El documento describe las inconsistencias entre el padrón electoral y los datos demográficos en El Salvador, lo que indica la necesidad de depurar el padrón. Se ha encontrado que el padrón incluye a más personas de las que están en edad de votar según las proyecciones de población, con una sobreestimación del 12-16%. Además, el Tribunal Supremo Electoral ha realizado ajustes polémicos al padrón antes de elecciones que cuestionan su legitimidad. Se requiere una depuración del padrón basada en la normativa para que

1. Posición
institucional
No. 29, Marzo de 2016
De acuerdo al artículo 72 de la Constitución de la República uno
de los derechos políticos de los ciudadanos es ejercer el sufragio,
para lo cual se requiere cumplir ciertos requisitos que le permitan
al interesado obtener la capacidad legal para votar. El artículo 9
del Código Electoral (CE) lista los requisitos que se deben cumplir
para ello: ser ciudadano salvadoreño, estar en pleno goce de sus
derechos civiles y políticos, estar inscrito en el registro electoral
e identificarse con su respectivo Documento Único de Identidad
(DUI) vigente, así como aparecer en el padrón. Formar parte del
registro electoral es un precepto constitucional que se recoge en
la Norma Suprema1
y que resalta la importancia del mismo.
El RNPN, el TSE y el manejo de los
datos electorales
Debe aclararse que los términos registro electoral y padrón
electoral no son sinónimos. El primero lo constituyen todos
los ciudadanos salvadoreños que de acuerdo a la legislación se
encuentren en capacidad de ejercer el sufragio2
. El segundo es el
listado final de electores aptos y sin impedimentos legales para
votar en un proceso electoral específico; está dividido por centro
de votación (Tribunal Supremo Electoral, 2012). Evidentemente
existe una conexión entre ambos pues el padrón se alimenta del
registro, y es la autoridad electoral la encargada de administrar
los dos, a partir de la información del DUI que le proporcione
el Registro Nacional de las Personas Naturales (RNPN). En este
proceso el RNPN se constituye en un actor clave para avalar la
pureza del padrón; los errores de registro no solo constituyen un
fallo interno para el RNPN sino que desencadenan en un padrón
teñido de inconsistencias que afectan el proceso electoral.
1 Artículo 77 de la Constitución de la República de El Salvador.
2 Artículo 14 del Código Electoral.
Un reciente informe de auditoría, realizado por la Corte
de Cuentas de la República, advirtió vulnerabilidades en el
sistema del RNPN que derivaron en dobles registros de DUI
(Cáceres, 2016).
En ese mismo sentido, el titular de la Corte de Cuentas de la
República, ha confirmado la existencia de 985 documentos de
identidad con irregularidades (Velásquez E. , 2016). El Informe
de auditoría a las tecnologías de información y comunicación
del RNPN, por el período comprendido del 1 de enero de
2012 al 31 de agosto de 2014 consigna la existencia de“923
registros con error en la asignación de dos números de DUI”.
Por su parte El RNPN argumenta que el Sistema Automatizado
de Identificación de Huellas Dactilares (AFIS), mecanismo que
registra la huella dactilar de cada ciudadano que tramita su
DUI,“tiene un margen del 2% de error además El Salvador
tiene un porcentaje considerable de población con huellas
de mala calidad”(Corte de Cuentas de la República de El
Salvador, 2015). Según los últimos datos publicados por el
RNPN, en su página web, al 5 de septiembre de 2015 se habían
emitido 4,947,602 documentos de identidad, es decir que de
estos 98,952 pudieran ser objeto de inconsistencias según
el margen de error aceptado por el Registro. La situación
descrita representa un riesgo latente de contaminación al
proceso electoral, pues el TSE es usuaria de la información
proporcionada. El hecho que elección tras elección el margen
de victoria ha venido disminuyendo, es otro elemento que
suma como agravante ante la falta de exactitud de la base
de datos del DUI; la diferencia de votos en la elección
presidencial de 2014 fue de 6,364, cantidad que no supera al
número de documentos dentro del margen de error.
Elpadrónelectoral:labasepara
laseguridadylegitimidaddelas
elecciones
1

2. El registro electoral en El Salvador es automático y permanente
a partir de la información que el RNPN envía al TSE, además
éste se encuentra en constante actualización por diferentes
situaciones que suman o restan. Incrementa el registro
electoral las personas que cumplen 18 años y obtienen su DUI,
materializando así su condición de votante y la de ciudadanos
a los que se les habilitan otros derechos. Por el contrario,
disminuye la cantidad de personas aptas para votar el reporte
de defunciones y aquellos que quedan excluidos por condena y
suspensión de sus derechos. Los cambios de domicilios si bien
no alteran el número que conforma el registro si representan
una modificación al mismo y se hacen aún más relevantes
desde la adopción del voto residencial. Este proceso
demanda una coordinación y traslado de información oportuno
de parte de las autoridades competentes encargadas de reportar
al TSE alguna de las condiciones descritas3
.
El padrón electoral garantiza la igualdad del sufragio. Sin
embargo, la duplicidad del voto se facilita dentro de un
padrón que incluye varias inscripciones de la misma persona,
defunciones, votantes que han perdido sus derechos civiles y
políticos, entre otros casos; por esa razón es necesario trabajar
de forma conjunta, con las autoridades competentes, en una
depuración profunda. No hay margen de error admisible, debe
evitarse violentar la voluntad soberana del pueblo y al mismo
tiempo asegurarse que los resultados electorales reflejen la
decisión de los ciudadanos que acudieron a las urnas y marcaron
una opción.Tener la posibilidad de votar más de una vez rompe
la igualdad del voto plasmada en la Carta Magna4
.
La relación entre padrón electoral y
participación electoral
La participación electoral es un indicador del total de personas
que acuden a ejercer el sufragio. Este dato permite identificar,
por deducción, el porcentaje de personas que no asistieron a
votar y además es comparable con otros eventos electorales.
Entre la elección presidencial de 2004, cuando se instauró el DUI
como elemento de identificación del votante, hasta la elección
3 Las causales que impiden el ejercicio del sufragio se detallan en el artículo 7 del CE, así
como la obligación de las instancias responsables de remitir la información para efectos
del registro electoral so pena de incurrir en la sanción correspondiente. El artículo 30 de la
misma normativa establece la responsabilidad del Tribunal Supremo Electoral de actualizar
el registro una vez recibida la documentación que lo modifique.
4 Artículo 78 de la Constitución de la República de El Salvador.
de la alternancia en 2009, el promedio de participación electoral
fue de 65.13%. En la elección presidencial de 2014, durante la
primera vuelta un 55.32% de electores acudieron a las urnas.
Esta estadística comparada con el promedio mencionado
estableció una diferencia de 10 puntos que representaba un
importante número de ciudadanos que regularmente asisten
a votar pero que en esa ocasión no lo habían hecho.
Lejos de todo cálculo técnico y legal, el Magistrado Presidente
delTSE, Eugenio Chicas, afirmó, unos días después de la primera
vuelta, que del dato oficial del padrón electoral debían“restarse”
542,974 ciudadanos con DUI vencido así como 132,081
residentes en el exterior que no se registraron para votar desde
el exterior y por tanto no tenían una circunscripción asignada.
A partir de lo anterior el“nuevo”padrón estaba conformado por
4,280,052 electores, con lo que según los datos del Magistrado
Presidente la participación electoral era del 63.6% (Menjivar,
TSE: Participación electoral rondó el 64% de votantes, 2014).
El mensaje del TSE, en voz de los magistrados Eugenio Chicas
y Eduardo Urquilla, era desvirtuar el hecho que efectivamente
había votado un menor porcentaje de población; las palabras
textuales del Presidente del Tribunal fueron“la gente cree
que hoy votó menos gente, lo cual el tribunal publicará en los
periódicos las estadísticas oficiales cuando concluya el escrutinio”,
el Magistrado Urquilla lo acompañó afirmando que“tenemos un
registro electoral sobrestimado y eso tiene como consecuencia
que se sobreestime el ausentismo en las elecciones”(Menjivar,TSE:
Participación electoral rondó el 64% de votantes, 2014).
De cara al anuncio oficial de la segunda vuelta el Magistrado
Chicas dijo que“no podemos partir del padrón (inicial) porque
hay personas que aunque quieran no van a poder votar”(Menjivar,
Ajuste polémico del padrón para segunda vuelta, 2014). Las
declaraciones vertidas produjeron fuertes señalamientos, de
parte de expertos y del principal partido de oposición, sobre
la ilegalidad de las acciones y el efecto nocivo que pudiera
tener dentro del sistema democrático5
, tales como: confundir
y desincentivar, favorecer a determinado partido político,
entre otros. Finalmente el TSE mantuvo el padrón oficial sin
modificación de los electores.
5 Para mayor información leer Velásquez, E. (11 de febrero de 2014). Salvador Samayoa: Es
ilegal que el TSE saque a ciudadanos del padrón. El Diario de Hoy y Meléndez, C., & Rauda,
N. y. (12 de febrero de 2014). ARENA y TSE enfrentados por padrón electoral. La Prensa
Gráfica.
2

3. Lo descrito es un claro ejemplo de cómo el uso inadecuado
de las cifras puede ser un instrumento que desincentive a las
personas para que no hagan uso de su derecho al sufragio. Los
datos indican que el padrón electoral está sobreestimado, y que
se requiere una labor profunda y técnica de depuración, pero,
ésta debe basarse en las causales plasmadas en la normativa
y no en arreglos antojadizos que más que limpiar el padrón lo
que hacen es cuestionar la legitimidad del proceso. Tampoco
es correcto comparar datos que no han sido obtenidos bajo la
misma metodología; la participación electoral de 2014 no sería
comparable con la de 2019, si para este evento se logra tener
un padrón electoral completamente depurado y acorde a la
realidad demográfica del país. Los datos previos a un potencial
padrón electoral real están cargados de inconsistencias y por
tanto se carece de precisión en las cifras.
El desfase entre los datos demográficos
y el padrón electoral
Los informes de las Misiones de Observación Electoral de
la Organización de los Estados Americanos (OEA) para las
elecciones presidenciales de 2009 y 2014 y las elecciones
legislativas y municipales de 2015 sugieren la necesidad de
depurar el padrón electoral. El Informe sobre los pasados
comicios de marzo de 2015 consigna lo siguiente:“El padrón
electoral continúa siendo una debilidad en los procesos
electorales salvadoreños. Si bien existen esfuerzos que
contribuyen a robustecer este importante componente,
se recomienda revisar los mecanismos de actualización y
depuración del mismo, que permitan mantener un registro
más confiable y certero”(Organización de los Estados
Americanos, 2015).
La evidencia más clara de la necesidad de depuración
del padrón la constituye la brecha que existe entre la
población en edad de votar y el número de votantes
registrados. En 2009, de acuerdo a los datos del padrón
electoral y a las estimaciones y proyecciones de población de
la Dirección General de Estadística y Censo (DIGESTYC), existían
501,360 electores más que personas en edad de votar. Dicha
cantidad crece a 659,057 para las elecciones de marzo de 2015.
La sobreestimación del padrón representaba en 2009 el 12% de
éste, en 2012 y 2015 el porcentaje aumenta al 13% y en 2014, la
cifra alcanza el 16%. El cuadro 1 presenta un comparativo entre
los datos poblacionales y del padrón electoral. En las elecciones
de 2009 y 2014 dentro del padrón se incluyen salvadoreños
residentes en el extranjero con capacidad de ejercer el sufragio.
En la primera ocasión, gracias a un Decreto Legislativo6
,
39,463 salvadoreños fueron declarados aptos para votar en
un centro de votación especial. En la segunda se implementa
la Ley Especial para el Ejercicio del Voto Desde el Exterior, en
las elecciones presidenciales7
con lo que 142,418 electorales
fueron habilitados para ejercer el sufragio. De haberse incluido
esta categoría de votantes en las elecciones de 2012 y 2015 la
distancia entre las personas dentro del padrón y en edad de
votar se hubiera ampliado.
3
Año
Padrón
electoral
Proyección de
Población
Población entre Población en
edad de votar
Padrón-
Población
2009 4,226,479 6,153,255 2,428,136 3,725,119 501,360
2012* 4,564,969 2,320,588 3,969,121 595,848
2014 4,955,107 6,401,240
6,289,709
2,244,614 4,156,626 798,481
2015* 4,911,672 6,460,271 2,207,656 4,252,615 659,057
0 y 17 años
Cuadro 1. Evolución del padrón electoral y proyecciones de población
*Elpadróndelaseleccionesde2012y2015noincluyen114,100y184,363votantesqueresidenenelextranjero,respectivamente,pornoteneruna
circunscripciónasignadaparavotar.
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseendatosoficialesdelTribunalSupremoElectoralylaDirecciónGeneraldeEstadísticayCenso.
6
7
6 Decreto Legislativo No. 818 del 11 de febrero de 2009 publicado en el Diario Oficial No. 30 tomo No. 382 del 13 de febrero de 2009.
7 Decreto Legislativo No. 273 del 24 de enero de 2013 publicado en el Diario Oficial No. 27 tomo No. 398 del 8 de febrero de 2013.

4. 4
Las inconsistencias entre el padrón y los datos demográficos
son una constante elección tras elección. De acuerdo a los
datos de DIGESTYC, en 2009, el 60.54% de la población
estaba integrado por personas de 18 años en adelante.
Para el mismo año, el total de electores dentro del padrón
electoral, que cumplen con el segmento poblacional anterior,
representaban el 68.69% del total de población. Para 2015, la
diferencia en las cifras aumenta al 65.83% de personas aptas
para votar según proyección de población versus el 76.03%
de lo que este grupo representa acorde a los datos del TSE.
No hay congruencia entre lo registrado por la autoridad
electoral y lo que se estima sería el dato de ciudadanos con
capacidad de ejercer el sufragio (ver cuadro 2).
Por otra parte, no existe correspondencia entre el
porcentaje de crecimiento poblacional, entre un evento
electoral y otro, y el crecimiento que presenta el padrón
para el mismo período. Entre 2009 y 2012 el padrón
electoral observa un incremento del 10.7%, mientras que la
proyección de población crece un 2.2%, hay una diferencia
de 8.5 puntos porcentuales entre ambas mediciones. Aún
al comparar el crecimiento entre 2014 y 2015 se observan
diferencias entre ambas variables (ver cuadro 3). Si bien
es importante revisar los factores a partir de los cuales
se realizan las estimaciones y proyección de población,
y más aún realizar un censo poblacional que oriente los
datos demográficos del país porque éstos pueden incluir
problemas o errores, las brechas registradas fundamentan
la necesidad de una limpieza más exhaustiva de los datos
sobre electores.
Un padrón electoral con datos no confiables
distorsiona desde el punto de partida el proceso
electoral y abre espacios para generar dudas y
cuestionamientos hacia la exactitud de los registros
de los electores y la integridad de las elecciones.
Una depuración seria debe eliminar a todos aquellos
ciudadanos que temporal o permanentemente no están
en la capacidad de ejercer el sufragio. El primer hecho
está relacionado con una suspensión de derechos vía
orden judicial, lo cual genera un impedimento absoluto
para ejercer el voto. El segundo aspecto está ligado a un
eficiente descargo de las personas fallecidas de acuerdo
a informes emitidos por las autoridades competentes.
¿Por qué es necesario un padrón
electoral confiable?
Contar con un padrón electoral confiable presenta, por
lo menos, tres beneficios: 1) disminuye la posibilidad que
algunos ciudadanos emitan un voto doble o múltiple,
asegurando así que los habilitados para ejercer el sufragio
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseendatosoficialesdelTribunalSupremoElectoralylaDirección
GeneraldeEstadísticayCenso.
Cuadro 2. Desfase entre el porcentaje de
población mayor de 18 años respecto al padrón
y estimación de población
Año
Población mayor de 18 años
% Estimación de población % Padrón electoral
2009 60.54% 68.69%
2012 63.11% 72.58%
2014 64.93% 77.41%
2015 65.83% 76.03%
Período
Crecimiento
del padrón
Crecimiento
poblacional
2009 -2012 10.7% 2.2%
2012 -2014 5.9% 1.8%
2014 -2015 2.8% 0.9%
*Paraelcálculosetomóelpadrónelectoralcompletoesdecirconlosvotantesdelexteriorpara
todaslaselecciones.
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseendatosoficialesdelTribunalSupremoElectoralylaDirección
GeneraldeEstadísticayCenso.
Cuadro 3. Crecimiento porcentual del padrón
electoral y proyección de población*.

5. 5
solo lo hagan una vez; 2) permite contar con estadísticas de
participación electoral confiables; si los datos con los que se
trabajan son erróneos, los cálculos que se realicen reflejarán
conclusiones equivocadas que podrían desestimar cualquier
análisis o transmitir la idea de un falso ausentismo; y, 3) favorece
un uso eficiente de los recursos al poder tener una planificación
certera sobre la base de un número real de electores.
La independencia y credibilidad del manejo de la información del
RNPN es un factor imprescindible al momento de conformar un
padrón electoral limpio de errores. La transparencia con la que
se emita el DUI y maneje la respectiva base de datos deriva en un
registro civil puro como base para la creación del registro y
padrón electoral.
Otro aspecto que debe discutirse de forma técnica es la
introducción de tecnología en el proceso de identificación
de electores. Elementos como la biometría y su aplicación en el
registro electoral podría aportar seguridad sobre la identidad
de los votantes, lo anterior, sin perjuicio de las medidas que
deben adoptarse para evitar algunos señalamientos negativos
en otros países sobre la efectividad del instrumento y los altos
costos de su implementación8
.
8 Para mayor información sobre el caso colombiano y su registro biométrico puede
consultar la página web de la Registraduría Nacional el Estado Civil de la República de
Colombia en http://www.registraduria.gov.co/-Biometria-.html, también ver Rodríguez,
J. (enero-junio de 2014). Las herramientas tecnológicas en el procedimiento electoral
colombiano. Nuevos Paradigmas de las Ciencias Sociales Latinoamericanas, V(9), 27-48.En
el caso brasileño puede consultar el sitio web del Tribunal Superior Electoral http://english.
tse.jus.br/electronic-voting/the-biometrical-system-in-brazil, también ver Observatorio del
voto-e en Latinoamérica. (2011). Reporte automatización del proceso electoral en Brasil.
Finalmente, la autoridad encargada de la conformación
del padrón debe someterse a la contraloría ciudadana
tanto en el proceso de construcción como en análisis
posteriores. El principio de máxima publicidad de la lista
final de electores debe cumplirse y exponerse al ciudadano
para que sea éste quién evalúe la confección del mismo.
FUSADES en estudios anteriores ya ha realizado
planteamientos sobre la necesidad de una profunda
depuración al padrón electoral9
la cual debe ser
acompañada de: 1) un estudio demográfico sobre el
comportamiento poblacional; y, 2) la aplicación de una
metodología transparente y articulada con las instituciones
involucradas, de parte del TSE, para la depuración del
registro y su respectiva actualización. Es inaceptable
afrontar otro evento electoral con un padrón electoral
plagado de inconsistencias. El RNPN, la DIGESTYC y el
TSE deben coordinar esfuerzos que permitan eliminar el
margen de error y tener datos reales sobre la cantidad de
ciudadanos habilitados para votar.
9 Para más información revisar FUSADES. (Julio de 2014). Análisis político. Voto
residencial: Avances y desafíos. San Salvador y FUSADES. (Mayo de 2015). El Salvador.
Año político junio 2014 - mayo 2015. San Salvador.

6. 6
Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador
Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366, www.fusades.org
Bibliografía
Cáceres, M. (29 de enero de 2016). Emisión de 923 dobles DUI hace vulnerable el padrón electoral. El Diario de Hoy,
págs. 2-3.
Corte de Cuentas de la República de El Salvador. (2015). Informe de auditoría a las tecnologías de información y
comunicación del Registro Nacional de las Personas Naturales, por el período comprendido del 1 de enero de 2012 al 31 de
agosto de 2014. San Salvador.
FUSADES. (Julio de 2014). Análisis político. Voto residencial: Avances y desafíos. San Salvador.
FUSADES. (Mayo de 2015). El Salvador. Año político junio 2014 - mayo 2015. San Salvador.
Meléndez, C., & Rauda, N. y. (12 de febrero de 2014). ARENA y TSE enfrentados por padrón electoral. La Prensa Gráfica.
Menjivar, V. (11 de febrero de 2014). Ajuste polémico del padrón para segunda vuelta. La Prensa Gráfica.
Menjivar, V. (6 de febrero de 2014). TSE: Participación electoral rondó el 64% de votantes. La Prensa Gráfica.
Observatorio del voto-e en Latinoamérica. (2011). Reporte automatización del proceso electoral en Brasil.
Organización de los Estados Americanos. (2015). Informe ante el Consejo Permanente de la Misión de Observación
Electoral - El Salvador.
Rodríguez, J. (enero-junio de 2014). Las herramientas tecnológicas en el procedimiento electoral colombiano. Nuevos
Paradigmas de las Ciencias Sociales Latinoamericanas, V(9), 27-48.
Tribunal Supremo Electoral. (2012). Importancia del Registro Electoral en la depuración del Padrón Electoral y el Voto
Residencial. San Salvador.
Velásquez, E. (11 de febrero de 2014). Salvador Samayoa: Es ilegal que el TSE saque a ciudadanos del padrón. El Diario
de Hoy.
Velásquez, E. (11 de marzo de 2016). Corte de Cuentas confirma que hay 985 DUI irregulares. El Diario de Hoy.