Estudios
Legales

Informe de

coyuntura legal
e institucional

2º Semestre 2013
La preparación de este informe concluyó el
31 de diciembre de 2013
ISSN 2218-6859
Key title: Informe de Coyuntura legal e ...
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Informe de

coyuntura legal
e institucional

2º Semestre 2013
Índice general
RESUMEN EJECUTIVO								i
SIGLAS UTILIZADAS							

iv

INTRODUCCIÓN								vi
EJE ESTADO DE DERECHO						...
6.5.1 Delimitación de la competencia territorial de las Cámaras de
Segunda Instancia en los procesos de hábeas corpus				
...
3.4. Asocio para el Crecimiento						42
4. ACTIVIDADES DE LOS ACTORES ESTATALES DE SEGURIDAD		

43

4.1 Intervención de la...
4.1 Regulación sobre la infraestructura pública				

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4.2 Regulación de energía							65
4.3 Simplificación de trámites...
Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2013

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RESUMEN EJECUTIVO
El monitoreo y análisis de los temas relaci...
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Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2013

unas reformas a la Ley de Telecomu...
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Es preocupante que en el país se estén aprobando leyes deficientes e incompletas y que la ciudadanía ten...
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Siglas utilizadas • Segundo semestre 2013

SIGLAS UTILIZADAS
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Introducción • Segundo semestre 2013

INTRODUCCIÓN
El Informe de Coyuntura Le...
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EJE ESTADO DE DERECHO

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Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013

ESTADO DE DERECHO
1. INTRODUCC...
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Cuadro 1. Valoración de las instituciones, tercer trimestre de 2013

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Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013

3.1 La postura de los candidat...
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4.1 Clasificación de decretos
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4.2 Decretos mediante dispensas de
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En un Estado ...
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Cuadro 4. Decretos y reglamentos publicados en el Diario Oficial, segundo semestre 2013

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Cuadro 5. Principales nombramientos de funcionarios
en el segundo semestre de 2013

Fuente: Elaboración ...
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6. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
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derecho que ha elaborado la Sala de lo Contencioso

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6.1.2 Nueva petición de anteju...
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6.2.2 Inconstitucionalidad de la elección
del Presidente de la CSJ

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Salas de la CSJ, segundo semestre de 2013

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6.4 Sentencias de inconstituci...
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Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de información a la CSJ

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En cuanto a la parte del acuerdo que establecería
constitucionalmente las listas cerradas y bloqueadas, ...
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Fuente: Información proveída por la Dirección de Investigación Judicial de la CSJ

Cuadro 10. resolucion...
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rostro para las elecciones presidenciales y de concejos

de las elecciones presidenciales. Además, estip...
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7.5 Verificación del financiamiento
político por parte del TSE

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Además, ante las diferentes re...
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EJE SEGURIDAD CIUDADANA

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SEGURIDAD CIUDADANA
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La Ley del Presupuesto establece que uno de los

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Esta situación habría provoca...
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Documento: Informe de Coyuntura Legal e Institucional del segundo semestre de 2013

  1. 1. Estudios Legales Informe de coyuntura legal e institucional 2º Semestre 2013
  2. 2. La preparación de este informe concluyó el 31 de diciembre de 2013 ISSN 2218-6859 Key title: Informe de Coyuntura legal e institucional Abbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst. Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSADES Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.
  3. 3. Estudios Legales Informe de coyuntura legal e institucional 2º Semestre 2013
  4. 4. Índice general RESUMEN EJECUTIVO i SIGLAS UTILIZADAS iv INTRODUCCIÓN vi EJE ESTADO DE DERECHO 1 1. INTRODUCCIÓN 2 2. INDICADORES 2 3. RELACIONES INTERORGÁNICAS 3 3.1 La postura de los candidatos presidenciales sobre la independencia de las instituciones 4 3.2 Vetos y observaciones 4 4. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN 6 4.1 Clasificación de decretos legislativos emitidos 7 4.2 Decretos mediante dispensas de trámites y sesión simultánea 8 4.3 Reglamentos 8 4.4 Legislación municipal 9 4.5 Atraso en la circulación del Diario Oficial 10 5. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 10 5.1 Examen de notariado 10 5.2 Elección de funcionarios de segundo grado 10 6. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 12 6.1 Desgaste institucional en el sistema de justicia 12 6.1.1 Conflicto entre la Sala de lo Constitucional y la Sala de lo Contencioso Administrativo 12 6.1.2 Nueva petición de antejuicio contra magistrados de la Sala de lo Constitucional 14 6.2 Fortalecimiento del sistema de justicia 14 6.2.1 FGR archiva denuncia contra funcionarios de la CSJ 14 6.2.2 Inconstitucionalidad de la elección del Presidente de la CSJ 15 6.2.3 La Procuraduría General de la República y la administración de justicia 16 6.3 Actividad jurisprudencial de las salas 16 6.4 Sentencias de inconstitucionalidad 18 6.5 Sentencias destacadas en temas constitucionales 19
  5. 5. 6.5.1 Delimitación de la competencia territorial de las Cámaras de Segunda Instancia en los procesos de hábeas corpus 19 6.5.2 Inconstitucionalidad sobre la competencia de la Corte Centroamericana de Justicia 19 6.5.3 Inconstitucionalidad de la Comisión que investiga a la CSJ 20 6.5.4 Inconstitucionalidad de acuerdos de reforma constitucional 20 6.6 Las resoluciones de Corte Plena 21 6.7 Actividad sancionadora de la Corte Plena 22 7. SISTEMA ELECTORAL 23 7.1 La imparcialidad de la justicia electoral: recusación de magistrado del TSE 23 7.2 Voto por bandera en las elecciones presidenciales 24 7.3 Campaña electoral y sus ilegalidades 25 7.4 El finiquito para candidatos presidenciales 25 7.5 Verificación del financiamiento político por parte del TSE 27 7.6 Demandas de inconstitucionalidad de candidaturas 27 8. CONCLUSIONES 28 EJE SEGURIDAD CIUDADANA 29 1. INTRODUCCIÓN 30 2. PREVENCIÓN 30 2.1 Ejecución del presupuesto 2013 en materia de prevención 30 2.2 Gabinete Metropolitano de Prevención de la Violencia 31 2.3 Plan de Prevención y Seguridad Escolar 2013-2014 31 2.4 Proyecto #YoMeApunto, del ILID 32 2.5 Campaña “Dosis de Paz” 32 2.6 Fondos para prevención en el Presupuesto General de la Nación 2014 32 3. COMBATE A LA CRIMINALIDAD 33 3.1 Homicidios y extorsiones 33 3.2 Pacto entre pandillas 36 3.3 Nuevas leyes, proyectos y reformas en materia de seguridad 37 3.3.1 Ley de Extinción de Dominio 37 3.3.2 Reformas a la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos 38 3.3.3. Reformas dotando de nuevas sanciones y delitos al Código Penal 39 3.3.4 Reformas a la Ley de Telecomunicaciones 40 3.3.5 Decreto Ejecutivo creando la División de Delitos Financieros en la PNC 41 3.3.6 Reformas al Código Procesal Penal otorgando un régimen especial a policías y militares 41
  6. 6. 3.4. Asocio para el Crecimiento 42 4. ACTIVIDADES DE LOS ACTORES ESTATALES DE SEGURIDAD 43 4.1 Intervención de la Fuerza Armada en acciones de seguridad pública 43 4.2 Policía Nacional Civil 44 4.2.1 Juramentan a 511 nuevos policías 44 4.2.2 Continúa hacinamiento en bartolinas policiales 44 4.3 Fiscalía General de la República 45 4.4 Grupo Especial Antiextorsiones 45 5. CUMPLIMIENTO DE LA PENA Y REHABILITACIÓN 46 5.1 Ejecución del Presupuesto 2013 en infraestructura penitenciaria, reclusión y rehabilitación 46 5.2 Aprueban préstamo BCIE por US$71 millones para fortalecer sistema penitenciario 48 5.3 Proyecto de Ley Reguladora del Uso de Vigilancia Electrónica 48 5.4 Proyecto de Ley con Disposiciones Transitorias de Emergencia para el Descongestionamiento del Sistema Penitenciario 49 6. ATENCIÓN A VÍCTIMAS 51 7. CONCLUSIONES 52 EJE CLIMA DE NEGOCIOS Y LEGISLACIÓN COMERCIAL 53 1. INTRODUCCIÓN 54 2. INDICADORES DE PAÍS 54 i) Asocio para el Crecimiento 56 ii) Fomilenio II 58 iii) Iniciativa para la Competitividad 58 3. LEGISLACIÓN DE NEGOCIOS 59 3.1 Área de atracción de inversiones 59 3.1.1 Leyes de fomento a la inversión 59 3.1.2 Leyes para los asocios público privados 60 3.2 Área de negocios 61 3.2.1 Regulación de libre competencia 61 3.2.2 Solución de controversias 61 3.2.3 Legislación laboral 62 3.3 Área de finanzas públicas y tributaria 62 3.3.1 Regulación presupuestaria 62 3.3.2 Tributos nacionales 63 3.3.3 Tributos municipales 64 3.4 Normativa internacional 64 4. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO 64
  7. 7. 4.1 Regulación sobre la infraestructura pública 64 4.2 Regulación de energía 65 4.3 Simplificación de trámites y mejora regulatoria 66 4.4 Profesionalización de los funcionarios 66 5. CONCLUSIONES 67 EJE DE TRANSPARENCIA 68 1. INTRODUCCIÓN 69 2. INDICADORES 69 2.1 Encuesta Dinámica Empresarial 69 2.2 Índice de Percepción de Corrupción 71 2.3 Índice de Competitividad Global 72 2.4 Índice de Competitividad Municipal 72 3. TRANSPARENCIA REGIONAL 73 3.1 Análisis de cumplimiento de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) 73 3.2 Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (Mesicic) de la OEA 74 3.3 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) 75 4. IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 78 5. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS 82 5.1 Corte de Cuentas de la República (CCR) 82 5.2 Fiscalía General de la República (FGR) 84 5.3 Sección de Probidad de la CSJ 84 5.4 Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción (STA) 85 5.5 Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) 86 5.6 Tribunal de Ética Gubernamental (TEG) 89 6. LIBERTAD DE EXPRESIÓN 91 6.1 Ley de Medios 91 6.2 Decreto para limitar crítica a candidatos fue vetado 91 6.3 Elecciones y Libertad de Expresión 92 7. CONCLUSIONES 93 NOTAS FINALES 94
  8. 8. Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2013 Estudios Legales RESUMEN EJECUTIVO El monitoreo y análisis de los temas relacionados con el Estado de derecho que se hace en este informe es extenso, pero este semestre se destaca la actividad jurídica e institucional en materia electoral, desde la Asamblea Legislativa, el Tribunal Supremo Electoral, la Sala de lo Constitucional y la Presidencia de la República. Desde la Asamblea Legislativa, debe recordarse que, aunque se analizó en el Informe anterior, el nuevo Código Electoral se emitió hasta en este semestre. El Tribunal Supremo Electoral ha tenido mucha actividad, por ejemplo, ha conocido sobre temas relacionados con campaña electoral anticipada, sobre la cual sigue sin sancionar, ha conocido las inscripciones de candidatos presidenciales, algunas de las cuales se han demandado en procesos de inconstitucionalidad; e incluso, sobre la imparcialidad de uno de sus magistrados, al cual recusó de conocer en casos concretos. La Sala de lo Constitucional declaró que el voto por bandera en las elecciones presidenciales es válido si el legislador lo considera así y, además, conoció de varias demandas contra las inscripciones de candidatos presidenciales, declarando improcedentes la mayoría de ellas, admitiendo una contra el candidato de Unidad y publicando que se respetará el normal desarrollo del proceso electoral. El Presidente de la República vetó el Decreto Legislativo 412 que pretendía prohibir la crítica a candidatos presidenciales, el cual era inconstitucional. A la par de ello, el control de constitucionalidad sigue moldeando el ordenamiento jurídico. La Sala de lo Constitucional dictó 8 sentencias definitivas de inconstitucionalidad, algunas de ellas de gran relevancia. Por ejemplo, declaró inconstitucional la elección del abogado José Salomón Padilla como Presidente de la Corte Suprema de Justicia, por tener vinculación partidaria; algunas potestades de la Corte Centroamericana de Justicia; las disposiciones que imponían un pago de impuesto sobre la renta sobre las ventas, sin considerar los costos; la creación de una comisión legislativa para investigar la legalidad del nombramiento de magistrados de la CSJ 2009 y el acuerdo de reforma constitucional que buscaba prohibir las listas desbloqueadas y de las candidaturas independientes. Todas se pueden considerar sentencias muy bien fundamentadas y en la mayoría de casos, con criterios acertados. Las afectaciones al Estado de derecho más significativas han sido la continuidad de atentados contra la Sala de lo Constitucional y sus magistrados, tanto con nuevas solicitudes de antejuicio como con nuevos procesos judiciales en contra de su nombramiento; así como el intento de limitar la libertad de expresión en cuanto a la crítica de candidatos presidenciales, lo cual fue vetado. Sin embargo, también existen otras afectaciones como el tardío nombramiento del Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos y la falta de acuerdo para designar al Presidente de la CSJ. En materia de seguridad ciudadana, el presente semestre ha sido marcado por una tendencia al alza en los homicidios en comparación con el mismo semestre del año pasado, y por una leve disminución en las extorsiones. La Asamblea Legislativa aprobó durante el semestre importantes normas en materia de combate a la delincuencia, como la Ley de Extinción de Dominio y reformas al Código Penal y al Código Procesal Penal; además de que los diputados discuten i
  9. 9. Informe de coyuntura legal e institucional Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2013 unas reformas a la Ley de Telecomunicaciones, para evitar o disminuir el uso de celulares en las cárceles. No obstante ello, se desaprovechó la oportunidad de aprobar buenas reformas a la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos. En las cárceles continúa el hacinamiento, que ya alcanza niveles aproximados del 325%, pero han ingresado a discusión de la Asamblea Legislativa dos proyectos de ley encaminados a disminuir tales niveles, siendo estos el Proyecto de Ley Reguladora del Uso de Vigilancia Electrónica, y el Proyecto de Ley con Disposiciones Transitorias de Emergencia para el Descongestionamiento del Sistema Penitenciario. Además, la Asamblea aprobó un préstamo por US$71 millones para fortalecer el sistema penitenciario y ampliar su capacidad. Se destaca también como positiva la tendencia a superar las observaciones en materia de combate al crimen e inseguridad, hechas en el marco del Asocio para el Crecimiento, así como la supuesta intención de cumplir con los requisitos de Fomilenio II en el tema de seguridad. En cuanto al clima de negocios, continúan oportunidades pendientes de aprovechar para revertir la tendencia de los indicadores de competitividad del país. Por ejemplo, en el Índice Global de Competitividad del Foro Económico Mundial, publicado en septiembre de 2013, cabe observar que El Salvador se encuentra en la posición 97 de los 148 países evaluados, y en el reporte Doing Business del Banco Mundial, publicado en octubre de 2013, el país ocupa la posición 118 de 189 países, ambos resultados son menos favorables que en ediciones anteriores. Asimismo, la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES señaló que persiste una negativa percepción de los empresarios sobre el clima de negocios, e indica nuevamente como los principales factores que lo afectan la delincuencia, incertidumbre política y económica, y el ciclo económico. Para promover un mejor clima de negocios se destaca la iniciativa gubernamental del Asocio para el Crecimiento con el Gobierno de Estados Unidos, que a través del Consejo Nacional para el Crecimiento, han impulsado la aprobación del paquete de leyes pro inversión, especialmente las reformas a la recientemente aprobada Ley Especial de Asocios Público Privados (Ley APP) y la aprobación de una ley para la creación de PROESA, que permitirá contar con una institucionalidad adecuada para garantizar la plena y efectiva implementación de la ley, y ejecutar una cartera de proyectos estratégicos en todas aquellas áreas esenciales para el desarrollo social y económico. Al cierre de este informe, estas tan necesitadas reformas a la Ley APP y la aprobación de la ley de creación de PROESA todavía están pendientes. Por otra parte, el Consejo está apoyando el esfuerzo para cumplir los requisitos necesarios para concretar la aprobación del segundo compacto de Fomilenio (Fomilenio II). Otros acontecimientos relevantes para el clima de negocios son la entrada en vigor del Acuerdo de Asociación de Centroamérica y la Unión Europea, y la aprobación de las siguientes leyes: la Ley de Garantía Mobiliaria, la Ley para la Agilización de Trámites de los Proyectos de Construcción, la Ley Reguladora de Otorgamiento de Concesiones para Proyectos de Generación Eléctrica de Pequeña Escala, las reformas a la regulación para la concesión del Puerto de La Unión Centroamericana, la Ley Reguladora de la Prestación Económica por Renuncia Voluntaria. Además, se destaca la participación de grupos de la sociedad civil en la promoción de una propuesta normativa sobre el arbitraje, como un mecanismo de solución alternativa de controversias y modernizar la legislación de acuerdo a las mejores prácticas internacionales. ii
  10. 10. Estudios Legales Es preocupante que en el país se estén aprobando leyes deficientes e incompletas y que la ciudadanía tenga que poner sus esperanzas en una observación, un veto presidencial o en su posterior reforma, tal como la Ley APP y la ley presupuestaria de 2014 que presenta deficiencias técnicas y legales. La modernización del Estado avanza a ritmo lento, ya que luego de un año de consultas se presentó un anteproyecto de la Ley de la Función Pública, y esta continúa sin presentarse a la Asamblea Legislativa. Por otra parte, el país continúa con un rezago importante en materia de simplificación administrativa, y cada vez se torna más evidente la necesidad de una política nacional estratégica de simplificación administrativa y profesionalización del servicio civil, así como la aprobación de una Ley de Procedimientos Administrativos, y por ello, es indispensable la aprobación del Fomilenio II, que posee un componente relativo al clima de inversión, que permitirá atacar la burocracia excesiva e incorporar la mejora regulatoria continua. Finalmente, en el Eje de Transparencia se resumen los principales sucesos relacionados con la promoción del acceso a la información pública, la probidad gubernamental y la lucha contra la corrupción. El Salvador continúa con una alta percepción de corrupción. En el Índice de Percepción de la Corrupción de 2013, elaborado por Transparencia Internacional, se obtuvo una valoración del 38%. En el Índice de Competitividad Mundial 2013 se evaluaron varios indicadores que revelaron una falta de transparencia en la gestión pública, siendo la corrupción el tercer factor que más afecta el hacer negocios. Es preocupante, por ejemplo, que El Salvador se ubicó en el puesto 117 de 148 países en el indicador sobre la necesidad de hacer pagos irregulares y sobornos. La implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública continúa como un proceso gradual, cuyo avance varía en distintas entidades obligadas, continuando rezagadas las municipalidades que incluso nombraron a sus oficiales de información con casi dos años de retraso. Es positivo que el número de solicitudes de información ha ido incrementando en el tiempo, que las instituciones han ido mejorando en la publicación de información oficiosa y que hasta el 87% de la información se esté entregando de forma completa, según señala el informe de la Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción. Sin embargo, en las peticiones de información sensible para los funcionarios, se continúan evidenciando negativas de información ilegales. Particularmente preocupante ha sido el caso en el que la Asamblea Legislativa negó a un ciudadano información sobre los asesores empleados por dicha institución, información que debería publicarse automáticamente. Esa negativa fue apelada ante el Instituto de Acceso a la Información Pública, IAIP, pero sus resoluciones no fueron acatadas por los diputados. En la actualidad, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ estudia la apelación a la resolución del IAIP que obligaba a la entrega de la información al ciudadano. Se espera que esta entidad judicial reafirme el criterio del IAIP a favor de la transparencia. Preocupan también las dificultades enfrentadas por el IAIP para obtener fondos para su funcionamiento y que su presupuesto para 2014 se haya disminuido en $105,735.00. También este semestre se caracterizó por el inicio de investigaciones fiscales sobre supuestos actos de corrupción de gran envergadura: caso Diego de Holguín y caso del contrato de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) con la empresa italiana Enel Green Power. iii
  11. 11. Informe de coyuntura legal e institucional Siglas utilizadas • Segundo semestre 2013 SIGLAS UTILIZADAS • AGA: Alianza para el Gobierno Abierto • APC: Asocio para el Crecimiento • APP: Asocios Público Privados • ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político • CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos de América • CCR: Corte de Cuentas de la República • CE: Código Electoral • CEL: Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa • CNJ: Consejo Nacional de la Judicatura • CNUCC: Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción • CPCM: Código Procesal Civil y Mercantil • CSJ: Corte Suprema de Justicia • DEL:Departamento de Estudios Legales de FUSADES • DGCP: Dirección General de Centros Penales • D.L.: Decreto Legislativo • D.O.: Diario Oficial • FEDAES: Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador • FESPAD: Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho • FGR: Fiscalía General de la República • FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político • FOMILENIO: Fondos del Milenio de El Salvador • FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social • GANA: Gran Alianza por la Unidad Nacional, partido político • GOES: Gobierno de El Salvador • IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública • LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública • LGE: Ley General de Electricidad • MESICIC: Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción • MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública • OEA: Organización de los Estados Americanos • PNC: Policía Nacional Civil iv
  12. 12. Estudios Legales • RIAL: Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa • SC: Superintendencia de Competencia • SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones • STA: Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción • TEG: Tribunal de Ética Gubernamental • TSE: Tribunal Supremo Electoral • UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública • USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional* • UTE: Unidad Ejecutiva del Sector Justicia • *Por sus siglas en inglés v
  13. 13. Informe de coyuntura legal e institucional Introducción • Segundo semestre 2013 INTRODUCCIÓN El Informe de Coyuntura Legal e Institucional del Departamento de Estudios Legales (DEL), es un documento semestral, elaborado por el equipo de investigadores del DEL desde hace varios años, con el objeto de dar seguimiento a los hechos y temas de mayor relevancia en materia legal e institucional en nuestro país. En esta edición, se presenta el análisis de la coyuntura del segundo semestre de 2013, dividido en los cuatro grandes ejes tradicionales de cada informe: 1. Estado de derecho e institucionalidad, 2. Seguridad ciudadana, 3. Clima de negocios y legislación comercial, y 4. Transparencia, pero con un contenido de temas propio para el segundo semestre de 2013. El Informe de Coyuntura Legal e Institucional contiene una selección de algunos de los tópicos que se analizan en el DEL durante el semestre, escogidos con base en el interés que puedan tener para el público en general y para la comunidad jurídica en particular. Además del monitoreo y análisis, en muchos de los temas se incluyen consideraciones de FUSADES y también algunas recomendaciones y conclusiones para cada uno de los 4 ejes, con el objetivo de presentar un documento analítico, pero también propositivo. La metodología que se ocupa para este informe consiste en una verificación diaria de las noticias y de los hechos que ocurren en nuestro país, relacionados con los temas que guían el trabajo del DEL : Estado de derecho e institucionalidad , y seguridad jurídica. Esto implica una verificación de los medios de comunicación, entrevistas con actores relevantes y tomadores de decisión, análisis de leyes, análisis de estudios nacionales e internacionales, monitoreo de las sesiones plenarias de la Asamblea Legislativa, de las sesiones de Corte Plena y de las 4 Salas de la CSJ, así como de la jurisprudencia de distintos tribunales del país, con especial énfasis en la jurisprudencia constitucional. Cabe destacar los insumos que se extraen de los Observatorios Legislativo y Judicial. También en esta edición se ha utilizado la Ley de Acceso a la Información Pública, para obtener una gran cantidad de datos a través de la presentación de un número considerable de solicitudes de información directamente a las instituciones estudiadas, con el propósito de tener datos fidedignos y directamente de su fuente de producción. En varios de los temas incluidos en el Informe, se incluyen indicadores nacionales como los resultados de la Encuesta Dinámica Empresarial realizada trimestralmente por FUSADES o indicadores internacionales, como el informe sobre el cumplimiento de metas del Asocio para el Crecimiento, entre otros. En algunos casos, en los que el DEL obtiene datos de distintas fuentes, también se presentan estadísticas o indicadores de elaboración propia. El periodo cubierto por esta edición del informe incluye desde el 1 de julio hasta el 31 de diciembre de 2013. vi
  14. 14. Estudios Legales EJE ESTADO DE DERECHO 1
  15. 15. Informe de coyuntura legal e institucional Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013 ESTADO DE DERECHO 1. INTRODUCCIÓN el respeto a la separación de poderes han presentado los El Estado de derecho como modo de organizar candidatos a la Presidencia de la República en 2014. las sociedades, es un ideal por el que grandes y reconocidos hombres, como Nelson Mandela, han Los temas de administración de justicia, nuevamente luchado, pero por el que todos podemos hacer algo están encabezados por el impacto que está teniendo y desde luego, beneficiarnos de ello. En FUSADES en el ordenamiento jurídico la jurisprudencia contribuimos por medio de un monitoreo semestral constitucional, empezando por la inconstitucionalidad mediante el cual se sistematizan y analizan los eventos del nombramiento del Presidente de la CSJ en relación jurídicos e institucionales que lo debilitan o lo fortalecen. con la despolitización de las instituciones contraloras del Estado, pasando por el tema del voto por rostro En esta ocasión, se incluye como indicador numérico del en las elecciones presidenciales, las facultades de la Estado de derecho, la calificación que los empresarios Corte Centroamericana de Justicia y el control de las de El Salvador tienen de ciertas instituciones, donde reformas constitucionales orientadas a prohibir las listas el Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda desbloqueadas y las candidaturas independientes. y Desarrollo Urbano (MOP) destaca y la Asamblea Legislativa se rezaga. Finalmente, se analizan los temas en materia electoral más destacados, por ejemplo, lo relacionado con los En cuanto a las relaciones entre las instituciones del finiquitos, demandas de inconstitucionalidad de las Estado, en esta ocasión se destaca la postura que sobre candidaturas presidenciales y actuación del TSE. 2. INDICADORES forma como cumplen las leyes, como por su atribución de hacerlas cumplir. El Informe de Coyuntura Legal e Institucional busca presentar mediciones numéricas relacionadas con el En la pregunta realizada, se pide a los encuestados Estado de derecho, para monitorear su situación. En este que califiquen en la escala de 0 a 10 a las diferentes semestre se toman los datos de la Encuesta Dinámica instituciones mostradas en el cuadro 1, lo cual luego se Empresarial de FUSADES del tercer trimestre de 2013, en lo relativo a la evaluación que los empresarios hacen de promedia. Las respuestas muestran aquellas instituciones que han generado entre los usuarios empresariales la percepción de un mejor servicio en cumplimiento de sus varias instituciones. Debe recordarse que el rol de estas atribuciones. El MOP es la mejor evaluada, con 6.5, y la es trascendental para el Estado de derecho, tanto por la peor es la Asamblea Legislativa, con 4.1. 2
  16. 16. Estudios Legales Cuadro 1. Valoración de las instituciones, tercer trimestre de 2013 Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, tercer trimestre de 2013. 3. RELACIONES INTERORGÁNICAS Cada uno de los Órganos del Estado tiene atribuidas sus diseñado para limitar posibles arbitrariedades. En este propias funciones, pero entre ellos deben colaborar, y apartado se identifican algunas de estas relaciones para en algunos casos, controlarse unos a otros, mecanismo analizar, desde el punto de vista jurídico, la forma como propio de la idea republicana de separación de poderes, están funcionando. 3
  17. 17. Informe de coyuntura legal e institucional Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013 3.1 La postura de los candidatos presidenciales sobre la independencia de las instituciones El Vicepresidente Salvador Sánchez Cerén, candidato del El Salvador ha tenido problemas de independencia de de la Sala de lo constitucional se han acatado, pero que poderes en los últimos años, causados especialmente por el conflicto entre la Asamblea Legislativa y la Sala de lo Constitucional, pero también por desencuentros entre el Presidente de la República y dicha Sala. El papel del Presidente como figura política es importante en el contexto de la armonía institucional. En este sentido, los candidatos presidenciales se han pronunciado a favor del respeto absoluto de la independencia de poderes, lo que debe entenderse como un compromiso adquirido para respetar el sistema republicano establecido en la Constitución de El Salvador. En el Diálogo con los Candidatos a la Presidencia de la República, organizado por FUSADES y FUNDE, entre el 23 y el 27 de noviembre de 2013, cada uno expuso su perspectiva1. FMLN, expuso que la Constitución establece tres poderes del Estado, ninguno encima del otro, con atribuciones determinadas por las leyes. Estimó que las decisiones se debe discutir sobre las facultades de la Sala para interpretar y reformar la Constitución, porque eso puede deformar el Estado de derecho5. El Lic. Óscar Lemus, candidato del Partido Fraternidad Patriota Salvadoreño, considera que se ha perdido el respeto a las instituciones del Estado, consecuencia de arreglos políticos no transparentes. Promete un gobierno respetuoso de las decisiones de los demás Órganos del Estado y estima que la Sala de lo Constitucional es la máxima autoridad judicial en esa materia. También aseguró que cree en su rol y que la Fuerza Armada debe respetar el poder civil6. Estas declaraciones sobre el respeto a la institucionalidad comprometen a los candidatos a respetar la Constitución en cuanto al sistema democrático y republicano, más El candidato del Partido Salvadoreño Progresista, René todavía cuando han sostenido esa posición en otros Rodríguez Hurtado, dijo que cree en la independencia foros7. Eso es lo que la ciudadanía demandará de quien del Estado. Pretende lograr la independencia de poderes elija como su Presidente. mediante la formación de una nueva clase política a través de un pacto social, trabajo con jóvenes y personas 3.2 Vetos y observaciones educadas que busquen el bienestar de muchos. También reconoce que la Fuerza Armada debe ser apolítica 2. El expresidente Elías Antonio Saca, candidato de la coalición Unidad, expresó que ha dado muestras de darle la razón a quien la tiene, de respaldar a la Sala de lo Constitucional cuando hace algo dentro de sus competencias y respetar lo que haga otro Órgano del Estado. Concluyó que es un tema de leyes y si cada uno asume su rol, la democracia camina 3. El doctor Norman Quijano, candidato de ARENA, dijo que se deben despartidizar las instituciones y su postura en relación con los fallos de la Sala de lo Constitucional es de total y absoluto respeto a ellos, y reconoció que son inapelables4. Desde la perspectiva política, el uso del veto y las observaciones no ha sido especialmente conflictivo este semestre. Como se muestra en los cuadros 2 y 3, este semestre hubo 4 vetos y 5 observaciones. Con esto, el Presidente de la República ha realizado 34 vetos y 59 observaciones en sus 4 años y medio de gobierno, lo cual es alto, pero no implica necesariamente problemas de gobernabilidad. Estos mecanismos de control han sido utilizados adecuadamente desde el punto de vista jurídico utilizando las causas procedentes, es decir, inconstitucionalidad en dos ocasiones e inconveniencia en otras dos. El decreto legislativo N° 412 pretendió dar una protección diferenciada a los candidatos 4
  18. 18. Estudios Legales presidenciales contra la crítica que pudieran recibir, más Las observaciones fueron por regla general aceptadas, allá de lo razonable y limitando la libertad de expresión salvo la última del año, que se refirió a la protección de los ciudadanos. El decreto fue vetado, evitando que especial que pretendía darse a policías y militares, la cual se convirtiera en ley y por lo tanto, una afectación a fue superada mediante dispensa de trámites. derechos fundamentales. El veto al Decreto Legislativo N° 533 por inconveniencia se debió a que se estaba implementando un sistema de pago electrónico en el transporte público, pero posteriormente los diputados reformaron la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial para que los usuarios pudieran pagar también con efectivo. Establecida la costumbre de uso de circulante, sería difícil que los ciudadanos se adaptaran a la modernización del sistema de pago, la cual el Presidente estimó que es beneficiosa para la colectividad. Cuadro 2. Vetos del segundo semestre de 2013 Fuente: Elaboración propia con base en información proveída por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la Presidencia de la República. 5
  19. 19. Informe de coyuntura legal e institucional Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013 Cuadro 3. Observaciones del segundo semestre de 2013 Fuente: Elaboración propia con base en información proveída por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la Presidencia de la República. 4. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN Las normas jurídicas que obligan a gobernantes y Fomilenio II e importantes reformas en materia penal gobernados deben ser claras y públicas. La Asamblea y de seguridad ciudadana, como las reformas a la Ley Legislativa es el legislador por excelencia. Su actividad contra el Lavado de Dinero y de Activos, las cuales se normativa en este semestre ha sido variada. Las áreas abordan en detalle en el Eje de Seguridad Ciudadana de destacadas en las que ha legislado son: temas electorales, este informe. legislación comercial para crear condiciones para 6
  20. 20. Estudios Legales 4.1 Clasificación de decretos legislativos emitidos de Agilización de Trámites para el Fomento de Proyectos de Construcción y la Ley Especial de Extinción de Dominio y de la Administración de los Bienes de Origen Durante este semestre se aprobaron 187 decretos o Destinación Ilícita. También se aprobaron importantes legislativos, como se ve en la gráfica 1. Los más nuevas leyes en materia de ejercicio de derechos numerosos fueron las reformas a la Ley de Presupuesto 2013, las reformas a leyes existentes y las exoneraciones de impuestos. Se aprobaron diez nuevas leyes fundamentales, como el Código Electoral, la Ley para el Ejercicio del Derecho de Rectificación o Respuesta y la Ley de Prestación Económica por Renuncia Voluntaria. permanentes, entre las que destacan las que buscan crear condiciones para mejorar el desempeño En este periodo previo a las elecciones presidenciales de económico del país y mejorar el combate al crimen, 2014, también suele haber reformas en temas electorales. como la Ley Reguladora para el Otorgamiento de Además de la renovación del Código Electoral en julio, Concesiones de Proyectos de Generación Eléctrica en también se aprobó el presupuesto extraordinario para el Pequeña Escala, Ley de Garantías Mobiliarias, Ley Especial voto residencial. Gráfica 1. Producción legislativa del primer y segundo semestre de 2013 Fuente: Elaboración propia con base en el índice de Decretos de la Asamblea Legislativa y resumen de las sesiones plenarias. 7
  21. 21. Informe de coyuntura legal e institucional 4.2 Decretos mediante dispensas de trámites y sesión simultánea En un Estado de derecho, las leyes deben aprobarse Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013 al del semestre anterior. No se considera que en este semestre haya habido grave mal uso de esta figura, a pesar que continúa la costumbre de no justificar la urgencia que motiva la dispensa. conforme con los procedimientos establecidos. En En cuanto a los dictámenes mediante sesión simultánea, El Salvador, se exige la discusión política abierta en durante este semestre se emitieron seis, es decir, nueve las comisiones legislativas, salvo que exista urgencia, menos que el semestre anterior, la mayoría para hacer caso en el cual se justifica la aprobación de decretos recomendaciones. Tampoco se percibe que en este con dispensa de trámites, esto es, sin discusión en las semestre este mecanismo haya sido instrumentalizado comisiones legislativas, o bien, con dictamen en reunión para afectar el Estado de derecho desde la perspectiva de comisión simultánea a la sesión plenaria. Del mal uso del proceso de formación de ley. de estas figuras nacen lo que se ha dado en llamar los “madrugones legislativos” y es por ello que se monitorean en este informe. 4.3 Reglamentos El cuadro 4 muestra la cantidad de reglamentos Durante el segundo semestre de 2013 hubo 39 dispensas publicados en el segundo semestre de 2013, clasificados de trámites, de las cuales 21 fueron para decretos (el de acuerdo con varios criterios. Lo más destacado resto para acuerdos y pronunciamientos)8. Esto significa continúa siendo la continuidad de la costumbre que del total de 187 decretos emitidos, el 11% han de que instituciones ajenas a la Presidencia de la sido mediante este mecanismo, porcentaje idéntico República sigan emitiendo reglamentos o decretos. 8
  22. 22. Estudios Legales Cuadro 4. Decretos y reglamentos publicados en el Diario Oficial, segundo semestre 2013 Fuente: Elaboración propia. 4.4 Legislación municipal Destaca nuevamente la cantidad de ordenanzas La publicidad de las leyes, como principio del Estado temporales de exención de multas e intereses para de derecho alcanza a todas las normas de obligatorio pago de impuestos, una práctica ampliamente cumplimiento, incluidas las ordenanzas municipales. Aquí se monitorean las aparecidas en los diarios oficiales desde el N° 107, Tomo 399, del 12 de junio de 2013 al N° difundida por los municipios y que puede referirse a un desorden en las finanzas municipales, donde no 223, Tomo 401, del 28 de diciembre de 2013. se cobran a tiempo las tasas e impuestos. En el lado Se publicaron 226 ordenanzas, de las cuales 55 son ordenanzas en materia de contravenciones, adecuando permanentes, 95 son temporales o prórrogas de sus normativas a la Ley Marco para la Convivencia ordenanzas temporales, y 76 constituyen reformas a Ciudadana y Contravenciones Administrativas, no ordenanzas permanentes preexistentes. Esto significa obstante hacerlo con retraso con respecto a los plazos de una disminución del 12% frente al segundo semestre de esta ley. positivo, varias municipalidades están aprobando sus 2012, cuando en total hubo 256. 9
  23. 23. Informe de coyuntura legal e institucional Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013 4.5 Atraso en la circulación del Diario Oficial 5.2 Elección de funcionarios de segundo grado Como es costumbre, continúa el desfase entre la fecha El Informe de Coyuntura Legal e Institucional del Diario Oficial y la de su publicación efectiva. Al 31 incluye cada semestre el monitoreo de la elección de diciembre, el último diario en circular era el del 28 de funcionarios de segundo grado, por dos razones de noviembre, con un atraso de 34 días. Esto significa importantes para el Estado de derecho. La primera que pueden haber normativas vigentes desde hace es que una institución diseñada para ser dirigida por varios días sin que se hayan difundido efectivamente. determinado funcionario, no puede desempeñar Por ejemplo, este retraso podría causar que una sus funciones con regularidad en el periodo de normativa temporal, una que dure un mes, nunca sea acefalía. La segunda es que, si bien es cierto que divulgada durante su vigencia. Uno de los principios la idea de Estado de derecho no puede concebirse del Estado de derecho es que las leyes sean claras y aislada del sistema político, sí es imperativo que públicas, el cual resulta afectado con este retraso. el funcionamiento del Estado esté sometido a normas que deben cumplirse sin excepción, en 5. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 5.1 Examen de notariado este caso, ciertos plazos claramente definidos. La negociación política debe diseñarse por los diputados, de modo que encaje en el sistema legal, porque debe recordarse que ellos son servidores públicos encargados, principalmente, de configurar el sistema jurídico y mal La CSJ tiene entre sus obligaciones realizar anualmente cumplen esta función si son los primeros en afrentar las un examen a los abogados que deseen autorizarse para normas que ellos crean. el ejercicio del notariado (art. 145 de la Ley Orgánica Judicial). Formalmente, esta obligación fue cumplida con Así sucedió este semestre con el Procurador para la la realización de esta prueba los días 24 de noviembre Defensa de los Derechos Humanos. El titular para el y 1 de diciembre de 2013. El proceso de inscripción fue periodo 2010-2013, Oscar Luna, terminó sus funciones anunciado públicamente y todos los abogados tuvieron la oportunidad de inscribirse y realizar la prueba, de acuerdo con un instructivo elaborado por la CSJ. Al final, 10,601 abogados se sometieron al examen y 3,779 lo aprobaron. el 5 de julio 9, pero la Asamblea Legislativa se tardó hasta el 9 de agosto para elegir a David Morales como su sucesor10, es decir, esta institución pasó acéfala durante más de un mes. Con esto, la CSJ cumple su deber legal; sin embargo, Luego de la declaratoria de inconstitucionalidad del sobre el ejercicio de la profesión notarial y la forma nombramiento del Presidente de la CSJ en octubre de en que se encuentra regulada, se pueden hacer 2013, también quedó una vacante que la Asamblea cuestionamientos. El principal es la capacidad de Legislativa debe llenar. Aunque hay una forma de suplir control de la CSJ sobre un número creciente de estos temporalmente este vacío, lo ideal es que se tenga un profesionales encargados de dar fe en nombre del titular cuanto antes. Al cierre de este informe, no se había Estado. Se trata de un tema al que hay que prestar designado al nuevo Presidente de la CSJ. atención y buscar formas de controlarlo mejor. 10
  24. 24. Estudios Legales Cuadro 5. Principales nombramientos de funcionarios en el segundo semestre de 2013 Fuente: Elaboración propia. Cuadro 6. Cargos identificados como pendientes de nombrar al 31 de diciembre de 2013 Fuente: Elaboración propia. 11
  25. 25. Informe de coyuntura legal e institucional Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013 6. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 2009-2018, incluidos los que estaban conociendo el caso 6.1 Desgaste institucional en el sistema de justicia a lo cual luego se agregaron otras dos demandas. El 25 6.1.1 Conflicto entre la Sala de lo Constitucional y la Sala de lo Contencioso Administrativo Administrativo abstenerse temporalmente de conocer Desde 2010, no han cesado los atentados en contra admitió tres demandas contra el nombramiento de los de la justicia constitucional. Estos han provenido magistrados 2009-2018, a pesar de la resolución de la principalmente desde el sector político, ya sea Sala de lo Constitucional, y el 12 de agosto denunció ante tratando de legislar para anular las facultades de la la FGR a los magistrados de la Sala de lo Constitucional Sala, para remover a sus magistrados o para incumplir por haberla emitido. El 13 de agosto, la Sala de lo sus sentencias. El problema, en este caso, ha sido de Constitucional declaró inaplicable las admisiones de la irrespeto a los procedimientos para crear la ley o de crear Sala de lo Contencioso Administrativo. El 26 de agosto, normas con contenidos legales que irrespetan el acuerdo la Sala de lo Contencioso Administrativo emitió una fundamental para las relaciones sociales que está resolución en la que declaró improcedente la declaratoria expresado en la Constitución, la cual recoge el principio de inaplicabilidad que la Sala de lo Constitucional hizo de que lo más importante es la persona humana, con su de la admisión de la demanda que impugna la elección dignidad y sus derechos. de magistrados para el periodo 2009-2018 y admitió una del magistrado Padilla en la Sala de lo Constitucional11, de julio, la Sala de lo Constitucional emitió una medida cautelar 12, ordenando a la Sala de lo Contencioso esa demanda. El 7 de agosto, la Sala de lo Contencioso Administrativo ampliación a la demanda originalmente planteada en Pero ha habido otro tipo de atentados. Las amenazas sede contenciosa. a la independencia de la Sala de lo Constitucional también han sido en el campo judicial, donde la Desde la perspectiva jurídica, deben hacerse dos problemática es de aplicación de la ley, donde se ha consideraciones. La primera, es que la Sala de lo buscado que esta se aplique indebidamente para Constitucional no debió ordenar a la Sala de lo mermar el control judicial sobre el poder político. Contencioso Administrativo que se abstuviera de Este semestre se ha continuado en esta dirección al conocer un caso sometido a su juzgamiento, porque llevar, sin fundamento, ante la Sala de lo Contencioso puede considerarse una afectación a la independencia Administrativo el control de legalidad de la elección judicial. La segunda, es que la demanda interpuesta de magistrados para el periodo 2009-2018, entre los contra el nombramiento de magistrados de la CSJ para que se incluyen 4 magistrados titulares de la Sala de lo el periodo 2009-2018 carece de todo fundamento Constitucional, en una complicada serie de resoluciones jurídico y no debió haber sido admitida, en cuanto fue jurídicas reactivas. presentada por alguien que ni siquiera tiene un interés El 13 de mayo y el 18 de junio de 2013, se presentaron dos demandas de inconstitucionalidad contra el nombramiento del magistrado Salomón Padilla, Presidente de la CSJ, las cuales se admitieron el 24 de julio. El día anterior a la admisión, el 23 de julio, se difuso en el asunto, cuando la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa exige un interés directo; se demandó fuera del plazo de 60 días que la misma ley da para hacerlo, lo cual se trató de justificar alegando una nulidad de pleno derecho. impugnó ante la Sala de lo Contencioso Administrativo Los hechos alegados no encajan en la configuración que la elección de los magistrados de la CSJ para el periodo jurisprudencialmente se ha hecho de nulidad de pleno 12
  26. 26. Estudios Legales derecho que ha elaborado la Sala de lo Contencioso como un intento de evitar que los actuales magistrados Administrativo, por ejemplo, en la sentencia 213-2005 del conocieran de la posible inconstitucionalidad de la 25-6-2010, se exige que el acto administrativo transgreda elección del magistrado Salomón Padilla, la cual fue la normativa secundaria de carácter administrativo, por impugnada porque los demandantes consideraron haberse emitido en exceso, o fuera de las potestades que tenía vínculos partidarios que ponían en riesgo normativas. En las demandas contra la elección de su independencia como juez del máximo tribunal. La magistrados 2009-2018 lo que se impugna es un decreto demanda 328-2008 aludía expresamente a la necesidad cuya emisión es potestad constitucional de la Asamblea de evitar que los actuales jueces de la jurisdicción Legislativa. También se impugna la conformación de constitucional conocieran de ese proceso14 e incluso, la lista de candidatos a la CSJ, que fue realizada por el solicitaron a la Sala de lo Contencioso Administrativo CNJ, lo cual es, efectivamente, una potestad de esta institución, de modo que no se cumple con el elemento conceptual de nulidad de pleno derecho. Finalmente, se demandó por vicios de legalidad un acto político cuya que dictara una medida cautelar que les impidiera inmediatamente seguir realizando sus funciones. Esta problemática en particular, y las confrontaciones regulación es constitucional y, por lo tanto, su control con la justicia constitucional siguen sin resolverse judicial debiera ser en sede constitucional13. definitivamente. En este contexto, de nuevo debe Debe tenerse en cuenta que existe una continuidad de hacerse un llamado a la reflexión sobre el daño que acciones contra la justicia constitucional desde 2010. hacen al país los atentados contra el sistema de Por ello, si bien en esta nueva confrontación existen justicia, y a cesar este tipo de acciones que desgastan elementos jurídicos que discutir, lo verdaderamente la inconstitucionalidad, así como a que impere la preocupante es que los procesos en contra del sensatez y la prudencia para que las resoluciones nombramiento de magistrados 2009-2018 se iniciaron judiciales sean conforme a derecho. 13
  27. 27. Informe de coyuntura legal e institucional Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013 6.1.2 Nueva petición de antejuicio contra magistrados de la Sala de lo Constitucional modificó para que la promoción del antejuicio dependa En la sesión plenaria del 3 de octubre de 2013, ingresó al excluirse mediante reforma infraconstitucional al Fiscal una pieza de correspondencia en la que se solicitó abrir General de la República de la promoción de la acción un antejuicio a los magistrados titulares de la Sala de penal en contra de funcionarios con fuero y pasarlo a lo Constitucional: José Belarmino Jaime, Sidney Blanco, la Asamblea Legislativa, contraría las disposiciones que Rodolfo González y la magistrada suplente, Sonia establecen que la acción penal corresponde a la Fiscalía Dinora Barillas de Segovia. La denuncia presentada (Art. 193 inc. 4° Cn.) y la intención de que exista una por el profesor Julio Enrique López, considera que los garantía de protección en el cargo de los magistrados mencionados magistrados han cometido los delitos de y otros funcionarios mediante el fuero (art. 236 Cn.) en prevaricato y desobediencia, tipificados en los arts. 310 caso de una acusación penal. El antejuicio es posterior y 322 del Código Penal, al declarar inaplicables en el a una acusación no un mecanismo para acusar y la proceso de inconstitucionalidad 77-2013/97-2013, ciertas función de la Asamblea en este proceso es verificar, resoluciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo. precisamente, que la acusación no sea arbitraria. La pieza de correspondencia pasó a la Comisión de 6.2 Fortalecimiento del sistema de justicia Legislación y Puntos Constitucionales. En la reunión del 7 de octubre, esta Comisión acordó emitir un dictamen en el sentido que dicha petición no reúne los requisitos para que se abra un antejuicio según lo que establece el art. 236 inc. 2º de la Cn., pero al cierre de este informe, el acuerdo no se había materializado en un documento, y por lo tanto, tampoco en el archivo de esa solicitud. exclusivamente de la Asamblea Legislativa15. Esta regulación es de cuestionable constitucionalidad, porque 6.2.1 FGR archiva denuncia contra funcionarios de la CSJ La FGR decidió archivar la denuncia interpuesta por la Corte Plena en contra del magistrado de la Sala de lo Constitucional, Rodolfo González; el Director El antejuicio es un requisito necesario para poder juzgar de Medicina Legal, Miguel Fortín Magaña; el señor en materia penal a ciertos funcionarios del Estado, entre Balmore Leiva y tres sindicalistas por supuestos actos de ellos, los magistrados de la CSJ, en virtud que cuentan corrupción. En su resolución, la Fiscalía sostuvo que con fuero constitucional (art. 236 inc. 1° Cn.). Luego del “no existen elementos objetivos de juicio suficientes antejuicio, si se encuentran motivos suficientes para para razonable, seria, y responsablemente sostener iniciar un proceso penal, la Asamblea Legislativa remite que haya existido delito o falta alguna que deba el caso a la Cámara Primera de lo Penal, de la Primera Sección del Centro (art. 139 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa) y los funcionarios procesados quedarán suspendidos en el ejercicio de sus funciones mientras se tramita el proceso penal. perseguirse penalmente.”16 . Esta resolución es importante porque se trató de una denuncia realizada por varios magistrados de la CSJ, cuando a finales de 2012 e inicios de 2013, la Sala de lo Constitucional dictó medidas cautelares a favor de Hasta 2012, la promoción de antejuicio correspondía al la estabilidad laboral de varios empleados del Órgano Fiscal General de la República, pero en el marco de la Judicial y uno de estos empleados declaró que había confrontación que desde 2010 ha tenido la Asamblea pagado a los denunciados a cambio de ser reinstalado en Legislativa con la Sala de lo Constitucional, esto se su puesto. 14
  28. 28. Estudios Legales 6.2.2 Inconstitucionalidad de la elección del Presidente de la CSJ duda si se considera que la afiliación a un partido genera El 23 de octubre de 2013, la Sala de lo Constitucional La sentencia deja claros sus efectos. Desde la declaró inconstitucional el decreto legislativo17 de notificación, el Magistrado Salomón Padilla cesa en el nombramiento del Magistrado Presidente de la CSJ, cargo, todos sus actos realizados mientras ejerció como Salomón Padilla. La sentencia del 14-X-2013 en los magistrado conservan su validez, la Asamblea Legislativa procesos acumulados 77-2013/97-201318, interpretó deberá nombrar nuevamente al Presidente de la CSJ que los funcionarios de las instituciones que ejercen exclusivamente entre el listado de candidatos propuesto control institucional, como los magistrados del TSE en 2012, para lo cual no da plazo, pero expone que velará nombrados por la CSJ, la CCR y la CSJ deben ser por el cumplimiento de la sentencia, y finalmente, señala imparciales e independientes, por lo que su cargo es que mientras no se nombre al titular, el Primer Vocal hará incompatible con la afiliación partidaria. las funciones de Presidente, conforme con el art. 2 de la Los demandantes argumentaron que el nombramiento obligaciones para el afiliado. Ley Orgánica Judicial. de magistrados que pertenezcan a partidos políticos Se considera que la sentencia está bien fundamentada. violenta la independencia judicial, en tanto estos Es apegada a una interpretación histórica originaria funcionarios deben estar exentos de vinculaciones que privilegia lo que quiso decir el legislador con partidos políticos y de cualquier otro vínculo o constituyente, la Sala pondera los derechos presión. Si bien esto no es una disposición expresa en la fundamentales favoreciendo el de los ciudadanos, Constitución, es claramente una norma contemplada en esto es el interés general, frente al interés de los el art.85 Cn., que garantiza la independencia de poderes, funcionarios, considerando que esa calidad demanda en relación con el 176 Cn., que establece los requisitos ciertas condiciones, en este caso, limitar su afiliación para el cargo de magistrado de la CSJ. política mientras ocupen el cargo de magistrados. En cuanto a las reacciones sobre la sentencia, el La Sala interpretó que, efectivamente, la Constitución magistrado Padilla la acató, lo cual es positivo, pero la busca la independencia del Órgano Judicial, la cual también debe entenderse de los partidos políticos. Para ello, se avocó al Informe Único de la Comisión Redactora de la Constitución que expresa: “En cuanto al Presidente de la CSJ, es obvio que su cargo es absolutamente incompatible con toda actividad de orden partidista”19 . Al valorar para el caso concreto la colisión de derechos entre el que tienen los ciudadanos a una justicia independiente y el que tiene el ciudadano funcionario a ser miembro de partidos políticos, la Sala concluyó que el derecho que debe limitarse es el del funcionario, en razón de su cargo, algo que la Constitución hace expresamente, por ejemplo con los militares, quienes no pueden ser candidatos calificó de “vergonzosa”, porque sentía que le habían violado derechos fundamentales20. A diferencia de ocasiones previas, los partidos de la Asamblea Legislativa expresaron que acatarían la sentencia, aunque algunos expresaron su disconformidad con ella. Se nombró una subcomisión de la Comisión Política, para estudiar los candidatos al cargo, pero esta tuvo algunas dudas sobre las propuestas de entre las cuales debe seleccionar al nuevo magistrado y si puede elegir como Presidente de la CSJ a uno de los actuales magistrados21. El magistrado debe elegirse de la lista de 2012, y que como Presidente se debe nombrar a cualquiera de los a cargos de elección popular. La Sala deja claro que la regla general es que los funcionarios pueden participar magistrados de la Sala de lo Constitucional. en partidos políticos, pero esto no aplica para quienes Al cierre de este informe, no se había designado al nuevo forman parte de instituciones de control estatal, puesto Presidente de la CSJ, en una tardanza de más de dos que de ellos se exige independencia, la cual se pone en meses desde que fue emitida la sentencia. 15
  29. 29. Informe de coyuntura legal e institucional Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013 6.2.3 La Procuraduría General de la República y la administración de justicia al menos tantos casos como los que ingresan, las Salas están acumulando expedientes activos, y por lo tanto, afectando la pronta y cumplida justicia. Este semestre, la PGR ha sufrido un paro de labores como medida de presión para que se le otorgue a esa La gráfica 2 muestra los casos ingresados, resueltos y institución un aumento presupuestario del alrededor acumulados en el segundo semestre de 2013 (ordenados de 13 millones de dólares, debido a que las condiciones por cantidad de casos recibidos), y la 3 presenta el actuales no permiten prestar un buen servicio al porcentaje de los casos que las salas resolvieron en usuario y se requiere más personal, remodelación de relación con los que recibieron (ordenados de mayor a infraestructura y mejora en las condiciones laborales22. menor eficacia). Los datos cubren los meses de julio a noviembre de 2013. El número de casos ingresados es Las atribuciones de la PGR son de gran importancia la suma de los que ha recibido cada sala en cualquiera para el funcionamiento del Estado de derecho. A ella de las materias e instancias de su competencia; y en corresponde principalmente velar por la defensa de la los egresados, todos aquellos concluidos por sentencia familia y de las personas e intereses de los menores y definitiva o por cualquiera de las formas anormales de dar asistencia legal a las personas de escasos recursos terminación del proceso. económicos y representarlas judicialmente en la defensa de su libertad individual y de sus derechos La Sala ante la cual más casos se han presentado en el laborales. Esta última función es fundamental para periodo estudiado, es la Sala de lo Constitucional, con la administración de justicia, porque una persona 700; luego, la de lo Contencioso Administrativo, con solo puede ser condenada si ha tenido un proceso 261; después, la de lo Civil con 230; y finalmente, la de conforme a derecho, con una debida defensa técnica. lo Penal, con 203. En cuanto al rendimiento, tres salas han acumulado casos. La Sala de lo Constitucional, Tomando en cuenta el presupuesto votado, en logró resolver el 91% de los casos recibidos; la de lo 2014 la PGR obtuvo US$24,231,460, que equivalen Contencioso 74% y la de lo Civil, 54%. La Sala de lo a US$3,031,460 más que los $ 21,200,000 que se le Penal redujo sus expedientes en 436, al resolver 299%, asignaron en 2013. Además, en la Ley Especial de y continuó su tendencia de los últimos semestres23. Extinción de Dominio y de la Administración de los Bienes de Origen o Destinación Ilícita, se estableció que le corresponde el 5% de los bienes extinguidos (art. 94). Estas son medidas positivas, ya que por la naturaleza de sus atribuciones, la PGR es una institución que debe fortalecerse. 6.3 Actividad jurisprudencial de las salas En los Informes de Coyuntura se trata de monitorear cómo se han desempeñado las Salas de la CSJ en el semestre respectivo, en cuanto a finalizar casos activos. Para ello, se miden los casos ingresados y los que se han resuelto, bajo la lógica de que si no se resuelven 16
  30. 30. Estudios Legales Gráfica 2. Casos ingresados, egresados y acumulados por las Salas de la CSJ, segundo semestre de 2013 Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ. Gráfica 3. Relación ingresos/egresos de casos, segundo semestre de 2013 Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ. 17
  31. 31. Informe de coyuntura legal e institucional Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013 6.4 Sentencias de inconstitucionalidad Cuadro 7: Sentencias definitivas de inconstitucionalidad en el segundo semestre de 2013 18
  32. 32. Estudios Legales Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de información a la CSJ 6.5 Sentencias destacadas en temas constitucionales corpus será definida por las reglas de competencia 6.5.1 Delimitación de la competencia territorial de las Cámaras de Segunda Instancia en los procesos de hábeas corpus demandada”. No es que la Sala regula la competencia, ya territorial que establece el Código Procesal Civil y Mercantil, en este caso, el domicilio de la “autoridad que esta debe ser establecida por ley, sino que interpreta que una norma supletoria debe ser aplicada. Tanto el art. 247 Cn. como la Ley de Procedimientos Constitucionales en sus arts. 4 y 41, dotan a las Cámaras de Segunda Instancia de competencia para conocer 6.5.2 Inconstitucionalidad sobre la competencia de la Corte Centroamericana de Justicia de los procesos de hábeas corpus fuera de la capital, En la sentencia 71‐2012, la Sala de lo Constitucional pero no especifican la competencia territorial de las declaró inconstitucional el artículo 22, letra f ) del mismas. En jurisprudencia anterior, se resolvió que ni la Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ), Constitución ni la ley delimitan esta materia, por lo que la por vulnerar los arts. 83, 86 inc. 1°, 146 y 172 inc. 1° Cn. jurisprudencia tampoco la haría, tanto para evitar afectar Además, por conexión, expulsó del ordenamiento los la tutela jurisdiccional brindada por el hábeas corpus arts. 62 y 63 de la Ordenanza de Procedimientos de la como para respetar la libre configuración del legislador. CCJ. Esta interpretación queda superada con la resolución en el proceso de hábeas corpus 260‐2013R. En el art. 22 letra f ) se establecía que la CCJ podía conocer y resolver sobre conflictos internos entre La Sala resolvió que la competencia territorial de las Órganos; así como hacer cumplir fallos judiciales. Por otra Cámaras de Segunda Instancia en procesos de hábeas parte, el art. 172 Cn. salvadoreña establece que el Órgano 19
  33. 33. Informe de coyuntura legal e institucional Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013 Judicial es el único competente para juzgar y hacer Comisión mientras duraba el proceso, lo cual no está ejecutar lo juzgado y que en materia constitucional, regulado expresamente por la Ley de Procedimientos el máximo tribunal es la Sala de lo Constitucional (art. Constitucionales, pero se concedió por la Sala y se acató 183 Cn). El demandante argumentó, por lo tanto, que por la Asamblea Legislativa. las competencias y funciones establecidas en el tratado violaban la Constitución. La Sala estimó que la creación de este tipo de comisión Ante estos argumentos, la Sala de lo Constitucional Legislativa se estaría autocontrolando (Arts. 172 y 186 consideró que efectivamente, el Estatuto de la Cn.), invade el principio de exclusividad de la jurisdicción CCJ despoja al Estado de la capacidad de decisión porque el control de los productos legislativos es autónoma sobre las competencias de sus órganos, competencia jurisdiccional (Art. 172 Cn.) que es atentando en contra de la prohibición constitucional independiente, imparcial y técnica, a diferencia de una de indelegabilidad de funciones de los órganos e comisión legislativa que ejerce control político. Además, irrespetando el carácter exclusivo de la Ley Suprema. atenta contra la estabilidad judicial como garantía de Finalmente, se señaló que el art. 22 f ) del Estatuto y independencia e imparcialidad y era una amenaza los arts. 62 y 63 de la Ordenanza citada, quedan en latente, orientada a remover a los magistrados de la Sala situación de ineficacia. Con esto se confirma la calidad de máximo intérprete de la Constitución de la Sala de lo Constitucional cuando se trate de esa materia, y queda claro que a la CCJ le corresponde conocer lo que se refiere a integración centroamericana. vulnera la separación de poderes, porque la Asamblea de lo Constitucional, algo que la Asamblea puede hacer, pero solo por causas legalmente establecidas (Art. 186 Cn.). En principio, la sentencia solventa un problema práctico, puesto que esta comisión pretendía establecer la ilegalidad de la elección de 2009 para 6.5.3 Inconstitucionalidad de la Comisión que investiga a la CSJ El 4 de diciembre, la Sala de lo Constitucional emitió la sentencia en el proceso de inconstitucionalidad 41-2012, mediante la cual expulsó del ordenamiento jurídico el Acuerdo Legislativo de creación de una “Comisión Legislativa Especial de Investigación de la legalidad de la atentar contra la estabilidad de los magistrados de la Sala de lo Constitucional. A pesar de ello, en la sentencia pueden existir criterios discutibles, por ejemplo, que la Asamblea no puede revisar la legalidad de sus propios actos. 6.5.4 Inconstitucionalidad de acuerdos de reforma constitucional elección de Magistrados de la CSJ 2009”. Esta Comisión se creó en medio de la crisis institucional de 2012, y era una La Sala de lo Constitucional emitió la sentencia del especie de autocontrol de la Asamblea Legislativa, donde 16 de diciembre de 2013, en el proceso 7-2012, en la se decidiría si sus actuaciones en 2009 eran legales, en cual declara inconstitucional el acuerdo de reforma una especie de acto de contrición institucional, con el fin adoptado por la Asamblea Legislativa en el año 2010, de quitarle efectividad a esa elección. sobre el art. 126 Cn., en el cual se proponía el sistema de listas cerradas y bloqueadas y la pertenencia a un El demandante pidió la suspensión del acto reclamado partido político como requisito para ser postulado a en el proceso de inconstitucionalidad, es decir, que la diputado. Es la primera vez que se realiza un control de Sala ordenara la suspensión de las actividades de la constitucionalidad de esta fuente del derecho. 20
  34. 34. Estudios Legales En cuanto a la parte del acuerdo que establecería constitucionalmente las listas cerradas y bloqueadas, la Sala declaró que vulnera el art. 248 inc. 4° de Cn., que se refiere a la forma y sistema de gobierno y es una de las normas pétreas, que no pueden cambiarse aún por acuerdo de reforma constitucional. La Sala agregó que, en consecuencia, la Asamblea Legislativa no podrá someter a ratificación de la presente legislatura el Acuerdo declarado inconstitucional. En lo relativo al requisito de que para llegar a ser diputado se necesita ser postulado por un partido reformar la norma suprema. También preocupa al legalmente inscrito, la Sala hizo una interpretación Centro de Estudios Jurídicos que la Sala haya dicho conforme con la Constitución y declaró que no existe que los acuerdos de reforma constitucional relativos una vulneración al art. 248 inc. 4° Cn., siempre que se a las cláusulas pétreas son permitidos si se mejora el entienda que también los ciudadanos, individualmente o contenido protegido por ellas, porque las cláusulas asociados con otros, pueden presentar sus candidaturas, pétreas son una puerta que el Constituyente quiso dejar al margen de los partidos políticos. completamente cerrada. Sobre esta sentencia hubo una opinión muy 6.6 Las resoluciones de Corte Plena interesante, y a nuestro juicio, acertada, emitida por el Centro de Estudios Jurídicos24. Sostiene que la Sala de lo Constitucional efectivamente puede valorar la constitucionalidad del proceso que se sigue Al cierre del segundo semestre de 2013, en la página para reformar la Constitución, así como si respeta web de la CSJ y en la de trasparencia del Órgano Judicial las cláusulas inmodificables establecidas en esta. se publicaron 29 actas de Corte Plena, ocho menos que También comparte que la atribución de sentido que el semestre anterior. La primera corresponde al 11 de realiza la Sala en su jurisprudencia queda incorporada junio y la última al 29 de octubre de 2013. Definiendo un acuerdo como todo aquello en lo que hay una votación en el contenido normativo de las disposiciones constitucionales, de modo que existiendo una sentencia previa, las candidaturas independientes y las listas suficiente para decidir un asunto, se alcanzaron 193 decisiones, 40% menos que las alcanzadas según las actas publicadas en el semestre anterior. desbloqueadas quedan incorporadas en el sistema de gobierno y no podían modificarse. No obstante lo Es necesario destacar que hay un retraso en anterior, el Centro expresa su preocupación por algunos la publicación de las actas, dado que, al 18 de contenidos de la sentencia que pueden ser mal utilizados diciembre, la última que estaba disponible era la del en el futuro, tal es el caso de que la interpretación 29 de octubre. Esto explica, en parte, la disminución en que haga la Sala sea una reforma no formal de la los acuerdos contabilizados. En el Observatorio Judicial Constitución. Es cierto que la Sala es el máximo intérprete se publican mensualmente en la sección de noticias un de la Constitución, pero sus interpretaciones no pueden listado resumen de los acuerdos tomados cada mes. 21
  35. 35. Informe de coyuntura legal e institucional Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013 Cuadro 8. Acuerdos de Corte Plena en las actas difundidas en el segundo semestre de 2013 25 Fuente: Elaboración propia con datos de las actas de las sesiones de Corte Plena difundidas en el segundo semestre de 2013 6.7 Actividad sancionadora de la Corte Plena La Corte Plena, en el segundo semestre de 2013, emitió 8 resoluciones para sancionar, absolver o confirmar sanciones a funcionarios judiciales, tal como se observa en el cuadro 9. Al 9 de diciembre de 2013, se solo se dieron 8 resoluciones, en lugar de las 30 del semestre anterior; y se acumularon 60 informativos más de los 1,221 que había en junio de este año. Por su parte, el cuadro 10 muestra las decisiones tomadas sobre abogados y notarios. Solo 3 casos fueron decididos definitivamente, mientras que un total de 155 fueron presentados. encontraban en trámite 1,281 informativos disciplinarios De nuevo, se evidencia la continuidad de este problema. en el Departamento de Investigación Judicial de la CSJ. Por un lado, no se garantiza pronta y cumplida justicia a los funcionarios o profesionales denunciados y, por el En relación con la situación en junio de este año, el otro, no se está atendiendo el problema de sancionar a ritmo de resoluciones se ha vuelto más lento y se han quienes efectivamente han cometido faltas. El Estado de acumulado expedientes. En los últimos seis meses, derecho se ve afectado por dos vías. Cuadro 9. resoluciones de la CSJ en temas disciplinarios sobre miembros de la carrera judicial 22
  36. 36. Estudios Legales Fuente: Información proveída por la Dirección de Investigación Judicial de la CSJ Cuadro 10. resoluciones de la CSJ en temas disciplinarios sobre abogados y notarios Fuente: Información proveída por la Sección de Investigación Profesional de la CSJ las actividades administrativas y jurisdiccionales 7. SISTEMA ELECTORAL relacionadas con la elección presidencial de 2014, en cuanto había hecho diversas declaraciones sobre su Las reglas del juego democrático se establecen en reglas jurídicas. Es la conexión entre Estado de derecho y la democracia. Aquí se monitorean lo eventos más simpatía por el candidato presidencial del partido GANA y en contra del candidato de ARENA, aun cuando fue nombrado por la Asamblea Legislativa de una terna relevantes sobre ese aspecto. presentada por este partido26, con base en el art. 208 Cn. 7.1 La imparcialidad de la justicia electoral: recusación de magistrado del TSE El TSE consideró que la recusación no tiene una regulación expresa en materia electoral, de modo que debe regirse por el derecho común, y aplicó el Código Procesal Civil y Mercantil. (arts. 52 y ss.) Luego El artículo 208 Cn. otorga al TSE facultades para expresó que se trata de un incidente que debe referirse administrar justicia electoral, por lo que la imparcialidad necesariamente a un proceso previamente entablado, es un atributo con el que los magistrados deben contar. concreto y con potencial de afectar al partido ARENA. Siendo que la recusación persigue garantizarla, esta Así, hizo un análisis de procedencia y encontró que no figura jurídica es aplicable a los magistrados, pero debe existe un proceso principal, de modo que aunque se determinarse en qué casos. Durante este semestre, concediera, la recusación no tendría sentido porque no representantes del partido ARENA presentaron una habría nada de qué separar al magistrado Araujo. solicitud de recusación contra el magistrado del TSE, Walter Araujo, la cual fue declarada improcedente. La fundamentación del TSE es muy clara. Desde el En la solicitud se consideró que estaba viciada concretos en los que un determinado magistrado la imparcialidad de dicho magistrado para todas debe pronunciarse. Recusar al magistrado para el punto de vista procesal, la recusación es para procesos 23
  37. 37. Informe de coyuntura legal e institucional Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013 ejercicio de sus funciones en general, equivale a una obtuvieron más votos en la última elección presidencial suspensión del ejercicio del cargo, un tema que al igual para tener un representante en esa institución y la que la destitución, no está regulado en la normativa falta de esto, afectaría el diseño y funcionamiento de la constitucional o electoral. institución, en similar forma que lo haría si uno de los En este panorama, surge una pregunta sobre la representación que los partidos políticos tienen en el TSE. La Constitución (art. 208) establece que tres de los cinco magistrados propuestos por la CSJ sirviera a un partido. Sería una especie de transfuguismo dentro del TSE. Se considera que este es un argumento más sólido. magistrados del TSE los elegirá la Asamblea Legislativa De nuevo, en este caso se plantea la necesidad de una de ternas propuestas por los tres partidos con más votos justicia electoral independiente, separada del proceso en la última elección presidencial. ¿Debe entenderse a organizativo de las elecciones. Esta es una medida que partir de esto, que esos magistrados representan a sus FUSADES ha promovido anteriormente29. respectivos partidos? Lo que sí ha sido concedido por el TSE es la Se pueden sostener posturas adversas. Por una parte, la recusación para casos concretos. Luego de que el Sala de lo Constitucional ha interpretado en la sentencia 23 de octubre se declarara que era procedente una 7-2011, que los funcionarios de segundo grado, como primera recusación30, el 11 de diciembre se separó los magistrados del TSE, les aplica la prohibición de al magistrado Araujo de conocer otros cuatro casos mandato imperativo establecida en el caso de los sobre supuesta campaña indebida en los que ARENA funcionarios de elección popular directa. De este modo, era parte31. Con esto se confirma, por un lado, el los funcionarios representan a los electores, no a los análisis de que la recusación es procedente para los partidos políticos, a pesar que estos son importantes casos concretos, y por otro, que el magistrado Araujo, en el sistema democrático representativo. De este efectivamente, afectó su imparcialidad por sus principio se podría sostener que si un magistrado que declaraciones. representa a un partido luego se cambia a otro, no se afecta la estructura y funcionamiento del TSE que la Constitución establece. La sentencia citada se refiere concretamente a los magistrados que no son nombrados 7.2 Voto por bandera en las elecciones presidenciales por la Asamblea Legislativa entre las propuestas de los partidos políticos, por lo que no es una sentencia que La Sala de lo Constitucional determinó en la sentencia se refiera específicamente a la representación que los del proceso de inconstitucionalidad 16‐2012, que partidos puedan tener en el TSE, pero en todo caso, es un no es inconstitucional el art. 182 inc. 1° letra a) del argumento posible. nuevo Código Electoral, el cual establece que para Por otro lado, el Informe Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución27 y la discusión sobre las reformas constitucionales de 1991 28, encaminadas a alcanzar la paz, se refieren en todo caso al diseño la elección de Presidente y Vicepresidente de la República y de Concejos Municipales, se emitirá el voto marcando sobre la bandera del partido o coalición que prefiera el ciudadano. del TSE con representación de los partidos para que El demandante sostenía que, tal como se modificó el se controlaran a sí mismos, aunque con un elemento Código Electoral para permitirle al ciudadano la opción de imparcialidad proveída por la participación de de votar por el candidato o el partido para las elecciones magistrados nombrados por la CSJ. Esto podría de diputados de la Asamblea Legislativa y del Parlamento entenderse como el derecho de los tres partidos que Centroamericano, también debía establecerse el voto por 24
  38. 38. Estudios Legales rostro para las elecciones presidenciales y de concejos de las elecciones presidenciales. Además, estipula que la municipales. campaña electoral puede hacerse por todos los medios lícitos de difusión sin más limitaciones que las que No obstante, la Sala hizo una diferencia entre ambos tipos de elecciones. En las elecciones de diputados opera un sistema de representación proporcional, y por ello, se ofrecen distintas opciones al elector a través de listas o planillas que le muestran los nombres de los candidatos establecen las leyes de la materia, la moral y las buenas costumbres. Tomando las declaraciones de que internet no se regula en el art. 172, no se entiende la causa de por qué no es ilegal hacer campaña anticipada por internet. propuestos por los partidos y los candidatos no En todo caso, se trata de un caso más en el que el TSE partidarios que compiten en la elección. En las elecciones no evita la campaña electoral anticipada. presidenciales, en cambio, no hay más opción que votar por la fórmula única propuesta por cada uno de los El TSE también conoció de otro tipo de ilegalidades en la campaña. Se reportó que hubo al menos 40 casos partidos políticos o coaliciones. denunciados por propaganda ilegal y se sacaron del En consecuencia, la Sala de lo Constitucional aire algunos spots publicitarios que violaban el Código concluyó que para obtener los votos los candidatos Electoral33. En resolución a solicitud de información, el pueden presentarse visualmente agrupados bajo un TSE expuso que, al cierre de 2013, se habían impuesto símbolo partidista o por cualquier otro medio que los tres sanciones por diferentes afectaciones a la normativa individualice, según lo determine el legislador. electoral 34. 7.3 Campaña electoral y sus ilegalidades 7.4 El finiquito para candidatos presidenciales Un ciudadano interpuso ante el TSE un aviso por Durante este semestre, se discutió el tema del finiquito, campaña anticipada contra el FMLN, ARENA y UNIDAD un requisito constitucional para ser candidato a la y sus tres candidatos. Dijo que la propaganda incitaba Presidencia de la República (art. 152 en relación con el al voto, señalando los sitios de Internet donde se art. 127 Cn). El caso concreto surgió porque el candidato encontraba. El 11 de octubre, el TSE celebró una de ARENA tenía pendientes algunos juicios de cuentas, audiencia oral conforme con el art. 254 C. E. pero el tema general es la regulación del finiquito y la efectividad del funcionamiento de la CCR. Se reportó que el TSE dio el siguiente fallo: “partido ARENA, Antonio Saca, Salvador Sánchez Cerén y Norman Tres temas se perfilan de gran importancia. El primero Quijano se les sobresee definitivamente”, porque el es sobre si se debe otorgar finiquito cuando hay juicios demandante utilizó anuncios publicados en internet y, pendientes sin condena, el segundo es qué sucede si para los magistrados, los hechos señalados en su contra son atípicos. El motivo es que “las actividades realizadas en internet no están reguladas por el artículo 172 del Código Electoral”. […] “a los partidos GANA, PCN, PDC y FMLN se les absuelve, por falta de pruebas en su contra, ya que en la vertida no fueron identificados” 32 . hubiera una condena sobreviniente después de inscrito un candidato y finalmente, si haber sido condenado en un juicio de cuentas anula en definitiva la posibilidad de participar en las elecciones. De acuerdo con el art. 52 de la Ley de la Corte de El art. 172 del C.E. regula los plazos para hacer campaña, Cuentas de la República (Ley de la CCR), se presume retomándolos del art. 86 Cn., el cual es de 4 meses antes la licitud del actuar del sector público. Solo si en una 25
  39. 39. Informe de coyuntura legal e institucional Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013 auditoría aparecen reparos se da inicio a un proceso que el finiquito “… es una condición para el ejercicio del puede terminar en una declaratoria de responsabilidad derecho al sufragio pasivo en la etapa de postulación administrativa o patrimonial, que es para lo que la CCR al cargo de Diputado” (aplicaría la misma razón para tiene competencia. De este modo, el finiquito debe Presidente de la República). Así, se dilucida que el otorgarse mientras no haya una ejecutoria de sentencia finiquito debe existir al momento de la inscripción, condenatoria pendiente, por lo que en principio, la pero no dice nada sobre una sentencia condenatoria existencia de un juicio en trámite no es razón para negar sobreviniente. el finiquito, a pesar que se debe señalar en él la existencia de estos juicios y con eso debe ser suficiente para la Lo lógico es pensar que no debiera participar en inscripción de la candidatura en el TSE. las elecciones un candidato que, aunque no estaba condenado al momento de la inscripción, sí lo está y Quien tiene un juicio de cuentas abierto mientras es no ha cumplido al momento de la elección. Del texto candidato tiene varias alternativas de acuerdo con de la norma constitucional y de la misma sentencia en la ley. El juicio puede terminarse por absolución o el proceso 5-2003 se entiende que lo que se pretende sobreseimiento “cuando mediare pago de las sumas es que no se elija para un cargo público a quien tiene reparadas, más los intereses y multas que fueren cuentas pendientes con el Estado, por ejemplo, cuando procedentes, podrán las Cámaras, sin necesidad de en la sentencia se dice que el finiquito tiene por fin audiencia a la Fiscalía General de la República, sobreseer facilitar al electorado su decisión entre candidatos en el procedimiento a favor de los reparados y declarar que tengan un cierto nivel de confiabilidad, la cual se libres de responsabilidad…” (art. 92 Ley de la CCR), lo cual demuestra en parte, con un finiquito. lleva a que el finiquito deba ser otorgado. Si llegara a existir ejecutoria de sentencia, en cuyo caso esta se debe El funcionamiento independiente de la CCR es cumplir, el finiquito no puede ser otorgado mientras fundamental para evitar suspicacias sobre el tema no sea cumplida, así se entiende de la parte final del del finiquito, pero también una regulación más art. 93 Ley de la CCR: “Si la sentencia fuere absolutoria, precisa parece necesaria. Aclarar aspectos como la la Cámara mandará archivar el juicio definitivamente y sentencia condenatoria sobreviniente sería óptimo librará nota al Presidente de la Corte para que, de oficio, para evitar complicaciones futuras, como una posible extienda el finiquito; si fuere condenatoria, lo mandará impugnación de las elecciones por problemas de archivar provisionalmente, en tanto no haya sido cumplida finiquito, asunto que puede generar una crisis la sentencia”. política grave. En cuanto a lo que sucede si un candidato fuera Al final de este semestre se conoció que el candidato de condenado de manera sobreviniente antes de las ARENA, Norman Quijano, había sido declarado absuelto elecciones, se plantea la pregunta de si el finiquito es de responsabilidad por haber cumplido con lo ordenado condición para inscribirse como candidato o para ejercer en una sentencia de cuentas, por lo que su finiquito para efectivamente el sufragio pasivo, o en otras palabras, efectos electorales quedaba sin efecto y debía solicitar si la inscripción podría cancelarse después, si antes uno nuevo que le sería otorgado, en el que se señalaría de las elecciones resulta una sentencia condenatoria. que existía una sentencia ejecutoriada y cumplida35. No hay una regulación sobre esto, ni la sentencia de Dependería del TSE el valor que diera a ese finiquito. inconstitucionalidad 5-2003, del 14 de diciembre de Dado que no queda responsabilidad pendiente, no 2004, ha dejado claro el tema, la cual consignó que debiera haber inconveniente en la candidatura. 26
  40. 40. Estudios Legales 7.5 Verificación del financiamiento político por parte del TSE públicamente el Departamento de Estudios Políticos de FUSADES37. El Presidente del TSE ha declarado que en este proceso electoral aún no tienen facultades para investigar y regular 7.6 Demandas de inconstitucionalidad de candidaturas el origen del financiamiento de los partidos políticos36. Durante el semestre se han presentado varias Los arts. 67 y 68 de la Ley de Partidos Políticos vigente demandas de inconstitucionalidad en contra de las establece fuentes prohibidas de financiamiento, el art. 71, candidaturas presidenciales. Este tema es de especial letra h) dice que recibirlo es una infracción grave y el art. 86 otorga a los partidos 18 meses para readecuar sus estatutos e institucionalidad partidaria y emitir los reglamentos necesarios según lo dispuesto en la ley. relevancia por las implicaciones políticas y sociales que pudiera tener un fallo en este tema antes o después de las elecciones. Los candidatos de ARENA, FMLN y GANA tenían al menos una demanda. El 20 de noviembre, la De estas disposiciones debe entenderse que estando Sala de lo Constitucional admitió una demanda de vigentes las prohibiciones y las infracciones, el TSE inconstitucionalidad en contra de la candidatura debería verificar la licitud del financiamiento de los presidencial del expresidente Elías Antonio Saca. Se partidos. Estos últimos no necesitan adecuaciones para declararon improcedentes varias de ellas, tres contra limitarse a recibir financiamiento de fuentes lícitas y el Elías Antonio Saca38 y las de Norman Quijano y Sánchez TSE debe verificarlo. En este sentido se ha pronunciado Cerén 39. 27
  41. 41. Informe de coyuntura legal e institucional Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013 Además, ante las diferentes reacciones que se habían Sala valoraría qué es lo más conveniente, pero repetir generado sobre el posible efecto de las demandas, elecciones ha declarado que no es la opción más el Presidente en funciones de la CSJ declaró que no racional 41. resolverán antes de las elecciones del próximo 2 de febrero ninguna demanda de inconstitucionalidad contra las candidaturas presidenciales. Esto, debido a que no cuentan con el tiempo suficiente para analizar cada caso en particular y primordialmente pretenden respetar los derechos políticos de la población40. La inconstitucionalidad de la inscripción de una candidatura que triunfa en las elecciones sería un problema serio. Si esto sucediera, la Sala deberá modular los efectos de las sentencias para garantizar que la decisión sobre quién es el Presidente de la República corresponda siempre al soberano que es Sobre los efectos que tendría una posible resolución el pueblo. En estos casos lo ideal sería que se fallara de inconstitucionalidad después de las elecciones, la antes de las elecciones. 8. CONCLUSIONES En El Salvador existen valiosos elementos del Estado de derecho que deben defenderse. Este semestre se destaca lo que se ha trabajado en el sistema de frenos y contrapesos, especialmente por la Sala de lo Constitucional en variados temas. Se han aprobado importantes normativas para el país. A pesar de ello, es criticable en algunos casos la calidad de estas normativas, como sucedió con las reformas a Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos. El sistema electoral ha estado funcionando bien en términos generales, para garantizar las elecciones de 2014. A pesar de ello, algunos temas como la campaña electoral anticipada siguen sin sancionarse. Las afectaciones al Estado de derecho más significativas han sido la continuidad de atentados contra la Sala de lo Constitucional y sus magistrados, así como el intento de limitar la libertad de expresión en cuanto a la crítica de candidatos presidenciales, lo cual fue vetado. 28
  42. 42. Estudios Legales EJE SEGURIDAD CIUDADANA 29
  43. 43. Informe de coyuntura legal e institucional Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013 SEGURIDAD CIUDADANA 1. INTRODUCCIÓN La prevención primaria consiste básicamente en Este semestre se vio afectado por una tendencia al alza la importancia de evitar la violencia en el hogar, en en la tasa de homicidios respecto del primer semestre las escuelas, y en la comunidad en general. Por su de 2013. Las autoridades del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP) no han explicado con claridad los motivos de este repunte, tal como se detallará más adelante en este eje, aunque algunos funcionarios señalan que responde a una presunta ruptura de la tregua entre pandillas42. En el marco del proceso de aprobación de la segunda donación de los Fondos del Milenio (FOMILENIO II) por la impulsar campañas de sensibilización social sobre parte, la prevención secundaria busca brindar una atención focalizada a los sectores de la población que están expuestos o en mayor riesgo de incursionar en actividades ilícitas, con el objetivo de interrumpir el desarrollo del fenómeno delincuencial. Finalmente, la prevención terciaria abarca todos los esfuerzos que se realizan para garantizar que dentro del sistema penitenciario se den las condiciones necesarias para Corporación del Reto del Milenio (MCC, por sus siglas en procurar la rehabilitación y readaptación de los internos, inglés), cuya ratificación sigue pendiente en el Congreso evitando así la reincidencia. Este tercer tema será de los Estados Unidos, el Gobierno impulsó una serie analizado en el apartado de Cumplimiento de la Pena y de proyectos de ley y reformas en materia de seguridad, Rehabilitación. que fueron discutidas y, algunas de ellas, aprobadas por la Asamblea Legislativa. Estas normativas podrían ser herramientas efectivas para el combate a la delincuencia. No obstante su notable importancia, el presupuesto para prevención otorgado al MJSP durante el 2013, fue de apenas el 1% del total del presupuesto en seguridad, No obstante, hay problemas que persisten y que tal como se señaló en el Informe de Coyuntura Legal seguimos señalando durante este Informe, como la baja e Institucional del semestre pasado44. Para 2014, el inversión estatal en materia de prevención y el tema del presupuesto será aún menor, tal como se verá en este hacinamiento carcelario y la endeble rehabilitación de los apartado. reos. En este último tema se vislumbran algunos avances, como la inversión en nueva infraestructura penitenciaria y el actual análisis de algunos proyectos de ley que permitirían descongestionar el sistema penitenciario, pendientes de aprobación por la Asamblea Legislativa al cierre del año. Todos estos temas serán analizados en el presente eje. 2.1 Ejecución del presupuesto 2013 en materia de prevención Según el Presupuesto General de la Nación 2013, se han destinado US$3,527,095 para el rubro de Prevención, Participación y Reinserción Social. De estos fondos, a 2.PREVENCIÓN finales de octubre, se habían ejecutado US$2, 351,708.69, Toda estrategia de control y disminución de la respuesta a una solicitud de información45. De estos, criminalidad debe incluir un fuerte componente de aproximadamente el 55.48% había sido utilizado para prevención en sus distintas facetas: prevención primaria, pagar remuneraciones permanentes o eventuales. según datos proporcionados por la UAIP del MJSP en secundaria y terciaria43. 30
  44. 44. Estudios Legales La Ley del Presupuesto establece que uno de los una partida presupuestaria asignada por parte del objetivos de esta partida es fortalecer la organización Estado, “ya que es un esfuerzo de voluntades que de municipal comunitaria y las redes relacionadas con manera coordinada busca los fondos necesarios en la la prevención de la violencia, para lo cual durante cooperación internacional o local” 50. el año se ejecutaron US$1, 650,320. Estos fondos En el mismo escrito de respuesta, el MJSP informó que fueron utilizados en apoyo a los Consejos Municipales están contemplando este esfuerzo en un programa de Prevención de la Violencia, en programas de de apoyo integral a la estrategia de prevención de prevención de la violencia contra mujeres, niños y la violencia, el cual está en revisión por tratarse de adultos mayores, en la atención de jóvenes en riesgo un préstamo que el Gobierno actualmente negocia y en la difusión de prácticas y valores de convivencia ciudadana y de buena vecindad, entre otros46. con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)51. Es 2.2 Gabinete Metropolitano de Prevención de la Violencia que reúnan esfuerzos de distintos actores, como importante que iniciativas de prevención integrales podría ser el Gabinete Metropolitano de Prevención de la Violencia, gocen de una verdadera operatividad y efectividad en la prevención de la violencia. En nuestro anterior Informe, resaltamos el esfuerzo que realizaron en enero, 22 alcaldes de los departamentos de San Salvador y La Libertad al suscribir la iniciativa denominada Gabinete Metropolitano de Prevención de la Violencia, la cual sería ejecutada en coordinación con 2.3 Plan de Prevención y Seguridad Escolar 2013-2014 el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública para trabajar de manera conjunta en el tema de la prevención durante 2013 47. Autoridades del Ministerio de Educación anunciaron, en A pesar de que el entonces Viceministro de Justicia Escolar 2013-2014, con el cual se persigue mejorar el septiembre, el nuevo Plan de Prevención y Seguridad y Seguridad Pública informó que el Presidente de clima de seguridad en 345 centros educativos del país 52. la República había dado instrucciones de asegurar El Plan cuenta con el apoyo del Ministerio de los fondos para la sostenibilidad del gabinete, y que Gobernación, del MJSP, de la Policía Nacional Civil esperaban poder financiarlo con US$74 millones, (PNC), de la Fuerza Armada, de la Fiscalía General de la dicho gabinete no fue puesto en marcha durante República (FGR) y de gremios magisteriales 53. este semestre, tal como consta en respuestas proporcionadas por las instituciones involucradas, Además de brindar seguridad policial a más de 300 ante una serie de solicitudes de información. escuelas en zonas de alta peligrosidad, el Plan de Prevención contiene otras metas, como la realización En distintas fechas de noviembre se solicitó a las UAIP del MJSP y de las alcaldías de San Salvador y Santa Tecla, que informaran acerca del presupuesto y programas ejecutados en el marco del Gabinete. La Alcaldía de San de campañas educativas para la sensibilización y divulgación de procesos de prevención de la violencia escolar y la construcción de una cultura de paz54. Salvador respondió que dicho programa no existe, por En noviembre, el Sindicato de Maestros de la Educación lo que declaró inexistente la información requerida48. con Participación de las Comunidades (SIMEDUCO), De igual forma, la Alcaldía de Santa Tecla informó que criticó que cuando se retira la presencia policial, las tampoco han ejecutado programa alguno49. Finalmente, pandillas regresan y dirigen nuevas amenazas a los el MJSP confirmó que el Gabinete no cuenta con profesores que han colaborado con las autoridades. 31
  45. 45. Informe de coyuntura legal e institucional Además, manifiestan estar siendo extorsionados. Esta situación habría provocado que más de 1,200 Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013 2.5 Campaña “Dosis de Paz” maestros soliciten ser trasladados de los centros La Agencia Andaluza de España (AACID), aportó educativos donde están destacados55. US$195,000 al Concejo de Alcaldes del Área No obstante, el Subdirector de la Policía ha negado que el Plan de Prevención y Seguridad Escolar sea disfuncional, y sostiene que la cifra de homicidios de Metropolitana de San Salvador (COAMSS-OPAMSS), para lanzar la campaña “Dosis de Paz”, con el objetivo de sensibilizar a la población en el tema de la prevención estudiantes bajó de 70 en 2012, a solo 28 para finales de la violencia58. Dicha campaña inició en septiembre de noviembre de 201356. y tuvo una duración de 2 meses, tiempo durante el cual se invitó a los ciudadanos a ser agentes de 2.4 Proyecto #YoMeApunto, del ILID cambio en materia de prevención de la violencia, por La asociación de jóvenes del Instituto de Formación ciudadana, como la práctica del respeto, la solidaridad, Política para el Liderazgo Democrático (ILID), ha iniciado un importante proyecto en materia de prevención secundaria, denominado #YoMeApunto. medio de pequeñas acciones de buena convivencia el humanismo, la identidad cultural y la participación ciudadana59. Este programa busca inculcar principios y valores por Este tipo de campañas de concientización son una medio del deporte a los niños y jóvenes que habitan muestra del rol que también desempeña la cooperación en comunidades de alto riesgo delincuencial en El internacional en los esfuerzos de prevención primaria de Salvador. Según el Presidente del ILID, con esta labor buscan evitar el reclutamiento de más jóvenes por las pandillas, y para ello trabajan de la mano con las municipalidades organizado eventos deportivos, específicamente de fútbol. A la fecha han desarrollado #YoMeApunto en los la violencia. 2.6 Fondos para prevención en el Presupuesto General de la Nación 2014 municipios de Mejicanos, Ayutuxtepeque, Soyapango, El presupuesto para 2014, en el ramo de justicia y Nuevo Cuscatlán, gracias al financiamiento de la y seguridad pública, continúa reflejando la poca Embajada de Gran Bretaña en El Salvador57. prioridad que se otorga al rubro de la prevención, mostrando incluso una desmejora en comparación con el presupuesto de 2013. El presupuesto total asignado al MJSP para 2014 es de US$357,391,570, lo cual representa un aumento de US$1,345,740 en comparación con 2013, pero la partida de Prevención, Participación y Reinserción Social sufrió una disminución de US$38,085, lo cual es significante en un ya de por sí limitado presupuesto en prevención de US$3,489,01060. Dicho monto se distribuye según se detalla en la siguiente gráfica. 32

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