Diagnóstico y propuestas para el fortalecimiento del marco legal e institucional del clima de negocios en El Salvador

Seriede
investigación
Diagnóstico y propuestas para el
fortalecimiento del marco legal e
institucional del clima de negocios
en El Salvador
Junio 2015
Estudios
Legales

ISSN 2077-9534
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
La investigación de esta publicación concluyó el 31 de mayo de 2015
Junio de 2015.
Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro
La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse a FUSADES
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica

Seriede
investigación
Estudios
Legales
Junio 2015
Diagnóstico y propuestas para el
fortalecimiento del marco legal e
institucional del clima de negocios
en El Salvador

Índice de cuadros
Cuadro 1. Pasos para abrir un negocio en Chile, 2015
Cuadro 2. Pasos para abrir un negocio en El Salvador, 2015
Cuadro 3. Desempeño de El Salvador en el informe Doing
Business, 2014 y 2015
Cuadro 4. Propuestas del programa de gobierno del FMLN
2014-2019
Cuadro 5. Acciones y beneficios de los Centros de Excelencia y
Experticia de Estados Unidos
Cuadro 6. Instituciones públicas relacionadas con las operaciones
de comercio exterior
Cuadro 7. Acuerdos con preferencias arancelarias suscritos por
El Salvador
Cuadro 8. Instituciones públicas relacionadas con los APP
Cuadro 9. Aspectos claves del arbitraje para la atracción de
inversiones
Cuadro 10. Inversión extranjera directa neta en Centroamérica
y República Dominicana
Cuadro 11. Flujos netos de inversión extranjera directa en
Centroamérica, al primer trimestre de 2015
Índice general
Resumen ejecutivo
1 Introducción al informe
2 Tramitología y Establecimiento de empresas
3 Facilidad para importar / exportar
4 Acceso a mercados
5 Asocios público privados
6 Resolución alterna de conflictos
7 Institucionalidad proinversión
8 Listado de propuestas
i
1
3
47
76
98
123
143
169
17
20
24
29
56
65
80
110
124
143
144
Pág.

Pág.
145
24
54
86
87
99
101
ix
51
108
109
149
151
153
Cuadro 12. Efectividad de las agencias de promoción de
inversiones de América Latina
Índice de gráficas
Gráfica 1. Principales problemas que causan las instituciones
en El Salvador a las empresas que requieren
permisos o licencias
Gráfica 2. Tiempos de despacho más altos según régimen
aduanero desde el arribo del medio de transporte
Gráfica 3. Acciones realizadas por las empresas para exportar
Gráfica 4. Principales factores ajenos a las empresas que
afectan la competitividad al exportar
Gráfica 5. Modelos de asocios público privados
Gráfica 6. Desempeño de países de América Latina en
Infrascope, 2009-2014
Índice de diagramas
Diagrama 1. Principales propuestas legales, institucionales y
administrativas para mejorar el clima de negocios
Diagrama 2. Estructura orgánica de la Dirección General de
Aduanas de República Dominicana
Diagrama 3. Componentes del Proyecto Clima de Inversiones
de Fomilenio II
Diagrama 4. Tres elementos necesarios para la implementación
de la Ley APP
Diagrama 5. Estructura organizativa interna de CINDE
Diagrama 6. Estructura organizativa interna de Proexport
Diagrama 7. Historia institucional de las reformas más
importantes de PROESA

AAC Autoridad de Aviación Civil
AAP Acuerdo de Alcance Parcial
ABANSA Asociación Bancaria Salvadoreña
ADESA Asociación Derecho y Desarrollo
ADOZONA Asociación Dominicana de Zonas Francas
ADPIC Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio
AFI Administración Financiera Integrada
AFP Administradora de fondos de pensiones
AGCS Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios
AIES Aeropuerto Internacional de El Salvador
AMCHAM Cámara Americana de Comercio de El Salvador, por sus siglas en inglés
AMP Autoridad Marítima Portuaria
AMPES Asociación de Medianos y Pequeños Empresarios Salvadoreños
ANEP Asociación Nacional de la Empresa Privada
APP Asocios público privados
ASI Asociación Salvadoreña de Industriales
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CAC Consejo Agropecuario Centroamericano
CAMAGRO Cámara Agropecuaria y Agroindustrial de El Salvador
CAMARASAL Cámara de Comercio e Industria de El Salvador
CAMTEX Cámara de la Industria Textil, Confección y Zonas Francas de El Salvador
CASALCO Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción
CAUCA Código Aduanero Uniforme Centroamericano
CBP Customs and Border Protection
CCIE Comité Consultivo de Integración Económica
CCR Corte de Cuentas de la República
CEA Capítulo Salvadoreño del Club Español del Arbitraje
CEB Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas
CEE Centro de Excelencia y Experticia
CEJ Centro de Estudios Jurídicos
CEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
CENTREX Centro de Trámites de Exportación
CEPA Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CES Consejo Económico y Social
CIEX Centro de Trámites de Importaciones y Exportaciones
CIF Cost, Insurance and Freight (costo, seguro y flete)
CIFACIL Comisión Intergremial para la Facilitación del Comercio
CINDE Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo
CNR Centro Nacional de Registros
Siglas utilizadas
Seriedeinvestigación • Junio2015 Estudios
Legales

CNUDMI Comisión de Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional
CNZFE Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación
COEXPORT Corporación de Exportadores de El Salvador
COFEMER Comisión Federal de Mejora Regulatoria
COMEX Ministerio de Comercio Exterior, Costa Rica
COMIECO Consejo de Ministros de Integración Económica Centroamericana
COMURES Corporación de Municipalidades de El Salvador
CONADEI Comisión Nacional de Promoción de Exportaciones e Inversiones
CONAGUA Comisión Nacional del Agua
CONAMYPE Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa
COSEFIN Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de Centroamérica,
Panamá y la República Dominicana
CRAAC Convenio sobre el Régimen Aduanero y Arancelario
CSJ Corte Suprema de Justicia
C-TPAT Customs-Trade Partnership Against Terrorism
DACG Disposiciones Administrativas de Carácter General
DAPP Dirección de Asocios Público Privados de PROESA
DATCO Dirección de Administración de Tratados Comerciales
DEL Departamento de Estudios Legales
DGA Dirección General de Aduanas
DGSVA Direccion General de Sanidad Vegetal y Animal
DIN Dirección de Inversiones y Negocios para Salvadoreños en el Exterior
DR-CAFTA Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y
República Dominicana, por sus siglas en inglés
ECAT Escuela Centroamericana Aduanera y Tributaria
ENADE Encuentro Nacional de la Empresa Privada
FEA Firma Electrónica Avanzada
FENAPES Federación Nacional de la Pequeña Empresa Salvadoreña
FMLN Servicio de Administración Tributaria
FOLAPP Fondo de Liquidez para Asocios Público Privados
FOMILENIO Corporación Reto del Milenio
FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
GATT Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, por sus siglas en inglés
GOES Gobierno de El Salvador
ICE Institución Contratante del Estado
IECA Integración Económica Centroamericana
IED Inversión extranjera directa
IFC Corporación Financiera Internacional, por sus siglas en inglés
IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social
INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección
de la Propiedad Intelectual
CENTREX Centro de Trámites de Exportación
CEPA Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CES Consejo Económico y Social
CIEX Centro de Trámites de Importaciones y Exportaciones
CIF Cost, Insurance and Freight (costo, seguro y flete)
CIFACIL Comisión Intergremial para la Facilitación del Comercio
CINDE Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo
CNR Centro Nacional de Registros
Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
Centro de Trámites de Exportación
Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Consejo Económico y Social
Centro de Trámites de Importaciones y Exportaciones
Cost, Insurance and Freight (costo, seguro y flete)
Comisión Intergremial para la Facilitación del Comercio
Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo
Centro Nacional de Registros
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investigación Seriedeinvestigación • Junio2015

GATT Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, por sus siglas en inglés
GOES Gobierno de El Salvador
ICE Institución Contratante del Estado
IECA Integración Económica Centroamericana
IED Inversión extranjera directa
IFC Corporación Financiera Internacional, por sus siglas en inglés
IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social
INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección
de la Propiedad Intelectual
INDEFACIL Instituto de Facilitación de Trámites
ISA Importer Self Assessment
ISDEM Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal
ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social
ITIGES Innovación Tecnológica e Informática del Gobierno de El Salvador
IVA Impuesto al valor agregado
LACAP Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública
LCCIEX Ley de Creación del Centro de Trámites de Importaciones y Exportaciones
LESIA Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras
LODGA Ley Orgnánica de la Dirección General de Aduanas
LSA Ley de Simplifación Aduanera
LSI Ley de Servicios Internacionales
LZF Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización
MAC Mejor atención al ciudadano
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MCC Corporación Reto del Milenio, por sus siglas en inglés
MCC Millenium Challenge Corporation
MERCOSUR Mercado Común del Sur
MH Ministerio de Hacienda
MINEC Ministerio de Economía
MINED Ministerio de Educación
MINSAL Ministerio de Salud
MIPYME Micro, pequeña y mediana empresa
MIR Manifestación de Impacto Regulatorio
MOP Ministerio de Obras Públicas
NIT Número de Identificación Tributaria
NRC Número de Registro de Contribuyente
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ODASP Organización de Apoyo al Sector Productivo para las Negociaciones
Comerciales Internacionales
OECD Organisation for Economic Cooperation and Development
OFAPP Organismo Fiscalizador de Asocios Público Privados
OIR Oficina de Información y Respuesta
OMA Organización Mundial de Aduanas
OMC Organización Mundial del Comercio
OMPI Organización Mundial de Propiedad Intelectual
OMR Organismo de Mejora Regulatoria
ONI Oficina Nacional de Inversiones
OSARTEC Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica
PARLACEN Parlamento Centroamericano
PEM Parque Eólico Metapán
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Legales

PIB Producto interno bruto
PNC Policía Nacional Civil
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
POLICOM Dirección de Política Comercial del Ministerio de Economía
PROCOMER Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica
PROESA Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador
PROINVERSIÓN Promoción de la Inversión Privada
PSCE Portal de Servicios al Ciudadano y Empresas
PYME Pequeña y microempresa
RECAUCA Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano
RFTS Registro Federal de Trámites y Servicios
RREE Ministerio de Relaciones Exteriores
RUT Rol Único Tributario
SAT Servicio de Administración Tributaria
SDZF Subdirección de Aduanas de Zonas Francas
SIGET Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
SSF Superintendencia del Sistema Financiero
STP Secretaría Técnica de la Presidencia
TGIEC Tratado General de Integración Económica Centroamericana
TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación
TICS Tratado sobre Inversión y Comercio de Servicios
TLC Tratado de Libre Comercio
UAC Unión Aduanera Centroamericana
UE Unión Europea
UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo, por sus siglas en inglés
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional,
por sus siglas en inglés
VUCE Ventanillas Únicas para Comercio Exterior
OIR Oficina de Información y Respuesta
OMA Organización Mundial de Aduanas
OMC Organización Mundial del Comercio
OMPI Organización Mundial de Propiedad Intelectual
OMR Organismo de Mejora Regulatoria
ONI Oficina Nacional de Inversiones
OSARTEC Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica
PARLACEN Parlamento Centroamericano
PEM Parque Eólico Metapán
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Resumen ejecutivo
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1. ¿Cuál es el objetivo de este estudio estratégico?
Desde hace varios años, el Departamento de Estudios Legales de FUSADES ha analizado y propuesto leyes y políticas
públicas para mejorar aspectos específicos relacionados con el clima de negocios. En este estudio se analizan, desde
la perspectiva legal e institucional, los principales elementos que inciden en el clima de inversión en El Salvador, y
se proponen acciones prácticas y sistémicas en cada ámbito abordado, que serán valiosos insumos para estrategias
nacionales, tales como el Plan de Gobierno 2014-2019, el Asocio para el Crecimiento, el convenio Fomilenio II y el Plan
de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte.
El fortalecimiento del actual clima de negocios en El Salvador es un trabajo aglutinador, integral y dinámico. Es
aglutinador dado que, si bien el Gobierno tiene un rol fundamental, este esfuerzo debe contar también con la
participación activa del sector privado y de otros actores sociales y políticos, pues las medidas que se implementen
deben estar al nivel de los retos que se enfrentan y deben gozar del mayor respaldo posible, tanto en su formulación
como implementación.
Es una tarea integral, porque no basta modificar leyes y políticas. Resulta imprescindible contar con la franqueza
necesaria para reconocer los problemas que obstaculizan el potencial de hacer negocios, porque solo así pueden
ser enfrentados, y en no pocas ocasiones basta una ejecución de esfuerzos eficiente y transparente para mejorar las
condiciones de negocios.
Además, se debe recordar que asegurar condiciones favorables para la inversión debe ser entendido como un proceso
dinámico, pues las realidades cambian a cada momento. Se debe tener por objetivo contar con instituciones sólidas,
capaces de asegurar una articulación efectiva entre un marco legal moderno, un funcionamiento del Estado basado en
leyes, así como también en el desarrollo constante de capacidades para el mejor aprovechamiento de los potenciales
productivos del país.
El documento propone 84 acciones, distribuidas de la manera siguiente: 23 propuestas de leyes y decretos, 21
recomendaciones institucionales y 40 actividades administrativas. Todas las acciones tienen un plazo de ejecución
(corto y mediano). Además, se muestran las iniciativas existentes relacionadas y los actores públicos y privados clave
que tienen un rol esencial para su efectiva implementación.
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Legales

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2. ¿Por qué un estudio de esta naturaleza?
Las condiciones económicas de El Salvador se muestran desfavorables desde hace algunos años. Sus niveles de
crecimiento económico son sumamente bajos; en 2014, el crecimiento del país alcanzó únicamente un 2% de su
producto interno bruto (PIB). De igual manera, el porcentaje de inversión sobre el PIB se ha venido manteniendo
alrededor de un 14%, muy por debajo del 20% necesario para obtener mayores tasas de crecimiento. El flujo de
inversión extranjera directa (IED) ha sido el más bajo de Centroamérica en los últimos cuatro años. Además, los índices
internacionales presentan también un constante deterioro en las calificaciones del país; por ejemplo, en el reporte
Doing Business 2015, El Salvador se situó en la posición 109, cuando en 2008 ocupaba la posición 69.
Ante dicho panorama, se hace necesario impulsar de manera proactiva, una estrategia que permita volver a posicionar
a El Salvador como un país competitivo en la atracción de inversiones, tanto nacionales como extranjeras, y un
elemento clave son las leyes e instituciones a nivel nacional, en el ámbito específico de cada sector de la economía.
Por lo tanto, este estudio brinda acciones específicas que sumen a las estrategias nacionales en marcha, en especial
Fomilenio II, Asocio para el Crecimiento y el Plan de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte.
3. ¿Cuáles temas se abordan en este estudio estratégico?
La regulación estatal afecta las distintas facetas de las empresas y sus actividades en la economía; sin embargo, dadas
las condiciones del país, para promover el desarrollo económico es preciso facilitar la creación de emprendimientos y
generar condiciones favorables para impulsar el comercio exterior, de manera que El Salvador recupere posiciones en
indicadores internacionales y sea una sede favorable para realizar negocios y generar empleos y bienestar a la sociedad.
Por ello, los temas analizados en este estudio son aspectos transversales en la vida de las empresas salvadoreñas, tales
como: el establecimiento de empresas, la tramitología y la resolución de controversias. Además, se analizan y proponen
medidas prácticas en cuanto al régimen legal e institucional para importar y exportar, acceso a mercados, y los asocios
público privados.
4. ¿Cuáles son las principales propuestas para facilitar la importación y exportación?
Distintos estudios coinciden en la importancia y necesidad de facilitar las operaciones de comercio exterior, como medio
para potenciar el desarrollo de negocios internacionales, a través de la integración efectiva en las cadenas globales de
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producción. La realidad salvadoreña dificulta estas actividades comerciales, por ello las propuestas van orientadas a
solucionar los obstáculos detectados: dispersión normativa, dificultades para articular de manera efectiva los enfoques
de seguridad y control, capacidades institucionales, constantes avances tecnológicos, entre otros.
La principal propuesta para agilizar el comercio exterior es la creación de una autoridad de aduanas específica, que
administre los regímenes establecidos en la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización (LZFIC) y en la Ley
de Servicios Internacionales (LSI), y la creación de una institucionalidad de supervisión que incluya a entidades públicas
y privadas, a nivel nacional y en cada una de las zonas francas, similar a República Dominicana.
En El Salvador se deben aprobar y ejecutar medidas creativas provenientes de la sinergia de esfuerzos privados y
públicos, para crear una cultura orientada a la promoción del comercio. En atención a ello, se propone la aprobación
de un Código Aduanero de carácter nacional, que recopile toda la normativa aduanera en un solo cuerpo; y la
implementación de manera vinculante de las disposiciones en el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos,
Centroamérica, y República Dominicana (DR-CAFTA, por sus siglas en inglés) y el Acuerdo sobre Facilitación de
Comercio/OMC, sobre el tema de brindarles una oportunidad razonable a los interesados en formular observaciones
sobre las medidas que se pretenden adoptar.
5. ¿Qué se propone para facilitar el acceso a los mercados internacionales?
El Salvador ha avanzado regional y bilateralmente para tener lazos más profundos con sus principales socios
comerciales; sin embargo, se presentan debilidades de diferente naturaleza que las propuestas abordan, tales como:
el diálogo entre agencias públicas y sector productivo es poco efectivo, los vacíos normativos e institucionales para la
implementación de acuerdos comerciales, las dificultades para la coordinación de oficinas públicas, entre otras.
Para la profundización de la apertura comercial, se propone crear un mecanismo que permita identificar nuevos
mercados de exportación con los que se deberían ampliar las relaciones comerciales, con base en criterios definidos y
objetivos. De igual manera, se considera importante establecer una agenda de“objetivos país”a perseguir en materia
de integración económica centroamericana, de forma conjunta con el sector privado.
Las propuestas normativas son: una normativa para la verificación de origen, producto del trabajo conjunto entre
la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda (MH) y la Dirección de Administración de Tratados
Comerciales del Ministerio de Economía (DATCO); la Ley de Comercio Exterior, que facilite la implementación de
los acuerdos comerciales, mediante la regulación de los procedimientos de origen, administración de las cuotas
y la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias; y la Ley de Defensa Comercial, que dará mayor certeza al

iv
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procedimiento administrativo que se debe seguir ante el Ministerio de Economía (MINEC) en casos de dumping,
subvenciones o imposición de salvaguardias.
En cuanto al marco institucional, se propone reactivar y readecuar la Comisión Nacional Administradora de Tratados
Comerciales, para facilitar la coordinación gubernamental al implementar los acuerdos comerciales; y fortalecer a la
DATCO, para que cuente con los recursos humanos y financieros necesarios para abordar la solución de controversias
internacionales, así como coordinar sus actividades con los planes de trabajo con otras oficinas del MINEC, tal como la
Dirección de Política Comercial.
6. ¿Cómo debería actuar la institucionalidad proinversión?
El Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador (PROESA) es el principal responsable de la
atracción de inversiones, la promoción de las exportaciones y la administración de los asocios público privados (APP);
por tanto, su fortalecimiento es un elemento esencial para el cumplimiento de sus facultades, y para ello se propone la
elaboración y aprobación del reglamento que desarrolle la Ley de PROESA.
En cuanto a la atracción de inversiones, se sugiere la creación del Consejo Nacional para la Productividad y la Competitividad,
liderado por el Gobierno, que coordine los esfuerzos públicos y privados necesarios para resolver problemas de
competitividad que están limitando el crecimiento económico y la creación de empleos en el país. Además, es
necesaria la aprobación de la Política Nacional de Atracción de Inversiones , que defina la entidad pública coordinadora
de todos los esfuerzos en la materia e invite a una contraparte del sector privado y academia.
Otras medidas para mejorar la coordinación institucional son: suscribir convenios de cooperación con entidades que no
forman parte del Consejo Directivo de PROESA e inciden en el establecimiento de inversiones, tal como las municipalidades.
Además, para fomentar las exportaciones y mejorar la atención de las inversiones, se propone: mejorar la coordinación entre
el programa EXPORTA y PROESA; apoyar a los exportadores a través de la oficina aftercare de PROESA; implementar un
“Sistema de Monitoreo y Evaluación de las Empresas Establecidas”y promover activamente los cambios en políticas públicas
y leyes, a partir de los problemas detectados por la oficina aftercare de PROESA.
7. ¿Cómo se puede asegurar la implementación de los APP?
La aprobación de la Ley Especial de APP y sus reformas es un paso significativo, pero no definitivo. Para asegurar
proyectos APP exitosos, se requiere realizar las siguientes medidas: 1) completar el marco legal vigente, mediante la

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implementación del Reglamento de la Ley APP; 2) fortalecer la institucionalidad; y 3) promover una política pública de
APP, enmarcada dentro de una Política Nacional de Inversión Pública.
Con el objetivo de brindar certeza, el Reglamento de la Ley APP debería desarrollar los siguientes aspectos de la ley:
institucionalidad de los APP; condiciones mínimas para las etapas de diseño y decisión del proyecto APP; diálogo
competitivo en el proceso de licitación; elementos del contrato y bases de licitación; participación de la Asamblea
Legislativa en los proyectos de APP que requieren aprobación legislativa; mecanismos para iniciar proyectos de
iniciativa privada; supervisión y fiscalización del contrato APP; mecanismos de solución de controversias, en especial la
mesa técnica; entre otros.
Finalmente, se propone la creación de una política pública de APP que tome en cuenta los siguientes cuatro
elementos: construcción de consensos público privados de la estrategia de APP; generación de una cultura de
aprovechamiento de APP para la inversión pública; liderazgo institucional decidido en la promoción de proyectos APP;
y contratación de un servicio civil caracterizado por el profesionalismo y la capacidad técnica.
8. ¿Cuáles son las principales propuestas para facilitar los trámites y la apertura de empresas?
Para facilitar la apertura de empresas se propone la aprobación de una normativa que facilite la creación de empresas a
través de medios tecnológicos, la revisión del Código de Comercio para incorporar las mejores prácticas del Doing Business, y
mejorar la plataforma electrónica de Miempresa.gob.sv para brindar servicios públicos a las empresas existentes.
A pesar del consenso sobre la importancia de facilitar los trámites, la mayoría de los proyectos existentes y previos
sobre la materia han mostrado pocos resultados, debido a la carencia de una estrategia definida, bajo nivel de respaldo
político y recursos dependientes de cooperación. Para solucionar estas debilidades, se recomiendan las siguientes medidas:
Primero, debe aprobarse el Decreto Ejecutivo para la simplificación de trámites y eficiencia regulatoria, la Ley de
Procedimientos Administrativos, Ley de Eficiencia Regulatoria y Ley de Firma Electrónica; asimismo, es necesario
emitir una nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Segundo, se debe asignar una autoridad pública encargada de la mejora regulatoria y simplificación de trámites, tal
como en México o Perú, y crear un Consejo Asesor que incluya a los sectores público y privados. Se considera que
Fomilenio II será un apoyo valioso para la implementación de esta medida.

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Tercero, se debe mejorar y asegurar la sostenibilidad de las iniciativas tecnológicas existentes de simplificación y
facilitación de servicios públicos, tales como Miempresa.gob.sv y elsalvador.eregulations.org, incorporarlos a una
estrategia integral de simplificación de trámites y mejora regulatoria continua, que contemple sistemas basados en
tecnologías de información, tal como en Chile o México.
9. ¿Cuáles son las iniciativas sobre la resolución alterna de conflictos?
Dado que el marco normativo se encuentra desfasado y desalineado de las buenas prácticas en la materia,
especialmente al considerar que el arbitraje de derecho admite recurso de apelación ante las cámaras de segunda
instancia de los tribunales comunes; se propone aprobar una nueva Ley de Arbitraje, retomando la propuesta
presentada al Órgano Ejecutivo por parte del Capítulo Salvadoreño del Club Español del Arbitraje, la Asociación
Derecho y Desarrollo, el Centro de Estudios Jurídicos, la Cámara de Comercio e Industria de El Salvador y FUSADES.
De igual manera, se identifican debilidades institucionales al interior de la Administración Pública para enfrentar
procesos que involucren al Estado, para lo cual se propone la creación de un Sistema para la Prevención y Atención de
Controversias Internacionales que evite futuros conflictos, asegure el manejo de conflictos a través de mecanismos de
coordinación con las diferentes dependencias del Estado y promueva la formación de los funcionarios.
Adicionalmente, se propone trabajar en el impulso de una cultura del arbitraje en el país, para lo cual será importante
el involucramiento de los sectores público y privado, incluyendo la academia. Se deberá fortalecer el nivel de
conocimiento público en la materia, así como los conocimientos especializados por parte del gremio jurídico.
10. ¿Cuáles son los elementos transversales para mejorar el clima de negocios?
El diálogo público-privado, la transparencia de la gestión pública, un servicio civil profesional y el respeto al Estado de
derecho son aspectos esenciales para crear un ambiente favorable a la inversión y generación de empleos.
Por ello se requiere un diálogo fluido y sincero entre los sectores público y privado, capaz de identificar los cuellos
de botella y las oportunidades que enfrentan los inversionistas, para luego identificar en forma efectiva, las posibles
intervenciones a ser requeridas en el corto, mediano y largo plazo.
Asimismo, la transparencia en la gestión pública abona a la seguridad jurídica, reduce espacios para prácticas ilícitas y
crea un ambiente favorable para que las buenas ideas se transformen en nuevos emprendimientos y sana competencia
en el mercado.

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Diferentes estudios empíricos vinculan de alguna manera la profesionalización del servicio civil con beneficios, tales
como el crecimiento económico, la reducción de la pobreza, el control de la corrupción, el aumento de la confianza en
el Gobierno, la mejora en la entrega de servicios y una ejecución presupuestaria del gasto de inversión más eficiente.
Finalmente, el respeto al Estado de derecho refleja el compromiso del Estado con el ordenamiento jurídico, lo cual
envía una contundente señal sobre la seriedad de los acuerdos suscritos, la certeza de los acuerdos alcanzados y la
convicción de la búsqueda de un clima de negocios favorable.
11. ¿Cómo el estudio aporta al Asocio para el Crecimiento, Fomilenio II y Plan de la Alianza para la
Prosperidad del Triángulo Norte o cualquier futura agenda de trabajo?
Este estudio brinda 84 propuestas concretas y orientadas a mejorar el clima de negocios a corto y mediano plazo.
Al final de cada capítulo se resume cada propuesta y su relación con las iniciativas existentes de mejora de las
condiciones para la inversión, tales como el componente de clima de negocios del Asocio para el Crecimiento,
Fomilenio II y el Plan de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte o cualquier futura agenda de trabajo sobre
competitividad de organizaciones nacionales y agencias de cooperación internacional.
De acuerdo con el diagnóstico elaborado en el marco de estas iniciativas antes mencionadas, El Salvador enfrenta retos
importantes que merman el crecimiento económico y la competitividad de nuestro país: falta de oportunidades de
empleo, altos niveles de violencia, bajos niveles de productividad, excesiva burocracia, limitadas oportunidades para la
población, escasa formación de capital, economías concentradas en actividades productivas de escaso valor agregado,
baja calidad de infraestructura, altos costos de energía eléctrica, limitada conectividad en la región centroamericana,
limitado acceso y calidad de la oferta de servicios públicos de educación, estrecho espacio fiscal para cerrar brechas
de infraestructura y atender las demandas sociales, baja capacidad de ejecución de inversión pública, entre otras. En
este sentido, estas iniciativas buscan apoyar, de forma técnica y financiera, al Gobierno de El Salvador para contrarrestar
estos retos y revertirlos, abriendo una oportunidad para unir esfuerzos entre diversos actores estratégicos en el país.
Primero, el Asocio para el Crecimiento 2011-2015 es una alianza entre Estados Unidos y El Salvador, con el objetivo de
acelerar y mantener un crecimiento económico de alto alcance. Únicamente cuatro países han sido escogidos para
realizar este programa: Ghana, Filipinas, Tanzania y El Salvador; siendo este último, el único país donde se combina el
Asocio y el Fomilenio. El objetivo primordial del Asocio es identificar temas claves que impiden el crecimiento en el país
y unificar los esfuerzos de ambos gobiernos, así como de otras agencias internacionales. Para ello, en las propuestas
para la mejora del clima de negocios, se establecen los siguientes temas claves: fortalecimiento institucional,
infraestructura, capital humano, recaudación fiscal, atracción de inversión extranjera directa y productividad.

Segundo, Fomilenio II, la nueva donación de la Corporación Reto del Milenio (MCC, por sus siglas en inglés), representa
un paso importante para los próximos cinco años, ya que buscará generar condiciones favorables para el crecimiento
del país. Con el objetivo de identificar las barreras a los negocios, se realizó una consulta de oportunidades de inversión
a más de 3,000 ciudadanos (inversionistas nacionales e internacionales, población organizada de la franja costera
marina, comunidad salvadoreña en el exterior, etc.), que permitió profundizar en las restricciones identificadas en
el diagnóstico del Asocio. La MCC y el Gobierno de El Salvador acordaron el segundo Convenio del Reto del Milenio,
que consiste en una donación de US$277 millones para un plan cuyo objeto es incrementar la productividad y
competitividad de El Salvador en los mercados internacionales, mediante las siguientes acciones: aumentar la inversión
privada a través de proyectos especiales; mejorar el entorno regulatorio y la capacidad institucional de El Salvador;
proveer servicios públicos claves de forma asociada con el sector privado; mejorar la calidad de la educación, en
especial las habilidades y competencias de la fuerza laboral; y reducir las barreras y costos logísticos a bienes y servicios
en el comercio nacional e internacional.
Tercero, la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte es una iniciativa suscrita en noviembre de 2014, que surgió
luego de la visita presidencial que hicieron los representantes de los países del Triángulo Norte -Guatemala, El Salvador
y Honduras- a Washington D.C., en la cual se les solicitó elaborar medidas a mediano plazo para solventar su problema
migratorio, ya que aproximadamente el 9% de su población ha decidido abandonar sus países y se advierte un gran
incremento de la emigración de menores no acompañados hacia los Estados Unidos. Los países del Triángulo Norte han
elaborado los“Lineamientos del Plan de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte”, que guiarán las acciones
prioritarias de mediano plazo para crear las condiciones de desarrollo que permitan el arraigo de la ciudadanía de esos
países. Los lineamientos estratégicos de acción de este plan tienen como objetivo: dinamizar el sector productivo para
crear oportunidades económicas; desarrollar oportunidades para el capital humano; mejorar la seguridad ciudadana y
el acceso a la justicia; y fortalecer las instituciones para aumentar la confianza de la población en el Estado. En relación
con el primer objetivo, sobre el sector productivo, se proponen cuatro medidas: 1) promoción de sectores estratégicos
y atracción de inversiones; 2) reducir costos de energía y confiabilidad del servicio eléctrico; 3) modernizar y expandir
infraestructura y corredores logísticos, y 4) gestión coordinada de fronteras.
Lo esencial es impulsar, de manera proactiva, una estrategia que permita volver a posicionar a El Salvador como un país
competitivo en la atracción de inversiones, tanto nacionales como extranjeras; esta propuesta es uno de los aportes de
FUSADES para la construcción de una sociedad próspera que genere bienestar a las familias salvadoreñas.
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Diagrama1.Principalespropuestaslegales,institucionalesyadministrativasparamejorar
elclimadenegocios
Climade
negocios
Institucionalidad
proinversión
Tramitologíay
establecimiento
deempresas
Importacionesy
exportaciones
Accesoa
mercados
Asociospúblico
privados
Resolución
alternade
conflictos
•AprobarLeydeFirmaElectrónica
•AprobarlaLeydeProcedimientosAdministrativos
•AprobarlaLeydeEficienciaRegulatoria
•Aprobarlanormaparacrearempresasatravésde
mediostecnológicos,etc.
•Crearlaautoridadpública
encargadadelamejora
regulatoria
•CrearelConsejoAsesorde
laMejoraRegulatoria
•AmpliareRegulations
•Crearetrámites
•Mejorarcoordinación
conmunicipalidades
•AprobarCódigoAduanerodecarácternacional
•AprobarreformasaLeydeServiciosInternacionales
•Crearunaautoridaddeaduanasespecíficaque
administrelosregímenesbajoLZFICyLSI
•Crearunmecanismodesupervisiónqueincluyaa
entidadespúblicasyprivadasencadaunadelas
zonasfrancas
•Institucionalizarunprogramapermanenteen
facilitacióndecomercioparaautoridadesaduaneras
•AplicarlasdisposicionesenDR-CAFTAsobre
brindaroportunidadparainteresadosenformular
observacionessobrelasmedidasquesepretenden
adoptar
•Ejecutarelprogramadeoperadoreconómico
autorizado
•AprobarLeydeComercioExterior
•AprobarLeydeDefensaComercial
•Aprobarnormativaparalaverificacióndeorigen,
productodetrabajoconjuntodeDGAyDATCO
•EstrecharlarelaciónentrePOLICOMylaDATCO
•ReactivaryreadecuarlaComisiónNacional
AdministradoradeTratadosComerciales
•Crearunmecanismoquepermitaidentificar
mercadosclavesdeexportación
•AplicarunSistemadeRegistrodeConsultasy
ReclamosdeDATCO
•Mejorarlapublicidaddelasresolucionesemitidas
porlaDATCO
•Estableceragendaconobjetivosenmateriade
integracióncentroamericana
•ImplementarlaLeyAPP
ysureglamento
•FortaleceralConsejoDirectivo
dePROESA
•AprobarunapolíticadeAPP
•CrearelComitéConsultivode
APP
•MejorarlacoordinacióndePROESA
conelrestodeinstitucionespúblicas
•CapacitarafuncionariosdelGobierno
yAsambleaLegislativa
•AprobarLeydeArbitraje
•Aprobarunaleydelsistemaparalaprevención
yatencióndecontroversiasinternacionales
•Aprobarunanormativaparalaredacciónde
cláusulasdesolucióndecontroversias
•CrearelSistemaparalaPrevenciónyAtención
deControversiasInternacionales
•Aprobarunapolíticadeprevenciónyatención
decontroversiasinternacionales
•Abordarestratégicamentelosdiferenteslitigios
internacionales
•Capacitaralosfuncionariosenresoluciónalterna
deconflictos
•AprobarReglamentodeLeyPROESA
•CrearunConsejoNacionalparalaProductividad
ylaCompetitividad
•Aprobarunaestrategianacionaldeproductividad
ycompetitividad
•Apoyaralosexportadoresatravésdelaoficina
aftercaredePROESA
•Promoveractivamenteloscambiosenpolíticas
públicasyleyes,apartirdelosproblemas
detectadosporlaoficinaaftercare
•Implementarun“sistemademonitoreoy
evaluacióndelasempresasestablecidas”
•EstrecharlarelaciónentrePROESAylas
municipalidades
Propuestasnormativas
Propuestasinstitucionales
Propuestasadministrativas
Seriedeinvestigación • Junio2015

1
Estudios
Legales
Seriedeinvestigación • Junio2015
Desde algunos años, El Salvador viene presentando un contexto económico complejo. Los niveles de crecimiento
económico son sumamente bajos. De hecho, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), ha
identificado a El Salvador como el único país de Latinoamérica que ha permanecido entre los últimos tres lugares de
crecimiento desde 2010. En 2013, el crecimiento del país alcanzó un 1.8% de su PIB, situándose en el antepenúltimo
lugar de Latinoamérica, sobre México y Venezuela.
De igual manera, los diferentes índices internacionales presentan un constante deterioro en las calificaciones del país.
De conformidad con el reporte Doing Business 2015, El Salvador se situó en la posición 109 de 189 países analizados,
cuando en 2008 ocupaba la posición 69. Además, según la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, la percepción
de los empresarios sobre el clima de inversión ha caído desde 2008, sin que haya podido recuperarse.
Esta situación, aunada a las crecientes necesidades de desarrollo económico y social, pone en evidencia la urgencia
de impulsar acciones concretas que permitan reposicionar a El Salvador como un país competitivo y atractivo para
la inversión nacional y extranjera. Las oportunidades de desarrollo surgen cuando la economía crece y para ello es
fundamental asegurar condiciones que favorezcan la inversión. En ese contexto, el Departamento de Estudios Legales
de FUSADES desarrolla el presente documento, en el que analiza el marco legal y las condiciones institucionales
que inciden en el clima de negocios del país, y presenta 84 propuestas para mejorar las condiciones de inversión
en El Salvador, e integrar las estrategias nacionales, tales como Asocio para el Crecimiento, Fomilenio II y el Plan de
la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte. Al final de cada capítulo se resumen las propuestas, el plazo de
acción, un indicador de cumplimiento, iniciativas relacionadas, y los actores relevantes.
El estudio parte de la premisa que los elementos clave para provocar un cambio de dirección al rumbo económico del
país son un marco jurídico moderno y estable, así como una institucionalidad sólida, capaz de asegurar el respeto a los
derechos de propiedad, y generar condiciones equitativas para todos los actores económicos.
En este contexto, entenderemos por clima de negocios, retomando los estudios del Doing Business, a aquella suma
de diversos elementos, objetivos y subjetivos, que posibilitan que las buenas ideas, sin importar su origen, puedan
transformarse en emprendimientos y desarrollo económico. Por tanto, desde una perspectiva sistémica, se analiza la
situación de la tramitología en el país, teniendo por referencia la simplificación de trámites y la mejora regulatoria,
el acceso a mercados, la facilidad de importar y exportar, los incentivos a la inversión, el régimen de solución de
controversias, y la institucionalidad de esta materia.
1. Introducción al informe

2
Seriede
Para cada uno de los temas abordados se realiza una descripción de la situación actual, algunas prácticas
internacionales relevantes y, en la última sección de cada tema se incluye un conjunto de propuestas orientadas a
fortalecer marcos legales, asegurar instituciones sólidas y eficientes, así como también al impulso de programas y
políticas públicas que dinamicen la capacidad de hacer negocios en el país.
En total, el documento contiene 84 propuestas distribuidas de la siguiente manera: 23 propuestas normativas (que
incluyen leyes y decretos), 21 recomendaciones institucionales y 40 acciones prácticas. Asimismo, la mayoría de las
propuestas destacan el rol que deben desempeñar el Ministerio de Economía, la Secretaría Técnica y de Planificación y
PROESA, así como las gremiales empresariales, los organismos internacionales y las agencias de cooperación.
Para esta investigación se realizó un análisis legal del contenido de la Constitución de la República, tratados
internacionales, leyes y normativa interna en esta materia, así como una revisión documental de los principales
estudios nacionales e internacionales, planes de trabajo y diagnósticos del país. Además, el texto muestra de forma
directa e indirecta las opiniones obtenidas a través de dos grupos focales y varias entrevistas a los siguientes actores
claves: líderes de gremiales empresariales; funcionarios y exfuncionarios con cargos de dirección de las principales
oficinas relacionadas con el clima de negocios; empresarios con más de 20 años de experiencia; abogados con
más de 15 años de experiencia en el ámbito mercantil, integración centroamericana y tratados internacionales; y
académicos con más de 10 años de experiencia en la materia.
Finalmente, debe señalarse que el fortalecimiento del actual clima de negocios en El Salvador es un trabajo ambicioso,
en el que el Gobierno tiene un rol fundamental, requiriéndose el mayor respaldo político posible. No obstante, la
participación activa del resto de la sociedad es sumamente importante para asegurar la implementación de medidas
acordes con los retos que se enfrentan, y que gocen del mayor respaldo posible, tanto en su formulación como en
su ejecución.

3
Estudios
Legales
2.Tramitología y establecimiento
de empresas
2.1. Buenas prácticas en la materia
El ejercicio práctico de las responsabilidades del Estado
impone la necesidad de establecer una multiplicidad de
regulaciones y trámites, entre los que se incluyen registros,
emisión de permisos o licencias para determinadas
actividades, controles, entre otros; sin embargo, aun
cuando puedan estar debidamente justificadas, es posible
que las regulaciones no estén bien administradas, se
encuentren desactualizadas o que no se garantice su
cumplimiento, provocando mecanismos ineficientes o
poco transparentes, que terminan por encarecer los costos
de transacción que enfrentan los agentes privados.
De igual manera, existen situaciones en las que las
regulaciones se hacen cumplir y están bien administradas,
pero existen fallas de coordinación entre las distintas
instituciones públicas para la aplicación de las mismas.
En estos casos, la sumatoria de regulaciones redundantes
se convierte también en una barrera significativa para el
desarrollo fluido de los negocios.
A partir de los comentarios anteriores, pueden
distinguirse distintos tipos de barreras administrativas:
barreras necesarias pero mal administradas; necesarias
pero simplificables; necesarias pero sujetas a altas
discrecionalidades del funcionario; y las innecesarias1
.
1 El uso de las TIC para la simplificación de barreras administrativas a la inversión.
Casos exitosos en América Latina. Serie Políticas Públicas y Transformación
Productiva N° 1/2011. Corporación Andina de Fomento.
Las consecuencias prácticas de las regulaciones mal
diseñadas y trámites excesivos son múltiples:
•• Aumentan los costos de los negocios, lo cual reduce
su competitividad
•• Fomentan la corrupción, al inducir al pago de sobornos
para facilitar la obtención de permisos o licencias
•• Aumentan la informalidad, al desincentivar
la legalización de empresas, lo cual limita sus
capacidades de crecimiento y deja al país con una
menor base tributaria
•• Incrementan la vulnerabilidad, al incentivar,
por ejemplo, las construcciones sin permiso
o instalaciones eléctricas sin inspección, o
establecimientos de alimentos sin autorización
•• Restan oportunidades de nuevas inversiones
e industrias, ya que el país queda fuera de la
consideración de los inversionistas
•• Pone en evidencia las debilidades institucionales
en la Administración Pública, lo cual repercute en
un Estado ineficiente y con poca capacidad de
respuesta a las necesidades de los ciudadanos.
Para evitar estas situaciones, se hace necesario asegurar
regulaciones sólidas, modernas y transparentes,
procedimientos eficientes y fáciles de aplicar, así como
instituciones robustas que las implementen.

4
Seriede
Para tales efectos, se considera indispensable elaborar
una estrategia sistémica e integral que establezca como
premisa básica la mejora regulatoria como una labor
continua del sector público, abierta a la participación
de la sociedad, que incluya la reducción de los trámites
excesivos, la simplificación de procesos y la elaboración de
normas eficientes.Todo ello dentro de un proceso que lleva
de un Estado lento, ineficiente y que se sirve a sí mismo, a
un Estado eficiente, capaz de responder a las necesidades
ciudadanas y respetuoso de la autonomía privada.
El propósito de la mejora regulatoria radica, entonces, en
procurar los mayores beneficios para la sociedad, con
los menores costos posibles, mediante la formulación
normativa de reglas y procedimientos que estimulen la
innovación, la confianza en la economía, la productividad,
la eficiencia y la competitividad a favor del crecimiento, el
bienestar general y el desarrollo humano.
En ese marco de referencia, la mejora regulatoria debe
ser guiada por principios, tales como2
:
•• Transparencia. Se debe garantizar el conocimiento
generalizado e información amplia y accesible sobre
los trámites y el desempeño de las instituciones
responsables de estos
•• Imparcialidad. Debe haber objetividad y neutralidad
en los procedimientos gubernamentales, brindando
un trato igualitario a todos los usuarios, sin favorecer
o perjudicar a alguien en particular
•• Legalidad. Debe garantizarse el respeto integral
a las normativas, compromisos y procedimientos
asumidos en la aplicación de las leyes por
parte de los usuarios, y que las instituciones
2 Estudios Estratégicos. Facilitación de trámites: diagnóstico y propuestas.
FUSADES. 2011.
gubernamentales solo exijan lo que mandan los
instrumentos legales
•• Oportunidad. Se debe dar estricto cumplimiento
a los períodos o plazos contemplados en los
instrumentos legales. En ese marco, cuando existe
una falta de cumplimiento por parte del sector
público, se debe aplicar el otorgamiento automático
por silencio administrativo positivo
•• Eficiencia. Debe buscarse la reducción de tiempos
y costos de los trámites, por medio de la reducción
de requisitos y procedimientos. También debe
darse el debido cuidado a la forma de atención a
los solicitantes
•• Modernización. Se deben introducir tecnologías y
sistemas de información que permitan compartir
información entre instituciones, evitar la duplicación
de requisitos y reducir tiempos de atención
Por su parte, el Informe Doing Business elaborado por el
Banco Mundial y la Corporación Financiera Internacional
(IFC, por sus siglas en inglés), define a las regulaciones
empresariales inteligentes como aquellas que son:
•• Simplificadas: regulaciones que permiten obtener el
resultado deseado de la manera más efectiva
•• Mensurables: regulaciones que tienen un
impacto positivo mensurable a la hora de facilitar
interacciones en el mercado
•• Adaptables: regulaciones que se adaptan a los
cambios en el entorno
•• Relevantes: regulaciones que dan una respuesta
proporcionada al problema para el que se han
diseñado

5
Estudios
Legales
•• Transparentes: regulaciones que son claras y
accesibles para cualquiera que necesite usarlas.
Teniendo presente la trascendencia de la mejora
regulatoria en la vida económica de los países, se vuelve
sumamente importante asegurar que esta sea entendida
como una política pública. En sintonía con lo anterior,
se hace necesaria la creación de la institucionalidad
pertinente, para asegurar efectos sostenibles. De igual
manera, es importante la identificación y desarrollo de las
condiciones que propicien la viabilidad jurídica, política y
financiera de este tipo de esfuerzos.
Es importante señalar que en Latinoamérica se han
realizado múltiples esfuerzos en mejora regulatoria y
simplificación de trámites. Por ejemplo, de conformidad
con el informe Doing Business 2015, Colombia ha
tenido desde 2005, el mayor avance en la mejora de sus
regulaciones empresariales en la región y se encuentra
dentro de las 20 economías alrededor del mundo que
más han reducido la distancia hasta las mejores prácticas
globales. Guatemala, Perú, Costa Rica y México también
forman parte de las 50 economías del mundo que más han
reducido dicha distancia.
Guatemala, por su parte, es una de las 10 economías
del mundo que más han mejorado sus regulaciones
empresariales en el último año. Para el caso, creó una
ventanilla única para el otorgamiento de permisos de
construcción, introdujo un nuevo sistema para presentar
y pagar impuestos, y lanzó una plataforma en línea
que permite a los emprendedores registrar un nuevo
negocio con diferentes agencias gubernamentales de
manera simultánea.
Caso específico: apertura de empresas
Las economías en conjunto se benefician de la apertura
de nuevas empresas, ya que estas generan más empleo,
contribuyen al aumento del comercio y provocan un
mayor dinamismo económico en general. Entre más
empresas accedan al sector formal, más oportunidades
tendrán los emprendedores de desarrollar sus negocios
y crear empleo, y más posibilidades tendrán los
trabajadores de acceder a beneficios, como la seguridad
social y el sistema de pensiones.
En ese contexto, se debe tener presente que si bien es
necesaria la regulación para abrir nuevas empresas,
su implementación puede llegar a volverse un
proceso difícil y costoso, lo cual desanima la actividad
empresarial, o bien, provoca que muchos terminen
desarrollando su actividad en el sector informal, al menos
por algún tiempo.
En virtud de ello, es necesario poner la debida atención
en los procedimientos que son requeridos para que un
inversionista pueda establecer y operar formalmente una
empresa, así como los tiempos y los costos asociados con
tales procedimientos. En dicha labor debe considerarse
la obtención de permisos y la realización de cualquier
inscripción o registro, que se exijan al inversionista
respecto de la empresa y sus empleados.
Es de esta manera que se tendrá una perspectiva clara
sobre el nivel de complejidad que representa para
un inversionista establecer su empresa, y a partir de
ello, se puede implementar un esfuerzo orientado a la

6
Seriede
simplificación y agilización de tales trámites, incluyendo
una actuación coordinada y coherente de parte de las
instituciones de gobierno.
Debe tenerse presente que este tipo de ejercicios se
desarrolla a lo largo del mundo, por lo que se han
impulsado todo tipo de medidas. Al respecto, el
Informe Doing Business concluye que la apertura de
empresas es el área con mayor porcentaje de reformas
desde 2009, dado que es fácilmente visible y en la
práctica internacional existen proyectos, con apoyo
de la cooperación internacional, orientados a facilitar
y modernizar la creación de empresas. De manera
que los países tienden a converger en los números de
trámites, días y requisitos; por tanto, las mejores prácticas
internacionales están bastante definidas y entre las
principales destacan:
•• Establecer procedimientos en línea –aplicado en 109
países, entre los que se encuentran Chile, Costa Rica
y Perú. Asimismo, se ha implementado en Nueva
Zelanda, China y Singapur, entre otros
•• No incluir un requisito de capital mínimo –aplicado
en 99 países, entre los que aparecen México,
Marruecos, Reino Unido, Grecia y Lituania,
entre otros
•• Contar con una oficina de ventanilla única –aplicado
por 96 países, entre los que aparecen Guatemala,
Perú, Vietnam y República de Corea, entre otros
•• Eliminación o simplificación de: a) los actos
previos al registro (permisos de otras instituciones,
documentos notariales, inspecciones y otros); b) el
registro mediante la aprobación inmediata sujeta a
una posterior inspección, y c) los actos posteriores
al registro (inscripción ante la entidad tributaria,
seguridad social, municipalidad y otros)
•• Aplicar o mejorar procesos en línea en todas las
etapas, incluso a través de la creación de páginas
web especializadas en esos trámites.
Como experiencias relevantes en la materia, se ha
identificado a Chile y México, países que se sitúan en las
posiciones 59 y 67, respectivamente, sobre 189 economías
analizadas en este ámbito por el Informe Doing Business
2015, mientras que El Salvador ocupó la posición 121.
2.1.1. Experiencia mexicana en simplificación
de trámites y mejora regulatoria
A partir de 1989, el gobierno federal mexicano
emprendió la reestructuración de ciertos sectores, con
el propósito de transitar de una economía con baja
actividad en el comercio internacional y caracterizada
por controles regulatorios, a una economía abierta y
de mercado.
En ese contexto, se estableció un primer programa de
desregulación económica. Este esfuerzo fue positivo y
dio paso a que en 1995 se lanzara un nuevo programa
de mejora regulatoria, a través del“Acuerdo para la
Desregulación de la Actividad Empresarial”. Mediante
este instrumento presidencial, se establecieron
las directrices del programa de desregulación y
simplificación administrativa, orientadas a mejorar
la eficacia de la regulación y a eliminar el exceso

7
Estudios
Legales
de trámites. Asimismo, se creó un Consejo para la
Desregulación Económica y un Registro Federal de
Trámites Empresariales; se previó la coordinación con
los gobiernos estatales en sus respectivos esfuerzos en
la materia, así como la necesidad de justificar, desde
el punto de vista económico, los anteproyectos de
disposiciones normativas federales que se pretendieran
emitir. Como resultado, México emprendió el primer
programa sistematizado de reforma regulatoria o
guillotina regulatoria en el mundo. Por primera vez se
contaba con un registro del total de trámites federales
que incidían en la actividad económica del país.
Posteriormente, en el año 2000, se impulsaron reformas
a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, con
el propósito de institucionalizar la política de mejora
regulatoria. Dicha reforma dio paso a la creación de la
Comisión Federal de Mejora Regulatoria – COFEMER,
como oficina encargada de promover esta política
que originalmente había realizado la Unidad de
Desregulación Económica de la Secretaría de Comercio
y Fomento Industrial. Asimismo, se estableció de manera
permanente la participación de los sectores social y
empresarial, mediante la creación del Consejo Federal
para la Mejora Regulatoria.
En síntesis, la COFEMER es un órgano administrativo
desconcentrado, con autonomía técnica y operativa,
sectorizado a la Secretaría de Economía del Gobierno
Federal de México. Su mandato es promover la
transparencia en la elaboración y aplicación de las
regulaciones, y que estas generen beneficios superiores
a sus costos y el máximo beneficio para la sociedad. Entre
sus funciones se detallan las siguientes:
•• Revisar el marco regulatorio nacional, diagnosticar
su aplicación y elaborar propuestas legislativas y
administrativas, así como programas para mejorar
la regulación en actividades o sectores económicos
específicos
•• Analizar y dictaminar las regulaciones que
pretenden emitir las dependencias y los organismos
descentralizados del Gobierno Federal, a fin de
garantizar que su aplicación, en términos de
beneficios sociales, sean mayores que sus costos
•• Administrar el Registro Federal de Trámites y
Servicios – RFTS, que es un inventario de los
trámites de la Administración Pública Federal. Las
dependencias y organismos descentralizados no
pueden aplicar trámites adicionales a los inscritos en
este registro, ni aplicarlos en forma distinta a lo que
se establezca en el mismo
•• Brindar asesoría técnica en materia de mejora
regulatoria a las entidades federativas y municipios
del país. Dicha asesoría consiste en promover leyes
de mejora regulatoria locales, adecuaciones a
reglamentos locales, sistemas de apertura rápida
de empresas y consejos estatales y municipales de
mejora regulatoria.
La COFEMER emite opiniones tanto para las regulaciones
vigentes, como aquellas que se pretenden emitir, en
términos de su impacto regulatorio, considerando
los comentarios realizados por los interesados y
participantes de diversos sectores de la sociedad.
La actuación de la COFEMER se centra en mejorar los
impactos que la regulación genera en la economía
nacional, o bien los efectos sustanciales sobre algún
sector específico. Es decir, lo que se busca es que las

8
Seriede
regulaciones, en efecto, promuevan el funcionamiento
eficiente de los mercados, o bien, eviten daños
inminentes o atenúen o eliminen daños existentes a la
salud o bienestar de la población, a la salud animal y
vegetal, al medio ambiente, a los recursos naturales o a
la economía, al menor costo social posible.
En línea con lo anterior, es importante mencionar que en
el marco de sus funciones, la COFEMER es responsable
de valorar el impacto de las regulaciones a través de la
Manifestación de Impacto Regulatorio – MIR, que es una
herramienta de política pública que tiene por objeto
garantizar que los beneficios de las regulaciones sean
superiores que sus costos.
La MIR permite analizar sistemáticamente los impactos
potenciales de los instrumentos regulatorios para la
toma de decisiones gubernamentales, fomentando
que estos sean más transparentes y racionales. Es
importante mencionar que desde el año 2000, todas
las dependencias que elaboran anteproyectos de leyes,
decretos legislativos e instrumentos de carácter general,
tienen la obligación de presentar una MIR.
Los elementos contenidos en una MIR, de acuerdo con
las buenas prácticas internacionales, son los siguientes:
•• Definición del problema y objetivos generales de la
regulación
•• Identificación de las posibles alternativas a la
regulación
•• Impacto de la regulación
•• Cumplimiento y aplicación de la propuesta
•• Evaluación de la propuesta
•• Consulta pública
De acuerdo con las características de los anteproyectos,
la COFEMER clasifica a la MIR en:
•• Alto Impacto
•• Impacto Moderado
•• Actualización Periódica (anteproyectos que
pretenden modificar disposiciones que por su
naturaleza deban actualizarse periódicamente, sin
imponer obligaciones adicionales a las ya existentes)
•• Emergencia
Para establecer la manera sobre cómo determinar el
impacto que pudiera generar una regulación, se utiliza
una “Calculadora de Impacto de la Regulación”, la
cual es una herramienta informática que considera el
impacto potencial de la regulación en la economía y en
la población, en función de los procesos, actividades,
etapas del ciclo de negocios, consumidores y sectores
económicos afectados por el anteproyecto.
Por otra parte, como se ha mencionado anteriormente,
la COFEMER también es responsable de administrar
el RFTS, que es un inventario en línea de todos los
trámites y formatos federales, con lo cual se incrementa
la transparencia y certeza jurídica a los particulares,
además de eliminar los costos derivados de la falta de
información para presentar los trámites.
En el RFTS, la información es clasificada por dependencia
y unidad administrativa; cuenta también con un
buscador por palabra clave, lo que facilita el acceso a
dicha información a los ciudadanos. Para cada trámite
inscrito en el RFTS se puede encontrar la siguiente
información:

9
Estudios
Legales
•• Nombre del trámite
•• Fundamento jurídico del mismo
•• Casos en los que debe o puede presentarse
•• Forma de presentación: escrito libre o en formato
•• El formato correspondiente, en su caso, y su fecha de
publicación en el Diario Oficial de la Federación
•• Datos y documentos que debe contener o que se
deben adjuntar al trámite
•• Plazo máximo de respuesta
•• Monto de los derechos o aprovechamientos, o la
forma de determinar dicho monto
•• Vigencia de los permisos, licencias, autorizaciones,
registros y demás resoluciones que se emitan
•• Criterios de resolución del trámite
•• Unidades administrativas ante las que se presenta
el trámite
•• Horarios de atención al público
•• Números de teléfono, fax y correo electrónico, así
como la dirección y demás datos relativos a cualquier
otro medio que permita el envío de consultas,
documentos y quejas.
Es importante señalar que las dependencias y
organismos descentralizados no pueden aplicar trámites
adicionales a los inscritos en el RFTS, ni aplicarlos en
forma distinta a como se establezcan en el mismo.
El servidor público que incumpla este mandato de
ley puede ser destituido o inhabilitado. Como únicas
exclusiones a lo anterior, se encuentran los trámites y
servicios relativos a las materias de carácter fiscal; justicia
laboral; el Ministerio público en ejercicio de sus funciones
constitucionales; actos, procedimientos o resoluciones
de la Secretaría de la Defensa Nacional y de la Secretaría
de Marina, y procedimientos de contratación que lleven a
cabo las dependencias.
Asimismo, a través del RFTS, la COFEMER da seguimiento
a la mejora de trámites, tanto aquellos identificados por
el sector privado, como los que son detectados por su
alto impacto en la actividad económica.
En cuanto a su organización interna, la COFEMER
se encuentra bajo un Director General, quien es
designado por el Presidente de la República. Para
su funcionamiento, la COFEMER cuenta con cinco
Coordinadores Generales encargados de promover la
mejora regulatoria en las dependencias y organismos
descentralizados del Gobierno Federal. Asimismo,
la COFEMER tiene una Coordinación encargada de
promover la mejora regulatoria en las entidades
federativas y municipios en el país, y una Coordinación
Ejecutiva. Adicionalmente, la COFEMER cuenta con
expertos organizados en distintos grupos para el análisis
de la regulación de diversos sectores, tales como el
energético, telecomunicaciones, transporte, salud, medio
ambiente, financiero, comercial, seguridad nacional.
En 2009, la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE), catalogó al marco institucional para
administrar la política de mejora regulatoria de México
como el quinto mejor de los países que conforman ese
organismo internacional, seguido únicamente de Gran
Bretaña, Holanda, Alemania y Canadá. Es importante
mencionar que este tipo de esfuerzos sobre mejora
regulatoria existen en todos los países miembros de la
OCDE, con el objetivo de asegurar que toda regulación
que sea emitida, cuente con una evaluación previa que
garantice que los posibles impactos que se generarían en la
sociedad sean positivos.

10
Seriede
Caso específico: apertura de empresas a través de una
ventanilla virtual
Con el objeto de facilitar el establecimiento de empresas,
el gobierno mexicano creó el portal de negocios www.
tuempresa.gob.mx, como un sitio de internet mediante
el cual se facilita el cumplimiento de distintos trámites
necesarios para la constitución, apertura y desarrollo
de nuevas empresas, de manera ágil, gratuita y en línea,
concentrando gran parte de los trámites en un solo lugar,
reduciendo tiempo, formatos y costos.
El objetivo del portal es simplificar los trámites
federales, evitando que el ciudadano haga filas en
diversas ventanillas y se desplace a distintas oficinas
gubernamentales. De esta manera, se reduce el tiempo
y los costos administrativos asociados con la gestión,
y se eliminan duplicidades, ya que la información de la
empresa se captura una sola vez. Conforme lo indicado
en dicho portal, el gobierno mexicano buscó, a través de
dicha herramienta, situar al ciudadano en el centro del
proceso de abrir una empresa.
El portal está diseñado para brindar asistencia práctica a
las personas que quieren iniciar una empresa comercial
a través de las figuras de Sociedad Anónima y Sociedad
de Responsabilidad Limitada. Si se desea crear otro tipo
de empresa, el trámite tendrá que ser realizado de la
manera tradicional.
El ciudadano proporciona los datos una sola vez y el
portal transmite electrónicamente la información a
las dependencias responsables. Una vez que se haya
completado toda la información, el ciudadano debe
simplemente formalizar la constitución de su empresa con
un fedatario, ya sea un notario o un corredor público3
.
El portal permite capturar y guardar la información de la
empresa en cualquier momento, aun cuando no se haya
proporcionado la totalidad de la misma. El ciudadano
puede completar la información con tan solo ingresar a
su cuenta, o bien con el fedatario público de su elección
donde se formalice la constitución de su empresa.
El ciudadano puede consultar la información desde
cualquier computadora que tenga acceso a internet.
Los pasos para constituir una empresa a través del
portal son:
1. Registrarse
2. Seleccionar el nombre o denominación social
3. Llenar los datos para constituir la empresa
4. Pagar los derechos federales correspondientes
5. Seleccionar un fedatario público y acudir a su oficina
para formalizar la constitución de la empresa.
Los documentos que obtiene el ciudadano al finalizar el
proceso en el portal y después de acudir con el fedatario
son:
•• Estatutos de la empresa y acta constitutiva
•• Permiso de uso de nombre o denominación social
•• Aviso del permiso de uso de nombre o
denominación social
3 El corredor público es un licenciado en derecho, habilitado por el Ejecutivo
Federal, a través de la Secretaría de Economía, previo el cumplimiento de los
requisitos que le señala la Ley Federal de Correduría Pública y su reglamento. La
función básica del Corredor Público es garantizar la seguridad y certeza jurídicas,
ejerciendo un control de legalidad en las transacciones comerciales y otras
materias de competencia federal, brindando un asesoramiento profesional e
imparcial, con la obligación de guardar el secreto profesional que le impone la Ley,
lo que representa un elemento de confianza para quienes utilizan sus servicios.
Entre otros, actúa como fedatario en la constitución y en los demás actos previstos
por la Ley General de Sociedades Mercantiles, incluso aquellos en los que se haga
constar la representación orgánica.

11
Estudios
Legales
•• Boleta de inscripción del acta constitutiva en el
Registro Público de Comercio correspondiente
•• Inscripción en el Registro Federal de Contribuyentes
•• Cita ante la Subdelegación del Instituto Mexicano
del Seguro Social para recoger la Tarjeta de
Identificación Patronal.
Los servicios que ofrece el portal son:
•• Búsqueda rápida de denominaciones o razones
sociales previamente autorizadas por la Secretaría de
Economía o por la Secretaría de Relaciones Exteriores
•• Validación de constancias y autorizaciones
•• Ingresar a la sección de asesoría en línea
•• Solicitud de autorización de uso de denominaciones
o razones sociales
•• Obtención y descarga de los documentos
que contienen las autorizaciones de uso de
denominaciones o razones sociales autorizadas
•• Modificación del régimen jurídico, o en su caso del
fedatario público o servidor público que fueron
elegidos para formalizar la creación o modificación
de la sociedad o asociación correspondiente
•• Presentación del Aviso de Uso de Denominaciones o
Razones Sociales ante la Secretaría de Economía
•• Presentación del Aviso de Liberación de
Denominaciones o Razones Sociales ante la
Secretaría de Economía
•• Seleccionar a un fedatario público para constituir
una sociedad
•• Inscribir la Sociedad Anónima de Capital Variable o
la Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital
Variable en el Registro Público de Comercio
•• Facilitación de la Solicitud de Inscripción al Registro
Federal de Contribuyentes ante el Servicio de
Administración Tributaria (SAT).
A partir de la constitución de la sociedad en
tuempresa.gob.mx, se activa una cuenta de
“representante legal”, para que los usuarios puedan
utilizar los demás trámites y servicios:
•• Cita para tramitar el alta patronal e inscripción en el
seguro de riesgos de trabajo en el Instituto Mexicano
del Seguro Social (IMSS)
•• Presentación de los planes y programas de
capacitación y adiestramiento ante la Secretaría del
Trabajo y Previsión Social
•• Aviso de declaración de aperturas de
establecimientos mercantiles ante el Gobierno del
Distrito Federal
•• Solicitud de registro de marca ante el Instituto
Mexicano de la Propiedad Industrial
•• Solicitud de suministro de energía eléctrica ante la
Comisión Federal de Electricidad
•• Registro como“generador de residuos peligrosos”
ante la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales
•• Aviso de funcionamiento y de responsabilidad
sanitaria ante la Comisión Federal para la Protección
de Riesgos Sanitarios

12
Seriede
•• Permiso de Descarga de Aguas Residuales ante la
Comisión Nacional del Agua (CONAGUA)
•• Obtención del distintivo“Hecho en México”y los
beneficios y uso de la marca.
Como un esfuerzo adicional en la mejora regulatoria
para el establecimiento de empresas, la Secretaría de
Economía de México y la OCDE desarrollaron en 2010,
la“Guía para mejorar la calidad regulatoria de trámites
estatales y municipales e impulsar la competitividad de
México”. Dicho documento es el resultado de la iniciativa
“Fortalecimiento de la competencia económica y la
mejora regulatoria para la competitividad de México”, la
cual inició en 2008, a partir del interés de establecer un
proyecto para mejorar la competitividad del país.
2.1.2. Experiencia peruana en simplificación
de trámites y mejora regulatoria
Perú se constituye en la actualidad como uno de los países
latinoamericanos que han logrado mayores avances
en el fortalecimiento de su clima de inversión. Esto es
resultado de importantes esfuerzos que se han venido
implementando desde hace algunos años, entre los que se
incluye, a inicios de 2013, la adopción de la Política Nacional
de Modernización de la Gestión Pública al 2021.
Dicha política surge de un proceso impulsado por la
Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del
Consejo de Ministros, como ente rector del Sistema
Administrativo de Modernización de la Gestión Pública.
Su objetivo es promover en el Perú, una administración
pública eficiente, enfocada en resultados y que rinda
cuentas a los ciudadanos.
Contando con el referido marco de política pública,
el Órgano Ejecutivo desarrolló el Plan Nacional de
Simplificación Administrativa 2013 – 2016, en el que
se detallan las acciones, metas, indicadores, plazos
y entidades públicas responsables de su ejecución,
con el objetivo de mejorar la calidad, la eficiencia
y la oportunidad de los procedimientos y servicios
administrativos que la ciudadanía realiza ante la
Administración Pública. Conforme con dicho Plan Nacional
de Simplificación Administrativa, se busca:
•• Promover la implementación de los procesos de
simplificación administrativa orientada a generar
resultados e impactos positivos para todos los
ciudadanos
•• Promover la incorporación progresiva de
las tecnologías de la información y de la
comunicación (TIC) como una estrategia para
brindar servicios y trámites de calidad a los
ciudadanos y empresas
•• Desarrollar un“Modelo de Atención al Ciudadano”y
promover su implementación
•• Fortalecer el proceso de simplificación administrativa.
Entre las metas trazadas para el período 2013 – 2016,
está que al 2016, el 50% de los ciudadanos perciban que
los procedimientos y servicios administrativos se han
simplificado.
Para la implementación del plan, las entidades de los
tres niveles de gobierno –nacional, regional y local-,
deben adecuar sus actividades, planes y presupuestos.
El plan considera la implementación del“Sistema Único

13
Estudios
Legales
de Trámites”en el ámbito nacional y la adopción de
modelos de procedimientos y servicios administrativos
comunes en entidades públicas. También se promueve
la incorporación progresiva de las TIC, como una
estrategia para brindar servicios y trámites de calidad
a los ciudadanos y las empresas, de manera tal que un
porcentaje de estos se haga por internet. Entre otras
medidas, se plantea la aplicación de la firma digital y el
expediente electrónico.
Con base en dichas medidas, se implementa un nuevo
modelo de atención del Estado, caracterizado por:
•• Visión del Estado al servicio del ciudadano
•• Maximizar la cobertura y calidad de los servicios
prestados
•• Oferta de servicios públicos en un mismo local
•• Ubicación estratégica de los centros de mejor
atención al ciudadano (MAC)
•• Horario ampliado de atención (lunes a viernes, de
9:00 a.m. a 8:00 p.m.; sábados, domingos y feriados,
de 10:00 a.m. a 6:00 p.m.)
•• Uso intensivo delas TIC.
Los ciudadanos y empresarios pueden acceder a los
servicios del Estado a través de tres modalidades:
•• Plataformas presenciales – Centros de atención
integrados en los que el Estado, a través de un
conjunto de entidades públicas (en el ámbito
nacional, regional y local), ofrece servicios públicos
en una misma plataforma integrada de atención al
ciudadano. Son los llamados MAC
•• Plataforma telefónica – Centro de Atención
Telefónica“Aló MAC”(marcando el 1800) como
servicio integrado de atención a la ciudadanía,
que tiene como objetivo brindar a los ciudadanos
la información básica sobre trámites y servicios
contemplados en el Portal de Servicios al Ciudadano
y Empresas (PSCE), cuya cobertura inicial han sido las
entidades del Gobierno nacional con sede en Lima
•• Plataforma virtual – Portal Web: www.mac.pe, en
donde el ciudadano puede acceder desde un solo
lugar a los trámites e información del Estado
Es también importante mencionar que durante la
implementación del plan, se ha incluido el impulso
de campañas anuales tendientes a la eliminación
de procedimientos innecesarios, como el concurso
denominado“El trámite de más”, a través del cual se
invita a la población a presentar quejas y propuestas
para la mejora de trámites:
www.eltramitedemas.gob.pe “Con la
finalidad de seguir contando con el apoyo
de la ciudadanía en la tarea de mejorar
los trámites a cargo del Estado y brindar
un servicio de calidad, hemos habilitado
la presente página con el objetivo que de
manera permanente la ciudadanía pueda
presentar sus quejas y formular propuestas de
mejora para los trámites que realizan ante las
diferentes entidades del Estado…”
Los aportes pueden ser presentados a través
de la página web y de correo electrónico.

14
Seriede
Esta iniciativa se considera realmente interesante, pues
además de buscar la mejora regulatoria, se promueve
a su vez una mayor cercanía entre la Administración
Pública y el ciudadano.
La entidad responsable de realizar el seguimiento
y evaluación de la ejecución del Plan Nacional de
Simplificación Administrativa 2013 – 2016, es la
Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la
Secretaría de Gestión Pública.
Por otra parte, siempre en el marco de la experiencia
peruana, es también importante referirse a la Comisión
de Eliminación de Barreras Burocráticas (CEB). Dicha
comisión es el órgano resolutivo del Instituto Nacional
de Defensa de la Competencia y de la Protección de
la Propiedad Intelectual (INDECOPI), encargado de
conocer los actos y disposiciones de las entidades de
la Administración Pública que establezcan requisitos,
exigencias, limitaciones, cobros y prohibiciones que
impacten en el acceso o en la permanencia de los
agentes económicos en el mercado; esto a fin de
determinar su legalidad y razonabilidad.
La comisión es también responsable de efectuar el
control posterior del cumplimiento de las normas y
principios de simplificación administrativa por parte
de las entidades del Estado y de identificar aquellos
tributos municipales que graven el libre tránsito de
personas, bienes y mercaderías en el territorio nacional.
Dicha entidad es establecida a través de la Ley de
Organización y Funciones del INDECOPI.
Es de importancia señalar que la ley antes mencionada
fue reformada en 2013, a través de la Ley N° 30056.
A partir de dicha reforma, se otorgan facultades
sancionatorias al INDECOPI, con el objeto de impulsar la
eliminación de barreras burocráticas a la actividad
empresarial por parte de los funcionarios y entidades
públicas. Con base en dicha reforma, y según medios
de prensa, a junio de 2014 se ha sancionado a tres
entidades y a un funcionario, por la imposición de
cargas burocráticas ilegales.
Otra de las facultades fortalecidas en la reforma, es
la posibilidad de iniciar procedimientos de oficio
por parte de la Comisión de Eliminación de Barreras
Burocráticas. Vale señalar que a partir de esta nueva
fuerza institucional con la que cuenta, se han generado
esfuerzos voluntarios por parte de instituciones en
cuanto a la simplificación de trámites.
Conforme con este mecanismo, un ciudadano puede
acercarse a la Comisión para poner una denuncia
contra barreras burocráticas que haya identificado. A
partir de ello, se inicia el trámite el cual está orientado
a la determinación e inaplicación de las barreras
burocráticas ilegales o carentes de razonabilidad que
limitan el acceso o permanencia en el mercado de los
agentes económicos, así como las trasgresiones a las
normas y principios de simplificación administrativa
comprendidos en la Ley del Procedimiento
Administrativo General.
Para tales efectos, el denunciante debe presentar los
siguientes documentos:
•• Solicitud consignando y acreditando los datos de
identificación, domicilio o poderes y existencia
para el caso de personas jurídicas

15
Estudios
Legales
•• Identificación de la barrera burocrática, ilegal o
carente de razonabilidad que se denuncia
•• Identificación de la autoridad que impone la barrera
burocrática
•• Indicar el acto o la disposición que contiene la
barrera burocrática, materia de denuncia
•• Precisar los hechos que motivan su denuncia
•• Señalar los argumentos jurídicos que sustentan
que la barrera burocrática denunciada es ilegal y/o
carente de razonabilidad
•• Acreditar las afirmaciones, materia de denuncia.
El procedimiento debe ser resuelto dentro del plazo
de 120 días. En caso que haya transcurrido dicho plazo
y la institución no haya emitido un pronunciamiento
expreso al trámite o servicio solicitado, este se da como
denegado, quedando el ciudadano en posibilidad de
presentar el recurso administrativo correspondiente.
La resolución que emita la CEB admite recurso ante la
Sala de Defensa de la Competencia, que es tribunal del
INDECOPI.
Es de importancia señalar que INDECOPI no tiene
facultades para declarar como barreras burocráticas a
aquellas que están plasmadas en leyes. Esta facultad
corresponde al Órgano Legislativo a través de la
modificación o derogación de la legislación pertinente.
2.1.3. Experiencia chilena en apertura de
empresas
El“Registro de Empresas y Sociedades”es un sistema
electrónico, creado por la ley 20.659, de mayo de 2003,
a través del cual se instaura un régimen simplificado que
coexiste con el régimen tradicional y permite de manera
sencilla y sin costo, constituir, modificar, transformar, dividir,
fusionar y disolver personas jurídicas4
. Además, uno de
los requisitos de esta iniciativa es contar con la“Ley sobre
Documentos Electrónicos, Firma Electrónica y Servicios
de certificación de dicha firma”, Ley 19.799, de noviembre
de 20075
y con la Ley 20494, que agiliza trámites para el
inicio de actividades de nuevas empresas, que permite la
interacción en línea con la autoridad tributaria en tiempo
real y que permite que la nueva sociedad reciba las
autorizaciones para operar de forma inmediata, sujeta a una
posterior inspección por la entidad correspondiente6
.
El registro es único, rige en todo el territorio de la
República de Chile, es público, gratuito, reside en el sitio
electrónico www.registroempresas.cl y es administrado
por el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo7
.
En este régimen simplificado es posible constituir
formalmente una empresa, conectándose al sitio web
www.registroempresas.cl e ingresando los datos de la
sociedad y de los socios, en un formulario electrónico
dispuesto para ello; vale decir que el sitio web conduce
al usuario de manera amigable y recomienda cláusulas
frecuentes.
Luego de haber ingresado los datos, se debe firmar un
formulario y para ello existen 2 maneras de hacerlo:
•• Si todos los socios poseen Firma Electrónica
Avanzada (FEA), podrán firmar directamente el
4 Más información sobre esta ley: http://www.leychile.cl/
Navegar?idNorma=1048718
5 Más información sobre esta ley: http://www.leychile.cl/Navegar?idLey=19799
6 Más información sobre esta ley: http://www.leychile.cl/
Navegar?idNorma=1022392
7 Más información en: http://www.tuempresaenundia.cl/

16
Seriede
formulario y la empresa quedará inmediatamente
constituida y con Rol Único Tributario (RUT) asignado
en ese mismo acto.
•• Si no cuentan con FEA, pueden ir a una notaría con
un número de atención que les asignará el sitio
web y podrán suscribir con sus firmas manuscritas
ante el notario; luego de lo cual este procederá a
firmar electrónicamente con su FEA el formulario
electrónico. En este último caso, la sociedad
también quedará constituida y con RUT asignado.
Este régimen simplificado coexiste con el régimen
tradicional, basado en escrituras en Notaría, Registro de
Comercio, Diario Oficial y solicitud de RUT en el Servicio
de Impuestos Internos, pudiendo, además, las empresas
migrar de un sistema al otro.
Los tipos de empresas que se pueden acoger a este
régimen simplificado son los siguientes:
•• Sociedad de Responsabilidad Limitada
•• Empresa Individual de Responsabilidad Limitada
•• Sociedad por Acciones
•• Sociedad Colectiva Comercial
•• Sociedad en Comandita Simple
•• Sociedad en Comandita por Acciones
•• Sociedad Anónima Cerrada
•• Sociedad Anónima de Garantía Recíproca
Vale señalar que este servicio también puede
ser accedido a través de“ChileAtiende”, una red
multiservicios del Estado chileno, que busca acercar los
beneficios y servicios de las instituciones públicas a las
personas, a través de tres canales de atención:
1) Más de 200 puntos de atención a lo largo del país, con
funcionarios especialmente capacitados en atención
ciudadana, con el propósito de atender sus consultas y
requerimientos.
2) El portal ChileAtiende, el cual permite acceder de
manera simple y directa a información sobre más de
2,200 beneficios y servicios públicos, en un lenguaje
claro y cercano, pensado para facilitar la orientación a
las personas.
3) El call center 101, el cual entrega orientación sobre los
servicios y beneficios que otorga el Estado.
Conforme con información indicada en dicha red,
ChileAtiende continuará ampliando el número de
instituciones y la oferta de servicios disponibles.
Según el informe DoingBusiness 2015, la apertura de un
negocio en Chile implica siete procedimientos, para los
cuales se requieren 5.5 días, tal como se desarrolla en el
cuadro 1.
2.2. Situación en El Salvador
2.2.1. Iniciativas existentes
Como se ha señalado anteriormente, diversos países han
invertido grandes esfuerzos y recursos para impulsar la
mejora regulatoria y simplificar su tramitología.
En El Salvador también se han realizado esfuerzos
tendientes a la simplificación y en algunos casos, a la
automatización de trámites administrativos; no obstante,
estos esfuerzos han sido dispersos y en algunos casos

17
Estudios
Legales
TRÁMITE TIEMPO COSTO
1 Inscribir en un formulario en línea el estatuto de la
sociedad, con base en la ley 20.659
Menos de un día
(procedimiento en línea)
sin cargo
2 Certificación del estatuto ante un notario. Puede
realizarse de forma física o a través de una firma
electrónica, en base a la ley 19.799
Menos de un día
US$1,000
3 Notificar a la autoridad tributaria, con base en la ley
20.494
Menos de un día
sin cargo
4 Imprimir los recibos ante la entidad autorizada 1 día US$43
5 Legalizar los libros contables 1 día sin cargo
6 Obtener el permiso municipal 1 día (simultáneo con
procedimiento anterior)
sin cargo
7 Registrar a los empleados con una de las entidades
de seguridad laboral
1 día (simultáneo con
procedimiento anterior)
sin cargo
Cuadro 1. Pasos para abrir un negocio en Chile, 2015
Fuente:InformeDoingBusiness2015.
simplificación y automatización de los trámites
administrativos ligados a los negocios. Puede accederse
al mismo a través de la plataforma web: elsalvador.
eregulations.org
Se fundamenta en los cuatro principios de simplificación
de los trámites administrativos, elaborados por UNCTAD:
•• Publicidad de los trámites
•• Legalidad de los controles
•• Pertinencia de los requisitos
•• Presunción de buena fe
Estos principios guían la metodología para mejorar
los formularios y documentos que la Administración
Pública deberá solicitar a la ciudadanía (por ejemplo:
no redundancia de requisitos, formularios gratuitos y
no exigencia de documentos públicos); para crear los
servicios a distancia (ejemplo: solicitudes en línea y
certificados en línea); y para mejorar la coordinación
no se les ha dado continuidad en los cambios de
administración. Entre estos esfuerzos, se pueden
mencionar los siguientes8
:
•• Proyecto Facilitación de los Negocios en
El Salvador – Infotrámites / e-Regulations.
Este proyecto ha sido desarrollado por la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
(UNCTAD, por sus siglas en inglés), bajo la coordinación
de la Dirección de Innovación Tecnológica e Informática
del Gobierno de El Salvador (ITIGES)9
, y tiene como
objetivo la construcción de un sistema de gobierno en
línea, por medio del cual se promueva la transparencia,
8 Secretaría Técnica y de Planificación (septiembre de 2014). Proyectos de Sim-
plificación deTrámites Coordinados por la SecretaríaTécnica y de Planificación de
la Presidencia. Unidad: Análisis Económico y Social. Presentación ante la Iniciativa
para la Competitividad. Además se obtuvieron insumos provenientes de entrevis-
tas y consulta de documentos oficiales.
9 Dirección de InnovaciónTecnológica e Informática del Gobierno de El Salvador
– ITIGES, nació el 16 de febrero de 2010, mediante el Decreto de Creación No. 29,
adscrita a la Secretaría Privada de la Presidencia, con el objetivo fundamental de
promover el uso innovador, eficiente y eficaz de las Tecnologías de Información
y Comunicación, como medio para mejorar y modernizar la gestión pública de la
Presidencia de la República y asegurar el resguardo de la información.

18
Seriede
institucional (por ejemplo: reunir todos los requisitos en
un solo trámite).
En lo referido a transparencia, el proyecto busca
identificar los procedimientos administrativos desde
la perspectiva del usuario. Para ello, se van listando los
diferentes pasos que debe recorrer un individuo a través
de una o varias entidades de gobierno, hasta completar el
trámite con la siguiente información:
•• Nombre del trámite
•• Resultado o documento recibido al final del paso
•• Oficina y funcionario a cargo, con sus datos de
contacto
•• Formularios y requisitos
•• Costo
•• Duración, con mínimos y máximos
•• Oficina y funcionario a cargo de recibir reclamos, con
sus datos de contacto
•• Base legal
•• Oficina que certifica que esta información es correcta
y actualizada
Una vez documentados los procedimientos, se promueve
una simplificación del trámite correspondiente. Para ello,
se evalúa toda la información que ha sido recopilada
sobre actores, costos, existencia de bases legales y
pertinencia de los procedimientos. Este ejercicio se
realiza en conjunto con la institución responsable del
procedimiento y las entidades con las que tiene relación,
buscando construir una propuesta de simplificación que
descargue al ciudadano de requisitos que no cuentan con
base legal o que no son pertinentes.
Debe señalarse que la simplificación de trámites que se
ha logrado bajo este proyecto, no ha incluido reformas de
ley, sino únicamente la eliminación de procedimientos
que se venían dando en la práctica, sin ningún
fundamento legal.
El proyecto se lanzó en 2008. A la fecha, 29 instituciones
han publicado información de trámites de inversión y el
sistema cuenta con 196 trámites documentados en los
siguientes ámbitos:
•• Creación de empresas
•• Operación de negocios
•• Obligaciones tributarias
•• Obligaciones patronales
•• Migración y solvencia policial
•• Transferencia de bienes raíces
•• Turismo
•• Comercio exterior – importación
•• Trámites municipales de Santa Tecla y Santa Ana.
No obstante lo anterior, es de importancia señalar que
en algunos trámites ya documentados se presentan
datos desactualizados, por lo que desde finales de 2013
se ha implementado un esfuerzo de actualización y
validación de la información existente en la plataforma.
Una vez se concluya esa etapa, se planea continuar con
la documentación y simplificación de nuevos trámites
que involucran procesos de importación y exportación,
registros sanitarios y trámites de otras municipalidades.
En el caso de la Alcaldía Municipal de San Salvador,
se cuenta con una plataforma independiente –
sansalvador.eregulations.org, en la que ha documentado
cerca de 30 trámites.

19
Estudios
Legales
•• Apertura de empresas:
proyecto MiEmpresa.gob.sv
La legislación salvadoreña brinda diferentes opciones
para que una persona pueda ejercer el comercio, ya sea
asociándose con otras personas para crear una sociedad,
o bien, actuando como comerciante individual10
. De igual
manera, las empresas extranjeras pueden registrar una
sucursal en El Salvador. La figura mayormente utilizada
en el país es la de sociedad anónima de capital variable,
aun cuando es cada vez más común que se utilice la
figura de sociedad de responsabilidad limitada.
Con base en la legislación vigente, se han identificado los
siguientes trámites:
Previos al otorgamiento de la escritura de constitución de
la sociedad:
1. Depósito del capital inicial requerido legalmente
(al menos el 5% del capital social), en un banco
salvadoreño y obtener evidencia a través de cheque
certificado, cheque de caja o cheque de gerencia
2. Comprobación de la singularidad del nombre de la
sociedad en el Registro de Comercio
3. Otorgamiento de la escritura pública de constitución
de la sociedad.
Una vez otorgada la escritura de constitución de la
sociedad:
4. Inscripción de la escritura de constitución de la
sociedad en el Registro de Comercio
10 Los comerciantes individuales son las personas naturales titulares de una em-
presa mercantil. Conforme al Código de Comercio, toda empresa mercantil implica
responsabilidad ilimitada a cargo de sus titulares, por las obligaciones contraídas
frente a terceros en el giro de la misma, salvo que haya sido organizada como Em-
presa Individual de Responsabilidad Limitada. Art. 600.
5. Legalización de libros por parte de contadores
públicos, o bien del Registro de Comercio
- Libro de actas de juntas generales
- Libro de actas de juntas directivas o de consejos
de administración
- Libro de registro de socios o de accionistas,
según la naturaleza de la sociedad
- Libro de registro de aumentos y disminuciones
de capital social, cuando el régimen adoptado
sea el de capital variable
6. Obtención de la matrícula de empresa y
establecimiento para sociedades ante el Registro de
Comercio
7. Obtención del Número de Identificación Tributaria
(NIT) ante el Ministerio de Hacienda
8. Obtención del Número de Registro de Contribuyente
(NRC / IVA) ante el Ministerio de Hacienda
9. Autorización de correlativos : factura, comprobante
de crédito fiscal, nota de remisión, nota de crédito,
nota de débito, factura de exportación, factura de
venta simplificada, comprobante de liquidación,
documento contable de liquidación ante el
Ministerio de Hacienda
10. Inscripción de establecimiento ante el Ministerio de
Trabajo
11. Obtención del Número de identificación patronal del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS)
12. Inscripción de empresa ante municipalidad

20
Seriede
13. Inscripción de empleador ante una administradora
de fondos de pensiones.
Los pasos identificados por Doing Business 2015 para el
establecimiento de empresas en El Salvador aparecen
descritos en el Cuadro 2.
Al respecto, se puede señalar que la redacción de
algunos pasos, como por ejemplo los 4 y 5, no son del
todo claros. De igual manera, los entrevistados advierten
la ausencia de incorporación al registro tributario y la
incorporación del paso 8, la elaboración del sello de la
empresa. Sobre este último paso, debe mencionarse
que según información recibida en las entrevistas que
se sostuvieron durante la investigación, este paso es
incluido en el informe Doing Business, en vista que en
la práctica, las instituciones de gobierno suelen pedir
los documentos con firma del representante legal de la
sociedad y con sello de la sociedad, aun cuando no hay
una obligación legal de contar con dicho sello.
Ahora bien, como un aspecto sumamente positivo en
relación con el proceso de apertura de empresas en
El Salvador, debe señalarse que desde mayo de 2013, se
ha implementado la herramienta www.miempresa.gob.sv;
plataforma informática a través de la cual se facilita al
Cuadro 2. Pasos para abrir un negocio en El Salvador, 2015
Fuente:InformeDoingBusiness2015.
N° Trámite Tiempo Costo
1
Depositar el capital inicial requerido legalmente, en un banco salvadoreño y
obtener evidencia a través de cheque certificado (al menos el 5% del capital
social)
1 día (menos de
una hora)
tarifa nominal
2
Comprobar la singularidad del nombre de la empresa en el Registro de
Comercio. Desde abril de 2008 se puede comprobar la singularidad del
nombre de la empresa en el portal web del Registro de Comercio
(http://www.e.cnr.gob.sv/portal/)
Menos de un día
(procedimiento en
línea)
sin cargo
3 Autorización de escritura de constitución ante notario 2 días
De US$500 a
US$1,000
4 Inscripción en Registro de Comercio, publicación y legalización de los libros 3 días
Tarifas del
Registro de
Comercio
5
Autorizar los libros de la sociedad y sistemas de contaduría. Se autorizan los
procedimientos de contabilidad y los libros internos, que incluyen en
general el libro de juntas de accionistas, el libro de juntas directivas, el libro
de registro de accionistas, y el libro de aumento o disminución del capital
social. El Código de Comercio (Art. 40) establece que los libros pueden ser
legalizados por parte de un contador público o por el Registro de
Comercio
10 días US$450
6
Registrar a los empleados con una de las administradoras de fondos de
pensiones
3 días (simultáneo)
sin cargo
7 Registrar la compañía en la municipalidad 1 día (simultáneo) US$10
8 Elaborar el sello de la empresa 2 días (simultáneo) US$15

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