Desde la perspectiva de Richard Titmuss1 , definir qué es política social depende de cómo la palabra “social” es interpretada y a cuáles valores morales y políticos responde. Él sostiene que la política social tiene relación con acciones orientadas a resolver necesidades básicas de las personas en educación, salud y vivienda, etc.; por lo que usualmente se le ve como un instrumento positivo para el cambio. Sin embargo, añadir el calificativo social a una política pública no garantiza que ésta conduzca a una mejoría en el bienestar de la población, especialmente la más pobre .

1. — Helga Cuéllar-Marchelli
Lissette Calderón
María José Herrera Camino
Análisis
social
Desafíos de la inversión en desarrollo
social desde el análisis del Presupuesto
General del Estado
Introducción
Desde la perspectiva de Richard Titmuss1, definir qué es
política social depende de cómo la palabra “social” es
interpretada y a cuáles valores morales y políticos responde.
Él sostiene que la política social tiene relación con acciones
orientadas a resolver necesidades básicas de las personas
en educación, salud y vivienda, etc.; por lo que usualmente
se le ve como un instrumento positivo para el cambio.
Sin embargo, añadir el calificativo social a una política
pública no garantiza que ésta conduzca a una mejoría en el
bienestar de la población, especialmente la más pobre2.
La capacidad de las políticas sociales para mejorar la calidad
de vida de las personas depende de su diseño, la efectividad
de su implementación y su sostenibilidad financiera.
Además, estas necesitan ser complementadas con otras
medidas de tipo económico e institucional para que sean
viables y capaces de obtener resultados. Así, en la medida
que las necesidades básicas de la población son cubiertas se
genera confianza en el sistema político y el buen gobierno,
lo cual hace viable cualquier democracia. Por consiguiente,
una política social conlleva los siguientes aspectos: uno
moral, otro económico y el político e institucional3.
1 Titmuss, R. (1974). What is social policy?. En Abel-Smith, B. y Titmuss, K. (eds.), “Social
policy: an introduction”. Capítulo 2, New York, NY: Pantheon Books, A Division of
Random House, págs. 23-32.
2 Ibíd., pág. 141.
3 Glennerster, H. (2014). “Richard Titmuss: forty years on”. Case/180. Centre for Analysis
of Social Exclusion. London School of Economics. London.
De manera general, la política social se define como el
diseño y ejecución de una serie de iniciativas a través de
las cuales el Estado busca atender diferentes necesidades
consideradas básicas para la población, tales como:
educación, salud, vivienda, empleo, jubilación, etc. En la
actualidad, la protección del menor, la mujer y el adulto
mayor, así como la conservación del medio ambiente
son también objetivos importantes de la política social4.
Nuevas tendencias de política social insisten en que ésta
debe enfatizar la prevención de riesgos, cambiando las
condiciones como viven las personas, más que afrontar
de manera temporal sus carencias de ingresos y acceso a
servicios sociales5.
Una buena política social debería contemplar acciones en
tres componentes:
 La protección social, para asegurar un nivel básico de
bienestar que contribuya a potenciar el desarrollo de las
personas que viven en condiciones de pobreza
 Las políticas de desarrollo humano, enfocadas en poten-ciar
las capacidades de las personas a través de la univer-salización
de servicios sociales. Por ejemplo: educación,
salud y vivienda
4 Montero Romero, R. (Op. Cit.). Fundamentos teóricos de la política social. En Alemán
Bracho, M., y García Ferrer, J. “Política social”. Madrid: McGraw-Hill, Interamericana de
España. Págs. 34-35.
5 Johnston, D. (2005). “Making social policy work”. The OECD Observer. March. No. 248.
Estudios
Sociales
Julio de 2014 • No. 2 DES
1

2. Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos
Análisis
social

Las políticas de promoción social, para mejorar el acceso de la población a empleo e ingresos a través de la capacitación, el fomento del emprendimiento y apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas
La política social es un instrumento del Estado para asegurar que los ciudadanos gocen de derechos fundamentales (igualdad, seguridad jurídica, libertad, etc.) y derechos materiales, como el acceso a educación, salud y empleo. Esta manera de comprender la política social se enmarca en el concepto de Estado de bienestar6, mediante el cual se institucionaliza el papel del gobierno tanto en la prevención y alivio de la pobreza, como en la búsqueda de un nivel de vida mínimo y aceptable para la población. Entre sus objetivos se encuentran: lograr el pleno empleo, la universalización de los servicios sociales y establecer una red de asistencia social7.
Cuanto puedan hacer los gobiernos para cumplir con los propósitos del Estado de bienestar requiere no sólo contar con políticas públicas que partan de buenos diagnósticos, tengan metas claras y sean constantemente evaluadas, sino también que sean sostenibles financiera-mente. Por consiguiente, el presupuesto público en desarrollo social se determina en función de qué se entiende por política social y cuáles son sus prioridades.
A continuación se explica cuál es la definición de política social en El Salvador y cómo se materializa en el Presupuesto General del Estado. Seguidamente, se analiza cuáles son los desafíos de la inversión pública en desarrollo social; y, cómo estos se manifiestan en tres casos particulares: el financiamiento en los programas sociales para aliviar la pobreza, la educación y los servicios de salud.
6 Montero Romero, R. (1997). Fundamentos teóricos de la política social. En Alemán Bracho, M., y García Ferrer, J. “Política social”. Madrid: McGraw-Hill, Interamericana de España. Págs. 36-39.
7 Mishra, R. (1990). “The welfare state in capitalist society: policies of retrenchment and maintenance in Europe, North America and Australia”. Harverster Wheatsheaf, London. Pág. 41.
La definición de política social y su concreción en el Presupuesto General del Estado
En El Salvador, el énfasis en desarrollo social ha venido cobrando mayor importancia en la política pública. Un aspecto positivo es el esfuerzo reciente por institucionalizar y ordenar la política social, con un enfoque de derechos, a través de la aprobación, en abril de 2014, de la Ley de Desarrollo y Protección Social. Según la ley, la política social está orientada a proteger a los más vulnerables, promover la inclusión e impulsar el desarrollo por la vía del acceso a derechos universales (Ej. educación y salud). La coordinación de las acciones vinculadas con estos objetivos corresponde al Sistema Nacional de Desarrollo, Protección e Inclusión Social, el cual incluye al Subsistema de Protección Social Universal (SPSU). El SPSU “es la instancia de coordinación gubernamental que tendrá por objeto la articulación y complementación entre los diferentes programas de protección social para otorgar seguridad a las personas, frente a los riesgos y desafíos que enfrentan en el ciclo de vida, particularmente para aquellas que carecen de seguridad social contributiva”8.
La Ley de Desarrollo y Protección Social reconoce específicamente catorce programas no contributivos que conforman el SPSU, aunque deja abierta la posibilidad de sumar otros que se consideren necesarios. A partir de la información disponible en diferentes documentos oficiales9, estos programas se describen brevemente a continuación:
8 “Ley de Desarrollo y Protección Social”, D.L. N° 647, de 3 de abril de 2014, publicada en el D.O. N° 68, Tomo 403, de 9 de abril de 2014. Art. 28.
9 Una descripción detallada de estos programas se encuentra en: Secretaría Técnica de la Presidencia (2014). Política Social 2009-2014. San Salvador, El Salvador. Págs. 36- 68.; GOES (2013a). “Sistema de Protección Social Universal. Documento conceptual”, San Salvador, El Salvador. Págs. 31-44; GOES (2013b). “Sistema de Protección Social Universal. Resumen Ejecutivo. San Salvador, El Salvador. Págs. 11-19.
2

3. Estudios
Sociales
DES
 Comunidades Solidarias (urbanas y rurales)
Sus objetivos son fortalecer las capacidades de las
personas y promover la igualdad en poblaciones rurales
de extrema pobreza y asentamientos urbanos precarios.
La intervención tiene cuatro ejes: capital humano,
infraestructura social básica, generación de ingreso y
gestión territorial. Dentro del componente de capital
humano se destaca la entrega de bonos a las familias
con corresponsabilidad en educación y salud en zonas
rurales; y, solo con corresponsabilidad en educación en
zonas urbanas.
 Dotación de uniformes, zapatos y útiles escolares
(Paquete escolar)
Se refiere a la entrega anual de dos uniformes, un par
de zapatos y un paquete de útiles escolares a todos los
estudiantes matriculados en los niveles de educación
parvularia y básica. Dado que los proveedores de este
paquete escolar son locales, el programa también
está orientado a estimular la actividad económica y la
generación de empleo.
 Alimentación y salud escolar
Su finalidad es contribuir a mejorar la nutrición de
estudiantes de educación parvularia y básica a través
de la provisión de refrigerio escolar10, la creación
de huertos escolares y jornadas de capacitación a
estudiantes, docentes y padres de familia.
 Vaso de leche
Esta intervención consiste en la entrega de dos vasos
de leche fluida semanalmente a estudiantes del sistema
educativo. Este programa también busca contribuir a
10 Los centros escolares reciben leche, frijoles, arroz, azúcar, aceite, bebidas fortificadas
y utensilios de cocina para preparar el refrigerio, apoyándose en la colaboración
voluntaria de los padres de familia o la contratación de una persona.
mejorar la condición nutricional de la niñez y estimular
la producción nacional y el desarrollo ganadero.
 Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI)
El programa se concentra en la entrega de US$100
mensuales, durante seis meses, a mujeres jefas de
hogar y jóvenes entre 16 y 24 años que no trabajan
ni estudian, para mejorar el ingreso en hogares
urbanos precarios. Adicionalmente, se fortalece la
empleabilidad mediante cursos de capacitación laboral
y se promueven actividades comunitarias coordinadas
por las municipalidades.
 Ciudad Mujer
Es un esquema de prestación de múltiples servicios
para mujeres concentrados en un mismo centro
de atención, entre ellos se destacan: salud sexual
y reproductiva, prevención y atención integral a la
violencia de género, capacitación laboral, atención
legal, promoción empresarial y cultural
 Nuestros Mayores Derechos
Su objetivo es contribuir a mejorar las condiciones
de vida de los adultos mayores (mayores de 60 años)
y promover una cultura de respeto en la familia, la
comunidad y la sociedad. El programa incluye servicios
de salud, alfabetización, capacitación, atención
legal para identificación, recreación y espacios de
intercambio intergeneracional. También incluye la
entrega de la Pensión Básica Universal.
 Pensión Básica Universal
Es una transferencia de US$50 mensuales que se
entrega únicamente a adultos mayores de 70 años
de edad que forman parte del programa Nuestros
3

4. Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos
4
Análisis
social
Mayores Derechos y residen en los municipios atendidos por el Programa Comunidades Solidarias.

Programa de Agricultura Familiar
Su propósito es aumentar la disponibilidad y acceso de alimentos a familias en situación de pobreza, a través de asistencia técnica para mejorar la producción, apoyo en la instalación de huertos caseros y capacitaciones en seguridad alimentaria, nutrición y saneamiento básico. Este programa se complementa con la entrega de paquetes agrícolas que ayuden a estimular la producción de granos básicos.

Paquetes agrícolas
Este consiste en la entrega de insumos agrícolas (fertilizantes, semillas de frijol y de maíz) a productores de subsistencia en zonas rurales.

Acceso universal a salud integral, pública y gratuita
Se refiere a la gratuidad de servicios de salud familiar, la instalación de Equipos Comunitarios de Salud para ampliar el acceso y otras acciones relacionadas con la reforma de salud iniciada en 201011.

Acceso y mejoramiento de vivienda
Su objetivo es reducir el déficit habitacional a través de la implementación de proyectos de construcción de vivienda nueva, así como el mejoramiento de viviendas existentes y asentamientos urbanos precarios. Además, contempla la regularización de lotes y la entrega de subsidios para vivienda social.
11 La reforma de salud se articula en torno a ocho líneas estratégicas: Redes integrales e Integradas de Servicios de Salud, Sistema Nacional de Emergencias Médicas, Medicamentos y Vacunas, Instituto Nacional de Salud, Foro Nacional de Salud, Trabajo Intersectorial e Intrasectorial, Sistema Único de Información de Salud y Desarrollo de Recursos Humanos.

Infraestructura Social Básica
Se implementa en los municipios de Comunidades Solidarias y busca reducir las brechas de acceso a servicios de agua potable, saneamiento básico y electricidad. Además, incluye acciones para mejorar la infraestructura de los centros escolares y establecimientos de salud.

Atención Integral a la Primera Infancia
El objetivo del programa es promover el desarrollo integral de la niñez de 0 a 6 años, mejorando la calidad de la oferta educativa pública, considerando tanto los servicios de educación inicial y parvularia como los que se procuran por la vía familiar comunitaria.
La política social gubernamental12 hace una distinción entre las políticas de protección contributivas (seguridad social y pensiones) y las políticas no contributivas o programas para aliviar la pobreza que forman parte del SPSU. Pero, este concepto de política social no coincide con la definición del componente de desarrollo social del Presupuesto General del Estado, por lo que es difícil precisar a cuánto asciende la inversión pública total en esta área.
De acuerdo con el Ministerio de Hacienda, el desarrollo social comprende los servicios que presta el gobierno para mejorar la calidad de vida de la población, en especial la de menores ingresos, a fin de lograr su incorporación al sistema económico y su bienestar13. Según esta definición, las instituciones encargadas de realizar inversión social son la Presidencia de la República, los ramos de Educación, Salud, Trabajo y Previsión Social, el Viceministerio de Vivienda y
12 Secretaría Técnica de la Presidencia (2014). Sistema de protección social universal. Documento conceptual. Gobierno de El Salvador, San Salvador, El Salvador.
13 Ministerio de Hacienda (2009). Manual Técnico del Sistema de Administración Financiera Integrado, julio de 2009, página 7.

5. 5
Desarrollo Urbano y el Ministerio de Hacienda a través de las
transferencias que hace a otras instituciones14.
Esta concepción de desarrollo social en el presupuesto
público, no hace visible la totalidad de las transferencias
directas o indirectas del Estado a la población que se
realicen a través de otras carteras de Estado. Algunos
subsidios indirectos (gas, electricidad, agua potable y
transporte) con intención social, porque contribuyen a
reducir el costo de vida de los hogares, se clasifican en la
partida de desarrollo económico dentro del presupuesto.
Además, para conocer a cuánto asciende la inversión pública
en los programas de protección social es necesario recurrir a
otras fuentes de información gubernamental.
Considerando lo anterior, el análisis sobre la inversión
pública en desarrollo social que sigue a continuación se
circunscribe dentro de la definición considerada en el
Presupuesto General del Estado.
14 Gobiernos Municipales, Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, Programa
Comunidades Solidarias y al Programa de Rehabilitación de Lisiados.
Consideraciones generales
sobre el presupuesto
destinado a desarrollo
social
El Presupuesto General del Estado proyectado por el
Ministerio de Hacienda para 2014 es de US$4,679.5 millones,
de los cuales el 44.1% –es decir US$2,065.6 millones15– se
ha destinado para ser invertido en desarrollo social, siendo
esta área de gestión la que tiene mayor peso relativo dentro
de la estructura presupuestaria. Esto es consistente con
la afirmación contenida en el Mensaje del Proyecto de
Presupuesto de que las prioridades para el ejercicio fiscal
2014 continuarán enfocándose en el gasto social16.
La gráfica 1 muestra la evolución del presupuesto ejecutado
en el área de desarrollo social. En términos nominales los
15 Este monto no incluye el financiamiento al Fondo de Amortización y Fideicomiso del
Sistema de Pensiones Público, que en 2014 será de US$112.1 millones.
16 Ministerio de Hacienda (2013). Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2014, página
13.
Estudios
Sociales
DES
Gráfica 1.
Presupuesto ejecutado
en desarrollo social sin
pensiones, en términos
nominales y reales
(millones de US$)
* Corresponde al Presupuesto votado en Ley de Presupuesto General del Estado 2014.
Nota: el Presupuesto de desarrollo social no incluye pensiones.
Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado. Varios años. Boletín Presupuestario No.4, octubre - diciembre 2013. Ley de Presupuesto
General del Estado 2014, Ministerio de Hacienda. Banco Central de Reserva.
0
200
400
600
800
1,000
1,200
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1,800
2,000
2,200
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 *
Nominal Real

6. Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos
6
Análisis
social
montos ejecutados en esta área muestran una tendencia consistente hacia el alza desde 2005 en el contexto del mayor énfasis otorgado por la administración Saca a la política social. Dicha tendencia creciente se ha mantenido durante la presente administración, lo cual es congruente con el discurso de priorizar los temas sociales. De manera que el monto destinado a desarrollo social casi se duplicó entre 2005 y 2014, pasando de US$1,036.9 millones de dólares a US$2,065.6 millones17.
En términos reales también se observa un incremento de la inversión en desarrollo social, lo cual denota que existe un verdadero esfuerzo por impulsar esta área. Sin embargo, el aumento ha sido más lento pasando de US$513.1 millones de dólares en 2005 a US$787.6 millones para 2014 (gráfica 1).
La gráfica 2 compara el presupuesto votado con el ejecutado para el área de desarrollo social y evidencia que desde 2005 al 2011 el presupuesto ejecutado fue mayor que el votado, es decir, que lo realmente invertido ha sobrepasado lo proyectado y se ha tenido que recurrir a refuerzos
presupuestarios para cumplir los objetivos. En este contexto,
los presupuestos han sido herramientas poco precisas y
17 Este monto corresponde a lo estimado en la Ley de Presupuesto General del Estado 2014.
surgen algunas interrogantes con respecto a la coherencia entre las metas propuestas en el área social y la suficiencia en la asignación presupuestaria. Los años 2012 y 2013 marcaron un punto de inflexión en esta tendencia y habrá que observar qué sucede con la ejecución presupuestaria durante 2014.
El presupuesto ejecutado en el área social como porcentaje del gasto público total –esfuerzo fiscal– ha mostrado un comportamiento errático entre 1999 y 2011. A partir de 2012 se observa un punto de inflexión que marca un aumento sostenido en el presupuesto. Así, el esfuerzo fiscal en desarrollo social pasó de representar el 42.5% en 2012 a 44.1% según el presupuesto votado para 2014 (gráfica 3). Si bien se ha hecho un esfuerzo importante por aumentar la ejecución presupuestaria en lo social como se verá más adelante, no debe perderse de vista que para que estos avances sean sostenibles en el tiempo es necesario articular la política social con la política económica y fiscal. Esto incluye, entre otras cosas, mantener la deuda del sector público no financiero en niveles que sean manejables, no obstante, esta ha continuado aumentando de manera que a diciembre de 2013 había alcanzado US$14,154.1 millones de dólares, equivalentes al 57.7% del PIB18.
18 FUSADES (2013). Finanzas Públicas. Informe de Coyuntura Económica, cuarto trimestre de 2013, página 40.
Gráfica 2.
Presupuesto votado y ejecutado en desarrollo social, sin incluir pensiones
(Millones de US$)
Nota: En 2013 el presupuesto asignado al área de desarrollo social, sin incluir pensiones, fue de $1,989.9 millones y el ejecutado fue de $1,931.1 millones.
Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado. Varios años. Boletín Presupuestario No.4 octubre - diciembre 2013. Ley
de Presupuesto General del Estado 2014, Ministerio de Hacienda. Banco Central de Reserva.
0 200 400 600 800 1,000 1,200 1,400 1,600 1,800 2,000 2,200 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Votado Ejecutado

7. Trabajo, 0.7
Vivienda,
1.7
FISDL, 0.2
Trabajo, 0.8
Vivienda, 2.2
FISDL, 0.2
2013 2014
Educación
42.8
Salud
28.4
Educación
43.4
Salud
28.4
Comunidades
solidarias, 4.0
Gobiernos
municipales
15.4
Gobiernos
municipales
16.3
Comunidades
solidarias, 3.5
Otros
5.8
Otros
6.1
7
Estudios
Sociales
DES
Por otro lado, la tendencia que ha seguido el presupuesto
ejecutado como porcentaje del PIB, esfuerzo nacional,
revela que se mantuvo oscilando alrededor de 6% entre
1999 y 2008. En 2009 se produjo un aumento sustancial
de más de un punto porcentual respecto al año anterior,
situándose en 7.5% y desde entonces ha continuado
aumentando hasta alcanzar el 7.9% en 2013 y se estima que
en 2014 será de 8% (gráfica 3).
La gráfica 4 muestra cómo se distribuye la inversión dentro
del área de desarrollo social. En primer lugar se observa que
entre 2013 y 2014 se ha mantenido el orden de prioridades
en la asignación de los recursos. Así, educación sigue siendo
la principal apuesta social, de manera que este año recibirá
el 42.8% del presupuesto –es decir US$884.9 millones de
dólares–. En segundo lugar se encuentra el ramo de salud
Gráfica 3.
Presupuesto ejecutado
en desarrollo social sin
pensiones, como porcentaje
del PIB y del gasto público
Gráfica 4.
Composición del
presupuesto asignado al
área de desarrollo social
(porcentajes)
1/ Las proyecciones del PIB para 2013 y 2014 se estimaron considerando las proyecciones de crecimiento real e inflación del Ministerio de Hacienda y BCR.
* Corresponde al presupuesto votado en la Ley de Presupuesto General del Estado 2014.
Nota: El promedio histórico del Presupuesto Ejecutado en Desarrollo Social como porcentaje del PIB es de 6.6 y como porcentaje del gasto público es de 36.1
Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado. Varios años. Boletín Presupuestario No.4 octubre - diciembre 2013. Ley de Presupuesto General del Estado
2014, Ministerio de Hacienda. Banco Central de Reserva.
Nota: El presupuesto asignado al área de desarrollo social, excluyendo pensiones, en 2013 fue $1,989.9 millones y en 2014 se estima en $2,065.5 millones.
Fuente: Proyecto Ley de Presupuesto General del Estado 2013 y 2014, Ministerio de Hacienda.
0
1
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1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014*
Desarrollo social como porcentaje del gasto público
Desarrollo social como porcentaje del PIB 1/
0
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014*
Desarrollo social como porcentaje del gasto público
Desarrollo social como porcentaje del PIB 1/

8. Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos
8
Análisis
social
que en 2014 se estima recibirá el 28.4% del presupuesto social –equivalentes a US$586.3 millones–. Luego se encuentran los gobiernos municipales con el 16.3% (US$336 millones). El resto de ramos19, instituciones20 y programas21 reciben asignaciones individuales inferiores al 5%.
Ciertamente el Presupuesto General de la República es una herramienta útil en tanto evidencia –de forma general– las prioridades en cuanto a la asignación de los recursos, indica el nivel de esfuerzo fiscal y nacional y su evolución en el tiempo permite observar patrones tanto en la asignación como en el uso del dinero.
Sin embargo, también tiene limitaciones. En primer lugar, los ingresos del Estado para el próximo año podrían estar bestimados. Este problema no es nuevo y FUSADES lo ha señalado en otras ocasiones. En el caso de la Ley de Presupuesto para 2014 se debe a que las proyecciones de crecimiento del PIB y de la recaudación tributaria son bastante optimistas si se comparan con los promedios históricos que ha mantenido el país, así como con las estimaciones realizadas por organismos internacionales22. Por otro lado, algunos de los gasto incluidos en la Ley de Presupuesto están subvaluados –como los subsidios de gas, electricidad y transporte–. Además, para poder aprobar el Presupuesto 2014 fue necesario reorientar fondos para poder cubrir el pago del escalafón a los empleados del ramo de salud y otros sectores23.
19 Presidencia de la República, Ministerio de Trabajo y Previsión Social, Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano.
20 Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local.
21 Programa de Rehabilitación de Lisiados, Programa de Comunidades Solidarias Rurales y Urbanas, Apoyo al Desarrollo Local.
22 FUSADES (2013). Proyecto de Presupuesto 2014: incompleto y artificialmente equilibrado. Memorándum Ejecutivo 35, octubre de 2013. FUSADES (2013). Comunicado de Prensa. Informe de Coyuntura Económica. Tercer trimestre de 2013, 19 de noviembre de 2013.
23 Alas de Franco, C. (2014). Reorientación de fondos para aprobar el presupuesto 2014: ¿se logró un mejor instrumento de control? Análisis económico 18, julio de 2014. Departamento de Estudios Económicos, FUSADES, San Salvador, El Salvador.
Las proyecciones poco precisas tanto de los ingresos como de los gastos que efectivamente se erogarán producen un desbalance en las finanzas públicas, obligando al gobierno a recurrir a refuerzos presupuestarios o a la reasignación de recursos24 –como ha venido ocurriendo en los últimos años– lo cual se traduce en mayor déficit fiscal y una deuda más alta –esta última equivale al 57.7% del PIB, como se mencionó anteriormente– y pone en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas y la inversión social. De hecho, la Asamblea Legislativa anunció – después de aprobar la Ley del Presupuesto General del Estado para el ejercicio fiscal 2014, el 31 de octubre de 2013– que habría una reorientación de fondos para el pago de los escalafones de los Ministerios de Salud y Educación, la Procuraduría General de la República y la Policía Nacional Civil25.
Otra limitación del presupuesto es que ciertos gastos no están claramente identificados o se encuentran dispersos, lo que vuelve difícil estimar el gasto público total en educación, salud y los programas definidos como prioritarios por el gobierno –tales como el de paquetes escolares y vaso de leche–.
Para mantener la salud de las finanzas públicas es importante contar con presupuestos completos y que los compromisos que adquiera el gobierno sobre futuras erogaciones se circunscriban dentro de un marco de responsabilidad fiscal. En este sentido, es importante que cuando aumente el gasto público se considere también cómo va a financiarse. Adicionalmente, sería conveniente que al negociar los escalafones se proyecte su impacto futuro sobre las finanzas públicas a fin de garantizar su sostenibilidad26.
24 Ibíd.
25 “Asamblea Legislativa aprueba por unanimidad Presupuesto General de la Nación 2014”, 31 de octubre de 2013, recuperado el 1 de noviembre de 2013 de la página web de la Asamblea Legislativa: www.asamblea.gob.sv
26 FUSADES (2013). Proyecto de Presupuesto 2014: incompleto y artificialmente equilibrado. Memorándum Ejecutivo 35, octubre de 2013.

9. 9
Estudios
Sociales
DES
En los siguientes apartados se ilustra como algunas de
las limitantes del presupuesto global –la omisión de
gastos, la poca coherencia entre las metas y la asignación
presupuestaria, la ausencia de previsión al asumir
compromisos financieros como el pago de escalafones y la
falta de articulación entre política fiscal y social– influyen
sobre la efectividad de la inversión social y ponen en riesgo
su sostenibilidad. En particular se analiza el financiamiento
y los retos que enfrentan algunos de los programas sociales
insignia de la presente administración, y la inversión pública
en los ramos de educación y salud.
La inversión pública en
programas de protección
social no contributivos
El presupuesto público no incluye una partida especial que
identifique claramente los montos asignados o ejecutados
a programas de protección social no contributivos del
SPSU. El mismo Ministerio de Hacienda (MH) ha enfrentado
dificultades para cuantificar con precisión estos fondos,
principalmente por dos razones. Primera, considerando que
el SPSU ha estado en proceso de construcción, el número
de programas en esta categoría ha sido variable, pasando
de seis a catorce27 programas principales en los últimos
cuatro años28. Y, segunda, la información procedente de
diferentes carteras de gobierno que administran estos
27 Es importante aclarar que no se trata de programas nuevos sino que estaban surgieron
como parte del Plan Global Anticrisis o estaban incluidos en las acciones universales de la
política social. Por ejemplo: programa de alimentación escolar, el de paquetes escolares,
los paquetes agrícolas, la reforma de salud, infraestructura social básica.
28 Lo anterior se evidencia al revisar varios documentos oficiales: GOES (2010). El Sistema
de Protección Social Universal y las políticas sociales estratégicas, “Plan Quinquenal de
Desarrollo 2010-2014”, Secretaría Técnica de la Presidencia, San Salvador, El Salvador.
Págs. 63-80; GOES (2012). “El camino del cambio en El Salvador. Creando las bases de una
sociedad democrática, incluyente y equitativa” Págs. 60-81, San Salvador, El Salvador;
GOES (2013a). “Sistema de Protección Social Universal. Documento conceptual”, San
Salvador, El Salvador; GOES (2013b). “Sistema de Protección Social Universal. Resumen
Ejecutivo. San Salvador, El Salvador; Ministerio de Hacienda (2013), Bases económicas
del presupuesto general del Estado, ejercicio fiscal 2014 [Presentación en Power Point];
Ministerio de Hacienda (2014). “Política fiscal en El Salvador. Desempeño fiscal 2008-
2014. Proyecciones de mediano y largo plazo 2014-2019” [Presentación en Power Point];
y “Ley de Desarrollo y Protección Social”, D.L. N° 647, de 3 de abril de 2014, publicada en
el D.O. N° 68, Tomo 403, de 9 de abril de 2014.
programas no necesariamente se ha reportado al MH y a la
Secretaría Técnica de la Presidencia en forma homogénea y
sistemáticamente. De hecho, las cifras que reportan ambas
instancias de gobierno no siempre coinciden. Se espera
que esta situación sea superada, en la medida que se vaya
consolidando el sistema de información del SPSU.
Aunque es difícil saber con exactitud a cuánto asciende la
inversión pública total en programas de protección social
no contributivos, es posible obtener un estimado usando
la información disponible sobre nueve programas: Pensión
a Veteranos de Guerra, el cual no se menciona en la Ley de
Desarrollo Social pero se incluye en los reportes del MH, más
Comunidades Solidarias (rurales y urbanas), PATI, Ciudad
Mujer, Pensión Básica Universal (bono al adulto mayor),
paquete escolar, alimentación escolar, vaso de leche y el
paquete agrícola.
Como se muestra en el cuadro 1, el número y la inversión
pública en los programas sociales no contributivos que
se pueden cuantificar ha sido creciente, pasando de tres
programas y US$52.3 millones en 2008 a nueve programas
y US$157.3 millones en 2013. El número de beneficiarios
también ha aumentado en los últimos años, pero no es
posible saber exactamente en cuánto, dado que varios de
ellos pueden participar en más de un programa. Esto ocurre
porque las instituciones responsables de implementar
programas sociales tienen diferentes maneras para identificar
y seleccionar a los beneficiarios. La expectativa es que este
problema se resuelva a través de la implementación del
Registro Único de Participantes (RUP), el cual apenas ha
comenzado a probarse en cinco municipios – Santa Ana,
San Miguel, Ahuachapán, San Martin y Colón29. El RUP
contribuiría, además, a focalizar mejor los recursos y evitar la
duplicación de esfuerzos.
29 Secretaría Técnica y de Planificación (2014, Mayo 11). Taller RUP-ADL de FISDL.
Disponible en: http://www.proteccionsocial.gob.sv/index/index.php/herramientas/
participantes?start=1

10. Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos
10
Análisis
social
Cuadro 1.
Principales programas sociales, administración 2009 - 2014
a/ Datos de participantes a mayo 2014.
b/ Datos de inversiones a agosto 2013.
c/ Se creó Comunidades Solidarias Urbanas en octubre de 2009; sin embargo, hasta 2012 se implementó la entrega de bonos CSU. A septiembre de 2013, se había realizado una transferencia de los bonos de educación en cinco municipios: Santa Ana, Ahuachapán, La Libertad, San Salvador y San Miguel. FISDL.
d/ Desde 1984 a 1998 existió el Programa de Alimentación Escolar (PAE) apoyado por el Programa Mundial de Alimentos, PMA, que también consistía en la entrega de un refrigerio a estudiantes de primaria. En 2008, su presupuesto fue absobido por el gobierno y se extendió hasta noveno grado.
Fuentes:
Ministerio de Hacienda (2013). “Bases económicas del Presupuesto General del Estado. Ejercicio fiscal 2014”. Comisión de Hacienda y Especial de Presupuesto.
Gobierno de El Salvador (2014). Política Social 2009-2014. Secretaria Técnica de la Presidencia, págs. 42-43.
Gobierno de El Salvador (2013). El camino del cambio en El Salvador. Legados de cuatro años de gestión. Secretaría Técnica de la Presidencia, págs 88-89.
Gobierno de El Salvador (2012). Documento base. Comunidades Solidarias. Secretaría Técnica de la Presidencia, págs. 131.
FUSADES (2011). Reflexiones sobre la inversión pública en educación y su eficiencia. Tendencias en educación. Informe de Coyuntura Social II, diciembre 2011. Departamento de Estudios Económicos y Sociales, San Salvador, El Salvador, págs. 31-35.
IFPRI y FUSADES (2009). Evaluación externa del programa Red Solidaria: Informe de Satisfacción de los usuarios de la Red. Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, San Salvador, 16 de septiembre de 2009, pág. 198.
FUSADES (2009). Cómo reorientar los paquetes agrícolas para un apoyo más eficaz y eficiente. Memorándum Ejecutivo No.10, octubre de 2009.
200820092010201120122013ImplementaciónComunidades Solidarias Rurales (bonos) Beneficiarios (número) a/83,654 105,824 98,378 90,997 83,128 75,385 Inversión (US$ millones) b/11.219.218.817.114.310.6Comunidades Solidarias Urbanas (bonos) c/ Beneficiarios (número)2,691 4,837 Inversión (US$ millones)0.61.6PATIBeneficiarios (número)3,633 14,525 27,992 23,456 Inversión (US$ millones)0.512.718.614 Ciudad MujerBeneficiarios (número)35,614 82,874 315,000 Inversión (US$ millones)2.622.011.0Pensión Básica Universal (bonos) Beneficiarios (número)6,487 8,019 15,300 25,477 28,200 Inversión (US$ millones)0.34.07.29.911.2Pensión a veteranos de guerraBeneficiarios (número)2,082 2,120 Inversión (US$ millones)0.80.2Programa Paquete EscolarBeneficiarios (número)1377,113 1386,767 1386,767 1386,767 Inversión (US$ millones)76.371.078.963.0Alimentación escolar d/ Beneficiarios (número)877,041 1310,286 1316,779 1334,044 1339,726 1453,118 Inversión (US$ millones)16.811.420.713.013.119.4Vaso de LecheBeneficiarios (número)246,072 499,819 821,036 Inversión (US$ millones)1.93.35.4Paquete agrícolaBeneficiarios (número)436,998 550,003 538,011 419,597 474,861 536,137 Inversión (US$ millones)24.331.321.723.025.320.9Inversión total (US$millones)52.362.2142.0148.5186.8157.320121997 / 19982011Febrero 20101984Inició en 2005Octubre 2009Noviembre 2010Noviembre 20092011

11. Un informe reciente del Ministerio de Hacienda30 señala
que en 2013, la inversión en programas sociales ascendió
a US$174 millones, pero esta cifra incluye solamente ocho
de los catorce programas no contributivos mencionados
en la Ley de Desarrollo y Protección Social31, y añade otros
dos programas: Programa de Veteranos de Guerra y Becas
Escolares. La evidencia demuestra que la inversión pública
en programas sociales que se reporta depende de la
información disponible sobre una combinación específica
de programas. Además, muestra que no hay acuerdos
sobre cuáles planes incluir en los “programas sociales”. Aun
cuando es difícil estimar con exactitud la inversión pública
total en protección social, se puede afirmar que esta ha sido
creciente y se estima que ascenderá, al menos, a US$150
millones en 2014.
No obstante, la continuidad, ampliación y sostenibilidad
de estos programas depende de la capacidad financiera
del Estado, la cual está limitada por el elevado déficit fiscal
y las presiones para asignar recursos a las pensiones y
los subsidios indirectos. De hecho, como se observa en
el cuadro 1, el número de participantes en el programa
Comunidades Solidarias Rurales ha disminuido a 75,385 aun
cuando la meta era cubrir a 100,000 en los 100 municipios
donde funciona el programa. Tampoco la provisión de
Pensión Básica Universal alcanzó la meta de servir a 37,000
adultos mayores en 100 municipios; y, la entrega de bonos
en el marco de Comunidades Solidarias Urbanas no logró
llegar a ofrecerse a 45,000 estudiantes en 20 municipios.
Por otra parte, constantemente se han reportado fallas en
la entrega a tiempo de bonos y paquetes escolares32. Según
el artículo 18 de la Ley de Desarrollo y Protección Social,
le corresponde al Órgano Ejecutivo asegurar que en el
30 Ministerio de Hacienda (2014). Op. Cit. Pág. 15
31 Estos ocho programas son: los bonos en salud y educación del programa
Comunidades Solidarias, los bonos al adulto mayor (Pensión Básica Universal), el PATI,
el Paquete Escolar, Alimentación Escolar, Vaso de Leche, Agricultura Familiar y Ciudad
Mujer.
32 FUSADES (2014). Quinto año de gobierno del Presidente Funes: apreciación general.
San Salvador, El Salvador. Págs. 97-104.
11
Estudios
Sociales
DES
proyecto de presupuesto la inversión social prevista sea, en
términos reales, superior a la del año anterior. Para cumplir
con este compromiso es vital mejorar las finanzas públicas
a través un ajuste fiscal que busque aumentar los ingresos
del Estado, por la vía de mayor crecimiento económico y
recaudación, así como el mejoramiento de la eficiencia del
gasto público33.
En un contexto de restricciones fiscales, además de
garantizar los fondos públicos para sostener la protección
social, es necesario mejorar la eficiencia productiva de
esta inversión. Esto tiene relación con la capacidad de
implementar bien los programas y maximizar los beneficios
por cada dólar invertido; información que solo puede
conocerse a través de evaluaciones formativas, de impacto
y análisis de costo efectividad. Por ley, a partir de 2014, la
política social y los programas que la componen deben ser
evaluados permanentemente, lo cual también demanda
recursos34. Para ello se ha creado el Sistema de Seguimiento
y Evaluación, el cual ha completado algunas evaluaciones,
entre las que se destacan las referidas al programa
Comunidades Solidarias, la entrega gratuita de uniformes
escolares, el PATI y la Pensión Básica Universal. También se
creó la línea de base de asentamientos urbanos precarios
en el Área Metropolitana de San Salvador, y se espera
llevar a cabo periódicamente la Encuesta Longitudinal de
Protección Social (la primera ronda se realizó en 2013) e
institucionalizar la medición de la pobreza. La evaluación
periódica de los programas de protección social no sólo
facilitaría la rendición de cuentas, sino también permitiría
orientar las asignaciones presupuestarias a las intervenciones
que reporten mejores resultados. Sin embargo, cumplir con
este mandato demanda recursos adicionales que deben ser
incluidos en el presupuesto público.
33 FUSADES (2014). Informe de Coyuntura Económica, Primer trimestre. San Salvador,
El Salvador.
34 Artículo 39 de la Ley de Desarrollo y Protección Social

12. Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos
12
Análisis
social
Articulación de las prioridades educativas con las asignaciones presupuestarias
Desde principios de los noventa, la inversión pública en educación siempre ha sido una de las áreas prioritarias del desarrollo social, cuya inversión ha aumentado gradualmente. De 1999 a 2013, el presupuesto público ejecutado en esta área casi se triplicó, pasando de US$330.3 a US$840.5 millones en términos nominales. Al ajustar por el efecto de la inflación, el valor real de este crecimiento es de US$195.4 a US$330.5 millones, y, aunque es importante, en la práctica ha servido mayormente para cubrir costos mínimos de operación. En el último quinquenio, los incrementos presupuestarios fueron especialmente para financiar gastos corrientes, tales como: salarios, la ampliación del Programa de Alimentación Escolar y la entrega de Paquetes Escolares. En 2014, la tendencia de aumento gradual en el presupuesto público para educación se mantuvo, alcanzando una asignación de US$884.9 millones. Esto ocurrió a pesar de las restricciones fiscales crecientes y los efectos negativos del bajo crecimiento en la economía, lo cual reafirma la importancia que mantiene el sector educación en la política social.
En términos de la eficiencia de la inversión pública, un aspecto a valorar es el grado de articulación que existe entre los problemas que enfrenta el sector educación, las prioridades de política pública y la distribución de los fondos públicos en el Ministerio de Educación (MINED). Aun cuando en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 y el Plan Social Educativo “Vamos a la Escuela” 2009-2014, se mencionaba que el principal desafío es mejorar la calidad de la educación, los fondos públicos parecen haber sido orientados a atender problemas de cobertura y acceso a la escuela35; o, en el mejor de los casos, a mantener la provisión de servicios ya existente. Lo anterior se comprueba, al examinar el detalle del presupuesto para este sector según destino del gasto y fuente de financiamiento mostrado en el cuadro 2.
35 FUSADES (2010). El rumbo de la política educativa para el período 2009-2014, “Informe de Coyuntura Social II”, San Salvador, El Salvador. Págs. 71-80.
Cuadro 2.
Presupuesto del ramo de educación por destino del gasto y fuente de financiamiento
(Millones de US$)
ConceptoFondo generalPréstamos externosDonacionesTotal% Fondo generalPréstamos externosDonacionesTotal%AbsolutaPorcentualAdministración30.1 30.1 3.5 29.0 29.0 3.3 (1.1)(3.6) Desarrollo de la educación16.7 16.7 1.9 16.9 16.9 1.9 0.21.2 Desarrollo de la ciencia y la tecnología4.2 4.2 0.5 4.1 4.1 0.5 (0.1)1.9- Educación inicial y parvularia a/62.5 62.5 7.2 64.8 64.8 7.3 2.33.7 Educación Básica533.2 533.2 61.7 551.9 551.9 62.4 18.73.5 Educación Media79.3 79.3 9.2 81.5 81.5 9.2 2.22.8 Apoyo a instituciones adscritas y otras entidades107.0 107.0 12.4 110.5 110.5 12.5 3.53.3Gastos imprevistos3.5 3.5 0.4 1.5 1.5 0.2 (2.0)(56.8) Programas y proyectos de inversión b/3.1 3.1 0.4 2.4 2.4 0.3 (0.7)(22.6) Infraestructura educativa c/1.5 10.9 12.4 1.4 4.1 6.7 10.8 1.2 (1.6)(13.0) Mejoramiento de la calidad de la educación0.4 11.5 12.0 1.4 1.9 9.0 10.9 1.2 (1.1)(8.9) Programa Territorios de Progreso d/0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0- Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología0.6 0.6 0.07 0.6100.0 Total 838.3 22.5 3.1 863.9 100.0866.8 15.7 2.4 884.9 100.0 21.0 2.4 20132014b/ En 2013 incluye Conversión de deuda de El Salvador frente a España y el programa de apoyo a Comunidades Solidarias de El Salvador (PACSES). En 2014, incluye donaciones de AECI-FOCAP y la Unión Europea para el programa Comunidades SolidariasVariación 2013-2014a/ En 2010, esta partida se referia únicamente a la educación parvularia (4-6 años) c/ En la Ley de Presupuesto se encuentra en la línea presupuestaria "programas y proyectos de inversión". La partida "infraestructura educativa", incluye "espacios educativos agradables, armónicos y seguros para el sistema educativo de El Salvador" y "Programa de Infraestructura Educativa 2012" d/ Se refiere a la dotación de computadoras y mobiliario escolar, así como a mejorar las instalaciones de las escuelas atendidas por el programa. Inicia con una asignación de $200. Fuente: Ministerio de Hacienda, Ley General de Presupuesto 2011, 2012, 2013 y 2014.

13. 13
Estudios
Sociales
DES
En 2014, el presupuesto para el Ramo de Educación es US$21
millones mayor que el monto aprobado por la Asamblea
Legislativa el año anterior. El 98% de los fondos para esta
cartera de Estado se financiará con recursos del fondo
general, y, el resto será cubierto con préstamos externos
(1.8%) y donaciones (0.2%). Al observar las variaciones en el
destino del gasto de 2013 y 2014, se destacan: la reducción
en los gastos de administración, lo cual es positivo, y, en los
gastos para imprevistos y “Desarrollo de Ciencia y Tecnología”.
Al respecto, surgen inquietudes acerca del limitado margen
de maniobra que puede tener el MINED para responder a
emergencias, y los escasos recursos asignados para impulsar
la formación de científicos, la innovación y el uso de las
tecnologías de información.
Pero, lo que más atrae la atención, son las disminuciones
al presupuesto de tres partidas que tienen un efecto
importante en la calidad de los servicios. Estas son
“programas y proyectos de inversión” (apoyo a
Comunidades Solidarias), “infraestructura educativa” y
“mejoramiento de la calidad de la educación”. Esta última
incluye el fortalecimiento de la capacidad institucional
del MINED, apoyo para la gobernabilidad de los centros
escolares, así como la atención al modelo Escuela Inclusiva
de Tiempo Pleno (EITP). Es importante señalar que el
modelo EITP ha sido presentado como la estrategia de
transformación del sistema educativo, que busca mejorar
la calidad y equidad en el acceso a la escuela36. Estas tres
partidas son financiadas exclusivamente con préstamos
y donaciones; reflejándose así una alta dependencia de
fondos externos para sostener acciones concretas que
buscan elevar la calidad educativa.
El incremento en el presupuesto del Ramo de Educación
de 2014 se explica por varias razones. Para este año se
incluyen los fondos para el funcionamiento del Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), institución que
anteriormente estaba adscrita al Ministerio de Economía.
También, se suma el aumento en las asignaciones para
educación inicial y parvularia, básica, media, el desarrollo
de la educación superior y el Instituto Salvadoreño para el
Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia (ISNA), que
forma parte de las “instituciones adscritas y otras entidades”.
No obstante, al revisar la distribución de los fondos según su
clasificación económica, se advierte que el incremento en el
presupuesto asignado del MINED es para gastos corrientes,
principalmente remuneraciones al personal administrativo y
docentes (cuadro 3). Al respecto, es necesario recordar que,
por ley, los salarios de los docentes del sector público deben
revisarse cada tres años; y, desde 2011, el Gobierno de El
36 MINED (2013). “Escuela Inclusiva. Tiempo Pleno para una educación de calidad”.
Presentación en Power Point.
Cuadro 3.
Presupuesto asignado al
Ministerio de Educación
por clasificación económica
(Millones de US$)
Monto % Monto % Monto %
Gastos corrientes 784.7 90.9 810.1 91.5 25.4 3.2
Gastos de consumo 614.2 71.2 641.1 72.4 26.9 4.4
Remuneraciones 558.7 64.8 581.0 65.7 22.3 4.0
Adquisiciones de bienes y servicios 55.5 6.4 60.2 6.8 4.7 8.5
Gastos financieros y otros 5.5 0.6 3.3 0.4 -2.2 -40.0
Transferencias corrientes 165.0 19.0 165.8 18.7 0.8 0.5
Gastos de capital 79.2 9.1 74.8 8.5 -4.4 -5.6
Inversiones en activos fijos 24.5 2.8 17.2 1.9 -7.3 -29.8
Inversiones en capital humano 2.9 0.3 1.6 0.2 -1.3 -44.8
Transferencias de capital 51.8 5.9 56 6.3 4.2 8.1
Total 863.9 100.0 884.9 100.0 21.0 2.4
Fuente: Ministerio de Hacienda, Ley de General de Presupuesto
2013 2014 Variación 13-14
Fuente: Ministerio de Hacienda, Ley General de Presupuesto

14. 0( 100( 200( 300( 400( 500( 600( 700( 1999(2000(2001(2002(2003(2004(2005(2006(2007(2008(2009(2010(2011(2012(2013(2014(*( Nominal(Real(
Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos
14
Análisis
social
Salvador se comprometió a financiar un incremento de 7% y 5% en 2014, siendo el porcentaje mayor para quienes tienen salarios por debajo de US$601.
En definitiva, aun cuando educación es un área prioritaria dentro de la política social, el esfuerzo fiscal pareciera contribuir predominantemente a mantener el sistema funcionado tal como está. Es decir, pagar salarios, servicios, el Paquete Escolar, el Programa de Alimentación, el Vaso de Leche, entre otros gastos corrientes sobre los que ya existe compromiso. Priorizar las políticas y acciones para mejorar de manera sostenida la calidad educativa, los programas e impulsar el modelo EITP requiere recursos adicionales, que deberían ser contemplados en las proyecciones futuras del presupuesto público.
La importancia de las proyecciones financieras para sostener la inversión en salud
En los últimos años el ramo de salud ha experimentado un incremento en su asignación presupuestaria, tanto en términos nominales como reales. Así, entre 2010 y 2014, el presupuesto nominal experimentó un incremento de $143.3 millones de dólares. Mientras que en términos reales, el incremento fue de $35.9 millones de dólares (gráfica 5).
Gráfica 5.
Presupuesto ejecutado en el Ramo de Salud, en términos nominales y reales
(Millones de US$)
* Corresponde al presupuesto votado en la Ley de Presupuesto General del Estado 2014.
Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado. Varios años. Boletín Presupuestario No.4 octubre - diciembre 2013.
Ley de Presupuesto General del Estado 2014, Ministerio de Hacienda. Banco Central de Reserva.

15. 15
Estudios
Sociales
DES
En el Presupuesto General del Estado para 2014, al
Ministerio de Salud (MINSAL) le ha sido asignado un
monto de $586.3 millones de dólares, es decir, un
incremento de 3.6% con respecto al presupuesto votado del
año anterior (cuadro 4). No obstante, a diciembre de 2013,
salud contaba con un presupuesto modificado de $594.4
millones37 –$8.1 millones más de lo que se le ha asignado
al sector para el ejercicio fiscal del presente año–. Lo cual
evidencia que existen ciertos gastos que no han sido
incluidos dentro del Presupuesto 2014.
Este hecho permite advertir que la partida asignada se
encuentra por debajo de lo que el sistema realmente
necesita para suplir sus necesidades, las cuales van desde
el pago de planillas, compra de medicamentos, insumos
médicos, vacunas e inversión en infraestructura, entre otros.
De acuerdo con declaraciones de la ministra de salud, el
presupuesto con el que debería contar es de $770 millones
de dólares38. Esto significa que el MINSAL cuenta, para
el año 2014, con un presupuesto que está cerca de $180
millones de dólares por debajo de lo que necesitaría para
cubrir sus operaciones.
De acuerdo con lo establecido en el documento de
Presupuesto General del Estado de 2014, salud establece
entre sus prioridades de asignación de recursos, la
reorganización y fortalecimiento de la red de servicios,
con énfasis en la calidad de la atención en el primer nivel
y hospitalaria. Sin embargo, la prioridad que le otorga el
discurso al primer nivel de atención y a la red hospitalaria no
se refleja en los recursos que se les ha designado –como se
explica más adelante–.
Dicha cartera de estado ha manifestado que existe una
mejora sustancial en los servicios sanitarios, tanto en
37 Boletín Presupuestario No. 4, octubre – diciembre 2013, Ministerio de Hacienda.
38 Ver “MINSAL solicitó $200 millones más” nota publicada en La Prensa Gráfica el 19 de
septiembre de 2013. http://www.laprensagrafica.com/2013/09/19/minsal-solicito-200-
millones-mas
el acceso como en la ampliación de la cobertura con la
puesta en marcha de las estrategias basadas en la atención
primaria en salud en Redes Integradas e Integrales de
Servicios de Salud (RIISS), en las que se articulan los tres
niveles de atención.
El monto asignado al primer nivel de atención durante
2014, es de $176.3 millones, es decir $0.7 millones menos
(una reducción de 0.4% con respecto al año anterior) y
de éstos, $2.4 millones provienen de donaciones de la
“Iniciativa Salud Mesoamérica 2015-El Salvador” (cuadro 4).
Es importante señalar que el monto asignado a este rubro
se ha reducido, mientras que en los dos años anteriores,
éste experimentó incrementos consecutivos que podría
aducirse se debieron a la reforma de salud impulsada por la
actual administración.
Aunque la asignación para los hospitales nacionales muestra
un incremento en el Presupuesto 2014 con respecto a 2013
–equivalente a 5% (cuadro 4)–, dicho incremento ha venido
reduciéndose en los últimos años. Esto a pesar de que
una de las prioridades del ramo es el fortalecimiento de la
calidad hospitalaria –como se mencionó anteriormente– y
de que la demanda en los hospitales de la red pública ha
aumentado debido a la supresión de las “cuotas voluntarias”
y las referencias desde el primer nivel de atención que
hacen los equipos comunitarios de salud. La baja asignación
a los hospitales es una problemática prevalente, pues los
nosocomios no alcanzan a cubrir sus necesidades para
insumos, maquinaria y atención de pacientes a lo largo del
año con los presupuestos asignados39, el próximo año el
escenario podría ser similar.
39 Ver “Hospital Zacamil requiere mayor presupuesto para enfrentar necesidades”
nota publicada en El Diario de Hoy, el 14 de marzo de 2013. “Rosales con 50 % menos
para IRC” nota publicada en La Prensa Gráfica, el 14 de marzo de 2013. “Hospitales
deben $5.7 millones en insumos médicos” nota publicada en La Prensa Gráfica
el 04 de marzo de 2013. http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.
asp?idCat=47673&idArt=7754436
http://www.laprensagrafica.com/rosales-con-50---menos-para-irc
http://www.laprensagrafica.com/hospitales-deben--5-7-millones-en-insumos-medicos-

16. Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos
16
Análisis
social
Otro partida señalada como prioridad en el presupuesto, es la de Fortalecimiento del Sistema de Salud Pública, la cual está orientada a la expansión de cobertura, calidad y equidad en la utilización de servicios de salud prioritarios y al fortalecimiento de la gestión institucional a través de la capacidad rectora del MINSAL. Si bien dicha partida cuenta con $25.4 millones de dólares, llama la atención que proviene exclusivamente de préstamos externos y plantea interrogantes sobre la sostenibilidad de las metas que persigue.
Otro punto que ha generado polémica y que afecta las finanzas del ramo, es el cumplimiento de la ley de creación de escalafón del Ministerio de Salud.
La Ley de creación de escalafón del Ministerio de Salud data de 1994, en ella están inscritos todos los funcionarios y empleados de ese ministerio, con el objeto principal de proporcionarles oportunidades de desarrollo y crecimiento a través de un conjunto de instrumentos técnicos para la regulación y el funcionamiento del sistema escalafonario40. Entre sus fines se encuentran la profesionalización y tecnificación de las carreras relativas a la salud pública; garantizar la estabilidad en el servicio a los funcionarios del ministerio; estimular la superación permanente y la eficiencia; y establecer un sistema de incentivos que permita incrementar los niveles salariales basándose en el desempeño personal41.
La asignación del escalafón para cada empleado, se basa en un sistema de evaluaciones que se aplica de forma semestral a todo el personal del Ministerio de Salud y
40 Decreto No. 831 Ley de Creación del Escalafón del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
41 Ídem.
Cuadro 4.
Presupuesto asignado al Ministerio de Salud Pública por destino del gasto
y fuente de financiamiento (Millones de US$)
Fondo generalPréstamos externosDona- cionesMonto total% Fondo generalPréstamos externosDona- cionesMonto total%Absoluta% Administración22.822.84.023.523.54.00.73.1Primer nivel de atención a/172.64.4177.031.3173.82.4176.230.1-0.8-0.5Transferencias311.7311.755.1325.3325.355.513.64.4 Hospitales Nacionales254.3254.345.0266.9266.945.512.65.0 Otras Instituciones 15.515.52.717.017.02.91.59.7 FOSALUD41.941.97.441.441.47.1-0.5-1.2Inversión2.515.317.83.13.97.711.62.0-6.2-34.8Financiamiento a gastos imprevistos2.52.50.41.01.00.2-1.5-60.0Programa Integrado de Salud 27.027.04.816.616.62.8-10.4-38.5Programa Ciudad Mujer0.50.50.11.21.20.20.7140.0Fondo de desarrollo social de Japón b/1.81.80.31.41.40.2-0.4-22.2Programa Territorios de Progreso c/0.00.00.00.00.00.00.00.0Fondo Común de Apoyo Programático d/ 1.01.00.200.0-1.0-100.0Atención a Veteranos de Guerra3.53.50.63.53.50.60.00.0Fortalecimiento del sistema de salud pública25.425.44.325.4100.0Unidad Coordinadora de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN) 0.60.60.10.6100.0Total presupuesto ordinario516.142.37.2565.6100.0532.249.74.4586.3100.020.73.7c/ Fortalecimiento de infraestructura y equipo, y mejoramiento y ampliación de los servicios de salud de las Redes Integrales e Integradas de Salud de Territorios de Progresod/ Apoyo al desarrollo del Programa Comunidades Solidarias Urbanas para la atención integral de la población más pobre en 11 municipios. Fuente: Ley de Presupuesto General 2011, 2012 y 2013. Ministerio de Hacienda20132014Variación 2013 - 2014a/ Las donaciones de $4.4 millones en 2013 y $2.4 millones en 2014, se refieren al programa "Iniciativa Salud Mesoamérica 2015-El Salvador" cuya finalidad es reducir la morbilidad y mortalidad materna e infantil en 14 de los municipios más pobres. b/ Se refiere al fortalecimiento de los servicios de salud materna e infantil a familias urbanas pobres.

17. 17
Estudios
Sociales
DES
cuyo promedio arroja una categoría que es ponderada.
Adicionalmente, se otorga un porcentaje por antigüedad
a quienes cuentan con cinco años o más de trabajo en los
servicios de salud. De manera que, en total, el escalafón
oscila entre el 6% y el 8% anual.
Según declaraciones del expresidente de la República se
necesitaría un monto de $23.8 millones de dólares para pagar
el escalafón de todos los empleados de salud durante 2014
y hacerlo implicaría deducir dicho monto de otras partidas
asignadas al MINSAL, por lo cual el Consejo de Ministros
decidió –en un principio– no incluirlo en el presupuesto42.
Dado que se trata de una ley de la República debe
ser cumplida. Sin embargo, el pago del escalafón es
fundamentalmente un tema de sostenibilidad y de
priorización en la asignación de los fondos, pues limita lo
que se destina a otros rubros necesarios para el adecuado
funcionamiento del sistema.
Considerando que El Salvador es un país con importantes
restricciones fiscales, es primordial que antes de que el
gobierno adquiera un compromiso financiero se estime su
impacto sobre las finanzas públicas a fin de garantizar su
sostenibilidad y que no afecte negativamente la continuidad
de los programas considerados prioritarios para la salud
pública. Adicionalmente es preciso implementar sistemas
de evaluación que permitan identificar las estrategias que
producen los mejores resultados al menor costo posible,
para maximizar así la inversión pública en el sector.
En este sentido, buscar alternativas para subsanar la
problemática del pago de un escalafón que aumenta sin
límites es una necesidad perentoria.
42 Ver “No habrá escalafón para 2014” nota publicada en El Blog el 28 de septiembre
de 2013. http://www.elblog.com/noticias/funes-no-habra-escalafon-para-el-2014.html
Una opción es que, dado que la asignación de dicho
incentivo está directamente ligada a una evaluación de
desempeño, se revise esta herramienta para garantizar que
califique de forma objetiva el desempeño de los recursos
humanos y con base en esto otorgar los porcentajes de
aumento en el escalafón; es decir, que la obtención de éste
sea en realidad un incentivo al desempeño, más que una
asignación automática de aumento salarial anual.
Una evaluación de desempeño del personal debe estar
apegada a objetivos claramente establecidos según el
trabajo que desempeña y las contribuciones a la salud que
los empleados aportan. El mecanismo con que se asigna el
escalafón debe ser parte de un sistema de incentivos basado
en principios de mérito, profesionalismo y capacidad, que
contribuyan a alcanzar los objetivos del sistema sanitario
para el mejoramiento de la salud de la población43.
Otra opción es establecer dentro del subsistema de
administración de salarios un mecanismo que permita
determinar un techo escalafonario máximo para cada
puesto según las competencias establecidas, para evitar el
crecimiento desmedido de la partida destinada al pago del
escalafón dentro del presupuesto de salud.
En los años venideros, salud deberá adaptarse de manera
efectiva a las condiciones fiscales del país, reorientando sus
prioridades hacia estrategias sanitarias costo-efectivas, que
contribuyan a mejorar la eficiencia y la racionalización del
gasto sanitario sin comprometer la calidad de los servicios.
43 Al respecto, se recomienda desarrollar pilotos de programas de incentivos con
metas para mejorar el desempeño, tanto del personal de salud como de los centros en
donde trabajan. Ver: Bossert, T. y Hill. E. (2013). Análisis de la política pública de salud
en El Salvador. Departamento de Estudios Sociales, FUSADES, San Salvador, El Salvador.
Pág. 37.

18. Conclusión
El presupuesto público en desarrollo social se determina en función de qué se entiende por política social y cuáles son sus prioridades. En El Salvador, la política social gubernamental hace una distinción entre las políticas contributivas (seguridad social y pensiones) y las no contributivas, las cuales se refieren mayormente a los programas para aliviar la pobreza que forman parte del SPSU.
Este concepto de política social no coincide con la definición del componente de “Desarrollo Social” del Presupuesto General del Estado, por lo que es difícil saber con precisión a cuánto asciende la inversión pública total en esta área. Así, los subsidios que contribuyen a reducir el costo de vida de la población se clasifican en el componente de “Desarrollo Económico”; y, además, por la forma como se registran los gastos en el presupuesto público, no es posible conocer con precisión cuánto se destina para los programas sociales del SPSU. A pesar de las dificultades para visibilizar adecuadamente el financiamiento para la política social en el presupuesto público, es claro que la inversión en esta dimensión ha aumentado.
Pero, los desafíos de la inversión en desarrollo social desde el análisis del Presupuesto General del Estado van más allá de superar estos problemas de registro. La omisión de gastos, la poca coherencia entre metas y la asignación presupuestaria, la ausencia de previsión al asumir compromisos financieros, (como el pago de escalafones) y la falta de articulación entre política fiscal y social, influyen sobre la efectividad de la inversión social y ponen en riesgo su sostenibilidad.
La continuidad, ampliación y sostenibilidad de los programas sociales y los esfuerzos para mejorar la calidad de los servicios en educación y salud dependen de la capacidad financiera del Estado. Es obvio que el elevado déficit fiscal y las presiones para cubrir el costo de las pensiones y los subsidios, restringen el margen de maniobra para invertir más recursos en los programas de atención a la pobreza y la universalización de los servicios sociales (educación, salud, infraestructura básica, principalmente). Para cumplir con el compromiso, adquirido por ley, de aumentar el valor real de los fondos asignados a desarrollo social cada año, urge mejorar las finanzas públicas. Esto implica llevar a cabo un ajuste fiscal que busque aumentar los ingresos, por la vía de aumentar el crecimiento económico, mayor recaudación tributaria y mejorar la eficiencia del gasto público.
18
Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos
Análisis
social
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