Analisis Económico: Los problemas de liquidez del gobierno

185
-1

Published on

En los últimos años se ha escuchado sobre los problemas
de liquidez del gobierno ¿qué significa esto?, ¿cuáles son
sus causas? y ¿cuáles son las implicaciones futuras? En este análisis se intentará dar respuesta a estas interrogantes.

Published in: News & Politics
0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total Views
185
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
0
Actions
Shares
0
Downloads
5
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Analisis Económico: Los problemas de liquidez del gobierno

  1. 1. Antecedentes En los últimos años se ha escuchado sobre los problemas de liquidez del gobierno ¿qué significa esto?, ¿cuáles son sus causas? y ¿cuáles son las implicaciones futuras? En este análisis se intentará dar respuesta a estas interrogantes. La liquidez de un activo está relacionada con la capacidad de este bien para ser transformado en forma inmediata en efectivo, sin una pérdida significativa de valor en dinero. La liquidez de una persona, empresa o gobierno está relacionada con los activos líquidos de que dispone para hacer frente a sus compromisos financieros. De 2004 a 2007, se logró una reducción de la deuda del sector público no financiero (SPNF) que pasó de 42.2% en 2003 a 39.7% en 2007; durante ese período, el déficit fiscal promedio anual fue de 2.7%. No obstante, a partir de 2008 esta situación dio un giro, cuando comenzaron a deteriorarse las cuentas fiscales; en parte, por el impacto de la crisis internacional y, también, por la política económica. En 2008, el déficit fiscal aumentó a 3.2%, mientras que la deuda del SPNF comenzó una trayectoria ascendente que no ha parado hasta la fecha. El año 2009 fue particularmente difícil para la economía salvadoreña, ya que fue cuando la crisis internacional impactó con más fuerza y, al mismo tiempo, hubo cambio de autoridades. El gobierno saliente acordó dejar lo que llamó“mesa limpia”, endeudándose para que el entrante no tuviera problemas financieros durante 2009 y 2010, y para que se pudieran pagar los eurobonos que vencían en 2011; además, se erogaron US$240.0 millones en pagos atrasados a proveedores1 . Por otro lado, en octubre/noviembre de 2009, se emitieron bonos por US$800 millones para el pago de Letras del Tesoro (Letes). En ese mismo año el déficit fiscal llegó a 5.7% del PIB, el más alto de los últimos años y la deuda subió 8.7 puntos del PIB. En los años posteriores, el déficit se redujo comparado con el de 2009, pero se ha mantenido más alto que los registrados antes de ese año, con una brecha fiscal promedio de -3.9% durante 2010-2013, y la deuda ha continuado creciendo: en diciembre de 2009 la deuda del SPNF era aproximadamente 51.3% del PIB y en diciembre de 2013 había llegado a 58.3%. Este deterioro de las finanzas públicas ha estado acompañado de señales que indican que hay problemas de liquidez en el gobierno: depósitos del gobierno a niveles bajos, acumulación de deuda de corto plazo y atrasos en los pagos. Sin embargo, en esos años ha habido un buen desempeño de los ingresos tributarios en su conjunto, con una tendencia ascendente en la carga tributaria a partir de 2002, con excepción de 2008 y 2009 cuando se redujo, 1 Luis Membreño, La Prensa Gráfica (LPG), 10 de abril de 2012. Mayo 2014 • No. 17 Estudios Económicos DEC 1 — Carolina Alas de Franco Análisis económico Losproblemasdeliquidez delgobierno
  2. 2. estimándose que en 2013, la carga tributaria bruta ha sido de 16.2%, lo que constituiría un máximo histórico. Esta trayectoria ha estado relacionada con reformas tributarias realizadas y mejoras administrativas. El impuesto sobre la renta ha crecido a tasas de más de dos dígitos desde 2011, en términos netos, lo que ha compensado una significativa desaceleración en la recolección por IVA neto desde ese año, con un crecimiento de sólo 1.7% en 2013, el más bajo de las últimas dos décadas, lo que está asociado con el menor crecimiento de la economía. Dado que la recaudación tributaria ha acelerado su crecimiento, la ampliación de la brecha fiscal y el mayor endeudamiento se ha debido, en buena parte, a que no se han ajustado los gastos a los ingresos, sino que, por el contrario, se ha ido acrecentando el margen de los egresos sobre los ingresos. Esta situación, al prolongarse, resulta en problemas de liquidez del gobierno como los observados en los últimos años, especialmente en 2012 y también en 2013, a pesar de que en este último año el gobierno dispuso de recursos de la emisión de eurobonos por US$800 millones, de los cuales US$200.0 millones fueron utilizados para gasto corriente. Problemaestructuralenel manejodelasfinanzaspúblicas acentúanlosproblemasde liquidez Esta falta de liquidez no se debe únicamente a descalces temporales entre ingresos y gastos, sino que, en buena parte, es un problema más estructural por la forma como se manejan las finanzas públicas desde la elaboración y aprobación del presupuesto, hasta su ejecución y rendición de cuentas. En los últimos años, los presupuestos aprobados han sido incompletos, en el sentido que se han subestimado y omitido gastos y, al mismo tiempo, están basados en supuestos demasiado optimistas de ingresos. Los presupuestos no transparentes facilitan que se hagan gastos excesivos que no corresponden con el flujo de ingresos, debiendo el Estado recurrir a mayor endeudamiento durante el transcurso del año al no tener el efectivo necesario para hacer frente a sus compromisos financieros. Por lo general, se han subestimado gastos para los que es relativamente más fácil que otros obtener financiamiento posteriormente. Los subsidios y las devoluciones son algunos de los rubros que se subvalúan sistemáticamente, así como también se termina gastando mucho más de lo que se presupuesta para adquisición de bienes y servicios. Por ejemplo, desde 2008 hasta 2012 las devoluciones de impuestos ejecutadas, con excepción de 2011, han superado los US$200.0 millones anuales y fueron US$197.8 millones en 2013. Sin embargo, lo presupuestado ha estado totalmente desconectado de esta realidad; desde 2008 lo estimado para este rubro no ha superado los US$75 millones2 , y cada vez se ha ido presupuestando menos: en el presupuesto de 2013 sólo se consideraron US$6.8 millones y para el presupuesto aprobado para 2014 se incluyeron US$9.4 millones. Un gasto como las devoluciones, que implica un monto importante, al no estar presupuestado adecuadamente ha tenido que ser pagado a través de notas de crédito por el gobierno. Los tenedores de estas notas las pueden redimir en la fecha de su vencimiento o las pueden utilizar para el pago de impuestos. En cualquier caso, este mecanismo resulta en menor efectivo para el gobierno, que ante esa situación recurre a Letes, deuda que se acumula hasta 2 Se ha agregado lo presupuestado para devolución de ingresos de años anteriores y la devolución IVA a exportadores. AnálisiseconómicoNo.17•diciembre2013 2
  3. 3. 3 que las condiciones del mercado tienden a requerir de una rentabilidad ligeramente mayor para poder colocar rápidamente estos instrumentos. La experiencia pasada muestra que al llegar a ese punto, se debe emitir deuda de largo plazo para reducir el saldo de Letes, lo que permite que el gobierno pueda volver a ocupar fácilmente estos instrumentos, generándose un círculo vicioso que lleva a más endeudamiento que no resuelve los problemas de efectivo a largo plazo. La gráfica 1 muestra esta relación entre el pago de devoluciones y la acumulación de deuda de corto plazo, y cómo se ha recurrido cada vez más a esta figura. No tener los ingresos suficientes para efectuar gastos que superan lo presupuestado lleva a problemas de liquidez que se han convertido en algo que se repite en los últimos años. Señalesqueindicanqueexisten problemasdeliquidez En los últimos años se han acentuado los problemas de liquidez del gobierno, algunas señales se encuentran en: a) depósitos en el sistema financiero que se mantienen más bajos en relación con el promedio histórico3 ; b) saldo de la deuda de corto plazo que aumenta sostenidamente; y, c) 3 Los depósitos bajos del gobierno no necesariamente muestran falta de liquidez, ya que también pueden indicar más eficiencia en el uso de recursos, considerando que estos depósitos devengan, por lo general, tasas de interés bajas. Sin embargo, en un contexto con indicios de que el gobierno no dispone del efectivo necesario, lo más probable es que la contracción de los depósitos esté relacionada con este problema. atrasos en el pago a proveedores y en las asignaciones de fondos a dependencias o municipios, entre otros. Esta iliquidez tiene un costo significativo para el crecimiento y el bienestar de los ciudadanos. En primer lugar, cuando la falta de liquidez es consecuencia de un desajuste fiscal no temporal se afecta la estabilidad macroeconómica, lo que resta competitividad, aumenta el riesgo país y baja su nota crediticia, por lo que para el gobierno y los ciudadanos el financiamiento se hace más caro4 . Además, los atrasos en el pago a proveedores también afectan a las empresas, especialmente pequeñas y medianas, al restarles capital de trabajo. 4 A largo plazo, déficits altos por varios años implican un aumento sostenido de la deuda, lo que puede llevar a una situación de insostenibilidad de la misma y a una crisis fiscal, con todas las consecuencias sociales, económicas, políticas y de gobernabilidad que esto implica. Estudios Económicos DEC Gráfica 1. El exceso de devoluciones sobre lo presupuestado incide en la emisión de Letes (Millones de US$) 37 103 142 154 118 261 231 191 42 88 273 316 92 379 297 362 0 50 100 150 200 250 300 350 400 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Exceso gasto en devoluciones sobre lo presupuestado Emisión Letes para nanciar dé cit scal Fuente:Elaboraciónpropiaconinformación delMinisteriodeHaciendaydelBCR.
  4. 4. 4 • Depósitos del gobierno En general, los depósitos del gobierno en el sistema bancario y en el Banco Central de Reserva (BCR) presentan una ligera tendencia a la baja desde la segunda mitad de 2011. Al analizar el comportamiento de éstos, se observan meses en los que el monto depositado aumenta significativamente, asociado, por lo general, a emisiones o adquisiciones de deuda; en los meses posteriores, los depósitos comienzan a reducirse en la medida que se utilizan estos fondos. Los depósitos del gobierno en el BCR muestran una tendencia gradual a reducirse desde 2008, trayectoria que se acentúa en la segunda mitad de 2011 y, sobre todo, a partir de 2012 (gráfica 2). En febrero de 2009 se alcanzó un mínimo de US$126.8 millones en el monto de lo depositado en el BCR, que cayó a US$67.7 millones en febrero de 2012, el nivel más bajo observado desde la década pasada. En febrero de 2014, estos depósitos llegaban solo a US$115.4 millones, presentando una trayectoria descendente. • Deuda de corto plazo La emisión de Letes comenzó en 1995, y aproximadamente siete años después, en marzo de 2002, alcanzó un pico de US$672.4 millones. En los meses siguientes la deuda se redujo, y se mantuvo en cero de diciembre de 2002 a octubre de 2003; luego subió lentamente, hasta que, pasados ocho años, volvió a llegar a un máximo de US$899.4 millones en octubre de 2009. En ese año la crisis internacional impactó fuertemente en la economía salvadoreña y, al mismo tiempo, se dio el cambio de gobierno. Las finanzas ya mostraban señales de deterioro y había problemas de liquidez. En la transición se acordó, entre otros, emitir eurobonos por US$800.0 millones para pagar deuda de corto plazo. La reestructuración de esta deuda significó una rápida caída en el saldo de Letes a partir de diciembre de 2009; esta deuda continuó contrayéndose hasta llegar a un mínimo de US$147.9 millones en junio de 2010. Sin embargo, a partir de entonces, se vuelve a hacer un uso recurrente de deuda de corto plazo para efectuar pagos permanentes y, a diferencia de las dos experiencias anteriores (2002 y 2009), en esta ocasión tan solo después de tres años el saldo de Letes alcanzó de nuevo un pico (US$866.8 millones en diciembre de 2012) (gráfica 3). Las condiciones de mercado ya estaban indicando que el monto de Letes estaba alto y que se estaban encareciendo Gráfica 2. Depósitos del Gobierno Central en el BCR (Millones de US$) Fuente:BancoCentraldeReserva. 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1,000 1,100 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Feb US$115.4 AnálisiseconómicoNo.17•diciembre2013
  5. 5. Estudios Económicos DEC 5 las nuevas emisiones. Esta situación coincidió con la necesidad del gobierno de disponer de US$800.0 millones para hacer frente a una posible exigencia de tenedores de eurobonos que vencían en 2023, pero que tenían la opción put de poder redimirlos a principios de 2013. Luego de la firma del Acuerdo de Sostenibilidad Fiscal para El Salvador, por el gobierno y los partidos con representación en la Asamblea Legislativa, se obtuvo la autorización para emitir eurobonos por US$800.0 millones, lo que se hizo en octubre de 2012. Por las condiciones de los mercados financieros, tal como se había anticipado, ninguno de los tenedores hizo uso de su derecho de redimirlos. Esta situación fue bastante favorable para un gobierno que en ese momento estaba enfrentando problemas de liquidez, US$600.0 millones se usaron para pago de Letes y los US$200.0 millones restantes para gasto corriente. Sin embargo, las necesidades de efectivo eran tales que simultáneamente se hicieron emisiones de Letes, de manera que esta deuda nunca cayó a los mínimos observados en las experiencias de roll over anteriores (gráfica 3). El nivel más bajo alcanzado de Letes fue US$524.7 millones en julio de 2013, y para marzo de 2014, la deuda de corto plazo sumó US$784.0 millones, monto similar al que se tenía apenas dos meses antes de alcanzar el máximo de diciembre de 2012. Esta situación indica que los problemas de efectivo del gobierno se han acentuado en los últimos años, a pesar de haber tenido un crecimiento alto en los ingresos tributarios, y de haber utilizado deuda de largo plazo para gasto corriente. Recurrir a la emisión de Letes para financiar gasto corriente permanente se ha vuelto una práctica común, lo que se ha evidenciado en el rápido crecimiento del saldo de esta deuda, y en la necesidad cada vez más frecuente de hacer reestructuraciones, para poder seguir ocupando el endeudamiento por Letes que no requiere autorización de la Asamblea Legislativa. Desde la elaboración y aprobación del presupuesto se facilitan los canales para que se continúe manejando las finanzas públicas sin mucha disciplina5 . Se recurre a deuda de corto plazo para fines que no son los que establece la Constitución de la República en el artículo 227: financiar descalces temporales de ingresos. 5 Para más detalle, ver Serie de investigación 2-2013“Presupuesto aprobado 2014: continúan las fallas y la indisciplina fiscal”Fusades, 2014. Gráfica 3. El saldo de la deuda de corto plazo es alto, se necesitará reestructurarla (Millones de US$) Fuente:MinisteriodeHacienday SistemadeColocacióndeValores 671.4 73.0 899.4 147.9 866.8 784.0 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1,000 Ene-02 Ene-02 Nov-02 Abr-03 Sept-03 Feb-04 Jul-04 Dic-04 May-05 Oct-05 Mar-06 Ago-06 Ene-07 Ene-07 Nov-07 Abr-08 Sep-08 Feb-09 Jul-09 Dic-09 May-10 Oct-10 Mar-11 Ago-11 Ene-12 Ene-12 Nov-12 Abr-13 Sep-13 Feb-14 Marzo8 años 3 años
  6. 6. 6 • Atrasos en los pagos La reducción en los depósitos y la acumulación de deuda de corto plazo no han evitado que el gobierno haya tenido que atrasar pagos por la falta de efectivo, especialmente en 2012, año en que el monto de los pagos atrasados se estima que osciló entre US$140.0 y US$240.0 millones, de acuerdo con algunos funcionarios y analistas. Han existido retrasos en el pago a proveedores, en el subsidio al transporte, y también en las asignaciones a algunas dependencias, entre ellas el ramo de Educación y la Policía Nacional Civil; además, hubo problemas en el pago de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) a las distribuidoras eléctricas. La demora en el pago a proveedores durante 2012 ha distorsionado las cifras fiscales de ese año y de 2013. El gasto en bienes y servicios del Sector Público no Financiero (SPNF) se redujo US$28.8 millones en 2012, y aumentó sustancialmente (US$157.7 millones, 17.5%) en 2013; en este último caso, debe recordarse que también hubo presiones al alza por ser un año preelectoral. La falta de información desglosada sobre los compromisos que ha dejado de pagar el gobierno por no disponer de efectivo, dificulta elaborar un análisis más detallado y técnico sobre esta situación. Debido a dicha limitación, se analizará el saldo de la deuda corriente de corto plazo (acreedores monetarios) del gobierno central al final de cada ejercicio fiscal, para observar si ésta ha aumentado sustancialmente en los últimos años, lo que pudiera indicar un problema de liquidez. Debe aclararse que no todo lo que se adeuda bajo este concepto se refiere a compromisos que no se han cancelado oportunamente por falta de efectivo, pero dentro de este rubro sí estarían incluidos aquellos pasivos corrientes de corto plazo cuyo pago ha sido demorado, siempre y cuando ya se hubieran contabilizado como devengados y que, por tanto, son pasivos para los que ya hay responsabilidad de pago de parte del Estado. El monto adeudado a los acreedores monetarios se incrementó US$53.3 millones (49.5%) en 2011 y US$121.9 millones (75.7%) en 2012, marcando un récord el incremento en este último año; en 2013, esta deuda aumentó US$43.3 millones (15.3%). Desde 2010, este pasivo ha acrecentado sostenidamente su participación con respecto al presupuesto ejecutado por el gobierno central (incluye amortizaciones de deuda), registrándose un incremento sustancial en este porcentaje en 2012, como se observa en la gráfica 4. En 2012, el mayor incremento, tanto en términos absolutos y como porcentaje del gasto total ejecutado, corresponde a lo que se adeudaba por bienes y servicios (US$33.7 millones) y por transferencias de capital otorgadas (US$32.5 millones), siguiéndole las transferencias corrientes otorgadas (US$13.3 millones) y las remuneraciones (US$11.7 millones). En 2013, año preelectoral, la deuda corriente de corto plazo aumentó principalmente por los incrementos de la deuda con los proveedores de bienes y servicios (US$33.5 millones), junto con el aumento de lo que se debe por transferencias de aporte fiscal (US$14.2 millones). En 2013, lo que se adeudaba al final del año por la adquisición de bienes y servicios era igual a 2.5% del gasto total ejecutado, mientras que a finales de 2009 únicamente ascendía 0.6%. AnálisiseconómicoNo.17•diciembre2013
  7. 7. Reflexionesyrecomendaciones Es en los últimos años que se profundizan los problemas de efectivo del gobierno. Los depósitos en el BCR registraron niveles mínimos en 2012 y continúan bajos. Por otra parte, tan solo tres años después del roll over de 2009, se necesitó recurrir, de nuevo, a una reestructuración de la deuda (finales de 2012), y a principios de 2014, el saldo de Letes se está aproximando al máximo que se tenía en el roll over de 2012. Además, se han registrado atrasos en los pagos, especialmente en 2012. La deuda corriente de corto plazo del gobierno central con los acreedores aumentó sustancialmente en 2012 debido a incrementos en el pasivo por bienes y servicios, transferencias corrientes y de capital, y remuneraciones; y el saldo de esta deuda a finales de 2013 es alto comparado con años anteriores. Ante un déficit que se mantiene alto desde 2009 y una deuda creciente, es evidente que el gobierno ha tenido dificultades para disponer del efectivo necesario para pagar todos sus compromisos financieros, aun habiendo utilizado deuda de largo plazo para pagar gasto corriente. Se necesita la implementación de medidas correctivas que tomen en cuenta el problema global de ingresos, gastos y crecimiento económico, si no se quiere que esta falta de efectivo se siga profundizando y se continúe en una trayectoria hacia la insostenibilidad de la deuda. Un primer paso es distinguir entre aquellas medidas correctivas más de fondo que se necesitan para lograr soluciones de largo plazo, y las acciones más inmediatas para resolver el problema de liquidez en el corto plazo. Estudios Económicos DEC Gráfica 4. Gobierno Central: deuda corriente corto plazo (Porcentaje gasto ejecutado) Al 31 de diciembre Fuente:InformedelaGestión FinancieradelEstado.Variosaños 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Otros Remuneraciones Transf. capital Transf. corrientes Bienes y servicios
  8. 8. Departamento de Estudios Económicos Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366 www.fusades.org En los últimos años, el gobierno ha recurrido a soluciones rápidas para resolver sus problemas de caja, se emitieron bonos para pagar Letes, y se volvieron a utilizar el endeudamiento de corto plazo, con lo que el problema de iliquidez se vuelve recurrente, dejando cada vez menos margen para recuperar la estabilidad macroeconómica fiscal. No se soluciona el problema de exceso de gasto y crecimiento de la deuda, únicamente se posponen los cambios que se necesitan, con lo que la situación se agrava. Para evitar que esto se siga repitiendo se debe resolver a fondo el problema. En primer lugar, tener un escenario macroeconómico realista de mediano plazo, que incluya un ajuste fiscal gradual y el establecimiento de metas. Se requiere abordar el problema desde la elaboración y aprobación del presupuesto, hasta las etapas de ejecución y rendición de cuentas. Un presupuesto por resultados, que sea completo, realista y transparente, limitaría efectuar gastos que no tienen financiamiento presupuestado. Por otro lado, deben cumplirse los compromisos asumidos en el Acuerdo para la Sostenibilidad Fiscal en El Salvador, entre ellos, bajar el techo autorizado para la emisión de Letes del 40% al 15% de los ingresos corrientes presupuestados, y a esto se añadiría cumplir con lo que ordena la Constitución de la República sobre la utilización de esta deuda. Además, está pendiente la aprobación de una Ley de Responsabilidad Fiscal que contribuiría a la disciplina y a tener un marco macroeconómico de mediano plazo, prudente y realista. Un acuerdo stand-by con el FMI también ayudaría a dar confianza a los inversionistas y a evitar el encarecimiento de la deuda, pero más importante es que las acciones demuestren que el gobierno está dispuesto a honrar sus compromisos. Finalmente, el crecimiento económico es clave para mejorar los ingresos del fisco y para ampliar el gasto social. Alcanzar un diálogo sincero público-privado es un primer paso para mejorar el clima de negocios, junto con acciones concretas para resolver los problemas de inseguridad política, jurídica y ciudadana, que están frenando la inversión.

×