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Perspectiva de la autoridad electoral sobre la reforma política en El Salvador

  1. 1. NÚMERO 17 ! DICIEMBRE 2012 Perspectiva de la autoridad electoral sobre la reforma política en El Salvador1I. Preámbulo tomado el tiempo suficiente y existen aportes muy importantes con base en la experiencia comparadaEl Sistema Político salvadoreño ha mostrado que muestra el impacto positivo que este tipo dedurante el año 2012 signos preocupantes de normas tiene en la institucionalización del sistemadeterioro institucional. La crisis registrada durante de partidos.el primer semestre, es un síntoma del debilitamientodel principio democrático de separación de poderes Una aspiración que FUSADES comparte es lay del desgaste de la confianza de los ciudadanos en aprobación del voto desde el exterior. La Comisiónlos partidos políticos. de Reformas Electorales tiene en estudio el proyecto de ley del Órgano Ejecutivo y algunas deDebido a estas alarmantes señales, FUSADES ha las entidades de la sociedad civil han contribuidovenido impulsando desde hace varios años, una serie con estudios que facilitarían la implementaciónde reformas orientadas principalmente a estrechar de esta herramienta que fomenta la participaciónlos vínculos entre electores y elegidos y a promover electoral. De no aprobarse esta legislación antesel fortalecimiento de los institutos partidarios de febrero del próximo año, la autoridad electoralcomo instrumentos claves para representar la no contaría con el tiempo suficiente para suvoluntad ciudadana. implementación.En tal sentido, la Fundación percibe con inquietud Tampoco se ha discutido y aprobado la legislaciónla falta de un acuerdo político para aprobar en el de carácter permanente que permita a loscorto plazo la ley de partidos políticos que incluya salvadoreños votar directamente por el candidato aprincipalmente la regulación del financiamiento diputado de su preferencia. Durante las eleccionesque reciben dichas entidades para sufragar sus de marzo de 2012, la Asamblea aprobó de maneragastos ordinarios y de campaña electoral. El tardía un decreto transitorio para que los electoresdebate sobre este ordenamiento jurídico ha utilizaran el mecanismo señalado. Por esta razón,1 Este memorándum está basado en la ponencia del Magistrado Presidente del Tribunal Supremo Electoral, Eugenio Chicas, en el conversatorio “Perspectiva de la reforma política en El Salvador”, que se llevó a cabo el día 8 de noviembre de 2012 en FUSADES organizado de forma conjunta por el Departamento de Estudios Políticos (DEP) y el Departamento de Estudios Legales (DEL).
  2. 2. NÚMERO 17 ! DICIEMBRE 2012una vez concluido el evento electoral, no existe II. Perspectivas del Magistrado Presidente delnormativa que dé cumplimiento a la sentencia de TSE sobre la reforma políticala Sala de lo Constitucional que ordenó sustituir eltipo de lista cerrada y bloqueada. Esta es una deuda La reforma electoral es un tema muy relevanteimportante de la Asamblea Legislativa para 2012 en el país. Desde el mundo electoral siempre seque debería saldarse a más tardar en el segundo dice que hacer una reforma, cambiar una palabra,semestre de 2013. agregar una coma, siempre es complejo en materia de reformas electorales. Cuestionar el estado actualDebe señalarse, asimismo, que durante el presente del sistema electoral, es aún más complejo.año no hubo avances en la aprobación de los concejosmunicipales plurales ni se discutieron las reformas Es recomendable recordar en esta materia, quenecesarias para garantizar una justicia electoral han transcurrido 20 años desde los acuerdos deindependiente. Es relevante también que las paz. Este acontecimiento tuvo como propósitoautoridades revisen las observaciones de la sociedad sentar los cimientos del sistema democrático concivil para la cuarta etapa de la implementación del los que cuenta en la actualidad el país. En realidadvoto residencial. Mejorar la cartografía electoral, los acuerdos pretendían reconstruir una nuevaabrir un mayor número de centros de votación y institucionalidad democrática. Entre sus objetivos,armonizar la nomenclatura para que los miembros el pacto de 1992 aspiraba principalmente a finalizarde un grupo familiar voten en el mismo centro, son el conflicto armado, abrir los espacios políticos yalgunas de las recomendaciones más importantes2. remozar la institucionalidad democrática.Con los antecedentes previos y considerando Transcurrieron los años y al hacer una lectura de loque la posición de la autoridad electoral sobre la ocurrido, el país ha avanzado mucho. Por ejemplo,reforma política es de trascendental importancia, dentro de esos logros, uno de gran importancia esa continuación se transcriben las principales precisamente la creación del Registro Nacional deideas que el Magistrado Presidente del Tribunal las Personas Naturales (RNPN). En aquél momentoSupremo Electoral, Licenciado Eugenio Chicas se usaba una Cédula de Identidad, posteriormenteexpresó durante el conversatorio “Perspectivas de se utilizó el Carnet Electoral y actualmente sela reforma política en El Salvador” celebrado en cuenta con el Documento Único de IdentidadFUSADES en noviembre de 2012. La posición del (DUI), cuya emisión es administrada por el RNPN.centro de pensamiento sobre algunos de los temasabordados por el presidente del TSE se relacionan El fortalecimiento del Registro Nacional de lascomo citas al pie de página. Personas Naturales es un punto importante que2. Un análisis completo sobre el voto residencial puede encontrarse en FUSADES abonaría positivamente a los esfuerzos que realiza (2012), “Impacto de la reforma electoral: el voto por persona y el voto residencial”, Serie de Investigación, Departamento de Estudios Políticos, septiembre de 2012. 2
  3. 3. NÚMERO 17 ! DICIEMBRE 2012la autoridad electoral para promover elecciones más directa o participativa3 –la figura del plebiscito,transparentes y resultados electorales confiables. del referéndum, de la revocatoria de mandato.En esta materia se presenta el debate sobre la Es necesario reflexionar sobre este elemento ycentralización del Registro Civil en el RNPN y los analizar si a los electores se les permite elegir ymecanismos que aseguren que efectivamente todos ser representados o asumir el reto de formar partelos ciudadanos formen parte del Registro. activa del proceso de toma de decisiones en temas de nación.Uno de los retos actuales, es el establecimiento dela agenda de reformas electorales con base en los Hay una sentencia de la Sala de lo Constitucionalintereses y visiones de los actores involucrados. de la Corte Suprema de Justicia, del 25 de mayo deDesde el Tribunal, se han identificado tres grandes 2011 (Sentencia 6-2011) que expresa lo siguientegrupos en materia de reforma electoral: en materia de mecanismos de participación: “el sufragio puede entenderse como el derecho deEl primer grupo lo constituyen las normas todo ciudadano a participar en la estructuración yrelacionadas con los mecanismos de participación actividad del poder y concurrir a la formación de lay los componentes del sistema electoral. voluntad colectiva, ya sea para elegir a los titulares de los cargos electivos o bien para tomar decisionesEl segundo grupo está integrado por las sobre temas fundamentales que se les consulta, enregulaciones de los actores políticos. ese sentido el contenido del sufragio no se agota con la designación de los representantes. Comprende los procesos de participación gubernamental, esY el tercer grupo comprende la reforma estructural decir aquellos que consagran la intervención delde las instituciones electorales que tienen relación cuerpo electoral en la formulación de las decisionescon el desempeño del sistema político y democrático políticas, jurídicas y administrativas del poder deldel país y con la organización de las elecciones. Estado, mecanismos de consulta popular”4. En ese sentido, abordar los mecanismos de participaciónI. Reforma de los mecanismos de participación y los de la democracia directa es un tema complejo componentes del sistema electoral 3. Sobre los instrumentos de participación ciudadana como herramientas paraDemocracia participativa fortalecer la democracia representativa, vid. FUSADES (2011), “Mecanismos para fortalecer la democracia representativa”, Departamento de Estudios Políticos, Boletín de Estudios Políticos No. 7, julio/agosto de 2011.La reforma de los mecanismos de participación 4. La sentencia que se relaciona, declaró inconstitucional el inc. 2º del artículo 198 del Código Electoral, ya que al permitir la presentación incompleta de lasengloba un conjunto de elementos, entre los listas de candidatos a diputados para la Asamblea Legislativa y al Parlamento Centroamericano, se vulneraba el derecho al voto libre –art.78 Cn.- y, además,que destacan las herramientas de la democracia se violaba el principio de representación proporcional –artículo 79 inc. 2º Cn.- La Sentencia no incluye en el fallo ninguna relación a los mecanismos de democracia participativa. 3
  4. 4. NÚMERO 17 ! DICIEMBRE 2012debido a las interpretaciones ideológicas y a los que complementen el avance realizado en lausos que diferentes países hacen de éstos. implementación del voto por persona.Concejos municipales plurales Equidad de géneroOtro componente de este primer grupo de De igual manera, el tema de la equidad de géneroreformas es la implementación de los concejos presenta grandes retos en su estudio7. Tal es elmunicipales plurales5. El Salvador es el único país caso del debate en torno a la inclusión de cuotasde América Latina que carece de esta modalidad de género en la regulación de los partidos políticosde elección. Actualmente, el partido ganador de ya que éste no figura de la misma manera enla elección municipal integra todo el concejo, las agendas de reforma que tienen los distintosquedando excluidos los demás contendientes. Uno sectores que expresan interés para transformar elde los beneficios de contar con representación de sistema político del país.diferentes partidos políticos dentro del concejo, esuna mayor transparencia y rendición de cuentas ya Voto desde el exteriorque habría mayor control de la administración delos recursos públicos. La aprobación de la modalidad del voto desde el exterior es una de las reformas que presentaCircunscripciones electorales mayores avances a la fecha. Las iniciativas que están siendo estudiadas en la Asamblea Legislativa son laOtro tema relevante es la adecuación del del voto desde el exterior mediante la modalidadnúmero de representantes a elegir por epistolar o por correspondencia. De acuerdo a uncircunscripción electoral6. Esta nueva modalidad estudio de factibilidad realizado por el Ministeriocontribuiría a solucionar el fenómeno de la de Relaciones Exteriores y la Subsecretaría desub o sobrerrepresentación que está presente Gobernabilidad y Modernización del Estado conen diferentes circunscripciones electorales apoyo del PNUD, la implementación del voto desdedel país. Asimismo, esta reforma es una el exterior tendría un costo aproximado total deherramienta fundamental para poder US$21 millones, considerando los costos de laestablecer mecanismos de participación emisión del DUI en el exterior y los costos propios del nuevo sistema8. Es importante que se apruebe5. Para conocer la visión de FUSADES, vid. FUSADES (2010), “Elecciones en en el corto plazo la legislación para contar con el Perú: Concejos municipales plurales”, Departamento de Estudios Políticos, Memorándum político No. 2, octubre de 2010. 7. FUSADES no ha realizado un estudio a profundidad sobre la equidad de género6. Para conocer la posición de FUSADES, vid. FUSADES (2011), “Necesidad de como tema de reforma política. presentar planillas completas y de aplicar el censo de población 2007 con criterios 8. Comisión interinstitucional para la implementación del voto en el exterior (2012), técnicos”, Departamento de Estudios Políticos, Memorándum político No. 3, enero “Voto desde el exterior: Estudio técnico de factibilidad para la implementación de 2011 y “Mecanismos de asignación de escaños para la reforma electoral”, del voto de las salvadoreñas y los salvadoreños residentes en el exterior para las Departamento de Estudios Políticos, Memorándum político No. 4, enero de 2011. elecciones presidenciales de 2014”, San Salvador 2012. 4
  5. 5. NÚMERO 17 ! DICIEMBRE 2012tiempo suficiente para la planeación, coordinación donde debe promoverse la aprobación de una ley dee implementación de este mecanismo. partidos políticos efectiva10.Voto por persona Financiamiento público y privado de los partidos políticosFinalmente, el nuevo sistema de listas –cerraday desbloqueada- se implementó a partir de la El tema principal, dentro de la regulación partidaria,Sentencia 61-2009 del 29 de julio de 2010 de la es el del financiamiento público y privado. EsSala de lo Constitucional, la cual expulsó del orden una deuda pendiente en materia de legislación.jurídico el sistema de lista cerrada y bloqueada Actualmente la Asamblea Legislativa estudiapor ser una limitante a la libertad de ejercer el distintos proyectos de ley de partidos políticos y elsufragio. La Asamblea legisló a través del Decreto debate, alrededor del financiamiento, se concentra940, de carácter transitorio, el marco legal para las en la conveniencia o no de establecer límites aelecciones de marzo de 2012 en donde se permitió las contribuciones privadas y en permitir o no lala marca múltiple por varios candidatos partidarios participación de personas jurídicas en la donaciónde una misma lista y se eliminó la predominancia de de recursos. Las regulaciones en ese sentido sonla marca por bandera en la asignación individual de fundamentales y debe existir claridad sobre quiénesescaños. Debe presionarse por un marco jurídico son los donantes que con sus contribucionespermanente que asegure la continuidad de este aportan a los partidos políticos, así como equidadsistema de votación y otorgue certeza jurídica respecto a la posibilidad del financiamiento. Dentrosobre la forma de votación para las próximas de estos temas hay visiones y posturas diferentes,elecciones9. lo que representa un reto al momento de buscar consensos11.II. Regulaciones de los actores políticos TransparenciaEn el segundo bloque de reformas se encuentrala regulación a los actores políticos. El sistema de Un aspecto que fortalece el tema del financiamientopartidos es sólido y no presenta fragmentaciones, es la transparencia. Con la aprobación de laes decir los partidos que participan del sistema se Ley de Acceso a la Información Pública se hamantienen estables. Desde la firma de los acuerdos abierto un capítulo que permitirá empoderar a lade paz se ha avanzado en la consolidación de los ciudadanía para darle seguimiento al control delactores políticos. Sin embargo, se presenta el retode identificar las reformas necesarias para dotar de 10. Para conocer la posición de FUSADES sobre la ley de partidos políticos, vid. FUSADES (2012), “Pautas generales para el consenso de una ley de partidosjusticia y equidad al sistema de partidos, y es aquí políticos”, Departamento de Estudios Políticos, Serie de Investigación, agosto de 2012. 11. Un análisis de política comparada sobre las tendencias de la regulación del9. Para conocer la visión de FUSADES sobre el voto por persona, vid. FUSADES financiamiento de la política puede encontrarse en FUSADES (2012), “Los (2012), “Impacto de la reforma electoral: el voto por persona y el voto residencial”, sistemas de financiamiento político en América: Tendencias”, Departamento de Serie de Investigación, Departamento de Estudios Políticos, septiembre de 2012. Estudios Políticos, Boletín de Estudios Políticos No. 10, agosto de 2012. 5
  6. 6. NÚMERO 17 ! DICIEMBRE 2012financiamiento de la política, de los partidos y de Democracia interna de los partidos políticoslas instituciones del Estado. ¿Cómo generar culturarespecto del uso y acceso de la institucionalidad? Y por último, el tema de democracia interna de losEs importante desarrollar campañas de educación partidos políticos. La democracia interna de loscívica y concientización en la ciudadanía para que partidos se expresa en tres elementos: primero,tengan claridad respecto de cómo hacer uso de las cómo los partidos diseñan sus normas internasinstituciones y de las herramientas, enriqueciendo (estatutos) y toman sus decisiones; segundo, cómola cultura política e institucional. eligen a sus autoridades y tercero, cómo deciden sus candidaturas. Estos tres ámbitos requieren unRol de los medios de comunicación análisis al interior de los partidos políticos.Otro elemento de la normativa partidaria es el rol Candidaturas no partidariasde los medios de comunicación en las campañaselectorales. Y al hablar de regulación no se discute En paralelo con la regulación de los partidosel derecho a la libertad de expresión o ningún políticos, también surge la necesidad deltipo de “mordaza”. Así como se debe regular a los perfeccionamiento y mejores regulaciones de laspartidos políticos como actores, los medios de candidaturas no partidarias para poder establecercomunicación también deben tener reglas claras en un sentido de equidad en la contienda entrerelación a la contienda electoral. Un referente sobre partidos y entre candidatos no partidarios13.el tema puede ser el caso mexicano que presentaavances en materia de normativa hacia los medios III. Reforma estructural de las institucionesde comunicación. Un aspecto importante es lacantidad de recursos que se invierten en publicidad: electoralesalrededor del 80% del gasto de campaña de lospartidos políticos está destinado a los medios. En Modernización de la autoridad electoraleste mismo sentido, el Tribunal Supremo Electoral(TSE) también realiza una importante erogación El tercer bloque de reformas hace énfasis en laen este rubro, aproximadamente el 20% de su modernización de la autoridad electoral. Sonpresupuesto. Es importante estudiar y analizar tres los elementos que requieren una reformalos diferentes mecanismos de adjudicación de los de carácter constitucional: la separación deespacios en los medios de comunicación buscando funciones administrativas y jurisdiccionales,un balance entre los criterios de proporcionalidad y la despartidización de la justicia electoral y losequidad en la contienda electoral12. mecanismos de elección de los magistrados. Al12. La visión de FUSADES sobre el rol de los medios de comunicación en las campañas 13. La posición de FUSADES sobre las candidaturas independientes se encuentra electorales puede consultarse en FUSADES (2012), “Pautas generales para el en FUSADES (2011), “Candidaturas independientes: análisis comparado”, consenso de una ley de partidos políticos”, Departamento de Estudios Políticos, Departamento de Estudios Políticos, Boletín de Estudios Políticos No. 4, enero/ Serie de Investigación, agosto de 2012. febrero de 2011. 6
  7. 7. NÚMERO 17 ! DICIEMBRE 2012realizar estas reformas a la autoridad electoral, se elecciones de marzo de 2012 se pasó de tener 461fortalecería su capacidad de gestión y la de impartir juntas receptoras a 1148, cifra que aumentará enjusticia electoral de una manera independiente y las elecciones presidenciales de 2014 en las que sepronta14. pretende que el voto residencial se implemente en todo el territorio nacional. Por tanto, laRevisión de la legislación electoral ciudadanización de los organismos electorales temporales aportaría mayor transparencia, equidadAdemás de los elementos de reforma constitucional, y fortalecería el rol de vigilancia de los partidosexisten otros temas que deben analizarse en el políticos, porque los partidos se centrarían en sucorto plazo. En primer lugar, la elaboración de un prerrogativa constitucional de vigilar el procesonuevo Código Electoral, ya que el actual contiene electoral.más de 300 artículos y 180 reformas, lo que resultainmanejable. Segundo, una Ley Orgánica para el Fiscal ElectoralTSE, la cual ha estado en manos de la AsambleaLegislativa por más de diez años, sin presentar El rol del Fiscal Electoral es de estratégicaavances en su estudio y aprobación. Tercero, una importancia. Este funcionario tiene comoLey de Procedimientos Electorales, que venga a atribución principal la de investigar y perseguirfortalecer y delimitar las funciones de la autoridad los delitos electorales, por lo que es necesarioelectoral. institucionalizar y fortalecer la actuación de esta figura dentro de la impartición de justicia electoral.Ciudadanización de los organismos electorales Elecciones concurrentesDentro de este bloque de reformas, laciudadanización de los organismos electorales Un factor sobre el cual es importante reflexionar estemporales ocupa un lugar de primer orden15. La la posibilidad de realizar elecciones concurrentes,implementación del voto residencial en la mayoría estableciendo un mismo período para los procesosdel territorio nacional presenta un nuevo reto para comiciales en los que se eligen al Presidente yasegurar la integración de las juntas receptoras Vicepresidente de la República, los concejosde votos. Con esta modalidad se ha incrementado municipales y los diputados. Actualmente, losconsiderablemente el número de juntas. En las períodos de gestión municipales y legislativos son cortos en relación al alto costo que implica la14. Sobre la necesidad de una justicia electoral independiente y la separación elección de estos funcionarios. de funciones administrativas de las jurisdiccionales, vid. FUSADES (2012), “Modernización del Tribunal Supremo Electoral: Separación de funciones y justicia electoral”, Departamento de Estudios Políticos, Serie de Investigación, septiembre de 2012.15. Ibíd. 7
  8. 8. NÚMERO 17 ! DICIEMBRE 2012Reflexiones finalesA 20 años de los acuerdos de paz, el país necesita El accionar político debe acompañarse de espaciosavanzar en la búsqueda de un modelo sólido de en los que distintos actores puedan expresar sussociedad democrática, con raíces cimentadas en puntos de vista sobre los diferentes aspectos de lala construcción de mecanismos que permitan reforma política.alcanzar acuerdos de nación. Para realizar estasreformas, es necesario contar con la voluntad De igual manera, es imprescindible definirpolítica y el consenso de todos los partidos políticos prioridades y elaborar una hoja de ruta, es deciry de los otros actores involucrados en el proceso de crear acuerdos y establecer los pasos para lograrconsolidación de la democracia. la consecución de los objetivos de forma integral, tomando en cuenta cuales son las reformas que seEn este camino de transformación y evolución pueden financiar.hacia instituciones más fuertes, los partidospolíticos deben ser el socio y el protagonista deestos cambios. Departamento de Estudios PolíticosCoordinador de Comisión Asesor: Personal de apoyo:Miguel Ángel Simán Salvador Samayoa Sara Morales Rocio MontesMiembros de la Comisión Director:Carlos Quintanilla Schmidt Luis Mario Rodríguez R. Correo electrónico:Roberto Llach dep@fusades.orgAntonio Cabrales Investigadores:Elena de Alfaro Sofía Flores CristalesMarcos Llach Guillermo Miranda CuestasMiguel Lacayo Luisa SolanoCecilia GallardoClaudia Umaña AraujoÁlvaro Ernesto Guatemala www.fusades.org Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador, Centro América; Apartado Postal 01-278 Tel.: (503) 2248-5640 ! Correo electrónico: dep@fusades.org

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