Your SlideShare is downloading. ×
Lees mijn artikel: Stop met polderen (vanaf pagina 37)
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Thanks for flagging this SlideShare!

Oops! An error has occurred.

×

Introducing the official SlideShare app

Stunning, full-screen experience for iPhone and Android

Text the download link to your phone

Standard text messaging rates apply

Lees mijn artikel: Stop met polderen (vanaf pagina 37)

470
views

Published on

In nummer 1 uit 2009 van het Magazine Nationale Veiligheid publiceerde ik een artikel over de waarde van militaire doctrine voor civiele rampenbestrijding

In nummer 1 uit 2009 van het Magazine Nationale Veiligheid publiceerde ik een artikel over de waarde van militaire doctrine voor civiele rampenbestrijding

Published in: News & Politics

0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total Views
470
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
0
Actions
Shares
0
Downloads
0
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

Report content
Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
No notes for slide

Transcript

  • 1. Thema: Vertrouwen en crisisNaar een militaire aanpak van crisisbeheersing?Ontwikkelingen veiligheidsregionationale veiligheiden crisisbeheersingMagazinejaargang 7 | nummer 1-2 | januari-februari 2009
  • 2. Thema: Vertrouwen en crisis• De staat van vertrouwen (introductiecolumn Erwin Seydel) 3• Over vertrouwen – herstel is mogelijk langs mechanische weg (Arnold Heertje) 4• Hoe bang moet je zijn? – Angst en vertrouwen als kwetsbare mechanismen bij een (dreigende) overstroming(Baukje Kothuis en Trudes Heems) 7• Angst is een slechte raadgever – onderzoek over bedreigingen, vertrouwen en informatiebehoefte (Gerjo Kok) 10• Vertrouwen en crisis – een sociaalpsychologische analyse (Hans van de Sande) 12• Vertrouwen binnen en buiten de muren van het beleidsteam 16• Maatschappelijke barometer: verhouding burgers – overheid polariseert 18• Derde basismeting Risico- en Crisisbarometer: vertrouwen in overheid toegenomen 22• Déja Vu (column Ben Ale) 24• Vier vragen aan: Ap Dijksterhuis, hoogleraar sociale psychologie 56Gebeurtenissen tijdens Oud en Nieuw 26De woorden “rustig” en “jaarwisseling” gaan niet samen (Otto Adang) 27Wijzigingen wetsvoorstel Wet veiligheidsregio’s (Ernst Brainich) 28Prestaties veiligheidsregio in beeld 31Veiligheidsberaad wil versterking gemeentelijke kolom in veiligheidsregio 32Nationale inzet van militairen: ontwikkelingen en aansturing 34“Stop met polderen, nu op de militaire manier aanpakken” – over de waarde van de militaire doctrine voorrampenbestrijding en crisisbeheersing 37Meer doelmatigheid en eenheid Nederlandse politie 40Energieleveringszekerheid Europa onder druk, diversificatie noodzakelijk 41Wat is Europese vitale infrastructuur? 44Winter in Amerika 46Nederland bereidt zich voor op grieppandemie 48Samenwerking op basis van geoinformatie 50Leiderschap bepalend voor grip op crisis 52Minister Ter Horst opent oefencentrum in Weeze 54Inschrijving Publieke Veiligheid Award 2009 geopend 54Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 20092InhoudDe nieuwe huisstijl voor de rijksoverheid bezorgt dit Magazine een andere outfit, compleet met rijkslogo, ander lettertype en nieuwehuisstijlkleuren.Te beginnen met dit dubbelnummer (januari-februari), verschuift de verschijningsdatum naar halverwege de maand.Verder is de jaargangaanduiding hersteld: we zijn het 7e levensjaar ingegaan. Immers, vorig jaar startte het Magazine nationale veiligheid encrisisbeheersing, maar wel als voortzetting van de Nieuwsbrief Crisisbeheersing die al vijf jaargangen achter zijn naam had staan. Waarvan akte.Van de redactieHet Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing is een maandelijkse uitgave van de directie NationaleVeiligheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en verschijnt elf maal per jaar.Het blad informeert, signaleert en biedt een platform aan bestuurders en professionals over beleidsontwikkeling,innovatie, uitvoering en evaluatie ten aanzien van nationale veiligheid en crisisbeheersing.De verantwoordelijkheid voor de inhoud van de artikelen berust bij de auteurs.
  • 3. Het is weinig zinvol om ons hierbij de algemene vraag testellen of er wel of geen vertrouwen in de overheid ofpolitiek bestaat. Veel zinvoller is het om gericht na te gaanwie of wat er op een bepaald moment vertrouwd wordt enwat de drijfveren daar achter zijn, zoals ook uit deverschillende bijdragen in dit nummer blijkt. Interessant ishet standpunt van de Nationale Ombudsman. Hij stelt datvertrouwen “het resultaat is van een ingewikkeldmaatschappelijk proces met vele variabelen. In het dagelijksespraakgebruik heeft vertrouwen heel verschillendebetekenissen, zoals berekenbaarheid of voorspelbaarheiden veronderstelde betrouwbaarheid en eerlijkheid en geloofin de vermogens en goede bedoelingen van een ander”.Een veelgestelde vraag is of het vertrouwen in de overheidtanende is. Er zijn door – soms zelfbenoemde – deskundigentalloze verklaringen gegeven voor een mogelijke afnamevan dat vertrouwen. Volgens Van de Walle – in een recentepublicatie – is hier geen enkel wetenschappelijk bewijs voor.Opinies over het vertrouwen in de publieke sector zijn veelalgebaseerd op uitslagen van eenmalige enquêtes, vanbepaalde gebeurtenissen of op de aanpak van crises, zoals webij de kredietcrisis zagen. Een zekere mate van wantrouwenis bovendien gezond en kan helpen om de overheid scherpte houden. Betrouwbare en valide gegevens over een langeretermijn zijn volgens Van de Walle gewoon niet beschikbaar.Waar die er zijn, geven zij geen eenduidig beeld.In tijden waarin het bijvoorbeeld economisch minder goedgaat, is het vertrouwen van de burger in de overheid enpolitiek ook minder. Bij crises hangt het er van af hoebewindslieden daarop reageren. Het is heel goed mogelijkdat het vertrouwen slinkt als er berichten zijn over mogelijkeproblemen met de betrouwbaarheid van politici ofambtenaren, de kwaliteit van het functioneren vanoverheidsinstanties, verwachtingen die niet waargemaaktworden door politici en vervaging van normen en waarden,ook bij politici en ambtenaren. Deze omstandighedenkunnen er toe leiden dat de burger cynischer wordt enweinig vertrouwen heeft in de overheid.Kortom, als we ons bij beleidsvoering rond vertrouwenhoofdzakelijk laten leiden door algemene analyses enuitslagen van eenmalige polls, dreigt het discours over hetvertrouwen in de overheid een gemeenplaats te worden inde politieke retoriek en ook in het academisch debat.Overigens zijn overheidsinstanties, ook waar het gaat omveiligheid en de beheersing van crises van mening dat deburger mag verwachten eerlijk en behoorlijk behandeld teworden, omdat dit een basisvoorwaarde is en geen veel-eisende wens. Internationaal onderzoek wijst uit dat burgerser veel waarde aan hechten om op een reële wijze gehoordte worden, met waardigheid en respect. Dit omdat de burgerer op mag vertrouwen dat de overheid om hem geeft en zijnware behoeften en zorgen zal afwegen, wanneer die overheidbeslissingen neemt die op zijn leven van invloed zijn.prof.dr.ErwinSeydel,hoogleraar Toegepaste Communicatiewetenschap, Universiteit TwenteMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 3Vertrouwen is de basis voor het vermogen van een samenleving om opeen effectieve en efficiënte manier met elkaar samen te werken en opeen doelmatige wijze plannen uit te voeren, aldus Putnam1in zijn boek‘Making Democracy Work’. Fukuyama2wijst erop dat vertrouwen tussenburgers onderling en tussen de burgers en de overheid van invloed is ophet sociaal klimaat en de werking van maatschappelijke instellingen ineen land. Het leidt tot aantoonbare versterking van de kwaliteit van debeheersing van crises en veiligheidsvraagstukken.De staat vanvertrouwenEenzekerematevanwantrouwenkandeoverheidscherphouden1R. Putnam, Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton 1993.2F. Fukuyama, Trust: Social Virtues and the Creation of Prosperity, New York: Free Press, 1995. Fukuyama is een Amerikaanse politicoloog en filosoof,momenteel verbonden als hoogleraar aan de Johns Hopkins University in Baltimore.
  • 4. De drang tot regelgeving en bureaucratisering lijkt iederaangeboren, als men mag afgaan op wat thans gebeurt inallerlei sectoren van de samenleving, die op afstand van decentrale overheid zijn geplaatst en vervolgens ware bolwerkenvan procedures, protocollen, codes en convenanten worden,aangezwengeld door risicomijdende managers die verafstaan van de werkvloer, creativiteit en initiatief doden enslechts hun eigen veiligheid in de organisatie op het ooghebben. In de zorg en het onderwijs, twee sectoren waarmedeeen groot deel van de bevolking dagelijks in aanrakingkomt, is deze managementcultuur nog steeds overheersend,ook al neemt de kritiek erop in de samenleving toe.Vertrouwen is vrijwel verdwenen, omdat het oogmerk vanhet voorzien in de behoeften van de finale afnemers,patiënten en leerlingen, door het leveren van kwalitatiefhoogwaardige zorg en onderwijs volledig uit het oog isverloren.KredietcrisisDe kredietcrisis, die ook als een mondiale vertrouwenscrisiskan worden getypeerd, legt bloot welke oorzaken tengrondslag liggen aan het teloor gaan van vertrouwen, nietalleen in de financiële sfeer, maar ook overal elders. Dezeoorzaken betreffen enerzijds kwaadaardige kanten vanmenselijk gedrag, zoals ongebreideld egoïsme en hard-nekkige onverschilligheid jegens het lot van de medemensen weerspiegelen anderzijds een intellectueel tekort opallerlei niveaus omtrent een verstandig beheer en eeneffectieve organisatie van de samenleving.De kredietcrisis is een veelkoppig monster met wereldwijdvertakte tentakels in de financiële sfeer en in het verlengdedaarvan in de reële sectoren van de economie. De voort-schrijdende werking ervan laat de nationale veiligheid nietonberoerd, mede door het onverhoedse van de gebeurtenis.Het op scherp stellen van het energieconflict door Ruslandis hiervan een illustratie.Betekenis van normen en waardenDe vaststelling dat mensen feilbaar zijn en zelfs in wangedragkunnen vervallen, leidt tot beschouwingen over het verheffenvan onze morele standaarden, een beroep op onzementaliteit en tot een discussie over de rol van normen enwaarden in de samenleving. Economen brengen van tijd tottijd de betekenis van normen en waarden ter sprake voor degoede gang van zaken in een economisch leven, waarin hetaangaan van transacties overheersend is. Deze komen onderhoge druk te staan als men elkaar niet meer vertrouwen kan,zo is veelal de redenering. Ook indien partijen niet lijfelijktegenover elkaar staan, maar in de gedaante van instituties,zoals de overheid versus een groep burgers die een bepaaldbelang behartigt, is het oordeel omtrent wederzijdsebetrouwbaarheid, actueel. De betrokken economenverwachten heil van de bezinning op normen en waarden,maar stuiten daarbij op het vraagstuk van de verscheidenheidaan normen en waarden. Vandaar dat zij via een ogenschijnlijkanalytische benadering terugvallen op door politieke ofreligieuze opvattingen ingegeven, specifieke normen enwaarden. Zo breekt de Tilburgse econoom Lans Bovenbergeen lans voor het hanteren van christelijke normen, bijvoorbeeld in zijn pleidooi voor een niet-levensvatbarelevensloopregeling. Langs deze particuliere weg lossen wijde maatschappelijke vertrouwenscrisis niet op.Gedragseconomen geen oplossingVan de gedragseconomen valt evenmin een bijdrage teverwachten, ook al werpen zij zich op als kenners van demenselijke ziel, waardoor zij zich in staat achten het beleidvan nuttige suggesties te voorzien. Hun redenering berustop de misvatting dat economen vanaf Adam Smith tot JohnMaynard Keynes en Jan Tinbergen allemaal zijn uitgegaanvan een beperkt mensbeeld, volledig bepaald door eenmonetaire calculatie van voor- en nadelen van elke voor-genomen handeling. Deze karikatuur van de denkbeeldenvan alle grote economen, wordt opgevoerd om de mens bijwijze van vondst te presenteren als een individu van vleesen bloed, speelbal van emoties, onbewuste drijfveren enirrationele handelingen. Zo werpt in Nederland HenriëttePrast zich op als emotie-econoom, die heeft ontdekt datmensen emoties kennen, die aan de aandacht van alleeconomen voor haar zijn ontsnapt. Op grond van dezeMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 20094In deze tijden, waarin vertrouwen allerwegen wordt geschonden, hoort men politici bij herhaling uitdragen datherstel van vertrouwen nodig is. Niet zelden gaat deze oproep gepaard met de vaststelling dat schendingen vanvertrouwen leiden tot voortschrijdende regelgeving, die veelal het karakter heeft van gestold wantrouwen. In hetvoetspoor van bureaucratisering, die vooral op het niveau van de uitvoering van de regelgeving plaats heeft in depublieke en private sector, is sprake van dehumanisering die het vertrouwen verder aantast. Aldus Arnold Heertje,emeritus hoogleraar economie aan de Universiteit van Amsterdam.Over vertrouwenHerstel is mogelijk langs mechanische weg…
  • 5. ontdekking beveelt ze de beleidsmakers aan bij hetontwerpen en uitvoeren van beleid rekening te houdenmet de uiteenlopende emoties van mensen, alsmede metde verscheidenheid aan psychische karakteristieken. Zijverwacht hiervan dat het beleid vertrouwenwekkender wordt.Leiderschap in crisissituatiesDeze verwachtingen, die in Nederland worden gedeeld doorEsther-Mirjam Smit uit Nijmegen en Jack Vromen uitRotterdam, worden bij herhaling beschaamd. De reden isdat in een open samenleving geen peil is te trekken op devan nature, inconsistente verscheidenheid aan emoties.Daarom is er in crisisachtige situaties leiderschap geboden,dat eerst achteraf wordt gelegitimeerd. Een overheid die inhet geval van een crisis vol verrassingen wil inspelen op hetbrede spectrum van drijfveren en motieven van mensen, looptachter de feiten aan en dreigt de rampspoed te vergroten.Consistent en transparant leiderschap, dat onafhankelijkvan de uiteenlopende emoties functioneert, is vertrouwen-wekkend en lokt waar nodig aanvullend handelen van deburgers uit, die anders ten prooi zijn aan angst enontreddering.Verwarring na empirisch onderzoekOm allerlei redenen berusten redeneringen die het themavan vertrouwen verbinden met het bonte patroon vangedragingen van mensen op drijfzand. Op deze wijze wordthet beleid van regering, provinciale en lokale bestuurdersop het verkeerde been gezet, omdat de pseudo-analyseverzandt in een oeverloos en warrig exposé over het scalaaan psychische verschijningsvormen van mensen en deinterpretatie van de resultaten van empirisch onderzoek.De betekenis van onderzoek naar de beleving van veiligheidbij de bevolking op straat, in de trein en in de privésfeer isuiterst beperkt, tenzij het een continu karakter zou hebben.Door de onmogelijkheid daarvan zijn de uitkomsten zozeerafhankelijk van de kwaliteit van het onderzoek, het momentvan uitvoering en de stemmingen en ervaringen van deburgers, dat met de resultaten nauwelijks iets kan wordengedaan.Fysieke maatregelen vertrouwenwekkendHerstel van vertrouwen moet langs mechanische weg wordengeorganiseerd. Het is een vraagstuk van “social engineering”,dat de pluriformiteit van mensen niet als probleem kiest,doch als gegeven aanvaardt bij het ontwerpen van optimaleinstituties, die het handelen van mensen door verstandigeprikkels coördineren. Wij weten dat wanneer individuen ofVertrouwen verbinden met gedragingenvan mensen berust op drijfzand5
  • 6. instellingen volledig vrij worden gelaten, mensen uitindividueel oogpunt slechter af zijn, dan wanneer hunhandelen wordt gecoördineerd. In het verkeer vertrouwenwij niet op een verkeersbord waarop een snelheidsbeperkingtot 30 km. staat met het oog op overstekende kinderen,maar wij leggen een drempel in de weg om de mensen teprikkelen zich aan dit oogmerk te houden. Deze anoniemegedaante van lichtvoetige coördinatie, is in ieders individueelbelang, bewerkstelligt het gewenste publieke effect en isgeheel onafhankelijk van emoties, drijfveren, frustraties enandere psychische en lichamelijke karakteristieken waarmedemensen behept zijn. In deze zin gaat het in het gewoneverkeer om verstandige constructies, zoals drempels,rotondes en stoplichten, die coördinerend – of zo men wilregulerend – functioneren, zonder dat deze als belastendworden ervaren, omdat zij stroken met de uiteenlopendeindividuele wensen inzake veiligheid en rechtvaardigheid.Deze constructies hebben derhalve een vertrouwenwekkendkarakter.Bij wijze van voorbeeld wijs ik erop dat het individualiserenvan een menigte mensen in de Verenigde Staten verder isvoortgeschreden dan in Europa. Daarvan gaat een recht-streeks positief effect uit op de veiligheid van mensen. Hetcombineren van deze individualisering met geavanceerdeapparatuur, vereenvoudigt de controle aan de grenzen enmaakt deze effectiever, waardoor ook de nationale veiligheidwordt vergroot. Investeren in technieken en methodiekendie individualisering bevorderen en in hoogwaardigetechnologie, verdient daarom de voorkeur boven investerenin mensen, die letterlijk op de tast mensen lijfelijk moetenonderzoeken. Dat een journalist de beveiliging van Schipholkan kraken, illustreert de kans op menselijk falen.Instituties in maatschappelijk verkeerDe intellectuele opgave waarvoor wij wereldwijd, in Europa,nationaal, van provincie tot provincie en van gemeente totgemeente staan is het ontwikkelen van instituties in hetmaatschappelijk verkeer, die dezelfde karakteristiekenhebben als de drempels in de weg, de constructies in hetgewone verkeer. Een belangrijk onderdeel van deeconomische wetenschap, dat aan de aandacht van de meesteNederlandse economen is ontsnapt, is de theorie van de“mechanism design”, waarvan ook de implementatietheoriedeel uitmaakt. De theorie geeft antwoord op de vraag hoebv. de invoering van gratis schoolboeken, de kinderopvang,de jeugdzorg, de veiligheid, het invoeren van een nieuweconomieprogramma voor het voortgezet onderwijs en deZuidas en de Noord-Zuidlijn in Amsterdam en de re-integratievan niet-actieven, op een vertrouwenwekkende wijze kanworden georganiseerd. Elementen van een vertrouwen-wekkende institutionele vormgeving zijn het vooropstellenvan de individuele behoeftebevrediging van de consumentenvan nu en straks, het invoeren van positieve prikkels, hetonderkennen van strategisch gedrag van economischesubjecten, de optimale coördinatie van de individuelegedragingen en transparantie van de besluitvorming. Wiede vermelde thema’s de revue laat passeren ziet dat wij inNederland grootmeesters zijn in verkeerde ontwerpen,uitvoeringen en implementaties.Verkeerde wegAlle publiekprivate constructies –ten onrechte aangeduidals publiekprivate samenwerking- zijn in Nederland mislukt.Dat komt door een ontstellend gebrek aan expertise, datvervolgens wordt aangevuld met een halsstarrig vasthoudenaan een eenmaal ingeslagen verkeerde weg. Miljardenworden op deze wijze in Nederland over de balk gegooid.Die situatie ondermijnt het vertrouwen in de overheid,maar ook in allerlei stichtingen en bureaus, die adviserendoptreden en hun financiële belang stellen boven het totstand brengen van een optimale architectuur. Het gevoeldat de overheid de burger bescherming biedt verdwijnt.“Mechanism design”Ik pleit derhalve voor een exacte, bèta-achtige benaderingvan de maatschappelijke problemen, die wij in Nederlandhebben. Voor de kinderopvang kan een vormgeving wordenontworpen, onafhankelijk van de vraag of ouders en kinderenaardig of vervelend zijn, die beter in behoefte voorziet,effectiever en minder fraudegevoelig is dan het wangedrochtdat nu tot stand is gebracht en waarin niemand vertrouwenheeft. Hier ligt in het algemeen een nieuwe taak voor hetCentraal Plan Bureau, dat de laatste jaren aan gezag envertrouwen heeft ingeboet, door de eenzijdige oriëntatie opmarktwerking, het monetariseren tot de dood erop volgt ende insnoering van welvaart tot materiële groei van de voort-brenging van goederen en diensten. De Nobelprijs vooreconomie is in 2007 gegeven aan L. Hurwicz, E. Maskin enR. Myerson voor de theorie van de “mechanism design”.In Nederland is geen enkele aandacht geschonken aan dezetoekenning aan drie Amerikaanse economen, hetgeen deachterstand van de beoefening van de economischewetenschap pijnlijk illustreert. Vertrouwen in een inhaalslagheb ik niet, nu in ons land ondanks de kredietcrisis deregering een economieprogramma wil invoeren, waarinbanken en Keynes niet voorkomen.A.Heertje,econoom, emeritushoogleraar Universiteit van AmsterdamMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 20096Overheid, die bij crisis wil inspelenop drijfveren en motieven van mensen,loopt achter feiten aanen vergroot rampspoed
  • 7. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 7Samenleving verkeert in soort overwinningsroesIn de 21ste eeuw maakt angst een steeds groter deel uit vanhet dagelijkse bestaan. Furedi beschrijft indringend “onzeobsessie met theoretische risico’s van technologischeverworvenheden en de bijna hysterische bezorgdheid voorhet welzijn van onszelf en onze kinderen”2. In zijn visiewordt het beeld geschetst van een wantrouwende enpaniekerige samenleving. Maar voor wat betreft deNederlandse situatie rond hoogwaterdreiging blijkt ditbeeld vooralsnog niet correct. Niet alleen noopt decomplexiteit van waterveiligheid de burgers tot vertrouwen,de combinatie met de overtuigingskracht van indruk-wekkende waterwerken als de Deltawerken leidde zelfs totblind vertrouwen in overheid en ingenieurs. Met dank aanonze ervaren waterbeheerders verkeerde de Nederlandsesamenleving decennialang in een overwinningsroes. WijNederlanders laten de zorg voor waterveiligheid met eengerust hart over aan de experts, zoals recentelijk weer totuitdrukking kwam in de extreem lage opkomst bij deWaterschapsverkiezingen.Maar door (o.a.) de mogelijk ernstige gevolgen van eendreigende klimaatverandering ziet de overheid zichgenoodzaakt de samenleving meer risicobewust te maken.In crisiscommunicatie worden angstige en bedreigendescenario’s echter bewust of onbewust buiten beeldgehouden3. Het lijkt wel of we niet bang mógen zijn voorwater. De overheid stuurt in risicocommunicatie aan op dekansen die waterbewustzijn en waterbewust gedragNederland kan bieden. Maar wat zijn de gevolgen van eendergelijke strategie bij een (dreigende) crisissituatie? Ineerste instantie blijft het vertrouwen in het probleem-oplossende vermogen van de waterbeheerders groot. DeAls crisiscommunicatie niet voldoet aan de eisen van logos, ethos en pathos1en er onvoldoende handelingsperspectiefwordt geboden, kan ten tijde van een (dreigende) overstromingsramp blind vertrouwen in de overheid omslaan inwantrouwen en paniek. Hiermee verspeelt de overheid de mogelijkheid om constructief samen te werken met burgerstijdens een (dreigende) crisis. Kritisch vertrouwen en gezonde angst zijn belangrijke mechanismen voor succesvolcrisismanagement.Hoe bangmoet je zijn?Angst en vertrouwen als kwetsbare mechanismenbij een (dreigende) overstroming1Logos, ethos en pathos (Aristotelian Triad) in de betekenis van resp. logica, ethiek en empathie.2F. Furedi, Cultuur van angst, Amsterdam: Meulenhoff, 2006.3Zo legde staatssecretaris Huizinga tijdens de persconferentie na de TMO-oefening Waterproef op 7 november 2008 nogmaals uit dat er wel geoefendwordt, maar “… niet omdat we vrezen voor een ramp…”
  • 8. historisch geaarde overwinningsroes zorgt ervoor dat degemiddelde Nederlander, ondanks waarschuwingen, heellang niet écht gelooft dat een ramp toch kan plaatsvinden.Men kan zich eenvoudigweg niet voorstellen dat het mis kangaan en is weinig gemotiveerd, ondanks aandringen van deoverheid, vanwege (overstroming)dreiging een noodpakketaan te schaffen.4Van blind naar kritisch vertrouwenEen (dreigende) crisissituatie is vrijwel altijd zo complex ofonoverzichtelijk, dat een individu daar zelf niet directinvloed op uit kan oefenen. In dergelijke situaties vervultvertrouwen een belangrijke functie. Vertrouwen is echtereen gecompliceerd concept, samengesteld uit zowelcognitieve als emotionele componenten. Enerzijds heeft hette maken met het gevoel dat de ander(e partij) competent is,dat zij die vaardigheden, kennis en/of ervaring in huis heeftwaardoor zaken ook zullen lopen als verwacht (conform delogos). Anderzijds heeft de emotionele component vanvertrouwen betrekking op intenties en integriteit (conformde ethos en pathos). Heeft de ander het goed met je voor,wil hij voor je zorgen en is hij eerlijk en fatsoenlijk? Omdatuit onze dagelijkse ervaring, maar ook uit divers onderzoekblijkt dat vertrouwen de basis is voor samenwerking, is hetvanaf het eerste crisismoment noodzaak het kwetsbarevertrouwen te behouden. Zorgvuldige aandacht voor zowellogos, pathos als ethos aspecten in de communicatievermijdt wantrouwen en geeft burgers de kans om teschakelen van blind naar kritisch vertrouwen.Dit behoud van vertrouwen is van essentieel belang in(dreigende) crisissituaties. In geval van een overstromings-ramp zelfs cruciaal, omdat de verontwaardiging per definitiegroot zal zijn. De meeste Nederlandse burgers zullen hetdomweg niet hebben zien aankomen en ontwaken oponaangename wijze uit de overwinningsroes: de overheidzou toch voor droge voeten zorgen? Als in een dergelijkesituatie autoriteiten uitsluitend zakelijk reageren en in decommunicatie de nadruk leggen op het naleven van officiële4ZokopteHetParool(16december2008)overdeaanschafvannoodpakketten:“Alleburgerseennoodpakket.Waarschuwingsfluitje,wiekomtjedanhelpen?”
  • 9. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 9procedures of draaiboeken, het bewaren van kalmte bijburgers en gehoorzaamheid aan de autoriteiten, dan bestaatgerede kans dat het vertrouwen in de overheid omslaat naarwantrouwen en verwerping/cynisme5. Omdat hun angstenen zorgen niet worden erkend, zullen burgers geneigd zijnadviezen van de overheid niet langer ter harte nemen, opeigen houtje beslissingen nemen zonder zich te bekommerenom het officiële gezag en/of zich juist tegen dat gezag keren.Geen paniek, maar gezonde angstIn het licht van het voorgaande is het raadzaam om in crisis-communicatie niet alleen in te zetten op logos, maar ook teanticiperen op het belang van improvisatie, samenwerkingen spontaan leiderschap.6De door hogerhand oncontroleer-bare reacties van spontane leiders en eigen initiatieven vanzelfredzaamheid door angstige burgers lijken vooral bij deoverheid paniek te veroorzaken. Je kunt echter nietvoorkomen dat mensen bang zijn in een crisissituatie enmoet dat ook niet willen. Het ontkennen en onderdrukkenvan gezonde angstgevoelens is onverstandig en leidt juisttot paniek. En waar paniek vaak meer problemen creëertdan oplost, kan (gezonde) angst de motor vormen voor eenveiligere samenleving. Helaas wordt angst vaak verward metpaniek. Maar het verschil is groot. Panieksituaties leiden totonbezonnen gedrag. Gezonde angst levert in kwetsbaresituaties reacties ter zelfbescherming op: vluchten, vechtenof bevriezen. Alle drie strategieën kunnen levensreddendzijn, maar dan moet men wel uit ervaring weten welkestrategie werkt in welke situatie!In een crisissituatie hebben mensen zelden genoeginformatie om een weloverwogen beslissing te nemen overhun handelen. Als ervaring en concreet handelingsperspectiefontbreken, handelen mensen naar beelden uit het verleden.Zo is bekend dat in geval van brand in een hoog gebouwmensen geneigd zijn naar het dak te vluchten. Zij hebbeneen plaatje van een reddingshelikopter voor ogen, omdatdit beeld vaak gebruikt wordt als illustratie in media-rapportages over grote branden. Bij gebrek aan concreteervaring en handelingsperspectieven handelen menseninstinctief door omhoog te rennen, terwijl dit lang nietaltijd de beste vluchtplek is zoals pijnlijk duidelijk werdtijdens de aanslagen op het WTC in New York. Toch wist RickRescorla, verantwoordelijk voor het veiligheidsbeleid van defirma Morgan Stanley, bijna 3000 medewerkers in veiligheidte brengen tijdens deze tragische ramp.7Dit succes was tedanken aan jarenlang oefenen en een uitgekiende evacuatie-strategie. Toen de ramp plaatsvond nam Rescorla spontaande leiding, negeerde de officiële veiligheidsinstructies enwist op basis van kritisch vertrouwen de instincten teonderdrukken. Via de trappen omlaag kon hij de evacuatievan zijn collega’s, die werkzaam waren op 22 hooggelegenverdiepingen, in geroutineerde samenwerking uitvoeren.Deze casus maakt duidelijk dat het oefenen van een crisis-situatie en de omgang met angstgevoelens en het behoudvan vertrouwen daarbij, serieus dient te worden genomen.Werken aan een evenwicht tussen kritisch vertrouwen engezonde angst is van cruciaal belang in crisiscommunicatieen kan de negatieve gevolgen van blind vertrouwen en paniekin belangrijke mate reduceren. Laat niet alleen zien dat jecompetent bent, je organisatie op orde hebt, bereikbaar bent,correcte informatie geeft, etc, maar zorg ook dat op het vlakvan intentie en integriteit de crisiscommunicatie aansluit bijde beleving van de burger. Realiseer je dat angst meer is daneen onwenselijke regressieve macht: het is ook eenprogressieve (levens)kracht met groot innovatief vermogen.Onze prachtige en wereldberoemde waterwerken waren ertenslotte nooit gekomen als we niet zo bang zouden zijngeweest voor de verwoestende kracht van het water!drs.B.L.M.Kothuisendrs.G.C.HeemsBaukje Kothuis en Trudes Heems werken bij WATERWORKS ScientificResearch Institute in Amsterdam aan de laatste fase van een promotie-onderzoek naar de omgang met overstromingsdreiging in Nederlandvanuit een sociaal-cultureel perspectief.LogosCompetentiesVaardighedenKennisErvaringEthosIntentiesGoed met je voorhebbenZorgzaamheidPathosIntegriteitEerlijkheidFatsoenAspecten vanevenwichtigecrisiscommunicatieLogos-ethos-pathos driehoek voor evenwichtige crisiscommunicatie op basis vande retorische driehoek en de overtuigingsmiddelen uit de ‘Rhetorica’ van Aristoteles(Waterworks 2008).5W. Poortinga, ‘Vertrouwen en de perceptie van technologische risico’s’, in: R. Pieterman, P. Dekker & H. Elffers, Veiligheid, vertrouwen en good governance,Den Haag: Elseviers Juridisch, 2005.6In haar boek The Unthinkable (2008) beschrijft A. Ripley hoe een bruid spontaan de leidersrol op zich neemt als tijdens het bruiloftsfeest brand uitbreekt,omdat zij zich verantwoordelijk voelde voor de veiligheid van haar gasten en daarmee velen het leven redt.7Rescorla stierf toen hij samen met enkele collega’s de laatste groep medewerkers in veiligheid probeerde te brengen.
  • 10. Angst: Theorie en onderzoeksresultatenBij bedreigingen onderscheiden we zes concepten:1 Ernst (severity): Hoe erg zijn de consequenties?2 Kans of persoonlijke relevantie (susceptibility): Zal hetmijzelf overkomen?3 Dreiging, de combinatie van ernst en kans (threat): Hoebang ben ik?4 Oplossingen (response efficacy): Is er iets tegen te doen, zijner aanbevelingen?5 Haalbaarheid of ingeschatte vaardigheden (self-efficacy):Kan ik die aanbevelingen opvolgen, zijn ze haalbaar? En6 Intentie of motivatie (intention, motivation): Ik ga deaanbevelingen opvolgen.De theorie zegt dat ernst én kans leiden tot angst: beidemoeten aanwezig zijn. Angst zet aan tot gedrag. Welk gedragdat wordt hangt af van oplossingen en haalbaarheid:Wanneer er effectieve en haalbare aanbevelingen zijn, zullenmensen bij een hogere dreiging vaker de aanbevelingenopvolgen. Maar als mensen bang zijn en er bestaan gééneffectieve maatregelen of die maatregelen zijn slechthaalbaar, dan zien we defensieve reacties: ontkennen,ontwijken, anderen de schuld geven, soms zelfs agressiefgedrag. Onderzoek steunt deze theoretische voorspellingen.1Paradoxaal is dat juist omdat de overheid zich zorgen maaktover de ernst van de consequenties, er een neiging bestaatom vooral die ernst te benadrukken, eventueel met veelemotie. Uit theorie en onderzoek blijkt echter dat het gaatom de persoonlijke kans in combinatie met effectieve enhaalbare oplossingen. Ernst speelt een beperkte rol bij hetopvolgen van aanbevelingen en emotionele presentatieszijn niet nodig; informatieve voorlichting volstaat.2Ommensen tot gewenst gedrag te brengen is het nodig meteffectieve en haalbare oplossingen te komen. We zien datterug in onderzoek naar controleerbaarheid van risico’s. Alseen risico oncontroleerbaar is – geen effectieve oplossingenen/of geen haalbare oplossingen – dan worden mensenrelatief angstiger dan bij risico’s die wel controleerbaar zijnof lijken. Vergelijk de roker die protesteert tegen eenkerncentrale. De kans op persoonlijke schade voor depersoon is objectief veel groter vanwege het roken danvanwege de centrale. Maar zo ervaren mensen dat niet.Roken doen ze zelf en hebben ze onder controle, denken ze.Een onduidelijke dreiging van een kerncentrale waarkennelijk niets tegen te doen is vinden ze veel beangstigenderomdat er geen effectieve en haalbare oplossingen bestaan.Deze roker protesteert, een actieve reactie; de meestemensen nabij een kerncentrale denken niet dat ze ietskunnen uitrichten en negeren het probleem, ontkenningals defensieve reactie.Te verwachten gedrag bij een pandemie: literatuurIn opdracht van de ministeries van BZK en VWS heeft BureauResCon een literatuuronderzoek gedaan naar het teverwachten menselijk gedrag bij een grieppandemie.Crimando3beschrijft helder de mogelijke reacties vanmensen op een ramp, namelijk1 een positieve coöperatieve reactie,2 angst voor anderen en3 paniek.Een positieve en coöperatieve reactie komt het meest vooren is voor bestuurders natuurlijk de prettigste. Angst vooranderen is de reactie die te verwachten is bij eenbesmettelijke ziekte. Soms gaat dat zover dat mensen zelfsvaccinatie weigeren. Bovendien blijft in dat geval de helftvan de professionals in de gezondheidszorg thuis. Paniek isMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200910De overheid heeft tot taak de bevolking te wijzen op de ernst van potentiële bedreigingen. En dat is nu juist het laatstewat mensen wil horen. Gerjo Kok, hoogleraar Toegepaste Psychologie, beschrijft uitkomsten van relevant onderzoeknaar publieksvoorlichting over dreigingen, toegespitst op gedragsreacties bij een grieppandemie.Angst is een slechte raadgeverOnderzoek over bedreigingen,vertrouwen en informatiebehoefte1R.A.C. Ruiter, Ch. Abraham & G. Kok, ‘Scary warnings and rational precautions: A review of the psychology of fear appeals’, in: Psychology & Health 16(2001), 613-630.2N. de Hoog, W. Stroebe & J.B.F. de Wit, ‘The impact of vulnerability to and severity of a healthy risk on processing and acceptance of fear-arousingcommunications: A meta-analysis’, in: Review of General Psychology 11(2007), 258-285.3S. Crimando, Accurate disaster behavioral response planning. A guide for business continuity planners, New York: Extreme Behavioral Risk Management LLC,2006. (www.xbrm.com).
  • 11. een zeer onwaarschijnlijke reactie maar niet onmogelijk.Paniek kan optreden als er geen uitweg lijkt te zijn, gebrekaan hulpmiddelen en een laag vertrouwen in de overheid.Angst voor anderen is op zich geen slechte reactie in gevalvan infectierisico. Het tijdig treffen van non-farmaceutischemaatregelen zoals sluiten van scholen en een samen-scholingsverbod leidt dan tot lagere mortaliteit.4Mensenraken zelden in paniek bij bijvoorbeeld een mogelijkebio-terroristische aanslag, maar denken wel dat anderenin paniek zullen raken en dat dus dwingende maatregelennoodzakelijk zijn.5Overigens blijkt dat de informatie voorafover dit soort aanslagen heel slecht bij de doelgroepaankomt. Het is lastig om mensen te interesseren voorproblemen zolang die er nog niet zijn.Te verwachten gedrag bij een pandemie: onderzoek inNederlandBureau ResCon heeft een onderzoek gedaan onder 1100Nederlanders, die representatief zijn voor de bevolkingvanaf 18 jaar. Ongeveer de helft van de mensen is redelijkgoed geïnformeerd over wat een pandemie is en over de teverwachten maatregelen, terwijl een derde (zeer) slecht opde hoogte is. Een pandemie zien mensen als een grotebedreiging omdat ze zowel ernst als kans hoog achten. Hetgrootste infectierisico verwachten ze in achtereenvolgenshet openbaar vervoer, uitgaansgelegenheden, werk ofschool, ziekenhuizen, winkels en evenementen. Als inverband met een pandemie het dragen van een mondkapjegeadviseerd wordt gaat 80% dat doen, wat terugloopt naar67% wanneer het mondkapje irriteert en andere mensen jegaan mijden. Denken ze dat er iets aan een pandemie tedoen is (oplossingen) en dat ze ook lukt (haalbaar)? Niet echt,de meest antwoorden liggen in de categorieën enigszins eneen beetje. Defensieve reacties zijn dan denkbaar, maar uitde cijfers valt dat nog mee: zo’n 20% reageert fatalistisch(niks aan te doen) tot zo’n 40% ontkennend (wordt allemaaloverdreven). Positieve reacties zijn veel waarschijnlijker.Wanneer het aanbevolen wordt zal 30% binnen blijven enthuisblijven van het werk, 45% contact mijden, overigensook met de gezondheidszorg, en 80% zal minder winkelen,verenigingen en uitgaansgelegenheden mijden, en minderhet openbaar vervoer nemen.Vertrouwen in de communicatie van de overheidEnerzijds is gevraagd naar vertrouwen in instanties enanderzijds hoe betrouwbaar een afzender werd gezien. Infiguren 1 en 2 staan de resultaten. Het meest geloofwaardigzijn de lokale gezondheidszorgorganisaties zoals de huisartsen de GGD. Vertrouwen in de bron van de informatie is vanbelang voor het geloof dat mensen hechten aan de zinvolheidvan de aanbevelingen. Als mensen de bron van het berichtvertrouwen, denken ze ook meer dat de adviezen effectiefzijn (oplossingen) en zijn ze vaker van plan die adviezen op tevolgen (intentie).InformatiebehoefteTen slotte: Wat willen mensen het liefst zo snel mogelijkweten als er iets gebeurt als een pandemie? Het antwoord isheel simpel: de overgrote meerderheid (70%) wil als eersteweten welke maatregelen er genomen kunnen worden omdeze dreiging het hoofd te bieden. Dus welke oplossingen zijner, en daarna, kan ik dat ook (haalbaarheid)? Over ernst, kansen dreiging hoeven mensen weinig meer te weten, datgeloven ze wel en ze zijn al bang genoeg. Conclusie: mochter een crisis ontstaan, bijvoorbeeld een pandemie, dan ishet de taak van de overheid, vooral de lokale overheid, deGGD, om zo spoedig mogelijk met heldere informatie tekomen over wat je kunt doen om het risico te beperken,plus aanwijzingen hoe je dat het beste kunt doen. Het is vanbelang dat huisartsen daarbij intensief betrokken worden.Bang maken helpt niet. Effectieve en haalbare oplossingenhelpen wel.prof.dr.GerjoKok,hoogleraar Toegepaste Psychologie, Universiteit MaastrichtMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 110 20 40 60 80 100MediaBurenFam. & VriendenMinisteriesRegeringGemeenteCons. & Pat.Organ.GGDHuisartsFiguur 2: Hoe betrouwbaar vindt u de volgende afzenders?MediaBedrijvenEURegeringMinisteriesOverheidGemeenteCons. & Pat. Organ.GGDHuisarts0 20 40 60 80 100Figuur 1: Hoeveel vertrouwen hebt u in de volgende instanties?Heel veel vertrouwenTamelijk veel vertrouwenHeel betrouwbaarTamelijk betrouwbaar4H. Markel a.o., ‘Nonpharmaceutical interventions implemented by US cities during the 1918-1919 influenza pandemic’, in: JAMA, 298 (2007), 644-654.5B. Fischhoff a.o., ‘Evaluating the success of terror risk communications’, in: Biosecurity and Bioterrism: Biodefense Strategy, Practice and Science1 (2003), 255-258.
  • 12. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200912Weinig mensen lijken te beseffen wat crisis nu werkelijk is, terwijliedereen het er over heeft. Opvallend is dat gewone mensen erg weinigdoen aan voorbereiding op een mogelijke crisis, maar dat mensen dieeen positie innemen met maatschappelijke verantwoordelijkheid, zoalsambtenaren en bestuurders, hier wel eens aan plegen te denken enrecentelijk, zeg maar in dit millennium, zelfs vaak. Het is duidelijk datbijzonder veel overheidsdienaren aan crisisvoorbereiding doen, maarde vraag waarvóór dat helpt wordt eigenlijk niet gesteld. Daarombeginnen we maar eens met wat gedachten over crisis.Iets wat iedereen wel meent te weten is dat er aan een crisis iets gedaanmoet worden. We gaan dus reacties op crisis ook maar eens onder deloupe nemen. Ten slotte, omdat het duidelijk is dat vertrouwen in crisis-situaties een nog grotere rol speelt dan in normale omstandigheden,gaan we het begrip vertrouwen nader bezien. De hier gepresenteerdebeschouwingen hebben niet de pretentie bijzonder genuanceerd te zijn.Hun doel is eerder om de blik op het onderwerp te verfrissen.Aldus sociaal-psycholoog Hans van Sande.Vertrouwen en crisisEen sociaalpsychologische analyse
  • 13. CrisisEen definitie van crisis in moderne zin is niet zo moeilijk:het is een keerpunt, een tijdspanne waarna de zaken nietmeer op dezelfde wijze zullen voortgaan. Dit verklaartbijvoorbeeld waarom een zoektocht naar het woord crisis inkrantenarchieven voornamelijk verhalen over bestuurscrisesoplevert. De ramp is niet de eigenlijke crisis, het is deaanleiding ertoe. En er zijn talloze crises zonder bijbehorenderamp (denk maar aan de recente Atheense rellen: kleineoorzaken, grote gevolgen). Samen met een groep brand-weerofficieren formuleerde ik ooit de wet van Pleuris: crisisis niet dat een LPG-auto ontploft of een epidemie uitbreekt.Dat is immers werk. Nee, crisis is dat je er de schuld vankrijgt dat het fout is gedaan. Crisis is dus een fase in hetnobele spel van het Zwarte Pieten en als je dat goed doetheb je de crisis overleefd1.Kenmerkend voor echte crisissituaties is dat ze onoplosbaarlijken. Wat we ook doen, de werkelijkheid gaat zijn bizarregang en we moeten ons maar schikken in wat er gebeurt.Dat hangt er natuurlijk mee samen dat we trachten decrisissituatie op te lossen met hulp van middelen die ons inhet verleden verder brachten. Een goed idee, ware het nietdat die middelen vaak bedacht en geoefend zijn in eennormale situatie en een crisissituatie is nu juist helemaalniet normaal.Scenario-denkenSommige Amerikanen lijken te denken dat het hele leveneen crisis is, getuige de ietwat verwarrende uitdrukking:SNAFU. Googelt u die maar eens2. Zelfs met zon houdingkomt u er niet, want wat u van de ene noodsituatie geleerdhebt past zeker niet altijd op de andere. De kern van ditprobleem zit er in dat een zeer groot aantal factoren aard enernst van de crisis kan beïnvloeden, maar dat voor elke crisismaar een beperkte, en steeds andere selectie relevant is.Het zogenaamde scenario-denken is een stapje in de goederichting, maar vereist zoveel vooronderzoek dat dateigenlijk niet werkbaar is.Mensen zijn dieren met een cognitieve turbo. Onzeintelligentie kan vele zaken helder maken, maar misschiennog wel meer zaken versluieren. Het kan daarom nuttig zijncrises in de natuurstaat te bezien.Voor al het dierlijke leven op aarde is het steeds zo geweestdat crisis om de hoek lag. Eten of gegeten worden, aanval enverdediging, machtsstrijd, ziekte, of rampzaligegebeurtenissen en wat daar verder maar mee samenhangt,al dit soort zaken maakte dat elke diersoort die tot hedenbestaan heeft, fysiek en psychisch goed uitgerust was voorcrisissituaties. Degenen die minder goede crisisopvangerswaren dan hun collegas kregen weinig nageslacht enstierven uit. Degenen die overleefden werden door datselectieproces steeds beter en flexibeler. Een vertegen-woordiger van de meest flexibele diersoort tot heden zit nudit artikel te lezen, en zo iemand is dus van nature voorzienvan een set reacties om crises te overleven. Wat houdt zonnatuurlijke crisisuitrusting nou in? We zullen dit op tweeniveaus gaan bekijken, het individuele en het groepsniveau.Reactie op crisisEen opmerking vooraf is hier nodig. Het volgende gaatover wat er werkelijk gebeurt tijdens en na een crisis. Debezigheden die momenteel in alle gemeenten, veiligheids-regios en andere gremia plaatsvinden, gaan echter over hoehet zou moeten gaan, over beleid dus. Beleid is een prachtigiets, het geeft richting en houvast, het is iets waar je opbeoordeeld kunt worden, het zorgt ervoor dat je vele relevantezaken onderkent, kortom, als het er niet was, zou hetmoeten worden uitgevonden. Beleid heeft eigenlijk maareen nadeel, namelijk dat het hoogst onzeker is hoe het uitzal pakken als de nood eenmaal echt aan de man is. Eenbelangrijke rol hierbij spelen de zogenaamde onbedoeldegevolgen van beleid.Automatisch of getraind gedragIn de natuur bestaat geen beleid, daar wordt van allesuitgeprobeerd en het goed werkende blijft bestaan. Zo is hetook met natuurlijke crisisopvang. Op individueel niveau ishet redelijk simpel: alle dieren zijn uitgerust met een goedwerkend waarnemingsapparaat, dat in crisissituatiesautomatisch aangepast wordt doordat het op tunnelvisieovergaat. Als er een woeste leeuw aanstormt, verliest eengoed toegerust individu plots alle belangstelling voorirrelevante zaken en is nog maar attent op twee dingen:of een passend wapen voor het komende gevecht, of eenpassende route voor de komende vlucht.Niet alleen de waarneming, ook de fysieke toestand van hetlichaam verandert. In bedreigende situaties wordt hetlichaam voorbereid op actie: de spieren worden krachtiger,de pijngrens daalt, het uithoudingsvermogen wordt groter.Een andere individuele aanpassing heeft te maken met hetgebruik van intelligentie: hoe slimmer een individu is, hoebeter hij op verschillende aspecten van het leven kanreageren en hoe minder stereotiep die reactie zal zijn. Watdit betreft zijn wij mensen inderdaad wel zo ongeveer dekroon van de schepping: geen diersoort is zo slim en flexibel,zo medelijdend en tevens zo wreed als wij. Intelligentie isechter niet erg geschikt om plotselinge bedreigingen oframpen tegemoet te treden. Kort gezegd: het kost te veeltijd. Veruit het meeste gedrag dat mensen in noodsituatiesvertonen is automatisch gedrag, dat wil zeggen gedrag datMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 131D. de Vries e.a., ‘Van gebeurtenis tot crisis: wanneer breekt de pleuris uit?’, in: Communicatie bij rampen. Afstudeerboek MCDM leergang 2, Arnhem: NIBRA,2003, 16-51.2SNAFU betekent trouwens: Situation Normal, All F*cked Up
  • 14. redelijk simpel en voor de hand liggend is (zowel bij publiekals bij professionals) en in sommige gevallen is het goedingetraind gedrag (vooral bij professionals). Kenmerkendvoor beide vormen van gedrag is dat ze geen nadenkenvereisen, en dus snel zijn en vrij van twijfel, ze geven deindruk van zelfvertrouwen. Onze schitterende intelligentiegebruiken we in het algemeen vooral achteraf, we trachtendan al analyserend lessen voor de toekomst te trekken enbereiden zo de vorige oorlog voor. Dit is op zich nuttig,maar verschillende moderne onderzoekers van crisis wijzener op dat er een grens is aan de mogelijkheden van preparatieen dat het verstandiger is het beleid zo vorm te geven dat deuitvoerende een maximale beslissingsbevoegdheid hebben.Dit wordt resilience genoemd3.Onderlinge steun bij groepsgedragNaast individuele aanpassing vinden we bij sociaal levendedieren ook groepsgedrag dat het overleven van een crisisbevordert. De basis van dit groepsgedrag lijkt te liggen invertrouwen: hoe verwanter twee individuen zijn, hoe meerze elkaar vertrouwen en hoe meer ze samenwerken in eencrisis. We vinden dit bij de meeste diersoorten, maar ookzeer sterk bij de mens. De verwantschap kan biologisch zijn,maar ook culturele gelijkheid kan een signaal voorvertrouwen zijn. Een bekend voorbeeld van samenwerkingis kuddegedrag. In normale omstandigheden zijn kuddesbetrekkelijk losse groeperingen, maar bij dreigend gevaarzien we dat de cohesie sterk toeneemt. De school haringentrekt zich samen, het roedel wolven stemt hun jaaggedragop elkaar af, de groep chimpansees belaagt gezamenlijk eennaderend roofdier. Zon toename van cohesie heeft temaken met vertrouwen: kennelijk ervaart men deaanwezigheid van veel soortgenoten als een steun bijbedreiging en zoekt men ze daarom op.De meeste sociaal levende diersoorten kennen eendominantiehiërarchie. Het dier, meestal een man, dat aanhet hoofd van deze hiërarchie staat, is in crisissituatiesrichtinggevend en eventuele conflicten binnen de groepverdwijnen, zij het tijdelijk. Ook dit heeft iets metvertrouwen te maken.Formele hiërarchieDe twee hiervoor beschreven sociale reacties, cohesie enleiderschap, vinden we natuurlijk ook bij de mens, maar demens heeft meer in zijn mars. Wij kennen niet alleen eendominantiehiërarchie die lijkt op die van dieren, maar wekennen ook een formele hiërarchie. Formele hiërarchieëntreffen we daar aan waar formele organisaties bestaan, inkerk en leger, in bedrijfsleven en politiek. Wanneer nu deformele hiërarchie, de gezagsverhouding, niet parallel looptmet de informele, kunnen problemen ontstaan. Die wordenvooral zichtbaar als een crisis uitbreekt, ja, vaak vormen zede crisis. In crisissituaties willen mensen namelijk maar éénvorm van leiderschap: een krachtig leiderschap door iemanddie vertrouwd wordt.Kennelijk is vertrouwen een belangrijke factor bij groeps-reacties op dreiging, vandaar dat we daar nu de blik op gaanrichten.VertrouwenHet verdient misschien enige toelichting dat vertrouwenniet alleen op het sociale niveau speelt, maar ook op hetindividuele. Het is een door onderzoek bevestigd ervarings-feit dat vertrouwen in het eigen individuele vermogen deonderhavige crisis op te vangen, een positieve invloed ophet gedrag heeft. Dit staat in de psychologie bekend alsself-efficacy4. Maar ook meer fysieke factoren alsbijvoorbeeld resistentie tegen ziekten blijken met vertrouwenin het eigen lichaam samen te hangen.In feite is de opgaaf voor het individu in een crisis dat hij alzijn capaciteiten, fysiek en psychisch, op optimale wijze kanlaten samenwerken. In vele gevallen kan een training dezecoördinatie verbeteren, ervaring doet dat altijd.Bijvoorbeeld: Hoe beter een wielrenner getraind is, hoe meermoraal. Of: Hoe vaker een brandweercommandant grotebranden heeft meegemaakt, hoe rustiger zijn benadering.Omdat vertrouwen in het algemeen gebaseerd is opgemeenschappelijke belangen, is het natuurlijk geenwonder dat de verschillende capaciteiten van een individufunctioneren alsof ze op elkaar vertrouwen: ze zijn tot elkaarveroordeeld.Op het sociale niveau, waar de samenwerking van de delenveel minder vanzelfsprekend is dan op het individuele,spelen toch wel vergelijkbare fenomenen. Het is niet voorniets dat groepen, organisaties en samenlevingen zodikwijls met een organisme vergeleken worden. We ziendan ook dat in natuurlijke samenlevingen, of het nu dieMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009143Zie: http://www.ukresilience.gov.uk/4Self-efficacy is een term voor een bepaalde vorm van zelfvertrouwen, namelijk de overtuiging een bepaalde taak aan te kunnen (zie A. Bandura,Self-efficacy. The exercise of control, New York: Freeman 1997).In crisissituaties willen menseneen krachtig leiderschap van iemanddie vertrouwd wordt
  • 15. van mensen of dieren betreft, het zich als organismegedragen sterker wordt in crisissituaties. Voorbeelden teover, van de zich samentrekkende klomp tubifex5, de zichverdichtende zwerm spreeuwen, de in cirkelvorm opgesteldekudde wisenten, tot een land dat door een vijand aangevallenof bezet wordt. Deze hogere cohesie bij dreigend gevaarhangt natuurlijk samen met het meer in het oog springenvan de gemeenschappelijke belangen en daarmee, zoals wehiervoor zagen, met een stijgend onderling vertrouwen.Charismatische leidersfigurenZo bezien is vertrouwen dus een zeer belangrijke factor bijnatuurlijk crisismanagement. Onze moderne maatschappijheeft echter niet zo veel meer gemeen met meer natuurlijkewijzen van samenleving. De moderne mens stelt hoge prijsop zijn vrijheid en privacy, begrippen waar in natuurlijkesamenlevingen nauwelijks termen voor zijn. De modernemens wil nog wel ergens bijhoren, maar dan wil hij daarvanalleen de lusten hebben, zoals bij voorbeeld de oranjegektezo aardig toont, maar niet de lasten. Dit gaat natuurlijksamen met een verlies aan vertrouwen. Toch is de behoefteaan vertrouwen niet verdwenen. Charismatische leiders-figuren kunnen ook in een moderne maatschappij met veelsucces opereren, dank zij het vertrouwen dat ze weten tewinnen. De essentie van charisma is namelijk te zien alsidentificatie: de ondergeschikten identificeren zich met deleider (denk aan de vele Pim-dassen die nu in de kasthangen) en dat brengt automatisch vertrouwen mee.Toch is het een opmerkelijk feit dat mensen in rampsituaties,ook al is er geen charismatisch leiderschap, nauwelijks inpaniek raken, betrekkelijk weinig irrationeel gedragvertonen en in sterke mate bezig zijn met elkaar te helpen(en dan voornamelijk verwanten). Ook is het een gegevendat meer dan 90% van de geredden bij een ramp in heteerste uur gered wordt, dus voordat professionals enoverheid een crisisapparaat hebben kunnen opbouwen.Dergelijke gegevens, op zeer heldere wijze beschreven inDrabek6(1986), werpen vragen op over het denken overrampen en crises.ConclusiesEen crisis is iets anders dan een ramp, maar het onderscheidis, zoals ook dit stuk aantoont, moeilijk te maken en kunst-matig. Zolang de overheid en de professionals het overzichten de greep op de situatie niet verloren hebben, kan menwel van een ramp, maar niet van een crisis spreken.Wanneer echter de greep verloren gaat, dan is de crisis daar.In dit soort situaties zijn voorbereidingen, die in niet-crisis-situaties bedacht en geïmplementeerd zijn, in het algemeenvan beperkt nut. Bovendien zijn er zoveel soorten rampendat, wil men zich overal op voorbereiden, men tijd en geldtekort heeft voor andere activiteiten.Het lijkt daarom nuttig het vertrouwen van het publiek,zowel op individueel als sociaal niveau, te versterken. Ditkan op allerlei manieren, maar belangrijk hierbij is dat mende utopie opgeeft dat professionals alles kunnen klaren.Van dit soort maatregelen zijn wel voorbeelden te vinden7.Een misschien nog belangrijker factor is de vorm van hetleiderschap. Charismatisch leiderschap is waar de mensenin een crisis naar zoeken. Niet iedere leider is hier geschiktvoor, maar het helpt al veel wanneer men in de dagelijksepraktijk dikwijls op de werkvloer vertoeft. Kennen engekend worden blijft een heilig principe in het bestuur.J.P.vandeSandeRijksUniversiteit GroningenMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 155Tubifex is een klein rondwormpje dat als visvoer dient. In het bakje waarin ze bewaard worden vormen ze een losse kluit, die samentrekt bij aanraking.6Th.Drabek, Human System Responses to Disaster: An Inventory of Sociological Findings, London: Springer-Verlag, 1986.7Zo was in WOII de blokbrandweer een organisatie om beginnende branden te bestrijden. Zo komen in Nederland op steeds meer plaatsen defibrillatorste staan. Zo ving vroeger elke grote zeereis aan met een sloepenrol, waarvan het wat malle ritueel bij de passagiersluchtvaart nog een rest is. Zo haddende meeste Zwitserse mannen een militaire uitrusting in de kast staan. Zo worden burgers die bijdragen aan het maatschappelijk vertrouwen beloond meteen medaille. Voor meer voorbeelden en praktischer uitwerkingen van dit beleid zie: http://www.ukresilience.gov.uk/Vertrouwenis gebaseerdop gemeen-schappelijkebelangen
  • 16. Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters heeft eenreeks van interviews gehouden met (loco-)burgemeestersover de crisiservaringen die zij aan collega’s zouden willenmeegeven. Het begrip “vertrouwen” was daarin een veelvuldigterugkerend thema. Vertrouwen binnen het beleidsteam,maar ook het vertrouwen in een specifieke “sparring partner”.Of het vertrouwen in en vàn medeoverheden dat cruciaalkan zijn om een crisis het hoofd te bieden.BeleidsteamZo spreken diverse burgemeesters over de chemie die naverloop van tijd ontstaat in het beleidsteam. Verstorendeelementen lijken zichzelf langs natuurlijke weg uit teselecteren. Velen geven aan dat het werken binnen het teameen kwestie is van elkaar kennen en vertrouwen.Oefeningen kunnen ertoe bijdragen dat men elkaar beter opwaarde weet te schatten wanneer het onheil zich werkelijkaandient. Zonder vertrouwen in de expertise van de personendie aan tafel zitten, is een opperbevelhebber niet ofnauwelijks in staat om de juiste beslissingen te nemen. Zoheeft Henk Brink, destijds loco-burgemeester en voorzittervan het beleidsteam tijdens het ketelwagenincident op hetspoorwegemplacement van Amersfoort (2002), het als volgtervaren: ‘Men zei: “Moet je luisteren, jij moet de beslissingnemen, wij adviseren jou, neem die beslissing ook op basisvan onze adviezen. Als je denkt het moet anders, dan moetje dat ook zeggen”. Maar ik heb die dag geen moment aan debeslissingen getwijfeld. Ik had het volste vertrouwen in hetbeleidsteam en ik denk dat dàt ook de kracht van de dag isgeweest. Want als je zelf het vertrouwen niet hebt, gaat hetbeleidsteam ook twijfelen.’ Die twijfel wordt volgens Brinkdan ook merkbaar op het operationele gebied. Jan Mans zagtijdens de vuurwerkramp ook hoe spelers in het beleidsteamop bijna natuurlijke wijze het vertrouwen werd geschonken.‘Ik heb mensen om mij heen gehad, die ik voor die tijd laaginschatte, maar torenhoog zag groeien. Ik kreeg heel veelvertrouwen in ze, omdat ze drie, vier keer de goede dingendeden en ik merkte dat ik iets aan ze over kon laten.’AdviseursVertrouwen kent tegelijkertijd ook valkuilen. Als deburgemeester in zijn team wordt omgeven door experts, ishet belangrijk om kritisch te blijven, aldus oud-burgemeesterOuwerkerk. Hij stelt dat het juist in crisissituaties van belangis om een eigen kritische omgeving te organiseren en nietblind te varen op de adviezen van mensen die je vertrouwt.‘De mensen om je heen hebben de neiging om je tebeschermen en je niet langer van kritische noten te voorzien.Wanneer je in een bestuurlijke crisis wordt opgezogen, is hetvan belang dat je actief mensen om je heen verzamelt diemet een objectieve blik naar de wereld kunnen kijken. Juistonder kritische omstandigheden is het belangrijk datiemand je een spiegel voor kan houden en aan de bel trektwanneer je eigen blik op de wereld vertroebeld raakt’, aldusOuwerkerk, die deze ervaring opdeed rond de Oosterpark-rellen in Groningen (1997).Voor het functioneren van het beleidsteam is het daarnaastbelangrijk om het vertrouwen te geven en te krijgen vanmede-overheden. Wim Burgering, oud-burgemeester vanBarneveld ten tijde van de MKZ-uitbraken (2001), zei daarover:‘Voor het optreden van een burgemeester is het noodzake-lijk dat hij de volledige steun van andere autoriteiten heeft.Niet alleen moet hij over doorzettingsmacht kunnenbeschikken om met gezag te kunnen optreden, maar hijmoet ook steun en vertrouwen ervaren in zijn omgeving.’Ofwel: het vertrouwen van mede-overheden kan van crucialebetekenis zijn voor het functioneren van het eigen crisisteam.BuddyNaast het vertrouwen in het team als collectief, sprekenburgemeesters ook over het vertrouwen op individueelniveau. Uit de interviews blijkt dat in sommige gevallen ookvriendschappelijke en openhartige relaties binnen hetcrisisteam ontstonden. Voor de onderlinge vertrouwensbandbleek de functie daarbij ondergeschikt aan het karakter; hetwas niet per definitie de ambtenaar Openbare Orde enVeiligheid, voorlichter of gemeentesecretaris waarmee deMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200916Op het moment dat crises uitbreken, zijn de ogen automatisch gericht op de burgemeester als voorzitter van hetbeleidsteam. Door vele interviews met (loco-)burgemeesters is in de loop der jaren een aardig inzicht ontstaan in demanier waarop burgemeesters omgaan met het vertrouwen dat in hen wordt gesteld.Vertrouwen binnen en buitende muren van het beleidsteamCrisismanager: kritische relatiemet collectief en experts
  • 17. buddy-relatie ontstond. Bij burgemeester Loohuis is het eenwethouder die hem persoonlijke feedback geeft: ‘Eén van dewethouders wees mij er op een gegeven moment op dat ikverslapte. Ze merkte op dat ik in één van de vergaderingenminder scherp en kort was. De discussies liet ik lopen.Wellicht is dat te wijten aan vermoeidheid, was ik op hetmoment dat het speelde iets minder scherp of iets minderad rem. Het was goed dat iemand dat zo tegen mij konzeggen.’Velen zagen het tijdens ‘hun’ crisis als een verademing omiemand te hebben waarmee zij transparant, oprecht, zonderverdere verplichtingen en los van politieke spanningen ineen een-op-een-relatie mee konden sparren. Arjan van Gils,gemeentesecretaris in Enschede ten tijde van de Vuurwerk-ramp (2000), zocht steun buiten de gemeente, bij zijn goedevriend en oude studiegenoot Bernard Welten, momenteelkorpschef in Amsterdam en destijds korpschef in Groningen.‘Zo liep ik om elf uur ’s avonds in de tuin met Bernard tebellen. Het hielp om de situatie van mij af te praten. Het isgoed om met een buitenstaander over de situatie te kunnensparren. Af en toe je aanpak te bespreken en voor te leggenof je niet doordraaft, te streng bent of de zaken verkeerdaanpakt.’ZelfvertrouwenHet vertrouwen strekt zich volgens de burgemeesters ookuit tot zelfvertrouwen. Een burgemeester moet volgens deervaringsdeskundigen ook zelfvertrouwen hebben, zodat hijnaar eer en geweten kan handelen in de crisis.Zelfvertrouwen betekent niet dat een burgemeesteronfeilbaar moet zijn. Een burgemeester mag fouten maken.Sterker nog, geïnterviewden zijn eensgezind dat eenburgemeester in crisisomstandigheden beter een fermemaar foute beslissing kan nemen dan geen beslissing.Tegelijkertijd hangt een goede operatie ook samen metvertrouwen in de vervangers. Want de burgemeester isimmers niet altijd ter plaatse als de crisis zich voordoet. Zowas Karel Loohuis op grote afstand toen in Haaksbergen destroom uitviel (2005). ‘Ik heb tijdens het rijden geen risico’sgenomen, want ik hield mij voor dat ik maar beter heel maarlater aan kon komen, dan helemaal niet.’ Maar wellicht eennog belangrijker argument om niet met kunst-en-vliegwerknaar Haaksbergen te willen rijden, is het vertrouwen datLoohuis in zijn beleidsteam heeft. ‘We hadden regelmatiggeoefend met het beleidsteam. De verantwoordelijke loco-burgemeester Rob Wensing was altijd aanwezig geweest bijalle oefeningen. Ik wist dat het gewoon goed zou lopen.Rob is een politieman van beroep die heel zakelijk en staccatozaken kan organiseren. Daarmee was de juiste persoon opde juiste plek in de doorgaans hectische beginfase van decrisis. Ik was ervan overtuigd dat de eigen mensen ter plekkein staat zouden zijn om de crisis het hoofd te bieden.’Resumerend geven ervaringsdeskundigen aan dat deburgemeester als crisismanager moet kunnen vertrouwenop zijn beleidsteam en zichzelf. Het vertrouwen is belangrijk,maar mag tegelijkertijd niet ontaarden in “blind vertrouwen”.Vertrouwen mag zogezegd de kritische blik op het eigenhandelen niet vertroebelen. Vertrouwen moet tegelijkertijdeen sfeer creëren waarin feedback op elkaars handelen kanworden gegeven. Waarbij de ruimte moet bestaan om ookbuiten het beleidsteam te kunnen reflecteren met eensparring partner.WouterJongenRoyJohanninkDe auteurs zijn werkzaam bij het Nederlands Genootschap vanBurgemeesters en ondersteunen (loco-)burgemeesters bij crises.De volledige interviews met genoemde personen en achtergronden zijnte vinden op http://www.burgemeesters.nl/crisisbeheersing.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 17
  • 18. Sinds de start van het onderzoek in mei 2005 is detevredenheid over veiligheid onder Nederlanders per saldo –met enige schommelingen – toegenomen. Op een schaalvan 1 tot 100 (zie kader) steeg de tevredenheid van 42 toennaar 54 per eind augustus 2008. In dezelfde periode wassprake van een gestage stijging van het vertrouwen in deoverheid en in de politiek. Tot half 2007. Toen kantelde hetbeeld en raakten beide in een neerwaartse spiraal.Boosheid in de samenlevingHet heeft veel te maken met de gespannen voet waaropburgerij en overheid momenteel met elkaar staan, zegt FritsSpangenberg. “In het beleid van de overheid gaat veelregelgeving en betutteling schuil. De overheid grijpt opsteeds meer onderdelen de regie. Dit gaat veelal ten kostevan de betrokkenheid van de burger. Daarbij komt dat dieoverheid gedeeltelijk faalt in de aanpak van cruciale aspectenzoals het tegengaan van criminaliteit en vandalisme. Datzorgt voor boosheid en onvrede in de samenleving. Datlezen we terug in de barometer.”De Maatschappelijke Barometer komt tot stand viaonderzoek onder een in samenstelling wisselende groep vangemiddeld 1.200 tot 2.000 mensen tussen 18 en 65 jaar. Inhet onderzoek onderscheidt Motivaction drie verschillendelagen: opinie, lifestyle en waarden. Daaraan heeft hetonderzoeksbureau vier ‘burgerschapsstijlen’ gekoppeld, diedwars door zaken als huidskleur, religie, leeftijd en geslachtheen snijden: de plichtsgetrouwe burger, de verantwoorde-lijke burger, de pragmatische burger en de buitenstaander(zie kader). Motivaction meet dus verschillen tussenzogenoemde burgerschapsstijlen en niet tussen elementenals leeftijd, geslacht en religie. De vier groepen burgers –stijlen – snijden dwars door zaken als leeftijd en geslachtheen. De opvattingen van kinderen en/of jongeren overveiligheid brengt Motivaction niet separaat in kaart. Zo ishet volgens de onderzoekers bijvoorbeeld onzin om tezeggen dat kinderen geen respect voor ambulancepersoneelhebben, omdat dit namelijk niet leeftijd- maar mentaliteit-gebonden is.InwisselbaarDe barometer zoekt niet alleen het antwoord op de vraagwat iemand vindt, maar ook het waarom. Achtergronden enmotivaties staan centraal. “Iedereen heeft een opinie, maarde praktijk leert dat die veranderlijk is”, zegt Spangenberg.“Mensen stellen een mening na een gesprek heel vaak bij.In onze onderzoeken combineren we de opinie daarombewust met het begrip ‘lifestyle’. Ieder mens draagt eenzekere ballast mee, die is gerelateerd aan de levensfase enmaatschappelijke positie en invloed heeft op opinie engedrag. Om een voorbeeld te geven: een jongen vanzeventien jaar zoekt grenzen op, een jonge vader doet ditmeestal heel anders.”Onder de ‘opinie’ en de ‘lifestyle’ bevindt zich nog een derdelaag, door Spangenberg omschreven als ‘waarden’. “Diekrijgt ieder mens mee van thuis. De eerste twaalf jaar wordende waarden volledig bepaald door ‘thuis’, tussen 12 en 24zijn school en andere bronnen sterk van invloed. Na het24ste levensjaar is van wezenlijke verschuiving van waardenmeestal geen sprake meer. Dan is bepaald of iemand wordtgedreven door ‘materialisme en status’ of door ‘idealismeen inhoud’. Of dat iemand streeft naar ‘zekerheid envoorspelbaarheid’ of ‘avontuur en ongebondenheid’. Iederindividu wil zelf een mix van al die waarden, maar heeftongemerkt een voorkeursrepertoire ontwikkeld dat – hoewelsoms heel anders ingevuld – toch door de jaren heen veelstabiliteit vertoont. Helaas realiseren volwassenen zichonvoldoende dat jongeren tot circa hun 24ste nog sterkplooibaar zijn wat betreft de basispatronen voor hun verdereleven.”Die basispatronen en de maatschappelijke positioneringMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200918Verhouding burgers –overheid polariseertHet vertrouwen in de (lokale) overheid is laag. Dit constateert oprichter Frits Spangenberg van onderzoeksbureauMotivaction, dat in samenwerking met NCRV Netwerk in de Maatschappelijke Barometer periodiek ‘de stand van hetland’ peilt. Volgens hem is ondanks alle inspanningen sprake van groeiende afstand tussen overheid en bevolking.“De overheid krijgt veel taken toegewezen en krijgt vervolgens alle kritiek over zich heen.”Maatschappelijke barometer meet tevredenheidover veiligheid
  • 19. bepalen in belangrijke mate (en meer dan leeftijd ofgeslacht doen) hoe mensen zich opstellen ten opzichte vanvraagstukken in de samenleving. Spangenberg noemt deindeling in burgerschapstijlen een beter uitgangspunt voorhet formuleren van beleid dan een model waarin eensplitsing is gemaakt tussen jongeren, mannen en vrouwenen ouderen. “Dat komt omdat ‘de jongere’ of ‘de oudere’niet bestaat”, zegt hij. “Er is tussen jongeren onderling heelveel verschil. Tussen ouderen eveneens. En een hogereopleiding is geen garantie voor verstandig gedrag”.GedelegeerdDe Maatschappelijke Barometer signaleert onder debevolking grote onvrede, die zich uit in een scherp dalendetevredenheid over de overheid en de politiek, met in hetkielzog de beleidsterreinen waarvoor deze verantwoordelijkzijn. De onvrede is gerelateerd aan wat Spangenberg hetgrote probleem in de hedendaagse maatschappij noemt:te veel taken zijn gedelegeerd aan de overheid of aan deoverheid gelieerde instanties.Ook op het gebied van veiligheid komt die problematiekhaarscherp naar voren, stelt hij. “Vroeger –ik praat over dejaren vijftig en zestig– was er sociale controle. Als er katten-kwaad op straat was, dan zeiden mensen daar iets van of zededen er iets aan. In de late jaren zestig en zeventig zijn webegonnen de sociale controle te ‘outsourcen’ naar depolitie. Daar zijn we vervolgens stevig op gaan bezuinigen,met als resultaat een beknotting van de opsporingsmethodenen de slagkracht.”Die ontwikkeling is doorgeslagen naar de verkeerde kant,zegt de onderzoeker. “Pak een vandaal op straat iets te hardaan en je loopt het risico dat je vervolgens zelf de politie opde stoep krijgt. Wat heerst is het beeld dat burgers die zelfiets doen, worden aangeklaagd en dat daders een betererechtsbescherming genieten. Ondertussen klinkt de roepom strengere handhaving luider, maar de overheid is metde beschikbare middelen niet in staat om dat in te vullen.”De vier groepen met burgerschapsstijlen reageren sterkuiteenlopend. “De plichtsgetrouwen zien het – in hun ogen– morele verval letterlijk handenwringend en doodsbenauwdaan. De groep verantwoordelijke burgers zegt dat het reuzemeevalt of dat het erbij hoort. De groep pragmatici is voorkeihard optreden en staat te popelen om zelf het heft inhanden te nemen. De buitenstaanders laten het over zichheenkomen. Het interesseert ze niet wezenlijk zo lang hethen zelf niet raakt.” Dit patroon zie je dwars door leeftijden,seksen, etniciteit en opleidingsniveaus heen.”KnelpuntEen belangrijk knelpunt bij de aanpak is dat veel beleids-makers zich sterk verwant voelen met de groepverantwoordelijke burgers. “Om een voorbeeld te geven:de politie in Amsterdam-Zuid is aan de hand van het groteaantal roofovervallen op auto’s met scooters preventiefscooterrijders gaan aanhouden en fotograferen. GroenLinksheeft geprotesteerd, omdat het vaak om Marokkaansejongens gaat en het discriminatie zou zijn. Die partij heeftin alle opzichten gelijk. Maar het is een feit dat het aantal192530354045505560657mrt052mei0516jun054jul0519sept0519sept052nov056dec0530jan0627mrt0631mei0618sept0620nov0626feb072jul0710sept0727aug08De overheidDe politiekWonenDe mediaInternationale samenwerkingLevensbeschouwing enzingevingOnderwijsNatuur en milieuDe democratieVerkeer en vervoerVeiligheidDe strijd tegen terreurDe economische situatieSociale zekerheidZorgIntegratieDe wijze waarop mensen metelkaar omgaanNormen en waardenRechtssysteemFiguur 1: Tevredenheid over... (schaal 0-100)Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009
  • 20. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing janu-20Ieder individu voelt zich thuis in twee van onderstaande burgerschaps-stijlen en kan daar op worden aangesproken:1. De plichtsgetrouwe burgerDe plichtsgetrouwe burger is volgzaam en afhankelijk. Vindt familiehet belangrijkste en woont graag in een vertrouwde omgeving. Orde,netheid, voorspelbaarheid en gezag zijn kernbegrippen, net als hetvervullen van plichten en het respecteren van religieuze waarden.Plichtsgetrouwe burgers hebben geen focus op hun rechten. Zij vindendat de overheid voor hen moet zorgen en wachten hierbij opaanwijzingen. De plichtsgetrouwen hebben ontzag voor de dokter,de leraar en de burgemeester. Twee generaties geleden behoorde hetgrootste gedeelte van de Nederlandse bevolking tot deze groep.2. De verantwoordelijke burgerDe verantwoordelijke burger participeert en is actief. Is maatschappij-kritisch, goed geïnformeerd en heeft over alles een mening. Heeft hogeverwachtingen van zowel medeburgers als overheid. Heeft een focusop solidariteit, milieu en duurzaamheid en is sterk geïnvolveerd inpolitiek en vrijwilligerswerk. Is bereid zelf iets te laten voor een bijdrageaan een betere wereld. Leest en debatteert veel, denkt vaak het beterte weten.3. De pragmatische burgerDe zelfredzame burger dopt zijn eigen boontjes en wil geen inmengingvan de overheid en andere instanties. Stelt zichzelf steeds de vraag:‘Wat heb ik er aan?’ Is kort aangebonden over sociale opvang. Wil goedverdienen en vindt ook dat dat mag. Niet milieubewust. Wil laten zien:ik werk hard en heb het verdiend. Egocentrische blik. Geeft minder geldaan goede doelen. Haat de milieubeweging omdat die auto’s endoorstroming tegenhoudt.4. De buitenstaanderDe buitenstaander houdt zich afzijdig en is impulsief materialistischingesteld. Het meest markante aan deze groep is dat groep 2 vindt datdeze groep eigenlijk niet mag bestaan en in elk geval niet zo magworden genoemd. Desondanks is sprake van een grote groep, die zichniet vertegenwoordigd voelt en last heeft van ambtenaren en overheden.Deze groep bemoeit zich nauwelijks met de ontwikkelingen in desamenleving, is primair gefocust op zichzelf, maar slaagt er zeldengoed in het leven met succes in eigen hand te nemen.De burgerschapsstijlen
  • 21. overvallen daarna spectaculair is teruggelopen.”Volgens Spangenberg maakt dit soort incidenten opzichtigduidelijk dat het systeem faalt. In dit verband wijst hij ooknaar het incident in 2006 bij het Miranda-zwembad inAmsterdam, waar een groep Marokkaanse pubers een hulp-verlenende arts mishandelde en een ambulancebemanningverjaagde. “Die groep jongens is aangehouden en toen dezaak anderhalf jaar later voor de rechter kwam vrijgesprokenomdat de rechter niet kon vaststellen wie wat had gedaan.Vanuit de rechtspraak geredeneerd zorgvuldig en logisch,maar het onderstreept het falen van het systeem.”Naar zijn mening is er in dergelijke gevallen maar één optie:het snel terechtwijzen en corrigeren van het gedrag. Doorhet outsourcen en formaliseren van dit laatste is hiervangeen sprake meer. “Het eind is daarmee zoek. Die jongenszijn voor hun omgeving de grote helden en wordenbevestigd in hun handelen. We moeten hier collectiefanders mee omgaan, maar zitten geblokkeerd in ons eigensysteem. Eigenlijk moet je zeggen: is er onder die vijf of zesjongens één die zich aantoonbaar heeft ingespannen de resttegen te houden? Nee? Dan moeten ze allemaal dezelfdestraf hebben – en wel binnen een paar dagen. En als zij geengeld hebben, mobieltje, scooter of merkkleding inleveren.”PolarisatieMaar een extra handicap daarbij is dat elke poging totontworsteling aan het systeem binnen de samenleving leidttot polarisatie. Spangenberg: “Tijdens de jaarwisseling zijn inhet hele land opnieuw duizenden vuilnisbakjes opgeblazen.We laten het toe. Als het daarbij blijft, zijn we tevredenomdat het niet uit de hand is gelopen. Maar je kunt ook heelonorthodox vooraf een beloning van 100 euro op een fotovan elke dader zetten. Moet je eens opletten wat er gebeurt.Maar het kan niet, want er komt een storm van kritiek overzo’n experiment. Het is een vorm van burgers tegen elkaaropzetten. Dan maar liever uitgebrande auto’s en opgeblazenvuilnisbakken.”Hij vindt dat Nederland alles op alles moet zetten om uit deimpasse van polarisatie te komen. “Het moet over zijn metde ‘verhuftering’. Daarom geldt voor de overheid: betrek deburger er weer bij. Het is de verantwoordelijkheid van onsallemaal. Alleen samen kunnen wij dit oplossen. In deburgerschaponderzoeken van de lokale overheden kan ditals onderwerp worden meegenomen zodat er effectiefbeleid op kan worden gemaakt.”RampenbestrijdingUit de peilingen voor de Maatschappelijke Barometerconcludeert Spangenberg dat de overheid ook op het gebiedvan de rampenbestrijding teveel op het pad van de betuttelingis geraakt. “Beleidsmakers gaan er heel erg vanuit dat deburger snel paniekerig en hulpbehoevend wordt. Dusschrijven ze van alles voor: van folders met wat te doen totnoodpakketten. Maar juist bij rampen vallen de regels weg.Dan ontstaat al snel iets van: laten we het zelf oppakken.Mensen zijn in die gevallen vaak beter in staat voor zichzelfte zorgen dan menigeen denkt. Een verzorgende overheidwerkt passiviteit en klachtenaccumulatie in de hand.”De onderzoeker constateert dat de overheid momenteel testerk op rampenbestrijding focust en te weinig op een goedeaanpak van criminaliteit en vandalisme. “Dit probleem is velemalen groter. Dat wordt ook zo ervaren. Over de volle linie issprake van grote ontevredenheid in politiek en overheid,met een sterk dalende lijn over de afgelopen anderhalf jaar.Mensen vinden dat de samenleving afglijdt. Dat geldtbinnen alle vier de door ons geformeerde groepen vanburgerschapstijlen. Maar elke groep reageert er weer andersop. Als de overheid slim is, dan luistert ze beter naar diegeluiden.”Maar hij vindt dat binnen de overheid vooral onbegripheerst over het dalende vertrouwen. “Er is niemand die ereen vinger op kan leggen. De overheid doet zijn best hetvertrouwen terug te winnen, werkt daar heel hard voor,maar het mislukt doordat de afstand met de burger te grootis. De overheid betuttelt en wil meer en meer takenovernemen. Maar dat gaat ten koste van het gevoel vanbetrokkenheid bij mensen. Wat je zelf doet, geeft nu eenmaalmeer voldoening. Het is net als met het schoonvegen vaneen stoepje. Wie het zelf doet, is altijd tevreden met hetresultaat. Wie het laat doen, vindt het nooit goed genoeg.”EricPanhuisMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 21011112444455667881420- 5 10 15 20 25De mediaLevensbeschouwing en zingevingDe strijd tegen terreurVerkeer en vervoerDe overheidRechtssysteemIntegratieDe politiekNormen en waardenZorgInternationale samenwerkingDe democratieWonenNatuur en milieuOnderwijsVeiligheidSociale zekerheidDe economische situatieDe wijze waarop mensen met elkaar omgaanFiguur: % dat vindt dat deze onderwerpen (probleemgebieden) het meest urgent omeen oplossing vragen 27 aug 08
  • 22. ResultatenIn vergelijking met de twee eerdere onderzoeken zijn deuitkomsten van de derde basismeting redelijk positief. MeerNederlanders hebben vertrouwen in de overheid en denkendat Nederland is voorbereid op een ramp. Mogelijk heeft deaanpak van de kredietcrisis door de overheid gezorgd vooreen groter vertrouwen.De belangrijkste resultaten van de derde basismeting zijn:1. Waarover maakt Nederland zich zorgen?(spontane antwoorden)- De meest genoemde zorg is de kredietcrisis (31%). In devorige meting (mei 2008) maakten Nederlanders (17%)zich vooral zorgen over olie/benzine/inflatie.- 35% van de ondervraagden maakt zich nergens zorgenover, net als in mei (‘geen zorgen’ en ‘weet niet’ bij elkaaropgeteld).- De economische crisis is de op één na grootste zorg vanNederlanders (18%). In de vorige meting was datregering/politiek met een score van 13%.2. Waarvoor is Nederland bang? (standaardlijst)- Nederlanders zijn het meest bang voor een geldcrisis(60%), daarna voor een terroristische aanslag (49%) eneen ramp met gevaarlijke stoffen (46%).- Vorige meting: terroristische aanslag (51%), ramp metMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari22Derde basismeting Risico- en Crisisbarometer:Communicatie is een belangrijk instrument om het publiek te informeren of te instrueren over risico’s en crises.Goede risicocommunicatie zorgt voor voldoende informatie, stimuleert zelfredzaamheid en voorkomt dat burgerszich onnodig zorgen maken. Goede crisiscommunicatie zorgt voor het verspreiden van juiste, consistente, tijdige enbegrijpelijke informatie. De Risico- en Crisisbarometer1is te benutten om risico- en crisiscommunicatie af te kunnenstemmen op de informatiebehoefte van het publiek. Ieder half jaar worden voor een basismeting 1000 Nederlanderstelefonisch geïnterviewd over hun zorgen, gevoel van veiligheid en vertrouwen in de overheid op het gebied vanrisico- en crisiscommunicatie. In de periode november-december 2008 is de derde basismeting uitgevoerd.Vertrouwen Nederlanders inoverheid toegenomenDe Risico- en Crisisbarometer is een onderzoeksinstrument voortelefonisch publieksonderzoek. Ieder half jaar worden basismetingenuitgevoerd, steeds met dezelfde vragenlijst.Het is ook mogelijk om spoedmetingen uit te voeren vlak voor of tijdenseen crisis. Er wordt dan gebruik gemaakt van dezelfde vragenlijst als bijde basismetingen, aangevuld met vragen die betrekking hebben op despecifieke gebeurtenis. De onderzoeksresultaten kunnen input zijnvoor communicatiestrategieën vlak voor of tijdens een crisis. De basis-metingen dienen als vergelijkingsmateriaal voor spoedmetingen.Wat is de Risico- en Crisisbarometer ook alweer?1De Risico- en Crisisbarometer is ontwikkeld door het NationaalCrisiscentrum NCC/cluster Risico- en Crisiscommunicatie, in samen-werking met de Dienst Publiek en Communicatie van het ministerievan Algemene Zaken en MarketResponse.
  • 23. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 23gevaarlijke stoffen (51%) en ziektegolf (47%). Een ziekte-golf staat nu op de zesde plek (43%).- Het minst bang zijn Nederlanders voor aardbevingen(11%) en instortingsgevaar (15%).3. Gevoel van veiligheid- 86% van de Nederlanders maakt zich niet zoveel zorgen ofgeen zorgen over zijn of haar eigen veiligheid of over deveiligheid van zijn of haar gezin. In de vorige meting wasdit hetzelfde.- Net als in de vorige meting wordt de kans om betrokkente raken bij een ramp niet hoog ingeschat.- Net als in de vorige meting voelt iedereen zich thuis veilig(‘tamelijk veilig’ tot ‘heel veilig’). Mensen voelen zich hetmeest onveilig op treinstations (13%), in het openbaarvervoer (13%) en in het vliegtuig (11%).4. Rol van de overheid- 80% van de Nederlanders denkt dat Nederland isvoorbereid op een ramp; een stijging van 10% ten opzichtevan mei 2008.- 62% van de Nederlanders heeft vertrouwen in deinformatievoorziening van de overheid bij een groteramp (vorige keer 59%).- Redenen voor weinig of geen vertrouwen in deinformatievoorziening: Nederlanders vinden dat deoverheid informatie achterhoudt (22% nu, 17% in mei),Nederlanders vinden dat de overheid onduidelijkeinformatie geeft (18%, was 17%) en Nederlanders hebbengeen vertrouwen in de overheid zelf (17%, was 15%).- 67% van de Nederlanders vindt de informatievoorzieningdoor de overheid over een mogelijke ramp tot nu toevoldoende of ruim voldoende. In de vorige meting was dit63%.- De meerderheid van de mensen gaat zelf op zoek naarinformatie als een grote ramp mogelijk gevolgen heeftvoor hem of haar. 68% gaat zeker op zoek, 15% gaatmisschien op zoek, 16% wacht af.- Waar gaat men op zoek? 66% zoekt op internet, 49% optelevisie, 40% op de radio, 11% zoekt via via, 11% in dekrant, 6% via de telefoon, 5% via de gemeente.- 8% van de mensen is ooit betrokken geweest bij groteramp. In een kwart van de gevallen waren mensenbetrokken bij een overstroming.- Vertrouwen in de overheid in het algemeen (los vanrampenbestrijding): 66% van de mensen heeft vertrouwenin de overheid; dit is een stijging van 13% ten opzichte vande vorige meting.Meer informatieDe onderzoeksrapportages van de basismetingen, evenalsmeer informatie over de Risico- en Crisisbarometer vindt uop www.risicoencrisis.nl. Voor aanvullende informatie kuntu contact opnemen met de auteur, via telefoon 070-426 5400.FloorKeijsers,informatieanalist Nationaal CrisisCentrum, cluster Risico- enCrisiscommunicatieFiguur: Rol van de overheid
  • 24. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200924Managen van risico’sVolgens sommige leidinggevenden in de bankensector ishet niet nodig dat nieuwe financiële producten aan eengoedkeuring worden onderworpen. Daarmee nemen zijhet zelfde standpunt in als de farmaceutische industrie eenhalve eeuw geleden innam. Een spitsvondig argumentdaarbij is dat de gebroeders Orville en Wilbur Wright nooithet vliegen hadden kunnen uitvinden als ze eerst een vlieg-brevet hadden moeten halen. Bij dat argument wordt overhet hoofd gezien dat de gebroeders Wright alleen hun eigenleven in de waagschaal stelden. Ze manageden dus alleen huneigen risico. Bij banken gaat het om het geld en de financiëletoekomst van heel veel derden. De banken nemen besluitenover risico’s, maar de klanten dragen ze. En spaarders zijnzelden aandeelhouders.De overheid had ellende kunnen voorkomen door beter opte letten en op tijd regels te maken, zoals het implementerenvan BASEL II. Dat zal best. Maar was het niet zo dat de overheidgeen bank zou moeten willen spelen en dat de financiëlewereld zichzelf kon reguleren? Waarom anders de postbank,de postcheque en girodienst en de Rijkspostspaarbankafschaffen? Waarom verschuilt de top van het financiëlebedrijfsleven zich onmiddellijk achter de overheid en waarinverschillen ze dan nog van de asbestindustrie, de tabaks-industrie, vuurwerkhandelaren en handelaren in zevendehands auto’s?Ook al eerder tegen gekomenVolgens zeer bekwaam geachte deskundigen had niemandde kredietcrisis kunnen zien aankomen. Ook dat heeft definanciële sector gemeen met vele andere sectoren waar inhet verleden zogenaamd “plotseling’ iets volledig verkeerdging. Je hoeft niet lang op internet te zoeken of je vindtplaatjes van ook bekwaam geachte deskundigen die deontploffing in het financiële systeem al jaren geledenvoorspelden.Ook wordt nog steeds gewezen op de eigen verantwoordelijk-heid van de burger. Ook een argument dat in veiligheidslandbekend klinkt. Nu was het zo dat die burger nu juist zijn geldnaar de spaarbank had gebracht omdat die een kluis heeftIn de Amerikaanse hypotheekcrisis zou het gaan om 1000 miljard euro. Dat is 10 miljoen kilo aan 100 euro biljetten.Of 150 Euro per mens voor de hele wereldbevolking. Bij de neergang van de beurs zou 30.000 miljard zijn verdampt.Dat is dan 5000 euro per mens. En de gemiddelde burger gaat dat betalen via niet geïndexeerde pensioenen, arbeids-tijdverkorting en daling van de huizenprijzen. Nog even voor alle duidelijkheid: voor een gemiddeld gezin met 2.4kinderen gaat het dus om 22.500 euro, netto, onder de aanname dat de mensen in Afrika, met een inkomen van 1 europer dag ook meebetalen aan het aflossen van de schulden.Voor crisisbeheersers in het publieke domein is het interessant om te vernemen hoe de deskundigen en bevoegden inde bank industrie op deze ramp reageren en dit te vergelijken met de meer bekende rampen, als branden, explosies,overstromingen en vallende vliegtuigen.Déjà Vu
  • 25. en het geld daar dus veiliger is dan onder het matras. Dat deburger zou hebben moeten weten dat hoge rentes gepaardgaan met hoog risico is bovendien een opmerking die instrijd is met de al eerder genoemde opmerking dat niemandvan de deskundigen de crash zou hebben zien aankomen.En ICE save had een A rating, verschaft door de Nederlandsetoezichthouder. Ook al iets dat we bij vuurwerkbedrijven encellencomplexen eerder zijn tegengekomen.Ook het zogenaamde buitensporige lenen is krachtigbevorderd door subsidie en rente verdienende financiëleinstellingen, en niet alleen via TV-spotjes die overigens ookin 2009 nog steeds aanbevelen om samen met de verbouwingvan de keuken ook meteen de auto mee te financieren. Ookhoogleraren hebben van respectabele banken regelmatig tehoren gekregen dat ze in een veel groter huis zouden kunnenwonen met een grotere auto en meer aandelen; in ruil vooreen grotere hypotheek natuurlijk.Er was wel een regel: niet meer dan 2.5 keer het inkomenaan hypotheken en leningen, maar daar werd soepel meeomgegaan. Er waren instelling die zelfs negatieve indicatiesvan de BKR gedoogden. Dat hadden we niet moeten doen,wordt in de bankindustrie nu gezegd. Net zoals we ook geengevaarlijk vuurwerk midden in Enschede hadden moetenopslaan.“Koop nu betaal later” is buitengewoon krachtig gepropageerd.Zo krachtig dat al het geld dat de hele wereldbevolking dekomende 30 jaar gaat verdienen nu al is uitgegeven.Geen garantie voor de toekomst…Voor de rampendeskundigen klinkt dat toch allemaalbedroevend bekend:• degene die het risico draagt is niet degene die het risicoveroorzaakt;• de voordelen zijn voor het bedrijf, de nadelen voor deklant of voor derden;• deskundigen van het bedrijf blijken geen idee te hebbenwat er in het bedrijf gaande is;• zelfregulering blijkt niet te werken;• beloningen bevorderen riskant gedrag;• de overheid had beter moeten opletten;• de verantwoordelijke leiding komt goed en soms met eenbonus weg;• de benadeelden moeten worden geholpen door de overheid.Er zijn geen nieuwe lessen, alleen oude. Banken zijn ookgewoon bedrijven die maximale winst nastreven en wiereigen verantwoordelijkheid alleen in stand blijft door eendeskundige, nuffige en desnoods enigszins stoffige overheiddie namens de burger consequent en streng toezichtuitoefent.Successen uit het verleden zijn geen garantie voor detoekomst, fouten wel: die komen gewoon terug.prof.dr.B.J.M.(Ben)Ale,hoogleraar Veiligheid en Rampenbestrijding, TU DelftMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 25
  • 26. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200926Een summier overzicht van de gebeurtenissen (betreftvoorlopige cijfers per teldatum 7 januari):• Het aantal meldingen over vuurwerk en jaarwisselinggerelateerde zaken bedroeg 22325. Het aantal opgenomenaangiften was 2631, het verrichte aantal aanhoudingen1137 en er werden in genoemde periode 223 personen inverzekering gesteld. Een jaar geleden was er sprake van22433 meldingen.• Tijdens de afgelopen jaarwisseling waren er 5412incidenten. Het grootste aantal hiervan betrof brand-stichting en vernieling;• 229 incidenten (4,2% van totaal) zijn gepleegd tegenwerknemers met een publieke taak;• 2037 brandstichtingen: 1784 in objecten/gebouwen en 253in voertuigen. Het betrof hier onder andere 152 objecten/ gebouwen (7,5% van het totaal aantal) die eigendom zijnvan diensten met een publieke taak en 5 voertuigen vanhulpdiensten en gemeenten.• In totaal werden 253 voertuigen in brand gestoken. Demeeste brandstichtingen van voertuigen zijn gemeld inde regio’s: Haaglanden (57), Utrecht (47), Gelderland-Midden (22) en Amsterdam-Amstelland (19);• In de regio Rotterdam-Rijnmond waren de meesteopgenomen aangiften: 747. Daarna volgden de regio’sUtrecht (521) en IJsselland (187);• De meeste aanhoudingen zijn verricht in Haaglanden 171,Utrecht 158 en Hollands-Midden 127. Aanhoudingen inandere regio’s: Rotterdam-Rijnmond 86, Amsterdam-Amstelland 64;• 264 personen zijn aangehouden naar aanleiding vangeweld tegen werknemers met een publieke taak.Van hen zijn 38 personen in verzekering gesteld.• In de regio’s Rotterdam-Rijnmond (49), Friesland (27) enHollands-Midden (23) zijn de meeste incidenten vangeweld tegen werknemers met een publieke taak gemeld.• Openlijke geweldpleging tegen werknemers met eenpublieke taak werd vooral gemeld in de regio’sRotterdam-Rijnmond (29) en Zuid Holland Zuid (8).NationaalCrisisCentrumenLandelijkOperationeelCoördinatiecentrumBij politie, marechaussee, brandweer en andere hulpverleningsdiensten zijn de meldingen en incidenten van dejaarwisseling 2008-2009 bijgehouden en verzameld. De cijfers gaan over jaarwisseling gerelateerde zaken die zichhebben voorgedaan in de periode van woensdag 31 december 2008 00:00 uur tot vrijdag 2 januari 2009 08:00 uur.Dit is dus een periode van 56 uur. Weliswaar is er sprake van vele duizenden gebeurtenissen, maar de indruk is dat‘het rustiger was’ dan in de vorige jaarwisseling.Gebeurtenissen tijdensOud en Nieuw2642591203773447Art 141 en 186 Sr. Openlijke geweldplegingen samenscholingArt 350 en 351 Sr. VernielingArt 300 en 301 Sr. MishandelingArt 302, 303, 307 en 308 Sr. Zwaremishandeling/dood door schuldAantal jaarwisseling gerelateerdebrandstichtingen. Art 157 Sr.Figuur: Aantal jaarwisseling gerelateerde incidenten 2008-2009 in heel NederlandTabel: Aantal jaarwisseling gerelateerde incidenten 2008-2009 in heel NederlandSoort Incident Aantal incidentenOpenlijke geweldpleging en samenscholing 264Vernieling 2591Mishandeling 447Zware mishandeling/ dood door schuld 73Brandstichting 2037Totaal 5412
  • 27. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 27Er is iedere jaarwisseling sprake van een aanzienlijke inzetvan hulpdiensten. Uit een verkenning die we afgelopennovember deden bleek dat de aanbevelingen uit de diverserapporten niet zonder effect zijn gebleven: er was op veelplaatsen sprake van een meer bewuste, tijdiger ingezette enmeer multidisciplinaire voorbereiding dan voorheen, en erwas ook meer sprake van afstemming op regionaal niveau.Toch was er nog steeds sprake van een grote variatie in hetmoment waarop met de eerste voorbereidingen begonnenwerd en in hoeverre daarbij publieke en private partners enbewoners betrokken werden. Zowel binnen als tussenregio’s vindt nog te weinig uitwisseling van ervaringenplaats. Daar is nog veel winst te halen.Uit de onderzoeken blijkt dat de beste ervaringen zijnopgedaan met beleid dat lokaal door de jaren consequenten begrijpelijk is. De ordeproblematiek bij de jaarwisselingheeft een sterk lokaal karakter heeft en vergt maatwerk.Niet alleen politie, brandweer en gemeente, maar ookJustitie, GGD, jeugdwerkers, horeca en organisatoren vanfeesten, particuliere beveiliging, woningbouwverenigingenen reinigingsdiensten dienen te worden betrokken bijmaatregelen op basis van gedeelde doelen. Burgers moetendaarbij ook een volwaardige partij zijn: niet alleen deburgers waarmee de overheid op goede voet staat, maar ookpotentiële ordeverstoorders. De beste resultaten zijn bereiktbij gemeenten waar de burgemeester zich aanspreekbaaropstelde, grenzen trok, maar realistisch bleef. De zogehetennuloptie (geen enkel vreugdevuur tolereren of niets tolererenop de openbare weg) bleek vaak tot moeilijkheden te leiden,zeker als deze niet geleidelijk werd ingevoerd en gepaardging met een slechte communicatie. De overheid moetsoms jarenlang volharden in haar aanpak om uiteindelijk,stukje bij beetje, vooruitgang te boeken en grip te krijgen opde situatie. Daarvoor is het ook nodig om de handhaving inwijken of gemeenten met problemen het hele jaar door opeen hoger peil te brengen.Om het aantal incidenten rond toekomstige jaarwisselingente verminderen is het noodzakelijk dergelijke lessen tebenutten. De belangrijkste les is wel dat de noodzakelijkemaatregelen al ver voor de jaarwisseling in gang gezetmoeten worden. Evalueren, bijeenkomsten met bewonersbeleggen, stoom afblazen, conflicten bijleggen, partnersmobiliseren, problemen voorkomen, afspraken maken,grenzen stellen, plannen maken en de pakkans verhogen.Geen enkele bestuurder kan nog een excuus hebben omdergelijke zaken op hun beloop te laten. De voorbereidingop de volgende jaarwisseling moet nu alweer beginnen.drOttoM.J.Adang,lector Openbare orde & Gevaarbeheersing aan de PolitieacademieDe eerste cijfers geven aan dat de jaarwisseling 2008-2009 rustiger verlopen is dan invorige jaren. Dat is geen reden om tevreden achterover te leunen. Uit dePolitieacademie onderzoeken HoezoRustig?! (gedaan rond de jaarwisseling 2006-2007),Nederlands grootsteevenement (na de jaarwisseling 2007- 2008, beiden in samenwerkingmet het COT) en uit het rapport Eenprettigejaarwisseling van de Commisie overlastjaarwisseling bleek dat in de periode rond jaarwisselingen er een sterke toename isvan vernieling, overlast, brandstichting en openlijke geweldpleging (waaronder geweldtegen hulpverleningsdiensten). Er is sprake van structureelincidentalisme: een opeen-stapeling van zich herhalende incidenten die alles bij elkaar de openbare orde enrechtsorde zwaar belasten. De daders zijn vooral autochtone Nederlanders, jongemannen, die in groepsverband optreden. Ze worden in bepaalde volkswijken instedelijke gebieden en op het platteland in sommige dorpen die horen bij dezogenoemde ‘bible belt’ vaak actief of passief gesteund door hun ouders of degemeenschap waar ze deel van uitmaken.De woorden “rustig” en“jaarwisseling”gaannietsamen
  • 28. Opperbevel (eerste nota)In de eerste nota van wijziging komt de regering terug op deredactie van de opperbevelsbevoegdheid in het wetsontwerp.Wat is de achtergrond hiervan?Wat is opperbevel?Om te beginnen, wat is opperbevel eigenlijk? Deze termkomt zowel voor in de Gemeentewet als in de Wet rampenen zware ongevallen (Wrzo). De Gemeentewet koppelt hetopperbevel aan brand en andere ongevallen voor zover debrandweer daarbij een taak heeft (art. 173); de Wrzo koppelthet opperbevel aan de bestrijding van zware ongevallen enrampen (art. 11 lid 1).Het opperbevel volgens de Gemeentewet heeft dezelfdefunctie als art. 12 Politiewet 1993: de burgemeester heeft hetgezag over politie en brandweer, ook nu deze (grotendeels)regionaal zijn georganiseerd.Het opperbevel volgens de Wrzo gaat verder; dit is – in dewoorden van de regering in de toelichting bij deoorspronkelijke Rampenwet – ‘een nadere invulling’ van denoodbevelsbevoegdheid van de burgemeester (art. 175Gemeentewet).2Wat betekent dat? Het kenmerkende vaneen noodbevoegdheid is dat kan worden afgeweken vannormale wetgeving. Hoewel dat niet in de wet staat, dientde opperbevelsbevoegdheid kennelijk zo te worden gelezen:het opperbevel is ook een noodbevoegdheid. Deburgemeester kan op grond daarvan maatregelen treffendie in normale omstandigheden niet mogelijk zijn. Bekendvoorbeeld is de relatie met een dijkgraaf. Normaal gesprokenis hier geen sprake van hiërarchie. Waterschappen engemeenten staan staatkundig op hetzelfde niveau. Echter,op grond van zijn opperbevel kan de burgemeester wel eenbevel geven aan het bestuur van een waterschap of devoorzitter daarvan.Wetsvoorstel en nota van wijzigingDeze aard van het opperbevel is in het wetsvoorstel Wetveiligheidsregio’s aanvankelijk miskend. De regering had inhet voorstel art. 173 Gemeentewet en art. 11 lid 1 Wrzosamengevoegd; zij noemde art. 11 lid 1 Wrzo geen nadereinvulling meer van de noodbevoegdheden van deburgemeester, maar ‘een nadere uitwerking’ van zijnnormale bevoegdheden, zonder enige motivering voor dezeommezwaai of analyse van de gevolgen daarvan.3Dat maaktevan het opperbevel een normale bevoegdheid, zodat opgrond daarvan geen bevelen meer zouden kunnen wordengegeven aan organisaties die niet reeds in normaleomstandigheden vallen onder het gezag van deburgemeester. Daarmee maakte de regering het opperbevelmachteloos; een burgemeester zou bij het geven vandergelijke bevelen zich moeten bedienen van zijnnoodbevoegdheden krachtens de Gemeentewet.Na kritiek op dit onderdeel van het wetsvoorstel zijn bijeerste nota van wijziging art. 173 Gemeentewet en art. 11 lid 1Wrzo weer ontkoppeld en is opnieuw erkend dat de opper-bevelsbevoegdheid een noodbevoegdheid is.4Daarbij wordtart. 173 Gemeentewet overgebracht naar de Wet veiligheids-regio’s en is in die bepaling ‘opperbevel’ gewijzigd in ‘gezag’(art. 4 nieuw wetsvoorstel). In het nieuwe art. 4a wetsvoorstelstaat nu de opperbevelsbevoegdheid.Commissaris van de Koningin en minister van BZK(tweede nota)In de tweede nota van wijziging past de regering de positievan de commissaris in de responsfase aan. De wijze waaropdat gebeurt heeft tevens gevolgen voor de positie van deminister van BZK.Provinciaal orgaan en rijksorgaanVoor een goed begrip daarvan is het van belang eenonderscheid te maken tussen de commissaris als provinciaalorgaan en als rijksorgaan. Zijn bekende aanwijzings-bevoegdheden volgens de Wet rampen en zware ongevallenen volgens de Politiewet 1993 oefent hij uit als provinciaalMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200928Wijzigingen wetsvoorstelWet veiligheidsregio’sDe tweede nota van wijziging op het wetsvoorstel Wet veiligheidsregio’s is net verschenen (december 2008).Ernst Brainich bespreekt hieronder beide nota’s van wijziging waarbij hij zich beperkt tot de bevoegdhedenstructuurin de responsfase.11Kamerstukken II 2007/08, 31 117, nr. 7, en 2008/09, 31 117, nr. 10.2Kamerstukken II 1981/82, 16 978, nr. 3, p. 13.3Kamerstukken II 2006/07, 31 117, nr. 3, p. 58.4Kamerstukken II 2007/08, 31 117, nr. 7, p. 2 (de onderdelen D en E) en p. 13, en 2008/09, 31 117, nr. 9, p. 20.
  • 29. orgaan. Dat houdt in dat hij daarover verantwoording aflegtaan provinciale staten. Zijn minder bekende bevoegdhedenals rijksorgaan oefent hij uit op grond van zijnAmbtsinstructie.Een ander verschil tussen beide is dat zijn aanwijzings-bevoegdheden krachtens Wrzo en Politiewet betrekkinghebben op partijen binnen de ketens van openbare orde enveiligheid (handhaving openbare orde en ongevallen- enrampenbestrijding). Zijn aanwijzingsbevoegdhedenkrachtens zijn Ambtsinstructie betreffen vertegenwoordigersvan ministeries in het veld (andere rijksorganen), dus debestuurlijke coördinatie tussen de ketens overheidsbreed.De huidige Ambtsinstructie verwijst in dit verband nog naaropenbare orde en veiligheid (art. 2), maar de basis daarvoor(art. 182 Provinciewet) kent die beperking niet. Aangezien decommissaris zijn Ambtsinstructie ontvangt van de regering(niet van de minister van BZK), ligt het voor de hand zijncoördinerende rol crisisbeheersingsbreed op te vatten.Een inhoudelijk verschil tussen beide soorten aanwijzings-bevoegdheden is dat zijn bevoegdheden krachtens Wrzo enPolitiewet betrekking hebben op de maatregelen zelf,terwijl zijn bevoegdheden krachtens de Ambtsinstructie zichbeperken tot de wijze van samenwerking. Dat hangt samenmet de structuur van crisisbeheersing in het algemeen. In demeeste andere ketens dan openbare orde en veiligheid isbesluitvorming gecentraliseerd: een minister of bijvoorbeeldde Europese Commissie treft daar de maatregelen.Wetsvoorstel en nota van wijzigingIn het wetsvoorstel was de positie van de cdK gehandhaafdin die zin dat hij kon beschikken over zijn aanwijzings-bevoegdheid als provinciaal orgaan. Volgens de tweede notavan wijziging verdwijnt die bevoegdheid en blijft alleen deaanwijzingsbevoegdheid als rijksorgaan bestaan. De regeringrept daarbij niet van de Politiewet en van de bevoegdheidvolgens de Wet veiligheidsregio’s tot het geven van concreteaanwijzingen. De aanwijzingsbevoegdheden van decommissaris als provinciaal orgaan zijn dus nog niet29(C) Jan-Willem van Aalst, januari 2009Figuur: 25 Veiligheidsregio’sMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 20091 Groningen2 Fryslân3 Drenthe4 IJsselland5 Twente6 Noord- en Oost-Gelderland7 Gelderland Midden8 Gelderland-Zuid9 Utrecht10 Noord-Holland Noord11 Zaanstreek-Waterland12 Kennemerland13 Amsterdam-Amstelland14 Gooi en Vechtstreek15 Haaglanden16 Hollands Midden17 Rotterdam-Rijnmond18 Zuid-Holland Zuid19 Zeeland20 Midden- en West-Brabant21 Brabant-Noord22 Zuidoost-Brabant23 Limburg-Noord24 Zuid-Limburg25 Flevoland
  • 30. allemaal verdwenen, één van de vele onderwerpen voor deAanpassingswet Wet veiligheidsregio’s.In het wetsvoorstel was ook nog de tweetrapsraket gehand-haafd: minister geeft cdK een aanwijzing, cdK geeft voorzittereen aanwijzing. Die standaardstructuur geeft al jaren nietmeer de feitelijke verhoudingen weer. Net als bij debestrijding van infectieziekten en kernongevallen vindtopschaling van het lokaal/regionaal niveau rechtstreeksplaats naar het nationale niveau. In operationele zin zit deprovincie daar niet meer tussen. De cdK is bestuurlijktoezichthouder naast deze opschalingsstructuur. Het ideeachter de tweede nota van wijziging is om de directe relatietussen minister en regio in de responsfase vorm te geven.Minister van BZKIn de tweede nota van wijziging en in de nota naar aanleidingvan het nader verslag wordt afstand genomen van dedriedeling gemeente/regio–provincie–nationaal. De wensis dat de minister rechtstreeks aanwijzingen kan geven aande voorzitter van de veiligheidsregio.5Echter, volgens degekozen constructie is het de cdK die als rijksorgaan deaanwijzing geeft, dat wil zeggen onder de politiekeverantwoordelijkheid van de minister van BZK (art. 36 nieuwwetsvoorstel). De minister wordt niet meer genoemd.Volgens het voorgestelde art. 36 geeft de cdK dezeaanwijzing met inachtneming van zijn – te wijzigen –Ambtsinstructie. Waarom de Ambtsinstructie en waaromis de minister uit art. 36 verdwenen? In de wetgeving voorde responsfase is een eenvoudige mandaatconstructievoldoende. Mandaat zou meer recht doen aan de politiekewens een rechtstreekse aanwijzingsbevoegdheid van deminister te creëren: de cdK kan namens de ministeroptreden, maar de minister kan ook zelf aanwijzingengeven. Het merkwaardige is dat door de gekozen constructiede positie van de minister niet wordt versterkt maar juistwordt verzwakt.Een groot deel van de voor de responsfase relevantewetgeving – die van VenW en van EZ – bevat sinds 2005 demoderne redactie voor een mandaatconstructie. Alleen deonderliggende amvb is nog niet gemoderniseerd. In dieamvb wordt de cdK voor BZK aangewezen als degene dienamens de minister bevoegdheden kan uitoefenen; er isdus al een amvb die dit regelt. Voorkomen moet worden dater verschillende amvb’s naast elkaar gaan ontstaan en diebovendien niet op elkaar zijn afgestemd.CommissarisDe tweede nota van wijziging past ook de eigen aanwijzings-bevoegdheid van de commissaris aan: hij geeft niet meer alsprovinciaal orgaan, maar als rijksorgaan aanwijzingen en deaanwijzing kan alleen de wijze van samenwerking in hetregionaal beleidsteam betreffen (art. 35a nieuw wetsvoorstel).Dit naar analogie van de bestaande aanwijzingsbevoegdheidvolgens de Ambtsinstructie. Dat kan een beleidskeuze zijn,alleen de argumentatie daarvoor klopt niet.6De ratio voorhet kunnen geven van aanwijzingen ten aanzien van dewijze van samenwerking tussen de ketens op grond van dehuidige Ambtsinstructie heeft geen relatie met eenhoofdigeleiding op regionaal niveau, zoals hiervoor aangegeven.Maar dat terzijde.Tot en met grip 3: burgemeester en operationeel leiderEen omissie in het wetsontwerp blijft de situatie tot en metgrip 3. Met alle nadruk op de veiligheidsregio blijft depositie van de individuele burgemeesters wat zweven.Volgens het wetsvoorstel geeft de voorzitter bevelen aan deoperationeel leider (art. 33 lid 5).7Een vergelijkbare bepalingontbreekt voor de situatie dat de voorzitter niet of nog nietde bevoegdheden van de individuele burgemeesters heeftovergenomen. Strikt genomen is dat ook niet nodig. In diesituatie berust het gezag volledig bij die burgemeesters enzal een regionaal operationeel leider aan hen ondergeschiktzijn. Het zou logischer zijn die relatie tussen burgemeestersen operationeel leider te regelen; wanneer de voorzitter hetoverneemt, gaat die gezagsrelatie dan eveneens over op hem.De aanwijzingsbevoegdheden hebben ook alleen betrekkingop de situatie dat de voorzitter het gezag heeft overgenomen.Dat betekent dat als een interventie jegens een individueleburgemeester nodig wordt geacht, formeel alleen devoorzitter kan ingrijpen door het gezag over te nemen(afgezien van optreden op grond van de Politiewet).8In hetscala van bestuurlijke instrumenten is dat een te grote stap.Als het voldoende is dat je bijstuurt, moet je niet eenzwaarder instrument inzetten. Het zou daarom aan te bevelenzijn de aanwijzingsbevoegdheden uit te breiden tot dezesituatie.Tot slotDe bevoegdhedenstructuur voor de responsfase kent eengroot aantal actoren en bevoegdheden. In de eerste notavan wijziging is aangekondigd dat in een ander wetgevings-traject hier integraal naar wordt gekeken.9Daarbij komenook wetten als de Wet verplaatsing bevolking en de Wetbuitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag aan de orde,tezamen met bepalingen in de Wet veiligheidsregio’s.ErnstBrainich,zelfstandig juridisch en bestuurskundig adviseurMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009305Kamerstukken II 2008/09, 31 117, nr. 9, p. 15.6Ibidem.7Kamerstukken II 2006/07, 31 117, nr. 3, p. 76, en 2008/09, 31 117, nr. 9, p. 13.8Kamerstukken II 2008/09, 31 117, nr. 9, p. 19.9Kamerstukken II 2007/08, 31 117, nr. 7, p. 18.
  • 31. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 31Het uitgangspunt van het model, dat moet worden geborgdin een kwaliteitszorgsysteem met prestatie-indicatoren opbasis van landelijke en regionale eisen, is de teamgedachte.Want een veiligheidsregio kan alleen optimale veiligheidbieden als de betrokken mono- en multidisciplinaire teamsgoed functioneren. Voor een goed functionerend team zijnvier zaken van belang: personeel, materieel, geoefendheiden processen. Dat personeel heeft de juiste competenties, isfunctioneel opgeleid en bij een inzet op tijd aanwezig. Hetkan beschikken over goed werkend materieel. Het isvertrouwd met dit materieel, omdat er regelmatig op een zorealistisch mogelijke manier wordt geoefend. En het kan alsteam de verschillende processen van rampenbestrijding insamenwerking met de andere teams goed uitvoeren. Opdeze onderdelen zullen de teams of eenheden dus getoetstmoeten worden. Niet tijdens een inzet, want dat verstoortde hulpverlening, maar vooraf en achteraf, en datregelmatig en onder realistische omstandigheden.Gericht sturenDe toetsresultaten worden straks gepresenteerd in eenzogenoemd dashboard, dat werkt als een verkeerslicht. Inéén oogopslag is dan te zien hoe een team of eenheid scoortop de genoemde onderdelen en hoe het totale proces wordtbeoordeeld. Bij rood of oranje worden in een korte toelichtingde oorzaken en eventuele oplossingen van het probleemaangegeven. Zo is voor bestuurders en management, maarook voor regionale en lokale commandanten heel snelduidelijk wat niet goed gaat en dus verbetering behoeft.Zij kunnen dus – veel meer dan voorheen – gericht sturen.Voor de veiligheidregios geldt dat zij op basis van de toets-resultaten een verbetercyclus op gang moeten brengen omde veiligheid te waarborgen.Gezamenlijk presterenHet project Aristoteles is een initiatief van het netwerkFinance & Control van de Nederlandse Vereniging voorBrandweerzorg & Rampenbestrijding (NVBR) en isuitgebouwd in samenwerking met de GeneeskundigeHulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR) en hetnetwerk Kwaliteit van de NVBR. De uitvoering van hetproject, waarbij ook het ministerie van BZK en de Inspectiezijn betrokken, wordt begeleid door adviesbureau Berenschot.Het model dat de projectgroep gaat ontwikkelen en datvanaf voorjaar 2009 in een vijftal pilotregios zal wordengetoetst, is in eerste instantie bedoeld om de mono- enmultidisciplinaire prestaties van de brandweer en de GHORin beeld te brengen. Op termijn moeten ook de politie en degemeentelijke kolom van het instrument gebruik kunnenmaken. Ook wordt rekening gehouden met een eventuelebijdrage van bijvoorbeeld de waterschappen, de provincie,het Openbaar Ministerie, defensie of de Milieudienst, zodatstraks het gezamenlijk presteren van overheden, hulp-diensten en partners in veiligheid inzichtelijk kan wordengemaakt. Op deze manier legt project Aristoteles een basisvoor benchmarking op het niveau van de veiligheidsregiosen de daarin opgenomen multi- en monodisciplinaireorganisatieonderdelen.NamensdeprojectgroepAristoteles:RieksSchuinder,Regionale Brandweer Drenthe, Rieks.Schuinder@RBD-Drenthe.nlMariëllaDreessen,GGD Zuid Limburg, mariella.dreessen@ggdzl.nlOp 19 november 2008 startte het project Sturing Veiligheidsregio op basis van prestaties en kwaliteit, kortweg Aristoteles.Doel van het project is het ontwikkelen van een landelijk model voor prestatiemeting en prestatieverantwoording, datmoet worden verankerd in de planning & control cyclus van de 25 Nederlandse veiligheidsregios. Meetresultaten wordenstraks gepresenteerd in een monitor die bestuurders en beslissers op landelijk, regionaal en lokaal niveau heel sneldie informatie verschaft die ze nodig hebben om te weten waar ze op moeten sturen om prestaties te verbeteren.Prestaties veiligheidsregioin beeldActuele sturingsinformatie dankzij landelijke prestatiemonitor
  • 32. Draagvlak en verbinding met werkveld“De hulpverleningsdiensten zijn 24 uur per dag en zevendagen per week paraat, hun corebusiness is veiligheid. Zijwerken al geruime tijd toe naar regionale samenwerking”,aldus de Taskforce. De gemeenten zijn zover nog niet, ookal zijn hun processen van vitaal belang voor een goedebestrijding van een ramp. Zo geeft de gemeente voorlichtingaan de bevolking, registreert slachtoffers en schade, richtopvangcentra in en regelt vervangende woonruimte. Hetbesef is gegroeid dat samenwerking nodig is. Om hen tehelpen zich te ontwikkelen tot een sterke, betrouwbare engelijkwaardige partner in de veiligheidsregio, zijn deaanbevelingen en adviezen opgesteld. Die worden breedgedragen, want er hebben verschillende burgemeesters,gemeentesecretarissen en vertegenwoordigers van veilig-heidsregio’s en hulpverleners een jaar lang aan meegewerkt.“We baseren ons op een inventarisatie van alle 25 veilig-heidsregio’s en er is een goede verbinding met het werkveldgemaakt”, aldus Taskforce-voorzitter Ton Rombouts.Hoofdpunten eindrapportDe drie hoofdpunten van de versterking van de rol van degemeente gaan over de verankering van de gemeentelijkeinbreng bij het beleid en de strategie van de veiligheidsregio’s,het inhoudelijke en organisatorische basisniveau vangemeentelijke processen en de advisering aan deburgemeester bij zijn integrale verantwoordelijkheid voorde (voorbereiding op de) rampenbestrijding en crisis-beheersing. In de samenvatting van het rapport benadruktde Taskforce juist die verantwoordelijkheid en de impliciete‘opdracht’ daar snel meer werk van te gaan maken.Versterking van de gemeentelijke inbrengDe burgemeesters sturen bij rampen en crises alseindverantwoordelijke de bij de hulpverlening betrokkenkolommen integraal aan. Dit is de pijler onder hetWetsvoorstel veiligheidsregio’s en de reden dat burgemeestershet bestuur van de veiligheidsregio vormen. Gemeentenhebben echter op het terrein van de veiligheidsregio eenbredere verantwoordelijkheid, die door de colleges vanBurgemeester en Wethouders moet worden opgepakt. Hetis wenselijk dat de besturing en het management van deveiligheidsregio’s meer op deze brede verantwoordelijkheidvan gemeenten worden afgestemd.De gemeenten zijn verantwoordelijk voor het integraleveiligheidsbeleid. Bij rampen en crises moeten zeoperationele processen uitvoeren in samenwerking metpolitie, brandweer en GHOR en eventuele andere partners,terwijl ze volgens de Taskforce ook de zorg hebben deburgemeester ten tijde van een crisis te faciliteren in zijn rolals eindverantwoordelijke. De colleges van de gemeentendie samen de regio vormen, moeten in staat zijn deze lokaleverantwoordelijkheden gestalte te geven.De Taskforce geeft geen blauwdruk voor de manier waaropdeze situatie moet worden bereikt. Wel zijn de benodigdeminimuminspanningen beschreven, evenals aandachts-punten voor de implementatie. De versterking van degemeentelijke inbreng dient ook landelijk gestalte te krijgen.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200932Als het aan het Veiligheidsberaad ligt, gaat de gemeente zijn plaats als vierde kolom in de veiligheidsregio versterkenen op een volwaardige, professionele manier invullen. Samen met de politie, brandweer en geneeskundige hulp-verlening bij ongevallen en rampen zijn de gemeenten verantwoordelijk voor rampenbestrijding en crisisbeheersing.Lokaal én regionaal, aldus de Taskforce Gemeentelijke Processen, die met een serie aanbevelingen in een eindrapportaangeeft dat de gemeenten nog een forse inhaalslag moeten maken.Taskforce: meer aandacht voor rollen burgemeesterVeiligheidsberaad wilversterking gemeentelijkekolom in veiligheidsregioCompetenties van operationeel leider encommunicatieadviseur heroverwegen
  • 33. In elk geval behoort de gemeente het brede aspect vanveiligheid over de gehele veiligheidsketen te verankeren inde verschillende gemeentelijke beleidsterreinen.Basisniveau Gemeentelijke ProcessenEen volwaardige veiligheidsregio is opgebouwd uit minimaalvier sterke, betrouwbare en gelijkwaardige partners. HetWetsvoorstel veiligheidsregio’s en het ontwerpbesluitveiligheidsregio’s stellen eisen aan de organisatie en deprestaties van de gemeentelijke processen. De Taskforceheeft daarom daarvoor een basisniveau opgesteld, zodat inhet gehele land duidelijkheid ontstaat over wat gemeentenhun burgers minimaal moeten kunnen bieden ten tijde vanrampen en crises. Gemeenten kunnen dit basisniveaugebruiken voor de inrichting van hun organisatie. Deinvulling, vaststelling en implementatie kunnen ze zelfdoen of gezamenlijk met andere gemeenten in deveiligheidsregio, via het centrumstadmodel of via hetregionale model.Advisering aan de burgemeesterDe burgemeester vervult in het kader van de rampen-bestrijding en crisisbeheersing verschillende rollen. Die vanbestuurder, beslisser, burgervader en boegbeeld, ook welaangeduid met “de vier B’s”. De rol van bestuurder vervult hijdagelijks als lid van het college van B&W, waarmee hij ookmedeverantwoordelijk is voor de voorbereiding op rampenen/of crises. ‘Beslisser’ is de hoedanigheid waarin hijstrategische beslissingen neemt en daarover achterafverantwoording aflegt. ‘Burgervader’ is de rol in de(na-)zorgfase voor de eigen bevolking en onder ‘boegbeeld’valt de rol tijdens de ramp of crisis, wanneer hij dezogenaamde communicator naar de buitenwereld is.Om deze drie laatstgenoemde rollen adequaat te kunnenvervullen tijdens en na een ramp of crisis, moeten ze meeraandacht krijgen.Strategisch communicatieadviesVolgens Ton Rombouts, zelf burgemeester van Den Bosch,zet de Taskforce daarmee een accentverandering in.“Wettelijk is de burgemeester ook nog opperbevelhebber.Deze archaïsche term uit de tijd dat de burgemeester metambtsketen om bij een relletje verscheen om de boel tesussen, wekt verkeerde verwachtingen. In de hedendaagsetijd kun je immers niet meer aannemen dat hij daadwerkelijkhet operationele bevel over de inzet van de hulpverlenings-organisaties voert. De burgemeester moet niet in deoperatiën treden; dat is de rol van de operationeel leider.Deze functie moet dus aan de maat zijn en dient te wordenverzwaard. Dit maakt een heroverweging van competentiesvan de operationeel leider noodzakelijk. Net als voor decommunicatieadviseur in het beleidsteam. Deze moet hetvermogen hebben strategisch communicatieadvies tegeven, vooral ten behoeve van de boegbeeld- en burger-vaderrol. Dat is wat anders dan de voorbereiding van dewoordvoering voor de pers, ook al gebeurt dat vaak heelgoed.”Wil de burgemeester zijn rollen kunnen vervullen dan zijneen professioneel operationeel leider en strategischadviseurs absolute randvoorwaarden, aldus de Taskforce.Monitoring medio 2010Het bureau van het Veiligheidsberaad in Den Haagcoördineert de opstelling van een implementatieplan voorde aanbevelingen in de veiligheidsregio’s. Halverwege 2010zal het dagelijks bestuur van het Veiligheidsberaad (devoorzitters van de Veiligheidsregio’s) de versterking van degemeentelijke kolom monitoren en een evaluatie uitvoeren.Het volledige rapport Versterking gemeentelijke processenis te downloaden via www.veiligheidsberaad.nl.NicodeGouwcommunicatieadviseur NCC-cluster Risico- en CrisiscommunicatieMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 33Burgemeester als bestuurder,beslisser, burgervader enboegbeeld
  • 34. De laatste jaren is het onderwerp nationale veiligheid ende rol van Defensie daarin hoog op de maatschappelijkeagenda gekomen. Dit heeft uiteindelijk geleid tot in eersteinstantie de Civiel Militaire Bestuursafspraken (CMBA) enheeft zijn vervolg in de Intensivering Civiel MilitaireSamenwerking (ICMS). Bestond de gegarandeerde militairesteun binnen CMBA nog slechts uit eenvoudige handlanger-steun, binnen ICMS wordt ook hoogwaardige defensie-capaciteit gegarandeerd.Hieronder wordt beschreven hoe het Commando Landstrijd-krachten (CLAS) invulling geeft aan het garanderen vanmilitaire steun en hoe de militaire aansturing van nationaleinzet zou moeten zijn.Nationale inzet begint nu!Nationale inzet is per definitie een multidisciplinaire inzetwaarbij Defensie, samen met Politie, Brandweer en GHORwordt ingezet. In die zin is het te vergelijken met eengezamenlijke operatie van verschillende krijgsmachtdelen(JOINT) die we kennen in het expeditionaire domein. Uit dieervaring weten we dat het zeer belangrijk is om JOINTness teoefenen, te trainen en om te werken vanuit een gezamenlijkedoctrine. Dit geldt in even grote mate bij een multi-disciplinaire nationale inzet.In het verleden werd Defensie vaak pas geconfronteerd metnationale inzet als de aanvraag militaire bijstand er al lag.Dit had allerlei minder positieve consequenties. Zo ontstonder bij de civiele autoriteit de perceptie dat de reactietijd vanDefensie nogal hoog was. Maar ook was de bijstandsaanvraagvaak zo gesteld dat er voor ons vrijwel geen ruimte meer wasom daar een eigen invulling aan te geven. Men vroeg omaantallen middelen en gaf niet het te bereiken effect aan.Als we spreken over gegarandeerde capaciteit is hetessentieel dat Defensie al bij het tot stand komen van eenbijstandsaanvraag betrokken is. We moeten dus deelnemenaan het operationele besluitvormingsproces van de civieleautoriteit.Het RMC is van oudsher het koppelpunt van Defensie naarde civiele autoriteiten in Nederland. Die koppeling moetverder gaan dan het organiseren van een burger/militair-contact, een kwartaalborrel en andere meer sociaal gerichteactiviteiten. De koppeling moet echt op bestuurlijk enoperationeel gebied structureel zijn ingebed, congruentmet politie, brandweer en GHOR.In bestuurlijk Nederland zien we een duidelijke ontwikkelingnaar een regionale benadering van Nationale Veiligheid.Niet meer de individuele gemeente maar de veiligheidsregiowordt bestuurlijk en operationeel verantwoordelijk voor deafwikkeling van regionale calamiteiten. In het licht van dezeontwikkeling zijn er 25 veiligheidsregio’s gedefinieerd.Er zal een bestuurlijk en een operationeel niveau vanbesluitvorming ontstaan. Het is zaak dat het RMC aansluitingzoekt met de veiligheidsregio. Op bestuurlijk niveau zal ditgebeuren door Commandant RMC lid of in ieder gevalagendalid van een aantal relevante gremia te laten zijn. Opoperationeel gebied heeft het RMC sinds medio 2007 debeschikking gekregen over een nieuwe functionaris, deOfficier Veiligheidsregio (OVR). Deze officier heeft alswerkterrein de veiligheidsregio, hij doet het er niet opvrijdagmiddag bij, nee het is zijn core-business.De OVR kunnen we beschouwen als een soort hoofd militaireoperaties van de veiligheidsregio, met dezelfde rol als depolitie-, brandweer- en GHOR-vertegenwoordiger. Hij/zijneemt deel aan iedere operationele besluitvorming binnende veiligheidsregio en garandeert dat uiteindelijk de aanvraagMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200934De inzet van militaire middelen ter ondersteuning van de civiele autoriteiten in Nederland is al sinds jaar en dag eenvan de hoofdtaken van het ministerie van Defensie. Toch is er bij de invulling hiervan een belangrijke verandering ingang gezet. In de oude situatie leverde Defensie deze ondersteuning in de vorm van een vangnetconstructie, dat wilzeggen: de steun is beschikbaar mits niet ingezet voor andere taken. Deze constructie heeft er toe geleid dat er eenzekere sfeer van vrijblijvendheid kwam te hangen om het onderwerp nationale inzet. Dit gold zowel intern defensieals ook bij de civiele autoriteiten.Nationale inzet van militairen:ontwikkelingen en aansturing
  • 35. militaire bijstand op de juiste wijze wordt geformuleerd.Bovendien verkort hij onze reactietijd zodat ook de militaireorganisatie vroegtijdig kan worden geïnformeerd dat er ietsspeelt (het voorwaarschuwingstraject).Bij opschaling van de civiele autoriteiten tijdens een echtecalamiteit heeft de OVR de beschikking over een team vandrie reserveofficieren zodat ook hij op continu basis (24 uurper dag, 7 dagen per week) kan meedraaien in de leiding aande operatie. Ook zal een actiecentrum ingericht worden,voornamelijk bemand door reservisten.Waar hebben we het over?Het is van belang om de te garanderen capaciteiten op dejuiste manier te omschrijven. Het is niet de bedoeling datDefensie door de civiele autoriteiten gezien wordt als eensoort megasupermarkt waar naar hartelust geshopt kanworden. De basis voor de omschrijving van capaciteiten ishet effect-based denken. De bijstandsaanvraag moetgeformuleerd worden in termen van het effect dat door deinzet van militaire middelen moet worden bereikt. Dekoppeling van effect aan middelen gebeurt door militairebesluitvorming. Dus in de bijstandsaanvraag staat niet:Defensie levert 20 ziekenauto’s. Maar: het effect moet zijndat dit verzorgingstehuis met 50 bedlegerige cliënten in éénslag kan worden geëvacueerd. Het is dan aan ons om het“hoe” in te vullen.Op basis hiervan zijn de volgende capaciteiten gegarandeerd:• algemene handlangercapaciteit;• bewakings- en beveiligingscapaciteit;• transportcapaciteit;• geneeskundige capaciteit;• constructiecapaciteit;• capaciteit om waterhindernissen te overschrijden;• command & control-capaciteit.Deze capaciteiten zijn generiek geformuleerd, net als bijexpeditionaire inzet zal altijd sprake zijn van samengesteldeeenheden. Echter, door deze generieke capaciteit tegaranderen en ook daadwerkelijk gereed te stellen zijn wein staat om voor iedere eventualiteit het juiste pakket aanmiddelen aan te bieden.Nederland ligt in AfghanistanDe wat vreemde titel van deze paragraaf is vooral bedoeldom duidelijk te maken dat er conceptueel, maar ook in deuitvoering eigenlijk heel weinig verschil bestaat tussenexpeditionaire en nationale inzet van militaire middelen.Militaire middelen worden ingezet ter ondersteuning, en opverzoek, van civiele autoriteiten om een situatie die doorwat voor oorzaak dan ook afwijkt van de gewenste situatieweer te normaliseren. Kortom, ook nationale inzet vanmilitaire middelen is een militaire operatie en dat betekentdat ook de aansturing van die operatie gelijkvormig moetzijn aan de aansturing van expeditionaire inzet.De aansturing van expeditionaire inzet kenmerkt zich doorde aanwezigheid van twee nationale en een internationalesturingslijn. In de eerste plaats is er de nationale operationelelijn waarin Directeur Operaties Defensiestaf (DDOPS)namens de Commandant der Strijdkrachten (CDS)operationele richtlijnen geeft aan de Nederlandse eenhedenin een inzetgebied. Deze richtlijnen bepalen het operationeleraamwerk waar binnen de eenheid kan en mag opereren.Belangrijke onderdelen van dit raamwerk zijn: het mandaat,nationale voorbehouden (caveats), geweldsinstructie,Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 35
  • 36. personeelsplafond, etc. Naast de nationale operationelelijn bestaat er ook een internationale. Hierin verstrekt deinternationale operationele commandant operationeleopdrachten aan de bij hem onder bevel gestelde eenheden.Er zijn geen beperkingen aan het soort opdrachten mitsdeze zich niet buiten het nationaal vastgestelde raamwerkbegeven. De controle hierop gebeurt door een vertegen-woordiger van DDOPS in het inzetgebied, de zogenaamdeRed Card-holder.Belangrijk is om onderscheid te maken tussen beideoperationele sturingslijnen omdat anders het principe vaneenhoofdige leiding in het gedrang komt. De functie vannationale operationele sturing is dirigeren (to Direct).De functie van internationale operationele sturing iscommanderen (to Command).Naast deze operationele sturingslijnen is er ook een die zichricht op het formeren, gereedstellen, instandhouden enafwikkelen van eenheden die expeditionaire opdrachtenuitvoeren. In de formering- en gereedstellingsopdracht(FGO) van de DDOPS worden er aan een OperationeelCommando richtlijnen verstrekt om dit namens DDOPS tecoördineren. Dit zogenaamde Coördinerend OPCO is dusbevoegd om alle maatregelen te treffen binnen de richtlijnenvan DDOPS, ook richting de andere OPCO’s. Trekken webovenstaande Command&Control-structuur door naarnationale inzet dan zien we inderdaad duidelijke parallellen.De rol van de internationale operationele commandantwordt bij nationale inzet vervuld door de verantwoordelijkeciviele autoriteit, lees de Directeur Veiligheidsregio. Alleverantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn verderidentiek verdeeld. Commandant RMC treedt bij inzet op alsCommandant Militaire Middelen (CMM) en in die rol is hijtevens Red Card-holder voor DDOPS.Zijn we er al?De beschreven ontwikkelingen op het gebied van nationaleinzet zijn nog zeer recent en zeker nog niet volledig uitontwikkeld. Feit is wel dat de beschreven capaciteiten vanaf1 januari 2007 gegarandeerd zijn aan de Nederlandsebevolking.Toch moet er nog een aantal zaken worden aangepakt. Inde eerste plaats moet er nog het een en ander verbeteren inonze houding ten opzichte van nationale inzet. Sommigemilitairen zien nog steeds een verschil in belang tussenexpeditionaire en nationale inzet ten faveure van deeerstgenoemde. Dit is pertinent onjuist.Verdere verbetering is ook noodzakelijk in onze contactenmet de civiele autoriteiten. In een groot aantal veiligheids-regio’s is de OVR ingebed in het Veiligheidsbureau enwordt Defensie gezien als een structurele partner. In eenaantal is deze ontwikkeling goed in gang gezet en komt diemede door de OVR in een stroomversnelling.KolonelTeunBaartman,plaatsvervangend directeur Operaties Commando LandstrijdkrachtenMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200936
  • 37. Over de waarde van de militaire doctrinevoor rampenbestrijding en crisisbeheersingNa oefening Waterproef in november vorig jaar sprakminister Ter Horst van Binnenlandse Zaken hetvoornemen uit de landelijke rampenbestrijding strakkerte organiseren. Polderen past niet bij rampenbestrijdingen daarom moet er een bevelsstructuur komen die lijktop de manier waarop militairen problemen aanpakken.Rampenbestrijding wordt een soort militaire operatie.“Stop met polderen, nu op demilitaire manier aanpakken”
  • 38. Het is niet voor het eerst dat de roep om een meer militaireaanpak van de rampenbestrijding en crisisbeheersing klinkt.Veel civiele spelers in het veiligheidsveld hebben wel eenidee hoe die militaire aanpak eruitziet: top-down commandand control. Alle betrokkenen zijn daarbij in één structuurondergebracht en als de opperbevelhebber een beveluitvaardigt voert iedereen het op alle niveaus correct uit.Dat lijkt voor rampen en crises een aantrekkelijk alternatief.Die vertonen immers grote overeenkomsten met militaireomstandigheden. Er is sprake van chaos en onzekerheid.De alwetende generaalEchter, de top-down benadering bij rampen en crises werktniet in de militaire context en al helemaal niet in de civielesector, zo betoogde professor Ira Helsloot (hoogleraarCrisisbeheersing en Fysieke Veiligheid, VU, Amsterdam) inzijn oratie over symboliek in het fysieke veiligheidsbeleid1.Helsloot stelt dat één van de kernwaarden van bestuurdersen veiligheidsprofessionals bij crises het behoud van hetvertrouwen van het publiek is. Als dat publiek het vertrouwenverliest, zou het namelijk wel eens een geheel eigen,oncontroleerbare koers kunnen gaan varen; en dat wordtonwenselijk geacht.Om het vertrouwen van het publiek te behouden verricht deoverheid desnoods symbolische handelingen en rituelen.Een van de voornaamste symbolen die de overheid tijdenseen ramp of crisis hanteert, is de gedachte dat een top-downaangestuurd leger van overheidsdienaren de crisis beheerst.En dat leger kan alleen functioneren onder leiding van eenalwetende generaal die op basis van volledige informatieafgewogen en rationele besluiten kan nemen. Maar dat iseen illusie.In de praktijk blijkt dat operationeel leidinggevenden ondertijdsdruk en op basis van onvolledige informatie op intuïtiemoeten besluiten. Strategische besluitvormers op de hoogsteniveaus blijken de werkelijkheid zelfs zodanig te herdefiniëren,dat deze past in hun visie op de wereld en op basis daarvannemen ze besluiten.Heldere regie en ruimte in de organisatieHelsloots denkbeeldig leger van overheidsdienaren onderaansturing van een alwetende generaal vereist ook dat allebetrokken organisaties in één centraal aangestuurde structuurworden ondergebracht. Voor de zeldzame gelegenheid datzich een crisis voordoet moeten al die organisaties inclusiefhun werkwijzen en procedures geharmoniseerd worden,anders werkt het niet.Professor Berkhout (hoogleraar innovatie, TU Delft) steldetijdens het Captains Diner Veiligheid in Rotterdam op4 december 2008, dat het harmoniseren van organisatiesjuist onwenselijk is en zelfs contraproductief werkt. Het iseen ontkenning van hun verleden en dat leidt tot een naarbinnen gerichte blik en fixatie op de eigen taken. En datterwijl er juist samengewerkt moet worden. Daarnaaststelde Berkhout vast dat bestuurlijk Nederland een sterkefocus heeft op procedures en nauwelijks op het eindresultaat,omdat vaak onduidelijk is waar men heen wil of moet.De oplossing moet volgens hem daarom ook niet gezochtworden in het harmoniseren van organisaties en hetgelijktrekken van procedures, maar in het ontwikkelen vanwendbare organisaties die naar buiten gericht zijn, elkaar debal willen toespelen en een gemeenschappelijk raamwerkvoor hun handelen hebben. Een richtinggevend toekomst-beeld is hierbij een voorwaarde, net als het standaardiserenvan de koppelingen tussen de organisaties. Je hoeft niethetzelfde te zijn, als je elkaar maar kunt vinden en begrijpen.Samengevat zijn, aldus Berkhout, op bestuurlijk-organisatorisch gebied twee zaken van belang: een heldereregie en ruimte in de organisatie.Hoe kan dit verenigd worden met een militaire aanpak vancrisisbeheersing? De militairen hanteren immers juist destrakke top-down command and control benadering; bevelis bevel bijna. Althans, dat is een wijdverbreid idee. Bij naderebeschouwing van de doctrine van de Nederlandse krijgsmachtblijkt dit idee niet helemaal te kloppen.Opdrachtgerichte commandovoeringDe Nederlandse Defensie Doctrine2beschrijft de grond-beginselen, uitgangspunten en randvoorwaarden voormilitaire operaties en vormt zo het gemeenschappelijkraamwerk voor het denken en handelen binnen dekrijgsmacht. Een van de grondbeginselen uit de doctrine iseenheid van inspanning: alle middelen en activiteiten dievoor één doel worden ingezet zijn op elkaar afgestemd. Ditvereist een gezamenlijk doel, een heldere afbakening vanverantwoordelijkheden, op elkaar afgestemde proceduresen begrip voor elkaars capaciteiten en beperkingen.Om eenheid van inspanning te verzekeren gaan onzestrijdkrachten uit van het leidende principe vanopdrachtgerichte commandovoering. Essentie daarvan isdat de hoogste commandant in zijn bevel duidelijk maaktwat het oogmerk van zijn opdracht is en welk effect hij metde operatie wil bereiken. Alle onderliggende niveaus richtenzich op dit oogmerk bij het uitwerken van de opdracht.Dit principe werd al begin negentiende eeuw alsAuftragstaktik ingevoerd in het Pruisische leger. Na devreselijke nederlaag in 1806 tegen Napoleon drong daar hetbesef door dat de generaal de werkelijke situatie aan hetfront nauwelijks kan overzien, laat staan er zinnige bevelenover uit kan vaardigen. De generaal moest niet langergedetailleerde orders over de slagorde uitgeven, maar het teMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009381I. Helsloot, De symboliek voorbij, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2007.2Defensiestaf, Nederlandse Defensie Doctrine, Den Haag 2005.
  • 39. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 39bereiken doel duidelijk maken, de grote lijn van de operatieschetsen en zijn ondergeschikten vrijheid van handelengeven. De uitvoering was aan de lagere commandanten, dieafhankelijk van de situatie ter plaatse beslissen wat de besteactie is, als die maar dienstbaar is aan het te bereiken doelen past in de grote lijn. Eenheid van inspanning is ook hierhet grondbeginsel.3De twee belangrijkste voorwaarden voor opdrachtgerichtecommandovoering zijn eenhoofdige leiding en ondubbel-zinnige bevelslijnen, waarin taken, verantwoordelijkhedenen bevoegdheden duidelijk zijn vastgelegd en desnoodskunnen worden afgedwongen. De doctrine gaat daarbij uitvan decentralisatie van bevoegdheden. Zoals de Pruisen alvastgesteld hadden: hoe veranderlijker en dus chaotischerde omstandigheden, hoe lager het niveau van besluitvormingmoet zijn. Dat betekent veel vrijheid van handelen voorlagere commandanten, maar het ontslaat de hogerecommandant niet van zijn eindverantwoordelijkheid voorzowel zijn eigen handelen als dat van zijn ondergeschikten.Hij moet de uitvoering van de operatie daarom wel volgen,maar pas ingrijpen als hij niet anders kan.De waarde van de militaire aanpakDe waarde van de militaire aanpak zit dus in de combinatievan een gezamenlijk raamwerk voor het handelen enbesluitvorming op een zo laag mogelijk niveau. Zo bezienkan de militaire benaderingswijze de overheid helpenHelsloots symbool van het centraal aangestuurde leger vanoverheidsdienaren terzijde te leggen.Die benaderingswijze is in de Strategie Nationale Veiligheid(SNV) van het kabinet grotendeels terug te vinden. Debenadering die de SNV kiest, heeft ook een duidelijkemilitaire herkomst. Dr. Marcel de Haas (senior onderzoeker,Clingendael) laat zien dat de drie fasen uit de werkwijze vande SNV (dreigingsanalyse, strategische planning en opvolging)overeen komen met die uit de Nederlandse DefensieDoctrine. Hetzelfde geldt voor de beginselen van regie enaansturing, die erop gericht zijn eenheid van inspanning tebevorderen: unité de doctrine, eenhoofdige leiding, heldereverdeling van taken en verantwoordelijkheden, afgestemdebesluitvormingsprocedures, synchronisatie van planvorming,een gemeenschappelijke communicatiestrategie en eenmultidisciplinaire benadering.4Als we hier het adagium decentraal, tenzij... van de ministervan BZK aan verbinden, wordt duidelijk dat in de civielerampenbestrijding en crisisbeheersing al aan allevoorwaarden voor opdrachtgerichte commandovoeringwordt voldaan. De bedoelde decentralisatie van bevoegdhedenen bijbehorende aanwijzingsbevoegdheden van hogerebestuurslagen, waren ook al een uitgangspunt voor dehuidige crisiswet, de Wet rampen en zware ongevallen, enblijven dat ook voor diens opvolger, de Wet veiligheidsregios.Het moge duidelijk zijn dat de militaire aanpak minder rigideis dan soms wordt verondersteld en dat hij niet wezenlijkafwijkt van het kabinetsbeleid voor de aansturing vanrampen en crises. Voor het slagen van die aanpak is het welbelangrijk dat alle betrokkenen op alle niveaus de onder-liggende principes kennen, accepteren en er consequentnaar handelen.ErikKlaver,senior beleidsmedewerker, directie Politie- en Veiligheidsregios,ministerie van BZKofficier Veiligheidsregio (R), RMC-West, ministerie van Defensie3D.M. Keithly and S.P. Ferris, ‘Auftragstaktik, or Directive Control, in Joint and Combined Operations’, in: Parameters, Autumn 1999, 118-133.4M. de Haas (2007). ‘From Defence Doctrine to National Security Strategy. The case in the Netherlands’. In: Strategic Review for Southern Africa, november 2007.
  • 40. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200940De ministerraad wil de prestaties van de politie verder verbeteren. Door een grotere eenheid, betere samenwerkingtussen de regionale politiekorpsen en een slagvaardiger aansturing op landelijk niveau. Het regionaal bestel blijftbehouden, er komt dus geen nationale politie. Veel ondersteunende bedrijfsvoeringstaken van de politie zullen wellandelijk gebundeld worden. Uiteindelijk leidt dat tot minder overhead en ondersteuning en dus tot meer politie opstraat. Als het aan de ministers Ter Horst (BZK) en Hirsch Ballin van Justitie ligt, gaat dit gebeuren na de voorgenomenwijziging van de Politiewet. Zij zullen in de tweede helft van dit jaar een voorstel bij de Tweede Kamer indienen.Meer doelmatigheid eneenheid Nederlandse politieOnderzoek door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheiden voortgangsrapportages van de korpsbeheerders en debetrokken ministeries leert dat in de afgelopen jaren al grotevooruitgang geboekt is op weg naar meer samenwerking eneenheid binnen de politie. Maar ook blijkt dat er nogbelangrijke stappen zijn te zetten naar meer eenheid,kwaliteit, doelmatigheid en effectiviteit van de politie-organisatie. Dat is de reden dat het kabinet met wijzigingenin de huidige wet zal komen.Behoud regionaal bestelDe Nederlandse politie blijft regionaal georganiseerd omdaarmee dicht bij de bevolking en het lokale bestuur (degemeenten) te staan. De korpsbeheerders (burgemeestersvan de centrumgemeente in de regio) blijven verantwoor-delijk voor het beheer van het regionale politiekorps. Hetregionale college, dat bestaat uit alle burgemeesters in deregio en de hoofdofficier van justitie, blijft verantwoordelijkvoor het bestuur van de regionale politiekorpsen. Daarmeeblijven zij verantwoordelijk voor het regionale politiebeleid,de regionale begroting en verdeling van het aantal politie-mensen binnen de regio. Ook in het gezag over de politieverandert niets, dat blijft bij de burgemeesters en bij deofficieren van justitie. Zij zullen ook in de toekomst in delokale driehoek, met advies van de lokale politiechef, hetlokale politiebeleid bepalen.Sterkere positie KorpsbeheerdersberaadOm een duidelijke landelijke besluitvorming- enafstemmingstructuur te bewerkstelligen, zal het kabinet depositie versterken van het Korpsbeheerdersberaad (KBB).Daarin hebben de verzamelde korpsbeheerders en devoorzitter van het college van procureurs-generaal zitting.Dat beraad, dat nu geen formele status heeft, wordt in dewet opgenomen. De verzamelde korpsbeheerders gaan,onder voorzitterschap van een vrijgesteld voorzitter, met deministers afspraken maken over landelijke prioriteiten engaan tevens zorgen voor het vaststellen en uitvoeren vanhet gemeenschappelijke beleid op het terrein van de taak-uitvoering en het beheer van de politie.Het Korpsbeheerdersberaad zal worden ondersteund dooreen Raad van Korpschefs (RKC).Bovenregionale samenwerkingDe ministers zullen met het Korpsbeheerdersberaad en hetCollege van procureurs-generaal overleg voeren over deonderwerpen die zich lenen voor bovenregionale samen-werking. Dit omdat veel politieregios te klein zijn omzelfstandig alle expertise in huis te hebben. Nu al zijnsommige taken bovenregionaal georganiseerd, zoalssommige recherchetaken op het terrein van de midden-criminaliteit, milieuteams en fraudeteams. Uitbreiding metandere specialistische opsporingstaken ligt voor de hand,zoals digitale opsporing (cybercrime). De samenwerkingwordt beoogd in een vaste geografische indeling van clustersvan regionale korpsen. Bij een te geringe schaalgrootte kangekeken worden samenvoeging van regios. Gedacht wordtaan een schaalvergroting naar 20 tot 22 regios. Harderandvoorwaarden daarbij zijn congruentie met de veilig-heidsregios en goede aansluiting bij de grenzen van degerechtelijke kaart, die momenteel wordt herzien.Landelijke samenwerkingEr komt een landelijke dienst van drie onderdelen: deconcernstaf, de Dienst Bedrijfsvoering en de Politieacademie.Als de efficiency daarmee gediend is, worden bedrijfsvoerings-taken van de politie landelijk gebundeld in een DienstBedrijfsvoering, die onder het Korpsbeheerdersberaad valt.Bijvoorbeeld taken op het gebied van personeels- en salaris-administratie, informatievoorziening, organisatie, financiën,automatisering, communicatie en huisvesting. De winst diedat oplevert komt vrij voor de politiekorpsen in de vorm vanmeer executief beschikbare politiemensen.Om de samenwerking en het gemeenschappelijk functionerenvan de politie op landelijk niveau te bevorderen komt er eentoppolitiegroep voor de leden van de korpsleiding.Bron: Persbericht ministerie van BZK 19 december 2008.Voor de volledige brief aan de Tweede Kamer: www.minbzk.nl
  • 41. De Oekraïense positieDe Europese gascrisis is een nieuw fenomeen voor de EU. Najarenlang gesteggel tussen de Oekraïne en Rusland over dehoogte van de betalingen voor gas geleverd door Gazprom,waarbij al meerdere malen gedreigd werd met een totaleleveringsboycot, is het nu een feit. Gazprom heeft de kranendichtgedraaid om officieel de Oekraïne te dwingen om aanhaar betalingsverplichtingen te voldoen. De hoogte van debestaande Oekraïense schuld, 1,7 miljard, is echter niet dehele reden voor de zeer gespannen situatie. De unilateraleprijsverhogingen opgelegd door Moskou aan de Oekraïne,de laatste betaalt nog steeds ver onder de markprijs, zijn ookniet de voornaamste reden voor de huidige crisis. Politiekeanalisten wijzen al jaren naar de groeiende onvrede onderhet Russische regime van Vladimir Poetin over de toenaderingvan de Oekraïne tot de EU en de NAVO. Vooral het laatste,volgens Rusland een volgende stap in de richting vanWesterse (Amerikaanse) soldaten aan de Russische grens,wordt niet geaccepteerd. De Oekraïne echter wijst alleRussische verwijten af en volgt haar prowesterse koers.De laatste maanden heeft Kiev nog een nieuw duitje in hetzakje gedaan door tijdens de crisis tussen Rusland enGeorgië openlijk de kant van de laatste te kiezen. Moskouvergeet zulke directe aanvallen op haar buitenlandsepolitiek niet. De huidige starre houding ten opzichte vanKiev wordt dan ook voor een deel aan deze ontwikkelingentoegeschreven.Het Russische standpuntOp hetzelfde moment staat Rusland voor een fait accompli.De nog steeds grote steun vanuit de EU en de VS voor dedemocratische partijen in de Oekraïne maken het voorMoskou onmogelijk om direct in te grijpen in de noginstabiele machtsverhoudingen in het land. Het energiewapenis op dit moment dan ook een van de enige mogelijkhedenom de Oekraïne op de knieën te krijgen. Poetin en denieuwe Russische president Medvedev zien op dit momentgeen andere mogelijkheid dan de huidige sancties. Ophetzelfde moment, volgens analisten, bijt de Russischebeer zich echter in de eigen voet.Door diverse EU lidstaten op te zadelen met het verbrekenvan de gascontracten, waardoor delen van hun economieënstil komen te liggen, poogt Moskou de Oekraïne te dwingenom zich flexibeler op te stellen. Op de korte termijn lijktdit succes te hebben. De EU heeft een overeenkomstafgedwongen tussen de Oekraïne en Rusland over hethervatten van de gasleveranties aan de EU lidstaten.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 41De voortsluimerende gascrisis tussen de Oekraïne en het Russische staatsgasbedrijfGazprom heeft vérgaande gevolgen voor de energieleveringszekerheid van de Europesestaten op korte en lange termijn. Het Russisch – Oekraïense economisch politiekeconflict over de gasleveranties van Gazprom maken duidelijk dat ook voor de Europeseenergievoorzieningszekerheid de toekomst onzeker is. In tegenstelling tot deveelvuldige verklaringen van Europese regeringsleiders, vooral Duitsland en Italië, ofenergieleveranciers, zijn de historisch betrouwbare gasleveranties door Rusland geenzekerheid voor de toekomst. De onverwachte beslissing van Gazprom om geen gasmeer te leveren via de Oekraïne heeft grote delen van de EU platgelegd. Het unilateraleverbreken van de bestaande gas leveringscontracten met diverse Oost-Europeselidstaten en delen van Italië, Griekenland en Turkije door Moskou heeft weer eensduidelijk gemaakt dat energie, gas en olie een onlosmakelijk onderdeel zijn van debuitenlandse politiek van een land. EU Commissaris Andriss Piebalgs krijgt, na jarenvan ignorantie van diverse machtshebbers binnen de EU, eindelijk gehoor van eenmeerderheid van de lidstaten. Diversificatie van energieleveranciers is noodzakelijkom de groeiende afhankelijkheid van de EU van externe energieleveranciers zoalsRusland tegen te gaan.EnergieleveringszekerheidEuropa onder druk,diversificatie noodzakelijk
  • 42. Internationale waarnemers gaan controleren of beide statenzich houden aan de afspraken. De eerste winst is in handenvan Gazprom. De komende weken zal tevens de Oekraïnewel tot een overeenkomst met Gazprom worden gedwongenover de betaling van de bestaande schulden en een hogeregasprijs in de toekomst. Deze situatie kan zich de komendejaren echter tegen Moskou gaan keren. Poetin en Gazpromhebben duidelijk gemaakt dat Russische belangen boveninternationale afspraken staan. Na de al toenemende kritiekop Moskou over de ontwikkelingen in de crisis met Georgië,waarbij internationale overeenkomsten werden genegeerd,is nu weer duidelijk gemaakt dat de Europese staten zijnovergeleverd aan de nukken van de Russische leiders.Energieleveranties zijn alleen gegarandeerd als het Moskouprofijt oplevert. Deze situatie, zeker in de ogen van de directbetrokkenen in Oost-Europa, zal niet leiden tot een meerpositieve visie in de EU burelen. De komende maanden zaler intensief diplomatiek verkeer tussen beide machtsblokkennoodzakelijk zijn om de neuzen dezelfde kant uit te krijgen.De Europese energiepolitiekDiverse lidstaten hebben al openlijk aangegeven, datBrussel eindelijk een eigen Europese energiepolitiek moetimplementeren. De huidige energiepolitiek is voornamelijkgericht op de binnenlandse markt, liberalisering van deenergiemarkt heeft al grote voordelen opgeleverd. Ophetzelfde moment zijn de gevaren van deze politiek nietonderkend, de invloed van niet-Europese energiespelers,zoals Gazprom, is schrikbarend toegenomen zonder datdaar effectieve tegenmaatregelen voor zijn getroffen. Degrootschalige acquisities door spelers zoals Gazprom in deEuropese gasmarkt heeft diverse strategische infrastructuurnetwerken in de handen gebracht van niet-Europese spelers.Gazprom heeft dankbaar gebruik gemaakt van de gebodenopeningen in het Europese systeem om pijpleidingnetwerkenin handen te krijgen, de invloed van haar gasexport tevergroten en nationale spelers aan haar te binden. Deontwikkeling van het Nordstream project, de offshoregaspijpleiding tussen Rusland en Duitsland, is hiervan eenduidelijk voorbeeld. Duitsland en diverse andere gas-gebruikers zijn in toenemende mate afhankelijk vanRussische exporten. In de Westerse media wordt Nordstreamgepresenteerd als additionele pijpleiding om Russisch gasnaar Europa te brengen. In werkelijkheid is het de enigemogelijkheid voor Moskou om niet van de Oekraïne enPolen afhankelijk te zijn voor haar gasexport naar de EU.In Oost-Europa heeft Gazprom ook op grote schaal haarinvloed vergroot, waarbij landen als Bulgarije, Hongarijeen Griekenland het voortouw nemen. Moskou’s energie-politiek heeft tevens potentiële tegenstanders, zoals deBaltische Staten en Polen, buiten spel gezet.Gasleveranciers aan de EUDe EU ontvangt rond de 20% van al haar gas via deMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200942
  • 43. Oekraïense pijpleidingen, of 80% van alle Russische gas.Deze situatie moet de komende jaren zo snel mogelijkworden veranderd. De noodzaak van diversificatie vanenergieaanvoer is overduidelijk geworden. EU commissarisPiebalgs heeft dit al jaren geroepen maar intern Europeesgesteggel heeft dit voor een groot deel tegen gehouden.Elke nationale staat wilde haar eigen energiebeleid voeren.Gazprom heeft dit dankbaar als middel gebruikt om dediverse consumenten tegen elkaar uit te spelen. De huidigecrisis heeft echter aangetoond dat andere bronnen moetenworden gevonden om een herhaling van deze situatie tevoorkomen. Mogelijke opties voor deze strategie zijn hetaangaan van versterkte relaties met landen zoals Algerije,Egypte, Nigeria en Iran. De positie van Algerije is bekend,het land is een van de grootste gasleveranciers aan Europa,via pijpleidingen in de Middellandse Zee en LNG.Opkomend gasproducent Egypte speelt ook al een rol viaLNG leveranties aan Spanje, Frankrijk, UK en Italië.Mogelijke nieuwe verbindingen zijn een aansluiting van deArabische gaspijpleiding via de Levant en Turkije of eenaansluiting aan het Noord-Afrikaanse netwerk naar Europa.Nigeria is op dit moment bezig met het opzetten van eengaspijpleiding project met Algerije (NIGAL) waardoorNigeriaans gas via het Algerijnse netwerk Europa kanbereiken. Al deze projecten kunnen op middellange termijneffectief een rol spelen binnen Europa indien de lidstatenhieraan hun financiële en economische steun verlenen. Deroute via Turkije is zeer relevant, gezien een ander Europeesproject, de Nabucco Pijpleiding, hierdoor bevoorraad zoukunnen worden. Europees politiek gesteggel heeft echter totop dit moment de constructie van deze pijpleiding vertraagd.De outsider IranEen andere optie is Iran, de zogenaamde outsider maar meteen enorm potentieel. De internationale sancties tegenTeheran maken het op dit moment nog zeer onwaarschijnlijkdat Iraans gas Europa zal bereiken. Washington zal zich methand en tand verzetten tegen een EU-Iran gasverdrag.Sommige analisten hebben al aangegeven dat de nieuweAmerikaanse president Barack Obama hierin een veranderingkan brengen. Een meer flexibele houding van Washingtonkan Iran de noodzakelijke manoeuvreerruimte geven omEuropa binnen boord te halen. Voor de EU is dit eendroomscenario. Iran heeft de op één na (Rusland) grootstegasreserves. Via korte pijpleidingnetwerken kan eenaansluiting worden gerealiseerd met het Turks-Europesenetwerk. Economische betrekkingen met Iran kunnentevens leiden tot een meer soepele opstelling van hetIraanse regime en leiden tot een zelfde scenario als Libië delaatste jaren heeft doorlopen. Economische betrekkingenkunnen hierbij een doorslaggevende rol betekenen.GasOPECOp de achtergrond speelt tevens een ander gegeven eengrote rol. Rusland, Iran, Katar, Algerije en Venezuela,hebben de laatste maanden een gaskartel opgericht,GasOPEC. De bedoeling van deze nieuwe organisatie is hetreguleren van de internationale gasmarkt en een nieuweprijszetting. Tevens maakt het een internationale gasboycot,à la OPEC in 1973, mogelijk. In tegenstelling tot wat veelgasanalisten hebben gezegd de laatste jaren is dit welmogelijk. Langjarige contracten en internationaleverplichtingen stellen weinig voor indien een gasproducentof kartel unilateraal de kraan dicht draait. Oekraïne enOost-Europa kunnen hier nu over meepraten.De Nederlandse strategieDe Nederlandse positie in deze nieuwe constellatie van degasmarkt is diffuus. Voor de Nederlandse consument bestaater op korte termijn (15-20 jaar) weinig gevaar. De gasreservesin Groningen en het al bestaande gasopslag volume is instaat om de meeste gas problemen op te lossen. Op langetermijn moet de Nederlandse politiek zich wel realiseren datNederland geen eiland is met OPEC reserves, rond 2028 isons gas op. De komende jaren moet de Nederlandseregering en de gasleveranciers zich effectief organiserenom andere gas- (en energie-) leveranties veilig te stellen.De Nederlandse minister Van der Hoeven heeft hier de eersteaanzet al toe gegeven door een kortstondig bezoek af teleggen in Algerije om over toekomstige LNG leveranties tespreken. Succes is echter nog niet geboekt, de besprekingenzullen de komende jaren nog veel energie gaan kosten.De strategie om alvast LNG regassificatie projecten inRotterdam (Vopak-Gasunie, 4Gas) spelen hierbij tevens eenrol. Echter zonder LNG leveranties om de toekomstige tankste vullen blijft het echter een droom. Nieuwe besprekingenmet Egypte, Nigeria en Iran moeten tevens wordengehouden. Het wedden op een paard (Moskou) moet nietnogmaals worden doorgevoerd. De officiële Nederlandsestrategie om als Europese gasrotonde gaan fungeren, staatnog steeds onder druk. Op dit moment is de enige leverancierRusland. Gekeken naar de laatste weken kon het wel eenzeer stil op deze rotonde zijn tijdens het verwachte spitsuurvan de Europese gasbedrijven.Mogelijke andere strategieën ter overweging zijn hetvergroten van het aandeel kolen via vergassing of hetopstarten van nieuwe kerncentrales. De laatste optie is demeest gewenste, maar politieke tegenstand houd dit nogsteeds tegen. Misschien dat nu duidelijk is geworden datveiligheid en energie onlosmakelijk met elkaar zijnverbonden. Energieonafhankelijkheid is een groot goed,concessies moeten nu eenmaal worden gedaan.Kernenergie is een oplossing, zeker indien zaken als CO2 englobal warming in de constellatie worden meegenomen.CyrilWiddershoven,TNOMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 43
  • 44. Seminar over EPCIP in de transportsectorHet seminar werd gehouden in Amsterdam. Thema was deimplementatie in de transportsector van de EPCIP richtlijndie op 8 december 2008 formeel is aangenomen. De richtlijnbeschrijft de procedure om Europese vitale infrastructuuraan te wijzen. In deze fase gaat de richtlijn over de sectorentransport en energie. En bij transport betreft het luchtvaarten scheepvaart. Het gaat hier om een all hazards benadering,waarbij de risico’s die verband houden met terrorismeprioriteit hebben.Hoe wijs je Europese infrastructuur aan? Deze vraag blijktin de praktijk nog niet zo gemakkelijk te beantwoorden. Derichtlijn geeft aan dat het moet gaan om in Europa gelegeninfrastructuur, waarvan verstoring of vernietiging grotegevolgen heeft voor tenminste twee lidstaten. De lidstatenmogen elkaar wijzen op infrastructuur in een andere lidstaat,wanneer zij denken grote nadelen te ondervinden als dezeuitvalt. Het is wel altijd aan de lidstaat waar deze infra-structuur gelegen is, om te bepalen of iets inderdaad tot deEuropese vitale infrastructuur gerekend wordt. En daarbijhoren dan ook passende maatregelen om dat te beschermen.Op zijn minst moet er een Operator Security Plan en een SecurityLiaison Officer zijn. Dit is overigens niet nieuw ten opzichtevan al bestaande Europese afspraken in de lucht- en zeevaart-sector.Het seminar diende vooral om in een informele sfeerervaringen en meningen uit te wisselen over de aanpak inde lidstaten. Voor de implementatie hebben de lidstatentwee jaar vanaf nu de tijd. Het zal variëren van wetgevingin sommige landen tot het gebruiken van overtuigendeargumenten in minder legalistisch ingestelde lidstaten.Na die twee jaar moet door elke lidstaat aan de EuropeseCommissie gerapporteerd worden of er Europese vitaleinfrastructuur in de lidstaat is. Uit veiligheidsoverwegingenwordt niet vermeld wat dat dan precies is. De discussie overvitale infrastructuur zal al snel over grensoverschrijdende,de buurlanden betreffende, objecten gaan. Denk daarbijaan tunnels, rivieren, bruggen en dergelijke. Maar ook voorNederland verder weg gelegen infrastructuur, zoalsAlpentunnels, kan onderwerp van discussie worden.Tijdens het seminar werd ook aandacht gevraagd voor hettypisch Nederlandse probleem van de hoogwater-bescherming. Met excursies naar het sluizencomplex teIJmuiden en de Verkeerscentrale Noord-West Nederland,werd in beeld gebracht hoe Nederland tegen vitaleinfrastructuur aankijkt. Namelijk als een systeem van nauwmet elkaar verbonden objecten. Waarbij de hoogwater-bescherming, het poldersysteem Haarlemmermeer, deenergiecentrale Hemweg en het wegensysteem allemaalonderdeel uitmaken van hetgeen wij Schiphol vitaalnoemen. Om wat couleur locale te geven stond een excursienaar het enig overgebleven gemaal waarmee ooit deHaarlemmermeer werd drooggemalen, het gemaal Cruquius,eveneens op het programma.Nationale analyse van vitale infrastructuurHet programma van het seminar bestond uit presentaties,workshops en werkbezoeken. De deelnemers wisselden vangedachten over wat voor de lidstaten nu vitale transportinfrastructuur in de buurlanden zou kunnen zijn. Veelaandacht en waardering kreeg daarbij het onder auspiciënvan het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks-relaties recent tot stand gekomen implementatieprogrammavoor EPCIP in Nederland. Landen als Duitsland, met deLänder structuur of Zweden, met de vele vrijwel zelfstandigeagencies, kijken daar met enige jaloezie naar. De Fransen metals credo dat zij dol zijn op wetgeving, en ook de Britten zijn,net als Nederland, al ver met hun nationale programma’s.En dat is, zo bleek tijdens het seminar, toch de basis voordateen land in staat is in een buurland vitale infrastructuur aante wijzen. Nederland mag zich dan ook gelukkig prijzen metMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200944Begin december 2008 nam de Europese Raad na twee jaar voorbereiding een richtlijn inzake Europese KritischeInfrastructuur aan1. Deze richtlijn geeft uitwerking aan het European Program on Critical Infrastructure Protection,kortweg EPCIP.Op uitnodiging van het ministerie van Verkeer en Waterstaat spraken op 26 en 27 november 2008, 40 transportexpertsuit België, Duitsland, Frankrijk, Zweden, het Verenigd Koninkrijk, Nederland en de Europese commissie, over debetekenis van deze richtlijn voor de transportsector.Wat is Europese vitaleinfrastructuur?1In het algemeen in Nederland aangeduid als vitale infrastructuur
  • 45. het programma VITAAL dat al vele inzichten op het gebiedvan de risico’s en bescherming van de vitale infrastructuurheeft opgeleverd.De directeur van het Nederlandse Nationaal AdviescentrumVitale Infrastructuur, NAVI, gaf een presentatie. NAVI is eenvoorbeeld van samenwerking tussen overheid en bedrijfs-leven op het gebied van de bescherming van de vitaleinfrastructuur. Het ministerie van Economische Zaken boodeen kijkje in de keuken van de vitale sector energie.De rol van het bedrijfslevenDe deelnemers aan het seminar waren het erover eens dater bij de bescherming van de vitale infrastructuur eenbelangrijke rol voor het bedrijfsleven is weggelegd. In delanden die al een nationaal programma hebben voor vitaleinfrastructuur, zoals in Nederland, is vastgesteld dat zo’n80% daarvan in particuliere handen is. De luchthavenSchiphol en de Luchtverkeersleiding Nederland namen hetseminar mee in hun dilemma’s op dat punt. Ze realiserenzich uiteraard dat ze een hoogst belangrijke rol vervullen.Niet alleen voor Nederland maar ook regionaal.Tegelijkertijd zijn er meestal wel alternatieven voor handenzodat bij eventuele uitval de schade tijdelijk groot, maar nietdesastreus zal zijn. Hier is ruime ervaring mee. Luchthavenshebben immers wel eens te lijden van mist of ijzel en zijndan kortere of langere tijd gesloten. Dit staat uiteraard losvan het vele werk dat nu al gedaan wordt om luchtvaart enzeevaart, zowel de vliegtuigen en schepen, als de havens, tebeschermen tegen moedwillige verstoringen. Het is danook nog een open vraag wat de richtlijn Europese KritischeInfrastructuur daaraan toevoegt. Daarbij komt dat departiculiere sector meer zekerheid wil over eventueel op teleggen aanvullende eisen als een sector of object totEuropees vitaal bestempeld wordt.Weinig Europese vitale infrastructuurDe algemene conclusie was dat meer bilaterale of multi-laterale (tussen aangrenzende lidstaten) discussies nodigzijn om inzicht te krijgen in wat nu op transportgebied alsEuropees vitaal beschouwd moet worden. De nationaleanalyse van wat in een land de vitale infrastructuur is gaatdaaraan vooraf. Verder is het raadzaam dat landen goedbeslagen ten ijs komen voordat zij in een buurland vitaleinfrastructuur willen aanwijzen. Eerst het eigen huis op ordewas het algemeen gevoelen. In Europees verband zijninmiddels richtlijnen opgesteld die een nuttig hulpmiddeldaarbij bieden. In het algemeen bestond bij de deelnemersaan het seminar wel de indruk dat er niet bijzonder veelEuropese vitale infrastructuur aangewezen zal worden in deluchtvaart- en scheepvaartsector. Dit omdat voor de meesteinfrastructuur binnen een redelijke termijn en/of afstandalternatieven voor handen zijn. Er zijn daarbij al zeer veelbeschermende maatregelen genomen op basis van debestaande afspraken zowel in Europees als in VN verband.De Europese Commissie erkent dit ook. Ten slotte heeft hetbedrijfsleven al zeer veel gedaan om hun bezittingen tebeschermen en noodmaatregelen voor te bereiden voor hetgeval dat nodig zou zijn.Al met al een geslaagd seminar dat bijdroeg aan inzicht inelkaars best practices en vooral leidde tot de persoonlijkekennismaking van spelers die elkaar op het Europese vitaletransport terrein in de komende jaren nog heel wat kerenzullen tegenkomen.drsG.A.Dubbeld,programmadirecteur veiligheid en security,ministerie van Verkeer en WaterstaatMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 45Het sluizencomplex te IJmuiden
  • 46. Bijna had de kerstman met zijn rendieren South Carolinaniet kunnen bezoeken en daarmee zo’n 4.3 miljoeninwoners met de kerst moeten teleurstellen. De eerlijkheidgebiedt overigens te zeggen dat dit niets met het winterseweer te maken had omdat de staat daar niet in die mate lastvan had. Oorzaak was het feit dat deze staat de import vanrendieren verbiedt. Om teleurstellingen te voorkomen heeftde gouverneur van deze staat traditiegetrouw de FederalAviationAdministration gevraagd om op kerstavond het luchtruim vrijte houden voor de kerstman en zijn rendieren. Dat losteweliswaar het importprobleem niet op maar had wel depraktische consequentie dat ook in South Carolina dekerstcadeautjes afgeleverd konden worden.De aanloop naar de kerstdagen gaf in andere delen van deVS heel wat ernstiger zorgen en problemen dan de komstvan de kerstman. Voornamelijk de noordelijke staten ende staten in het midden en zuidwesten van de VS werdengeconfronteerd met het barre winterse weer. Winterseomstandigheden van deze omvang en intensiteit zijnoverigens niet ongewoon voor grote delen van de VS. Debijgevoegde illustratie van de Federal Emergency ManagementAgency (FEMA) geeft een overzicht van de verschillendeweergerelateerde ramptypen en het totale aantalpresidentiële rampverklaringen per FEMA-regio.Een verlammende klap van moeder natuur…Zo omschreef gouverneur David A. Patterson in eenpersbericht de hevige storm en sneeuwval die de staat NewYork op 12 december teisterden. Ongeveer 300.000 inwonerszaten zonder stroom. Ze waren niet de enigen. Ook in deomliggende staten Vermont, Maine, New Hampshire enMassachusetts (zie de afbeelding FEMA regio 1) waren ervergelijkbare problemen waardoor in totaal 1.4 miljoeninwoners enige dagen zonder stroom zaten. Niet alleenwerden elektriciteitsmasten en voorzieningen beschadigdmaar ook telefoonverbindingen. De storm veroorzaakteverder schade aan huizen en bedrijven. Wegen waren vaakonbegaanbaar en werden afgesloten. Het winterse weerbreidde zich in de loop van december uit naar andere statenvan de VS. Ook staten die meestal zonnige associaties gevenzoals Californië en Hawaï ontkwamen niet aan de winterseomstandigheden.Geniet van lokale winteractiviteiten!Met de vele zorgwekkende krantenkoppen over de gevolgenvan de winter doet het wat vreemd aan om te lezen dat jeecht van de lokale winteractiviteiten moet genieten omdatde winter snel voorbij kan zijn. Toch staat deze tekst (meteen uitnodigende foto) op de officiële website van de staatMassachusetts. Een staat die gewend is aan echte winters ende beschikking heeft over prima wintersport accomodaties.Massachusetts was echter ook de eerste staat die naaraanleiding van het winterse weer op 18 december 2008 eenpresidentiële rampverklaring kreeg, de “PresidentialEmergency Disaster Declaration”. In deze verklaringbevestigt de president dat er sprake is van een rampsituatiein negen (van de veertien) met name genoemde delen(counties) van Massachusetts.New Hampshire, New York en Maine hebben eveneens eenpresidentiële rampverklaring gekregen voor de winterseperiode in december. Met een dergelijke verklaring wordt deFEMA gemachtigd om federale activiteiten met betrekkingtot de hulpverlening te coördineren en assistentie aan debetrokken overheden te verlenen.Volgens de meest recente gegevens (11 januari 2009) hebbenvervolgens drie staten een presidentiële verklaring ontvangenwaarin vastgesteld wordt dat er sprake is van een groteramp. De “Presidential Major Disaster Declaration” isverleend aan Hawaï, Massachusetts en New Hampshire.Deze staten komen in aanmerking voor een (federale)tegemoetkoming in kosten die rechtstreeks het gevolg zijnvan de winterse omstandigheden in december 2008.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200946Terwijl Nederland medio december 2008 vol verwachting naar een witte kerst uitkeek brak in grote delen van de VSeen barre winterperiode aan. IJzige wind, sneeuwstormen en extreme kou hadden voor miljoenen mensen somslangdurige stroomstoringen, onbegaanbare wegen en andere (ernstige) winterse ongemakken tot gevolg.Winter in Amerika
  • 47. Het kostenplaatjeDe kwetsbare bovengrondse elektriciteit- en telefoon-leidingen zorgen bij hevige sneeuwval en storm steedsopnieuw voor hoge herstelkosten. Tel daarbij op het herstelvan woningen, infrastructuur en het opruimen van puin ensneeuw en de schade loopt vaak in de miljoenen. Tochveroorzaakt dit ramptype niet de hoogste kosten. HetNational Climatic Data Center Asheville (NCDC) onderdeel vande National Oceanic and Admospheric Administration ( NOAA,ressorterend onder het Department of Commerce) heeftdeze kosten in kaart gebracht. Dit overzicht van natuur-rampen in de VS bestrijkt de periode 1980 – 2007 en betreftrampen met geschatte kosten van meer dan een biljoen (!)dollar. Veruit de grootste schade is aangericht door de veleorkanen. “Hurricane Katrina” versloeg alle records ooit meteen geschatte omvang van 133,8 biljoen dollar aan kosten.Hoewel ook 2007 in veel delen van de VS een extreemstrenge winter had was het volgens de berekeningen van deNCDC niet de sneeuw, ijzel of hagelstormen die voor grotekosten zorgden, maar perioden van vorst in januari(Californië) en in april (grote delen van de VS) waardoorlandbouwgewassen als verloren moesten worden beschouwd.De totale kosten bedroegen ruim 3.4 biljoen dollar. Dehoogste kosten in 2007 (5 biljoen dollar) werden veroorzaaktdoor de extreme droogte die grote delen van het midden-westen van de VS het hele jaar door in zijn greep hield.De kosten voor natuurrampen in 2008 zijn nog niet bekend.Maar “Hurricane Ike”, die op 14 september 2008 delen van deVS teisterde en tot de drie zwaarste orkanen in de VS wordtgerekend, lijkt een goede kans te maken op een hoge noteringin het NCDC (NOAA) “biljoen dollar” overzicht van 2009.PaulineVeldhuis,Washington DC area, Virginiaparttime senior coördinerend beleidsmedewerker, ministerie van BZK(pauline.veldhuis@minbzk.nl)47Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009
  • 48. Een van de grootste dreigingen voor NederlandsesamenlevingOver de Spaanse griep, die in 1918 en 1919 aan tientallenmiljoenen mensen het leven kostte, doet een bizar verhaalde ronde. Het verhaal gaat dat de toenmalige koning vanSpanje, Alphonso XIII, ook getroffen was door de griep ener slecht aan toe was. Hij heeft toen een fles Bacardi-rumleeggedronken en de volgende dag was de koorts verdwenen.Sindsdien mag Bacardi het Koninklijke wapen voeren. Hetverhaal uit Spanje is niet van belang om een grote voorraadrum in te slaan. Belangrijk is het besef dat een grieppandemieeen reële en grote bedreiging is voor iedereen, wat ookblijkt uit de Nationale Risicobeoordeling. Een dergelijkepandemie zou een grotere aanslag op ons kunnen zijn daneen landelijke stroomuitval en de kans erop is aanmerkelijkgroter dan een watersnood. Sterker nog, volgens dedeskundigen is het niet de vraag óf die pandemie komtmaar wanneer. Ook het karakter van een grieppandemie isbeangstigend. We kunnen ons er namelijk nauwelijks tegenbeschermen. We kunnen het niet voorkomen. Het beste watwe kunnen doen, is de gevolgen zoveel mogelijk beperken.Verschuiving van medische focus naar maatschappelijkegevolgenAan het begin van deze eeuw is serieus werk gemaakt vanvoorbereidingen op een mogelijke grieppandemie. Directeaanleiding was de dreiging van een terroristische aanslagmet het pokkenvirus en de uitbraak van SARS. Toen destofwolken rondom die dreigingen waren opgetrokken,realiseerden we dat we onvoldoende waren voorbereid opeen grootschalige uitbraak van grieppandemie. In de jarendaarna is er door heel veel mensen en organisaties heel veelwerk verzet. Met aansprekende resultaten:• Er is een contract met een vaccinproducent afgesloten;• Er is publiekscommunicatie ontwikkeld;• Er zijn virusremmers aangeschaft;• Regio’s in Nederland hebben actieplannen voorbereid;• Op regionaal niveau zijn voorbereidingen getroffen om tevoldoen aan de extra vraag naar medische zorg.De focus lag die eerste jaren vooral op de medische kant. Delaatste jaren is er, ook internationaal, een verschuiving naarde maatschappelijke gevolgen te zien. Door ziekte, zorgvoor zieke naasten en uit voorzorg blijven zoveel mensenthuis, dat de continuïteit van bedrijven en organisaties inhet gedrang kan komen. De komende periode wordt daarstevig op ingezet.Ambitie kabinet: 80% vitale organisaties beschikkeneind 2009 over griepplanEind 2009 moet 80% van de vitale organisaties in Nederlandzich hebben voorbereid op een grieppandemie. Zij doen ditdoor het opstellen van een continuïteitsplan dat ingaat opde gevolgen van een grieppandemie. Bij een ernstig scenarioverwachten we dat 30 tot 50% van de medewerkers niet ophet werk verschijnt omdat ze zelf ziek zijn of omdat ze vooranderen moeten zorgen. Dit kan tot gevolg hebben datallerlei vitale maatschappelijke processen komen stil tevallen, zoals voedselvoorziening, transport, drinkwater enenergie. Ook publieke taken zoals de gemeentelijke dienst-verlening (vuilnisophaal, bevolkingsregister, vergunningen)en de openbare orde en veiligheidshandhaving kunnen inhet gedrang komen als we daar nu niet goed over nadenkenen maatregelen treffen. Crisiscentra hebben niet alleen hunhanden vol aan de pandemie, maar kampen zelf ook metpersoneelsgebrek. Crisismanagers worden ook ziek.Crisisoverleg waarbij mensen dicht bij elkaar zitten ismisschien niet zo’n goed idee. De politie loopt eveneensaan tegen dit vraagstuk. Het KLPD is reeds begonnen metzich voor te bereiden, denk maar eens aan de landelijke112-centrale met z’n moeilijk vervangbare centralisten. Omte voorkomen dat kritische processen bij vitale organisatiesstilvallen, moeten maatregelen worden genomen.Het gaat veelal om relatief simpele maatregelen als goedehygiëne. Bij voorbeeld schoonmaken van werkruimtes,toetsenborden, etc. Verder moet goed gekeken worden naarafhankelijkheid van bepaalde sleutelfunctionarissen,poolvorming van personeel, eventuele financiële risico’s enwat de organisatie op zijn beurt weer nodig heeft van anderen.Maar minstens zo belangrijk is overleg tussen werkgever enwerknemers over de maatregelen vóóraf en goedecommunicatie naar het personeel als er sprake is van eendreigende uitbraak. De overheid kijkt ook naar zichzelf.Na een pilot bij de ministeries van VWS en BZK hebben deandere ministeries het stokje overgenomen. Alle ministerieszorgen ervoor dat hun continuïteitsmanagement op ordeMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200948Minister Ter Horst: “Eind 2009 moet tachtig procent van de vitale organisaties inNederland het scenario van grieppandemie in hun continuïteitsplan hebben verwerkt”.Nederland bereidt zich voorop grieppandemie
  • 49. komt, niet alleen binnen hun kernministerie, maar ook bijhun agentschappen en dergelijke. De rijksoverheid zorgt erdus ook voor dat de echt belangrijke taken overeind kunnenblijven tijdens een grieppandemie. De rijksoverheid gaatverder dan 80%. De rijksoverheid gaat voor een 100% score.Conferentie Continuïteit bij GrieppandemieOp 10 december 2008 organiseerden BZK en VWS deconferentie Continuïteit bij Grieppandemie. Met ruim 200geïnteresseerden vanuit het bedrijfsleven en de overheidwas het een inspirerende bijeenkomst in het World Forumin Den Haag. Minister Ter Horst reikte een toolkit Continuïteitbij Grieppandemie uit aan vertegenwoordigers uit depublieke en private sector. Daarna vonden workshops plaats.Toolkit Continuïteit bij GrieppandemieMet behulp van de toolkit kunnen publieke en private vitaleorganisaties een continuïteitsplan ontwikkelen. Deze toolkitbevat onder meer:• Brochure en folder grieppandemie;• Checklist voor bedrijven en organisaties;• Handleiding voor bedrijven en organisaties;• Handleiding voor ministeries;• Handleiding voor decentrale overheden;• Scenario’s grieppandemie;• Standpunt rijksoverheid over profylactisch gebruikantivirale middelen;• Modelpresentatie continuïteitsmanagement bijgrieppandemie;• DVD met documentatie over continuïteit bijgrieppandemie.Daarnaast is een e-learning cursus continuïteits-management bij grieppandemie beschikbaar omorganisaties te ondersteunen bij het opstellen van eencontinuïteitsplan.Verdiepingsthema’s – workshops continuïteit bij grieppandemieContinuïteit bij grieppandemie kent veel interessantevraagstukken. Tijdens de conferentie is o.a. stilgestaan bij– wijze waarop een continuïteitsplan kan worden opgezet;– ervaringen uit de praktijk van decentrale overheden– voorbereiding grieppandemie in Groot Brittannië– rol van de arbodienst– het belang van communicatie tijdens de voorbereiding– gedrag: beheersbaar of paniek?– rol van de veiligheidsregio bij een grieppandemie– rol van de rijksoverheid bij een grieppandemie.Deze themas zijn nader uiteen gezet op de websitewww.pandemieplanning.nl.Wees voorbereid op grieppandemieVeel publieke en private vitale organisaties hebben al eencontinuïteitsplan. Voorbeelden zijn onder meer Exxon,Ahold en DSM. Ook hebben verschillende publiekeorganisaties al een continuïteitsplan waarin het scenariovoor grieppandemie is verwerkt. Andere organisatiesontwikkelen nu een plan. Eind 2009 dienen alle vitaleorganisaties, minstens 80%, te beschikken over een plan.Dit betekent 1) stel uw kritische processen vast en 2) neemmaatregelen. Naast de organisatie voor continuïteitsplannenorganiseert de Rijksoverheid eind 2009 een crisisoefeninggrieppandemie als vervolg op de oefening uit 2005.PetraNijenhuis-Timmers,directie Nationale Veiligheid, ministerie van BZKMeer informatie: www.pandemieplanning.nl enwww.minvws.nl/grieppandemieMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 49
  • 50. Binnen de veiligheidsketen is geoinformatie de nieuweverbindende schakel. Veel informatie heeft een locatie, ookwel geografische component. Een GIS geeft op eenvoudigeen snelle wijze toegang tot een schat aan geoinformatie. Hetondersteunt het beeldvormings- en besluitvormingsprocestijdens rampen. Op basis van de geografische component ishet mogelijk om verschillende gegevens met elkaar tecombineren, waardoor ruimtelijke verbanden en inzichtenkunnen ontstaan die in eerste instantie verborgen bleven.GIS-technologie is daardoor een middel dat steeds meerwordt ingezet in de veiligheidsketen. Eagle One is daar eengeslaagd voorbeeld van.Geografisch Informatie SysteemTijdens Eagle One zijn bestaande componenten aan elkaargekoppeld volgens de door de Raad MIV voorgeschrevenGeo-OOV architectuur. Een van deze componenten is hetEagle Crisismanagement systeem (CMS). Eagle-CMS is eenGeografisch Informatie Systeem voor crisismanagementgebaseerd op ESRI ArcGIS, Microsoft Groove en VirtualEarth. De praktische toepasbaarheid van het systeem isgroot door de mogelijkheid om veel verschillende gegevensvan verschillende bronnen in één systeem te combineren.Tijdens Eagle One zijn zowel de kaartlagen uit GDI R&C alsook andere overheidsinformatie en privaat beschikbareinformatie ontsloten. Voorbeelden zijn topografische kaarten,luchtfoto’s, wegenkaarten, de professionele risicokaart,de aanwezigheid van vee in bepaalde gebieden, populatie-gegevens, cyclorama’s en overstromingsscenario’s.Tijdens een incident is het belangrijk om het effectgebieden de directe omgeving in kaart te brengen. Met de analysemogelijkheden van Eagle-CMS kunnen allerlei vragenbeantwoord worden. De impactanalyse maakt de gevolgenvan de crisis in ruimte en tijd inzichtelijk , bijvoorbeeld doorpopulatieaantallen of aanwezig vee te berekenen in eengebied dat dreigt onder te lopen door hoogwater. Ook is hetmogelijk om de adressen van bijzondere objecten binnenhet effectgebied naar voren te halen.Eagle-CMS sluit aan op het concept van netcentrisch werken.Dit concept gaat ervan uit dat iedere betrokkene een totaal-beeld krijgt met alle actuele informatie. Bovendien hebbenalle deelnemers binnen de crisissituatie direct toegang totelkaars informatie. Politie, brandweer, zorg en gemeentenkunnen dus op ieder gewenst moment kijken wat deinformatiepositie van de ander is en gegevens toevoegen.Ook dynamische informatie, die tijdens een crisissituatieMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200950Eagle One staat voor een nieuwemanier van samenwerken in derampenbestrijding. Het projectwil ervoor zorgen dat allebetrokken partijen hetzelfdebeeld van de crisissituatiekrijgen. Om dit gedeelde beeldte realiseren is een nieuweverbindende schakel ingezet:geoinformatie. Door middelvan een Geografisch InformatieSysteem (GIS) voor crisis-management is voor het eersteen grote hoeveelheid geo-grafische gegevens ontslotenvoor de regionale rampen-bestrijding.Eagle One: innovatie in crisismanagementSamenwerking op basis vangeoinformatie
  • 51. ontstaat, kan snel toegevoegd en gedeeld worden met alleandere betrokkenen. Hierdoor wordt de kwaliteit van deinformatie weer verhoogd. Het netcentrisch werken maakthet sneller opbouwen van een eenduidig gedeeld beeld vande situatie mogelijk. Zo zijn alle betrokkenen op hetzelfdemoment op de hoogte van de hoofdlijnen van de situatie.Dit bespaart veel tijd, aangezien het niet nodig is om elkaarbij te praten. Men kan zich dus richten op de echte problemenen alvast vooruit kijken.Onder alle omstandighedenCrisissituaties stellen bijzondere eisen aan de hulpmiddelen.Het crisismanagement systeem moet onder alle omstandig-heden werken. Het toevoegen en delen van gegevens vanen naar de incident locatie (COPI) is een van de vereisten.De Eagle infrastructuur maakt gebruik van het zogenaamdepeer-to-peer concept. De gegevens worden binnen hetEagle-CMS niet met elkaar uitgewisseld via een server, maartussen de diensten onderling. Hierdoor is er geen singlepoint of failure. Als een machine of een deel van het(mobiele) netwerk uitvalt, dan kunnen de anderen nogsteeds gegevens blijven uitwisselen. Komt een machine ofeen netwerk weer online, dan worden de uitgevallenmachines weer met de rest gesynchroniseerd. Het systeemverzorgt de synchronisatie van zowel geografische alsadministratieve gegevens. Door middel van alerts worden deverschillende actoren op de hoogte gehouden van updates.Eagle Mobiel & publieksvoorlichtingEagle-CMS wordt operationeel ingezet in coördinatiecentra,meldkamer en in het veld. Eagle Mobiel ondersteunt dehulpdiensten in het veld en voorziet alle betrokkenentijdens een crisissituatie van de juiste informatie op het juistemoment. Voertuigen kunnen elkaar zien rijden en ontvangeninformatie van het ROT of het COPI.Publieksvoorlichting is een belangrijk aspect bij de rampen-bestrijding. Via een webapplicatie kunnen (bepaalde)gegevens over het incident beschikbaar worden gesteld voorexterne partijen. De gegevens kunnen zo aan pers of publiekgetoond worden, bijvoorbeeld in Virtual Earth.InnovatiefProject Eagle One is in december uitgeroepen tot winnaarvan de Publieke Veiligheid Award 2008 (zie Magazinenationale veiligheid en crisisbeheersing, december 2008).Het is innovatief op meerdere terreinen. Niet eerder is hetgebruik van geografische gegevens als onderdeel van deinformatievoorziening in de praktijk uitgetest en niet eerderwaren er zoveel geografische gegevens beschikbaar voor deregionale rampenbestrijding. Vernieuwend is de gebruiktetechniek: een multidisciplinair crisismanagement systeemgebaseerd op geografische analyses en visualisatie, enpeer-to-peer technologie voor de uitwisseling van datavolgens het netcentrisch concept. De functionaliteit isafgestemd op de multidisciplinaire werkprocessen en innauw overleg met de gebruikers, de Inspectie OOV en hetNEC project ontwikkeld. Het gaat niet alleen om techniek endata. Ook de manier van werken, denken en doen is vooruit-strevend. Binnen Eagle One is op alle vlakken sprake vansamenwerking. Alle betrokkenen binnen de veiligheidsketen,inclusief dataleveranciers en systeemontwikkelaars, zijnbereid tot samenwerken, delen van informatie en hetrealiseren van verandering. Daarmee is het een goedvoorbeeld van de kracht van publiek-private samenwerkingop het gebied van Openbare Orde en Veiligheid.Eagle in de praktijkDe regio Gelderland-Midden heeft in diverse oefeningen,tijdens grootschalige rampenoefeningen (Eagle One enWaterproef) en in de dagelijkse praktijk (bij een grote brandop het bedrijventerrein in Huissen) laten zien dat de nieuwewerkwijze werkt. Ook Rijkswaterstaat heeft tijdensWaterproef -in een schaduwomgeving naast de regulieresystemen- kennis gemaakt met netcentrisch werken doorhet delen van beelden. De winst van geo-ict bij rampen-bestrijding laat zich helder samenvatten, zo blijkt uit hetevaluatierapport dat Twijnstra Gudde in 2008 schreef naaraanleiding van oefening Eagle One. “Het versnelt enverbetert de effectiviteit van het crisismanagement”. BijGelderland Midden is een werkwijze zonder geoinformatieniet meer denkbaar. De Eagle infrastructuur wordt in dedagelijkse praktijk toegepast, zowel in de warme als in dekoude fase van de rampenbestrijding.GinekeSnoeren,Business Consultant OOV, ESRI NederlandVeraBánki,Business Development Manager OOV, GeodanStefanDiehl,projectleiderEagleOne,HulpverleningGelderland-MiddenOnder de naam Eagle One vond op 5 maart 2008 een rampenoefeningplaats in veiligheidsregio Gelderland-Midden. De oefening richtte zichop het verbeteren van de informatievoorziening, voornamelijk door deinzet van geoinformatie en het koppelen van in andere projecten ont-wikkelde componenten, zoals de geodata infrastructuur voor rampen encrisis (GDI R&C).Het GDI R&C is in eerste instantie door Geonovum ontwikkeld voorgebruik binnen de departementale crisiscentra en binnen Eagle One uit-getest in een regio. De oefening is onder regie van de Raad MIVuitgevoerd en geëvalueerd. Voor gebruik binnen de regio zorgde VtsPNvoor een koppeling met OOV-net. In de Raad MIV worden de vervolg-plannen van het GDI R&C besproken.Het advies is dat de kaartlagen in 2010 voor alle veiligheidsregio’sbeschikbaar zijn. De positieve ervaringen binnen Eagle One metgeoinformatie zullen meegenomen worden in de verdere ontwikkelingvan Cedric, het CMS dat onderdeel uitmaakt van het project NetcentrischWerken (NEC) van BZK en Defensie.Het resultaat van samenwerkingMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 51
  • 52. Tijdens “Grip op Crisis” gingen drie deskundigen in opleiderschap tijdens de Vliegramp Waddenzee (25 september1996). Een ramp waar we in de praktijk vrijwel niets meervan vernemen. Gert Broekman (beleidsmedewerker Kabinetprovincie Noord-Holland) ging in op de rol van de provincietijdens de nazorg. Anne Cor Groeneveld, voorzitter van deDutch Dakota Association (DDA), belichtte het leiderschaptijdens de ramp. Marion Neefe, directeur van Interselect,besloot de kenniskring met een toelichting op hetcompetentieprofiel van een crisisleider.Vliegramp WaddenzeeDe Vliegramp Waddenzee was van grote betekenis voorde provincie Noord-Holland omdat 23 medewerkersomkwamen. De heer Broekman wees op het feit dat veelorganisaties er bij betrokken waren. De crisisleider voor deprovincie was destijds de commissaris van de Koningin J.A.van Kemenade. In de herdenkingsbijeenkomst zei hijondermeer: “Wij zullen u helpen waar dat ook maar in onsvermogen ligt”. Van belang was het adequaat organiserenvan de nazorg. Om dit in goede banen te leiden had deprovincie een projectgroep aangesteld met een coördinatie-centrum als spil. Belangrijke activiteiten van dit centrumwaren de informatieverstrekking aan nabestaanden en deopvang van (oud)collega’s, ondersteuning bij gesprekkenvan nabestaanden met tal van instanties, voorbereidingbloemenceremonie Waddenzee, voorbereiding oprichtinggedenkteken en bespreking knelpunten (individuele)materiële zaken. Opvallend was de geringe media-aandachtvoor deze ramp. De adequate nazorg heeft hier ongetwijfeldeffect op gehad, evenals het gegeven dat er sprake was vaneen ‘non survivable accident’. Spreker verwees naar tweeonderzoeksrapporten over de ramp: het “Dakota-incidentWaddenzee 1996” door de inspectie Brandweerzorg enRampenbestrijding van het ministerie van BZK en het“Eindrapport van de Raad voor de Luchtvaart”.Duidelijkheid over ‘de eigenaar’ van een rampAnne Cor Groeneveld ging dieper in op de noodlottigegebeurtenissen. De Vliegramp Waddenzee betrof eensponsorvlucht van Ballast Nedam, waarbij op uitnodigingmedewerkers van de provincie Noord-Holland aan boordvan de Dakota waren. Door een technische storing is hetvliegtuig op haar route van Texel naar Schiphol verongeluktin de Waddenzee. In totaal kwamen 32 mensen om. Volgensde DDA-voorzitter was een aantal zaken in zijn respons opde ramp belangrijk: de installatie van een crisisteam, hetinstellen van een onderzoek naar de gebeurtenis, omgangmet de media en de opvang van nabestaanden. Plus hetmanagen van de interne organisatie.De DDA bestond uit een grote groep vrijwilligers, werdgesteund door belangrijke bedrijven waaronder een aantalvliegmaatschappijen en had Prins Bernhard als beschermheer.Velen boden hulp en advies aan. Zaak was om deze goedbedoelde acties de organisatie niet te laten frustreren.Enige diplomatie was hierbij onontbeerlijk. Een duidelijkonderscheid in betrokkenheid, verantwoordelijkheid enaansprakelijkheid moest hier worden gemaakt. Ten slotteging Groeneveld in op enkele lessons learned. In dergelijkesituaties moet het duidelijk zijn wie eigenaar is van de ramp,hoe omgegaan moet worden met aangeboden hulp en opwelke wijze ‘veenbranden’ binnen de eigen organisatiekunnen worden geminimaliseerd. Ook hij wees op hetbelang van goede nazorg van alle betrokkenen.52In de november-bijeenkomst van de kenniskring ‘Grip op Crisis’ in Gorinchem stond het thema “leiderschap tijdenseen ramp of crisis” centraal. De schijnwerper is tegenwoordig bij crisisbeheersing en rampenbestrijding primairgericht op planvorming, opleiden, oefenen, processen en structuurverbetering. De ‘human factor’ krijgt minderaandacht. Dit is jammer, aldus de organisatoren van de kenniskring Pinpoint Management en Consultancy enInterselect, omdat leiderschap doorgaans in hoge mate een bepalende factor is voor het verloop van een ramp of crisis.Leiderschap bepalend voorgrip op crisis012345BeoordelingsvermogenBesluitvaardigheidStressbestendigheidAnalyserenEmotionele stabiliteitVerbale communicatieLuisterenZelfreflectieFiguur: Grafische weergave van uw competentieprofiel in vergelijking met hetcompetentieprofiel van een strategisch crisisleiderCompetentieprofiel crisisleiderUw profielMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009
  • 53. Beoordeling van competenties en kwaliteitenDe presentatie van Interselect ging vooral in op de benodigdeleiderschapscompetenties bij een crisis. Leiders wordengeconfronteerd met extreme situaties, grote tijdsdruk,macht van de media en de aandacht die daaruit voortvloeit,veel en gefragmenteerde informatie en met besluiten die opbasis van onvolledige informatie genomen moeten worden.Ook staan crisisleiders veelal psychisch onder zware druk,doordat men zich bewust is van het enorme belang van desituatie. Ook speelt mee dat er geen ruimte voor falenbestaat. Effectieve crisisbeheersing stelt hoge eisen aan decrisisleider, en dat zijn vaak andere eisen dan die in dedagelijkse werkpraktijk.Crisismanagement krijgt doorgaans in organisaties ruimeaandacht: handboeken, procedures, het formeren van eencrisisorganisatie en het oefenen van crisisbeheersing. Maarvoor het gedrag van de crisisleider en de teamleden bestaatten onrechte minder attentie. Terwijl juist de manier waaropcrisisleiderschap wordt ingevuld van cruciaal belang is bijhet voorkomen van crises of het beheersen van de gevolgen.Interselect heeft Crisisskoop ontwikkeld, een instrument datcrisisleiders en crisisteamleden laat ontdekken over welkecompetenties en kwaliteiten zij beschikken in crisissituaties.Juist dan valt men immers terug op het meest natuurlijkegedrag en worden aangeleerde vaardigheden gemakkelijklosgelaten. Durft de crisisleider risicovolle beslissingen tenemen, ook wanneer informatie onvolledig is? Hoeanalyseert hij of zij de complexiteit in informatie? Houdt hijde grote lijnen in de gaten of is hij vooral gericht op details?En hoe gaan de teamleden hiermee om? Zijn zij kritisch naarelkaar of hebben zij de neiging zich te conformeren aan degroep of de leider? Juist deze aspecten rondom crisis-beheersing verdienen alle aandacht.Bij deelname aan Crisisskoop belandt de crisisleider in eengesimuleerde crisis waarin de genoemde kenmerkenvoorkomen. Zoals ook de verschillende situaties waarmeede crisisleider te maken krijgt, waaronder een crisisteam-overleg en een persconferentie. Hoe gaat de crisisleider aande slag? Op welke wijze slaagt hij erin de negatieve effectenvan de crisis te minimaliseren? Welke competenties heefthij in huis? En welke nog niet? Testen en vragenlijsten geveninzicht in de oorsprong van het vertoonde optreden.Het is een hulpmiddel om de crisisleider inzicht te geven inzijn kracht in de rol als crisisleider én op de ontwikkel-behoeften. Op basis daarvan kan een gericht plan voorverdere ontwikkeling worden uitgewerkt en voor mindermakkelijk te ontwikkelen competenties kunnen alternatieveoplossingen worden gezocht. Bijvoorbeeld door de inzetvan andere teamleden op specifieke taken.Crisisleiderschap is geen gelegenheidsfunctie (meer), maarvraagt om professionele en doelgerichte benadering. Het inkaart brengen van het competentieprofiel van de (strategische)crisisleider (en de crisisteamleden) helpt daarbij.MarionNeefe,directeur Interselect enGert-JanLudden,adjunct-directeur PinpointMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 53fotobijschrift?
  • 54. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200954Ter Horst opent multidisciplinair oefencentrum WeezeNucleaire rampen, terroristische aanslagen, gijzelingen,grote ongevallen en evacuaties. Ieder denkbaar rampscenariokan worden uitgevoerd bij het oefencentrum BOTC in hetDuitse Weeze dat minister Ter Horst op 19 januari opendesamen met haar Duitse collega Palmen, staatssecretarisBinnenlandse Zaken Nordrhein Westfalen.Al jaren is er vraag vanuit de Nederlandse hulpverlenings-diensten naar een oefencentrum waar multidisciplinair engrootschalig geoefend kan worden op de meest uiteen-lopende (ramp)scenario’s. De voormalige militaire basis isomgevormd tot een geavanceerd oefencentrum waarBrandweer, GHOR/Ambulancediensten, Politie,Rijkswaterstaat en Defensie zowel gezamenlijk als afzonderlijkkunnen trainen. Op het 38 hectare groot terrein zijn velelevensechte oefenobjecten te vinden zoals een snelweg van150 meter met vangrail en afrit, een benzinestation mettankwagen, schoolgebouwen, spoorrails met trainwagons,een vliegtuig, een krachtcentrale, een woonwijk met ruim300 woningen en diverse ingestorte gebouwen. Nederlandsehulpdiensten kunnen nu dichter bij huis trainen in plaatsvan in Zweden of Engeland. Ook kunnen instanties uitverschillende landen met elkaar trainen om grensover-schrijdende scenario’s te beheersen.De Publieke Veiligheid Award is inmiddels een begrip in desector Openbare Orde en Veiligheid. Met veel plezier wordtteruggekeken op een geslaagde 3eeditie. Tijdens hetCaptains Diner Veiligheid van 4 december jl. werd dewinnaar ‘Eagle One’ (Hulpverlening Gelderland Midden)bekend gemaakt én is 2009 uitgeroepen tot ‘het Jaar van deVeiligheidsregio’s’. Ook de Publieke Veiligheid Award 2009staat volledig in het teken van de professionalisering van deVeiligheidsregio. Het BlomBerg Instituut daagt u uit ompublieke en private informatie, kennis en kunde omtrent deorganisatie van de Veiligheidsregio te bundelen en te delen.Aanleiding van het thema voor de Award in 2009 wordtgevormd door de ambitie van de minister van BinnenlandseZaken en Koninkrijksrelaties om eind 2009 te komen toteen adequate en kwalitatief hoogstaande (voorbereiding opde) rampenbestrijding en crisisbeheersing door de regio’s.De veiligheidsregio’s dienen in 2010 professioneelgeorganiseerd zijn.Er gebeurt dan ook veel binnen de Veiligheidsregio’s en erkomt veel op de regio’s af. Projecten op het gebied van deregionalisering van de brandweer, de organisatie van deVeiligheidsregio en de gemeenschappelijke meldkamer zijnin gang én projecten op het gebied van informatie- encommunicatievoorziening lopen daar parallel aan. Steedssterker is er daarnaast aandacht voor thema’s als multi-disciplinair samenwerken, continuïteit van vitalevoorzieningen/sectoren en het opleiden en oefenen van(multi-inzetbare) medewerkers.4e editie Publieke Veiligheid AwardHet podium voor kansrijke, innovatieve en daadkrachtigeprojecten die bijdragen aan de professionalisering van deVeiligheidsregio’s. Een plaats waar u uw project(en) en regioletterlijk in de schijnwerpers zet. Dé manier om waardevolleinformatie, kennis en ervaringen te delen en vakgenoten teverbinden.De strijd om de Publieke Veiligheid Award 2009 staat openvoor elke organisatie of voor een verband van samen-werkende organisaties (publiek en/of privaat) actief in deveiligheidsketen en/of vitale infrastructuur. Meedingen naarde Award en haar certificaten kan zowel op basis van eenvoordracht door derden (personeel, leveranciers, bedrijfs-adviseurs, e.d.) als op eigen initiatief.Meld uw project vóór 24 februari aan viawww.veiligheidaward.nl.Inschrijving Publieke Veiligheid Award 2009 geopend
  • 55. Redactieadres Magazine nationale veiligheid encrisisbeheersingPostbus 20011, 2500 EA Den HaagE-mail: crisisbeheersing@minbzk.nlInternet: www.minbzk.nl/veiligheidRedactieRedactiecommissie: Henk Geveke, Nico de Gouw enGeert Wismans (samenstelling en eindredactie)Redactiemedewerker: Carlijn LubbingeRedactiesecretariaat: Nalini Bihari (070-426 53 00)RedactieraadProf. dr. Ben Ale (Technische Universiteit Delft)Prof. dr. Joost Bierens (VU Medisch Centrum Amsterdam)Dr. Arjen Boin (Louisiana State University, USA)Mr. dr. Ernst Brainich von Brainich FelthDr. Menno van Duin (Nederlands Instituut FysiekeVeiligheid)Prof. dr. Georg Frerks (Universiteit Wageningen)Prof. dr. Bob de Graaff (Universiteit Leiden/Campus DenHaag)Prof. dr. Ira Helsloot (Vrije Universiteit Amsterdam)Prof. dr. Erwin Muller (Universiteit Leiden)Prof. dr. Uri Rosenthal (Universiteit Leiden)Dr. Astrid Scholtens (Politieacademie/Nederlands InstituutFysieke Veiligheid)Prof. dr. Erwin Seydel (Universiteit Twente)Prof. dr. Rob de Wijk (The Hague Centre for StrategicStudies)Aan dit nummer werkten mee:Otto Adang, Ben Ale, Teun Baartman, Vera Bánki,Ernst Brainich, Ivonne Couwenberg, Stephan Diehl,Ap Dijksterhuis, Harmen van Doorn, Mariëlla Dreessen,Gerrit Dubbeld, Sander van Duijn, Nico de Gouw,Trudes Heems, Arnold Heertje, Roy Johannink, Wouter Jong,Floor Keijsers, Erik Klaver, Gerjo Kok, Baukje Kothuis,Estella Kuppens, Gert-Jan Ludden, Marion Neefe,Petra Nijenhuis-Timmers, Eric Panhuis, Hans van de Sande,Rieks Schuinder, Erwin Seydel, Gineke Snoeren,Frits Spangenberg, Pauline Veldhuis, Cyril WiddershovenFotografie112 Fotografie, ANP, Defensievoorlichting, HollandseHoogte, Erik Klaver, Arenda OomenIllustratiesJan-Willem van Aalst, Esri, FEMA, Interselect, IOOV,Motivaction, NCC/LOCC, NCC-cRC, NGB, NRC,Hans van de Sande, Ministerie van VWSVormgevingGrafisch Buro van Erkelens, Den HaagProductiebegeleidingMinisterie van Binnenlandse Zaken en KoninkrijksrelatiesDirectie Communicatie en Informatie / Grafische enMultimediale DienstenDrukOBT bv, Den Haag© Auteursrecht voorbehouden.ISSN 1875-7561Voor een gratis abonnement mail:crisisbeheersing@minbzk.nl.Het magazine is te downloaden viawww.minbzk.nl/veiligheid/crisisbeheersing/magazine.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 2009 55Colofon
  • 56. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari-februari 200956Hoe komt het dat onbewust nadenken bij complexerezaken (soms?) betere beslissingen oplevert dan bewustnadenken?“Er zijn waarschijnlijk meerdere oorzaken, maar twee zijnerg belangrijk. De eerste is dat onbewuste nadenkengebruikt maakt van de enorme capaciteit van het onbewuste.Bij complexe zaken is het vaak zo dat wanneer men bewustnadenkt, er nogal wat informatie niet goed wordt mee-genomen, simpelweg omdat het bewustzijn de capaciteitniet heeft. Een tweede oorzaak lijkt te zijn dat men bijonbewust nadenken het belang van verschillende stukjesinformatie beter “weegt” dan bij bewust nadenken, dit isvooral zo bij mensen die veel expertise hebben.”Wat kunnen uw onderzoeksconclusies betekenen voorbestuurders, beleidsadviseurs en hulpverleners bij(dreigende) crises en rampen?“Dat, wanneer er tijd voor is, een periode van onbewustnadenken ingelast moet worden bij het nemen van eenbeslissing. Als er haast geboden is kan dat natuurlijk nietaltijd, maar als het wel kan, doe het! Wat men bijvoorbeeldzou kunnen doen is overdag en ’s avonds de informatieinwinnen, maar de beslissing uitstellen tot de volgendeochtend. Op zo’n manier kan men strategisch gebruikmaken van de nacht. Overigens weet ik dat ervaren managersdit inderdaad al vaak doen. Ze lezen ’s avonds stukken dooren nemen de volgende ochtend een beslissing.”In hoeverre is de theorie van het “slimme onbewuste”ook van toepassing op het gedrag van mensen diebetrokken zijn bij calamiteiten en crises (bijvoorbeeldals slachtoffer, verwant, gedupeerde)?“Het is een algemeen principe en in die zin is het opiedereen van toepassing. Het enige probleem is dat onbewustnadenken wel wat tijd vergt, dus als je een razendsnellebeslissing moet nemen, kan je er weinig mee doen.Onbewust nadenken kan echter juist helpen bij hetvoorkomen van ellende. Als je zaken doet met iemand –denk aan een investering – en je vertrouwt het niet helemaal,neem dan een periode van onbewust nadenken in acht. Alsje daarna nog steeds van die knagende twijfels hebt, doe hetdan niet. Je onbewuste vertelt je dat er waarschijnlijk ietsniet klopt.”Welke wisselwerking is er tussen de rol van het onbewusteen het vertrouwen in de overheid, nu en in de nabijetoekomst?“Dat is een erg brede vraag, maar je zou kunnen zeggen datvertrouwen vooral onbewust is. Je wordt je vaak pas bewustvan vertrouwen op het moment dat er een vertrouwens-breuk is.Onbewust slaan we waarschijnlijk bijna alles op wat wewaarnemen. Alle berichten over crises die de laatstemaanden verschenen zullen ertoe leiden dat mensen steedsminder vertrouwen hebben. Gelukkig doet Wouter Bos heterg goed. Zijn doortastendheid, rustige houding, en heldereboodschap zorgen ervoor dat mensen niet te ver doorslaan.Hij moet dit voorlopig wel blijven doen om tegenwicht tebieden aan alle negatieve berichten over de economie.”Ap Dijksterhuis,hoogleraar sociale psychologieaan de Radboud Universiteit Nijmegen,auteur van “Het slimme onbewuste. Denken met gevoel”Vier vragen aan: