Junio de 2014
Quinto año de gobierno del presidente Funes
Apreciación general
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES)
	 Quinto año de gobierno del presidente Funes : apre...
Evaluación general del quinquenio 2009-2014
I.	 Base de sustentación del presidente Funes
II.	 Compromiso con la democraci...
SIGLAS
ACIGS	 Asociación Comercial e Industrial Guatemalteca Salvadoreña
AIES	 Aeropuerto Internacional de El Salvador Mon...
DNM	 Dirección Nacional de Medicamentos
ECOS	 Equipos Comunitarios de Salud
EITP	 Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno
ENEL	 ...
MH	 Ministerio de Hacienda
MIAUP	 Mejora Integral de Asentamientos Urbanos Precarios
MINEC	 Ministerio de Economía
MINED	 ...
SIPAGO	 Sistema Integrado Prepago
SITRAMSS	 Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador
SPSU	 S...
FUENTES CONSULTADAS
1.	Comunicados
2.	Declaraciones
3.	 Notas periodísticas
4.	 Encuestas de opinión
5.	 Apoyo documental ...
viii.	FISDL
ix.	MAG
x.	MARN
xi.	MH
xii.	MOP
xiii.	MINSAL
xiv.	MINED
xv.	PNC
xvi.	SIS
xvii.	STP
xviii.	VMT
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  1. 1. Junio de 2014 Quinto año de gobierno del presidente Funes Apreciación general
  2. 2. Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) Quinto año de gobierno del presidente Funes : apreciación general / Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social. (FUSADES). -- 1a. ed. -- San Salvador, El Salv. : FUSADES, 2014. 160 p. : cuadros, gráficos ; 20 cm. ISBN 978-99923-962-9-2 1. Funes Cartagena, Carlos Mauricio-Pensamientos políticos--Administración pública. 2. El Salvador-Administración. I. Título 351 F981q sv BINA/jmh FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADES Una publicación del Departamento de Estudios Políticos Primera edición 300 ejemplares La investigación de esta publicación concluyó el 20 de mayo de 2014 ISBN 978-99923-962-9-2 Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro Prohibida la reproducción total o parcial de este documento, sin previa autorización de FUSADES. Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador.
  3. 3. Evaluación general del quinquenio 2009-2014 I. Base de sustentación del presidente Funes II. Compromiso con la democracia III. Relación del Presidente con el sector privado IV. Eficacia de la administración pública i. Seguridad pública ii. Política exterior V. Relación Ejecutivo - Legislativo Bibliografía TABLA DE CONTENIDOS 1 31 45 55 75 119 137 157 167
  4. 4. SIGLAS ACIGS Asociación Comercial e Industrial Guatemalteca Salvadoreña AIES Aeropuerto Internacional de El Salvador Monseñor Óscar Arnulfo Romero y Galdámez AMSS Área Metropolitana de San Salvador ANDA Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados ANEP Asociación Nacional de la Empresa Privada ANSP Academia Nacional de Seguridad Pública APP Asocios Público-Privados ARENA Alianza Republicana Nacionalista ASI Asociación Salvadoreña de Industriales BANDESAL Banco de Desarrollo de El Salvador BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica BID Banco Interamericano de Desarrollo CASALCO Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción CCIES Cámara de Comercio e Industria de El Salvador CCR Corte de Cuentas de la República CD Cambio Democrático CDHES Comisión de Derechos Humanos de El Salvador CEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa CELAC Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños CEPA Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CES Consejo Económico y Social CIFCO Centro Internacional de Ferias y Convenciones CIJ Corte Internacional de Justicia CNC Consejo Nacional para el Crecimiento CONAPES Consejo Nacional de la Pequeña Empresa de El Salvador CPI Corte Penal Internacional CSJ Corte Suprema de Justicia CSR Comunidades Solidarias Rurales CSU Comunidades Solidarias Urbanas DGCP Dirección General de Centros Penales
  5. 5. DNM Dirección Nacional de Medicamentos ECOS Equipos Comunitarios de Salud EITP Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno ENEL Ente Nazionale Per l’Energía eLettrica FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación* FECEPE Fideicomiso Especial para la Creación de Empleos en Sectores Productivos FESPAD Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho FGR Fiscalía General de la República FISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional FONAVIPO Fondo Nacional de Vivienda Popular FOVIAL Fondo de Conservación Vial FSG Fondo Salvadoreño de Garantías FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social GANA Gran Alianza por la Unidad Nacional GEA Grupo Especial Antiextorsiones ICC* Cámara de Comercio Internacional ICES Iniciativa Ciudadana El Salvador Cambia IED Inversión Extranjera Directa INE Inversiones Energéticas INPEP Instituto Nacional de las Pensiones de los Empleados Públicos ISR Impuesto Sobre la Renta ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social ISTA Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria JBIC Banco de Cooperación Internacional de Japón* LACAP Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería MAM Movimiento Amigos de Mauricio MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales MCC Movimiento Ciudadanos por el Cambio MCC* Corporación Reto del Milenio MERCOSUR Mercado Común del Sur
  6. 6. MH Ministerio de Hacienda MIAUP Mejora Integral de Asentamientos Urbanos Precarios MINEC Ministerio de Economía MINED Ministerio de Educación MINSAL Ministerio de Salud MJSP Ministerio de Justicia y Seguridad Pública MOEA Misión de Observadores de la Organización de Estados Americanos MOP Ministerio de Obras Públicas MS-13 Mara Salvatrucha ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio OIE Organismo de Inteligencia del Estado OIT Organización Internacional del Trabajo ONU Organización de las Naciones Unidas OPAMSS Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador PAF Plan de Agricultura Familiar PAIP Programa Anual de Inversión Pública PATI Programa de Apoyo Temporal al Ingreso PCN Partido de Concertación Nacional PDC Partido Demócrata Cristiano PEP Personas Expuestas Públicamente PNC Policía Nacional Civil PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PROESA Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversiones de El Salvador PYME Pequeña y Mediana Empresa SAP Subdirección Antipandillas SCIS Sociedad de Comerciantes e Industriales Salvadoreños SICA Sistema de Integración Centroamericana SICDES Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo en El Salvador SIGET Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones SIMEDUCO Sindicato de Maestros de la Educación con Participación de las Comunidades
  7. 7. SIPAGO Sistema Integrado Prepago SITRAMSS Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador SPSU Sistema de Protección Social Universal STP Secretaría Técnica de la Presidencia TPS Estatus de Protección Temporal TSE Tribunal Supremo Electoral UE Unión Europea UNODC Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito UPES Unidos por El Salvador USAID* Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos de América VMT Viceministerio de Transporte VMVDU Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano *Por sus siglas en inglés.
  8. 8. FUENTES CONSULTADAS 1. Comunicados 2. Declaraciones 3. Notas periodísticas 4. Encuestas de opinión 5. Apoyo documental y técnico del DEC, DES y DEL 6. Constitución de la República de El Salvador 7. Diversas leyes nacionales 8. Resoluciones de entidades jurisdiccionales 9. Información solicitada vía Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) a diferentes instituciones gubernamentales: i. ANSP ii. BANDESAL iii. CEL iv. CENTA v. CEPA vi. DGCP vii. FGR
  9. 9. viii. FISDL ix. MAG x. MARN xi. MH xii. MOP xiii. MINSAL xiv. MINED xv. PNC xvi. SIS xvii. STP xviii. VMT
  10. 10. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 1 Evaluación general del quinquenio 2009-2014 Durante los últimos cinco años, el Departamento de Estudios Políticos de Fusades ha registrado los hechos políticos más relevantes de la administración del presidente Mauricio Funes. Tratándose del final del período presidencial, además de la apreciación de los últimos doce meses de la actual administración, también se incluye la evaluación general del quinquenio en las distintas áreas que fueron objeto de monitoreo durante el período señalado. El análisis que ahora se publica constituye un importante referente para los futuros gobiernos porque identifica y evalúa el comportamiento, las decisiones y las omisiones del Presidente y de sus principales funcionarios. Asimismo, se examina el impacto que causaron estos hechos en el desarrollo nacional, en el sistema democrático y en la promoción o deterioro de la armonía social que está obligado a promover por Constitución el Presidente de la República.
  11. 11. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 2 Siendo la primera vez que la alternancia en el gobierno recaía en un partido de izquierda con postulados socialistas, las expectativas y los temores alcanzaron niveles muy elevados. La incertidumbreyladesconfianzadelempresariadosejustificabandebidoalpasadoyalaorientación ideológica de las propuestas del FMLN. Su visión acerca del sistema económico y político y sus referentes en América Latina, auguraban una posible incorporación del país a bloques ideológicos liderados por Venezuela. También se presumía un posible deterioro en las relaciones con Estados Unidos debido a los antecedentes discursivos del partido oficial, y una posible reversión de la Ley de Integración Monetaria. Al final del quinquenio y debido a la resistencia de la Sala de lo Constitucional a través de sus resoluciones y a las acciones de la sociedad civil por asegurar la vigencia del Estado de derecho, se mantiene el sistema republicano, democrático y representativo establecido en la Carta Magna; asimismo, El Salvador no se ha sumado a la alianza bolivariana y la Constitución de la República no ha sufrido reformas en sus cláusulas pétreas. Si bien el país mantiene un grado de libertad que garantiza a los ciudadanos, aunque de manera frágil y con intimidaciones aún latentes, el respeto de los derechos fundamentales establecidos en laConstitución,durantelaadministraciónquefinalizasepresentaronalgunaspeligrosasdecisiones, que permitieron un grado importante de concentración del poder político y que intentaron anular el principio republicano de separación de poderes. En otros aspectos, el gobierno tuvo serios fracasos en las áreas de seguridad pública, crecimiento económico y generación de empleo. Hubo falta de concreción en los proyectos estratégicos de infraestructura y, como ya se dijo, un preocupante irrespeto al principio democrático de autonomía de los Órganos fundamentales del Estado. Se esperaban políticas que dinamizaran la economía, atrajeran inversión extranjera, impulsaran la reforma política y promovieran la transparencia. Sin embargo, los estudios en cada una de estas áreas no reflejan avances significativos en ninguno de los propósitos que se trazó el gobierno para el quinquenio 2009-2014. Por otra parte, el mandatario deterioró gravemente el clima de concertación con el sector privado. Ésta es una de las causas a las que se atribuye la falta de resultados. Durante prácticamente todo el período presidencial, las relaciones entre los empresarios y el gobernante fueron de tensión constante y desembocaron en una ruptura en el cuarto año de gestión, estatus que se ha mantenido en los últimos doce meses. La crisis institucional y la decisión del Presidente de expulsar de las Instituciones Oficiales Autónomas a los directores designados por la Asociación Nacional de la Empresa Privada, fueron algunos de los motivos que alejaron a los empresarios del mandatario.
  12. 12. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 3 En cuanto a la relativa funcionalidad del Presidente a nivel legislativo en el quinquenio que finaliza, éstafuelaconsecuenciadeltransfuguismo,muyprobablementealentadoporelEjecutivo,queafectó al principal partido de oposición en dos ocasiones, durante los años 2010 y 2012. Prácticamente se aprobaron todas las iniciativas de ley del Ejecutivo y a diferencia de las administraciones anteriores, se contó con presupuestos y préstamos internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa sin retraso alguno. Finalmente y como se desarrolla más adelante, la administración del presidente Funes deja muy malos precedentes en materia democrática. En los cinco años de su gestión al frente del Órgano Ejecutivo, el gobernante irrespetó el principio de separación de poderes, amenazó con incumplir varias de las sentencias de la Sala de lo Constitucional, promovió el“ventajismo estatal”a favor del partido oficial durante las elecciones presidenciales de 2014 e intimidó a sus detractores y críticos con el impulso de procesos penales, sin importarle que la ejecución de los mismos es una atribución exclusiva de otras instituciones del Estado. La relación del presidente Funes con el FMLN El presidente Funes mantuvo una relación errática con el FMLN durante los cinco años de su gestión. No estar vinculado orgánicamente al partido, le otorgó al mandatario un margen de maniobra para decidir, en función de la coyuntura política y electoral, el tipo de trato que dispensaría a la élite del partido gobernante. Aunque acontecieron momentos de tensión pública, el balance general indica que el mandatario contó con el apoyo del partido en la mayor parte de la gestión presidencial. Todo lo contrario sucedió en el plano de las alianzas, en el que, desde el primer año de gobierno, se presentó un acelerado y constante deterioro que intentó recuperarse al final de la administración con la creación de algunos movimientos sociales y ciudadanos que se presume fueron patrocinados directamente por el Órgano Ejecutivo. LarelaciónPresidente-élitedelpartido,aunquesecaracterizóporuncomportamientopendularpor parte de ambos actores, no afectó, en ningún momento, el apoyo de la fracción legislativa del FMLN a las iniciativas de ley impulsadas por el mandatario. Está claro que la facilidad y agilidad con la que se aprobaron las propuestas de ley del Ejecutivo, fue, en gran medida, consecuencia del transfuguismo ocurrido en el principal partido de oposición política. Los esfuerzos de concertación del presidente con Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) fueron prácticamente inexistentes. Las eventuales contradicciones entre el FMLN y el Presidente, tampoco se expresaron en el tema de la separación de poderes. Al contrario, el persistente ataque a la Sala de lo Constitucional se hizo siempre de común acuerdo, aunque al final terminaran respetándose las decisiones judiciales. La
  13. 13. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 4 connivencia en contra de la Sala de lo Constitucional para evitar el cumplimiento de las sentencias de esta instancia sobre la ilegalidad de las elecciones de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y la del Fiscal General de la República, representó, probablemente, el más grave atentado a la institucionalidad desde el Acuerdo de Paz. De la misma manera, el enfrentamiento entre el Presidente y el FMLN, sobre todo durante el primer y el tercer año de gobierno, no evitaron la complicidad con la que actuaron durante los comicios presidenciales de 2014, en las que finalmente resultó electo, por la vía legal, el candidato de izquierda. En el apartado sobre el compromiso con la democracia durante los últimos doce meses de la administración Funes, se ampliarán los déficits en materia de respeto al Estado de derecho que se reflejó en la inequidad de las elecciones y en un claro“ventajismo”estatal a favor del partido gobernante. Entre el presidente Funes y el FMLN se generó, desde el inicio del quinquenio, una relación de conveniencia recíproca. Previamente, en la campaña electoral de 2009, Mauricio Funes, el candidato, encontró en el partido de izquierda el vehículo para competir por el poder político en las elecciones presidenciales. Para el FMLN, la participación de un“aspirante foráneo”, no partidario ni militante, representó una oportunidad que finalmente le permitió obtener la primera victoria en unos comicios de este tipo. Con el triunfo en esas elecciones llegó la alternancia al gobierno de la República. La expectativa del cambio que identificaron los salvadoreños en la figura del presidente Funes supuso, desde un inicio, una fuerte presión para el FMLN que calificó la llegada al Ejecutivo como una“etapa de transición”. Es decir, el FMLN definió al Presidente como“un instrumento y como un medio para obtener su fin post 2014”1 . De esta manera, el vínculo entre el gobernante y el Frente pasó por diferentes etapas en la administración 2009-2014. Durante los primeros doce meses se presentaron distintos momentos entre armonía, distanciamiento, tensión, frustración, cohabitación y confrontación. En el segundo añodegestión,larecomposicióndelagobernabilidadlegislativaylapermanenciaderepresentantes del partido oficial en el gabinete de gobierno contribuyeron a mejorar la relación. Los siguientes doce meses fueron de mucha tensión. Abundaron las acusaciones recíprocas y los reclamos por los resultados de las elecciones legislativas y municipales de marzo de 2012 y por la sustitución de los militantes del FMLN que integraban el gabinete de seguridad. Finalmente, el cuarto y el quinto año, previos a las elecciones presidenciales, mostraron signos de sólida armonía 1 Fusades (2010),“Primer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010.
  14. 14. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 5 entre ambos actores políticos, especialmente porque el FMLN necesitaba del apoyo institucional del Presidente para asumir como propios los logros de la administración 2009-2014. Una situación diferente se produjo entre las bases del FMLN y el Presidente, así como con el resto de aliados políticos, particularmente con el partido Cambio Democrático (CD) y con los movimientos sociales.Larelaciónentreelmandatarioylostresactoresseñalados secaracterizóporunprogresivo deterioro desde el primer año de gobierno. LasbasesdelFrentereclamaronalacúpulaconcretamentedosaspectos:lafaltadeparticipacióndel Presidente en los eventos partidarios y el cumplimiento de las promesas orientadas a implementar “el cambio”ofrecido por el candidato Funes durante la campaña electoral. La militancia resintió la actitud del gobernante, que si bien era justificable antes de las elecciones con el objetivo de mostrar un candidato independiente y no sometido a ataduras ideológicas, no fue aceptable una vez electo, porque las bases del partido deseaban compartir directamente sus inquietudes con el Presidente de la República. Conforme se desarrolló el quinquenio y debido a que la economía se mantuvo estancada, la militancia reclamó, cada 1º de mayo, la falta de políticas dirigidas a la creación de empleo y a la mejora de las condiciones sociales de los salvadoreños. Los pactos entre los aliados políticos y el Presidente se debilitaron durante los primeros tres años de gestión. Cambio Democrático (CD) es un partido comprometido con la institucionalidad del país, que permitió al gobierno contar con el respaldo de un actor político respetado por diferentes sectores de la vida nacional. Los representantes de CD, nombrados por el Presidente en varias instituciones públicas, finalmente fueron removidos de sus cargos. Esta decisión del mandatario terminó por afectar de manera crítica la participación de este partido en el proyecto político del Presidente. Debe agregarse que la insatisfacción de diferentes movimientos sociales, sindicatos y organizaciones de la sociedad civil, se extendió, a la mitad de la gestión, al partido en el poder, debido, probablemente, a los momentos de recomposición de las relaciones entre el FMLN y el presidente Funes. En términos generales, tanto el Presidente como el FMLN, administraron una relación que osciló entre la tensión y la armonía. Como ya se dijo párrafos atrás, esta realidad jugó a su favor y les permitió asumir responsabilidades o exonerarse de éstas en función de la coyuntura política y electoral.
  15. 15. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 6 Cuando el trato entre ellos se recomponía se acrecentaba al mismo tiempo la dificultad del partido oficialparasepararsedelasdecisionesgubernamentales.Porelcontrario,coneldeteriorodelasocio entre el Frente y el mandatario, se facilitó el acercamiento del partido con sus bases tradicionales y las expresiones críticas de la dirigencia hacia el Gobierno encontraron vía libre. De la misma manera el Presidente identificó en este comportamiento una oportunidad para alejarse de las ideas radicales del partido. Este tipo de estrategia la utilizó principalmente en las entrevistas que concedió a medios extranjeros, en las que criticó ampliamente el Socialismo del Siglo XXI. De manera simultánea y cuando políticamente o electoralmente convenía, el Presidente fue al encuentro del FMLN. Finalmente, debe señalarse que la recomposición del ligamen entre el FMLN y el Presidente durante los últimos dos años de gestión, tuvo como principal incentivo, la cercanía del evento electoral en el que se eligió a Salvador Sánchez Cerén como Presidente de la República. El deterioro del Estado de derecho y del sistema democrático durante el quinquenio Funes El quinquenio 2009-2014 mostró una evolución negativa en materia democrática. Desde la Presidencia de la República se impulsaron graves violaciones al Estado de derecho. Ciertamente, el presidente Funes cumplió su compromiso de distanciarse del Socialismo del Siglo XXI. Sin embargo, como se describe en este apartado, el mandatario contribuyó, de manera abierta y sin reparo alguno, junto al denominado “bloque de partidos”, a debilitar la independencia judicial, irrespetando las sentencias de la Sala de lo Constitucional. Durante el período que finaliza, también se afectó la equidad electoral, se utilizaron recursos del Estado para hacer proselitismo de forma ilegal y se mantuvo por parte del gobernante un constante estilo de intolerancia a la crítica. Al tratarse del primer gobierno de alternancia en la época postconflicto, el presidente Funes tuvo una oportunidad histórica de avanzar hacia la consolidación de la democracia. De hecho, en su discurso como Presidente electo en marzo de 2009, el mandatario mencionó su “compromiso incondicional” con la Constitución y la democracia, su respeto a la crítica y su apertura al partido de oposición en tanto que este debía “tener la seguridad” de que sería “respetado y escuchado”2 . Además, hizo énfasis en la necesidad de enfrentar la crisis económica, aseguró que su gobierno estaría“animado por el espíritu de la unidad nacional”y agregó que este objetivo exigía“dejar de lado desde ya, en este mismo instante, la confrontación y el revanchismo”3 . 2 Discurso de Mauricio Funes como Presidente electo, 15 de marzo de 2009. 3 Ibíd.
  16. 16. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 7 Asimismo, al tratarse de un mandatario ajeno a la militancia en el partido de gobierno, el presidente Funes contó inicialmente con el capital político y la confianza necesaria para delinear una agenda de acuerdos mínimos entre las dos principales fuerzas políticas. Prueba de ello fue la mediación que realizó al comienzo de su mandato en el proceso de elección de magistrados de la CSJ; del cual, conforme a la opinión de la ciudadanía organizada y de los mismos diputados en su momento, derivó una Sala de lo Constitucional “de lujo” integrada por salvadoreños “independientes” y “honrados”4 , además de presentar una respetada trayectoria profesional. Irónicamente, el primer atentado grave por parte del presidente Funes al Estado democrático y constitucional de derecho fue, precisamente, complotar contra esa Sala de lo Constitucional. Durante los últimos tres años de la administración, la gestión del presidente Funes mostró retrocesos sustanciales en cuanto al ejercicio democrático del poder político y propició la confrontación social con una constante diatriba y con descalificaciones hacia sus críticos. En contraste con esa actitud, al inicio de su mandato, el Presidente extendió las relaciones de El Salvador en materia de política exterior, apoyó la reinserción de Honduras a la comunidad internacionaltraslacrisispolíticade2009,evitólapartidizacióndelRegistroNacionaldelasPersonas Naturales (RNPN) y el uso electoral del aparato estatal al prohibir la participación proselitista de funcionarios del Órgano Ejecutivo, vetó un decreto adverso al fallo de la Sala de lo Constitucional de 2010 sobre las listas de candidatos a diputados y logró el consenso de un anteproyecto de Ley de Asocios Público Privados desde el Consejo Económico y Social, entre otros. En el esquema 1, se muestran los principales hechos identificados en cada apreciación anual. Esquema 1. Principales hechos registrados en materia de compromiso con la democracia * Reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública e Instituto de Acceso a la Información Pública Fuente: Elaboración propia. 4 Redacción Diario El Mundo (2011),“Partidos eligieron Sala de lo Constitucional en 2009 por‘independientes’”, Diario El Mundo, 16 de junio de 2011. Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 • Política exterior más abierta • Límites de proselitismo • Respaldo a reforma electoral • Caso SIECA • Traslados de fondos • Sanción DL 555 • Proyecto APP • Cómplice en crisis CSJ • Ventajismo oficial a favor del partido de gobierno campaña electoral • Amenazas de juicio penal a opositores • División y polarización • Facilitación del proyecto ALBA • Intolerancia a la crítica • Obstáculos LAIP • DL 743 • Respaldo en crisis CSJ • RLAIP/IAIP* • Casos Castillo y Ochoa • Sanción DL 758 • Apoyo a Honduras • Elección CSJ • Caso RNPN 83% 69% 69% 68%70% 80% 90% 2do año 1eraño 3eraño 4to año 2do año1eraño 3eraño 4to año5to año 5to año
  17. 17. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 8 Entre 2011 y 2014 se observaron conductas contrarias a la democracia en cuatro vías: la complicidad en repetidos intentos por desarticular un control constitucional independiente, la descalificación ante la crítica, la obstaculización sistemática a la implementación de herramientas de transparencia y acceso a la información pública, y la intervención estatal en la competencia electoral por la Presidencia. Respecto al primer tema, el presidente Funes inició una serie de actos complementarios a los esfuerzos de la Asamblea Legislativa por neutralizar el control constitucional con la sanción exprés del DL 743 en 2011, el cual no fue discutido en la comisión legislativa respectiva y se publicó en el Diario Oficial el mismo día de su aprobación. Luego, en 2012, surgirían descalificaciones en contra de los magistrados constitucionales; respaldos públicosalaposibilidaddeexpulsaralentoncespresidentedelaCSJdelaSaladeloConstitucional– trasladándolo a otra sala de la CSJ– y a la intervención inconstitucional de la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ); negativas a publicar algunos fallos constitucionales en el Diario Oficial; apoyos con el uso de la fuerza pública, específicamente de la Policía Nacional Civil (PNC), para desobedecer de forma manifiesta lo resuelto por la Sala de lo Constitucional además de irrumpir violentamente en el edifico de la CSJ, etc. En el mismo contexto del DL 743, ante una crítica hecha por el reconocido abogado y exdirigente del FMLN, Fabio Castillo, el mandatario mostró las primeras señales de intolerancia a declaraciones adversas. Días después de que Fabio Castillo cuestionara la sanción del decreto mencionado, el presidente Funes lo destituyó de una comisión asesora de Cancillería por “pérdida de confianza”5 . Otros reconocidos casos de intolerancia se presentaron cuando Sigifredo Ochoa Pérez, ahora diputado de la Asamblea Legislativa, cuestionó el discurso del gobernante en la conmemoración de los 20 años de la firma de la paz; y cuando Fusades publicó cifras de pobreza sustentadas en datos oficiales. Un déficit adicional tiene relación con los diversos obstáculos, en distintos niveles, provocados desde la Presidencia de la República para evitar la correcta implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP). El atraso en la emisión del Reglamento de Acceso a la Información Pública (RAIP), los vicios de inconstitucionalidad de dicho reglamento que neutralizaban a la LAIP, el veto a las ternas enviadas por los diferentes sectores para integrar el Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) y los obstáculos presupuestarios para su financiamiento, son algunas de las acciones observadas por parte del mandatario. 5 Henríquez, E. (2011),“Fabio Castillo destituido una semana después de criticar a Funes”, El Faro, 14 de junio de 2011.
  18. 18. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 9 A este punto, el avance democrático se había deteriorado, principalmente, en cuanto al respeto del Estado de derecho. Sin embargo, durante el quinto año de su mandato, el presidente Funes contribuyó al debilitamiento de un elemento base de toda democracia: el proceso electoral. A través de declaraciones a medios de comunicación, de publicidad gubernamental y de sus programas radiales de los sábados, el presidente Funes violó la Constitución, la ley electoral y las resoluciones de la Sala de lo Constitucional y del Tribunal Supremo Electoral (TSE) al utilizar las instituciones y los recursos públicos a favor del partido de gobierno promoviendo el continuismo en el Ejecutivo y criticando al principal partido de oposición. Si bien en elecciones presidenciales pasadas se habían observado conductas para favorecer al partido de gobierno, los últimos comicios sentaron un precedente negativo al profundizar la utilización de los recursos públicos con fines electorales afectando de forma sustancial la equidad en la competencia electoral. Aestosesumóotraconductaantidemocráticaporpartedelmandatario:lainstrumentalización de la acusación de delito para neutralizar a opositores políticos. En varias ocasiones, el presidente Funes trasladó discusiones políticas al campo penal y criminalizó las políticas públicas de administraciones anteriores, a la vez que acusó de distintos delitos a exfuncionarios, columnistas, dirigentes gremiales o miembros de partidos políticos con el objetivo de neutralizarlos ante las críticas realizadas a su gestión. Las acusaciones del mandatario contrariaron el principio constitucional de presunción de inocencia e incluso de la autonomía de la Fiscalía General de la República (FGR), en referencia a las presiones que ejerció contra el Fiscal, de forma pública, para que iniciara la persecución penal en diversos casos. Finalmente, en materia de reforma política, no se registraron mayores avances de fondo. En su programa degobierno,elpresidenteFunespropusonuevoselementosenelsistemaelectoralquesí fueron introducidos en el quinquenio, particularmente el voto residencial, el voto desde el exterior y los concejos municipales plurales. Sin embargo, las reformas de fondo –también planteadas en su programa– como la descentralización del Estado y el reordenamiento administrativo y territorial, la separación de funciones delTSE y el control del financiamiento de los partidos políticos, entre otras, quedaron relegadas al final del período. Las conductas antidemocráticas registradas en el quinquenio 2009-2014, generan un precedente negativo que debe ser rechazado, particularmente, por el próximo Presidente de la República. Desde su función como Jefe del Estado, el nuevo mandatario debe liderar la consolidación democrática en el país en todos sus niveles; desde procurar el diálogo cordial y la cohesión de la sociedad, hasta abstenerse de intervenir en la competencia electoral y respetar la independencia de poderes.
  19. 19. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 10 La ruptura de las relaciones entre el Presidente y el sector privado El trato entre el gobernante y el sector privado, representado por la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), registró, durante el quinquenio que finaliza, un desgaste gradual. Inició con una relación estable en el primer año, pasó a tensiones constantes y confrontaciones directas en el segundo, continuó con la profundización de las diferencias en los siguientes doce meses, hasta culminar con la ruptura de todo tipo de comunicación en los últimos dos años de la presidencia Funes. Los mensajes del Presidente al principio de la administración, tranquilizaron a los empresarios. El gobernante reiteró en varias ocasiones su disposición para fortalecer la relación con el sector privado y su compromiso de promover la actividad económica del país. La ausencia de cambios sustanciales en los sistemas político y económico contribuyó, en el año de inicio del gobierno, a que la relación entre ambos actores no se caracterizara por choques frontales. En los primeros doce meses, sin embargo, existieron puntos de divergencia sobre la continua situación de inseguridad, acerca del debate que rodeaba el tema del pacto fiscal y, en menor medida, por diferencias en cuanto al papel del Consejo Económico y Social (CES). Debe señalarse que la naturaleza mixta del gobierno, principalmente al inaugurarse la gestión Funes, dio lugar a una relación sector privado–sector público con diferentes matices. En otras palabras, el sector privado tuvo, en el contexto del primer año, una especie de“doble interlocución” con el gobierno: por un lado con el Ejecutivo, y por el otro, con el partido de gobierno6 . Conforme evolucionó la administración, el sector empresarial denunció la falta de acciones concretas para resolver los principales problemas del país. La tensión entre los empresarios y el mandatario aumentó y se presentaron los momentos de confrontación directa. Las declaraciones del mandatario en contra de las gremiales empresariales generaron un clima de incertidumbre política. Frecuentemente, el Presidente señalaba que la falta de crecimiento económico se debía a la inactividad de los hombres de negocios. Esa atribución de culpa caracterizó buena parte de su administración. Les reprendió públicamente, en un sinnúmero de ocasiones, su falta de inversión en el país, alentó la división de clases, y mostró desde el segundo año de gobierno un alto grado de intolerancia a la crítica que se mantuvo hasta el final del quinquenio. Un hecho manifiesto y recurrente del período de gobierno que se evalúa, fue el contraste entre varias de las declaraciones del presidente Funes. Por una parte, llamaba a la unidad y por otra, en la mayoría de sus discursos, fomentaba, como se dijo en el párrafo anterior, la división de clases. 6 Fusades (2010),“Apreciación del primer año de gobierno del presidente Funes”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010, p. 82
  20. 20. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 11 Asimismo, acusaba a los empresarios de los males del país, afirmando que él heredó“20 años de mal gobierno”, además de vincular a este sector con las administraciones anteriores. Los empresarios reprocharon al Presidente que durante su administración hubo varios llamados a la concertación y al diálogo, pero el seguimiento de dichas iniciativas, la falta de periodicidad en las reuniones y el incumplimiento de lo acordado, debilitó un nexo que se fue desgastando aceleradamente en el transcurso de los cinco años. La institucionalidad que se constituyó para el diálogo social no funcionó. La decisión de crear el Consejo Económico Social por medio de un decreto ejecutivo y además el nombramiento del SecretarioTécnicocomocoordinadordedichaentidad,impidieronelfuncionamientoindependiente del CES y en consecuencia fueron muy escasos los resultados obtenidos. Los diagnósticos sobre el mal funcionamiento del CES giraron en torno a una inefectiva identificación de los actores, falta de liderazgo, desinterés en el diálogo, ambigüedad de los roles desempeñados por los participantes y una indefinición en cuanto a los mecanismos para debatir temas tan complejos como la reforma fiscal. Parte del cuestionamiento sobre la legitimidad del CES como instrumento de incidencia en las políticas públicas, se fundamentó precisamente en la falta de discusión de un eventual pacto tributario. Durante el quinquenio, las reformas fiscales presentadas por iniciativa del Ejecutivo y posteriormente aprobadas por la Asamblea Legislativa, no fueron discutidas al interior del CES. La ausencia de debate sobre dichas modificaciones deslegitimó a dicha instancia como espacio relevante de consulta. Debe señalarse que la Asociación Nacional de la Empresa Privada retiró a sus representantes en el Consejo Económico y Social como consecuencia de la crisis institucional generada por el incumplimiento de las sentencias de la Sala de lo Constitucional. Los actos en contra de la institucionalidad democrática por parte del Presidente continuaron cerrando espacios de comunicación con los empresarios. A pocos días de la decisión de la ANEP de abandonar el CES, los empresarios que formaban parte del Consejo para el Crecimiento, una instancia conformada por funcionarios de Gobierno y prominentes empresarios que participaban a título personal y que fue impulsada por la Embajada de los Estados Unidos dentro de la iniciativa conocida como “Asocio para el Crecimiento”, anunciaron que suspendían temporalmente su participación en ese comité. Si bien se construyeron algunos consensos alrededor de ciertos proyectos de ley, como el de la creación de la Banca de Desarrollo y la de Asocio Público Privado, estos constituyeron la excepción, y más bien la regla general fue la inoperancia del CES en materia de diálogo social.
  21. 21. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 12 El excesivo gasto corriente, la falta de un plan efectivo de seguridad, la incertidumbre política y las iniciativas presidenciales para controlar instituciones autónomas así como otras financiadas por la empresa privada, contribuyeron a erosionar de manera significativa las relaciones entre el empresariado y el presidente Funes. Particularmente, la expulsión de los representantes de la ANEP de los consejos directivos de las Instituciones Oficiales Autónomas generó un nuevo enfrentamiento entre el mandatario y las gremiales empresariales. La cúpula empresarial señaló que el procedimiento incluido en las diferentes leyes orgánicas de las autónomas, permitía al Presidente designar a quien él dispusiera como representante del sector privado, sustituyendo así la posibilidad de las organizaciones empresariales de influir en los nombramientos. De esta manera, el Ejecutivo evitó el control y la transparencia sobre el manejo de fondos en esas entidades, cuya suma, entre las 20 instituciones, ronda los US$1,600 millones de dólares al año7 . Previamente a la imposibilidad de la ANEP de nombrar a sus representantes en las autónomas como consecuencia de las reformas a las respectivas leyes orgánicas, la gremial denunció también la intención del gobierno de modificar la integración del Consejo Directivo del Instituto de Formación Profesional, INSAFORP. Con esa reforma, según los dirigentes empresariales, existía la posibilidad que los US$25 millones anuales que aporta el sector privado y que se invierten en capacitar a los trabajadores para mejorar sus habilidades, podrían terminar siendo utilizados por el gobierno para otros propósitos. Esa reforma y las que sustituyeron a los representantes de la ANEP en el resto de autónomas, permanecen vigentes. La crisis institucional y la expulsión de los representantes del sector empresarial en los Consejos Directivos de las Autónomas influyeron en el deterioro del clima de inversión y en la confianza empresarial para hacer negocios en El Salvador. A esos dos hechos políticos, debe agregarse la inseguridad jurídica que produjo el incumplimiento de sentencias y laudos arbitrales en el caso del contrato entre una empresa estatal y su socio extranjero. Esa realidad se reflejó de manera más alarmante durante el primer semestre de 2012, cuando la crisis institucional no mostraba posibilidades de solución. En esa oportunidad, el Departamento de Estudios Legales de Fusades, señaló que los problemas institucionales y políticos, además de influir negativamente en el clima de inversión, también influyen en el retroceso que el país ha tenido en los rankings internacionales8 . 7 Fusades (2013),“Apreciación del cuarto año de gobierno del presidente Funes”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013. 8 Fusades (2012), “Informe de Coyuntura Legal e Institucional correspondiente al segundo semestre de 2012”, Departamento de Estudios Legales, diciembre de 2012.
  22. 22. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 13 En febrero de 2013, la calificadora de riesgos Standard and Poor’s (S&P), ratificó que la percepción empresarialsobrelacertidumbreylaconfianzaparahacernegociosenelpaísestabadeteriorándose. En su informe, S&P señaló que “el choque entre poderes políticos y las difíciles relaciones con el sector privado, lastiman el crecimiento económico y las inversiones en El Salvador”9 . A juicio de la calificadora de riesgos, la situación política de El Salvador, que considera“polarizada”, sigue pesando en el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) y frenando la inversión privada, lo que daría lugar a una rebaja en la calificación de riesgo del país a futuro10 . El Presidente también intentó afectar sustancialmente la credibilidad del sector privado. Tanto el partido de gobierno, a través de sus diputados en el Órgano Legislativo, como funcionarios de la administración Funes, filtraron documentos clasificados por la ley como reservados y confidenciales, en los que se acusaba a empresarios y centros de pensamiento como evasores de impuestos. Estas acciones concluyeron con demandas ante la Fiscalía General de la República en las que los empresarios denunciaron la falta de custodia de los documentos que reflejaban procesos administrativos inconclusos que no determinaban ninguna responsabilidad para los señalados. El propósito de quienes filtraron la información, era únicamente el de generar especulaciones acerca de una presunta evasión fiscal. Por otra parte, los reiterados llamados de los empresarios a lo largo de los cinco años de la administración Funes para que se redujera el gasto público fueron ignorados. Se dieron a conocer, por parte de las gremiales del sector privado, una serie de propuestas enfocadas a ese propósito, agregandoquedebíaampliarselabasetributariayademáslograrlareactivacióneconómicadelpaís. Las calificadoras de riesgo coincidieron al expresar, durante los últimos años de la administración, que si el deterioro fiscal persistía en el país, la calificación soberana se revisaría a la baja. La permanente agresividad de las alocuciones presidenciales contra las entidades representativas de los empresarios generó un clima de confrontación constante y eliminó por completo la posibilidad de una reconciliación entre ambos actores. En su programa radial de los días sábados, el mandatario acusó reiteradamente a los líderes gremiales de haber participado en presuntos casos de corrupción sin esperar a que la Fiscalía General de la República iniciara las investigaciones correspondientes sobre situaciones que representaban meras especulaciones del mandatario. 9 Velasco, S. (2013),“Polarización política afecta clima de inversión según S&P”, Diario El Mundo, 5 de febrero de 2013. 10 Ibíd.
  23. 23. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 14 El presidente Funes alimentó la polarización durante los cinco años de gestión. No abrió espacios al diálogo y anuló cualquier intento de acercamiento por parte de las gremiales empresariales. El estilo agresivo, lejano y acusatorio, se reflejó finalmente de manera negativa en los indicadores económicos, sociales y democráticos del país. La evaluación quinquenal en términos de la eficacia de la administración Funes La administración Funes presentó serias deficiencias en la implementación de políticas públicas. Hubo falta de visión estratégica, un inexistente rumbo de país, dificultades, atrasos e imprecisiones en la ejecución de los grandes proyectos de infraestructura; y replanteamientos, problemas, subejecución e ineficacia, en el desempeño de la gestión pública. “Ordenar la casa”11 y “sentar las bases de un nuevo modelo económico y social más eficiente”12 tomo más tiempo del previsto e impidió la obtención de resultados concretos y alcanzar el cumplimiento de las metas. El quinquenio del presidente Funes inició sin un plan quinquenal y fue hasta principios de su segundo año de gestión que éste se hizo público13 . La falta de claridad en el rumbo del país arrastró la eficacia de la gestión pública en los años subsiguientes. Esta realidad se reflejó en la interminable etapa de planificación del camino a seguir, así como en la puesta en marcha de estrategias de desarrollo a escasos meses de terminar el período de gobierno14 . Como ejercicio de auditoría social, el monitoreo de las promesas emblemáticas de campaña y el de las políticas públicas del plan de gobierno, aporta elementos que permiten evaluar la gestión que ahora finaliza en términos de la eficacia de la administración pública y bajo un examen cuantitativo que refleja el nivel de cumplimiento de las metas planteadas. Las áreas estratégicas analizadas incluyen: inversión, empleo, vivienda, programas sociales, educación y salud. No obstante algunos avances positivos en la implementación de ciertas acciones, el cierre del quinquenio presenta un incumplimiento en las principales promesas y apuestas del Gobierno. La ejecución de la inversión pública ha sido deficiente. La subejecución en promedio ha alcanzado el 39% de lo programado15 . A pesar que, de forma sostenida, año con año se han incrementado los montos de inversión pública, el Ejecutivo no tuvo la capacidad requerida para desarrollar los proyectos planificados y de esta forma contribuir a dinamizar la economía. En este mismo sentido importantes obras de infraestructura estuvieron detenidas y la promesa de iniciarlos en el presente quinquenio no pasó de interminables discursos y anuncios sobre avances que no se concretizaron. 11 Fusades (2013),“Cuarto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013, página 68. 12 Ibíd., página 69. 13 Fusades (2010),“Primer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013, página 58. 14 Op. Cit. Fusades (2013), página 70. 15 Cálculo propio con base en información oficial proporcionada por el MH.
  24. 24. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 15 Tal es el caso del Puerto La Unión y la presa hidroeléctrica El Chaparral. Tras cuatro años de la inauguración oficial, el Puerto La Unión, representa una carga económica por la deuda contraída para su financiamiento; a febrero de 2014 se deben US$78.7 millones16 , y es símbolo de la ineficacia del Gobierno en cuanto a un largo proceso de concesión que ha limitado su capacidad de operación a aproximadamente el 2%17 . Deigualforma,lapresahidroeléctricaElChaparralesotraobrapúblicanoconcluida.Laconstrucción se encuentra detenida desde los daños causados por la tormenta Agatha, en junio de 2010, y por la cual el Estado ha erogado fuertes sumas de dinero por acuerdos y finalización de contratos, diseño, rediseño, licitaciones desiertas, entre otros procesos que no abonaron a que la presa sea parte de la oferta energética del país18 . Los dos ejemplos anteriores demuestran la poca capacidad de concreción del gobierno en apuestas estratégicas que, de haberse ejecutado, habrían representado un importante aporte al desarrollo nacional. No obstante la paralización de éstas apuestas estratégicas dentro de la ejecución de obras públicas, debe reconocerse la concreción de la construcción del Bulevar Monseñor Romero y otras vías de conexión importantes, así como la ejecución de Fomilenio y el inicio de la rehabilitación del Aeropuerto Internacional de El Salvador Monseñor Óscar Arnulfo Romero y Galdámez y la creación del Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador (SITRAMSS), como el primer intento de un gobierno para tratar de ordenar el transporte público, aunque continuan los atrasos y problemas en su implementación. La inversión privada careció de un clima y condiciones favorables. El deterioro de los índices de inversión fue una constante. El Salvador continúa en el sótano de la región en cuanto a montos de atracción de inversión extranjera directa y la inseguridad se ha convertido en un elemento determinante para un clima de negocios desfavorable. Estos tres factores caracterizaron la administración del presidente Funes. Enesteaspecto,esimportantedestacarlainfluenciadelostrámitesburocráticos,especialmenteenel sector construcción, uno de los principales dinamizadores de la economía. A partir de la aprobación de la Ley Especial de Agilización deTrámites para el Fomento de Proyectos de Construcción19 , habrá que esperar resultados visibles, que eviten que la burocracia no limite la inversión de este sector. 16 Información oficial proporcionada por CEPA. 17 Ibíd. 18 Op. Cit. Fusades (2013), página 73. 19 Rivera, E. (2013),“Aprueban nueva ley para la construcción”, Diario El Mundo, 1 de noviembre de 2013.
  25. 25. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 16 Las limitantes en el tema de inversión impactan de forma directa y negativa sobre las perspectivas de crecimiento económico. Durante este quinquenio, El Salvador ha crecido a tasas menores del 2% y se encuentra en último lugar respecto a los países centroamericanos. Niveles bajos de crecimiento no permiten incrementar la producción total y en consecuencia, no se genera la cantidad de empleos suficientes que equiparen a la demanda20 . Con relación al tema del empleo, de acuerdo a datos oficiales del Instituto Salvadoreño del Seguro Social(ISSS),amarzode2014ytomandocomopuntodepartidaeliniciodelgobiernodelpresidente Funes, se han creado 107,115 empleos21 . Sin embargo, el número de empleos creados tardó más tiempo del prometido. En su discurso de toma de posesión, el presidente Funes se comprometió a generar 100,000 empleos en 18 meses. El compromiso tomó 58 meses para cumplirse. Aún más impactante es que los empleos creados no satisfacen la demanda real en el mercado. Para el quinquenio 2014-2019 la meta debería ser la generación de alrededor de 250,000 empleos22 . Bajo esta misma lógica, de acuerdo a LPG Datos de febrero de 2014, el 64.9% de encuestados califica como mal/muy mal la falta de empleos23 . Respecto al programa “Casa para todos” que ofreció la construcción de 25,000 viviendas24 , no se lograron los objetivos planteados. De un total de ocho proyectos, únicamente se concretaron cuatro de ellos con 2,579 unidades habitacionales construidas25 . Problemas de financiamiento, mala planificación y débil articulación de esfuerzos, dificultaron la realización del programa. La venta de las pocas casas construidas no tuvo la demanda esperada. Al cierre del quinquenio apenas se había logrado comercializar alrededor del 29.3% de las casas construidas26 , a pesar de la estrategia de promoción realizada por el Fondo Nacional de Vivienda Popular y de la disminución de precios de las casas para tratar de hacerlas accesibles a un mayor segmento de población27 . En términos generales los logros del programa“Casa para todos”son mínimos y de ninguna forma alcanzaron a impactar en la reducción del déficit habitacional del país. Los programas sociales fueron el estandarte del gobierno de Mauricio Funes. Ciudad Mujer, Comunidades Solidarias y el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), son una muestra de lo ejecutadoenestaárea.Enelcasodelprimero,elreconocimientodelapoblación,depaísesextranjeros y de Organismos Internacionales invisibilizó el hecho que solamente se lograron construir 5 sedes de las 14 prometidas y que la evaluación de su impacto aún se encuentra en proceso. De acuerdo a 20 Fusades (2014),“La realidad que encontrará el próximo presidente”, marzo de 2014, página 6. 21 Para fines comparativos se excluyen del total los maestros de EDUCO que pasaron a cotizar al sector público y los empleados del servicio doméstico. 22 Op. Cit. Fusades (2014), página 7. 23 LPG Datos, febrero de 2014. 24 Fusades (2011),“Segundo año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013, página 80. 25 En este total no se incluyen otras unidades habitacionales construidas por el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU) y que de acuerdo a información oficial proporcionada por este Viceministerio para el quinquenio suman 1,296 viviendas finalizadas y 259 en ejecución, más 645 casas construidas por la tormenta IDA. 26 Información oficial proporcionada por FONAVIPO a marzo de 2014. 27 Portillo, M. (2013),“FONAVIPO bajó precios de casas hasta $5,000”, La Prensa Gráfica, 29 de agosto de 2013.
  26. 26. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 17 declaraciones de la Secretaria de Inclusión Social, la sexta sede prometida por el presidente Funes “Ciudad Mujer Morazán”difícilmente será inaugurada bajo esta administración28 . Comunidades Solidarias, fue la continuación de un programa iniciado en la administración anterior y que, a nivel cuantitativo, parece haber cumplido casi la totalidad de las metas. El PATI sobrepasó los objetivos trazados. Sin embargo, durante el último año de gestión, se recortó su financiamiento para seis municipios de parte de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)29 , además que se le señaló de beneficiar a miembros de pandillas30 . Un aspecto importante de este tipo de programas es la medición del impacto que producen en la reducción de la pobreza y en la calidad de vida de los beneficiarios. Ante la falta de resultados públicos sobre la efectividad de la inversión, no puede afirmarse el éxito de los mismos o sí simplemente se convirtieron en una fuente de clientelismo político. A la fecha de cierre de este documento, únicamente se conocen los resultados de evaluación del PATI que señalan que el programa “parece que cumple sus objetivos principales: en promedio, ha incidido en reducir el nivel de pobreza extrema de los participantes”31 . Durante el quinquenio del presidente Funes, la educación se redujo al tema de paquetes escolares. La entrega de paliativos temporales, que de alguna forma pueden representar un apoyo para la población más necesitada, fue el tema central del desarrollo en el tema educativo. En los cinco años de gobierno, la situación del magisterio (profesionalización de los docentes), la calidad de la educación,lainnovaciónylatecnología,laatencióndelaeducaciónpreescolar,elacompañamiento y supervisión de la educación superior, entre otros temas estratégicos, no recibieron la atención debida por parte del Ministerio de Educación. LainversióntotalenpaquetesescolaresfuedeaproximadamenteUS$367millones32 ,encomparación con US$102.133 millones invertidos en infraestructura. Se priorizó la entrega de útiles y uniformes en una razón de 3 a 1, con la excusa de generar un ambiente adecuado para la enseñanza y el aprendizaje. Debe aclararse que no se conocen estudios que comprueben la influencia de la entrega de paquetes escolares en las variables educativas claves como la calidad y retención de la matrícula, aspecto que constituye una razón más para estudiar el impacto de este tipo de ayudas y analizar su focalización. Asimismo, la meta de inversión en infraestructura se quedó US$38.2 millones por debajo de lo planeado34 . 28 Sosa, B. (2014),“Aún no será entregada Ciudad Mujer Morazán”, La Prensa Gráfica, 30 de abril de 2014. 29 Santos, J. (2013),“EUA cortará fondos para PATI en seis municipios”, La Prensa Gráfica, 7 de septiembre de 2013. 30 Meléndez, C. (2013),“750 pandilleros dentro del programa PATI”, La Prensa Gráfica, 22 de julio de 2013. 31 Fusades (2014),“Evaluación de impacto del programa PATI. Resultados destacados: indicadores esperados e impacto”, Centro de Investigación y Estadísticas, abril de 2014. 32 Op. Cit. Fusades (2013), página 98. 33 Información oficial proporcionada por MINED. El monto de inversión se encuentra a marzo de 2014. Para el tercer año de gestión no se incluyen 79 proyectos en diseño de carpeta técnica por un monto de $1.5 millones. 34 $140.3 millones era la meta de inversión programada en infraestructura por parte de MINED, ver Op. Cit. Fusades (2013), página 98.
  27. 27. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 18 Enelsectorsaludaúnsemantienendeficienciasenlagestión.Apesardelosincrementossostenidos en el presupuesto, no se cuenta con servicios eficientes y de calidad. Los señalamientos respecto al desabastecimiento de medicamentos fueron la constante durante la administración Funes35 , siendo éste un factor clave en la calidad y atención eficiente a los pacientes. La misma Ministra de Salud confirmó que la reforma quedaría incompleta36 . Deuntotalde262municipiossecubrieronúnicamente164deellosyde1598equiposcomunitarios familiares se crearon sólo 482; asimismo, de 142 ECOS especializados se instalaron 3837 . Un logro de esta administración fue la construcción de cinco hospitales que eran parte del proyecto de “Reconstrucción de Hospitales y Extensión de Servicios de Salud (RHESSA)”. De entre estos figura el Hospital de Nacional de la Mujer que se inauguró el 10 de mayo de 2014. Finalmente, un aspecto a destacar fue la aprobación de la Ley de Medicamentos que permitió que una amplia gama de medicamentos bajaran de precio. Sin embargo, aún habrá que esperar resultados específicos en el tema de la evaluación de la calidad de los medicamentos. El desafío pendiente para el próximo gobierno será la implementación de una reforma integral del sistema de salud que incluya al ISSS y el resto de entidades que forman el sistema. Al cierre de los cinco años de la gestión del presidente Funes, la eficacia de la administración pública no logró el éxito esperado. Salvo algunos programas, las promesas de campaña y propuestas de políticas públicas del plan quinquenal no fueron ejecutadas al 100%. Aún persisten vacíos importantes en áreas claves como la atracción de inversión, el empleo, la vivienda, la educación y la salud, que deberán ser abordados por el gobierno entrante. Inconsistencias en materia de seguridad pública durante el quinquenio Al final del quinquenio y de acuerdo a los distintos sondeos de opinión, la situación de inseguridad continúa siendo el principal problema de los salvadoreños. Pese a los esfuerzos del gabinete de seguridadporreducirlatasadehomicidios,atravésdelatreguaentrepandillasydelfortalecimiento del control penitenciario mediante un cuerpo de custodios capacitado, la gestión del presidente Funes no atendió la problemática de forma efectiva. Lejos de impulsar una estrategia en torno a una política integral, las sustituciones de funcionarios en el gabinete implicaron también cambios de enfoque por parte de cada titular del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP): Manuel Melgar, David Munguía Payés y Ricardo Perdomo. 35 Op. Cit. Fusades (2011), página 92; Fusades (2012),“Tercer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013, página 77 y Op. Cit. Fusades (2013), página 101. 36 Avelar, L. (2012),“Reforma de Salud no tendrá alcance planificado”, La Prensa Gráfica, 3 de septiembre de 2012. 37 Información oficial proporcionada por MINSAL.
  28. 28. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 19 La falta de una política integral de seguridad no es una falla exclusiva del actual gobierno. De hecho, en las últimas décadas, se han observado diversos esfuerzos por construir dicha política y ninguno ha alcanzado la apropiación del aparato gubernamental38 . En la administración Funes, se elaboró el documento “Política Nacional de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia” a inicios de 2010 durante la gestión del exministro Melgar. En tal documento, se planteaban cinco ejes de la nueva política que fueron incluidos en el Plan Quinquenal: control y represión del delito; prevención social de la violencia y del delito; ejecución de las medidas y penas, rehabilitación y reinserción social; atención a las víctimas; y reforma institucional y legal. En junio de 2010, el Ejecutivo, como reacción a la quema de un microbús de la ruta 47 en Mejicanos, que arrojó un saldo de más de una decena de personas fallecidas, presentó el proyecto de la “Ley de Proscripción de maras, pandillas, agrupaciones, asociaciones y organizaciones de naturaleza criminal”, conocida como “Ley Antipandillas”, cuyo contenido era similar al de la ley que impulsó en su momento el expresidente Francisco Flores y que prácticamente se centraba en considerar diversos aspectos de prueba para determinar la actividad delictiva de un miembro de pandilla. Cabe destacar que meses atrás, desde septiembre de 2009, se incorporó a la Fuerza Armada (FA) en tareas de seguridad pública como apoyo a la PNC, incluyendo el control de los centros penales. A finales de 2011 y sin presentarse mayores avances, el exministro Melgar renunció de su cargo y fue sustituido por el militar retirado David Munguía Payés. Meses después, el Viceministerio de Justicia y Seguridad Pública, la Organización de Inteligencia del Estado (OIE), la Dirección General de Centros Penales, la Dirección de Migración y la Dirección general de la Policía Nacional Civil (PNC) también tendrían nuevos titulares; con la especial particularidad, que el nuevo director de la PNC sería un militar retirado. La entrada de militares al gabinete de seguridad coincidiría con un discurso centrado en la represión del delito. En ese contexto, el presidente Funes aclaró que las sustituciones se trataban “no solo de cambios de personas, también cambios de énfasis de políticas”y que se debía“echar a andar un nuevo plan de seguridad que introduzca nuevos elementos que disminuyan el alto número de los homicidios”; y que dada la“mutación”de las pandillas en agrupaciones más organizadas había que“poner énfasis a la política represiva”39 . Semanas después de tales declaraciones, la tasa de homicidios cayó radicalmente y, entre versiones confusas brindadas por las autoridades, se descubrió el proceso de tregua entre pandillas como 38 Vid. “Informe sobre las posibilidades de una política criminal para El Salvador” (Malamud, 1999); “Fundamentos de Política Criminal” (Larrauri, 2001); “Bases para la discusión de una política criminal democrática”(FESPAD, 2003); y“Seguridad y Paz, un reto de país: recomendaciones para una política de seguridad ciudadana en El Salvador (Comisión Nacional para la Seguridad Ciudadana y la Paz Social, 2007). 39 Op. Cit. Fusades (2013), pp. 81-82.
  29. 29. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 20 producto de una investigación periodística. Al respecto, cabe destacar las declaraciones recientes del Fiscal General de la República sobre elementos de prueba que confirman el pago de dinero a las pandillas por parte del gobierno40 . La poca transparencia del proceso, desde sus inicios, ha fortalecido esta tesis. Un tercer cambio en el gabinete se produjo tras un fallo de la Sala de lo Constitucional que declaró inconstitucional la presencia de militares al frente de la cartera de seguridad y de la PNC, a pesar de encontrarse en estado de retiro. El sustituto de Munguía Payés fue Ricardo Perdomo, quien fungía como Director del OIE en ese momento. En completa contradicción con su antecesor, el nuevo ministro aseguró que la tregua “no es parte de la estrategia de seguridad del gobierno”y enfatizó los esfuerzos de prevención41 . Una vez más, el relevo de dirigencias implicaba el cambio de estrategias al no existir una política de seguridad del gobierno. Encuantoalascifras,sibienlatreguaentrepandillasoriginóundescensosignificativodedichoilícito en sus meses iniciales (de 13.86 homicidios diarios en febrero de 2012 a 8.23 en marzo del mismo año y 5.07 en el siguiente mes), en julio de 2013 se registró un incremento al superarse un promedio de ocho homicidios diarios y en marzo de 2014 el promedio registrado fue de 9.9 homicidios diarios, el más alto desde el inicio de la tregua. Por otro lado, las extorsiones no presentaron mayor cambio y en los últimos años se mantuvo una cifra superior a las 200 extorsiones en casi todos los meses. A esto se suma el hacinamiento carcelario. Al 12 de mayo se registra un total de 27,439 privados de libertad en un sistema penitenciario capaz de albergar únicamente 8,090 reos; lo cual equivale a un uso del 339% de los recursos disponibles. En conclusión, la multiplicidad de esfuerzos aislados y de estrategias con enfoques distintos en la cartera de seguridad ha sido uno de los principales problemas en la respuesta de la administración Funes respecto a la problemática de inseguridad. El próximo gobierno hereda un proceso de tregua entre pandillas que, en sus inicios, fue explotada por el mismo gobernante en foros internacionales como una estrategia exitosa y del que todavía no es posible dimensionar su complejidad, ni medir sus consecuencias sociales y políticas y que ahora está intentando“reeditarse”. De allí que la mayor lección de este quinquenio sea la urgencia de una política integral de seguridad que no responda a coyunturas ni sea frágil ante cambios en la burocracia del Estado y que, además integre la participación de los diferentes sectores en las estrategias de solución. 40 Melara, G. (2014),“’El pago a las pandillas fue verdad y tenemos un testigo’, Fiscal general”, La Prensa Gráfica, 6 de marzo de 2014. 41 Santos, J. (2013),“Nuevo ministro de Seguridad desliga a Gobierno de tregua”, La Prensa Gráfica, 30 de mayo de 2013.
  30. 30. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 21 Aciertos quinquenales en materia de política exterior Desde el inicio de su administración, el presidente Funes y las autoridades a cargo de la política exterior, declararon que el nuevo Gobierno pretendía abrirse al mundo y dejar atrás las visiones ideologizadas de relaciones exteriores42 . La relevancia de estas declaraciones radicaba en el hecho que se trataba del primer gobierno de izquierda y por tanto, los diferentes sectores nacionales e internacionales se mostraban escépticos y planteaban si cambiaría la relación de cercanía con los Estados Unidos y si se convertiría El Salvador en un socio más de la alianza bolivariana. A lo largo de los cinco años el presidente Funes y los designados al frente de la política internacional del país, aplicaron una política de apertura, sin matices ideológicos y con carácter progresista y pluralista. En este sentido, durante el quinquenio 2009-2014 El Salvador estableció nuevas relaciones diplomáticascononcenaciones:Vietnam,ReinodeCamboya,Indonesia,Tuvalu,SriLanka,Palestina, Mancomunidad de Dominica, Islas Salomón, Montenegro, Moldavia y Kazajstán43 . También se retomaron los vínculos diplomáticos y se realizaron acercamientos con países como Cuba, Venezuela y Rusia, naciones que en administraciones anteriores fueron marginadas de las prácticas diplomáticas por razones ideológicas44 . Con dichos países se fortalecieron los lazos de cooperación técnica en las áreas de deporte, educación, salud, comercio, entre otras. Esta relación neutral y técnica, sin ataduras ni compromisos ideológicos aplacaron las ansiedades de los que aseguraron que el país formaría parte de los Estados élite del Socialismo del Siglo XXI. El mandatario se mantuvo a lo largo de su administración distanciado de cualquier posibilidad de llevar al país a formar parte del bloque ideológico conocido como ALBA que fue impulsado por el fallecido Hugo Chávez. La postura del presidente Funes fue siempre contraria al interés político- ideológico del FMLN referente a este tema. Los máximos dirigentes de dicho partido manifestaron y solicitaron al mandatario en varias oportunidades el ingreso de El Salvador a dicho bloque. El gobernante salvadoreño expresó que “ellos como FMLN tienen una visión ideológica, sobre la cual han insistido en estos últimos años, en estos tres años del mandato presidencial mío y es una visón coherente con sus creencias, con su proyecto histórico y por lo tanto la respeto, pero no comparto que ingresando al ALBA es como vamos a solucionar nuestros problemas económicos”45 . 42 Redacción Contra Punto (2009),“El Salvador y Cuba reanudan relaciones”, Contra Punto, 1 de junio de 2009. 43 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2009-2014), diferentes noticias. 44 Fusades (2013),“Cuarto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2013, p. 138. 45 Declaraciones del presidente Mauricio Funes,“Posterior a la develación de mural‘Alegoría de la Guerra Civil y los Acuerdos de Paz’”, Presidencia de la República de El Salvador, 3 de mayo de 2012.
  31. 31. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 22 La postura del mandatario era diferente en el tema de un posible ingreso a la alianza Petrocaribe ya que solicitó a su equipo de trabajo que realizara estudios para analizar si esta alianza tendría beneficios económicos y comerciales al país sin comprometer ni condicionar su firme convicción de no alinearse a las ataduras y posturas del ALBA46 . La actual administración presentó la solicitud a Petrocaribe de poder participar como observador del Acuerdo y fue hasta finales del pasado mes de abril que el Secretario General del FMLN, Medardo González anunció el ingreso a dicho Acuerdo. En este sentido, aclaró el secretario González que aún está por definirse si el ingreso se hará como Estado salvadoreño o a través de la empresa mixta Enepasa. Desde el inicio de su administración, el presidente Funes declaró que Brasil, Chile y los Estados Unidos serían sus referentes regionales de desarrollo y modelos de crecimiento económico47 . Los Jefes de Estado de ambas naciones suramericanas visitaron El Salvador. Durante la administración Funes, la relación entre El Salvador y Estados Unidos continuó fortaleciéndose. No se experimentó el alejamiento o viraje que se especuló al estar al frente del gobierno el partido de izquierda. Como muestra de este estrechamiento, destaca la visita del presidente Barack Obama al país en marzo de 2011, en la que se refirió a su interés por establecer una “asociación entre iguales”48 con El Salvador y anunció la inclusión del país como uno de los primeros cuatro países en la iniciativa“Asocio para el Crecimiento”(Partnership for Growth). La firma de dicha iniciativa se realizó en noviembre de 2011 y representó una “clara muestra de un nuevo nivel de cooperación y amistad entre ambos países”49 . Asimismo, se aprobó por parte de la junta directiva de la Corporación Reto del Milenio (MCC) una segunda donación para el país –aunque permanece pendiente el desembolso de los fondos por parte del Senado de dicha nación. A los anteriores gestos diplomáticos se suman las sucesivas renovaciones del Estatus de Protección Temporal (TPS, por sus siglas en inglés) que se dieron durante el quinquenio. Con esta acción se benefició en dos ocasiones a más de 210 mil salvadoreños residentes en Estados Unidos50 .También se recibió apoyo financiero para el desarrollo otorgado por dicho país que, durante este quinquenio, ascendió a más de US$235 millones. En relación al rol desempeñado por El Salvador ante Organismos Internacionales como la Organización de Estados Americanos (OEA), el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), se mantuvo una participación activa durante la actual administración. En estos Organismos, el presidente Funes lideró los esfuerzos de 46 Fusades (2013),“Cuarto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2013, p. 137. 47 Op. Cit. Fusades (2011), p. 135. 48 Fusades (2013),“Segundo año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2011, p. 139. 49 Fusades (2013),“Tercer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2012, p. 109. 50 Op. Cit. Fusades (2013), p. 143.
  32. 32. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 23 reinserción de la nación hondureña tras la crisis política que se presentó en 2009 con la destitución del expresidente Manuel Zelaya. En contraste con esta acción, el representante de El Salvador ante la OEA rechazó, junto a varios de sus homólogos, la petición de la oposición venezolana para informar, en el pleno del organismo, sobre las graves violaciones a los derechos humanos que se presentaron desde inicios de 2014 y que dejaron decenas de víctimas y detenidos políticos. Por otro lado, durante los últimos dos años de su gestión, se registraron disputas entre la nación hondureña y El Salvador en torno a la isla Conejo ubicada en el Golfo de Fonseca, las cuales siguen aún pendientes de solventarse. En el SICA, el gobierno lideró el relanzamiento de la integración centroamericana, aunque no se registran avances significativos. Por parte de la OEA, el país recibió el reconocimiento y el apoyo financiero en la tregua entre pandillas, acción catalogada por el Secretario General del Organismo como“unadelasaccionesmássignificativasqueestamosrealizandoenelhemisferio”51 . En el apartado que evalúa los resultados durante el quinquenio en materia de seguridad se presentan, los matices y el saldo negativo del pacto pandilleril. Asimismo, El Salvador estuvo presente en las dos Cumbres realizadas desde la fundación de la CELAC en diciembre de 2011. En materia de cooperación para el desarrollo, durante la administración Funes se logró triplicar el monto de cooperación externa. En total, la cooperación ascendió a más de un mil millones de dólaresencalidaddecompromisosadquiridosymontosrecibidosduranteelquinquenio2009-2014. Los principales países donantes en cooperación bilateral fueron España, Estados Unidos, Taiwán y Alemania, y con respecto a la ayuda multilateral proveniente de Organismos Internacionales, destaca el apoyo recibido por parte de la Unión Europea y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Debe destacarse la creación, a través del Viceministerio de Cooperación para el Desarrollo, del Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo en El Salvador (SICDES). Este sistema se ha convertido en una herramienta que permite, a los ciudadanos y a los cooperantes, el acceso directo a toda la información de cooperación, facilitando una mejor contraloría ciudadana y un estrecho seguimiento por parte de la comunidad internacional. 51 Op. Cit. Fusades (2013), p. 145.
  33. 33. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 24 La relación con el Órgano Legislativo: un relativo éxito basado en el transfuguismo En la mayor parte de su mandato, el presidente Funes contó con el respaldo de dos tercios de los diputados en la Asamblea Legislativa como producto de una aritmética legislativa cambiante. Tal respaldolodiferenciódesusantecesoresylepermitióunampliomargendemaniobraparaimpulsar iniciativas de ley relevantes, como el presupuesto de la nación o los préstamos internacionales. Asimismo, el gobernante ejerció de manera efectiva los vetos y observaciones sin que ninguno de estos controles interorgánicos haya sido superado por parte de los diputados. Sin embargo, en términos de democracia, la estrecha relación entre ambos Órganos derivó, en numerosas ocasiones, en leyes poco discutidas –como las reformas fiscales– o graves atentados en contra de la institucionalidad, en los peores casos. En el primer año de gestión, se registró una recomposición de la correlación legislativa, dado el transfuguismo inicial de 12 diputados de ARENA a la nueva fuerza política conocida como GANA. En ese sentido, la fragmentación de la oposición fue el factor determinante que permitió la gobernabilidad a favor de la administración Funes. Por otra parte, siempre durante el primer año de gobierno, del lado de las observaciones, se presentaron puntos de disenso entre el Presidente y el FMLN en temas como la reforma tendiente a partidizar el Registro Nacional de la Persona Natural (RNPN) o la eliminación del cargo básico a la telefonía fija. En cuanto a los vetos, los desacuerdos se concentraron en las reformas a la Ley Penal Juvenil dirigidas a endurecer las penas a menores. En este último tema, tanto el FMLN como ARENA intentaron superar el veto presidencial. No obstante estos casos puntuales, en términos generales se observó un respaldo de la Asamblea Legislativa al Ejecutivo y, al término de los primeros doce meses, se planteó una “gobernabilidad recompuesta”52 . Ya en el segundo año de gobierno, tras el acercamiento de los partidos de oposición minoritarios e incluso del mismo partido oficial al Ejecutivo, se señaló una“consolidación de la gobernabilidad”53 . En el mismo sentido, el presidente Funes destacó “el clima de diálogo y concordia” existente y el hecho que “muchas leyes se aprueban permanentemente a merced de ese entendimiento”54 . En el esquema 2 se presenta cómo inició y finalizó la integración de la Asamblea respecto a la legislatura 2009-2012. 52 Fusades (2010), Primer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010, pp. 37-39. 53 Fusades (2011), Segundo año de gobierno del presidente Funes. Apreciación General, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011, pp. 37-40. 54 Ibíd., p. 39.
  34. 34. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 25 Esquema 2. Inicio y final de la legislatura 2009-2012 Fuente: Elaboración propia con base a las cuatro apreciaciones anteriores y en la actual. En ese contexto, el único espacio temporal en que la administración Funes no contó con la mayoría calificada del Órgano Legislativo fue al inicio de la nueva legislatura (2012-2015), en la que ARENA recuperó la llave de dicha mayoría. Sin embargo, de los 33 legisladores obtenidos por el principal partido de oposición en marzo de 2012, las deserciones reincidieron durante el segundo semestre de ese mismo año y para abril de 2013, ARENA ya no contaba con el tercio más uno de los diputados. Esta nueva realidad impidió al principal partido de oposición ejercer contrapesos en decisiones importantes como la elección de funcionarios de segundo grado o la aprobación de empréstitos internacionales. Lo anterior permite afirmar que un factor determinante para la estabilidad del gobierno saliente en su relación con el Órgano Legislativo, fue el transfuguismo que, burlando la voluntad popular expresada en 2009 y 2012, despojó al principal partido de oposición de su capacidad de negociación. En el esquema 3 se presenta cómo inició y cerró, al final del mandato, la integración de la Asamblea respecto a la legislatura 2012-2015. Esquema 2. Inicio y final de la legislatura 2012-2015 Fuente: Elaboración propia con base a las cuatro apreciaciones anteriores y en la actual. UPES 5 PDC 1 CD 1 Bancada Diputados Bancada Diputados FMLN 35 FMLN 35 ARENA 32 ARENA 18 PCN 11 GANA 16 PDC 5 PCN 10 CD 1 PDC 2 CD 1 Independiente 2 Inicio legislatura 2009-2012 Final legislatura 2009-2012 Bancada Diputados Bancada Diputados ARENA 33 ARENA 28 FMLN 31 FMLN 31 GANA 11 GANA 11 PCN 7 PCN 7 PDC 1 PDC 1 CD 1 CD 1 UPES 5 Inicio legislatura 2012-2015 Legislatura 2012-2015 al cierre 2 3 4 5 6 N° 1 2 3 4 5 6 70% 63% 29% 20% 80% 15% 27% 43% 40% 20% 10% 0% 1°año 2°año 3°año 4°año 5°año Observaciones totalmente aceptadas (consenso total) Observaciones parcialmente aceptadas (consenso parcial) Observaciones rechazadas (sin consenso) Observaciones Superaciones Reducción d en Program Proyecto d FMLN 37% 13% Bancada Diputados ARENA 28 FMLN 31 GANA 11 PCN 7 UPES 5 PDC 1 CD 1 Bancada Diputados Bancada Diputados FMLN 35 FMLN 35 ARENA 32 ARENA 18 PCN 11 GANA 16 PDC 5 PCN 10 CD 1 PDC 2 CD 1 Independiente 2 Inicio legislatura 2009-2012 Final legislatura 2009-2012 Bancada Diputados Bancada Diputados ARENA 33 ARENA 28 FMLN 31 FMLN 31 GANA 11 GANA 11 PCN 7 PCN 7 PDC 1 PDC 1 CD 1 CD 1 UPES 5 Inicio legislatura 2012-2015 Legislatura 2012-2015 al cierre P N° 1 2 3 4 5 6 N° 1 2 3 4 Observaciones
  35. 35. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 26 Al cabo de los cinco años de gobierno, se contabilizan 61 observaciones y 36 vetos –ninguno sin ser superado. Sobre estos últimos, el presidente Funes es el segundo Presidente con más vetos presidenciales por debajo del expresidente Flores. Le siguen los expresidentes Duarte, Calderón, Cristiani y Saca. Asimismo, en cuanto a las iniciativas del Ejecutivo, se destacan los numerosos empréstitos internacionales, el hecho que ningún presupuesto nacional fue retrasado a diferencia de los quinquenios anteriores y leyes puntuales como la Ley “antipandillas”, la ratificación del conveniodecooperaciónconCubaydelAcuerdodeAsociaciónconlaUniónEuropea,laderogación de la Ley de Reactivación a las Exportaciones, los impuestos a entes financieros domiciliados en el exterior, la reforma fiscal a finales de 2011, la reforma a la Ley de Pensiones, las reformas a la Ley de Servicios Internacionales, las reformas a la Ley de Zonas Francas, la Ley de Asocios Públicos Privados, entre otras. Un gabinete con permanentes cambios y con la pérdida de aliados políticos importantes Con la victoria electoral del binomio FMLN-Funes, se rompió el esquema que prevaleció durante los 20 años de gobiernos de ARENA -en el que los funcionarios públicos provenían de círculos políticos e ideológicos similares- ya que la naturaleza del nuevo gobierno de izquierda era mixta. El Gobierno Central fue conformado por funcionarios con militancia en el FMLN; otros tenían un vínculo con el presidente Funes; unos pertenecían a organizaciones de la sociedad civil o a partidos políticos distintos al de izquierda; y el resto se caracterizaba por una trayectoria profesional de carácter independiente55 . En consecuencia, puede afirmarse que al inicio de la gestión, el poder se encontraba disperso y el gabinete presentaba una pluralidad de pensamientos. Desde el primer año de gestión, esta apreciación incluyó una línea base que tendría como objetivo dar seguimiento a la composición del gabinete durante el resto de la administración Funes. A través de este monitoreo, se ponderaron las cuotas de poder de los diferentes grupos representados en el Gobierno Central –principalmente Ministerios y Viceministerios- y los porcentajes del presupuesto asignados a cada institución. A lo largo del quinquenio, se registran más de 50 cambios de funcionarios públicos. Dentro de éstos, se identifican movimientos que se tradujeron en pérdida de poder, tanto territorial como 55 Fusades (2010),“Primer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010, p. 40.
  36. 36. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 27 presupuestario, para el FMLN. El cambio más transcendental se dio durante el tercer año de la administración, cuando se sustituyó completamente el gabinete de seguridad, quedando fuera del Gobierno Central Manuel Melgar, quien fungía como Ministro de Seguridad y Eduardo Linares del Organismo de Inteligencia del Estado (OIE)56 , ambos militantes del FMLN. Estos funcionarios fueron sustituidos por personas ajenas al partido. Con estos cambios, la cuota presupuestaria del partido oficial en el Gobierno Central se redujo en alrededor US$320 millones57 . El General David Munguía Payés, quien estaba al frente del Ministerio de Defensa Nacional, pasó a sustituir al exministro Melgar. Esta situación provocó un cambio de estrategia en el abordaje del problema de la inseguridad y pandillas. Como se aborda en la evaluación quinquenal del tema de seguridad, la tregua entre pandillas constituyó el eje central sobre el cual giraron las nuevas autoridades con el firme propósito de reducir la tasa de homicidios. Tras ser declarado inconstitucional el nombramiento del nuevo Ministro de Justicia y Seguridad en mayo de 2013, el presidente Funes lo nombró, de nuevo, como Ministro de Defensa. De la misma manera que el Ministerio de Seguridad y el de Defensa, el ramo de Agricultura y Ganadería fue una de las carteras que experimentó mayores cambios de sus autoridades. Por éste pasaron tres diferentes titulares. El primero fue Manuel Sevilla, quien al presentar su renuncia por considerar que la administración trataba de manipular políticamente el programa de reparto de semilla mejorada58 , fue sustituido por Guillermo López Suárez. El ministro López renunció en septiembre de 2012 por motivos de salud59 y fue sustituido por Pablo Alcides Ochoa quien se desempeñaba como presidente del ISTA. La frecuencia de los cambios en esta institución afectó la continuidad de las políticas y, principalmente, fue una de las causas por las que el Ministerio de Agricultura enfrentó de manera deficiente la crisis que causó a los cafetaleros la plaga de la roya. ElFMLNmantuvo,alolargodelquinquenio,másdel60%delpresupuestodelGobiernoCentral. Este control presupuestario se tradujo en un alto nivel de presencia e influencia territorial al destinarse cerca de un 55% para programas sociales (ver gráfico 1). 56 Fusades (2012),“Tercer año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2012, p. 35. 57 Op. Cit. p. 34. 58 Redacción El Faro (2012),“López Suárez deja el Ministerio de Agricultura”, El Faro, 4 de septiembre de 2012. 59 Ibíd.
  37. 37. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 28 Gráfico 1. Evolución de las cuotas de cargos y de presupuesto para las categorías “FMLN” y “No FMLN”(junio 2009 a mayo 2014) Fuente: Elaboración propia. La naturaleza mixta del gabinete de gobierno del presidente Funes se mantuvo a lo largo de su administración. En términos generales y considerando la mayoría de instituciones que conforman el Gobierno Central, se puede afirmar que el gabinete presentó características de dispersión del poder el cual no estuvo concentrado en el FMLN. Con la salida de los representantes del partido Cambio Democrático (CD), el presidente Funes perdió un aliado político relevante que le permitió, mientras los funcionarios del CD conservaron sus cargos, presentar un gabinete plural (ver cuadro 1). • Traslados de fondos • Sanción DL 555 opositores • División y polarización • Intolerancia a la crítica • Obstáculos LAIP • Casos Castillo y Ochoa • Sanción DL 758 • Elección CSJ • Caso RNPN 45% 45% 38% 38% 41% 55% 55% 62% 62% 59% 62% 83% 69% 69% 68% 38% 17% 31% 31% 32% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 2do año 1eraño 3eraño 4to año 2do año1eraño 3eraño 4to año Presupuesto Cargos Presupuesto Cargos Presupuesto Cargos Presupuesto Cargos Presupuesto Cargos Presupuesto Cargos Presupuesto Cargos Presupuesto Cargos Presupuesto Cargos Presupuesto Cargos 5to año 5to año FMLN NoFMLN Funcionario Institución a cargo Período Causa del retiro Héctor Dada Ministerio de Economía Junio 2009 – abril 2012 Renuncia Mario Cerna Viceministerio de Comercio e Industria Junio 2009 – octubre 2011 Renuncia Héctor Silva Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local Junio 2009 – diciembre 2011 Fallecimiento Tomás Chévez Fondo Social para la Vivienda Junio 2009 – octubre 2011 Destitución Oscar Katán Instituto Salvadoreño del Seguro Social Junio 2009 – enero 2011 Renuncia Juan Pablo Durán* Lotería Nacional Junio de 2009- enero 2010 Renuncia
  38. 38. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 29 Cuadro 1. Miembros de CD que participaron como funcionarios en la administración Funes *Juan Pablo Duran renunció al CD en noviembre de 2010 Fuente: Elaboración propia. 0% FMLN NoFMLN Funcionario Institución a cargo Período Causa del retiro Héctor Dada Ministerio de Economía Junio 2009 – abril 2012 Renuncia Mario Cerna Viceministerio de Comercio e Industria Junio 2009 – octubre 2011 Renuncia Héctor Silva Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local Junio 2009 – diciembre 2011 Fallecimiento Tomás Chévez Fondo Social para la Vivienda Junio 2009 – octubre 2011 Destitución Oscar Katán Instituto Salvadoreño del Seguro Social Junio 2009 – enero 2011 Renuncia Juan Pablo Durán* Lotería Nacional Junio de 2009- enero 2010 Renuncia
  39. 39. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 30
  40. 40. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 31 CAPÍTULO I Base de sustentación del presidente Funes Duranteelúltimoañodegobierno,larelaciónentreelpresidenteFunesyelFrenteFarabundo MartíparalaLiberaciónNacional(FMLN)mantuvounclaroestadodearmoníafundamentado, principalmente, en la celebración del evento electoral de 2014. Con miras a los comicios presidenciales y en un evidente respaldo al candidato del partido de gobierno, el presidente ejecutó una serie de acciones cuya finalidad era la de contribuir a la victoria electoral del FMLN. Con el propósito de alcanzar ese objetivo, el mandatario incumplió la disposición constitucional que prohíbe a los funcionarios públicos prevalerse de sus cargos para realizar política partidista1 . Las actuaciones del Presidente en apoyo a la fórmula presidencial del FMLN, contaron con la complicidad del Tribunal Supremo Electoral (TSE) que omitió, reiteradamente, su obligación legal de procurar la equidad en la contienda electoral. El TSE no sancionó de manera oportuna 1 Art. 218 de la Constitución de la República:“Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de una fracción política determinada. No podrán prevalerse de sus cargos para hacer política partidista. El que lo haga será sancionado de conformidad con la ley”.
  41. 41. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 32 las conductas del gobernante que violaban las disposiciones de la Constitución, las del Código Electoral, las sentencias de la Sala de lo Constitucional en materia de uso de recursos del Estado para la campaña electoral y las propias resoluciones de la autoridad electoral. LarecomposicióndelligamenentreelFMLNyelpresidenteFunesmarcólarelaciónduranteelcuarto año de gobierno. En ese momento, tanto el aspirante presidencial del partido oficial, como la cúpula de ese instituto político y el mandatario, presentaron un giro en sus declaraciones públicas dejando atrás las críticas mutuas que caracterizaron el tercer año de gestión2 . Unos y otros, como se describe más adelante, continuaron reivindicando el éxito de los programas y políticas implementadas por el Gobierno de la República, con el agravante que durante los últimos doce meses, y en plena época electoral, financiaron con dineros públicos la proyección de esos resultados a través de campañas publicitarias. El primer apartado de esta apreciación presenta, en el marco del informe del último año de gobierno del presidente Funes, la evolución de la base de sustentación del Presidente de la República. Tratándose de un período preelectoral, los hechos políticos relevantes que se describen a continuación, se limitan a explicar, de manera general, el comportamiento del mandatario frente a las elecciones presidenciales de 2014. En el apartado que aborda el compromiso del presidente con la democracia, se describen con mayor detalle los actos ejecutados por el gobernante en contra del orden jurídico que exige una conducta imparcial de los funcionarios públicos durante los procesos electorales. De la misma manera que en las ediciones anteriores, en este apartado también se detallan las alianzas del presidente Funes con los movimientos sociales. En los últimos doce meses retomaron el protagonismo los integrantes del antiguo movimiento“Amigos de Mauricio”, ahora enfocados en la defensa de la candidatura de Salvador Sánchez Cerén y Óscar Ortiz y arropados bajo la agrupación denominada “Iniciativa Ciudadana El Salvador cambia”. Asimismo, surgió el “Movimiento 5+”, orientado, según sus fundadores, a“profundizar los cambios iniciados en el gobierno del presidente Funes”. 2 FUSADES (2013),“Cuarto año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2013.
  42. 42. Quinto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES 33 Plano orgánico Relación con la cúpula del partido FMLN El vínculo entre el Presidente y el liderazgo del FMLN mostró en los últimos doce meses, un estado de plena armonía. Después de una relación errática, que osciló pendularmente desde el inicio de la administración, entre momentos caracterizados por el distanciamiento, la tensión, la confrontación y la cohabitación3 , la relación derivó finalmente en el quinto año de gobierno en un estado de complicidad, avenencia y cordialidad, con miras, como ya se dijo, a conseguir el triunfo en la disputa electoral para que Salvador Sánchez Cerén alcanzara la Presidencia de la República. En el cuadro 1 se describe, para cada uno de los cinco años de gobierno, los diferentes momentos que presentó la relación entre el presidente Funes y la cúpula del FMLN. Cuadro 1. Momentos de la relación entre el presidente Funes y la cúpula del FMLN *El primer año de gobierno presentó varios momentos que incluyen la relación entre Funes“el“candidato”, Funes“el presidente electo”y Funes“el Presidente de la República”. Asimismo, se describe la relación entre ambos actores“post reunión interna del FMLN”y“post fragmentación de ARENA”. **Durante el tercer año de gobierno, se celebraron las elecciones legislativas y municipales (marzo de 2012). Los resultados electorales fueron desfavorables para el FMLN y la cúpula del partido atribuyó la derrota al incumplimiento de las promesas de cambio por parte del presidente Funes. ***El cuarto año de gobierno del presidente Funes mostró signos preocupantes de deterioro del sistema democrático por conductas del bloque dominante de partidos orientados al control y a la subordinación de las instituciones del Estado. Este implacable proceso se fortaleció con la armonía que caracterizó en este período la relación entre el mandatario y el FMLN. A la sinergia entre el presidente Funes y el partido de gobierno, debe agregarse la connivencia con el bloque de partidos, integrado en ese entonces por GANA, el PCN, el PDC y el mismo FMLN. Fuente: Elaboración propia. 3 FUSADES (2010),“Primer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010. Año de gobierno Estado de la relación entre el presidente Funes y la cúpula del FMLN Junio 2009 – Junio 2010* Armonía, distanciamiento, tensión, frustración, cohabitación y confrontación Junio 2010 – Junio 2011 Armonía Junio 2011 – Junio 2012** Confrontación Junio 2012 – Junio 2013*** Armonía Junio 2013 – Junio 2014 Armonía Nombre Cargo en el Gobierno Movimiento Amigos de Mauricio (MAM) Movimiento Ciudadanos por el Cambio (MCC)- 15 de mayo 2010 Iniciativa Ciudadana El Salvador Cambia (ICES) Gerado Cáceres (Ninguno, Coordinador Nacional del MCC) X x x Francisco Cáceres Secretario Privado de la Presidencia X x Alexander Segovia Secretario Técnico de la Presidencia X x David Munguía Payés Ministro de Defensa X No (posición apolítica e institucional) Luis Ángel Lagos (Ninguno) X No x

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