Informe de 
coyuntura legal 
e institucional 
Estudios 
Legales 
Primer Semestre 2014
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La preparación de este informe concluyó el 
31 de julio de 2014 
ISSN 2218-6859 
Key title: Informe de Coyuntura Legal ...
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Legales 
Primer Semestre 2014 
Informe de 
coyuntura legal 
e institucional
Índice general pág 
RESUMEN EJECUTIVO i 
SIGLAS UTILIZADAS v 
INTRODUCCIÓN vii 
ESTADO DE DERECHO 1 
1. INTRODUCCIÓN 2 
2....
7.6. Inconstitucionalidad de la candidatura del expresidente Saca 25 
8. ASPECTOS LEGALES SOBRE EL NUEVO GOBIERNO 26 
9. C...
6.3 FGR 47 
6.3.1 Presupuesto FGR 2014 47 
6.3.2 Allanamientos de la FGR en instituciones del Gobierno 47 
6.4 Instituto d...
4.2 Regulación de energía 70 
4.3 Simplificación de trámites y mejora regulatoria 71 
4.4 Profesionalización de los funcio...
Resumen ejecutivo • Primer semestre 2014 Estudios 
i 
RESUMEN EJECUTIVO 
Legales 
En esta edición del Informe de Coyuntura...
ii 
Resumen ejecutivo • Primer semestre 2014 
Informe de 
coyuntura legal e 
institucional 
En materia jurídico electoral,...
iii 
Estudios 
Legales 
vive en el país, que permitan el cumplimiento de los requisitos para la firma del convenio de Fomi...
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Informe de 
coyuntura legal e 
institucional 
Resumen Ejecutivo • Primer semestre 2014 
Además, es indispensable aprob...
Siglas utilizadas • Primer semestre 2014 Estudios 
v 
SIGLAS UTILIZADAS 
• AGA: Alianza para el Gobierno Abierto 
• APC: A...
• SC: Superintendencia de Competencia 
• SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones 
• SPCTA: Se...
vii 
Estudios 
Legales 
Introducción • Primer semestre 2014 
INTRODUCCIÓN 
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional d...
EJE ESTADO DE DERECHO 
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Legales
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1. INTRODUCCIÓN 
Lo que sucede en el sistema jurídico e institucional, 
casi nunca es un acontecimiento aislado. Por un...
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Estudios 
Legales 
El segundo factor mejor evaluado es la protección 
de los derechos fundamentales, donde el respeto d...
Factores Calicación Posición 
mundial 
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coyuntura legal e 
institucional 
Fuente: The Rule of Law Index 2014...
Conteo Ingreso a 
plenaria Fecha y asunto Comentarios 
1 Plenaria 86, del 
13-2-2014 
Veto del 10-2-2014, contra el Decret...
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014 
Cuadro 5. Decretos legislativos del primer semestre de 2014 y segundo semest...
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Estudios 
Legales 
4.3 Funcionamiento del Diario Oficial 
4.4 Emisión de reglamentos 
en paralelo a las sesiones plenar...
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (ahora Ministerio de Salud) 7 
SECULTURA 4 
SIGET 4 
Decretos con carácter...
Cuadro 7: Cargos identificados como pendientes de nombrar al 30 de junio de 2014 
Funcionario Sin titular desde: Responsab...
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coyuntura legal e 
institucional 
Gráfica 2. Relación ingresos/ 
egresos de casos, primer 
semestre de 201...
Art. 1 del Decreto Ejecutivo n° 60 del 28 
de septiembre de 2009, mediante el cual se 
dispone de la Fuerza Armada con el ...
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coyuntura legal e 
institucional 
El 29 de mayo de 2014, la Sala de lo Constitucional 
admitió una demanda...
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la Sala de lo Constitucional, lo cual afecta el Estado 
de derecho en el país, lo que se agrava más...
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014 
6.5 Sanciones a funcionarios judiciales 
y profesionales del derecho 10 
En ...
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Legales 
la Ley de Procedimientos Constitucionales 
9 27 de febrero 
de 2014 
Juez de Paz de 
Nueva Trinidad...
Cuadro 11: resoluciones disciplinarias de la 
CSJ sobre abogados y notarios 
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La Sala de lo Constitucional especificó el contenido de 
la prohibición que tienen los funcionarios...
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coyuntura legal e 
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En la sentencia también es relevante la definición de los 
principios del servicio civil, los cuale...
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014 
campañas cívicas relacionadas a las elecciones, pero 
objetivamente diferenc...
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era una resolución de improcedencia emitida por el 
Tribunal Supremo Electoral (TSE), en respuesta ...
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Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014 
7.5 Demanda de inconstituc...
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demandante considera que la atribución constitucional 
que los partidos políticos o coaliciones tie...
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FUSADES, a través del Departamento de Estudios Legales, presenta el Informe de Coyuntura Legal e Institucional del primer semestre de 2014, el jueves 28 de agosto de 2014. Entre los temas más relevantes que contiene el informe, podemos mencionar los siguientes: Estado de Derecho: Han disminuido los ataques contra la Sala de lo Constitucional, lo cual es muy importante para el Estado de derecho. Algunas de las sentencias emitidas este semestre tendrán sus efectos más fuertes durante la próxima campaña electoral, como el caso de la resolución que definió el alcance de la prohibición de los funcionarios públicos para participar en política partidaria y la limitación de hacer campaña fuera de los plazos constitucionales. El TSE que juega un papel muy importante en el cumplimiento de esta sentencia y durante este semestre y en el contexto de las elecciones presidenciales, ha quedado claro que la justicia electoral sigue siendo una tarea pendiente en el país, por lo que es importante que se apruebe una reforma constitucional que modernice el sistema electoral, separando las funciones administrativas y jurisdiccionales del TSE.

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  1. 1. Informe de coyuntura legal e institucional Estudios Legales Primer Semestre 2014
  2. 2. 2 La preparación de este informe concluyó el 31 de julio de 2014 ISSN 2218-6859 Key title: Informe de Coyuntura Legal e Institucional Abbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst. Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSADES Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.
  3. 3. Estudios Legales Primer Semestre 2014 Informe de coyuntura legal e institucional
  4. 4. Índice general pág RESUMEN EJECUTIVO i SIGLAS UTILIZADAS v INTRODUCCIÓN vii ESTADO DE DERECHO 1 1. INTRODUCCIÓN 2 2. INDICADORES: EL ÍNDICE DE ESTADO DE DERECHO 2014 2 3. RELACIONES INTERORGÁNICAS: CONTROLES DEL EJECUTIVO SOBRE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA 4 4. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN 5 4.1 Clasificación de decretos legislativos emitidos 5 4.2. Decretos legislativos mediante dispensa de trámites 6 4.3 Funcionamiento del Diario Oficial 7 4.4 Emisión de reglamentos 7 4.5 Normas municipales 8 5. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS DE SEGUNDO GRADO 8 6. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 9 6.1 Actividad jurisprudencial de las salas 9 6.2 Sentencias de inconstitucionalidad 10 6.3 Sentencias destacadas en temas constitucionales 11 6.3.1 Inconstitucionalidad del FONAT 11 6.3.2 Se ampara a ciudadanos y se ordena a la FGR investigar, en virtud del derecho a la verdad 11 6.3.3 Admisión de inconstitucionalidad en contra de que los expresidentes se hagan automáticamente diputados del PARLACEN 12 6.4 Las resoluciones de Corte Plena 13 6.5 Sanciones a funcionarios judiciales y profesionales del derecho 14 7. SISTEMA ELECTORAL 16 7.1 Prohibición de los funcionarios de hacer política partidista 17 7.2. Garantía del derecho al voto y ampliación de la vigencia del DUI 19 7.3 El papel del TSE en las elecciones 19 7.4 Improcedente amparo sobre conteo voto por voto 20 7.5 Demanda de inconstitucionalidad de elección del Presidente del TSE 22
  5. 5. 7.6. Inconstitucionalidad de la candidatura del expresidente Saca 25 8. ASPECTOS LEGALES SOBRE EL NUEVO GOBIERNO 26 9. CONCLUSIONES 27 SEGURIDAD CIUDADANA 29 1. INTRODUCCIÓN 30 2. PREVENCIÓN 30 2.1 Tregua entre pandillas 30 2.1.1 Nuevos procesos de prevención 32 2.2 Omiten formular una política de prevención de la delincuencia juvenil 32 2.3 Prevención y seguridad escolar 32 3. COMBATE A LA CRIMINALIDAD 33 3.1 Homicidios y extorsiones 33 3.2 Aplican Ley Antiterrorista 36 3.3 Poco combate al delito de agrupaciones ilícitas 36 3.3.1 Vínculos de algunas pandillas con el tráfico de drogas 37 3.4 Metas de seguridad en el Asocio para el Crecimiento 38 4. CUMPLIMIENTO DE LA PENA Y REHABILITACIÓN 39 4.1 Grave hacinamiento carcelario 39 4.2 Deficiente seguridad penitenciaria 39 4.3 Sin ejecutarse préstamo por $71 millones para fortalecimiento penitenciario 40 4.4 Nuevos Juzgados de Vigilancia Penitenciaria y de Ejecución de la Pena 40 4.5 Reos en fase de confianza y semilibertad 40 4.6 Omisión de regular deserción y rehabilitación de pandilleros 41 5. ATENCIÓN A VÍCTIMAS Y TESTIGOS 41 5.1 Testigos criteriados 41 6. SITUACIÓN DE LAS INSTITUCIONES ESTATALES DE SEGURIDAD 42 6.1 PNC 42 6.1.1 Al alza enfrentamientos entre PNC y delincuentes 42 6.1.2 Complicidad de algunos elementos de la PNC con el crimen organizado 43 6.1.3 Hacinamiento obliga a recluir detenidos junto a condenados 43 6.2 Fuerza Armada 45 6.2.1 Tareas de seguridad pública 45 6.2.2 Miembros del Ejército expulsados por nexos con pandillas 46 6.2.3 Iniciativa de Ley Reguladora de la Baja Disciplinaria Militar 46
  6. 6. 6.3 FGR 47 6.3.1 Presupuesto FGR 2014 47 6.3.2 Allanamientos de la FGR en instituciones del Gobierno 47 6.4 Instituto de Medicina Legal 48 6.5 Instituciones del Estado hacen declaraciones sobre grupos al margen de la ley 48 7. NUEVAS LEYES Y REFORMAS EN MATERIA DE SEGURIDAD 49 7.1 Sancionan reformas incompletas a la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos 49 7.2 Nuevos tribunales y fiscales especializados en extinción de dominio 49 7.3 Aprueban reformas a la Ley Especial para la Intervención de las Telecomunicaciones 50 7.4 Aprueban reformas al Código Procesal Penal para investigar de inmediato desapariciones 50 7.5 Aumentan penas para quienes atenten contra cuerpos de seguridad 50 7.6 Leyes y reformas en materia de seguridad que continúan pendientes 50 8. NUEVO GABINETE DE SEGURIDAD PÚBLICA 51 9. CONCLUSIONES 52 CLIMA DE NEGOCIOS Y LEGISLACIÓN COMERCIAL 53 1. INTRODUCCIÓN 54 2. INDICADORES DE PAÍS 55 3. LEGISLACIÓN DE NEGOCIOS 59 3.1. Fomento a la inversión 59 3.1.1 Leyes para los asocios público privados 59 3.1.2 Paquete de leyes proinversión 60 3.1.3 Normativa de comercio internacional 63 3.1.4 Aduanas 63 3.1.5 Regulación de libre competencia 65 3.2. Finanzas públicas y aspectos tributarios 66 3.2.1 Regulación presupuestaria 66 3.2.2 Tributos nacionales 67 3.2.3 Tributos municipales 68 4. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO 69 4.1 Regulación sobre la infraestructura pública 69
  7. 7. 4.2 Regulación de energía 70 4.3 Simplificación de trámites y mejora regulatoria 71 4.4 Profesionalización de los funcionarios 72 5. CONCLUSIONES 73 TRANSPARENCIA 74 1. INTRODUCCIÓN 75 2. INDICADORES 75 2.1 Encuesta Dinámica Empresarial 75 2.2 Encuesta IUDOP de mayo 2014 77 2.3 Índice de Estado de derecho 78 3. TRANSPARENCIA A NIVEL REGIONAL 78 3.1 Análisis de cumplimiento de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) 78 3.2 Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC) de la Organización de Estados Americanos (OEA) 79 3.3 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) 81 4. ESTADO DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 82 5. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS 84 5.1 Corte de Cuentas de la República 84 5.1.1 Proceso de elección 84 5.1.2 Desempeño 86 5.1.3 Reformas a Ley de la CCR 87 5.2 Fiscalía General de la República (FGR) 87 5.3 Sección de Probidad de la CSJ 89 5.4 Asamblea Legislativa 90 5.5 Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción (STA) 90 5.6 Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) 91 5.7 Tribunal de Ética Gubernamental (TEG) 95 6. LIBERTAD DE EXPRESIÓN 97 6.1 Demandas por difamación del presidente de la República 97 6.2 Regulación de medios 97 7. PROYECTO DE LEY DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA 99 8. CONCLUSIONES 100
  8. 8. Resumen ejecutivo • Primer semestre 2014 Estudios i RESUMEN EJECUTIVO Legales En esta edición del Informe de Coyuntura Legal e Institucional se hace referencia a los acontecimientos que han impactado la situación del Estado de derecho en el primer semestre de 2014, y se relacionan con las perspectivas que generan, utilizando un enfoque sencillo, en el que se describe la situación en cada tema y su importancia para el sistema jurídico e institucional que debe estar al servicio de los ciudadanos. Las áreas del Estado de derecho con mayor actividad en este semestre han sido la administración de justicia y el sistema jurídico electoral. El informe inicia señalando cómo se percibe a nuestro país en el ámbito internacional. El Índice de Estado de Derecho es una medición numérica muy importante que contiene una serie de indicadores que permiten comparar la situación del Estado de derecho en 99 países. El Salvador está ubicado en la medianía de las calificaciones en la mayoría de temas, con una calificación agregada de 0.48 sobre 1. Eso demuestra que hay mucho trabajo por hacer para mejorar en futuras ediciones de este índice, pero a la vez, que hay cosas que valen la pena defender. El informe también se ocupa de las relaciones del Órgano Ejecutivo con el Legislativo. Los controles por excelencia que tiene el primero sobre el segundo son los vetos y las observaciones. Desde la perspectiva jurídica, su utilización es un mecanismo constitucional de frenos y contrapesos y desde la política, puede indicar el apoyo o falta de este que tiene el Presidente en la Asamblea. El expresidente Funes vetó 36 decretos, y es el segundo que más ha utilizado este mecanismo, después del expresidente Francisco Flores que realizó 59. Los vetos emitidos se dieron conforme al marco legal aplicable y no se puede decir que representaron un problema de gobernabilidad. La separación de poderes es fundamental en una república democrática, pero también lo son los controles entre los poderes. En igual forma, el informe monitorea los cambios normativos provenientes desde la Asamblea Legislativa, el Órgano Ejecutivo y las municipalidades. Siempre es de especial interés la ratificación de una reforma constitucional. El 12 de junio se ratificó el Acuerdo de Reforma Constitucional mediante el cual se reconoce a los pueblos indígenas, un tema cuyas incidencias para el futuro no están claras. También es relevante la creación de los tribunales ambientales, los de extinción de dominio y la conversión de los juzgados de tránsito en juzgados de vigilancia penitenciaria. Además, dos leyes fueron creadas en el tema de inversiones: la Ley de Creación del Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador y la Ley de Protección, Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa. En materia de justicia, es destacable que durante este semestre ha disminuido la confrontación entre la Sala de lo Constitucional y los otros poderes del Estado. Sin embargo, preocupa la desobediencia a la medida cautelar en el proceso contra las disposiciones del Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano, que permiten que los expresidentes se vuelvan automáticamente diputados de esta institución. Además, la actividad de Corte Plena en materia disciplinaria ha sido mayor en comparación con semestres anteriores. A pesar que el número de expedientes activos sigue siendo alto, comparado con el semestre anterior, se dictaron casi el triple de resoluciones de sanción y exoneración contra miembros de la carrera judicial y 15 veces más en materia de abogados y notarios. Es necesario que se mantenga esta tendencia, pues el tema disciplinario es una de las áreas en las que mayores desafíos enfrenta la CSJ.
  9. 9. ii Resumen ejecutivo • Primer semestre 2014 Informe de coyuntura legal e institucional En materia jurídico electoral, en este semestre quedó claramente definido en la jurisprudencia el alcance de la prohibición de los funcionarios públicos para participar en política partidaria, así como la prohibición de hacer campaña fuera de los plazos constitucionales, lo cual se debe respetar desde la próxima campaña electoral para las elecciones municipales y de diputados de 2015. Además, la Sala de lo Constitucional continuó con su línea jurisprudencial de que la Constitución no permite que quienes tienen vinculaciones partidarias, ejerzan cargos de control jurisdiccional al declarar inconstitucional el nombramiento del presidente del TSE. Esto no significa que se ha solventado el problema de la partidización de esta institución, pero presenta una oportunidad para que la Asamblea Legislativa modernice el sistema electoral, separando las funciones administrativas y jurisdiccionales del TSE, creando una justicia electoral fuerte por la calidad e independencia de sus miembros. En materia de seguridad ciudadana, este semestre se ha convertido en el segundo período consecutivo en el que se advierte una tendencia al alza en los homicidios, en comparación con el mismo semestre del año pasado y en comparación con el semestre anterior. La llamada tregua ha demostrado no ser sostenible y la FGR actualmente desarrolla una investigación contra algunos funcionarios y exfuncionarios por presuntos delitos cometidos en el marco de la tregua. El nuevo Gobierno se ha desmarcado de la misma y ha anunciado que impulsará un nuevo proceso de pacificación, enfocado en la prevención. Los enfrentamientos entre las autoridades de seguridad y los delincuentes han alcanzado un aumento del 353%, lo cual ha motivado el endurecimiento de penas y la aplicación de la Ley Antiterrorista contra aquellos que atenten contra elementos de seguridad. La entrada en vigencia de algunas reformas al Código Procesal Penal permite decretar sobreseimiento definitivo cuando una autoridad afecta bienes jurídicos protegidos en el ejercicio de sus funciones. Por otro lado, algunos funcionarios han informado sobre la expulsión o destitución de policías, estudiantes de la ANSP y miembros de la Fuerza Armada, por haberse demostrado que tenían vínculos con las pandillas. El hacinamiento carcelario ronda el 334%, lo que ha obligado a que el 80.9% de las personas que están detenidas en bartolinas policiales, sean personas que deberían de estar en los centros penales o en centros preventivos. A la fecha no se ha ejecutado el préstamo por $71 millones que fue aprobado en el semestre pasado, para fortalecer el sistema penitenciario, y algunas iniciativas de ley que podrían ayudar a disminuir el problema continúan pendientes. El clima de negocios continúa deteriorado, como se advierte en el descenso de la posición del país en el Índice de Libertad Económica 2014 de la Fundación Heritage y los resultados de la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, y para cambiar esta situación se requiere que el Gobierno aborde los principales problemas de la inversión -la inseguridad ciudadana, el bajo ciclo económico y la incertidumbre-, mediante políticas públicas efectivas y coordinadas con el sector privado. El Asocio para el Crecimiento y Fomilenio II, son proyectos importantes para atender los dos principales problemas que afectan el crecimiento económico del país -la inseguridad ciudadana y la falta de productividad del sector transable-. No obstante, estos proyectos requieren a su vez estar acompañados de un compromiso de alto nivel que asegure una efectiva ejecución que conduzca a que las medidas del Asocio puedan impactar, por ejemplo, en la inseguridad ciudadana que se
  10. 10. iii Estudios Legales vive en el país, que permitan el cumplimiento de los requisitos para la firma del convenio de Fomilenio II, y brinden señales certeras y positivas a la sociedad, a través del cumplimiento de los laudos arbitrales y búsqueda de entendimientos con inversiones exitosas en el país. La aprobación de las leyes favorables al clima de negocios, tales como las reformas a la Ley APP y la Ley de PROESA, así como el nombramiento de un Comisionado Presidencial para la Inversión, son oportunidades para atender la falta de crecimiento económico. Adicionalmente, las reformas a la Ley APP constituyen un paso favorable para impulsar un nuevo esquema de inversión pública ante los limitados recursos del Estado. El reto mayor está en su implementación, ya que si bien la mayoría de las reformas fueron positivas, aún persiste una intervención excesiva de la Asamblea Legislativa para ciertos proyectos, lo que podría generar un desincentivo para los inversionistas. Además, se considera que el nuevo reto del Gobierno es contar con los mejores funcionarios en las distintas instituciones, que permitan potenciar al país como líder en temas de inversión, exportación y APP, y así apoyar la ejecución exitosa de diversos proyectos de infraestructura, tales como la ampliación del aeropuerto internacional y la concesión del Puerto La Unión Centroamericana. Al cierre de este informe, sigue pendiente la aprobación de la Ley de Firma Electrónica y de la Ley de Estabilidad Jurídica para la Inversión, así como el asegurar la efectiva implementación de las leyes de agilización de trámites para la construcción, garantías mobiliarias y los tratados comerciales con la Unión Europea y Estados Unidos. Además, es preciso iniciar la discusión sobre leyes para la inversión, tales como nuevas leyes de defensa comercial e insolvencia empresarial, y reformas a la regulación de arbitrajes, concesiones para la generación de energía, gobierno corporativo, inicio de empresas y aduanas. En materia de finanzas públicas se destacan, entre otros acontecimientos jurídicos: a) la inconstitucionalidad de algunas disposiciones de la “Ley de impuesto específico a las llamadas telefónicas provenientes del exterior que terminan en El Salvador” y de la “Ley especial para la constitución del fondo para la atención de víctimas de accidentes de tránsito”, conocida como Ley FONAT, y b) la presentación de la tercera reforma fiscal compuesta por la solicitud de dos autorizaciones para la emisión de bonos, el anteproyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal, dos nuevos impuestos -uno a la propiedad inmobiliaria y otro a transacciones financieras-, así como cuatro reformas a la legislación tributaria. Esta propuesta es incompleta y la reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta podría adolecer de inconstitucionalidades, por una parte, el “activo neto” como hecho generador no guarda relación con la capacidad contributiva de los sujetos, incumpliendo el principio de equidad tributaria, y por otra, se utiliza las “rentas brutas” como parámetro para establecer el límite para el pago mínimo, lo cual fue declarado inconstitucional en la sentencia del proceso de inconstitucionalidad 18-2012. Al cierre de este infome se creó una Comisión Técnica para analizar las propuestas presentadas y presentar soluciones integrales con visión de largo plazo. Finalmente, el problema de la burocracia persiste, lo cual continúa restando competitividad a los salvadoreños, por lo que se requiere de un enfoque sistémico que permita dar soluciones específicas a un problema multicausal. Un importante paso sería la aprobación de la ley sobre procedimientos administrativos, una norma que regule las relaciones entre la Administración Pública y la ciudadanía, así como una política integral de mejora regulatoria, que incluya la simplificación de trámites y que la normativa que se apruebe debe responder a un análisis costo beneficio.
  11. 11. iv Informe de coyuntura legal e institucional Resumen Ejecutivo • Primer semestre 2014 Además, es indispensable aprobar una nueva política del servicio civil, que incluya la renovación de su marco legal, para asegurar que el servicio público sea orientado a las necesidades de la ciudadanía y preservar la estabilidad de los funcionarios. En el Eje de Transparencia, se da seguimiento a hechos relacionados con la promoción del acceso a la información pública, la probidad gubernamental y la lucha contra la corrupción. En este semestre, generó expectativas positivas que el Presidente Sánchez Cerén haya iniciado un nuevo período presidencial comprometiéndose a dirigir el país “con honradez, austeridad, eficiencia y transparencia”. Sin embargo, los empresarios consultados en la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, durante el primer trimestre de 2014, continuaron colocando la corrupción de las instituciones públicas dentro de los cinco obstáculos para la operación y crecimiento de sus negocios. Por otra parte, el Índice de Estado de Derecho 2014, de The World Justice Project, evalúa a El Salvador como uno de los países que más deficiencias tiene en cuanto al desarrollo de un “gobierno abierto”, colocando al país en la posición 84 de 99 evaluados; siendo el acceso a la información el subfactor peor evaluado. Por tanto, las mediciones continúan mostrando que hay mucho trabajo por realizar para fortalecer a las instituciones salvadoreñas en su desempeño relacionado con la transparencia. La implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública enfrenta obstáculos como la falta de presupuesto del Instituto de Acceso a la Información Pública, IAIP; el incumplimiento a las resoluciones de este ente rector por entidades obligadas; la falta de nombramiento de funcionarios clave como oficiales de información y encargados de archivos; lo cual, en general, continúa mostrando que el principal obstáculo es la falta de real compromiso con el cumplimiento de la ley. En este semestre se judicializaron casos de corrupción contra exfuncionarios de alto perfil. Iniciando su tramitación en un tiempo de campaña electoral y de manera altamente mediatizada, las instituciones del sistema tienen la responsabilidad de aplicar la ley imparcialmente y no permitir la instrumentalización de estos procesos. En este semestre también se ha iniciado la discusión de reformas profundas a la regulación de los medios de comunicación, públicos y privados, tanto por la vía de propuestas de ley como por la presentación ante la Sala de lo Constitucional de dos demandas de inconstitucionalidad a la legislación vigente. En la Asamblea Legislativa se están estudiando los proyectos de Ley de Medios de Comunicación Públicos y de Ley de Radiodifusión Comunitaria, los cuales tienen deficiencias técnicas y que consideramos pueden limitar el ejercicio del derecho a la libre expresión. Los procesos de inconstitucionalidad presentados por organizaciones de la sociedad civil buscan que se cambie el mecanismo de concesión de frecuencias para radio y televisión, por considerar que el vigente viola derechos constitucionales. Además, preocupó como fueron otorgadas algunas concesiones por parte de la SIGET, las cuales fueron suspendidas por una medida cautelar en uno de los procesos de inconstitucionalidad pendientes al cierre del semestre. Todo indica que es inminente una discusión sobre cómo diseñar una nueva manera de asignar frecuencias a radios y televisoras comunitarias, estatales y privadas. Sin embargo, esta debe darse en el marco del respeto a la libertad de expresión y la libre competencia, evitando cualquier tipo de control político de los medios de comunicación.
  12. 12. Siglas utilizadas • Primer semestre 2014 Estudios v SIGLAS UTILIZADAS • AGA: Alianza para el Gobierno Abierto • APC: Asocio para el Crecimiento • APP: Asocios Público Privados • ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública • ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político • CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos de América • CCR: Corte de Cuentas de la República • CE: Código Electoral • CEL: Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa • CNJ: Consejo Nacional de la Judicatura • CNUCC: Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción • CSJ: Corte Suprema de Justicia • DEL:Departamento de Estudios Legales de FUSADES • DGCP: Dirección General de Centros Penales • D.L.: Decreto Legislativo • D.O.: Diario Oficial • FGR: Fiscalía General de la República • FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político • Fomilenio: Fondos del Milenio de El Salvador • FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social • GOES: Gobierno de El Salvador • IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública • LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública • LGE: Ley General de Electricidad • MESICIC: Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción • MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública • OEA: Organización de los Estados Americanos • PNC: Policía Nacional Civil • RIAL: Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa Legales
  13. 13. • SC: Superintendencia de Competencia • SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones • SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción • STA: Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción • TEG: Tribunal de Ética Gubernamental • TSE: Tribunal Supremo Electoral • UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública • USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional* vi *Por sus siglas en inglés Informe de coyuntura legal e institucional Siglas utilizadas • Primer semestre 2014
  14. 14. vii Estudios Legales Introducción • Primer semestre 2014 INTRODUCCIÓN El Informe de Coyuntura Legal e Institucional del Departamento de Estudios Legales (DEL) presenta un análisis de los acontecimientos más relevantes del semestre, agrupados en cuatro grandes ejes: 1. Estado de derecho e institucionalidad, 2. Seguridad ciudadana, 3. Clima de negocios y legislación comercial, y 4. Transparencia. Este trabajo periódico que se ha venido realizando desde hace casi 5 años, permite observar la realidad de un periodo determinado, así como establecer comparaciones con periodos anteriores. Los temas que se han incluido en esta edición, son aquellos que pueden tener mayor interés para el público en general y para la comunidad jurídica en particular. El análisis que se realiza es eminentemente legal, contrastando los hechos, los comportamientos de los funcionarios, las reformas o normas aprobadas con el “deber ser” plasmado en la Constitución y en la normativa vigente. La metodología aplicada para la elaboración de este informe consiste en una verificación diaria de los hechos que ocurren en nuestro país, con el propósito de obtener información sobre la realidad nacional de diversas fuentes y opiniones. Para la obtención de estadísticas e informes públicos, se formulan solicitudes basadas en la Ley de Acceso a la Información Pública. También se ocupan estadísticas, memorias de labores institucionales e información publicada en los portales electrónicos de cada institución. Para la obtención de información de fuentes privadas, se ocupan noticias de medios de información, estudios académicos y se llevan a cabo algunas entrevistas con actores claves o expertos en la materia. Asimismo, se examinan estudios internacionales que analizan la realidad nacional o que construyen indicadores en los que se evalúa a nuestro país, con el propósito de determinar si durante el periodo analizado hemos mejorado o no respecto de periodos anteriores. En varios de los temas incluidos en el informe, se incorporan indicadores producidos por FUSADES, como la Encuesta Dinámica Empresarial. En algunos casos, en los que el DEL reúne información de distintas fuentes, también se procede a elaborar estadísticas o indicadores propios. Una vez reunida la mayor cantidad de información relevante sobre un tema, se analiza desde una perspectiva crítica y propositiva con el objetivo de señalar fallas e incumplimientos o mejoras, así como de proponer algunas soluciones o mejores prácticas. El periodo cubierto por esta edición del informe incluye desde el 1 de enero hasta el 30 de junio de 2014.
  15. 15. EJE ESTADO DE DERECHO 1 Estudios Legales
  16. 16. 2 1. INTRODUCCIÓN Lo que sucede en el sistema jurídico e institucional, casi nunca es un acontecimiento aislado. Por un lado, es efecto de situaciones anteriores, y por otro, tendrá implicaciones en el futuro. En esta edición del Informe de Coyuntura Legal e Institucional se presentan los acontecimientos que han impactado la situación del Estado de derecho en el primer semestre de 2014, y se relacionan con las perspectivas que generan, utilizando un enfoque sencillo, en el que se describe la situación en cada tema y su importancia para el sistema jurídico e institucional, tan necesarios para el buen funcionamiento de la sociedad. 2. INDICADORES ESTADO DE DERECHO El “Índice de Estado de Derecho” es publicado anualmente por The World Justice Project y evalúa los principios fundamentales del Estado de derecho en 99 países alrededor del mundo. Se nutre de entrevistas realizadas en 2013 a expertos y ciudadanos de las tres principales ciudades de cada país, para el caso de El Salvador, San Salvador, Santa Ana y San Miguel1. El índice mide 47 indicadores, agrupados en los ocho grandes factores que se observan en el cuadro 1 y permite la comparación de cada uno en términos globales, entre los países de determinada región y entre los que tienen ingresos similares2. En 2014, por primera vez se ofrece una calificación general de Estado de derecho de forma agregada y no solo la de sus factores. El Salvador obtuvo 0.48 de 1 y se ubica en la posición 64 de los 99 países evaluados, y así como en el agregado, la mayoría de factores también se ubican en la medianía del ranking. Por los elementos que se miden, orden y seguridad aparece con una alta puntuación –algo que merece una explicación-; luego, la protección de derechos fundamentales. Las peores notas están en efectividad de la justicia penal y gobierno abierto3. El tema que principalmente llama la atención es que, con los elevados problemas de delincuencia que tiene El Salvador, su mejor calificación sea en orden y seguridad (0.66). Esto se explica en parte porque para hacer comparables los diferentes países, este factor contiene varios elementos que, a pesar que pueden no ser un problema en El Salvador, tienen un peso en la puntuación. Se trata de una debilidad del índice, pues genera cierta distorsión en el resultado. La nota en orden y seguridad se ve elevada porque un tercio de esta lo representan la ausencia de conflicto armado o guerra civil, en lo cual se obtuvo la máxima nota, es decir, 1 de 1. La ausencia de crimen obtuvo 0.57 de 1 y la ausencia de justicia por propia mano, 0.42 de 1. Orden y seguridad es el único factor con un cambio en relación al índice anterior, mejorando de 0.58 a 0.66, probablemente debido a la reducción de homicidios ocurrida durante 2012 y 2013, como consecuencia de la tregua entre pandillas. Informe de coyuntura legal e institucional Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
  17. 17. 3 Estudios Legales El segundo factor mejor evaluado es la protección de los derechos fundamentales, donde el respeto del Estado a la vida y la seguridad de las personas (0.76), así como la libertad de religión (0.75) obtienen puntajes destacados; mientras que el respeto al debido proceso (0.46) y los derechos laborales (0.5) son los subfactores con los peores resultados. Se sabe que las instituciones que intervienen en los procesos penales, como la Procuraduría General de la República y la Fiscalía General de la República, llaman la atención constantemente sobre sus limitaciones de recursos. Por otra parte, el factor peor evaluado es la efectividad de la justicia penal. Las cárceles están operando al 334% de su capacidad, por lo cual no es extraño que en el subfactor de efectividad del sistema correccional, la nota sea de 0.03 sobre uno, es decir, 3% de la nota posible. Tampoco extraña que en efectividad de las investigaciones, la puntuación sea de 0.15. El segundo factor peor evaluado es Gobierno abierto, dentro del cual el elemento mejor evaluado es leyes estables (0.42) y el peor, derecho de información (0.25). Una posible explicación a esta última puntuación puede ser la obstaculización sistemática de la vigencia y efectividad de la Ley de Acceso a la Información Pública, la cual ha tenido que enfrentar falta de nombramiento de funcionarios, un reglamento ejecutivo abiertamente inconstitucional y falta de asignación oportuna de presupuesto para la creación del instituto garante de la ley. Las mediciones de la situación de Estado de derecho, aunque no son perfectas, son de gran importancia para esbozar una idea de las áreas de mejor desempeño y las que presentan mayores desafíos en la consecución de una situación social donde los ciudadanos tienen reglas justas y claras para poder desarrollar su potencial. En El Salvador, de acuerdo con el Índice de Estado de Derecho, la justicia penal es el mayor reto, donde la impunidad es un gran problema que sigue sin medirse efectivamente y algunos aspectos como el hacinamiento penitenciario, son insostenibles. Próximamente, el tema penitenciario podría moverse en uno u otro sentido: con la ejecución de un préstamo del Banco Centroamericano de Integración Económica ya aprobado para invertir en el sistema penitenciario podría mejorarse; pero si las medidas no son suficientemente drásticas, el incremento constante de reos empeorará esta situación, con el riesgo de colapso absoluto del sistema. El tema de orden y seguridad que ha mostrado una mejoría por las razones que se exponen anteriormente, no podría mantenerse en esa ruta si se refleja en el indicador que la tregua entre pandillas que generó una disminución de los homicidios, se ha debilitado, tal como se expone en el Eje de Seguridad de este mismo informe. Cuadro 1. Calificación de los factores del Estado de derecho en El Salvador El Salvador (San Salvador, San Miguel, Santa Ana) Región: Latinoamérica y el Caribe4 Renta: Media baja5 Puntaje total: 0.48 Posición global : 64/99 Posición regional: 9/16 Factores Calicación Posición mundial Posición regional Entre países de renta media baja Separación de poderes 0.49 66/99 9/16 11/24 Ausencia de corrupción 0.46 53/99 7/16 6/24 Gobierno abierto 0.37 84/99 15/16 19/24 Derechos fundamentales 0.62 42/99 6/16 3/24 Orden y seguridad 0.66 70/99 4/16 15/24
  18. 18. Factores Calicación Posición mundial 4 Informe de coyuntura legal e institucional Fuente: The Rule of Law Index 2014, por The World Justice Project. Los controles por excelencia que tiene el Órgano Ejecutivo sobre la Asamblea Legislativa son los vetos y las observaciones. Desde la perspectiva jurídica, su utilización es un mecanismo constitucional de frenos y contrapesos; desde el punto de vista político puede ser un indicador de problemas de gobernabilidad, pues a mayor número de vetos u observaciones, se evidencia cierta confrontación entre el Legislativo y el Ejecutivo y, probablemente, falta de apoyo del primero para que el segundo lleve a cabo sus planes. El cuadro 2 muestra un comparativo de los vetos por periodo presidencial desde 1984 hasta 2014. El expresidente Funes es el segundo con más vetos, en total 36, después del expresidente Francisco Flores, quien realizó 59. Los vetos fueron generalmente bien utilizados y no se puede asegurar que representen un problema de gobernabilidad. Lamentablemente, no se cuenta con la serie de observaciones de los presidentes anteriores, pero se sabe que el expresidente Funes realizó 61 durante su periodo presidencial. Los cuadros 3 y 4 muestran los vetos y observaciones del primer semestre de 2014. Fuente: Elaboración propia con base en “Las Instituciones Democráticas II” y conteos propios. Posición regional Entre países de renta media baja Separación de poderes 0.49 66/99 9/16 11/24 Ausencia de corrupción 0.46 53/99 7/16 6/24 Gobierno abierto 0.37 84/99 15/16 19/24 Derechos fundamentales 0.62 42/99 6/16 3/24 Orden y seguridad 0.66 70/99 4/16 15/24 Aplicación de las leyes 0.49 52/99 7/16 6/24 Acceso a la justicia civil 0.47 62/99 7/16 11/24 Efectividad de la justicia penal 0.31 90/99 12/16 19/24 3. RELACIONES INTERORGÁNICAS: CONTROLES DEL EJECUTIVO SOBRE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Cuadro 2. Vetos presidenciales por periodo de gobierno Presidencia Número de vetos Napoleón Duarte (1984-1989) 20 Alfredo Cristiani (1989-1994) 1 Armando Calderón Sol (1994-1999) 4 Francisco Flores (1999-2004) 59 Antonio Saca (2004-2009) 0 Mauricio Funes (2009-2014) 36 Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
  19. 19. Conteo Ingreso a plenaria Fecha y asunto Comentarios 1 Plenaria 86, del 13-2-2014 Veto del 10-2-2014, contra el Decreto Legislativo 616, del 23-1-2014, mediante el cual se incluye la importación y exportación de mercancías en la suspensión del pago de US$ 18 por la revisión no intrusiva Fuente: Elaboración propia Fuente: Elaboración propia 4. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN 5 Estudios Legales Durante este semestre se aprobaron (aunque no necesariamente se volvieron vigentes) 124 decretos legislativos, bastante menos que los 187 del semestre anterior, como lo muestra el cuadro 5. Los más numerosos fueron las exoneraciones particulares de impuestos y en segundo lugar, las reformas a la Ley de Presupuesto. Se emitieron diez nuevas leyes permanentes, de las cuales una fue declaración de patrimonio cultural, tres fueron declaraciones de días especiales, incluido el “Día Nacional del Camote” que se celebrará el tercer sábado de junio de cada año; se crearon los tribunales ambientales, los de extinción de dominio y se convirtieron los juzgados de tránsito en juzgados de vigilancia penitenciaria. Además, fueron emitidas dos leyes en el tema de inversiones: la Ley de Creación del Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador y la Ley de Protección, Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa. Finalmente, también se emitió la Ley de Desarrollo y Protección Social. Siempre es de especial interés la ratificación de una reforma constitucional, debido a la naturaleza suprema de estas normas. El 12 de junio, se ratificó el Acuerdo de Reforma Constitucional No. 5, de fecha 25 de abril de 2012, para modificar el art. 63 de la Constitución de la República, a fin de reconocer a los pueblos indígenas. En 2012, el acuerdo pasó desapercibido por la opinión pública. Cuadro 3. Vetos del primer semestre de 2014 Cuadro 4. Observaciones del primer semestre de 2014 Razones de inconstitucionalidad 2 Plenaria 90, del 20-3-2014 Veto del 5-3-2014 contra el Decreto Legislativo 629, del 20-2-2014 que suspende la tasa de US$ 18, por la revisión no intrusiva de mercadería en las aduanas Razones de inconveniencia Conteo Ingreso a plenaria Fecha y asunto Comentarios 1 Plenaria 95, del 2-5-2014 Observaciones del 25-4-2014, a la Ley de Creación del Organismo Promotor de Exportaciones e Importaciones de El Salvador Aceptadas en la sesión 96, del 8 de mayo de 2014 4.1 Clasificación de decretos legislativos emitidos
  20. 20. Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014 Cuadro 5. Decretos legislativos del primer semestre de 2014 y segundo semestre 2013 Tipo de decreto Primer semestre Exoneraciones de impuestos 19 23 Reformas a la Ley de Presupuesto 16 44 Leyes transitorias y prórrogas de leyes 15 16 Reformas a leyes existentes 12 26 Delimitaciones municipales 11 8 Autorizaciones para recibir condecoraciones 11 6 Leyes permanentes 10 10 Autorizaciones para contratar préstamos 8 1 rgadas 4 16 Autorizaciones de transferencia de bienes del Estado 3 9 Reformas a la Ley de Salarios 3 2 Autorización de indultos 2 0 Autorización de inhumaciones 2 0 Interpretaciones auténticas 1 0 Autorización al Presidente de la República para salir del país 1 0 Autorización a buque extranjero 1 0 Convenios de préstamo o donación 1 3 Presupuestos especiales 0 3 Elección de funcionarios 0 2 Ley de Salarios 2014 0 1 Ley de Presupuesto 2014 0 1 TOTAL 124 187 Fuente: Elaboración propia con base en el índice de decretos de la Asamblea Legislativa y resumen de las sesiones plenarias 6 Informe de coyuntura legal e institucional 2014 3 16 1 0 4.2 Decretos legislativos mediante dispensa de trámites Los llamados “madrugones legislativos” se dan cuando se distorsiona el mecanismo de la dispensa de trámites, es decir, cuando a pesar de que no exista urgencia, la disposición que se emite no se estudia Segundo semestre 2013 en una comisión legislativa, buscando sorprender a la población con algo que se espera que tenga oposición social. Por ello, en este informe se detallan las dispensas de trámites y los dictámenes que se dan
  21. 21. 7 Estudios Legales 4.3 Funcionamiento del Diario Oficial 4.4 Emisión de reglamentos en paralelo a las sesiones plenarias. De estos últimos no hubo en este semestre. Se aprobaron 37 dispensas de trámites (2 menos que el semestre anterior), de las cuales 24 fueron para decretos (el resto para acuerdos y pronunciamientos). Esto significa que del total de 124 decretos emitidos, el 20% han sido mediante este mecanismo. Desde una perspectiva cualitativa, hasta del 30 de junio, estas dispensas no implicaban normas especialmente dañinas para el país. Se referían principalmente a modificaciones presupuestarias y exoneraciones de impuestos, así como a distinciones honoríficas. El desfase entre la fecha del Diario Oficial y la de su publicación efectiva sigue siendo un problema en el proceso de formación de ley, porque puede suceder que haya normas vigentes que aún no se conocen. Al 30 de junio, el diario que circulaba era el del 27 de mayo, con un atraso de 34 días, pero durante el semestre hubo peores demoras, pues al 31 de mayo el diario publicado era el del 7 de abril, con un atraso de 54 días. En cuanto a su contenido, se destacan errores formales, por ejemplo, en el D.O. N° 42, Tomo 402 del 4 de marzo de 2014, aparece un acuerdo sin fecha, que contiene un reglamento emitido por el Ministro de Educación, indicando que entraría en vigencia el 3 de enero de 2014, o sea que fue publicado con posterioridad a la fecha en que debía tener efecto. El cuadro 6 muestra los tipos de reglamentos publicados en el primer semestre de 2014. Un semestre más continúa la costumbre de que instituciones ajenas a la Presidencia de la República emitan reglamentos o decretos. Cuadro 6. Decretos y reglamentos publicados en el Diario Oficial, primer semestre 2014 Institución 1° semestre Corte de Cuentas de la República 23 Reformas al Presupuesto Extraordinario para Reactivación Económica 20 Ministerio de Educación 12 Ministerio de Economía 11 Reformas a Reglamentos y decretos existentes 10 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (ahora Ministerio de Salud) 7 SECULTURA 4 SIGET 4 Decretos con carácter permanente emitidos por el Presidente 3 Decretos transitorios emitidos por el Presidente 3 Ministerio de Agricultura y Ganadería 3 Nuevos reglamentos emitidos por el Presidente 2 Presupuestos especiales aprobados por el Órgano Ejecutivo 2
  22. 22. Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (ahora Ministerio de Salud) 7 SECULTURA 4 SIGET 4 Decretos con carácter permanente emitidos por el Presidente 3 Decretos transitorios emitidos por el Presidente 3 Ministerio de Agricultura y Ganadería 3 Nuevos reglamentos emitidos por el Presidente 2 Presupuestos especiales aprobados por el Órgano Ejecutivo 2 Ministerio de Hacienda 2 Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano 2 Ministerio del Medio Ambiente 2 ISNA 2 Autoridad Marítima Portuaria 2 ISDEMU 1 Consejo Salvadoreño del Café 1 Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia 1 Tribunal Supremo Electoral 1 Tribunal de Ética Gubernamental 1 TOTAL 119 Fuente: Elaboración propia con base en el Diario Oficial 8 Informe de coyuntura legal e institucional De conformidad con el Diario Oficial, en este semestre se publicaron 158 ordenanzas, de las cuales 39 son permanentes, 59 son temporales o prórrogas de ordenanzas temporales y 60 constituyen reformas a ordenanzas permanentes preexistentes. Esto significa una disminución del 30% frente al segundo semestre de 2013, cuando en total hubo 226. Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014 Como en otros semestres, la actividad normativa municipal se centra en emitir ordenanzas temporales de exención de multas e intereses para pago de impuestos y tasas. Durante este semestre se ha identificado tardanza en la elección de un magistrado de la Sala de lo Constitucional y la designación del presidente de esta (cuadro 7). A pesar de que es un incumplimiento de la Asamblea Legislativa en su obligación de velar porque esté debidamente integrada esta institución, la Corte ha funcionado gracias a la previsión del art. 2 de la Ley Orgánica Judicial que establece que, en defecto del Presidente de la CSJ, ejercerán sus funciones los vocales de la Sala de lo Constitucional en el orden de su designación. Una subcomisión de la Asamblea Legislativa ha sido designada para depurar a los candidatos, pero al cierre de este informe se encontraba todavía realizando entrevistas a los aspirantes. 4.5 Normas municipales 5. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN ELECCIONES DE SEGUNDO GRADO DE FUNCIONARIOS
  23. 23. Cuadro 7: Cargos identificados como pendientes de nombrar al 30 de junio de 2014 Funcionario Sin titular desde: Responsable del nombramiento 9 Estudios Legales Fuente: Elaboración propia Si las salas de la CSJ no resuelven al menos tantos casos como los que ingresan en un semestre, están acumulando expedientes activos y, por lo tanto, afectando la pronta y cumplida justicia. La gráfica 1 muestra los casos ingresados, resueltos y acumulados en el primer semestre de 2014 y la 3 presenta el porcentaje de los casos que las salas resolvieron en relación con los que recibieron. Ambas contienen datos de enero a junio de 2014. El número de casos ingresados es la suma de los que ha recibido cada sala en cualquiera de las materias e instancias de su competencia; y en los egresados, todos aquellos concluidos por sentencia definitiva o por cualquiera de las formas anormales de terminación del proceso. En cuanto al rendimiento, las Salas de lo Constitucional, de lo Contencioso y de lo Civil han acumulado casos, mientras que la de lo Penal ha resuelto significativamente más de los que ha Regulación de suplencia por falta de nombramiento recibido, por lo que está haciendo un buen trabajo en disminuir sus expedientes activos 6. La Sala de lo Constitucional es la que resolvió más procesos durante el semestre, pero es también la que más recibió, por lo que, de todos modos, acumuló expedientes activos. También existe desfase en la elección de los magistrados de la Corte de Cuentas de la República. La Asamblea incumplió, otra vez, su obligación de nombrarlos a tiempo, lo cual es urgente, porque no existe regulación que permita llenar transitoriamente el vacío dejado por los magistrados que han terminado su periodo. La institución aún se encuentra en acefalía al cierre de este informe. 6.1 Actividad jurisprudencial de las salas 1200 1000 800 600 400 200 0 -200 Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ 6. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Gráfica 1. Casos ingresados, egresados y acumulados por las Salas de la CSJ, primer semestre de 2014 CCR El periodo del Presidente y un vocal terminó el 28 de junio y el del otro vocal terminará el 8 de julio Asamblea Legislativa No hay regulación Presidente CSJ Desde el 14 de octubre de 2013 Asamblea Legislativa Art. 2 Ley Orgánica Judicial. En defecto del Presidente de la CSJ, ejercerán sus funciones los vocales de la Sala de lo Constitucional en el orden de su designación Ingresos Egresos Acumulados 271 173 98 210 167 43 256 430 -174 22 978956 -400 Constitucional Contencioso Penal Civil
  24. 24. 10 Informe de coyuntura legal e institucional Gráfica 2. Relación ingresos/ egresos de casos, primer semestre de 2014 Penal 350% 300% 200% 150% 100% 50% 0% 168% 98% Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014 80% 80% 64% 54% 91% Salas % egresos/ingresos de casos 1er sem. 2014 2do sem. 2013 315% 250% Constitucional Civil Contencioso Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ 6.2 Enumeración de sentencias de inconstitucionalidad Cuadro 8. Sentencias definitivas de inconstitucionalidad en el primer semestre de 2014 Inicio del proceso Sentencia Asunto Fallo Duración del proceso 5-12-2011 77-2011, del 29-1 2014 Art. 341 del Código Procesal Penal No existe la inconstitucionalidad alegada 2 años y 2 meses 11-4-2013 63-2013, del 7 de febrero de 2014 Varias disposiciones de la Ley Especial para la Constitución del Fondo para la Atención de Víctimas de Accidentes de Tránsito Existe la inconstitucionalidad alegada 10 meses 5-10-2010 71-2010, del 7 de febrero de 2014 I nterpretación auténtica del art. 168 inc 1° de la Ley de Protección al Consumidor No existe la inconstitucionalidad alegada 3 años y 4 meses Enero de 2014 8-2014, del 28 de febrero de 2014 Art. 1 inc. 2° de las Disposiciones para Administración Pública en el Marco del Proselitismo Electoral y de las Actividades que el mismo c onlleva. Existe la inconstitucionalidad alegada 2 meses 16-6-2010 39-2010, del 19 de marzo de 2014 Los artículos 1, 4, 5, 6, y 7 de la Ley de Telefónicas Provenientes del Exterior que terminan en E l Salvador Existe la inconstitucionalidad alegada 3 años y 9 meses 19-10-2012 103-2012, del 11 de abril de 2014 Art. 1 del Decreto Ejecutivo n° 60 del 28 de septiembre de 2009, mediante el cual se dispone de la Fuerza Armada con el propósito de apoyar a la Policía Nacional Civil en operaciones de mantenimiento de la paz interna. No existe la inconstitucionalidad alegada 1 año y 6 meses 27-2-2014 18-2014, del 13 de junio de 2014 Decreto Legislativo n° 87, de 31 de julio de 2009, en lo relativo a la elección del señor Eugenio Chicas Martínez como magistrado del TSE Existe la inconstitucionalidad alegada 4 meses 30-7-2012 56-2012, del 18 de junio de 2014 Artículos 87 y 330, numerales del 1 al 4 del Código Procesal Penal No existe la inconstitucionalidad alegada 1 año y 11 meses
  25. 25. Art. 1 del Decreto Ejecutivo n° 60 del 28 de septiembre de 2009, mediante el cual se dispone de la Fuerza Armada con el propósito de apoyar a la Policía Nacional Civil en operaciones de mantenimiento de la paz interna. 11 Estudios Legales 19-10-2012 103-2012, del 11 de abril de 2014 6.3 Sentencias destacadas en temas constitucionales 6.3.1 Inconstitucionalidad del FONAT No existe la inconstitucionalidad alegada 1 año y 6 meses 27-2-2014 18-2014, del 13 de junio de 2014 Decreto Legislativo n° 87, de 31 de julio de 2009, en lo relativo a la elección del señor Eugenio Chicas Martínez como magistrado del TSE Existe la inconstitucionalidad alegada 4 meses 30-7-2012 56-2012, del 18 de junio de 2014 Artículos 87 y 330, numerales del 1 al 4 del Código Procesal Penal No existe la inconstitucionalidad alegada 1 año y 11 meses 12-11-2013 163-2013, del 25 de junio de 2014 Resolución del TSE, en la que inscribió al señor Elías Antonio Saca en el Registro de Candidaturas a Presidente de la República, para las elecciones del 2-II-2014 Existe la inconstitucionalidad alegada 7 meses Fuente: Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ En este apartado se analizan tres sentencias. Otras de gran importancia se refieren a temas electorales y por razones de orden, se desarrollan en el apartado 7 “Sistema electoral”. El 7 de febrero de 2014, mediante la sentencia del proceso 63-2013, la Sala de lo Constitucional expulsó del ordenamiento jurídico los artículos 15, 19, 14 a), 16, 17, 18, 20 y 25 de la Ley Especial para la Constitución del Fondo para la Atención de Víctimas de Accidentes de Tránsito (LEFONAT) y 21, 22, 23 y 24 de su reglamento. Se estableció que dichos artículos colisionaban con los principios de equidad tributaria, específicamente, en los principios de capacidad económica y reserva de ley (art. 131 ord. 6° Cn.). Se determinó que, con base en los criterios de clasificación de los tributos, se trataba de un impuesto y no de una contribución especial como se había denominado, puesto que estas presuponen un beneficio para el sujeto obligado, beneficio que no existía en este caso. Luego, al analizar los dos hechos generadores de la LEFONAT, se determinó que ser propietario de un vehículo automotor o ingresar al país conduciendo uno con placas extranjeras, no evidencia en sí mismo la capacidad económica que es indispensable para decretar un impuesto. La sentencia suspendió definitivamente el pago del referido tributo, y deja claro que sus efectos aplican solo para situaciones posteriores a la resolución. Después de la sentencia, ha surgido la duda sobre qué sucederá con este tema en el futuro. Se ha especulado que el FONAT aún está obligado a indemnizar a víctimas de accidentes, puesto que las disposiciones impugnadas son las relacionadas con el cobro de la contribución que lo financiaba; pero el resto de artículos aún tendrían vigencia y el fondo tendrá que buscar algún mecanismo de financiamiento7. Contrario a lo anterior, también se puede interpretar que las obligaciones que esta ley suscita para el Estado, ya no existen si el mecanismo de financiamiento ya no está vigente. Por ello, lo que verdaderamente debe repensarse es cómo se solventará el problema del riesgo que implica la conducción de un vehículo automotor, abriéndose a todas las opciones, incluido el tema del seguro obligatorio por daños a terceros. 6.3.2 Se ampara a ciudadanos y se ordena a la FGR investigar, en virtud del derecho a la verdad La Sala de lo Constitucional resolvió el amparo 655-2010 a favor de los familiares de las personas fallecidas durante el homicidio colectivo ocurrido en San Francisco Angulo, Tecoluca, en 1981. La demanda fue interpuesta en contra de la omisión del Fiscal General de la República de realizar las diligencias para que continuaran las investigaciones de los hechos ocurridos. Según los demandantes, la
  26. 26. 12 Informe de coyuntura legal e institucional El 29 de mayo de 2014, la Sala de lo Constitucional admitió una demanda en contra del artículo 2 del Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y Otras Instancias Políticas (Tratado del PARLACEN), en la parte que permite que los expresidentes y exvicepresidentes de la República integren este organismo automáticamente, sin que el pueblo haya votado por ellos para ese cargo. A criterio de los demandantes, esto vulnera el art. 80 Cn. que establece que los diputados del PARLACEN son de elección popular, y el art. 72, numerales 1 y 3, que se refieren al derecho ciudadano a ejercer el sufragio y a que se deben cumplir los requisitos legales para optar a cargos públicos. Además, pidieron una medida cautelar para que el Presidente Funes no asumiera en el PARLACEN. La Sala resolvió que tenía competencia y conocería el caso, porque los tratados del Derecho de Integración, al igual que los demás, están sometidos a la Constitución (art. 144 a 146, y 149). Además, otorgó la medida cautelar solicitada, estableciendo que: “el Presidente, Vicepresidente y los Designados a la Presidencia de la República de El Salvador, cuyo mandato concluye el 1-VI-2014, deberán abstenerse de ser juramentados y asumir los cargos como diputados centroamericanos y, por tanto, de integrar el PARLACEN.” El encargado de hacer las valoraciones jurídicas sobre la constitucionalidad de un tratado, en primer lugar, es el Presidente de la República, para no suscribir aquellos que afecten la Constitución; en segundo lugar, la Asamblea Legislativa que no debiera ratificarlos bajo esas circunstancias; finalmente, la Constitución contempla el control judicial de constitucionalidad. La medida cautelar estaba dirigida al expresidente para que no asuma, y al PARLACEN para que no lo juramentara. La facultad de la Sala de ordenar al expresidente Funes, ciudadano salvadoreño, es indiscutible; sin embargo, la Sala no puede evitar el accionar del PARLACEN porque no está bajo su control jurisdiccional. El expresidente Funes desconoció la resolución judicial y se juramentó en el PARLACEN, por lo que corresponde a la FGR investigar si puede haber incurrido en resposabilidad penal. Lo que sí es definitivo es que no tendría, para efectos nacionales, ninguna de las prerrogativas que tienen los diputados del PARLACEN, por ejemplo, fuero. Tal como se advierte, continúa el desafío a las resoluciones que emanan de investigación fue iniciada en 2006, y luego de varias exhumaciones, el proceso se detuvo. Ante tal situación, en 2009, solicitaron a la FGR información sobre las investigaciones realizadas, pero no obtuvieron respuesta. En la sentencia, la Sala consideró que la omisión del Fiscal General de la República vulneró los derechos de acceso a la jurisdicción, el derecho a conocer la verdad y el derecho de petición, protegidos por los artículos 2 y 18 Cn. Se expuso que si dentro de las atribuciones y deberes constitucionales del Fiscal General de la República (art. 193 Cn.), se encuentra la defensa de los intereses de la sociedad y la promoción de la acción de la justicia en defensa de la legalidad, le correspondía realizar la investigación de oficio sobre los hechos. Así, otorgó a la FGR un plazo de 5 días para que conteste las peticiones formuladas por los demandantes y ordenó que dentro de un plazo razonable, actúe acorde con la Constitución y dé inicio a una investigación seria y concluyente, con el fin de esclarecer la verdad del homicidio colectivo y que, si a su consideración se cometieron delitos, se ejerza de inmediato la acción penal. Esta sentencia sigue la línea de la actual Sala de lo Constitucional, que busca la ampliación de los derechos fundamentales y la fortaleza de la persona frente al Estado, como uno de los factores más importantes del Estado de derecho. 6.3.3 Admisión de inconstitucionalidad en contra de que los expresidentes se hagan automáticamente diputados del PARLACEN Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
  27. 27. 13 Estudios Legales la Sala de lo Constitucional, lo cual afecta el Estado de derecho en el país, lo que se agrava más cuando dichas resoluciones provienen del máximo intérprete de la Constitución. Además de la desobediencia de la medida cautelar, son preocupantes las declaraciones del Presidente de la Asamblea Legislativa, quien en lugar de referirse a la resolución, recurre a la descalificación personal de los magistrados que la dictaron8. Después del cierre de este informe, se conoció que la Sala de lo Constitucional emitió la sentencia definitiva 52-2014 del 9 de julio de 2014, mediante la cual declaró inconstitucionales las disposiciones impugnadas. 6.4 Las resoluciones de Corte Plena Esta es una medida de lo que ha hecho la Corte Plena en las diferentes atribuciones que le confiere el art. 51 de la Ley Orgánica Judicial. Se toman como base las actas de Corte Plena publicadas en el primer semestre de 2014 (cuadro 9). La primera es del 3 de octubre de 2013 y la última es del 8 de mayo de 2014. Este dato es ilustrativo, porque no se tiene certeza de que todas las actas entre esas fechas hayan sido publicadas, de hecho, tampoco se difunden en orden cronológico. Comparado al número de acuerdos aparecidos en las actas publicadas el semestre anterior, hubo un aumento de 74 acuerdos. Cuadro 9. Acuerdos de Corte Plena en las actas difundidas en el primer semestre de 2014 9 Tipo de acuerdo Cantidad Aprobación o modicación de acta y agenda 51 Decisiones jurisdiccionales 35 Función disciplinaria 70 Nombramiento de jueces 33 Otras decisiones administrativas 77 Total 266 Fuente: Actas de Corte Plena publicadas en el primer semestre de 2014, que corresponden a las fechas entre el 3 de octubre de 2013 y el 8 de mayo de 2014.
  28. 28. Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014 6.5 Sanciones a funcionarios judiciales y profesionales del derecho 10 En este semestre se obtuvo, además de los procesos disciplinarios que terminan por resolución de sanción o exoneración, los que terminan por otros mecanismos. En comparación con semestres anteriores, la actividad de la Corte Plena en materia disciplinaria ha sido destacada. Entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2014, en total se han finalizado 202 procesos disciplinarios Cuadro 10: resoluciones disciplinarias de la CSJ sobre miembros de la carrera judicial 14 Informe de coyuntura legal e institucional contra miembros de la carrera judicial, dentro de los cuales hubo 21 resoluciones de sanción, respuesta a solicitudes de revocatoria de sanción y de exoneración. (Ver cuadro 10). Estas 21 son mucho más que las 8 pronunciadas en el semestre anterior. Sobre los procedimientos disciplinarios activos, al 4 de julio de 2014 había 1183 procesos disciplinarios, 98 menos de los que había al 23 de diciembre de 2013, por lo que se ha avanzado en la dirección correcta. N°. Fecha Funcionario Falta Resolución 1 21 de enero de 2014 Juez 9° de Paz de San Salvador A) Maltrato psicológico del secretario con la pasividad del juez B) Comportamiento no adecuado del juez y del secretario dentro del tribunal Exoneración 2 21 de enero de 2014 Jueza de Paz de Ilopango Irregularidades en un proceso por el delito de homicidio Exoneración 3 21 de enero de 2014 Juez de Instrucción de Mejicanos Retardación de justicia Suspensión por 5 días 4 21 de enero de 2014 Magistrados de la Cámara de 2 Instancia de la 3 Sección de Oriente 1. Retraso en dictar sentencia 2. Inconformidad con resolución del 01/11/2012, por lesionar los derechos de quien dice ser el legítimo y único propietario de un inmueble en litigio Suspensión por 5 días 5 No disponible Jueces del T ribunal de Sentencia de Chalatenango Demorar más de cuatro meses la elaboración y condenatoria Exoneración 6 11 de febrero de 2014 Jueza de Paz de Santa Rita Ordenar detención por el término de inquirir en contravención a lo dispuesto en art. 291 Pr. Pn. Exoneración 7 25 de febrero de 2014 Juez 1° de Paz de Mejicanos No diligenciar una provisión; han transcurrido nueve meses y no se ha devuelto, no obstante habérsele requerido en tres ocasiones Suspensión por 3 días (pendiente conocer sobre revocatoria) 8 27 de febrero de 2014 Juez 1° de Instrucción de Santa Tecla 1) Decretar medidas sustitutivas a la detención provisional, a pesar de ser improcedente; 2) Decretar inconstitucionalidad del art. 294 Pr. Pn. sin estar facultado; 3) Declarar erróneamente la inaplicabilidad del art. 77-F de la Ley de Procedimientos Constitucionales Exoneración y prevención 9 27 de febrero de 2014 Juez de Paz de Nueva Trinidad Solicitud de revocatoria en proceso por: a) Irregularidades en el juicio N° 03-RQ-04. b) documentos Procede revocatoria y se reforma suspensión por 5 días 10 27 de febrero de 2014 Jueza de Instrucción de San Luis y Jueza de Paz de Cuyultitán Falta de fundamentación en la resolución del auto de detención Exoneración 11 27 de febrero de 2014 Jueza integrante del T ribunal 2° de Sentencia de San Salvador 1: a) No atender al público con el debido respeto y b) ordenar detención del denunciante sin practicar diligencias necesarias para comprobar existencia del delito de remoción y Exoneración
  29. 29. 15 Estudios Legales la Ley de Procedimientos Constitucionales 9 27 de febrero de 2014 Juez de Paz de Nueva Trinidad Solicitud de revocatoria en proceso por: a) Irregularidades en el juicio N° 03-RQ-04. b) documentos Procede revocatoria y se reforma suspensión por 5 días 10 27 de febrero de 2014 Jueza de Instrucción de San Luis y Jueza de Paz de Cuyultitán Falta de fundamentación en la resolución del auto de detención Exoneración 11 27 de febrero de 2014 Jueza integrante del T ribunal 2° de Sentencia de San Salvador 1: a) No atender al público con el debido respeto y b) ordenar detención del denunciante sin practicar diligencias necesarias para comprobar existencia del delito de remoción y alteración de linderos. 2: Negar fuego. 3: Retardación de justicia Exoneración 12 27 de febrero de 2014 Jueces del Tribunal de Sentencia de Zacatecoluca del expediente de un sentenciado al Juzgado de V igilancia Penitenciaria y de Ejecución de la Pena de Zacatecoluca Exoneración 13 6 de marzo de 2014 Jueza 1° de lo Mercantil de San Salvador Solicitud de revocatoria en sanción porque en el juicio ejecutivo 5365 EM-98, se pronunció sentencia en el 2003, la denunciante ha presentado varios escritos de los cuales no se le al tribunal, no le han prestado el juicio y a la fecha desconoce el estado del mismo No procede revocatoria. Se suspensión por 3 días 14 6 de marzo de 2014 Juez de lo Civil de Mejicanos Solicitud de revocatoria de sanción por retardación de justicia al no resolver escrito presentado el 28 de octubre de 2010 por el que poderdante No procede revocatoria. Se suspensión por 3 días 15 6 de marzo de 2014 Magistrados de la Cámara de lo Penal de la Primera Sección de Occidente, con sede en Santa Ana Retardación de justicia Suspensión por 3 días (pendiente de conocer sobre revocatoria) 16 1 de abril de 2014 Jueza 3° de Menores de San Salvador Solicitud de revocatoria de sanción por cerrar juzgado en fecha en que se encontraba de turno No procede revocatoria. Se suspensión por 3 días 17 No disponible Extravío de un arma de fuego que se encontraba en el juzgado en calidad de decomiso Exoneración No disponible 18 No disponible Juez de Primera Instancia de Suchitoto No aceptar visita evaluativa del CNJ el 8 de abril de 2001, argumentando ausencia del secretario de actuaciones del tribunal y por no haberle avisado previamente de dicha visita de evaluación Exoneración 19 No disponible Jueza integrante del Tribunal Sexto de Sentencia de San Salvador Solicitar que el imputado ingresado en hospital bajo custodia no sea traslado a otro centro hospitalario a pesar de resolución proveída por el tribunal Exoneración 20 No disponible Juez de Menores de Ahuachapán Acoso laboral y malos tratos Exoneración 21 No disponible Jueza de Menores de San Vicente a) Irregularidades en varios procesos; b) Actos incompatibles con el decoro del cargo; c) Infringir normas sobre incompatibilidades; d) Actos arbitrarios y marginación laboral y e) Acoso laboral Exoneración
  30. 30. Cuadro 11: resoluciones disciplinarias de la CSJ sobre abogados y notarios 16 19 No disponible Jueza integrante del Informe de coyuntura legal e institucional Tribunal Sexto de Sentencia de San Salvador Solicitar que el imputado ingresado en hospital bajo custodia no sea traslado a otro centro hospitalario a pesar de resolución proveída por el tribunal Exoneración 20 No disponible Juez de Menores de Ahuachapán Acoso laboral y malos tratos Exoneración 21 No disponible Jueza de Menores de San Vicente a) Irregularidades en varios procesos; b) Actos incompatibles con el decoro del cargo; c) Infringir normas sobre incompatibilidades; d) Actos arbitrarios y marginación laboral y e) Acoso laboral Exoneración Fuente: Elaboración propia con base en respuesta a solicitud de información dada por el Departamento de Investigación Judicial. Suspendidos Causa N° de suspendidos Negligencia grave 3 Ignorancia grave 2 Incumplimiento de 1 obligaciones profesionales Mala conducta profesional 1 TOTAL DE SUSPENDIDOS 7 Exonerados Causa N° de suspendidos Título irregular 40 Incumplimiento de 4 obligaciones profesionales Falsedad 1 Mala conducta profesional 1 Ignorancia grave 1 TOTAL DE EXONERADOS 47 Fuente: Elaboración propia con base en respuesta a solicitud de información dada por la Sección de Investigación Profesional. En cuanto a las facultades disciplinarias que tiene la CSJ sobre abogados y notarios, en el primer semestre de 2014 la producción también fue bastante mejor que el anterior. En total se resolvieron 105 procesos disciplinarios contra profesionales, entre los cuales 54 se resolvieron con sanción o exoneración (7 suspensiones y 47 exoneraciones). Las exoneraciones trataron principalmente sobre títulos irregulares. Para conocer el detalle de profesionales sancionados y exonerados, vea el cuadro 11. El semestre pasado, solo tres procesos fueron terminados por sanción o exoneración. El ordenamiento jurídico y la institucionalidad de un Estado deben tener legitimidad democrática y, a la vez, los procesos electorales deben apegarse a las normas que los regulan. Esta conexión es especialmente visible cuando el pueblo elige a sus gobernantes, como sucedió en este semestre. Es por ello que los temas de Estado de derecho dominantes en este periodo han sido los electorales, los cuales se analizan en este apartado. 7. SISTEMA ELECTORAL Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
  31. 31. 17 Estudios Legales La Sala de lo Constitucional especificó el contenido de la prohibición que tienen los funcionarios y empleados públicos de hacer política partidista, dejando claro que el concepto es más amplio de lo que se había querido entender. En enero de 2014 se demandó la inconstitucionalidad del Art. 1 inc. 2° de las Disposiciones para Regular la Eficaz Gestión de la Administración Pública en el Marco del Proselitismo Electoral y de las Actividades que el Mismo Conlleva11, por permitir que funcionarios y empleados públicos hicieran política partidista, siempre que no interfiriera con sus funciones, lo hicieran fuera del horario de labores, no utilizaran recursos públicos y no presionaran a los subalternos. Los demandantes argumentaron que tal disposición contrariaba el art. 218 Cn., puesto que para prevalerse del cargo basta con que hagan política presentándose como funcionarios. En la admisión de esta demanda, se emitió una medida cautelar: “[…] Todo funcionario debe abstenerse de realizar actividades político partidarias…”. Fusades llamó al TSE y a la FGR a hacer cumplir la medida cautelar12. En la sentencia definitiva, la Sala de lo Constitucional trató tres temas. De estos, no se desarrollará aquí el asunto incidental sobre las funciones de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos. En primer lugar, la Sala concretó los principios del servicio civil al cual pertenecen los funcionarios y empleados públicos, razón por la cual son sujetos de la prohibición de hacer política partidista establecida en el art. 218 Cn, que mediante la expresión “Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado…”, establece el principio de objetividad del servicio civil, es decir, que los funcionarios y empleados públicos deben actuar fundándose en los hechos relevantes y el derecho aplicable para perseguir los intereses públicos que constituyen la finalidad de su potestad. Luego, la Sala delimitó el principio de neutralidad político partidaria del servicio civil. Lo deduce del art. 218 Cn., que establece que los servidores públicos no están al servicio de una fracción política determinada, es decir, la Administración Pública no puede actuar a favor de grupos de poder. Los funcionarios tienen libertad ideológica, pero no pueden sobreponerla al interés público de su cargo. Como consecuencia de la subordinación al interés general surge del art. 218 Cn. el principio de imparcialidad, que implica que los funcionarios deben desempeñar su cargo sin favoritismos o disparidades en el trato. Para que se cumplan estos principios, la Constitución limita el alcance de los derechos fundamentales de los servidores públicos, prohibiéndoles prevalerse del cargo para hacer política partidista, por lo que es pertinente definir estos términos. En primer lugar, ¿qué debe entenderse por prevalerse del cargo para hacer política partidista? La Sala considera que se trata de favorecer a un partido político desde dos dimensiones: a) dimensión funcional, que implica el mal uso de elementos del aspecto humano, como tiempo laboral, competencias laborales y contactos; y elementos del aspecto material, como recursos, fondos y bienes públicos, etc.; b) dimensión institucional, que se refiere a aprovecharse de elementos intangibles de la condición de funcionario, como la respetabilidad, la autoridad social y la consideración y estima; aunque esto no implica que se presuma abuso del cargo en todos los casos, sino que los funcionarios deben evitar situaciones reales o aparentes de conflicto entre su condición e intereses particulares. En segundo lugar, política partidista es la adhesión o sometimiento a las opiniones de un partido con preferencia a los intereses generales. La prohibición de realizarla aplica en todo momento, no solo en un proceso electoral; sin embargo, no es absoluta. Por un lado, los funcionarios y empleados públicos pueden hacer actividades políticas ajenas a 7.1 Prohibición de los funcionarios de hacer política partidista
  32. 32. 18 Informe de coyuntura legal e institucional las propias de un partido y pueden hacer actividades político partidistas que no violenten los principios del servicio civil. La Sala reconoce que las formas de participación en política partidista prohibidas deben estar en una ley, pero da ejemplos de ellas, a los cuales otorga carácter vinculante. Establece que el criterio para determinar las conductas prohibidas debe ser “la finalidad de evitar que la conducta, incluso la privada o personal, de un servidor del Estado, genere una duda fundada de que sus intereses particulares pueden anteponerse al interés público de su cargo, y prevalerse de él para fines político-partidarios”. En este proceso, la Sala emitió una medida cautelar y luego, una aclaración de esta, en la cual detalló ejemplos de conductas prohibidas13, pero agregó dos en la sentencia definitiva. El primero es la propaganda electoral, sobre la cual expresó que está prohibida para funcionarios y empleados, incluso fuera de las horas laborales y el ejercicio de las funciones. Agregó que para efectos de la prohibición de campaña electoral anticipada (art. 81 Cn.), el rasgo esencial de la propaganda es su finalidad de captar votos, no las palabras o el modo explícito o implícito, directo o indirecto que se use y que cualquier mensaje destinado, objetiva y razonablemente a captar votos o a devaluar al contrincante, es propaganda. En este término no está incluida la difusión de ideas, propuestas o conocimientos inherentes a la formación cívica, no tendiente a captar votos. Otro ejemplo de actuación prohibida es la propaganda gubernamental. El art. 218 Cn. la prohíbe, porque cuando está compitiendo el partido en el poder, en tiempo de campaña electoral, se pervierte el objetivo de informar la conducción de asuntos públicos, de modo que en esa época no se deben pagar con fondos públicos informes laborales, de desempeño o de resultados, de modo que son los partidos y no los funcionarios, quienes pueden capitalizar los logros del Gobierno. La prohibición del uso de recursos del Estado a favor del partido oficial y su Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014 impacto en la inequidad e integridad de las elecciones es una materia ampliamente consensuada. Así lo han señalado tanto la Organización de Estados Americanos como la Comisión Global para la Integridad de las Elecciones en diversos análisis14. De esta manera, la Sala expulsa del ordenamiento jurídico el art. 1 inc. 2° del Decreto Ejecutivo N° 181, de 20-IX-2013 impugnado y establece que los criterios expuestos en la sentencia deben ser usados por la autoridad para deducir responsabilidades de quienes hayan infringido o continúen infringiendo el art. 218 Cn. Los criterios aplicaban para las elecciones del 9 de marzo y a cualquier otro proceso de elección popular que se realice en el futuro. Agregó que la prohibición del art. 218 Cn. no se evade pidiendo permiso del ejercicio del cargo, sino que solamente renunciando a él y alcanza a todos los funcionarios, no solo a los del Ejecutivo. Finalmente, estableció que quienes son candidatos a cargos de elección popular mientras son servidores públicos pueden hacer propaganda a pesar de su calidad, siempre que no usen recursos del Estado. La resolución del fondo de la sentencia es, en general, precisa y bien fundamentada, pues sin modificar el alcance del art. 218 Cn., lo concreta, armonizando el respeto de los principios del servicio civil con los derechos políticos de los funcionarios y de otros actores políticos. Las conductas de política partidista prohibidas a los funcionarios y el tema sancionatorio por las violaciones al art. 218 Cn., especialmente en cuanto a los funcionarios de elección popular, requieren de regulación legal y del buen funcionamiento del TSE. A pesar de esa necesidad, ahora queda bien definido lo que es propaganda electoral y en el futuro no puede seguirse justificando la campaña fuera del periodo señalado en el art. 81 Cn. porque no se pide el voto, y el TSE deberá suspenderla en cumplimiento de la sentencia.
  33. 33. 19 Estudios Legales En la sentencia también es relevante la definición de los principios del servicio civil, los cuales deben tomarse en cuenta en la legislación que busque modernizarlo, como en el anteproyecto de Ley de la Función Pública. Finalmente, algunas herramientas procesales utilizadas pueden ser cuestionadas por no estar en la ley: medidas cautelares, declaración de ineficacia de la resolución de la PDDH y la aplicación de los efectos de la sentencia a situaciones previas a esta. Durante este semestre y antes de la segunda vuelta de la elección presidencial, se discutió la viabilidad jurídica de la extensión de la vigencia del Documento Único de Identidad (DUI), algo sobre lo cual ya existen antecedentes de haberse hecho. Entre enero y abril de 2010, se emitieron DUI con vencimiento a 5 años, pero su vigencia fue prorrogada a 815. Igual se hizo en 2006 cuando se prorrogó hasta 2010 la vigencia de los DUI que vencían entre el 26 de noviembre de 2006 y el 31 de diciembre de 200916. En esta ocasión, había en juego otra variable. Mediante el proceso I-55-2012 se habían impugnado ante la Sala de lo Constitucional las disposiciones legales que exigen identificarse con DUI vigente (arts. 6, 9 N° 4 y 196 inc. 1° del Código Electoral en relación con el art. 4-J inc. 2° de la Ley Especial Reguladora de la Emisión del Documento Único de Identidad), por infringir el derecho al sufragio (art. 72 ord. 1° Cn.). La Sala resolvió que el legislador puede establecer libremente la forma en la que las personas se identifiquen para ejercer el sufragio, y que la forma en que lo ha hecho -exigiendo DUI vigente-no hace una interferencia en el derecho al voto. Esto es así porque el art. 79 inc. 3 Cn. prescribe que la “ley determinará la forma, tiempo y demás condiciones para el ejercicio del sufragio”. A pesar de lo anterior, la Sala no ha establecido que un decreto que prorrogue la vigencia del DUI para el único efecto de ejercer el sufragio podría ser inconstitucional. Se consideró que la vigencia del DUI es de libre configuración legislativa en virtud del art. 79 inc. 3 Cn., de modo que una prórroga no afectaría el Estado de derecho y, por el contrario, respondería a una ponderación entre facilitar el derecho constitucional de ejercer el sufragio activo que tienen los ciudadanos y los requisitos legales para votar que dan seguridad sobre la identidad de quien vota. El propósito de renovar el DUI solo puede ser la actualización de la información que contiene, y dado que la prórroga solo sería por un periodo de tiempo determinado y exclusivamente para votar, se estima que no se afectaría la aptitud de esos documentos para identificar a sus portadores. El próximo año habrá un nuevo evento electoral. Es necesario que para garantizar que todos los ciudadanos puedan ejercer su derecho al sufragio, se impulsen campañas anticipadamente, principalmente por parte de la autoridad electoral y el Registro Nacional de las Personas Natural para que puedan renovar su DUI para tenerlo en concordancia con los datos que aparecen en el padrón electoral. Para el evento electoral de 2014, el TSE mostró actuaciones positivas en cuanto a su función organizadora de las elecciones, pero muchas falencias en su rol de árbitro electoral. Entre los aspectos positivos en la organización de las elecciones se encuentra que: se extendió el voto residencial, lo que implicó un mayor número de centros de votación y de urnas, aunque algunos centros de votación se cambiaron a última hora y no hubo una buena campaña cívica que invitara a la participación; se implementó el voto en el exterior, lo cual es bueno, 7.2 Garantía del derecho al voto y ampliación de la vigencia del DUI 7.3 El papel del TSE en las elecciones
  34. 34. Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014 campañas cívicas relacionadas a las elecciones, pero objetivamente diferenciadas de lo que es campaña electoral, puede atentar contra la libertad de expresión. Otros errores en su función de árbitro han sido señalados. Uno de ellos es la nula limitación a la publicidad gubernamental, como por ejemplo, a pesar de la prohibición de publicidad en materia de contrataciones o inauguraciones de obras de infraestructura (art. 178 CE), el presidente Funes, argumentando que no se trataba de inauguraciones, sino de inspección en alguna obra, llamó a los medios de prensa para publicitar obras a medias, como algunos tramos del carril segregado de lo que será el Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador18 y el TSE no se pronunció ni sancionó. También, aunque la normativa electoral prohíbe la propaganda partidista en los centros de votación (art. 175 CE) se reportó que esto sucedió19. Esta recopilación de actuaciones da una idea clara del desempeño institucional del TSE hasta la fecha, demostrando que al proceso electoral le faltó árbitro imparcial. Esto es de especial relevancia para las próximas elecciones de alcaldes y diputados de 2015, pues hay muchas situaciones que se deben corregir. Unas requerirán de reforma legal, pero atrás de todo sigue una justicia electoral partidizada que evoca nuevamente la necesidad de corregir ese problema de diseño institucional, separándola de las funciones administrativas del tribunal y dotándola de jueces independientes e imparciales. Uno de los elementos que afecta la independencia e imparcialidad es la afiliación partidaria, un tema sometido a control de constitucionalidad, tal como se desarrolla más adelante. 20 Informe de coyuntura legal e institucional aunque su impacto fue muy débil en términos de razonabilidad entre los costos y la participación, puesto que solo se recibieron 2,727 votos en la primera vuelta y 2,706 en la segunda, a costas de un presupuesto de US$ 4,103,835; esto no quiere decir que tanto el voto residencial como el voto desde el exterior deban eliminarse. Al contrario, ambos instrumentos facilitan el ejercicio del sufragio y por lo tanto, debe procurarse que en próximo eventos electorales su efectividad mejore. En términos generales, los días del evento no se reportaron incidentes o desórdenes graves en los centros de votación. También cabe resaltar la buena labor de transmisión y procesamiento de actas, sobre todo, en la primera vuelta. La situación fue diferente en cuanto al papel de árbitro del TSE. Su actuación no fue oportuna para evitar que varios funcionarios se prevalecieran de su cargo. El caso más evidente fue el del Presidente de la República, quien montó toda una campaña pidiendo el voto por la continuidad del partido en el poder17 y el TSE no actuó, incluso cuando ya existía una resolución judicial que prohibía a los funcionarios prevalerse del cargo para hacer política partidista, conforme lo manda el art. 218 Cn. El día de la primera vuelta, el Presidente de la República difundió, durante todo el día, publicidad incitando al voto por el partido en el Gobierno, que el TSE solo frenó al final de esa jornada. Previo a eso, no impidió la campaña que inició mucho antes de los términos que establece el artículo 81 Cn. y 172 del Código Electoral y que parece no haber cesado prácticamente desde las elecciones legislativas y municipales de 2012. El TSE también erró en la aplicación del respeto al silencio electoral. Este periodo es una prohibición a hacer campaña electoral (art. 175 CE), es decir, la propaganda cuya finalidad es captar votos o devaluar al contrincante. El TSE impidió iniciativas que invitaban a participar mediante el voto o que anunciaban promociones comerciales para las personas que demostraran haber cumplido con su deber cívico, pero permitió las campañas del Órgano Ejecutivo que sí eran verdaderamente propaganda. La prohibición de 7.4 Improcedente amparo sobre conteo voto por voto El 17 de marzo de 2014, el candidato del partido ARENA, Norman Quijano, presentó una demanda de amparo ante la Sala de lo Constitucional. El acto impugnado
  35. 35. 21 Estudios Legales era una resolución de improcedencia emitida por el Tribunal Supremo Electoral (TSE), en respuesta a una solicitud del candidato Quijano para que el escrutinio final de la segunda vuelta electoral se realizara contando voto por voto, puesto que, según el existían anomalías en muchas actas de juntas receptoras, de modo que la única forma de respetar el principio constitucional de soberanía popular era hacer el escrutinio final con base en papeletas y no en actas. Según el TSE, la legislación secundaria establece que el escrutinio final debe hacerse tomando en cuenta “los originales del acta de cierre y escrutinio de cada una de las Juntas Receptoras de Votos” (art. 214 CE), pues no se cumplía el único supuesto en el Código Electoral que permite el conteo de papeletas, es decir, cuando con la suma de los votos impugnados, el resultado final de la votación del Municipio o Departamento, pueda cambiar al partido político o coalición ganador (art. 215).Como la petición versaba sobre un supuesto sin base legal, el TSE la declaró improcedente, alegando que los funcionarios no tienen más facultades que las que les otorga la ley, y no valoró los argumentos constitucionales. Se argumentó que con la negativa del TSE de realizar el escrutinio definitivo contando voto por voto, se violentó el derecho del candidato Quijano a optar a cargos públicos (art. 72, ord. 3° Cn.) en relación con el principio de soberanía popular (art. 83 Cn.); se contrarió el principio de supremacía constitucional, pues el TSE aplicó la ley sobre la Constitución; y se irrespetó el principio de igualdad en la aplicación de la ley, ya que en 2012 se abrieron las urnas en la elección municipal de Zaragoza, pero fue negado en esta ocasión. Se pedía, además, que se emitiera como medida cautelar el conteo voto por voto. La Sala de lo Constitucional resolvió el 26 de marzo de 2014, declarando improcedente el amparo. La decisión fue dividida: tres votos a favor y dos disidentes. La mayoría sostuvo que la Sala se encontraba inhibida de conocer el asunto por dos razones: en el amparo solo se pueden impugnar resoluciones definitivas, y esta no lo era porque aún no había terminado el escrutinio final; y por ser un asunto no de constitucionalidad sino de legalidad, cuya aplicación corresponde al TSE. Según la Sala, ya con esos argumentos era suficiente para declarar improcedente todo el amparo, pero agregó otros elementos. En cuanto al principio de igualdad ante la ley, sostuvo que el demandante no planteó por qué su caso es igual a aquel de 2012, cuando el TSE ordenó como medio de prueba la apertura de las urnas. Es más, la Sala sostuvo que es diferente, en cuanto que en 2012 se impugnó el acto definitivo que es el escrutinio final y se identificaron las actas con anomalías, algo que no ocurrió en el 2014. También expresó que el demandante no configuró la afectación al principio de proporcionalidad y que en cuanto a las violaciones al sufragio pasivo, no conectó la resolución del TSE con la afectación a estos, y es que el sufragio pasivo se le garantizó con la inscripción como candidato en el proceso electoral. Finalizó la Sala aclarando que la resolución no es un pronunciamiento sobre si hubo fraude o no. Los magistrados que no estuvieron de acuerdo con la resolución, emitieron su voto disidente justificando por qué es errónea la improcedencia, y por qué sí se tuvo que emitir una medida cautelar para que el escrutinio se realizara voto por voto. Además, hacen un llamado de atención por la tardanza con la que los demás magistrados actuaron, pues la resolución fue posterior a la fecha en la que el TSE entregó las credenciales a los funcionarios electos. Los magistrados disidentes sostuvieron que el acto impugnado sí es definitivo, pues se demandó por la denegatoria de hacer el escrutinio de un cierto modo, lo cual pudo afectar derechos fundamentales. Sostuvieron que el asunto sí era de relevancia constitucional, pues la invocación de un precepto legal y su interpretación por la autoridad demandada no es suficiente para excluir el control de constitucionalidad,
  36. 36. 22 Informe de coyuntura legal e institucional Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014 7.5 Demanda de inconstitucionalidad de elección del Presidente del TSE La Sala de lo Constitucional de la CSJ admitió el 9 de abril de 2014, una demanda en contra del nombramiento del magistrado Presidente del TSE21. El demandante alega que la designación del ciudadano Eugenio Chicas en esa posición vulnera el principio de independencia jurisdiccional del TSE, contenido en los arts. 85, 172 inc. 3°, 208 inc. 1° y 218 de la Constitución, en cuanto él es miembro afiliado al FMLN, es integrante de la Comisión Política de dicho partido para el período 2010-2015 y que es un hecho notorio que el señor Chicas Martínez fue diputado de la bancada legislativa del FMLN. El ya que se debe revisar si ese criterio es conforme con la Constitución. Afirmaron que bastaba con que el TSE no haya analizado la relevancia constitucional de los derechos y principios constitucionales alegados para que haya un agravio de trascendencia constitucional. En cuanto al principio de igualdad en la aplicación de la ley, sostuvieron que para que un precedente sea aplicable, el caso no necesita ser igual, basta con que haya semejanzas relevantes y en el 2012 como en el 2014 la idea era la misma: que se garantizara el respeto a la voluntad popular contando voto por voto, dado que era el único mecanismo para tener certeza de los resultados electorales. Sostuvieron, además, que la desproporcionalidad alegada estaba configurada suficientemente como para que se decidiera sobre ella en sentencia definitiva, pues al rechazar el conteo voto por voto, el TSE prefirió celeridad en el resultado que garantizar el derecho al sufragio pasivo en relación con la soberanía popular. Sobre el derecho al sufragio pasivo, dijeron enfáticamente que este es más que inscribir la candidatura, pues implica que se respete el voto emitido a favor del inscrito. Los magistrados sostuvieron que era procedente adoptar la medida cautelar solicitada por el demandante. Hubo dos temas en los que coinciden la resolución y el voto disidente. El primero es que, conforme el art. 208 Cn., la Sala de lo Constitucional puede controlar actuaciones materialmente electorales, siempre que estas representen una afectación a la Constitución. La segunda, es que la resolución no constituye un pronunciamiento sobre si hubo fraude o no en las elecciones presidenciales de 2014. Algunos comentarios son pertinentes sobre esta resolución. El primero es que las dos posiciones fueron fundamentadas jurídicamente pero la argumentación parece más fuerte en el voto disidente. Luego, es importante señalar que el TSE no tenía facultades expresas para realizar el escrutinio final contando voto por voto, pero sí tiene la facultad para juzgar, y en ello debe considerar todas las normas jurídicas disponibles, integrando el ordenamiento jurídico a partir de la Constitución, por lo que al menos debió pronunciarse sobre el fondo de lo solicitado. Al no hacerlo se pudieron haber violado derechos fundamentales, por lo que el amparo debió admitirse. A pesar de lo anterior, no se comparte la idea que el conteo voto por voto pudiera tomarse como medida cautelar, pues su viabilidad constitucional es, precisamente, lo que debía decidirse en la sentencia definitiva. Las medidas cautelares sirven para resguardar las resultas del proceso, no para anticipar la sentencia. La evolución jurídica del sistema electoral en los últimos años, tales como las listas cerradas desbloqueadas y los candidatos independientes, tienen origen principalmente en la Sala de lo Constitucional, lo cual no sucedió con el conteo voto por voto. En algunos países como México, se ha establecido que en casos de elecciones muy cerradas esto sea posible20. Un cambio de este tipo parece necesario y deberá surgir de la Asamblea Legislativa, idealmente antes de las elecciones de 2015 y para su aplicación en futuros comicios presidenciales.
  37. 37. 23 Estudios Legales demandante considera que la atribución constitucional que los partidos políticos o coaliciones tienen para proponer a tres magistrados del TSE (art. 208 Cn.), no significa una autorización para que se proponga y menos para que se nombre, a personas vinculadas con partidos políticos, pues los magistrados del TSE no son representantes de los partidos políticos que les proponen al cargo, sino que representan a todo el electorado. El magistrado Chicas presentó cinco argumentos principales en defensa de la constitucionalidad de su nombramiento: 1. El art. 209 Cn. establece la participación de los partidos políticos en la integración de la administración electoral, parte de la cual son los magistrados del TSE. 2. La jurisdicción electoral tiene especiales características, por lo que la independencia jurisdiccional debe entenderse en ese contexto y tomarse en cuenta que el art. 208 Cn. es claro en que existen dos tipos de magistrados, donde dos no son representantes de partidos, a fin de balancear el choque entre la integración política del TSE y la independencia jurisdiccional. 3. No es cierto que por estar afiliado a un partido político es representante de este y no del pueblo. 4. El constituyente reconoce las especiales características de la jurisdicción electoral, por ejemplo, al permitir que ejerzan jurisdicción sin necesidad de ser abogados. 5. En el proceso de inconstitucionalidad no se evalúa la bondad o maldad del diseño constitucional del TSE, sino el respeto a este y de los documentos históricos de la Constitución se desprende que la intención del constituyente fue establecer un modelo que permitiera miembros de partidos políticos en el TSE y estos documentos tienen valor para interpretar la Constitución (art. 268 Cn.). La sentencia definitiva de este proceso se emitió el 13 de junio de 2014, expulsando del ordenamiento jurídico el decreto de nombramiento del magistrado Chicas. La Sala fundamentó su decisión en varios argumentos. En primer lugar, reitera que para que se cumpla el interés público del funcionario elegido para instituciones públicas que tienen funciones de control sobre el ejercicio del poder político, es necesario, como mínimo, que los candidatos no tengan afiliación partidaria. La Sala agregó que la independencia es la nota insoslayable de legitimidad de la actividad judicial, sin la cual no podría hablarse de verdadera jurisdicción. Esto aplica para los magistrados ubicados por fuera del Órgano Judicial, como los de la Corte de Cuentas de la República y del Tribunal Supremo Electoral. La Sala expuso de manera ilustrativa que si la independencia judicial define a la jurisdicción y al juez, la desvinculación de partidos políticos es esencial para la independencia judicial, de modo que en un Estado constitucional de derecho el ejercicio de jurisdicción por personas partidarias es un contrasentido. Así, el ejercicio de la función jurisdiccional por personas partidarias afecta los principios de representación popular (arts. 85 Cn. y 218 inc. 1° Cn.) y de independencia judicial (arts. 172 inc. 3° y 218 Cn.). En relación con el argumento del art. 208 Cn. de que tres magistrados son partidarios y dos no, la Sala sostuvo que es cierto que la Constitución establece que dos magistrados elegidos de ternas propuestas por la CSJ a la Asamblea Legislativa no deben pertenecer a

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