Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

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Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

  1. 1. Estudios Estratégicos Política de responsabilidad fiscal en El Salvador Luz María Serpas de PortilloBulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Marjorie Chorro PO.BOX. 01 - 278 • PBX: (503) 2248-5600 • FAX: (503) 2278-3356 José Andrés Oliva Cepeda www.fusades.org Departamento de Estudios Económicos DEC Departamento de Estudios Legales DEL
  2. 2. 336 S486p Serpas de Portillo, Luz María, 1961- Política de responsabilidad fiscal en El Salvador: estudios sv estratégicos / Luz María Serpas de Portillo, Marjorie Chorro, José Andrés Oliva Cepeda. -- 1ª ed. -- Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salv. : FUSADES, 2012. 38 p. ; 27 cm. -- (Estudios estratégicos) ISBN 978-99923-962-3-0 1. Hacienda pública. 2. Gastos públicos-El Salvador. 3. Política de gastos públicos. 4. Presupuesto nacional. I. Chorro, Marjorie, 1976- coaut. II. Oliva Cepeda, José Andrés, 1980-, coaut. III. Título. BINA/jmh Estudios Estratégicos Política de responsabilidad fiscal en El Salvador Luz María Serpas de Portillol Salvador Marjorie Chorro356 José Andrés Oliva Cepeda Departamento de Estudios Económicos DEC Departamento de Estudios Legales DEL FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADES Una publicación del Departamento de Estudios Económicos y el Departamento de Estudios Legales Primera edición 1,000 ejemplares Septiembre de 2012 ISBN 978-99923-962-3-0 San Salvador, El Salvador, Centroamérica Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse al Director del Departamento de Estudios Económicos y el Departamento de Estudios Legales de Fusades
  3. 3. Índice general1. Introducción.............................................................................................................. 12. ¿Por qué impulsar reglas de responsabilidad fiscal en El Salvador?............................ 2 2.1 Deterioro de las finanzas públicas................................................................. 2 2.2 Desempeño económico................................................................................ 5 2.3 Insuficiente transparencia y rendición de cuentas en la gestión fiscal............ 6 2.4 Carencia de un marco normativo que regule la estabilidad fiscal................... 7 2.5 Tendencia del déficit fiscal estructural.......................................................... 83. Conceptualización y elementos a considerar en las reglas fiscales............................. 11 3.1 Reglas cuantitativas..................................................................................... 11 3.2 Reglas de procedimiento.............................................................................. 13 3.3 Pautas de transparencia............................................................................... 13 3.4 Cláusulas de escape...................................................................................... 14 3.5 Fondos de Estabilización.............................................................................. 14 4. Experiencia internacional-legislación comparada...................................................... 15 4.1 Brasil............................................................................................................ 15 4.2 Nueva Zelanda............................................................................................. 16 4.3 Perú.............................................................................................................. 17 4.4 Colombia...................................................................................................... 17 4.5 Chile............................................................................................................. 18 4.6 Nueva generación de reformas..................................................................... 195. Política de responsabilidad fiscal para El Salvador..................................................... 22 5.1 Condiciones previas...................................................................................... 22 5.2 Lineamientos a considerar............................................................................ 236. Reflexiones finales.................................................................................................... 29 Bibliografía ............................................................................................................... 31 Anexo 1 Experiencia internacional-legislación comparada................................... 32-33 Anexo 2 Estructura del Sector Público no Financiero............................................ 34
  4. 4. Índice de cuadros1 Indicadores macroeconómicos seleccionados, 2004-2011......................................... 42 Reglas fiscales en países seleccionados..................................................................... 163 Tipos de reglas fiscales adoptadas desde 2010.......................................................... 22 Índice de gráficas1 Déficit fiscal, porcentaje del PIB ............................................................................... 32 Deuda del Sector Público no Financiero.................................................................... 33 Crecimiento real del PIB............................................................................................ 54 Ciclo económico y ciclo de los ingresos tributarios.................................................... 95 Déficit fiscal y primario observados y estructurales................................................... 106 Países seleccionados: Índice del Presupuesto Abierto (OBI)....................................... 137 SPNF: remuneraciones.............................................................................................. 268 SPNF: déficit fiscal mensual...................................................................................... 27 Índice de recuadros1 Ejemplos de países que utilizan cláusulas de escape.................................................. 14 2 El Compacto Fiscal: Reformando la gobernanza fiscal en la Unión Europea............... 203 Resumen de nuevas reglas fiscales adoptadas desde 2010 por algunos países........... 21
  5. 5. Siglas utilizadasAFI Ley Orgánica de Administración Financiera del EstadoBCR Banco Central de Reserva de El SalvadorCIP Certificados de Inversión PrevisionalCn Constitución de la RepúblicaDEC Departamento de Estudios EconómicosDEL Departamento de Estudios LegalesDFE Déficit fiscal estructuralFMI Fondo Monetario InternacionalFOP Fideicomiso de Obligaciones PrevisionalesFOSEDU Fideicomiso para la Inversión en Educación, Paz Social y Seguridad CiudadanaFUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y SocialIAIP Instituto de Acceso a la Información PúblicaIPC Índice de Precios al ConsumidorLAIP Ley de Acceso a Información PúblicaLETES Letras del TesoroLRF Ley de Responsabilidad FiscalMIHAC Ministerio de HaciendaOBI Índice de Presupuesto Abierto (por sus siglas en inglés)PDE Procedimiento de Déficit ExcesivoPEC Pacto de Estabilidad y CrecimientoPIB Producto Interno BrutoROSC Report on the Observance of Standards and Codes (*)SEP Superávit estructural primarioSPNF Sector Público no FinancieroUE Unión Europea(*) Informe de El Salvador sobre la Observancia de Estándares y Códigos: Módulo de Transparencia Fiscal (por sus siglas en inglés)
  6. 6. Los autores agradecen los comentarios y sugerencias formuladas por el Dr. Álvaro Trigueros Argüello, Director del Departamento de Estudios Económicos, así como el apoyo de Manuel Antonio Zuleta en la elaboración de gráficas y de Yolanda Cabrera de González en la edición de este documento.
  7. 7. Política de responsabilidad fiscal en El Salvador1. Introducción Las reglas de responsabilidad fiscal ancladas en una ley, junto con pautas de transparencia y rendición de cuentas, ofrecen una buena opción para mejorar la institucionalidad en la gestión deEn los últimos años, las finanzas públicas la política fiscal y reducir la discrecionalidad, consalvadoreñas se han deteriorado –déficit el propósito de que las finanzas públicas seanpersistente, incremento significativo del gasto sostenibles. Para esto, es necesario que en el paíscorriente y alto endeudamiento– en un contexto se logre un acuerdo amplio, sobre la necesidadde bajo crecimiento económico y un entorno de mantener saludables las finanzas públicas yinternacional incierto y volátil. También, el país la utilización de este tipo de mecanismos paraes vulnerable a desastres naturales y choques preservar la estabilidad en el largo plazo.externos que presionan el gasto público y ladeuda, cuando ocurren. Ante este panorama, A raíz de las preocupaciones por mantener laes urgente adoptar medidas para reenfocar la estabilidad económica y protegerla de choquespolítica fiscal con visión de mediano y largo plazo, externos, desastres naturales o una gestión públicaconsiderando mejorar ingresos sin menoscabar irresponsable, las reglas de responsabilidad fiscalel crecimiento económico, mayor eficiencia en el cobraron auge en los últimos veinte años engasto corriente priorizando el área social, buscar muchas economías avanzadas y en desarrollo.opciones para un manejo adecuado de la deuda En muchos casos, estas reglas se han plasmadopública, adoptar un proceso de elaboración de en leyes y, en otros, son compromisos de lospresupuestos plurianuales, y, en general, fortalecer, gobiernos aplicados de facto en la gestión fiscal;institucionalizar y dotar de mayor transparencia la tienen como propósito evitar el endeudamientogestión de los fondos públicos. Al mismo tiempo, excesivo, por sus consecuencias negativas paraes imperativo continuar realizando acciones que el progreso social, el crecimiento económico y laconlleven a retomar un crecimiento económico estabilidad de la economía. Una deuda elevada,sostenido, lo que permitirá mantener la sanidad impide que el gobierno cumpla sus funcionesde las finanzas públicas. básicas adecuadamente –formación de recursos humanos, sistema de salud, infraestructura, 1Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  8. 8. etc.– pues deben destinarse recursos cuantiosos de la siguiente forma: en el primer apartado, se a la atención de la deuda; además, restringe el resumen los argumentos que sustentan el impulso margen para atender cualquier contingencia que de este tipo de reglas en el caso de El Salvador; en se presente por desastres naturales o choques el segundo, se presentan aspectos conceptuales externos. y elementos básicos sobre las reglas fiscales; en tercer lugar, se comentan rasgos relevantes de Estas reglas consisten en establecer límites experiencias exitosas en este ámbito, mediante numéricos explícitos a variables fiscales como legislación comparada; a continuación, se discuten el nivel de endeudamiento, déficit fiscal, algunos elementos a considerar en el diseño de gasto corriente, ingresos fiscales; además, se una política de responsabilidad fiscal en el país, y, agregan normas de procedimiento, que orientan finalmente, se presentan algunas reflexiones. ciertas decisiones presupuestarias y pautas de transparencia, que permiten a la sociedad informarse y evaluar la gestión pública e implican un fortalecimiento institucional en el proceso de presupuestación y en la ejecución de la política fiscal. Como consecuencia de los problemas 2. ¿Por qué impulsar reglas de fiscales derivados de la crisis internacional responsabilidad fiscal en El (2008-2009), este tipo de reglas han tomado un Salvador? renovado impulso, varios países han incorporado nuevos elementos en procura de su cumplimiento, tratan de ser más flexibles pero a su vez más 2.1 Deterioro de las finanzas públicas vinculantes. Una Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) es un elemento determinante para instaurar una política de prudencia y responsabilidad en la En los últimos treinta años, las finanzas públicas gestión de las finanzas públicas, ya que establece salvadoreñas han exhibido un balance deficitario; reglas de obligatorio cumplimiento para el en ciertos períodos los déficit alcanzaron niveles diseño y la ejecución de la política fiscal. El uso muy altos, como en los años de la guerra civil de éstas provee un mecanismo que fortalece (13.8% del PIB en 1981), luego de implementarse la transparencia, predictibilidad, y evaluación una serie de reformas estructurales al sistema de la política fiscal, al someter a funcionarios al tributario a partir de 1989, se logró estabilizar escrutinio público de las metas y prioridades de las cuentas fiscales, y el déficit osciló en niveles sus políticas. La principal ventaja conseguida por manejables durante la mayor parte de los años países que han adoptado una LRF, radica en que noventa (gráfica 1). La deuda pública, por su la reducción sustantiva de la discrecionalidad parte, reflejó avances en su reducción, pasó coadyuva a solucionar los problemas de elevados de representar 57.2% del PIB en 1991 hasta déficits públicos, sesgos de gasto y elevado 30.1% en 2000, debido, en parte, a las reformas endeudamiento. Consecuentemente, aumenta la implementadas y a un programa de condonación credibilidad y reputación de los gobiernos, lo que para apoyar los esfuerzos de reconstrucción, redunda en una reducción del riesgo país. posteriormente a la suscripción de los Acuerdos de Paz en 1992 (gráfica 2); además, durante la El propósito de este documento es aportar primera mitad de los noventa, la economía reportó algunos insumos para el debate sobre reglas tasas de crecimiento reales de las más altas en la de responsabilidad fiscal en el país. Se organiza historia reciente (5.9% en promedio).2 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  9. 9. Gráfica 1 Gráfico No. 1 DéficitDéficit Fiscal % del PIB del PIB fiscal, porcentaje 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Fuente: Datos del BCR y elaboración propia. Gráfica 2 Gráfico No.2 Deuda Deuda del Sector Público no Financiero del Sector Público No Financiero (*) (Porcentaje del PIB) (% del PIB) 70 60 57.2 52.7 50 40 30 20 10 0 (*) Incluye deuda FOP (CIPa) + BCR + FOSEDU. Fuente: Elaborado con cifras del Ministerio de Hacienda y BCR.Sin embargo, en 2001–2003 el déficit fiscal En 2004–2007, el desempeño de las finanzasaumentó a más de 4% del PIB, explicado, en públicas del país reportó una pequeña mejoría, elparte, por el gasto de reconstrucción a raíz de los déficit pasó a 2% del PIB en 2007, incluso el ahorroterremotos de 2001 y el gobierno empezó a pagar primario global alcanzó 0.6% del PIB, cuandolas pensiones del antiguo sistema público con en 2003 resultó un valor de -1.7% del PIB. Esterecursos del fondo general, por haberse agotado resultado se explica, en parte, por un incrementosus reservas; como resultado, el stock de deuda en los ingresos tributarios –reformas tributarias ypública se incrementó, pasando a representar medidas administrativas– un mejor desempeño42% del PIB. económico y condiciones externas favorables; la 3Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  10. 10. carga tributaria aumentó desde 11.5% en 2004 –subsidios no focalizados, salarios, bienes y hasta 13.6% en 2007; el gasto corriente se mantuvo servicios– que llegaron a representar 19.3% del cercano a 16.5% del PIB, excepto en 2006. La PIB; los ingresos, por su parte, reportaron un trayectoria de la deuda mostró un suave descenso aumento, producto de la reforma tributaria y como razón del PIB, en 2007 representaba 37.4% mejoras administrativas, pero estos esfuerzos no (cuadro 1). fueron suficientes para afrontar el mayor gasto que se generó (cuadro 1). En 2008, el deterioro del entorno internacional resultante de la crisis financiera global e En consecuencia, el endeudamiento del país se incrementos de precios de productos primarios, ha incrementado 15 puntos porcentuales como afectó el desempeño económico del país y la razón del PIB, pasó de 37.4% en 2007 a 52.7% posición fiscal se deterioró, el déficit ascendió a en 2011. La Asamblea Legislativa, en los últimos 3.2% del PIB; en buena medida, causado por un tres años, aprobó varios préstamos concedidos aumento sustancial del gasto corriente, presionado por organismos internacionales –Banco por los subsidios, especialmente el del gas licuado Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial– y de la energía eléctrica, a consecuencia de los cuyo destino no solo es inversión, sino que también altos precios del petróleo, y por la reducción de apoyo presupuestario; aun así, el gobierno de la recaudación como resultante de la menor presenta menor liquidez desde 2011, lo que ha actividad económica. provocado mayor necesidad de fondeo mediante la colocación de Letras del Tesoro (LETES) En un entorno internacional más deteriorado por la (cuadro 1). profundización de la crisis, con eventos electorales internos y un nuevo gobierno, en 2009 el déficit Por otra parte, la deuda previsional presionará las fue aún mayor, alcanzó 5.7% del PIB, se reportó finanzas públicas por varias décadas, mientras caída importante en los ingresos y aumento en los dure el período de transición del sistema público de gastos –transferencias y salarios–. pensiones al de capitalización individual. Si bien se definió un mecanismo para financiarla, es imperativo En los dos últimos años la situación fiscal ha revisarlo, pues vulnera las futuras pensiones de los continuado deteriorada, en un contexto de lenta cotizantes, ya que el gobierno obtiene crédito de recuperación económica, aunque con niveles de los fondos de pensiones, mediante la colocación de déficit un poco menores; en 2011 alcanzó 3.9% Certificados de Inversión Previsional (CIP), por los del PIB, explicado por mayores gastos corrientes que paga un interés muy bajo. Cuadro 1 Indicadores macroeconómicos seleccionados, 2004-2011 (porcentaje del PIB) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 PIB real (variación %) 1.9 3.6 3.9 3.8 1.3 -3.1 1.4 1.5 Tasa de inflación (IPC) 5.4 4.3 4.9 4.9 5.5 -0.2 2.1 5.1 Ingresos fiscales totales 16.3 16.3 17.2 17.3 17.4 16.5 17.7 18.3 Ingresos tributarios 11.5 12.5 13.4 13.6 13.5 12.6 13.4 13.9 Gastos Totales 18.7 19.3 20.2 19.3 20.6 22.1 22.0 22.2 Gasto corriente 16.3 16.5 17.1 16.5 17.5 19.0 18.9 19.3 Inversión 2.1 2.5 2.7 2.4 2.7 2.8 2.9 2.7 Balance global -2.4 -3.0 -2.9 -2.0 -3.2 -5.7 -4.3 -3.9 Deuda/PIB 1/ 41.9 40.9 40.5 37.4 43.4 51.3 52.4 52.7 Saldo de LETES (millones de US$) 205.0 180.0 222.3 310.6 583.8 430.5 190.9 569.7 1/ Deuda = SPNF + BCR + Fideicomiso FOP + Fosedu Fuente: BCR y MIHAC4 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  11. 11. En lo relativo a la inversión pública, se observa que 2.2 Desempeño económicola ejecución de ciertos proyectos financiados conpréstamos ha sido ineficiente (puerto La Unión, presaEl Chaparral, entre otros) son inversiones con cero La economía salvadoreña, a través de la historia,retorno (o negativo) por varios años, encareciendo ha mostrado niveles de crecimiento moderados,su costo y aumentando la deuda del país. con excepción del primer quinquenio de los años setenta y noventa, cuando la producción creció enCon estos resultados de la gestión fiscal, el país promedio 4.6% y 5.9%, respectivamente, explicadoha incumplido en dos ocasiones la meta de déficit por mayores niveles de inversión, y en el segundoconsignada en Acuerdos Stand-By con el Fondo período, influenciado por la reconstrucción tras elMonetario Internacional, FMI, (2009 y 2011), conflicto interno de los años ochenta, cuando eldeteriorándose la estabilidad económica, así producto se contrajo debido al auge de la guerra ycomo las condiciones financieras y su credibilidad. los impactos causados en la actividad económica.El incumplimiento de estos acuerdos, puede En los quinquenios restantes el crecimiento ha sidoconsiderarse un ejemplo de la dificultad de modesto y se observa una tendencia a disminuir;alcanzar la disciplina fiscal, ya que en ambos casos, en estos años, la economía ha sufrido choquesel gobierno expresó su buena voluntad de cumplir externos por aumento de precios de petróleo ylas metas fiscales establecidas, pero en la práctica alimentos; reducción de precios del café; períodosno lo hizo, probablemente por una combinación de recesivos de la economía estadounidense,factores, incluidos los comentados en el apartado principal socio comercial; y últimamente, la crisis3, en relación con las causas que explican el alto internacional de 2008-2009, que impactó enendeudamiento de los países. todo el mundo; internamente, también afectó el crecimiento, la incertidumbre causada por losEn suma, el déficit fiscal recurrente en el país, eventos electorales, la delincuencia y los desastresdenota el impacto de desastres naturales sufridos naturales (gráfica 3).en El Salvador y choques externos que deterioraronla posición de las finanzas públicas, pero también Por otra parte, El Salvador ha mostrado retrocesosfalta de control en el gasto corriente, lo que en su competitividad cuando se compara con otrosha llevado a incrementar significativamente el países, en el informe más reciente sobre el Índiceendeudamiento público. de Competitividad Global elaborado por el Foro Gráfica No.3 Gráfico 3 Crecimiento real del PIB Crecimiento real del PIB (Porcentajes y promedios quinquenales) (Porcentajes y promedios quinquenales) 8 7 6  5 4  3   2    1  0 -1 -2  -3 -4 -5 -6 -7 -8 -9 -10 -11 -12 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Fuente: BCR. 5Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  12. 12. Económico Mundial1, ocupó la posición 91, lo cual instrumento sólido para la ejecución de la política significa un retroceso respecto a informes previos, fiscal y brinde una visión del futuro, basado en una ya que hace pocos años era el más competitivo planeación financiera de las finanzas públicas de de la región centroamericana, ahora es superado mediano plazo, como herramienta permanente por Panamá, Costa Rica, Guatemala y Honduras, que proporcione predictibilidad, lo que es esencial deterioro que se explica por una serie de factores para la estabilidad (el acuerdo con el FMI presenta que se relacionan con los 12 pilares o áreas en que proyecciones de mediano plazo, pero no se han se fundamenta este índice. cumplido). Ante este escenario, el país enfrenta el desafío En 2011, el FMI publicó el documento “El Salvador: de recuperar el crecimiento económico, ya que Report on the Observance of Standards and es el camino para mejorar el bienestar de los Codes (ROSC)–Fiscal Transparency Module”. Este salvadoreños –empleo, salud, educación, etc.– y, informe ofrece una evaluación de las prácticas además, que las finanzas públicas sean sostenibles de transparencia fiscal en el país, en relación con en el tiempo. los requisitos del Código de Buenas Prácticas del FMI sobre transparencia fiscal. Acorde con este documento, el país si bien muestra progresos, también se mencionan aspectos que deben 2.3 Insuficiente transparencia y rendición de mejorarse, tales como: la transparencia de cuentas de la gestión fiscal las operaciones entre el gobierno y empresas públicas, presentación de informes de ejecución presupuestaria de mitad de período a la Asamblea El manejo de los recursos fiscales debería ser muy Legislativa, incorporación de información de transparente, ya que dichos recursos pertenecen gobiernos municipales en la documentación a la sociedad, principalmente a los contribuyentes presupuestaria, preparación del presupuesto en un y a ellos debería rendirse cuentas. No obstante marco de gastos a mediano plazo, incorporación que el Ministerio de Hacienda ha avanzado en del comparativo de cifras para los tres años materia de transparencia en cuanto a publicar anteriores en la documentación del presupuesto; más información, todavía hace falta mejorar información de riesgo fiscal incluidos los pasivos en varios aspectos para monitorear de manera contingentes, gasto tributario y análisis de más integral las finanzas públicas; por ejemplo, sostenibilidad de la deuda pública. no se dispone de informes periódicos sobre el desempeño fiscal por parte de los responsables, Acorde con el Índice de Presupuesto Abierto en los que se expliquen las metas y las causas (OBI, por sus siglas en inglés) 2010 –un indicador de las desviaciones, así como los mecanismos de transparencia presupuestaria entre países– correctivos a emplearse; el presupuesto que El Salvador se encuentra por debajo de la media aprueba la Asamblea Legislativa es muy distante de América Latina que fue de 43 puntos sobre la de la ejecución que se realiza, por lo que es difícil el base de 100, al ubicarse en la posición 37, de 94 seguimiento y no es un instrumento efectivo; hace países que se miden, situándose en el bloque falta un informe pormenorizado de la ejecución de de economías que cuentan con información la inversión pública; sobre las municipalidades en mínima que el gobierno brinda al público sobre particular se tiene déficit de información. las actividades presupuestarias y financieras, lo cual dificulta que los ciudadanos puedan fungir No existe un proceso de elaboración de como verdaderos auditores sociales sobre cómo presupuesto plurianual, que constituya un el gobierno gasta el dinero público (ver gráfica 6 1 más adelante). Informe de Competitividad Global 2011-2012, World Economic Forum6 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  13. 13. Por otra parte, en marzo de 2011, la Asamblea como en la legislación secundaria, se cuenta conLegislativa aprobó la Ley de Acceso a Información disposiciones dispersas relativas a las finanzasPública (LAIP), la cual busca que exista un flujo púbicas. Por una parte, la Constitución de ladinámico de información de las entidades públicas República establece que dentro de las atribucioneshacia la ciudadanía, que permite una mejor toma que le corresponden al Órgano Ejecutivo, está lade decisiones. A la fecha, persisten algunas de tener la dirección de las finanzas públicas y estácondiciones que no han permitido que esta ley especialmente obligado a conservar el equilibrioentre en vigor plenamente: por ejemplo, a pesar del presupuesto, hasta donde sea compatible conde estar en presencia de una obligación legal, no el cumplimiento de los fines del Estado (Art. 226todas las instituciones públicas dentro de las que Cn). Asimismo, se dispone que en el Presupuestose encuentran municipalidades, han nombrado General del Estado se autorizará la deuda flotantea sus oficiales de información y no se encuentra en que el gobierno podrá incurrir, durante cadaa disposición la información oficiosa que la ley año, para solventar deficiencias temporales demanda. ingresos (Art. 227 Cn).Es urgente cumplir con todas las condiciones En legislación secundaria, se desarrolla laque permitan crear la institucionalidad necesaria disposición constitucional del Art. 227, a travéspara aplicar plena y correctamente la LAIP; del Presupuesto General del Estado, en el cuales decir: asignación presupuestaria para el se autoriza al Órgano Ejecutivo, en el RamoInstituto de Acceso a la Información Pública de Hacienda, para emitir deuda flotante a fin(IAIP), nombramiento de los comisionados y de de cubrir deficiencias temporales de ingresostodos los oficiales de información, y publicación hasta por un monto que no exceda el 40% de loscompleta de la información oficiosa. Asimismo, ingresos corrientes. Este criterio se ha mantenidola falta de creación del IAIP, es otro obstáculo por varios años y puede afectar la estabilidadque se ha tenido para garantizar la efectividad fiscal del país, porque podría constituir un montode la LAIP; la conformación de este instituto no importante de deuda –pues el 40% de los ingresosha sido posible, debido a la potestad discrecional corrientes en 2011 equivale a US$1,600 millones–.que tiene el Presidente de la República de poder Lo anterior, puede generar un endeudamientorechazar a los comisionados, potestad contenida a corto plazo que sea mayor al que el gobiernoen un reglamento cuya constitucionalidad ha tenga la capacidad para manejar.sido impugnada recientemente. Todo lo anterior,denota falta de voluntad para producir las Por otra parte, está la Ley Orgánica decondiciones que permitan garantizar el acceso Administración Financiera del Estado (Ley AFI),pleno a la información pública en nuestro país. en la cual se establecen normas, organización y procedimientos del presupuesto, tesorería, inversión, crédito público y de la contabilidad gubernamental. La aplicación de esta ley2.4 Carencia de un marco normativo que se concretiza mediante los Subsistemas de regule la estabilidad fiscal Presupuesto, Tesorería, Inversión y Crédito Público y el de Contabilidad Gubernamental, basados en la característica básica de centralizaciónEl Salvador es uno de los países que no cuentan normativa y descentralización operativa; exceptocon ley de responsabilidad fiscal, es decir, no para las decisiones y operaciones referidas alexiste legislación que determine reglas fiscales endeudamiento público, que están supeditadasespecíficas, límites al déficit o a la expansión del a procesos centralizados de autorización,gasto. No obstante, tanto a nivel Constitucional negociación, contratación y legalización. 7Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  14. 14. 2.5 Tendencia del déficit fiscal estructural Hodrick y Prescott, cuyo uso, debido al menor requerimiento de información y simplicidad, es más generalizado, a pesar que es sensible al valor extremo de la serie, lo cual implica que la Debido a las fluctuaciones a las que la economía estimación de la brecha en tiempo real es difícil está sujeta, las cifras fiscales per se son indicadores de obtener con precisión. El segundo, utilizado imperfectos para observar la dimensión más por el FMI, estima los valores de empleo y capital estructural de las finanzas del sector público; que asumiría la economía en el nivel pleno, para por lo tanto, para examinar con mejor claridad determinar la comparación. Lo último requiere de la estructura más permanente de las cuentas variables que no son observables y supuestos en la fiscales, es razonable realizar un ajuste cíclico medición de acumulación de capital y trabajo. en las mismas. A la vez, tomar en consideración dichas oscilaciones en la programación, mejora A continuación se presenta un ejercicio de las decisiones de política fiscal y el uso de los cálculo del DFE, se emplearon datos anuales recursos. desde 1981 a 2011 de las finanzas públicas con el objetivo de disminuir la volatilidad. Se partió Sobre la relación del ciclo económico y las finanzas de traducir a términos constantes los valores públicas, la teoría indica que si todos los factores de nominales deflactando por la inflación y realizar producción se utilizaran en forma plena existe una las comparaciones en términos reales, tomando brecha entre la posición actual de la producción 1990 como año base. con respecto al potencial que pudiera alcanzar. En este sentido, así como la economía fluctúa sobre el Seguidamente, para determinar el valor potencial nivel potencial, también, tanto los ingresos como de las variables se empleó el filtro de Hodrick y los gastos del sector público, oscilan sobre dicho Prescott, sobre las series en términos constantes. nivel. Habiendo obtenido el nivel observado y el La investigación sobre el cálculo del déficit fiscal nivel potencial, se obtienen las desviaciones o estructural (DFE) es extensa y es materia de brechas. Para calcular la sensibilidad o medida discusión. A pesar de lo anterior y que existen de reacción de los movimientos de los ingresos factores que competen a las características de cada y gastos en el ciclo, se estimaron elasticidades economía, más otros aspectos, para aproximarse econométricamente. Para visualizar lo anterior, en a los indicadores ajustados por el ciclo económico, la gráfica 4 se percibe la correlación elevada entre las metodologías internacionales utilizan, el movimiento cíclico de los ingresos tributarios y fundamentalmente, tres etapas: 1) la estimación el comportamiento del ciclo en la economía. del PIB potencial; 2) establecer medidas de sensibilidad o elasticidades de las cuentas fiscales Las metodologías internacionales también indican como ingresos y gastos con respecto al ciclo de la sustraer ingresos y gastos extraordinarios que no economía y 3) la sustracción de dichas desviaciones son habituales o son temporales de las cuentas a las cuentas. En otras palabras, se pretende fiscales. Ante la falta de información de dichos abordar la relación que tiene el ingreso y el gasto desembolsos para un periodo prolongado de con respecto al ciclo de la economía. información, aunque en el presente ejercicio no se realizó ningún ajuste y se tomaron los valores Según Burnside (2005) para determinar el totales observados para medir la sensibilidad nivel potencial, en general son utilizados dos o elasticidad de las cuentas fiscales al ciclo, se métodos. El primero, se realiza a través de filtros consideraron impactos extraordinarios incluyendo estadísticos, donde destaca el propuesto por variables dicotómicas para hechos acontecidos en algunos momentos en específico, como las8 reformas tributarias. Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  15. 15.  4 Gráfica Ciclo económicoingresos tributarios y ciclo de los  (Brecha en US$ constantes) 500 500 400 400 PIB Ingresos tributarios 300 300 200 200 100 100 0 0 -100 -100 -200 -200 -300 -300 2011 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: Datos BCR BCR y elaboración propia. Fuente: Datos y elaboración propiaEn promedio, la elasticidad de la desviación de fuertemente hasta 5.7% del PIB (gráfica 5). Sinlos ingreso tributarios con respecto al PIB resultó embargo, incorporando la caída tributaria comoestadísticamente significativa y ascendió a 1.3%, temporal, junto con el comportamiento procíclicolo que indica que ante una desviación del PIB real del gasto, el DFE se mantuvo en 3.8% del PIB.con respecto a su potencial, en promedio, los Hacia delante, para 2011 la caída temporal delingresos tributarios se desvían 1.3%. Los ingresos ingreso aproximada de 1% del PIB se revirtió; sintotales resultaron con una elasticidad de 1.1%. embargo, el DFE se elevó hasta 4.3% del PIB. LaAsimismo, la elasticidad del gasto total resultó evolución del DFE muestra un continuo retrocesoestadísticamente significativa y positiva del orden con respecto a la primera década de los noventa, yde 1.1%, con lo cual el gasto agregado en el largo una magnitud semejante a la que el sector públicoplazo posee un comportamiento procíclico y presentó en 1987. Asimismo, los datos muestran,aumenta 1.1% ante un aumento del 1% del PIB hacia el largo plazo, que el DFE experimenta unencima de su potencial. El balance ajustado se continuo y paulatino aumento desde 2.4% en 1998obtiene de sustraer de los valores observados los a 4.3% en 2011, lo cual alerta sobre el deterioro decomponentes cíclicos2. las finanzas públicas.Como indica la gráfica 4, durante 2008, en el Independientemente del método utilizado, esmomento de las crisis, el ciclo económico se revirtió importante para las finanzas públicas revertiry los ingresos cayeron debajo de su potencial; la tendencia del DFE, lo que requiere de uncomo consecuencia, el déficit se incrementó periodo de transición y de ajuste. De acuerdo2 con la información disponible y del ejercicio planteado, para recobrar la estabilidad de las finanzas públicas, aumentando al mismo tiempo la certidumbre y la confianza hacia la estabilidad macroeconómica, El Salvador pudiera plantearse como objetivo estratégico de mediano plazo, alcanzar gradualmente un superávit estructural primario (SEP) de 0.5% del PIB y mantenerlo en 9Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  16. 16. ese nivel, por un periodo considerable, lo cual La ecuación fundamental5 de sostenibilidad de la mejoraría la racionalidad en el uso de los recursos, deuda indica el superávit global primario mínimo, la sostenibilidad de la deuda y la respuesta para evitar que la deuda, como porcentaje contracíclica del gasto público. del PIB, incremente y/o alcance el objetivo de hacer descender el ratio. Para equilibrar la Es importante considerar que la distancia entre el deuda, el crecimiento económico debe tener la superávit fiscal primario deseado (0.5%)3 y nivel fuerza suficiente para contrarrestar el aumento que el saldo muestra en la actualidad (-2.3%)4 es del pago de intereses; si no es el caso, se considerable, por lo cual, alcanzar el superávit requiere un superávit global primario positivo. sugerido requiere de un periodo de transición gradual, pero con un objetivo estratégico de De la misma manera, la experiencia internacional mediano plazo en el horizonte, que se pudiera muestra resultados positivos, en torno a considerar para fortalecer sus finanzas públicas. mantener SEP como objetivo estratégico de mediano plazo y permanecer en cierto valor por La experiencia de El Salvador muestra las el periodo considerado. En este sentido, muchos bondades de mantener un SEP global positivo. países incluyen en su marco legal mantener una Entre 1992 y 1995 el DFE global permaneció en el medida de DFE establecida, lo cual requiere de orden de 1.7%; no obstante, durante ese mismo un amplio consenso y debate interno, alrededor periodo el déficit primario estructural (excluyendo de la importancia de conservar la estabilidad intereses) promedió 0.7% del PIB (gráfica 5). De macroeconómica y del manejo sostenible manera análoga, la deuda como porcentaje del de sus finanzas públicas y, la creación de la PIB mostró una tendencia declinante de alrededor institucionalidad necesaria para mantenerla. de 22 puntos del PIB, pasando de 54.7% a 33.4%. 5 3 Utilizando la ecuación de sostenibilidad de la deuda (ver pie de página 5, en la siguiente página), 0.5% del PIB es el superávit primario necesario para estabilizar la deuda en 52.7% en el periodo siguiente, con una tasa de interés de 4.2% y una tasa de crecimiento de 3.2%. 4 Un estudio realizado por Pablo Morra ubica el déficit fiscal primario en -2.3. “Assessing structural fiscal balances and the fiscal policy Stance in Central America, Panama and the Dominican Republic”, IMF Western Hemisphere Departament, July 2011. Gráfica 5 Gráfico No.5 Déficit fiscal y primarioobservados y estructurales Déficit fiscal y Primario observados y estructurales (% del PIB ) (porcentaje del PIB )                                               Fuente: Datos BCR y elaboración propia10 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  17. 17. 3. Conceptualización y elementos esenciales, tales como financiar la formación de a considerar en las reglas recursos humanos, el sistema de salud, obras de infraestructura, etc., ya que la atención de la deuda fiscales absorbe una proporción elevada del gasto público; de esta manera, recursos que deberían destinarse para el cumplimiento de estas funciones, deben orientarse al pago de la deuda; además, se reduce el margen para atender cualquier contingenciaLas reglas de responsabilidad fiscal surgen con el que se presente, por ejemplo, desastres naturales.propósito de corregir la tendencia deficitaria de Es crucial que la deuda pública sea sostenible enlas finanzas públicas de muchos países y darles el mediano plazo, es decir, que exista capacidadsostenibilidad; esta tendencia ha conllevado altos en un país para hacer frente al servicio de la deudaniveles de deuda pública y, en muchos casos, se acumulada en un momento determinado, elloha vuelto muy difícil de manejar, derivando en requiere que el país goce de solvencia y credibilidad,crisis fiscales, como es el caso de varios países además, que gestione adecuadamente su liquidezeuropeos, y como lo fue en América Latina en los para cumplir los compromisos de pago, a efectoaños setenta y ochenta. de preservar la estabilidad económica.Los países acumulan excesivos niveles de Por otra parte, el deterioro de las finanzas públicasdeuda pública por varias razones, entre las que se origina también por la volatilidad de la economía,se mencionan: 1) falta de entendimiento de la lo que afecta el crecimiento, ya sea por choquesrestricción presupuestaria intertemporal por parte externos o internos, impactando los ingresosde los actores políticos y el electorado, se tiende al y gastos fiscales. En términos generales, se haoptimismo excesivo, subestimando la variabilidad observado que las finanzas públicas han actuadode shocks futuros; 2) búsqueda del beneficio de manera procíclica, con políticas discrecionalespolítico en lugar del económico; 3) visión de corto que se han antepuesto a la disciplina de mantenerplazo, actores políticos que ostentan el poder un déficit controlado. Es importante tener presentedan poca importancia al futuro, se incrementa que las reglas fiscales aisladas, no sustituyen unala deuda sin importar cómo se pagará, pues será política fiscal adecuadamente articulada.tarea de otros; 4) recursos comunitarios versususos privados, los gastos se concentran en grupos Las reglas fiscales propenden a reducir laespecíficos, pero los impuestos son generalizados, discrecionalidad en la ejecución de la política fiscal,se producen déficits excesivos cuando aumentan imponen disciplina –especialmente cuando ellas demandas por parte de algunos grupos; 5) mercado no puede ejercerla de manera adecuada–preferencias intertemporales, la gente es más y fortalecen la credibilidad en la gestión de lasimpaciente adoptando decisiones inmediatas finanzas públicas.que futuras, las tasas de preferencia temporaldeterminan el plan fiscal, cuando el futuro lejanose convierte en el presente inmediato, los planes 3.1 Reglas cuantitativasse abandonan y la impaciencia se impone, sepospone el ajuste y la reducción del déficit.Las consecuencias del alto endeudamiento Acorde con la literatura consultada, lospúblico son perjudiciales para el progreso social, países utilizan reglas fiscales cuantitativasel crecimiento económico y la estabilidad de la sobre diferentes variables, como el balanceeconomía. Un elevado nivel de deuda impide que presupuestario (déficit/superávit), deuda pública,el gobierno cumpla adecuadamente sus funciones gasto corriente o componente de éste, ingresos 11Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  18. 18. fiscales. A continuación se presentan elementos fluctúan con el ciclo económico, la expansión del básicos de este tipo de reglas. gasto sea más suave, siguiendo la dinámica de la producción de largo plazo de la economía. En la fase expansiva del ciclo, se esperaría que el fisco reporte un superávit observado más elevado Balance presupuestario (déficit/superávit) –permitiendo, por ejemplo, amortizar deuda– y en la fase recesiva uno menor o un déficit moderado, por lo que este indicador por la forma Se establece un objetivo de balance presupuestario, de construcción, es contracíclico. pudiendo estar referido al balance global, el cual generalmente tiende a limitar el déficit; balance Por otra parte, el balance estructural ofrece la corriente (financiamiento solo para inversión); limitación de que la estimación de la brecha del PIB balance primario (excluyendo intereses); balance es difícil y no se puede conocer en tiempo real. estructural o ajustado por el ciclo. Como se mencionó en el apartado 2.5, debido a que el balance fiscal observado (déficit/superávit) se Endeudamiento público modifica en función del desempeño que reporta la economía, el cual se ve afectado por choques internos o externos que generan movimientos Muchos países establecen un freno al cíclicos en la producción e impactan los ingresos endeudamiento público señalando un porcentaje y gastos fiscales, la literatura recomienda elaborar máximo de deuda respecto al PIB como objetivo. el indicador objetivo de balance presupuestario, Siguiendo el indicador, de manera gradual, la aislando las variables fiscales del ciclo económico, deuda debería tender a estabilizarse para que sea se hace referencia, entonces, al balance fiscal sostenible, no hace falta eliminarla. Por ejemplo, estructural. en Europa el Tratado de Mastrich definía un umbral La estimación del balance estructural se de deuda para los países suscriptores de 60% del fundamenta en la cuantificación de las variaciones PIB. En el caso de El Salvador, en 2003-2008 se cíclicas del producto –para lo que es necesario aspiraba a que la deuda no aumentara por encima estimar el crecimiento potencial de la economía, del 40% del PIB. ya que no es observable– y en la estimación de la sensibilidad de los ingresos y gastos fiscales a estas fluctuaciones. Límite a los gastos corrientes o a componentes de éste El balance estructural refleja el resultado de las cuentas fiscales que se hubiese alcanzado si el PIB hubiese crecido según su crecimiento potencial, es decir, excluyendo los efectos coyunturales Otras reglas se definen como una restricción a positivos o negativos, que inciden en la producción los gastos corrientes, gastos por remuneraciones y que afectan el desempeño de las finanzas o gastos discrecionales; pueden ser límites públicas. absolutos, relativos o de crecimiento. Este tipo de reglas cobró popularidad en los últimos diez años, La literatura recomienda la utilización del balance es usado por casi un tercio de los países que utilizan estructural como indicador fiscal, considerando reglas fiscales –unos 25– son más frecuentes en la alta volatilidad de los ingresos y gastos fiscales países avanzados que desean limitar el tamaño del debido al ciclo económico. El balance estructural gobierno (Ter-Minassian, 2010). posibilita que mientras los ingresos fiscales12 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  19. 19. 3.2 Reglas de procedimiento debería existir acceso del público a información oportuna y de buena calidad sobre el desempeño de la política fiscal. Involucran aspectos comoOtro tipo de reglas son las de procedimiento, que la cobertura del sector público; sanas prácticasgeneralmente se utilizan para orientar ciertas presupuestarias, por ejemplo, integrar aldecisiones presupuestarias y la elaboración de presupuesto operaciones extrapresupuestarias;escenarios macrofiscales de mediano plazo. prácticas contables; pasivos contingentes, entrePor ejemplo, varios países adoptan una norma otros.que indica que nuevas iniciativas que generengastos permanentes, deben incluir su propio En relación con la transparencia presupuestaria,financiamiento, ya sea vía aumento en ingresos el Índice de Presupuesto Abierto (OBI) de 2010,o reducción de gastos; es conocida como “pay as clasifica a los países en cinco grupos, según layou go”. información que presentan sobre el presupuesto, así: amplia información (OBI de 81 a 100); significativa (OBI de 61 a 80); alguna (OBI de 41 a 60); mínima (OBI de 21 a 40); poca información3.3 Pautas de transparencia o ninguna (OBI de 0 a 20). Entre las conclusiones de este informe, destaca que el estado general de transparencia presupuestaria es pobre, soloLas reglas numéricas y de procedimiento se una minoría de países se considera que tienencomplementan con pautas de transparencia, de tal presupuestos abiertos, mientras que un granforma que la sociedad pueda informarse y evaluar número proporcionan información insuficientela gestión de las finanzas públicas. Las pautas de con sus presupuestos, aunque la transparencia,transparencia se orientan bajo el principio de que en general, está mejorando especialmente en los países que aportan poca información (gráfica 6).  Gráfica 6  Países seleccionados: Índice del Presupuesto Abierto (OBI). 2010                                                                    Fuente:The Open Budget Survey 2010. 13Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  20. 20. 3.4 Cláusulas de escape temporalmente (Ter–Minassian, 2010). Ver recuadro 1. Aunque las reglas fiscales sean de obligatorio cumplimiento, es importante que existan 3.5 Fondos de Estabilización cláusulas que permitan una salida, debido a la presencia de eventos inesperados que alteren significativamente el funcionamiento económico Un Fondo de Estabilización Fiscal se crea en y que temporalmente no pueda cumplirse la regla; algunas leyes con el fin de facilitar el gasto posteriormente, debería regresarse a cumplirla público en épocas de crisis al alcanzar el límite de en un período prudencial, a efecto de preservar la endeudamiento público. Plantea como principio estabilidad en el largo plazo. general que el Estado debe asegurar el equilibrio o superávit fiscal en el mediano plazo, acumulando Las reglas fiscales podrían no cumplirse ante superávits fiscales en los periodos favorables y la presencia de shocks reales o financieros muy permitiendo únicamente déficits moderados en fuertes, lo que ha evidenciado la necesidad periodos de menor crecimiento. de incluir cláusulas de escape. Acorde con una encuesta del FMI, durante la crisis financiera 2008- Ésta es una opción interesante; sin embargo, 2009, solo la mitad de los países que operaban el mayor reto es construirlo y administrarlo al amparo de una regla fiscal, fueron capaces adecuadamente. Por ejemplo, Chile, en su de acomodar una política fiscal anticíclica en el legislación relativa a Responsabilidad Fiscal, marco de la regla vigente, los otros tuvieron que incorpora la figura del Fondo de Estabilización introducir modificaciones a la regla o suspenderla Económica y Social, que se fondea en parte con Recuadro 1 Ejemplos de países que utilizan cláusulas de escape                                 14 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  21. 21. el saldo que resulta de restar al superávit efectivo, 4. Experiencia internacional–el aporte del Fondo de Reserva de Pensiones y legislación comparadael aporte de capital al Banco Central de Chile,siempre que este saldo sea positivo. El Presidentede la República es quien dicta las normas deadministración, inversión, destino de los recursos Las reglas de responsabilidad fiscal cobraron augeque acumule y las demás disposiciones necesarias en los últimos veinte años; en 1990 solo sietepara su funcionamiento, supervisión y control. países de entre los miembros del FMI, contaban con reglas de responsabilidad fiscal y para 2009Por otra parte, la experiencia de varios países el número de países había incrementado a 80:aconseja que antes de poner en marcha reglas 21 avanzados, 33 de mercados emergentes, y 26fiscales, debería existir una fase de preparación países de ingreso bajo (FMI, 2009). El cuadro 2para cumplir ciertas condiciones previas, que son muestra ejemplos de reglas fiscales adoptadas enimportantes para el cumplimiento y credibilidad algunos países.de la regla, entre ellas se mencionan: 1) deberíaexistir un compromiso muy claro del gobierno En América Latina las LRF se han caracterizadoy la sociedad sobre las reglas a adoptar y la por el uso de reglas numéricas como mecanismosostenibilidad de las finanzas públicas; 2) haber para hacer frente a los problemas de sostenibilidadlogrado una posición relativamente consolidada de las finanzas públicas, y para recuperar lade las finanzas; 3) capacidad técnica para generar credibilidad del gobierno en su función deinformación confiable y oportuna a fin de estimar administrar la política económica. En países comoel producto potencial; 4) datos necesarios para Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido, porla estimación del balance fiscal estructural; 5) otra parte, se han caracterizado por tener LRFcapacidad para generar presupuestos adecuados con fuerte énfasis en reglas de procedimientoy en tiempo, monitorear su ejecución y contar con y transparencia, aplicadas a todos los niveleslos mecanismos de seguimiento y transparencia relevantes del gobierno, y en su implementación(series largas de cuentas fiscales trimestrales y destaca una desarrollada administración del gastocuentas nacionales trimestrales). público y sistemas contables.También se señalan ciertas preocupaciones sobre En el anexo 1 se presenta un cuadro comparativolas reglas fiscales, tales como que el incumplimiento sobre los distintos elementos que incluyen las LRFpodría dañar más la política fiscal que su existencia; de países tales como: Brasil, Nueva Zelanda, Perúdebe cuidarse que la calidad de la política fiscal y Colombia.no se deteriore al insistir en cumplir un objetivonumérico, sin considerar la forma de lograrlo;puede alentar el uso de contabilidad creativa y que 4.1 Brasilno se cumpla efectivamente la regla, lo que poneel énfasis en las condiciones previas, tendientes agenerar un entorno favorable para la aplicación delas reglas, más que en las reglas per se. La introducción de una LRF en Brasil en mayo de 2000, fue precedida por un largo proceso de construcción de consenso social, sobre todo entre los principales actores políticos. La LRF de Brasil puso fuerte énfasis en reglas de procedimientos y transparencia y, además, introdujo techos 15Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
  22. 22. Cuadro 2 Reglas fiscales en países seleccionados Ley Tipo de reglas Cláusula Países original Procedimiento Cuantitativas Cobertura de escape Sanciones Nueva Zelanda-Régimen Federal Gobierno Central de Respons. Fiscal (2004) 1994 Sí (*) y subnacionales No No Australia-Carta de Honestidad Presupuestaria (1998) Sí (*) Gobierno Central No No Brasil-Ley de Responsabilidad 2000 Sí (*) Sector público Sí Sí Fiscal (2000) Argentina- Régimen Federal de Respons. Fiscal (2004) 1999-2001 Sí Gastos y deuda Gobierno Central Sí Sí Colombia-Ley de Transparencia y Balance presupuestario Respons. Fiscal (2003) 1997-2000 Sí gastos y deuda SPNF No Sí Perú-Ley de Transparencia y Balance presupuestario Responsabilidad Fiscal (2003) 1999 Sí y gastos SPNF Sí Sí Panamá-Ley sobre Promoción de la Balance presupuestario Actividad Económica y RF (2002) No y deuda SPNF No No España-Ley de Estabilidad Presupuestaria (2007) 2001 Sí Balance presupuestario SPNF Sí Sí Reino Unido-Código de Estabilidad Fiscal (1998) Sí (*) Sector público No No (*) Estos países operan (de facto) las normas que no están en LRF Fuente: Corbacho and Schwartz (2007), citado por FMI (2009). numéricos sobre ciertos indicadores fiscales. La vigor y en los dos años siguientes; y, viii) prohíbe LRF estableció un marco para la ejecución, reporte, refinanciar deuda entre los niveles de gobierno. y planeación presupuestaria aplicable a todos los niveles del gobierno. El desempeño fiscal de Brasil se mantiene fuerte después de la adopción de la LFR. El balance La LRF procura: i) sostenibilidad del ajuste primario consolidado mejoró de un déficit fiscal del estructural de las finanzas públicas; ii) restringe el 1% del PIB a un superávit de 4.5% del PIB en 2004. endeudamiento público; iii) busca transparencia Si bien la mejora en el desempeño fiscal en Brasil fiscal al requerir la preparación de un reporte que no puede ser atribuido solamente a la adopción detalla la ejecución y preparación presupuestaria; de la LRF, ésta ciertamente ha contribuido a la iv) formulación de un plan de gobierno con sostenibilidad de la prudencia fiscal. metas fiscales multianuales; v) pocas cláusulas de escape que solo pueden ser invocadas con la aprobación del Congreso o del Senado; vi) 4.2 Nueva Zelanda exige que los gobiernos equiparen cada decisión relativa a un gasto permanente con un aumento correspondiente a las recaudaciones permanentes Nueva Zelanda tiene un fuerte énfasis en reglas de o una reducción de otras partidas de gastos procedimiento y transparencia, aplicadas a todos permanentes; vii) exige publicación en cada nivel los niveles del gobierno, y en su implementación del gobierno, de un análisis del impacto de las se destaca una desarrollada administración del exenciones tributarias en el año de su entrada en gasto público y sistemas contables.16 Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

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