país, es importante que estas reglas se• Transparencia: Comprende la divulgación y definan claramente, especificar el indicador fiscal la promoción del acceso en forma oportuna, objetivo y la cobertura institucional. de parte de las autoridades, de toda la información sobre los objetivos, las metas y los resultados esperados de la política fiscal, • Límite al déficit fiscal del ciclo presupuestario, las cuentas públicas e informes sobre la deuda pública, así como de los supuestos de las proyecciones efectuadas para propósitos del marco macroeconómico Establecer un límite al déficit fiscal estructural del plurianual y los presupuestos anuales. SPNF como un indicador que pueda alcanzarse Asimismo, la entrega de informes por parte de gradualmente. En el apartado 2.5 se presentó una la administración pública sobre el cumplimiento aproximación al déficit estructural para el caso de de sus metas, y en caso de desvíos informar El Salvador; a diciembre de 2011 se aproximaba a sobre las medidas correctivas. 4% y su tendencia reciente es alcista, por lo que 23Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 30. deberá considerarse un período prudencial para A partir de este ejercicio, debería definirse la disminuir este déficit, ya que implica realizar gradualidad para alcanzar la meta, acorde con ajustes para cerrar brecha entre ingresos y gastos el ajuste fiscal que se requiera y que sea viable estructurales. de implementar. Por las características de la economía salvadoreña, • Elaborar presupuestos anuales obser-vando un límite al déficit fiscal estructural ayudaría a las mejores prácticas recomendadas que se estabilizar la finanzas, ya que es pequeña, con un comentan más adelante. importante grado de apertura y dependiente de los flujos de capital externos –remesas, exportaciones, • Elaborar presupuestos plurianuales que inversión extranjera– por lo que en períodos de reúnan condiciones técnicas y de credibilidad. recesión mundial es muy vulnerable, ya que estos • Fortalecer las capacidades técnicas de los flujos se contraen, afectando sensiblemente responsables de aplicar y monitorear la la actividad económica y los ingresos fiscales; regla fiscal, así como de los que tendrán la también es una economía frágil ante shocks responsabilidad de preparar la información naturales, y la posición fiscal deficitaria, no permite requerida para aplicar la metodología de margen para una reacción contracíclica. cálculo del balance estructural, elaborar Adicionalmente, por el lado de los gastos, se presupuestos y escenarios macroeconómicos. ha observado incrementos importantes en los En una segunda etapa, establecer una regla fiscal gastos corrientes, originados principalmente en basada en el balance estructural, con un período los subsidios –gas propano, energía eléctrica, de gradualidad que sea creíble, por lo que es transporte público– que corresponden a decisiones necesario contar con apoyo de los sectores político, discrecionales adoptadas por el gobierno, y al no académico, empresarial y otros representativos estar focalizados en la población más vulnerable, de la sociedad. se convierten en medidas ineficientes. Un compromiso explícito de déficit fiscal que sea • Ingresos, gastos y presupuesto manejable, aumentaría la credibilidad de la política macroeconómica del país integralmente. Deben implementarse las recomendaciones Alternativamente, como se comenta en el derivadas de las mejores prácticas internacionales apartado 2.5, también pudiera plantear como en la elaboración del presupuesto6, ya que la objetivo estratégico de mediano plazo, alcanzar información que se presenta es poco exhaustiva, gradualmente un superávit estructural primario tales como: como razón del PIB, lo cual mejoraría la racionalidad en el uso de recursos, la sostenibilidad de la deuda • El presupuesto anual debe ser realista, y la respuesta contracíclica del gasto público. preparado e integrado en un marco macro- fiscal global de mediano plazo. Es necesario definir una primera etapa de preparación a efecto de implementar el indicador, • La documentación del presupuesto debe durante este período podría efectuarse lo incluir una evaluación de la sostenibilidad siguiente: fiscal. • Definir y afinar el indicador de déficit fiscal • Las proyecciones fiscales y macroeco- estructural ajustado a las condiciones de la nómicas deberían ser evaluadas por expertos economía, considerando las características independientes. particulares de los ingresos y gastos del país. 6 FMI, 2011 e International Budget Partnership, 2010.24 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 31. • Presentar informe de la ejecución propuso que era importante fortalecer la capacidad presupuestaria de medio término a la técnica de la Asamblea Legislativa de El Salvador Asamblea Legislativa. en el proceso de elaboración presupuestaria, ya que tiene asignadas importantes atribuciones• Agregar datos comparativos para los según la Constitución de la República y la siguientes tres años de gestión cuando se legislación vigente, asociadas especialmente con presenta el presupuesto anual, así como del la aprobación de la Ley de Presupuesto y al control año previo. de su ejecución.• Incorporar información relativa a riesgos En la actualidad, este rol de la Asamblea se fiscales, incluyendo pasivos contingentes, así encuentra debilitado, y su fortalecimiento como gastos de impuestos. es indispensable para lograr el desarrollo de mecanismos de asignación de los fondos públicos• Incorporar información sobre rendimientos y que contemplen la solvencia fiscal, pero que a resultados. su vez resulten transparentes y promuevan la• Dimensionar el impacto de los diferentes adopción de políticas que reflejen las prioridades supuestos macroeconómicos sobre el de la sociedad. En este sentido, se propone presupuesto. fortalecer la Unidad de Análisis y Seguimiento del Presupuesto en la Asamblea Legislativa, dotándola• Presentar más información sobre de mejores recursos y capacidades para analizar y transferencias a las empresas públicas y dar seguimiento a temas presupuestarios. actividades cuasi-fiscales. Al adoptar una regla de balance estructural, para• Integrar elementos de participación ciudadana que el presupuesto sea consistente, los gastos en la elaboración presu-puestaria. deberían programarse en función de los ingresos estructurales. En términos generales, deberíaEstas recomendaciones son importantes en aplicarse a los gastos permanentes el principiola elaboración de la LRF, ya que permitirían de no gastar más de lo que permiten los ingresosincorporar aspectos relevantes de transparencia tributarios estructurales. Además, en general,y que el presupuesto atienda las necesidades más todo gasto que se cree, debería tener identificadosapremiantes de la sociedad. los recursos para pagarlo, ya sea por la vía de aumento de ingresos o reducción de otro gasto;Como se indicó en el apartado 2.3, según el esta regla ha sido adoptada por Estados Unidos,Índice de Presupuesto Abierto, en El Salvador, Brasil y Japón, entre otros.la propuesta de presupuesto es muy pocoexhaustiva. La calificación aumentó desde 2006 Debería elaborarse un marco fiscal de medianoal 2008, pero se mantuvo constante entre 2008 y plazo para un período de al menos tres años,2010. La calificación del país para 2010 indica que que sirva de base para elaborar los presupuestosel gobierno provee al público información mínima plurianuales, que establezca un rumbo desobre las actividades presupuestarias y financieras mediano plazo en materia de ingresos y gastos,del gobierno, esto hace difícil para los ciudadanos ello permitiría realizar correcciones ante desvíos.exigir que el gobierno rinda cuentas sobre cómo segasta el dinero público. Otra regla que podría evaluarse es limitar las remuneraciones a un porcentaje de los ingresosPor otra parte, en el Estudio de Instituciones tributarios estructurales, ya que en algunosDemocráticas en El Salvador: Valoración de años este rubro ha experimentado incrementosRendimientos y Plan de Fortalecimiento, Fusades inesperados (gráfica 7). Además, sería conveniente 25Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 32. Gráfica 7 Gráfico No.7 SPNF: Remuneraciones SPNF: remuneraciones (% del PIB) (porcentaje del PIB) 10 8 6 4 2 0 Fuente: Banco Central de Reserva. evaluar los sistemas de contrataciones de los un margen para atender pasivos contingentes empleados públicos y contar con una política (FMI, octubre 2010). Hasta diciembre de 2011, salarial que considere la evaluación del desempeño, la deuda del SPNF se aproximaba a 52.7%. Sería lo que al mismo tiempo contribuirá a la eficiencia. muy importante empezar a reducir el nivel de Reglas para limitar los gastos han sido adoptadas deuda antes de adoptar una regla que limite el por varios países, por ejemplo, España, Estados endeudamiento, lo que daría confianza de que la Unidos, Japón, Ecuador, Israel, Namibia. gradualidad que conlleva una regla como ésta, será respetada y que existe compromiso firme con este objetivo. Endeudamiento máximo • Límite de endeudamiento de corto plazo Establecer un límite de endeudamiento máximo respecto al PIB que el sector público podrá tener en el largo plazo. Durante varios años de la década Definir un límite máximo de colocación de Letes del dos mil, el gobierno se autoimpuso un umbral para cubrir descalces temporales de liquidez del de deuda del SPNF de 40% del PIB, probablemente gobierno, estableciendo que este instrumento fundamentado en un estudio del FMI que analizaba únicamente se utilice para este propósito. la sostenibilidad de la deuda como un problema Conceptualmente, su límite podría relacionarse con probabilístico (Trigueros, 2007). En el Staff-Report el déficit mensual observado debido a descalces del FMI de octubre de 2010, se estimó que el temporales entre ingresos y gastos, agregando un ratio de deuda de 50% del PIB para El Salvador margen por imprevistos; con este criterio, el límite era alto y que debería rondar entre 25%-35% del máximo de Letes podría ser equivalente al déficit PIB, a efecto de mejorar su solvencia y el acceso mensual promedio de los últimos tres años del al financiamiento del mercado, así como guardar SPNF multiplicado por tres. La gráfica 8 muestra26 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 33. Gráfica 8  SPNF: déficit fiscal mensual  (millones de US$)                     2009 2010 2011 2012              Incluye pagos pensiones y FOSEDU. Fuente: Presentación Informe de Coyuntura Económica, primer trimestre de 2012el déficit promedio para los últimos tres años; al Dado que las reglas cuantitativas deben incorporartomar el déficit promedio mensual, excluyendo cláusulas de salida, ante la presencia de eventosabril con el citerio indicado, el límite resultaría un excepcionales que requieran flexibilidad temporalpoco más de US$300 millones. en la aplicación de la regla, la literatura indica que éstas deben ser simples, transparentes yEn la actualidad, la ley permite un amplio margen monitoreables, para servir como un instrumentode endeudamiento de corto plazo por medio de efectivo de comunicación para los objetivos dela colocación de LETES, equivalente a un monto política y que un desvío sea fácil de detectar yque no exceda el 40% de los ingresos corrientes manejar; además, se debe establecer un tiempo(en 2011, se aproximaba a US$1,600 millones); prudencial para corregir las desviaciones y retomarpor consiguiente, no constituye un límite que el cumplimiento de la regla fiscal. En muchosefectivamente restrinja este tipo de deuda, en países estas cláusulas de escape son aprobadasocasiones anteriores, el país ha acumulado saldos por los respectivos congresos, con el fin de evitarde Letes elevados, que han tenido que pagarse con que sean utilizadas excesivamente y se conviertandeuda de largo plazo, por tanto, la emisión de este en la regla y no en la excepción.tipo de deuda de corto plazo debe restringirse. Pautas de transparencia• Cláusulas de escape A efecto de implementar una regla deComo se indicó en el apartado 3.4, otra de las responsabilidad fiscal y que su cumplimiento seamedidas que debe evaluarse en la elaboración verificable, es necesaria la difusión y publicaciónde una política de responsabilidad fiscal, es la de información específica como la siguiente:inclusión de cláusulas de escape. 27Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 34. • Informes trimestrales y/o semestrales sobre la el tema de responsabilidad fiscal. Además, gestión financiera del Estado, justificando las debe avanzarse en la implementación de otras desviaciones respecto a las metas programadas recomendaciones en materia de transparencia y presentando las medidas correctivas a efecto fiscal, indicadas previamente. de lograr el cumplimiento de la meta. Este informe debería presentarse a la Asamblea Legislativa y hacerlo del conocimiento público Consejo de Responsabilidad Fiscal para que pueda consultarse, no más de tres meses de concluido el período. • Acceso a la información utilizada para Muchos países han creado consejos de fiscales elaborar los presupuestos plurianuales y el independientes que requieren de un soporte plan financiero de mediano plazo. técnico importante, con funciones como las siguientes: • Informe integral trimestral sobre la deuda pública, incluyendo pasivos contingentes. • El suministro de previsiones macroeconómicas objetivas para que el gobierno base la • Publicar la ejecución financiera mensual, elaboración del presupuesto. incluyendo pagos y recaudación, así como necesidades de financiamiento de corto • Cálculo de costos de las diversas iniciativas plazo. políticas del gobierno. • Informes periódicos de finanzas públicas • Evaluación ex ante de si es probable que la municipales. política fiscal cumpla los objetivos de mediano plazo. • Definir mecanismos efectivos de participación ciudadana sobre aspectos de la gestión de • La evaluación ex post de si la política fiscal ha recursos públicos. cumplido sus objetivos. • Publicar otra información necesaria para dar • Análisis de la sostenibilidad a largo plazo de la seguimiento a las reglas numéricas que se política fiscal. establezcan. • Recomendaciones normativas sobre la política El actual gobierno7 está impulsando una política fiscal. de transparencia fiscal consistente en 15 líneas estratégicas que se dividen en tres grandes áreas: En el caso del país, sería conveniente definir una instancia con credibilidad, que vigile el • Gestión de la administración pública relativa a cumplimiento de las reglas de responsabilidad fiscal la información que deben poner a disposición y que rinda informes públicos sobre los resultados. del público. Por tanto, se podría crear un Comité integrado por representantes del sector académico como • Mecanismos de participación ciudadana. universidades e instituciones de pensamiento, entre otros. Los representantes de este Comité • Mejoras al portal de transparencia fiscal deberían reunir requisitos de conocimiento y actual. experiencia en temas económicos, así como de Esta iniciativa es muy positiva en la dirección de probidad. generar un espacio de diálogo inicial para introducir 7 Ministerio de Hacienda.28 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 35. Controles de la política de RF 6. Reflexiones finalesLos mecanismos de control de la LRF pueden Las finanzas públicas del país se han debilitadoser en varios niveles. Internamente, cada en los últimos años; al comparar la posiciónentidad gubernamental deberá ejercer control observada al cierre de 2011, con la que se teníapara cumplir los objetivos fiscales propuestos, previo a la crisis internacional, se observan déficitsmediante sus unidades de control interno; la más altos y mayor endeudamiento; aunque losAsamblea Legislativa, Órgano que aprueba el ingresos fiscales han aumentado, el incrementopresupuesto, también debería ejercer un control no ha sido suficiente para cubrir el aumento en lospermanente sobre la ejecución presupuestaria y el gastos, con el consecuente incremento en la deudalogro de los objetivos fiscales, para lo cual debería pública; ahora el espacio fiscal para enfrentarrecibir informes; los organismos internacionales futuros choques es muy limitado. Por lo tanto,e inverionistas del mercado financiero, en la es necesario consolidar la posición de las finanzasmedida que son acreedores del país, monitorean públicas y emprender acciones que permitan superiódicamente la posición fiscal; y la auditoría social sostenibilidad, las reglas de responsabilidad fiscalque ejerce la ciudadanía sobre el cumplimiento de ofrecen una opción para lograr este cometido,las reglas fiscales que se determinen; asimismo, su definición e implementación, requiere elcomo se indicó anteriormente, podría crearse una compromiso firme del gobierno, de los actoresinstancia como un Consejo de Responsabilidad políticos y otros actores clave de la sociedadFiscal. salvadoreña. En esta dirección, es muy importante la fase de preparación para cumplir con las condicionesSanciones previas, a efecto de que el país esté preparado para alcanzar los objetivos de política fiscal una vez definidas las reglas, lo que debería reforzar suSe podría evaluar la incorporación de sanciones credibilidad, aunque se defina un período de variosinstitucionales o personales a los responsables años para alcanzarlos, lo importante es que habríadel no cumplimiento de las normas legales sobre certidumbre sobre la conducción de las finanzasresponsabilidad fiscal. En un país con larga historia públicas en el mediano plazo. También es relevantede incumplimento de las metas presupuestarias trabajar para concientizar a los ciudadanos sobrepueden resultar inefectivas. No obstante, a partir las ventajas de tener finanzas públicas sanas yde la experiencia auropea de incumplimiento del desarrollar una cultura de disciplina fiscal y depacto fiscal, las nuevas normas en este campo transparencia del gasto público en todas lasbuscan determinar sanciones para que este tipo entidades del Estado.de conductas tengan consecuencias para los Alcanzar un acuerdo amplio sobre la definición yresponsables. aplicación de reglas de responsabilidad fiscal para orientar la política fiscal del país, probablemente sea más factible, que si se tratara de un pacto fiscal que es mucho más amplio, ya que existe coincidencia entre diversos sectores, sobre la necesidad de que la política fiscal sea sostenible, por ser una condición esencial para alcanzar mayor desarrollo económico. 29Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 36. La experiencia internacinal demuestra que una Si bien el balance apropiado de estos objetivos debe LRF es determinante, aunque varios países logran reflejar las situaciones políticas, institucionales acuerdos políticos que permiten fomentar una y económicas de cada país, en la práctica, en cultura de responsabilidad fiscal. No obstante, la mayoría de los países, las reglas fiscales se una ley es un paso importante para establecer establecen a través de instrumentos jurídicos reglas claras sobre el manejo responsable de las específicos. finanzas públicas. Haciendo un análisis comparativo de las distintas En este sentido, es relevante analizar cuáles son legislaciones en la esfera mundial, cabe destacar los posibles escenarios legales que se le presentan que algunos de los elementos que podrían ser parte al país, ante la necesidad de contar con una de la normativa que se elabore en la materia, son: normativa que determine las reglas fiscales. i) reglas fiscales numéricas y de procedimiento, ii) pautas de transparencia y rendición de cuentas, Un fundamento jurídico sólido para el iii) institucionalidad, iv) sanciones, v) cláusulas de establecimiento de la regla fiscal contribuye escape, vi) fondos de estabilización, entre otros. significativamente a que ésta tenga una observancia efectiva y sostenida. Una de las Una LRF puede ser fundamental en el compromiso preguntas que se han planteado países que tienen que adquiere un país para establecer un nuevo legislación sobre la materia, ha sido ¿cuál es la régimen para administrar las finanzas públicas. mejor forma de regularla? ya que cuanto más La práctica internacional aún es reciente, pero alto sea el nivel de la ley que establece la regla, ha quedado demostrado que la implementación más difícil se vuelve la posibilidad de cambiarlo. no es una tarea fácil. Debe existir un proceso de Debe existir un equilibrio entre los objetivos de consulta y acuerdo político amplio, ya que son dos reforzar el cumplimiento de la regla fiscal, por un elementos claves para la sustentabilidad de toda lado, y la preservación de un adecuado grado de reforma exitosa. flexibilidad que no anule la posibilidad de cláusulas de excepción, por el otro.30 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 37. Bibliografía Fusades y Universidad de Salamanca, Las Instituciones Democráticas en El Salvador: Valoración de rendimientos y plan de fortalecimiento (2010).Burnside, Craing. Fiscal Sustainability in Theory Lerda, Juan Carlos y Carlos Mussi. Nuevos and Practice (2005). Instrumentos en la Política Fiscal Latinoamericana: El uso de Reglas y LeyesComité Asesor para el diseño de una política de Responsabilidad y Transparencia (s/f). fiscal de balance estructural de segunda generación para Chile. Propuestas para Ley, Eduardo. Reglas Fiscales: Anclando las reflexionar la regla fiscal de Chile, Informe Finanzas Públicas. Presentación en taller final (2011). organizado por FUSADES-Banco Mundial. Mayo de 2012.CEPAL, Revista 91. ¿Para qué sirven las reglas fiscales? Un análisis crítico de la experiencia Ministerio de Hacienda y Crédito de Nicaragua. argentina (Abril 2007). Implementación de una Ley de Responsabilidad Fiscal en NicaraguaFondo Monetario Internacional, Fiscal Rules, (Noviembre 2006). Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances (Diciembre, 2009). Trigueros, Álvaro. Respondiendo a los desafíos fiscales en El Salador. Fusades, DEES,Fondo Monetario Internacional, El Salvador: (2007). Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC) Fiscal Transparency Module International Budget Partnership, The Open (Junio, 2011). Budget Survey 2010.Fondo Monetario Internacional, Fiscal Monitor Ter-Minassian, Teresa. Preconditions for a (Abril, 2012). successful introduction of structural fiscal balance-based rules in Latin America andFondo Monetario Internacional, El Salvador: 2010, the Caribbean: a framework paper (Octubre Article IV Consultation and First Review 2010). Under the Stand-By Arrangement-Staff Report (Octubre, 2010). 31Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 38. 32 Anexo 1 Experiencia internacional: legislación comparada Fondos de Rendición Restricciones País Año de aprobación Cobertura Tipo de regla en LRF Transparencia Estabili- de Sanciones específicas Cláusula de escape presupuestarias zación cuentas Brasil Ley Complementaria Estado federal, Consenso social en límite de presupuesto, manejo de Senado establece límite para Informes. Gobierno debe presentar un No Sí. También Sí, institucionales y El Senado y el Congreso 101/2000 (conocida estatal y personal y límite de la deuda. endeudamiento en cada nivel del informe de la ejecución presupuestaria de tiene aplicación personales. La Ley de pueden suspender la como Ley de municipal Estado a petición del Presidente, cada dos meses (balance general con un la Ley Comple- Crímenes, contempla aplicación de la Regla Fiscal Responsabilidad (artículo 1). Reglas de procedimientos y transparencia. es decir, los límites no aparecen resumen de gastos e ingresos), reportar la mentaria N° 131 sanciones para los en casos de defensa Fiscal) / Antecedente: Introdujo techos numéricos sobre ciertos indicadores en la ley sino en otro acto gestión del presupuesto cada cuatro de 2009 (Ley de gobernantes que nacional, estancamiento en Ley Complementaria fiscales. legislativo (En Brasil es la norma meses, e identificar las políticas correctivas Transparencia) desobedezcan sus el crecimiento económico N° 96, del 31 de mayo Marco para la ejecución, reportes, y planeación Resolución del Senado Federal para lograr las metas fiscales, si es que obliga a obligaciones básicas. (menos del 1% del PIB en el de 2009 presupuestaria aplicable a todos los niveles de 40/2001) / Para el gasto en necesario. Debe publicarse en Internet. publicación de la Los funcionarios están último año) (artículo 66). gobierno. personal según un porcentaje de Cada jefe de una unidad del Estado información y subordinados a los los ingresos fiscales netos (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, etc..) debe transpa-rencia en dictámenes de ambas La LRF procura: (Federal es 50%, Estatal y presentar y publicar un reporte de manejo la gestión. leyes. Si hay exceso en - sostenibilidad del ajuste estructural de las finanzas municipal, 60%) (artículo 19 y fiscal cada cuatro meses. (artículo 32 y el monto de personal, públicas 20). 48). debe corregirse en los - restringe el endeudamiento público próximos dos períodos - busca transparencia fiscal al requerir la preparación de cuatro meses, con al de un reporte que detalla la ejecución y preparación menos una reducción de presupuestaria 1/3 en el primer período - formulación de un plan de gobierno con metas de cuatro meses fiscales multianuales (artículo 73). pocas cláusulas de escape que solo pueden ser invocadas con la aprobación del Congreso - Exige que los gobiernos equiparen cada decisión relativa a un gasto permanente con un aumento correspondiente de las recaudaciones permanentes (o una reducción de otras partidas de gastos permanentes) - LRF exige la publicación en cada nivel del gobierno de un análisis del impacto de las exenciones tributarias en el año de su entrada en vigor y en los dos años siguientes - Prohíbe refinanciar deuda entre los niveles de Gobierno Nueva Public Finance Act Sector público Reglas de procedimiento y transparencia No tiene reglas numéricas, se Informes. Publicación anual y en períodos No Si No Sí, sujeto a la condición de Zelanda 1989, vigente desde no financiero enfoca más en presupuestos especiales (entre 30 y 20 días hábiles antes presentar un plan y fecha el 26 de julio de 1989; No aplica reglas fiscales numéricas anuales a ser elaborados con de las elecciones parlamentarias) de los para volver a cumplir la Ley. sin embargo, hasta prudencia fiscal y en una datos económicos y fiscales actualizados, 1994 se incorporaron Incorpora principios de administración fiscal estrategia fiscal de largo plazo. proyecciones de los ingresos esperados en los principios de Una debilidad fue que las reglas se centran en el los próximos 10 años, y declaraciones responsabilidad fiscal déficit que no limitan disciplinas en el gasto oficiales de los compromisos y riesgos a través de la reforma fiscales del Gobierno (artículo 26I y 26T). "Fiscal Responsibility Act" y en 2004 fueron revisados por "Public Finance Amendment Act 2004 (2004 No 113)" Continúa....Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 39. ...viene Anexo 1 Experiencia internacional: legislación comparada Fondos de Rendición Restricciones País Año de aprobación Cobertura Tipo de regla en LRF Transparencia Estabili- de Sanciones específicas Cláusula de escape presupuestarias zación cuentas Perú Ley de Sector público Reglas de procedimiento y transparencia. Otorga Déficit del 1% del PIB a partir de Informes: El Gobierno debe presentar un Sí. Depende de Sí (artículos Con la reforma de 2003 El Congreso puede Responsabilidad y no financiero preeminencia a las reglas fiscales por sobre otro tipo 2002. Límites para el marco macro-fiscal, incluyendo los gastos la fluctuación 11 a 13). agregaron sanciones por el suspender la aplicación de Transparencia Fiscal (Gobierno de ley, reglamento o acto administrativo. crecimiento real de los gastos: fiscales, la inversión pública, y las de los ingresos incumplimiento de los gobiernos la Regla Fiscal en casos de (Ley N° 27245 de central y 4% anual. La deuda total del proyecciones de la deuda pública, el cual generados por regionales y locales, establecidas emergencia nacional o crisis 1999 y modificatorias: regional) Sí aplica reglas fiscales numéricas SPNF no puede incrementarse debe ser aprobado por el Consejo de la privatización, en el numeral 2 del artículo 4 de internacional con un impacto N° 27958 de 2003). (artículo 1 y por más del monto del déficit de Ministros y el Congreso. El Plan Regional concesiones o la Ley de Prudencia y sustancial respecto a la Anexo) Posee cláusulas de escapes y sanciones dicho sector. En años debe ser consistente con este marco macro- regalías por Transparencia Fiscal (Ley Nº ejecución. Ante una electorales, los gastos no fiscal. La deuda externa regional debe ser explotación de 27245) les restringirá el acceso al reducción del PIB, la financieros ejecutados en los aprobada por el Gobierno central y solo recursos Fondo de Compensación Asamblea puede primeros siete meses no pueden podrá ser utilizada para infarestructura. naturales Regional (FONCOR), al Fondo incrementar el techo para el superar el 60% del presupuesto Informes de las necesidades de nuevas (artículos 6 a Intergubernamental para la Sector Público No Finaciero anual, y el déficit fiscal no puede evaluaciones del marco fiscal. Portal web 8). Descentralización (FIDE) o al a 2.5% del PIB por tres años exceder del 40% del déficit del Ministerio de Economía y Finanzas Fondo de Compensación máximo (artículo 5). proyectado para todo el año. (artículo 9 a 15). Municipal (FONCOMUN) Para los gobiernos regionales la - El Gobierno Central puede cantidad de la deuda no puede intervenir en las operaciones de exceder los ingresos corrientes, los gobiernos regional cuando y la deuda por servicio no puede superen la regla fiscal acordada exceder el 25% de los ingresos en el Marco MacroeconómicoPolítica de responsabilidad fiscal en El Salvador corrientes. El promedio del Multinual nacional o cualquier otra balance de los últimos tres años regla establecida en la Ley de no puede ser negativo (artículo Estabilidad Fiscal (artículo 9, 4). Ley de 2003). Colombia Normas de Gobiernos Reglas de procedimiento y transparencia Tiene reglas de límite en deuda Informes. El Gobierno Central debe No Sí Sanciones: Si están en luz roja, No hay cláusula de escape transparencia y subnacionales y nacional y municipal, y en gastos presentar un marco fiscal de mediano plazo no pueden obtener créditos y responsabilidad fiscal sus poderes Aplica reglas fiscales numéricas públicos (incluido contratación (10 años) antes del presupuesto, indicando deben elaborar un plan de (Ley N° 819 de 2003) (artículo 5 de pública). Además, establece un los objetivos fiscales y las explicaciones y rescate fiscal y recuperar la / Otras leyes: Ley N° la Ley de rango para los gobiernos las desviaciones de los objetivos viabilidad fiscal en 2 años. 1483 de 2011, Ley N° 2003). regionales según su capacidad previamente establecidos. Deben cumplir a) Institucionales: Quedan 617 de 2000 y Ley N° crediticia y ranking con un marco fiscal de medio término. suspendidas: 358 de 1997. En internacionales (igual que Cualquier contingencia asociada a • Las transferencias voluntarias 2011, incorporó el México), clasificándolos en luz concesiones, garantías de deudas • La obtención de garantías principio de roja y luz verde (artículo 2 de la soberanas y causas legales deben • La contratación de operaciones responsabilidad fiscal Ley de 2003). reportarse anualmente al Gobierno, como de crédito, (excepto para en la Constitución parte del marco fiscal de medio término refinanciación de la deuda y (Acto Legislativo N° 3, (artículo 2 de la Ley de 2003). reducción de los gastos con 1 de julio de 2011). RR.HH.) b) Personales: Ley de Crímenes Fiscales Ley 10.280/2000: • detención (3 meses a 2 años) o reclusión (1 a 4 años) • multa de 30% en los salarios anuales (infracción administrativa penada por el Tribunal de Cuentas). Ley de Crímenes de los Intendentes (Decreto-Ley 201/67): • detención ( 3 meses a 3 años) • pérdida de cargo empleo público por 5 años (artículo 26 Ley de 2003). Fuente: Elaboración propia. 33
  • 40. 34 Anexo 2 Estructura del Sector Público no Financiero   Fuente: Dirección de Políticas Económica y Fiscal, Ministerio de Hacienda.Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  • 41. Departamento de Estudios Departamento de Estudios Económicos -DEC - Legales -DEL - Comisión ComisiónCoordinador CoordinadorRoberto Orellana Milla Luis Nelson SegoviaCoordinador alternoRafael Barraza DomínguezMiembros MiembrosJosé Carlos Bonilla Pedro Luis ApóstoloCarlos Eduardo Borgonovo P. María Eugenia Brizuela de ÁvilaRafael Castellanos Fidel Chávez MenaJavier Castro Francisco de SolaCésar Catani Aquiles DelgadoÁlvaro Ernesto Guatemala Álvaro Ernesto GuatemalaRené Hernández González Elena María Lacayo de AlfaroJohanna Hill Pedro Alejandro Mendoza CalderónElena María Lacayo de Alfaro Mario Enrique SáenzLuis Membreño Benjamín ValdezCarlos Quintanilla Schmidt Claudia Beatriz UmañaRoberto Rivera CamposLuis Mario RodríguezJuan Federico Salaverría QuirósMiguel Ángel Simán DadaRoberto Francisco Simán SiriDirector DirectorÁlvaro Trigueros Argüello Javier Castro De LeónPersonal técnico Personal técnicoCarolina Alas de Franco René A. Ábrego LabbéAmy Angel Lilliam Arrieta de CarsanaPedro Argumedo Carmina Castro de VillamarionaMaría Alejandra Carías Álvarez Marjorie ChorroRocío Méndez Pineda Carlos Alberto GuzmánJosé Andrés Oliva Cepeda Óscar Alfredo PinedaCarlos Orellana MerlosLuz María Serpas de Portillo Gina María UmañaManuel Antonio Zuleta Roberto Vidales
  • 42. Estudios Estratégicos Política de responsabilidad fiscal en El Salvador Luz María Serpas de PortilloBulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Marjorie Chorro PO.BOX. 01 - 278 • PBX: (503) 2248-5600 • FAX: (503) 2278-3356 José Andrés Oliva Cepeda www.fusades.org Departamento de Estudios Económicos DEC Departamento de Estudios Legales DEL

×