"Los presupuestos abiertos transforman vidas - encuesta de presupuesto abierto 2010"
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"Los presupuestos abiertos transforman vidas - encuesta de presupuesto abierto 2010" "Los presupuestos abiertos transforman vidas - encuesta de presupuesto abierto 2010" Document Transcript

  • LosPresupuestos AbiertosTransformanVidas ENCUESTA DEPRESUPUESTO ABIERTO 2010 WWW.OPENBUDGETINDEX.ORG
  • Encuesta de Presupuesto Abierto 2010 SociosAFGHANISTAN COSTA RICA IRAQ NICARAGUA SOUTH AFRICAIntegrity Watch Afghanistan Programa Estado de la Nación Iraq Institute for Economic For inquiries, please contact: The Economic Governance Pro- Reform Open Budget Initiative Interna- gramme, IDASAALBANIA CROATIA tional Budget PartnershipUrban Research Institute Institute of Public Finance ITALY SOUTH KOREA ActionAid Italy and Oxford NIGER Ho Bum Pyun (Consultant)ALGERIA CZECH REPUBLIC University Alternative Espaces CitoyensAssociation de Finances University of Economics, Prague SPAINPubliques JORDAN NIGERIA Access Info Europe DOMINICAN REPUBLIC Center for Strategic Studies, Civil Resource Development andANGOLA Fundación Solidaridad University of Jordan Documentation Centre SRI LANKAComissao Episcopal de Justica e Center for Policy AlternativesPaz da CEAST DEMOCRATIC REPUBLIC KAZAKHSTAN NORWAY OF CONGO Research Centre Sange (Civic Chr. Michelsen Institute SUDANARGENTINA Réseau des Organisations Foundation) Juba UniversityCentro de Implementación de Partenaires de l’IFES PAKISTANPolíticas Públicas para la Equidad KENYA Omar Asghar Khan Development SWEDENy el Crecimiento ECUADOR Institute of Economic Affairs Foundation Melander Schnell Consultants Transparencia EcuadorAZERBAIJAN KYRGYZ REPUBLIC PAPUA NEW GUINEA TANZANIAPublic Finance Monitoring Center EGYPT Nurbek Toktakunov (Consultant) Institute of National Affairs HakiElimu Department of Economics, Cairo and Independent Human RightsBANGLADESH University Group PERU THAILANDUniversity of Dhaka. Department Ciudadanos al Día National University of Singaporeof Development Studies EL SALVADOR LEBANON Fundación de Estudios para la The Lebanese Transparency PHILIPPINES TIMOR LESTEBOLIVIA Aplicación del Derecho and Association Philippine Center for Investiga- Lalenok Ba Ema HotuCentro de Estudios para el Fundación Nacional para el tive JournalismDesarrollo Laboral y Agrario Desarrollo LIBERIA TRINIDAD AND TOBAGO Actions for Genuine Democratic POLAND Sustainable Economic Deve-BOSNIA EQUATORIAL GUINEA Alternatives Gdańsk Institute for Market lopment Unit for Small & IslandHerzegovina Inicijativa za EG Justice Economics Economies. University of theekonomski razvoj BiH – INER BiH MACEDONIA West Indies FIJI Centre for Research and PORTUGALBOTSWANA Transparency International (Fiji) Policy Making Instituto de Ciências Sociais da TURKEYBotswana Institute for Develop- Limited Universidade de Lisboa Turkish Economic and Socialment Policy Analysis MALAWI Studies Foundation FRANCE Malawi Economic Justice ROMANIABRAZIL Groupement Européen de Network A&A Expert Advice UGANDABrazilian Institute of Social and Recherches en Finances Uganda Debt NetworkEconomic Analyses Bulgaria Publiques MALAYSIA RUSSIAIndustry Watch Group Centre for Public Policy Studies, St.Petersburg Humanities and UKRAINE GEORGIA Asian Strategy & Leadership Political Studies Center International Center for PolicyBULGARIA Transparency International- Institute StudiesIndustry Watch Group Georgia RWANDA MALI Collectif des Ligues et Associa- UNITED KINGDOMBURKINA FASO GERMANY GREAT Mali tions de Défense des Droits de London School of Economics and FiFo Institute for Public Econo- l’Homme au Rwanda Political ScienceCentre Pour La Gouvernance mics, University of Cologne MEXICODemocratique Fundar, Centro de Análisis e SÃO TOMÉ AND PRÍNCIPE UNITED STATES OF GHANA Investigación, A.C. WEBETO.ORG AMERICACAMBODIA Centre for Budget Advocacy of Center on Budget and PolicyNGO Forum on Cambodia the Integrated Social Develop- MONGOLIA SAUDI ARABIA Priorities ment Centre Open Society Forum (Foun- For inquiries, please contact: TheCAMEROON dation) Open Budget Initiative Interna- VENEZUELABudget Information Centre GUATEMALA tional Budget Partnership Transparencia Venezuela Centro Internacional para Investi- MOROCCOCHAD gaciones en Derechos Humanos Transparency Maroc SENEGAL VIETNAMGroupe de Recherches Alterna- Université de Dakar Center for Cooperation andtives et de Monitoring du Projet HONDURAS MOZAMBIQUE Human Resource DevelopmentPétrole Tchad-Cameroun Centro de Investigación y Promo- Centro de Integridade Publica SERBIA ción de los Derechos Humanos Transparency - Serbia YEMEN Cover: Giacomo Pirozzi/UNDPCHILE NAMIBIA Cultural Development ProgramFundación Jaime Guzmán E. INDIA Institute for Public Policy SLOVAKIA Foundation Centre for Budget and Gover- Research MESA 10CHINA nance Accountability ZAMBIAFor inquiries, please contact: The NEPAL SLOVENIA Economics Association of ZambiaOpen Budget Initiative Interna- INDONESIA Freedom Forum University of Ljubljana, Faculty oftional Budget Partnership Bandung Institute of Governance Economics Studies NEW ZEALANDCOLOMBIA Transparency International-NewFORO JOVEN Zealand
  • AGRADECIMIENTOS El International Budget Partnership quisiera agradecer a nuestros colegas de las94 instituciones de investigación y organizaciones de la sociedad civil de todo elmundo cuyo trabajo constituye la base de la Encuesta de Presupuesto Abierto. Sudedicación, perseverancia y pericia, así como su paciencia frente a nuestras nu-merosas consultas durante el extenso proceso de revisión y redacción, se aprecianprofundamente.La Encuesta de Presupuesto Abierto está inspirada por nuestros socios y la labor queellos realizan. Esperamos que la Encuesta, a su vez, contribuya al impacto de susiniciativas y promueva la transparencia presupuestaria en todo el mundo. Tambiénquisiéramos agradecer a los múltiples revisores, cuyos comentarios contribuyeronsignificativamente a la calidad del presente informe: Debbie Budlender, CharlesGriffin y a los colegas del IBP Albert van Zyl, Delaine McCullough, Elena Mondo,Gary Hawes, Jason Lakin, Juan Pablo Guerrero y Paolo de Renzio.Este proyecto es el resultado del trabajo en equipo del IBP. Vivek Ramkumar enca-bezó el proceso de recopilación de datos y el proceso de revisión. Vivek trabajó enestrecha colaboración con Caroline Poirrier, Elena Mondo, Harika Masud, MauriceNsabimana y Michael Castro, quienes invirtieron innumerables horas trabajandocon las contrapartes y los revisores de todo el mundo para garantizar la calidad delos datos. Jan Seifert, Jorge Romero, Marko Tomicic, Laura Malajovich, Ora-ornPoocharoen y Ruth Carlitz también trabajaron incansablemente en el proyecto. Este informe fue escrito por Vivek Ramkumar e Isaac Shapiro y fue editado porDelaine McCullough. Los colegas del IBP Caroline Poirrier, Elena Mondo, HarikaMasud, Michael Castro y Bhattarai Srijana aportaron su valiosa ayuda.     Por último, extendemos nuestro sincero agradecimiento al Departamento para elDesarrollo Internacional del Reino Unido (UK Aid), al Open Society Institute, a laFundación Ford, y la Fundación William and Flora Hewlett, cuyo apoyo económicohizo posible la realización del proyecto.Warren KrafchikDirector 1
  • Encuesta de Presupuesto Abierto 2010 RESUMEN EJECUTIVODurante la última década, diversos acontecimientos han dado lugar a que en el mundo entero cada vez más se haga hincapié en la creación de sistemas presupuestarios abiertos. Los ciudadanos han afirmado de manera creciente que deberían saber cómo sus gobiernos están utilizando los fondos públicos y otros recursos de sus países.Especialistas en el tema han concluido cada vez más que lograr presupuestos transparentes y la creación de controles y contrapesos adecuados en el proceso presupuestario permite mejorarla credibilidad y la priorización de las decisiones de política, limitar los espacios de corrupción y el gasto superfluo, y facilitar el acceso a los mercados financieros internacionales. La transparencia presupuestaria se ha convertido en el centro de una serie de discursos de desarrollo internacional, que van desde el financiamiento para mitigar el cambio climático, a acciones a nivel nacional para cumplir con los compromisos internacionales de desarrollo comolos Objetivos de Desarrollo del Milenio, a la contabilidad de los ingresos de la venta de recursos naturales, al análisis del monto de la cooperación internacional y la forma en que se gasta. 2 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • Por estas razones, el International Budget Partnershipcreó la Encuesta de Presupuesto Abierto. La Encuesta esla única medida independiente y comparativa sobre lasprácticas presupuestarias del gobierno, la cual cuentacon una metodología rigurosa que ha recibido cuantiososelogios por parte de expertos internacionales en finanzaspúblicas. Este informe analiza la tercera aplicación de laencuesta, la cual revela cuatro resultados principales.Conclusión 1: El estado general de la transparencia países son: Arabia Saudita, Argelia, Bolivia, Burkina Faso,presupuestaria es pobre. Puede considerarse que sola- Camboya, Camerún, Chad, China, Fiji, Guinea Ecuatorial,mente una minoría de los países tienen un presupuesto Honduras, Irak, Níger, Nigeria, República Democráticaabierto, mientras que un gran número de países proveen del Congo, República Dominicana, República de Kirguiz,información presupuestaria insuficiente. Ruanda, Santo Tomé y Príncipe, Senegal, Sudán y Vietnam.La calificación promedio en el Índice de Presupuesto Abierto ɆɆEn 21 de los 22 países que proveen poca o nula información(OBI, por sus siglas en inglés) 2010 para los países encuestados presupuestaria, la Propuesta del Presupuesto del Ejecutivoes 42 de 100 (véase el cuadro de texto en la siguiente página -que podría calificarse como el documento gubernamentalpara leer una descripción del OBI y la tabla al final de este re- de política más importante- ni siquiera se publica. 1sumen para consultar la puntuación de cada país). En concreto: Aun cuando los documentos presupuestarios se hacen públicos,ɆɆSólo 20 de los 94 países incluidos en la Encuesta de a menudo falta la información esencial. Por ejemplo, sólo 17 Presupuesto Abierto 2010 obtuvieron calificaciones OBI de los países examinados proporcionan información presu- superiores a 60 y se caracterizaron por proveer a sus puestaria completa sobre las políticas destinadas a combatir ciudadanos datos presupuestarios suficientes para que la pobreza. Otros 41 países no ofrecen ninguna información éstos puedan realizar un análisis exhaustivo y lograr una sobre los fondos extrapresupuestarios en la Propuesta de comprensión de sus presupuestos nacionales. Presupuesto del Ejecutivo pese a que, en promedio, los fondos extrapresupuestarios representan casi el 40 por ciento delɆɆAlrededor de una tercera parte de los países (33) proveen gasto del gobierno central en países en transición o en vías algo de información, obteniendo calificaciones entre 41 de desarrollo. y 60, aunque este nivel de información es muy inferior a lo que se requiere para tener una clara comprensión del Los países que registran un bajo desempeño en el OBI suelen presupuesto y para permitir un control sobre el Ejecutivo. compartir ciertas características -como bajos niveles de ingreso y de democracia, ubicación geográfica en África y Oriente Medio,ɆɆEn una pluralidad de países (41), la cantidad de la infor- y dependencia de la cooperación internacional y de ingresos mación proporcionada es considerablemente insuficiente. provenientes de la venta de hidrocarburos. Sin embargo, estas Esto incluye 19 países en los que se provee un nivel mínimo características no son necesariamente determinantes en ma- de información (calificaciones entre 21 y 40), así como teria de transparencia presupuestaria. Países con la voluntad 22 países en los que la información presupuestaria pro- vista es poca o nula (puntuaciones de 20 o menos). Los 22 1 Otro país que no publica su Propuesta de Presupuesto, Afganistán, recibió una puntuación de 21 en el OBI de 2010. 3
  • política para alcanzar una mayor transparencia pueden lograr La Encuesta de mejoras importantes con relativa rapidez. Presupuesto Abierto Conclusión 2: Sin embargo, la tendencia general hacia y El Índice de Presu- presupuestos abiertos es favorable. La transparencia presupuestaria está mejorando significativamente, puesto Abierto especialmente entre los países que proveían poca in- formación en el pasado. La Encuesta de Presupuesto Abierto del En los últimos cuatro años, la serie de Encuestas (2006, International Budget Partnership (IBP) 2008 y 2010) registran mejoras considerables, en algunos evalúa la disponibilidad de ocho documentos casos drásticas, en materia de transparencia presupuestaria. presupuestarios clave en cada país, así como Cuando se examinan los datos de los 40 países para los que la exhaustividad de los datos contenidos en existen datos comparables referentes a 2006, 2008 y 2010, la dichos documentos. En el estudio también puntuación OBI promedio va de 47 en la Encuesta 2006 a 56 se analiza en qué medida las Legislaturas y en la Encuesta 2010, un aumento de casi una quinta parte en las Instituciones Superiores de Auditoría un período relativamente corto. (ISAs) realizan una vigilancia eficaz, así como las oportunidades para que el público Los avances han sido especialmente notorios entre algunos participe en los procesos de toma de decisión países que anteriormente registraban un desempeño pobre en torno al presupuesto nacional. en el OBI y que generalmente son afectados por la pobreza y la inestabilidad. La calificación promedio OBI para los 14 Las puntuaciones asignadas a determinadas países con los peores resultados en el OBI 2006 (y para los preguntas de la Encuesta de Presupuesto que existen datos comparables disponibles) ha aumentado Abierto se utilizan para compilar puntuacio- desde 25 hasta 40 en el OBI 2010. Entre los países que más nes y rankings objetivos sobre la transparen- han mejorado se encuentran Egipto, Mongolia y Uganda. cia relativa de cada país. Estas puntuaciones También se observaron mejoras similares en algunos de constituyen el Índice de Presupuesto Abierto los países que fueron evaluados por primera vez en el OBI (OBI, por sus siglas en inglés). 2008, como Afganistán, Liberia y Yemen. La siguiente tabla muestra una lista de todos los países cuyas puntuaciones OBI La Encuesta de Presupuesto Abierto no es aumentaron en más de 10 puntos. Algunos de estos gobiernos una encuesta de percepción ni de opinión, -especialmente los que obtuvieron calificaciones muy bajas sino que utiliza los criterios aceptados inter- en las rondas anteriores del OBI- lograron estas mejoras nacionalmente para evaluar la transparencia principalmente al implementar una medida básica y de bajo presupuestaria de cada país y su rendición costo: comenzaron a publicar en sus sitios web los documentos de cuentas. La encuesta se elabora a partir presupuestarios que habían elaborado previamente pero que de un cuestionario aplicado a cada país por sólo se encontraban disponibles para uso interno del gobierno expertos en presupuestos que son indepen- o de los donantes. En muchos casos, estos gobiernos comen- dientes y no están asociados con el gobierno zaron a publicar sus Propuestas de Presupuesto del Ejecutivo. nacional. Posteriormente, el cuestionario Por ejemplo, los gobiernos de Liberia y Yemen publicaron sus de cada país es examinado de forma inde- propuestas de presupuesto por primera vez en 2009. Otros pendiente por dos expertos anónimos que gobiernos, que no obtuvieron una puntuación muy baja en las tampoco tienen relación con el gobierno. rondas anteriores del OBI, lograron mejoras al aumentar la exhaustividad de sus informes presupuestarios publicados, en especial la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo. 4 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • CAMBIOS IMPORTANTES EN LAS CALIFICACIONESDEL OBI INDICAN QUE HA HABIDO AVANCESLA SIGUIENTE TABLA MUESTRA UNA LISTA DE TODOS LOS PAÍSES CUYAS PUNTUACIONESEN EL OBI AUMENTÓ EN MÁS DE 10 PUNTOS EN EL PERÍODO 2006-2010. PAÍS 2006 2008 2010 AFGANISTÁN NA 8 21 ANGOLA 5 4 26 ARGENTINA 40 56 56 AZERBAIYÁN 30 37 43 CROACIA 42 59 57 EGIPTO 19 43 49 GEORGIA 34 53 55 GHANA 42 50 54 INDIA 53 60 67 LIBERIA NA 3 40 MALAWI NA 28 47 MONGOLIA 18 36 60 NORUEGA 72 80 83 RUSIA 47 58 60 RUANDA NA 1 11 SRI LANKA 47 64 67 TURQUÍA 42 43 57 UGANDA 32 51 55 VIETNAM 3 10 14 YEMEN NA 10 25La investigación inicial del IBP en cuanto a la causa de estos ɆɆcambio de funcionarios del gobierno después de las elec-cambios, apunta a que una serie de factores pueden conducir ciones, que resulta en un nuevo gobierno o en el nombra-a un incremento en la transparencia presupuestaria, entre miento de un nuevo funcionario comprometido con unalos cuales: mayor transparencia; 5
  • ɆɆpresión dentro de un país ejercida por organizaciones de El estudio revela que generalmente las Instituciones Superiores la sociedad civil y las Legislaturas; de Auditoria (ISAs) gozan de cierta independencia que es necesaria para desempeñar un papel útil en el proceso pre-ɆɆpresión externa ejercida por los donantes y por iniciativas supuestario. Sin embargo, muchas carecen de la plena inde- concretas, como la Iniciativa para los Países Pobres Muy pendencia frente al Poder Ejecutivo, lo cual es deseable, y la Endeudados y el OBI; y asistencia técnica otorgada a los mitad de ellas informan que no tienen recursos suficientes países. para desempeñar eficazmente sus mandatos de auditoría. La Encuesta 2010 también revela que la fuerza total de lasSin embargo, estos avances en materia de transparencia ISAs es relativamente débil. Entre todos los 94 países quepresupuestaria que fueron logrados con mucho esfuerzo, no participaron en la Encuesta 2010, la calificación promediodeben darse por sentados. La Encuesta también encontró en las preguntas dedicadas a evaluar la fuerza de las ISAs fueque algunos países registraron retrocesos respecto de cada sólo 49 de 100, proporción ligeramente superior a la de 2008.uno de los ocho documentos presupuestarios básicos. Esdecir, dejaron de publicar estos documentos o comenzaron Notable es la fuerte correlación que existe entre la calificacióna proveer menos información en los documentos publicados que obtuvo un país en el OBI y la idoneidad de sus institucionescon respecto a años anteriores. Por ejemplo, Fiji ha dejado de de control. Los países que obtienen buenos resultados en elpublicar el Documento Preliminar, el Informe de Fin de Año, OBI suelen tener los órganos legislativos y las ISAs más fuertes,y el Informe de Auditoría. En Níger, el investigador del OBI y los países cuyo desempeño es deficiente generalmenteno logró obtener acceso a la Propuesta de Presupuesto del tienen instituciones de control débiles. Esta correlación es deEjecutivo, mientras que en la ronda anterior de la encuesta esperarse ya que los gobiernos que se comprometen a revelarel investigador del OBI sí había podido acceder a una copia información importante sobre sus presupuestos también esimpresa de este documento. probable que se comprometan a tener instituciones de super- visión fuertes, porque es más probable que las institucionesConclusión 3: La participación presupuestaria por parte fuertes exijan más información al Poder Ejecutivo.de las entidades fiscalizadoras y de las legislaturas sueleser débil, lo cual se encuentra muy relacionado con la Conclusión 4: Existen muchas medidas sencillas parafalta de información presupuestaria. lograr los presupuestos abiertos que están siendo omiti- das por los gobiernos. Éstas pueden ser implementadasLa Encuesta de Presupuesto Abierto 2010 arrojó que la vigilan- por el Poder Ejecutivo, el Legislativo, y las Institucionescia del presupuesto es débil en un número significativo de los Superiores de Auditoria indistintamente.países evaluados. En esos países, a menudo, las legislaturas noposeen las facultades suficientes para enmendar el presupuesto En ciertos aspectos, mejorar el sistema presupuestario deelaborado por el Ejecutivo y no disponen del tiempo necesario un país puede ser una tarea compleja y técnica. Podría re-para evaluar exhaustivamente la Propuesta de Presupuesto querir la creación de nuevos sistemas de datos o la elabo-del Ejecutivo antes de aprobar y promulgarlo. Solamente en ración de informes nuevos, para lo cual la falta de expe-27 países, el legislativo cuenta con poderes ilimitados para riencia técnica puede ser un obstáculo. Sin embargo, lamodificar el presupuesto que se le presenta. En 22 países, los Encuesta reveló que los presupuestos de todo el mundolegisladores reciben la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo podrían abrirse considerablemente si los países comen-menos de seis semanas antes del comienzo del año fiscal. En zaran con algunas acciones que son relativamente sencillas.la ejecución del presupuesto en 52 países, el legislativo notiene el poder para evitar que el Ejecutivo transfiera fondos Es notorio que los gobiernos están produciendo un númeroentre las unidades administrativas, haciendo caso omiso de sorprendentemente elevado de documentos para difusiónlas intenciones legislativas. interna o para sus donantes, pero no los están publicando. De los documentos presupuestarios que los gobiernos encuestados 6 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • no publican, el 42 por ciento sí se produce pero sólo se utiliza 1. Los países deben hacer públicos los ocho documentospara fines internos. presupuestarios que producen: Son paísSon bastante marcadas las diferencias entre los países cla- Esta simple medida no requeriría prácticamente de ningún cuansificados en diferentes categorías OBI cuando se trata de esfuerzo ni costo adicional por parte de los gobiernos; sin quehacer públicos los documentos que se producen. Llama la embargo, mejoraría dramáticamente el nivel de apertura los patención el hecho que los países con puntuaciones OBI altas de los presupuestos en muchas partes del mundo, particu- y 10(entre 81 y 100) publican el 100 por ciento de los documentos larmente en países con calificación baja donde la mayoría menque producen, mientras que los países con las puntuaciones de los documentos presupuestarios que se producen no se conmás bajas (entre 0 y 20) no ponen a disposición del público hacen públicos. no pla mayoría de los documentos presupuestarios producidos. de lo 2. Los documentos del presupuesto deben ser ampliamenteLas ISAs y las asambleas legislativas no están aprovechando accesibles de forma gratuita y oportuna: Lasal máximo su autoridad legal existente. Típicamente, las ISAs aproobtienen calificaciones mucho más bajas en las preguntas OBI Es relativamente fácil hacer que los documentos presupu- existque evalúan la exhaustividad de los Informes de Auditoría que estarios sean ampliamente accesibles y de forma gratuita si cacien las preguntas que evalúan su independencia. Esto sugiere los gobiernos simplemente los publicaran en sus sitios web. queque, a pesar de sus limitaciones institucionales, las ISAs podrían Además, los gobiernos que ya han comenzado a publicar in- Audpublicar más información en sus Informes de Auditoría. Las formación en sus sitios web deben utilizar formatos fáciles indeISAs también podrían hacer más para involucrar al público, para descargar y deben desarrollar un sistema de archivo limipor ejemplo, mediante el establecimiento de líneas directas para los informes presupuestarios de años anteriores. Los pubde fraude u otros sistemas para recabar sugerencias que se países también deberían colocar copias impresas de los Audpueden utilizar para determinar sus programas de auditoría. documentos presupuestarios en las bibliotecas nacionales para y locales y en las taquillas de información de las oficinas el esLos órganos legislativos de sólo 26 países ofrecen al público gubernamentales para que estén a disposición del público. otrooportunidades formales para prestar testimonio durante Además, los documentos presupuestarios deben publicarse puedlos debates presupuestarios. Pero es más preocupante que oportunamente. Por ejemplo, la Propuesta de Presupuesto de aen 35 países todos los debates sobre el presupuesto entre del Ejecutivo deberá publicarse con suficiente antelación alas asambleas legislativas y el Poder Ejecutivo, incluidas las las fechas de aprobación del presupuesto, de tal modo queaudiencias, están totalmente cerrados al público (y a los me- sea posible el estudio y debate adecuado, y los Informes dedios de comunicación), y no se proveen actas públicas de tales Fin de Año y de Auditoría deben publicarse dentro de los seisreuniones. En otras palabras, las mismas legislaturas aplican meses posteriores a la culminación del ejercicio fiscal paraprácticas que imposibilitan la comprensión y participación que sean más relevantes.del público, aunque la mayoría de ellas podría hacer másdentro del margen de sus facultades legales para fomentar la 3. Los países con las puntuaciones más bajas en el OBIparticipación como, por ejemplo, realizar audiencias públicas. deben esforzarse por alcanzar estándares mínimos:Recomendaciones El IBP recomienda que, como mínimo, los países que ac- tualmente ofrecen un nivel nulo o escaso de información sobre el presupuesto publiquen la Propuesta de PresupuestoLas recomendaciones específicas correspondientes a del Ejecutivo, el Presupuesto Aprobado y los Informes decada país se encuentran en sus respectivos informes in- Auditoría. El IBP también recomienda que las legislaturasdividuales. A continuación figuran las recomendaciones de estos países comiencen a organizar audiencias públicasgenerales del IBP. antes de la aprobación del presupuesto. Las prácticas de transparencia presupuestaria en estos países son del mayor 7
  • interés para el IBP y estaremos monitoreando sus avances 6. Los donantes deben estimular y apoyar a los paísesen este sentido durante los próximos dos años y estaremos dependientes de la cooperación internacional para queinformando sobre el progreso realizado, incluso antes del mejoren su transparencia:lanzamiento del próximo OBI. Los donantes deberían fomentar fuertemente la transparencia4. Los países que ofrecen mínima o alguna información presupuestaria en los países a los que suministran ayuda, ofre-deben mejorar su desempeño en tres informes clave: ciendo incentivos a los países que registren mejores prácticas de transparencia presupuestaria. Los donantes también debenLos 52 países que obtuvieron una calificación entre 21-60 en asegurarse de que la ayuda general que suministran se reflejeel OBI deben elevar el nivel de exhaustividad de la Propuesta adecuadamente en los documentos presupuestarios de losde Presupuesto del Ejecutivo que, aunque se publica en casi países receptores y ellos mismos deben proveer informacióntodos los casos, carece de información esencial. Además, completa y accesible sobre el tipo de ayuda que entreguendeben mejorar el nivel de exhaustividad de los Informes de para cualquier proyecto. Los donantes también podríanAuditoría y también deben asegurarse de publicarlos (en la brindar asistencia técnica para aumentar la capacidad de lasactualidad un tercio de estos países no publican informes de instituciones de control (asambleas legislativas, ISAs, socie-auditoría). También deben empezar a elaborar y publicar la dad civil, medios de comunicación, etc.) para presionar a losRevisión de Mitad de Año, documento que los países en esta Ejecutivos de manera que mejoren el nivel de transparenciacategoría no suelen publicar. presupuestaria y rendición de cuentas.5. Los países deben comprometerse con los prin- 7. Debe establecerse una norma mundial sobre la trans-cipios de la vigilancia y la participación en el pro- parencia presupuestaria:ceso presupuestario. La autoridad, independenciay capacidad de las instituciones de fiscalización El alarmante estado de la transparencia presupuestaria docu-deben fortalecerse. La voz del público debe recon- mentado por las sucesivas rondas de la Encuesta de Presupuestoocerse como un control y contrapeso complementario: Abierto -aunado a los resultados que demuestran que el progreso es posible- presenta un argumento convincente para que laLas legislaturas deben disponer de facultades para comunidad internacional se pronuncie en pro de una normamodificar los proyectos de ley, tiempo necesario mundial en materia de transparencia presupuestaria. Laspara analizar el presupuesto y la autoridad para asambleas legislativas, las ISAs y los gobiernos (especialmenteinfluir en los cambios que se realicen al presu- los que están comprometidos con la transparencia presupues-puesto una vez que éste entre en vigor. Además, taria) junto con los donantes, las asociaciones profesionaleslas ISAs deben ser independientes y tener la en la gestión de las finanzas públicas y las organizaciones de laautoridad, la capacidad y los recursos necesa- sociedad civil deben participar conjuntamente. Una norma derios para cumplir con sus responsabilidades de transparencia presupuestaria permitiría codificar principioscontrol. Para fomentar la participación pública y directrices sobre la conducta apropiada del gobierno conefectiva, la legislatura debe convocar audien- respecto a la transparencia y la participación ciudadana encias públicas abiertas en cada etapa del proceso el proceso presupuestario. Es importante destacar que dichapresupuestario y debe permitir que la sociedad norma garantizaría la aceptación explícita y universal de loscivil aporte su testimonio. Del mismo modo, el países, ya que los gobiernos tendrían que comprometerse apúblico debe disponer de la oportunidad de tratar aceptar los principios enunciados en la norma.directamente con las instituciones superiores deauditoria en la etapa de evaluación del proceso En conjunto, los avances en torno a las recomendacionespresupuestario. Existen muchos mecanismos, anteriores serían congruentes con el derecho del público atales como “líneas directas de fraude”, para fo- conocer las prioridades de su gobierno y mejoraría la recau-mentar ese tipo de participación. dación y el gasto de fondos del gobierno. • 8 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • CALIFICACIONES OBI 2010 SUDÁFRICA 92 NUEVA ZELANDA 90 REINO UNIDO 87 FRANCIA 87 NORUEGA 83 SUECIA 83 ESTADOS UNIDOS 82 CHILE 72 BRASIL 71 COREA DEL SUR 71 ESLOVENIA 70 ALEMANIA 68 SRI LANKA 67 INDIA 67 PERÚ 65 POLONIA 64 ESPAÑA 63 REPÚBLICA CHECA 62 UCRANIA 62 COLOMBIA 61 RUSIA 60 MONGOLIA 60 RUMANIA 59 ITALIA 58 PORTUGAL 58 PAPUA NUEVA GUINEA 57 CROACIA 57 ESLOVAQUIA 57 TURQUÍA 57 ARGENTINA 56 BULGARIA 56 UGANDA 55 FILIPINAS 55 GEORGIA 55 GHANA 54 SERBIA 54 NAMIBIA 53 MÉXICO 52 INFORMACIÓN EXTENSA BOTSWANA 51 (OBI SCORES 81-100) INDONESIA 51 JORDANIA 50 GUATEMALA 50 KENIA 49 EGIPTO 49 49 SUFICIENTE MACEDONIA 48 (CALIFICACIONES OBI BANGLADESH 47 ENTRE 61-80) MALAWI COSTA RICA 47 NEPAL 45 TANZANIA 45 BOSNIA Y HERZEGOVINA 44 ALGUNA AZERBAIYÁN 43 (CALIFICACIONES OBI TAILANDIA 42 ENTRE 41-60) LIBERIA 40 MALASIA 39 PAKISTÁN 38 MÍNIMA KAZAJSTÁN 38 (CALIFICACIONES OBI EL SALVADOR 37 ENTRE 21-40) NICARAGUA 37 ZAMBIA 36 MALI 35 TIMOR ORIENTAL 34 POCA VENEZUELA 34 (CALIFICACIONES OBI ALBANIA 33 ENTRE 0-20) TRINIDAD Y TOBAGO 33 LÍBANO 32 ECUADOR 31 MOZAMBIQUE 28 MARRUECOS 28 ANGOLA 26 YEMEN 25 AFGANISTÁN 21 NIGERIA 18 REPÚBLICA DE KIRGUIZ 15 CAMBOYA 15 REPÚBLICA DOMINICANA 14 VIETNAM 14 BOLIVIA 13 * Todas las puntuaciones en el OBI 2010 se han redondeado al número entero más próximo. CHINA 13 HONDURAS 11 En el caso de los países con cifras ligeramente por encima de cero puede no reflejar el hecho RUANDA 11 8 SUDÁN 6 de que dichos países sí proveen en cierta medida, aunque sumamente limitada, informaciónREP. DEMOCRÁTICA DEL CONGO BURKINA FASO 5 NÍGER 3 presupuestaria. Este es el caso de Chad e Irak, ambos con puntuaciones de 0.4 en el OBI 2010. SENEGAL 3 CAMERÚN 2 ARABIA SAUDITA 1 ARGELIA 1 CHAD* 0 IRAK* 0 GUINEA ECUATORIAL 0 FIJI 0 SÃO TOMÉ Y PRÍNCIPE 0 9 0 20 40 60 80 100
  • 10 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • CAPÍTULO I: Introducción y metodología La importancia de los auditoría confirmaron las sospechas de Kheema presupuestos abiertos Ram al identificar numerosas irregularidades en el funcionamiento de esos mercados y recomendar que se tomasen medidas contra los funcionarios responsables de su administración. A pesar de Hace unos años, Kheema Ram, un joven de la India estos resultados, el gobierno no había tomado rural, estaba preocupado por la mala calidad del ninguna acción. Kheema Ram llamó la atención trigo que se vendía en los mercados de alimentos del público a las conclusiones de los informes de del gobierno en su comunidad, en el marco del auditoría, así como a la información sobre otras sistema de distribución pública. Sospechaba que irregularidades que había encontrado. El clamor existía corrupción en dichos mercados, los cuales público resultante obligó a la administración del vendían alimentos esenciales a precios subsidiados distrito a tomar medidas y varios funcionarios para los pobres. Los funcionarios responsables de vinculados a la administración de los mercados las tiendas hicieron caso omiso de las quejas de por fin fueron separados de sus cargos. la comunidad local, por lo que Kheema Ram de- cidió investigar y a raíz de ello, llegó a analizar los En 2008, Fundar -organización de la sociedad civilMark Knobil informes generados respecto de esas tiendas por (OSC) en México- colaboró con otras OSC para auditores del gobierno provincial. Los informes de lanzar una base de datos en línea dedicada a los 11
  • subsidios agrícolas en México, que ofrezcaacceso rápido y fácil a los datos del gobierno RECUADRO 1.acerca de “quién recibe qué” de los programasde subsidios agrícolas del país. La base de datosde subsidios agrícolas sacó a la luz un problema Evaluación del acceso ciudada-básico: la forma en que se distribuían los fon- no a los datos presupuestariosdos. Si bien muchos programas de subsidiosagrícolas están dirigidos supuestamente a los relativos a los Objetivos deagricultores más necesitados, en realidad un Desarrollo del Milenio.pequeño grupo de agricultores ricos habíacapturado la mayor parte de los fondos de En 2010, una coalición de organizaciones de la sociedadsubvención a lo largo del tiempo (el 10 por civil de todo el mundo puso a prueba el acceso a la in-ciento que más se beneficiaba -en su mayoría formación presupuestaria al presentar las mismas seisagricultores ricos- había recibido más del 50 preguntas a sus respectivos gobiernos nacionales. Laspor ciento de los fondos). solicitudes de información buscaban datos presupuestarios prácticos sobre las sumas que invertían los gobiernos enCon estas pruebas, Fundar logró plantear el las intervenciones más importantes relacionadas con eltema y generar un debate público sobre la cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,política de subsidios agrícolas en una época como la salud materna y la protección del medio ambiente.en que la crisis alimentaria mundial ya estaba Mediante las solicitudes también se buscaba preguntargenerando preguntas sobre ella. En respuesta cuánto recibían o donaban los gobiernos por concepto deal debate público acerca del programa de ayuda al desarrollo internacional.subsidios, el gobierno mexicano llevó a caboimportantes reformas para limitar los pagos Investigadores en 80 países presentaron cartas a losindividuales y aumentar el importe provisto Ministerios de Salud, Finanzas, Medio Ambiente, y otros,a los pequeños agricultores. Los funcionarios dando seguimiento con diligencia a sus solicitudes inicialespúblicos responsables de las operaciones del cuando no se les daba respuesta. Después de siete mesesprograma han sido interrogados formalmente y más de 1,000 cartas, llamadas telefónicas y visitas aen el Senado mexicano, y varios han sido los ministerios, sólo un país, Nueva Zelanda, suministróseparados de sus cargos. El gobierno también información presupuestaria que respondía a fondo a lasha comenzado a aplicar medidas destinadas seis preguntas. Los 79 gobiernos restantes hicieron casoa recuperar el control sobre la distribución omiso de las peticiones, se negaron a dar una respuesta, node estos fondos, asegurando que los fondos respondieron a algunas de las preguntas aunque sí a otras,de los programas lleguen a los beneficiarios o suministraron sólo algunos de los datos presupuestariosseleccionados.2 solicitados al responder a las preguntas.Estos ejemplos de la India y México dem- Este ejercicio demuestra las dificultades que los ciudadanosuestran cómo el público y las OSC pueden enfrentan en torno al acceso a los datos del presupuestoutilizar la información disponible, gracias a de sus gobiernos y constituye un fuerte argumento paralas prácticas presupuestarias abiertas, para que los gobiernos publiquen por su propia iniciativa,mejorar la prestación de servicios públicos y información presupuestaria completa, oportuna y útil.la gestión de los recursos públicos. El acceso ɆɆPara obtener más información y los resultados por país, favor de visitar2 El ejemplo de Fundar se publicará en la página web del IBPcomo parte de una serie de estudios de caso sobre el impacto http://www.internationalbudget.org/cms/index.cfm?fa=view&id=3653logrado por los grupos de la sociedad civil que monitorean lospresupuestos gubernamentales. 12 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • a la información presupuestaria puede ser espe- cional. El IBP y sus contrapartes obtuvieron muycialmente necesario para las comunidades pobres y pocos de los datos presupuestarios que buscabandesfavorecidas. Estas comunidades suelen depender (véase el recuadro 1). De hecho, no existe ningúnde los servicios del gobierno, pero a menudo sus requisito que obligue a los gobiernos a presentarvoces son pasadas por alto por aquellos que se sistemáticamente esta información a la ONU comoencuentran en el poder. parte del proceso de los ODM. Si no se cuenta con el acceso a estos datos básicos del presupuesto, noEstos ejemplos también comienzan a ilustrar cómo será posible que la sociedad civil, y ni siquiera lala transparencia y la participación del público son ONU y las organizaciones donantes, analicen conla piedra angular de un gobierno eficaz y respon- precisión la evolución de los programas guberna-sable. Sin acceso a la información, los legisladores, mentales destinados a apoyar el cumplimientolos auditores, las OSC, los medios y el público en de los ODM.general no pueden participar efectivamente en latoma de decisiones, ni pueden exigir que el gobierno Por último, la transparencia en los presupuestos delles rinda cuentas por el uso de los recursos públicos. gobierno es clave para una serie de otros debatesLa transparencia y la participación del público, sobre el desarrollo y la gobernanza. Si bien el accesoa su vez, pueden aumentar la credibilidad en las a la información sobre el gasto es especialmentedecisiones políticas y la eficacia de las intervencio- importante para dichas discusiones, algunas senes de este tipo. La falta de transparencia puede centran en una mayor transparencia respecto dellevar a la selección de programas impopulares e los fondos que fluyen a las tesorerías del gobierno.inadecuados y a la corrupción y despilfarro. ɆɆLa Iniciativa para la Transparencia en lasAdemás del efecto que tiene en la gobernabilidad, Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas enla transparencia presupuestaria puede beneficiar inglés) está trabajando para ampliar la transpar-a los países en lo económico. Los estudios han de- encia del gobierno respecto a los ingresos gen-mostrado que los países que tienen presupuestos erados por la venta de minerales e hidrocarburos.más transparentes tienden a tener mejor acceso alos mercados financieros internacionales y meno- ɆɆLa Iniciativa Internacional para la Transparenciares costos de financiamiento. Por el contrario, al de la Ayuda (IATI, por sus siglas en inglés) buscamenos en algunos países (como Grecia), la falta que se rinda informe de forma transparentede transparencia y de un control eficaz de la vul- acerca sobre la ayuda de los donantes a paísesnerabilidad de la deuda pública y el déficit ante receptores.choques externos contribuyeron a la recientecrisis económica. ɆɆLos debates sobre el cambio climático a menudo se centran en los fondos necesarios para apoyar laTambién resulta esencial una transparencia pre- transición de los países en desarrollo a economíassupuestaria mayor para monitorear el progreso con baja emisión de carbono, y cómo asegurarhacia el cumplimiento de los compromisos inter- que este flujo de fondos sea transparente.nacionales de desarrollo, tales como los Objetivosde Desarrollo del Milenio (ODM) de Naciones ¿Pero qué sucede cuando estos fondos llegan a lasUnidas. Recientemente, el International Budget áreas nacionales?Partnership (IBP) y sus contrapartes solicitaroninformación presupuestaria específica a 80 gobi- Dado el alcance y los posibles efectos del tipo deernos sobre los gastos relacionados con los ODM gestión y vigilancia que realizan los gobiernosy los recursos recibidos de la cooperación interna- en el uso de los recursos públicos, la comunidad 13
  • internacional debe centrarse en la transparencia ɆɆse publica regularmente en intervalos de dos añospresupuestaria. La producción oportuna, exhaus- y abarca al mismo conjunto de países (aunquetiva, precisa y accesible de datos presupuestarios se agregan países nuevos en cada ronda), yes un objetivo fundamental que debe estar en laagenda de gobiernos, instituciones de desarrollo, ɆɆutiliza criterios aceptados internacionalmentey la sociedad civil. En este informe, el IBP detalla para evaluar la transparencia presupuestaria ylas medidas colectivas que se pueden tomar para la rendición de cuentas en cada país.llegar a este objetivo. El primer informe que realizó el IBP utilizandoLa Encuesta de Presupuesto Abierto la Encuesta de Presupuesto Abierto examinó 59 países en 2006. Una segunda aplicación de la en-El IBP y sus contrapartes de investigación en cuesta en 2008 examinó 85 países (incluidos los 59todo el mundo están comprometidos con la idea países evaluados en 2006). Los resultados de estasde que los sistemas presupuestarios abiertos son encuestas se encuentran en la página web del IBPesenciales para crear sociedades justas y libres en www.openbudgetindex.org. Para la encuesta deen las que se empodera al público mediante el 2010 se añadieron nueve países -Chile, Eslovaquia,conocimiento de cómo su gobierno administra España, Irak, Italia, Malí, Mozambique, Portugalsus recursos. Los ciudadanos pueden utilizar esa y Timor Oriental - a los 85 que fueron evaluadosinformación para exigirle a su gobierno rendición en 2008.de cuentas y eficiencia y eficacia en la recaudacióny uso de los fondos públicos, así como para in- La Encuesta de Presupuesto Abierto utiliza losfluir en políticas que mejoren los servicios que criterios desarrollados por el Fondo Monetarioreciben, y por lo tanto la calidad de sus vidas. Esta Internacional (FMI) en su Código de Buenasfue la idea que guió al IBP en la formulación de laEncuesta de Presupuesto Abierto. Con el objetivo RECUADRO 2.de promover una mayor apertura en los sistemas El FMI y los presupuestosnacionales de presupuestación gubernamental, laencuesta documenta las prácticas presupuestariasactuales de los gobiernos; establece estándares ciudadanospara sistemas presupuestarios transparentes,participativos y responsables; e identifica países Los presupuestos ciudadanos no formaban parte deen diferentes contextos y con diferentes carac- las directrices internacionales cuando se formuló laterísticas si están cumpliendo o están avanzando Encuesta de Presupuesto Abierto; sin embargo, el IBPhacia el cumplimiento de estos estándares. los incluyó en la encuesta y los ha promovido desde hace más de una década. En 2007, el Fondo MonetarioLa Encuesta de Presupuesto Abierto es un con- Internacional (FMI) modificó su Código de Transparenciajunto de datos único y valioso por las siguientes Fiscal a fin de recomendar la publicación de versionesrazones: populares simplificadas del presupuesto oficial (es decir, Presupuestos ciudadanos). El FMI también elaboróɆɆes la única medida independiente y comparativa un borrador de documento de discusión que se basa de la transparencia presupuestaria en todo el ampliamente en las recomendaciones emanadas de la mundo; Encuesta de Presupuesto Abierto del IBP y ofrece pau- tas sobre cómo los gobiernos pueden crear informes de Presupuestos ciudadanos. 14 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • Prácticas de Transparencia Fiscal, la Organización La Encuesta de Presupuesto Abierto no es unapara la Cooperación y Desarrollo Económicos encuesta de opinión ni de percepciones. Se recavan(OCDE) en el documento Mejores Prácticas de datos para la encuesta mediante un cuestionario, elTransparencia Presupuestaria, y la Organización cual es completado para cada país por expertos enInternacional de Instituciones Superiores de presupuestos que son independientes y no estánAuditoría (ISA), en su Declaración de Lima sobre asociados al gobierno nacional. En la Encuestalas Líneas Básicas de la Fiscalización. Aunque la 2010, esos expertos completaron el cuestionariogran mayoría de los indicadores utilizados en la de 123 preguntas de opción múltiple basados en elEncuesta de Presupuesto Abierto se basan en estas estado de la transparencia presupuestaria en susdirectrices internacionales, el IBP considera que países al día 15 de septiembre de 2009. Esto significaestos criterios no abordan con el nivel de detalle que los informes y documentos presupuestariosadecuado ciertas cuestiones relacionadas con los publicados después de esa fecha, y cualquier otropresupuestos abiertos, en particular aquellas re- progreso en el sistema presupuestario de un paíslacionadas con la participación del público. Por lo o prácticas que hayan ocurrido después de esatanto, la Encuesta de Presupuesto Abierto evalúa fecha no se tomaron en cuenta para la Encuestaalgunos temas que no se abordan en las directrices de Presupuesto Abierto 2010.del FMI, la OCDE ni de la INTOSAI, entre los cuales: Posteriormente, el cuestionario completado deɆɆla medida en que se realizan audiencias públi- cada país fue revisado de forma independiente cas organizadas por las legislaturas durante por dos expertos anónimos, quienes tampoco los debates presupuestarios, y el carácter de tienen relación alguna con el gobierno. Además, las mismas; el IBP invitó 88 gobiernos nacionales de los países incluidos en la encuesta de 2010 a comentar elɆɆla medida en que el Ejecutivo realiza consultas cuestionario completado correspondiente a ese públicas durante la formulación del presupuesto país. Aproximadamente la mitad de estos gobiernos nacional, y el carácter de las mismas; comentaron sobre sus resultados. Sus observacio- nes figuran en las versiones de los cuestionarios deɆɆsi las instituciones superiores de auditoria (ISA) país publicados en el sitio web del IBP. cuentan con mecanismos formales de comuni- cación mediante los cuales solicitan y reciben quejas y sugerencias del público para ayudar a El personal del IBP examinó los resultados de formular y llevar a cabo programas de auditoría; cada país, analizando las citas y comentarios incluidos por los investigadores para justificar la puntuación de cada pregunta. Además, elɆɆsi se pone a disposición del público datos personal del IBP evaluó los comentarios de los presupuestarios simplificados a través de un revisores y de los gobiernos (cuando se recibi- Presupuesto Ciudadano, resúmenes del presu- eron dentro del plazo indicado) y determinó la puesto y varios informes de auditoría, glosarios respuesta definitiva en consultas con los inves- de presupuesto, etc. y tigadores. Estas determinaciones se realizaron después de considerar factores como la compa-ɆɆla exhaustividad de los datos presupuestarios rabilidad de los datos entre los países y la coher- publicados, en particular acerca de las políticas encia de los supuestos en los que se basaron los y programas destinados a beneficiar a las pobla- investigadores para responder a las preguntas. ciones más necesitadas. 15
  • RECUADRO 3. a la inexactitud de la información presentada y la necesidad constante de realizar ajustes La crisis de la deuda posteriores a las cifras, y este aspecto no lo griega y su proceso habría captado directamente la Encuesta. presupuestario ɆɆNota: La información presentada aquí proviene de las fuentes siguientes: BBC Las deficiencias del sistema presupuestario de News, “Greece Admits Fudging Euro Grecia contribuyeron a su reciente crisis de la Entry,” Noviembre 2004. deuda. Un artículo publicado en el Journal on http://news.bbc.co.uk/2/hi/busi- Budgeting de la OCDE señaló que el equilibrio ness/4012869.stm”http://news.bbc. presupuestario reportado por Grecia se vio af- co.uk/2/hi/business/4012869.stm); ectado por el gasto militar extrapresupuestario y las sobreestimaciones de los superávits en los Eurostat, “Report by Eurostat on the fondos de seguridad social. Del mismo modo, la Revision of the Greek Government Deficit deuda y los niveles deficitarios reportados por and Debt Figures,”Unión Europea. 2004. Grecia han sido corregidos casi todos los años http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ desde 2000, a menudo por sumas significativas, ITY_PUBLIC/GREECE/EN/GREECE- y su gobierno ha sido objeto de severas críticas EN.PDF; por la imprecisión de sus estimaciones y por la divulgación de la información (Eurostat, 2004). Hawkesworth, Ian; Daniel Bergvall; De hecho, estas deficiencias en sus informes Richard Emery; y Joachim Wehner, presupuestarios hicieron posible que Grecia “Budgeting in Greece,” OECD Journal on se uniera a la moneda euro en 2001 al declarar Budgeting, Volumen 2008/3. http://www. cifras incorrectas sobre su déficit fiscal y de- oecd.org/dataoecd/59/20/42007249.pdf; clarar en 1999 un déficit presupuestario de menos del tres por ciento (una condición que y el Departamento de Asuntos Fiscales deben cumplir los países que deseen unirse a del FMI, “Greece: Report on Observance la moneda común), cuando en realidad su dé- of Standards and Codes – Fiscal ficit presupuestario superaba ese umbral por Transparency Module,” Informe de País un margen considerable (BBC News, 2004). del FMI No. 06/49. http://www.imf.org/ Estudios también han indicado que Grecia external/pubs/ft/scr/2006/cr0649.pdf padece de instituciones de fiscalización débiles, incluida su legislatura. Es de suponer que tales deficiencias permitieron que subsistieran los otros defectos del sistema. Grecia no fue uno de los países incluidos en la Encuesta de Presupuesto Abierto 2010. Algunos de los problemas señalados anterior- mente, tales como el control legislativo débil, se habrían manifestado en la encuesta. Sin embargo, muchos de los problemas se refieren 16 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • El Índice de El Presupuesto Aprobado es el documento legalPresupuesto Abierto que autoriza al Ejecutivo a poner en práctica las medidas políticas que contiene el presupuesto. El D d Presupuesto Aprobado es emitido por la legislatura eNoventa y dos de las 123 preguntas del cues- después de que aprueba (a veces con modificacio- ptionario de la Encuesta de Presupuesto Abierto nes) la Propuesta de presupuesto presentado por nindagan sobre la disponibilidad, oportunidad, y el Ejecutivo. dexhaustividad de los informes presupuestarios c ade un país. Las puntuaciones asignadas a esas Hay dos tipos de documentos de revisión que los e92 preguntas se utilizan para determinar una gobiernos deben publicar en el transcurso de la dcalificación de transparencia global para cada ejecución del presupuesto. Primero, el Ejecutivopaís encuestado. Estos resultados luego son com- debe emitir mensual o trimestralmente los Informespilados para crear rankings objetivos sobre el Entregados Durante el Año, los cuales informannivel relativo de transparencia de cada país, lo acerca de los ingresos recaudados, los gastos real-que constituye el Índice de Presupuesto Abierto izados, y la deuda contraída. Segundo, el Ejecutivo(OBI). El resto de las preguntas de la encuesta debe publicar una Revisión de Mitad de Año refer-evalúan la fuerza y la eficacia de las legislaturas ente a los primeros seis meses del ejercicio fiscal,y las ISAs en cada país incluido en el estudio. a fin de explicar cualquier modificación de los supuestos económicos que afectan las políticasLas prácticas modernas de presupuestación presupuestarias aprobadas.requieren que los gobiernos publiquen ochodocumentos clave y básicos durante el año presu- Una vez concluido el ejercicio presupuestario,puestario de un país. Estos documentos abarcan el Ejecutivo debe publicar un Informe de Fin delas diversas etapas del ciclo presupuestario y Año en el que se resume la situación financierabrindan información sobre los planes y resul- al final del ejercicio fiscal; éste debe incluir unatados en torno al presupuesto, por eso el Índice actualización sobre los avances realizados haciade Presupuesto Abierto se centra en ellos. la consecución de los objetivos de política del Presupuesto Aprobado. Las buenas prácticas pre-Los ocho documentos presupuestarios clave supuestarias también requieren que un organismo independiente del ejecutivo, la ISA, emita unDurante la formulación del presupuesto, el Ejecutivo Informe de Auditoría anual que abarque todas lasdebe emitir dos documentos con al menos un plazo actividades del Ejecutivo.de un mes entre ellos: el Documento Preliminar-que presenta los supuestos utilizados para la Dado que los documentos del presupuesto son deelaboración del presupuesto como los ingresos, carácter técnico en su contenido, el IBP tambiéngastos y niveles de deuda previstos, y las asigna- recomienda que los gobiernos publiquen versionesciones generales entre los diversos sectores- y la simplificadas que sean de fácil acceso a un públicoPropuesta de Presupuesto del Ejecutivo -la cual amplio. Estas versiones populares del presupuestopresenta una declaración detallada por parte del se conocen como el Presupuesto Ciudadano.3gobierno acerca de las políticas y prioridades quepiensa atender durante el próximo ejercicio fis-cal, incluidas las asignaciones específicas de cadaministerio y dependencia. Para efectos de la Encuesta de Presupuesto Abierto, el IBP sólo exige la publicación de versiones simplificadas de la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo o del Presupuesto Aprobado como Presupuestos Ciudadanos. 17
  • Cálculo de puntuaciones y rankings del OBI suministran lo que se considera un nivel mínimo de información sobre sus presupuestos, y aquellosA cada una de las 92 preguntas que se utilizan con puntuaciones entre 0 y 20 se clasifican comopara elaborar el OBI se le asigna el mismo peso en países que proveen información presupuestariael cálculo de la puntuación OBI de cada país. Sin poca o nula.embargo, el número de preguntas correspondientea cada uno de los ocho documentos evaluados es El OBI tampoco mide directamente la veracidaddiferente. (Si el documento no está a disposición de la información contenida en los informes pre-del público, a todas las preguntas relacionadas supuestarios, es decir, si la información proporcio-con el mismo se les asigna automáticamente una nada es correcta, ni determina en qué medida lospuntuación de cero.) Como resultado de este presupuestos públicos son equitativos y atiendensistema de puntuación, algunos documentos pre- las necesidades de su población.supuestarios tienen una ponderación mayor queotros. Por ejemplo, 58 de las 92 preguntas que se Fuerza de las instituciones de vigilanciautilizan para elaborar el OBI tienen que ver conla Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo, por lo Además de medir la transparencia, la Encuestaque si un país no publica este documento, recibe de Presupuesto Abierto examina la eficacia de launa puntuación de cero en todas las 58 preguntas vigilancia realizada por las legislaturas y las ISAs,y es probable que su puntuación OBI sea muy y las oportunidades de participación pública enbaja. El énfasis en la Propuesta de Presupuesto la toma de decisiones y el control presupuestario.del Ejecutivo se debe al hecho de que éste es el Veintidós de las 123 preguntas de la Encuestadocumento de política económica más importante evalúan la manera en que el legislativo y la ISAdel gobierno. Para el resto de los documentos, contribuyen a la transparencia presupuestaria y ahay entre una y 10 preguntas. la rendición de cuentas en un país. La calificación promedio obtenida en preguntas relacionadas conEl OBI evalúa la transparencia presupuestaria las legislaturas y las ISAs se utilizan para calculara nivel nacional o federal de gobierno. Evalúa la una calificación de “fuerza” para cada institución.4exhaustividad de la información referente a losingresos, gastos y deuda del gobierno, así como Estas medidas de fuerza institucional deben utili-los datos de desempeño relacionados con los ob- zarse únicamente como datos indicativos, ya que eljetivos presupuestarios y la realización efectiva conjunto de preguntas sobre el legislativo y la ISAde los mismos. no es tan exhaustivo como los datos sobre temas de acceso público a la información.El análisis que realiza el IBP del Índice dePresupuesto Abierto coloca a un país en una de El sitio web del IBP ofrece más detalles sobrelas cinco categorías en función de la calificación la metodología que se aplicó para completar laglobal OBI de ese país. Los países que reciben una Encuesta de Presupuesto Abierto y compilar el OBI.puntuación de entre 81 y 100 se clasifican comopaíses que ofrecen información extensa sobresus presupuestos. Las puntuaciones entre 61 y 80indican una clasificación de país que ofrece un nivelde información suficiente sobre sus presupuestos.Las puntuaciones entre 41 y 60, denotan que el 4 Catorce preguntas de la Encuesta de Presupuesto Abierto no sepaís brinda alguna información sobre sus presu- utilizan para generar el OBI, ni para calcular la “fuerza” de las legisla-puestos. Los países con puntuaciones entre 21 y 40 turas y las ISAs. Son más bien preguntas sobre temas presupuestarios diversos que el IBP decidió no analizar para este informe. 18 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • RECUADRO 4.Recursos de consulta en Internet sobre laEncuesta de Presupuesto AbiertoLa Encuesta de Presupuesto Abierto 2010 se El sitio web contiene información similar para lasencuentra publicada en el sitio web del IBP en Encuestas de los años 2006 y 2008. Además, el sitioHYPERLINK “http://www.openbudgetindex. web contiene otra información sobre la transparenciaorg/”www.openbudgetindex.org. Además del presupuestaria, por ejemplo:informe de la Encuesta 2010, el sitio web contienemuchos otros recursos. A continuación algunos ɆɆun manual sobre la transparencia presupuestariaejemplos de éstos: que describe la información que debe incluirse enɆɆcuestionarios completados y reportes resumidos los ocho documentos presupuestarios clave; para cada uno de los 94 países; ɆɆestudios de casos sobre cómo los grupos de laɆɆtablas de datos con análisis de los resultados de la sociedad civil han logrado valerse de informes Encuesta; presupuestarios para fiscalizar los presupuestos públicos;ɆɆuna guía del cuestionario; ɆɆproductos multimedia, tales como videos, pod-ɆɆuna base de datos Excel de las respuestas a la casts y otros productos de audio (que incluyen la Encuesta; popular canción del OBI);ɆɆranking OBI de los 94 países; ɆɆuna descripción de la Iniciativa de Presupuesto Abierto, además de otros proyectos apoyados porɆɆun comunicado de prensa sobre los resultados de la Iniciativa, e la Encuesta; ɆɆinformación sobre un programa del IBP que estáɆɆun informe sobre la metodología utilizada para prestando ayuda técnica gratuita a los gobier- realizar la Encuesta, y nos nacionales sobre temas de presupuestos abiertos (http://www.internationalbudget.org/ɆɆuna lista de los investigadores de cada uno de los what-we-do/mentoring-gov-program/”www. 94 países. internationalbudget.org/what-we-do/ mentoring-gov-program/). ɆɆEl sitio web http://www.internationabudget. org/”www.internationalbudget.org ofrece numerosos recursos adicionales acerca de la labor presupuestaria de la sociedad civil, así como información sobre los informes anuales del IBP y su financiamiento. El sitio ofrece también la opción de inscribirse para recibir un boletín por correo electrónico cada dos meses. 19
  • Determinando la disponibilidad pública Determinar si un documento es completamente accesible para toda persona que desee acceder alPara que se considere a disposición del público en mismo puede ser una tarea complicada para algu-la Encuesta de Presupuesto Abierto, un documento nos de los investigadores y los revisores pares quedebe cumplir dos criterios básicos: colaboran con la Encuesta de Presupuesto Abierto. Cuando un gobierno publica sus informes presupu-ɆɆdebe ser publicado en un plazo razonable por estarios en la página web del/de los organismo(s) la institución u organismo responsable de pro- correspondiente (s) responsable(s) de la elaboración ducirlo, y de estos informes -normalmente es el Ministerio de Hacienda o Finanzas- y las fechas de publicación deɆɆdebe ser accesible, a un costo mínimo para toda los informes están claramente identificadas, (y se persona que desee accederlo (es decir, el gobi- encuentran dentro del plazo especificado), no hay erno no debe ofrecer los documentos de forma ninguna ambigüedad acerca de la disponibilidad selectiva, o sólo a ciertos individuos o grupos). pública del documento.La Encuesta de Presupuesto Abierto especifica el Muchos casos no son tan claros. Por ejemplo, siplazo dentro del cual debe hacerse público cada bien en su mayoría los gobiernos evaluados en launo de los ocho documentos presupuestarios que Encuesta de Presupuesto Abierto 2010 colocanevalúa. Las directrices emitidas por el FMI y la la mayor parte de sus informes presupuestariosOCDE recomiendan buenas o mejores prácticas en en Internet, en algunos casos sólo ponen copiascuanto a los plazos máximos para la publicación de impresas de los mismos a disposición del público.diversos documentos presupuestarios. La Encuesta En otros casos, no se identifica claramente cuándode Presupuesto Abierto se basa en estos criterios, se colocó un documento presupuestario en lapero también reconoce que no todos los países se página web del gobierno, por lo que resulta difícilencuentran en condiciones de satisfacerlas actual- determinar si se hizo público en el plazo que utilizamente. Es por ello que la Encuesta de Presupuesto como criterio la Encuesta de Presupuesto Abierto.Abierto distingue entre aquellos gobiernos quepublican los documentos dentro de un plazo ra- A continuación se describen algunos ejemplos dezonable y los que lo hacen con tanta posterioridad barreras para tener acceso a los documentos presu-al plazo recomendado, que el acceso público a los puestarios en los países incluidos en la Encuesta dedocumentos prácticamente carece de valor. Por Presupuesto Abierto 2010. A pesar de las barreras,ejemplo, pese a que las directrices sobre mejores la Encuesta clasificó todos los documentos men-prácticas recomiendan que el Informe de fin de año cionados como que están a disposición del público.y el Informe de auditoría se publiquen dentro de losseis meses posteriores a la culminación del ejercicio ɆɆEn Kenia, la Propuesta de Presupuesto delpresupuestario, la Encuesta de Presupuesto Abierto Ejecutivo se encuentra disponible por una cuotapermite un máximo de dos años de plazo para la de aproximadamente 125 dólares EE.UU. Elpublicación de estos documentos como criterio documento no se publica en ningún sitio webpara considerarlos a disposición del público. Una del gobierno; sin embargo, puede accederselista completa de plazos para cada uno de los ocho a copias del documento gratuitamente en lasinformes presupuestarios clave se encuentra en la bibliotecas públicas y en las taquillas de infor-Guía para el Cuestionario de Presupuesto Abierto mación pública en todo el país.2010 en el sitio web del IBP (véase el recuadro 4). ɆɆEn Zambia, la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo está disponible por una cuota de 20 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • aproximadamente 50 dólares EE.UU. Sin em- El IBP considera que muchos de los problemas bargo, las copias de la propuesta escasean y en descritos no existirían si los gobiernos tan sólo ocasiones no se encuentra disponible para su publicaran sus documentos presupuestarios en sus compra, incluso por aquellos que pueden per- sitios web (y se aseguraran de que éstos funcionan mitirse el lujo de pagar la cuota. La Propuesta correctamente). de Presupuesto del Ejecutivo no se publica en ningún sitio web del gobierno. Pese a que la Encuesta de Presupuesto Abierto 2010 clasifica todos los documentos mencionados en losɆɆEn Malí, el público puede examinar copias ejemplos anteriores como “disponibles”, clara- impresas de los documentos presupuestarios mente algunos se encuentran más “disponibles” en una biblioteca pública nacional sin costo que otros. En ediciones futuras de la Encuesta, alguno, pero quienes deseen obtener una copia el IBP tiene la intención de establecer y aplicar personal deben pagar el costo de fotocopiarlos. criterios más refinados respecto de lo que con- Dado que en Malí la Propuesta de presupuesto stituye un documento “disponible del público”, del Ejecutivo y los documentos presupuestarios para garantizar que se capten todos los matices en de respaldo comprenden más de 1,000 pági- torno al concepto de la disponibilidad, así como nas, fotocopiarlos en su totalidad puede costar para asegurar la comparabilidad real entre los más de 100 dólares EE.UU. -en un país con un países sobre esta cuestión. Es posible que una vez ingreso per cápita de aproximadamente 1,200 se hayan definido estos criterios, los países que dólares EE.UU. Los documentos no se publican aún registran prácticas como las que se describen en ningún sitio web del gobierno. arriba no puedan ser clasificados como países que ponen ciertos documentos “ disponible al público.”ɆɆEn Malawi, la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo se encuentra disponible de forma Estructura de este informe gratuita en la oficina del Ministerio de Finanzas el día que se presenta el presupuesto ante la leg- El resto de este informe se divide en los siguientes islatura. Sin embargo, suele ocurrir que no hay capítulos. El capítulo II presenta los resultados suficientes ejemplares del documento para satis- generales correspondientes al año examinado más facer la demanda. La Propuesta de Presupuesto reciente. El capítulo III describe los cambios del Ejecutivo no se publica en ningún sitio web registrados en las calificaciones OBI entre las tres del gobierno. ediciones de la Encuesta de Presupuesto Abierto. En el capítulo IV se evalúa la fuerza relativa deɆɆEn Albania, la Propuesta de Presupuesto las legislaturas y las ISAs, y las oportunidades del Ejecutivo se publica en la página web del con las que cuenta el público para participar en la Ministerio de Finanzas cuando el documento toma de decisiones presupuestarias. El capítulo se presenta ante la legislatura. Sin embargo, el V presenta recomendaciones sobre medidas que ministerio retira el documento de su sitio web pueden conducir a mejoras inmediatas en la trans- cuando se lo aprueba, y no archiva las propuestas parencia presupuestaria, así como aquellas que de años anteriores. pueden iniciarse de inmediato, pero que quizás sólo rindan fruto a largo plazo. El Apéndice AɆɆEn Mongolia, la ISA publica los Informes de ofrece una breve descripción de los cambios que Auditoría en su página web; sin embargo, el sitio se produjeron en varios países en los que la trans- no estuvo funcionando durante casi un año du- parencia mejoró o se deterioró significativamente rante el período de investigación de la Encuesta. en los últimos años. • 21
  • 22 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • CAPÍTULO II: Resultados del Índice de Presupuesto Abierto 2010 Este capítulo presenta los resultados del OBI 2010 y consta de cuatro partes. I. Las calificaciones generales del OBI 2010 recibidas por los países II. Ejemplos ilustrativos del tipo de información presupuestaria que los gobiernos no facilitan III. Una mirada más profunda para ver cómo les fue a los países en cuanto a los ocho documentos presupuestarios evaluados por la Encuesta, centrándonos en identificar si los documentos fueron publicados o no IV. Un análisis sobre cómo las diversas características de los países, tales como los niveles de ayuda que reciben de la cooperación internacional o su dependencia de los hidrocarburos como fuente de ingresos, corresponden con sus puntuaciones OBI 2010 Las calificaciones generales revelan la falta La calificación promedio del OBI 2010 de los países de transparencia presupuestaria encuestados fue de 42. En otras palabras, en pro- medio, la mayoría de países facilitó menos de la La Encuesta de Presupuesto Abierto 2010 revela mitad de la información presupuestaria necesaria que el público en la mayoría de los 94 países eval- para ser transparente. uados sólo cuenta con un acceso limitado a la in- formación más básica sobre los ingresos y gastos La Tabla 1 divide a los países en las cinco cat- de sus gobiernos y, por tanto, con una capacidad egorías OBI y muestra lo siguiente:McKay Savage limitada para entender o influir en las prioridades presupuestarias de los mismos. ɆɆSólo 20 de los 94 países (el 21 por ciento) in- cluidos en la Encuesta de Presupuesto Abierto 2010 ofrecen a sus ciudadanos suficientes datos 23
  • presupuestarios para que éstos puedan realizar ni siquiera se hace pública. Estos 22 países son: un análisis exhaustivo y lograr una comprensión Arabia Saudita, Argelia, Bolivia, Burkina Faso, de sus presupuestos nacionales. Estos son los Camboya, Camerún, Chad, China, Fiji, Guinea países que publican cantidades significativas o Ecuatorial, Honduras, Irak, Níger, Nigeria, extensas de información. República Democrática del Congo, República Dominicana, República de Kirguiz, Ruanda,ɆɆMuchos de los países que publican los mayores Santo Tomé y Príncipe, Senegal, Sudán y Vietnam. niveles de información presupuestaria son Tres de estos países (Guinea Ecuatorial, Santo países desarrollados occidentales; sin embar- Tomé y Príncipe, y Fiji) no publican ninguna de go, también pertenece a este grupo Sudáfrica, la información presupuestaria que evalúa el OBI. que recibió la puntuación OBI 2010 más alta. También resulta interesante que varios países de ingresos relativamente bajos, como la India, No sorprende encontrar a muchos de los países Sri Lanka, y Ucrania, brindaron un nivel de en estas categorías ya que son países en los que información considerable. con frecuencia se han identificado problemas de gobernanza. Sin embargo, algunos, como China, el país más poblado del mundo, o Arabia Saudita,ɆɆAproximadamente una tercera parte de los países un país de ingresos relativamente altos, clara- (33 de los 94) estudiados ofrece alguna infor- mente tienen la capacidad o los recursos institu- mación y registra una puntuación entre 41 y 60 cionales para suministrar más información so- en el OBI. Los sistemas presupuestarios de estos bre el presupuesto si así lo decidieran. Además, países no deben considerarse cerrados, aunque podría esperarse de países como Ruanda (que sí es necesario que mejoren considerablemente muchos expertos citan como un modelo para el antes de que pueda darse en ellos un verdadero desarrollo) y Nigeria, país rico en petróleo, que debate público y una comprensión real de las alcanzaran una mayor puntuación en materia políticas y prioridades del presupuesto. de transparencia presupuestaria, y se esperaría que a Irak, que está estrenando su democracia,ɆɆSe podría haber esperado que algunos países le fuera por lo menos igual de bien que el recién desarrollados que se ubicaron en esta categoría, democratizado Afganistán. como Italia y Portugal, contaran con sistemas presupuestarios más abiertos. También hay Categorías clave de algunas sorpresas positivas en esta categoría como, por ejemplo, Mongolia, país que en un información ausente corto período de tiempo ha pasado de ser un país que publicaba información escasa sobre el presupuesto a uno que brinda una información El tipo de información que los documentos mucho más completa (fue por pocos puntos que presupuestarios del gobierno no proporcionan su puntuación no lo colocó en la categoría del suele ser importante. Por ejemplo, casi la mitad nivel de “información suficiente.” de la población mundial -más de tres billones de personas- vive con menos de 2.50 dólares EE.UU.ɆɆEn una pluralidad de países (41 de 94), la cantidad por día. Para estas personas, el presupuesto de de información proporcionada es muy deficiente. su país tiene una función redistributiva para Esto incluye 19 países en los que únicamente se combatir la pobreza. Sin embargo, sólo 17 de proporciona información mínima, así como 22 los 94 países evaluados en el OBI 2010 proveen países en los que es escasa o nula. En 21 de estos 22 información exhaustiva sobre las políticas des- países la Propuesta de presupuesto del Ejecutivo tinadas a combatir la pobreza, y muchos de ellos 24 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • TABLA 1.DISTRIBUCIÓN DE LOS PAÍSES SEGÚN SUS PUNTUACIONES OBI 2010 NÚMERO CALIFICACIONES OBI DE PAÍSES PAÍSES INFORMACIÓN EXTENSA Estados Unidos, Francia, Nueva Zelanda, Noruega, (Calificaciones OBI entre 7 Reino Unido, Sudáfrica, Suecia, 81-100) SUFICIENTE Alemania, Brasil, Chile, Colombia, Corea del Sur, (Calificaciones OBI 13 Eslovenia, España, India, Perú, Polonia, República entre 61-80) Checa, Sri Lanka, Ucrania Argentina, Azerbaiyán, Bangladesh, Bosnia e Herzegovina, Botswana, Bulgaria, Costa Rica, ALGUNA Croacia, Egipto, Eslovaquia, Filipinas, Georgia, (Calificaciones OBI Ghana, Guatemala, Indonesia, Italia, Jordania, entre 41-60) 33 Kenia, Malawi, Macedonia, México, Mongolia, Namibia, Nepal, Portugal, Papúa Nueva Guinea, Rumania, Rusia, Serbia, Tailandia, Tanzania, Turquía, Uganda Afganistán, Albania, Angola, Ecuador, El Salvador, MÍNIMA Kazajstán, Líbano, Liberia, Malasia, Malí, (Calificaciones OBI entre 19 Marruecos, Mozambique, Nicaragua, Pakistán, 21-40) Timor Oriental, Trinidad y Tobago, Venezuela, Yemen, Zambia Arabia Saudita, Argelia, Bolivia, Burkina Faso, Camboya, Camerún, Chad, China, Fiji, Guinea POCA Ecuatorial, Honduras, Irak, Níger, Nigeria, (Calificaciones OBI entre 22 República Democrática del Congo, República 0-20) Dominicana, República de Kirguiz, Ruanda, Sao Tomé y Príncipe, Senegal, Sudán, Vietnamson países en los que sólo una pequeña parte de información que podría ayudar a explicar la relaciónla población sufre de pobreza extrema. entre el presupuesto del gobierno y sus políticas y objetivos macroeconómicos. Además, los datosCon frecuencia, los presupuestos gubernamen- sobre los productos y resultados esperados y ob-tales no sólo carecen de información sobre los tenidos generalmente se encuentran ausentes enprogramas para la pobreza, sino también de otra los informes presupuestarios. Esta información 25
  • es importante para aquellos que estén interesados información sobre las actividades cuasi-fiscales enen el seguimiento de los efectos del presupuesto. sus propuestas presupuestarias.Además, hay muy poca transparencia sobre las Los pasivos contingentes son deudas que el gobi-actividades que ocurren “fuera del presupuesto.” erno puede deber, pero cuya existencia y el costoLos fondos extrapresupuestarios son las transac- total dependerá de acontecimientos futuros. Porciones del gobierno que no suelen ser gestionadas a ejemplo, un gobierno puede garantizar un préstamo,través del proceso presupuestario anual y no están pero sólo será responsable de efectuar el pago si elsujetas al mismo nivel de información, regulación, beneficiario del préstamo no lo hace. Las pensionesni auditoría que otras transacciones públicas. y las garantías del gobierno son formas comunes deSin embargo, los lineamientos sobre las mejores pasivos contingentes. La reciente crisis económicaprácticas recomiendan que la información sobre mundial ha puesto a la luz el financiamiento queestos fondos se incluya en el presupuesto. Los los gobiernos han proporcionado a los bancosfondos extrapresupuestarios tradicionalmente privados y empresas afectadas por la crisis. Aunquehan incluido las pensiones o los fondos de seguri- las decisiones de los gobiernos de ofrecer ayudadad social, empresas paraestatales, y los fondos a las empresas privadas se tomaron en ausenciadiscrecionales o secretos. Recientemente también de una obligación jurídica por parte del gobiernohan incluido ayuda de los donantes, fondos de hacia las empresas beneficiarias de la ayuda, losla privatización, y las modalidades de asociacio- gobiernos están legalmente obligados a cubrir losnes público-privadas. En promedio, los fondos préstamos contraídos por las empresas privadas yextrapresupuestarios representan casi el 40 por públicas que el gobierno haya garantizado. El OBIciento del gasto del gobierno central en los países 2010 informa que sólo 11 gobiernos ofrecen extensaen transición y en desarrollo. Sin embargo, el OBI información en sus propuestas presupuestarias2010 reporta que 41 de los 94 países encuestados sobre sus pasivos contingentes, mientras que 55no proporcionan ninguna información sobre los gobiernos no la ofrecen.fondos extrapresupuestarios en su Propuesta dePresupuesto del Ejecutivo. La escasez de información sobre los fondos extra- presupuestarios, actividades cuasi-fiscales y losLas actividades cuasi-fiscales son todas las activi- pasivos contingentes significa que una gran partedades emprendidas por las empresas de propiedad de las actividades gubernamentales se llevan a caboestatal, y en ocasiones por empresas del sector sin control. Así, el público es incapaz de visualizarprivado con la dirección del gobierno, en las que el verdadero panorama fiscal del gobierno.los precios son menores de lo normal o de la “tasade mercado”. Los ejemplos incluyen los préstamosbancarios subsidiados que ofrece el banco central u Resultados relacionadosotros bancos estatales, así como servicios públicos no con los documentoscomerciales prestados por las empresas estatales. Enlos últimos años ha habido un mayor énfasis en quelos gobiernos tengan un presupuesto equilibrado y Los resultados del OBI 2010 muestran si los paísesun bajo nivel de deuda. Tales prescripciones podrán publican ocho documentos presupuestarios básicosincrementar los incentivos de los gobiernos para y la calidad de la información contenida en ellos.utilizar las actividades cuasi-fiscales que ocultan En esta sección se examina la publicación de estosel verdadero costo de sus políticas, haciendo lucir documentos y su exhaustividad.su posición fiscal mejor de lo que es en realidad. ElOBI 2010 informa que 69 países no proporcionan 26 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • Muchos documentos no se encuentran a dis- TABLA 2.posición del público MUCHOS DOCUMENTOSLa Encuesta de Presupuesto Abierto 2010 halló quecuando se toman en cuenta todos los documen- PRESUPUESTARIOS NOtos de todos los países, el 42 por ciento -o casi la ESTÁN DISPONIBLESmitad- de los informes presupuestarios clave quese consideran ni siquiera estaban a disposición PORCENTAJE DE PAÍSESdel público. DOCUMENTO QUE NO LO PUBLICAN DOCUMENTOLa Tabla 2 muestra que ningún documento es PRELIMINAR 65%publicado en todas partes y varios documentosse publican en tan sólo una minoría de países. PROPUESTA DEEl Presupuesto Aprobado es el documento con PRESUPUESTO 23%mayor frecuencia de publicación: sólo el 13 por DEL EJECUTIVOciento de los países encuestados no lo emitían.Aproximadamente uno de cada cuatro países no PRESUPUESTO CIUDADNO 83%hace pública la Propuesta de Presupuesto delEjecutivo, los Informes Entregados Durante el PRESUPUESTOAño, o el Informe de Fin de Año. En estos países, el APROBADO 13%público tiene, en el mejor de los casos, sólo escasainformación sobre las políticas presupuestarias INFORMESpropuestas por el Poder Ejecutivo, cómo se está ENTREGADOS 25%ejecutando el presupuesto durante el año, y cómo, DURANTE EL AÑOen última instancia, se gastaron los fondos públicos REVISIÓN DEy se recaudaron los ingresos. MITAD DE AÑO 70%Dos de cada tres países no emiten un Documento INFORME DEPreliminar ni hacen pública una Revisión de Mitad FIN DE AÑO 22%de Año. Cinco de cada seis países no publican unPresupuesto Ciudadano. INFORME DE AUDITORÍA 35%Muchos de los documentos inéditos se producenpero para fines internosLa mayoría de los documentos presupuestarios queno publican los gobiernos ni siquiera se producen.En estos casos, no sólo el público sino también el constreñida. Por esa razón, su capacidad parapropio gobierno es incapaz de entender los aspectos hacer las correcciones necesarias, por ejemplo,clave del panorama presupuestario. Por ejemplo, también es limitada.en 11 países no se producen Informes EntregadosDurante el Año, y en 40 países no se producen Asimismo, si un documento no se produce, lasRevisiones de Mitad de Año. En estos países, la barreras para mejorar la transparencia presupu-comprensión del propio gobierno de cómo se está estaria son altas. Probablemente resulte necesa-ejecutando el presupuesto es significativamente rio convencer a los países de que vale la pena el 27
  • esfuerzo de producir los documentos, y quizás sea propósitos internos, mientras que la mayoría denecesario crear la infraestructura institucional que los documentos presupuestarios producidos porpermita elaborarlos. los países de más baja puntuación no se ponen a disposición del público.6 Dicho de otro modo, losSin embargo, un porcentaje sorprendentemente países con baja calificación (calificación OBI 2010alto de los documentos son producidos por los entre 0 y 20) podrían mejorar substancialmente susgobiernos, pero se utilizan sólo para propósitos niveles de transparencia presupuestaria si simple-internos. De los documentos del presupuesto que los mente comenzaran a publicar los documentos quegobiernos encuestados no publican, el 42 por ciento ya producen.sí se producen.5 En estos casos, las barreras paramejorar la transparencia presupuestaria son másbajas. La cuestión en estos casos es convencer a los ¿Qué tan exhaustivos son los informes quepaíses de que estos documentos internos deben se publican?hacerse públicos. En cuanto a los diversos documentos presupu-Los datos presentados en el gráfico 1 indican que, a estarios que sí se hacen públicos, la cantidad deexcepción del Presupuesto Ciudadano, con frecuen- información promedio que se provee varía consid-cia, cada uno de los documentos presupuestarios se erablemente. Cuando el Documento Preliminar,producen pero no se hacen públicos. Cabe señalar el Presupuesto Aprobado, el Presupuestoque los 22 países que no publican la Propuesta Ciudadano y los Informes Entregados Durantede Presupuesto del Ejecutivo sí lo producen para el Año se publican, típicamente suelen of-fines internos. Del mismo modo, en la mayoría de recer extensa información (véase la Tabla 3).los casos en los que los países no hacen públicosu Presupuesto Aprobado, Informe de Auditoría,o Informe de Fin de Año, estos documentos seelaboran para fines internos.Es de particular interés el hecho de que las dife-rencias entre los países que se ubican en diferentescategorías OBI son bastante modestas cuando setrata de la producción de documentos. Por ejem-plo, los países con mejor calificación producen el93 por ciento de los documentos, mientras quelos países con las peores calificaciones produ-cen el 73 por ciento de todos los documentos. Lagran diferencia entre los países incluidos en lasdiferentes categorías OBI está en que los docu-mentos son puestos a disposición del público. Lomás espectacular es que ni un solo documentoproducido por los países de puntuación alta (califi-cación OBI 2010 entre 81 y 100) se utiliza sólo para5 En conjunto, los 94 gobiernos participantes publican 436 de los 752documentos presupuestarios (aproximadamente el 58 por ciento) cuyadisponibilidad es evaluada por la Encuesta. De los 316 documentosque no se publican, 134 (el 42 por ciento) se producen pero se utilizan 6 De los países que obtuvieron calificaciones OBI entre 0 y 20,sólo para propósitos internos. alrededor del 60 por ciento de los documentos producidos no se hicieron públicos. 28 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • GRÁFICO 1. GOBIERNOS PRODUCEN MUCHOS DOCUMENTOS PRESUPUESTARIOS CLAVE PERO NO LOS PUBLICAN 9 9 12 24 NO PRODUCIDO 73 DISPONIBLE PARA USO INTERNO 61 DISPONIBLE AL PÚBLICOINFORME DE INFORME DEAUDITORÍA FIN DE AÑO 2 11 10 40 12 82 26 71 28REVISIÓN DE INFORMES ENTREGADOS PRESUPUESTOMITAD DE AÑO DURANTE EL AÑO APROBADO 0 22 34 77 27 72 1 33 16PRESUPUESTO PROPUESTA DE DOCUMENTOCIUDADNO PRESUPUESTO DEL EJECUTIVO PRELIMINAR 29
  • TABLA 3. Características de los LOS DOCUMENTOS países y la transparenciaPRESUPUESTARIOS presupuestariaPUBLICADOS VARÍAN ENCUANTO A LA CANTIDAD DE ¿Qué caracteriza a los países que obtienen una puntuaciónINFORMACIÓN QUE PROVEEN alta o baja en el OBI? No intentamos responder a esta pregunta completamente, pero sí analizar una serie de características clave de los países para ver cómo se cor- relacionan con la transparencia presupuestaria7 SUB-PUNTUACIONES OBI PROMEDIO DE DOCUMENTO PAÍSES QUE PUBLICAN En gran medida, las correlaciones esperadas son ciertas. Como era de esperar, y también lo confirmó la Encuesta DOCUMENTO PRELIMINAR 81 2008, los países de bajo rendimiento en el OBI 2010 suelen tener bajos niveles de ingresos, se encuentran en África y el PROPUESTA DE 58 Oriente Medio, dependen de la ayuda exterior, dependen de PRESUPUESTO DEL los ingresos de la venta de hidrocarburos, y en muchos casos EJECUTIVO tienen sistemas de gobierno autoritarios o híbridos. Muchas de estas relaciones se superponen ya que, por ejemplo, los PRESUPUESTO 86 CIUDADANO países del África subsahariana tienden a ser pobres y también tienden a ser más dependientes de la ayuda. PRESUPUESTO APROBADO 80 Sin embargo, existen importantes excepciones a estas cor- INFORMES ENTREGADOS 76 relaciones o relaciones generales. Es decir, como se explica a DURANTE EL AÑO continuación, la transparencia presupuestaria se ha logrado en una gran variedad de contextos nacionales. REVISIÓN DE 63 MITAD DE AÑO Relación entre la transparencia y el ingreso INFORME DE FIN DE AÑO 42 La Encuesta de Presupuesto Abierto 2010 indica que los países INFORME DE AUDITORÍA 52 que son muy transparentes en sus presupuestos en general son países de ingresos altos, mientras que los países que carecen de transparencia en general tienen bajos niveles de ingresosPor el contrario, los gobiernos que publican la Propuesta (véase la Tabla 4). Este no es un hallazgo inesperado ya quede Presupuesto del Ejecutivo y la Revisión de Mitad de Año los países de ingresos altos suelen ser los países que tienenproporcionan, en promedio, solamente tres quintas partes sistemas de gestión de las finanzas públicas bien establecidos,de la información requerida por el OBI. El Informe de fin mientras que los países que son muy pobres no suelen tenerde año y el Informe de Auditoría que son publicados son los sistemas de gestión de las finanzas públicas maduros.menos completos de todos ya que ofrecen la mitad o menosde la información requerida. Sin embargo, no existe ningún vínculo entre ingresos bajos y las malas prácticas de transparencia que sea inevitable: los países de bajos ingresos pueden alcanzar niveles relativamente altos de transparencia presupuestaria. Como se muestra también 7 El IBP ha encargado estudios para evaluar estas correlaciones de manera más rigurosa y los resultados de dichos estudios se publicarán en breve. 30 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • en la Tabla 4, los países que facilitan “alguna” información carburos (sólo 26 de 100) es mucho menor que el promediopresupuestaria, en promedio, no son mucho más ricos que de las puntuaciones OBI de los países que son dependienteslos países proveedores de información “mínima” o “poca”. de los ingresos de la venta de minerales o que no son depen-Además, los países acomodados como Guinea Ecuatorial (PIB dientes de los ingresos de la venta de los recursos naturales.per cápita ajustado por paridad de poder de compra de losEE.UU. $ 18,600 en 2009), Arabia Saudita (23,221 dólares), Los estudios que hablan sobre la “maldición del petróleo” hanTrinidad y Tobago (19,818 dólares) y Malasia ($ 13,770) recibi- demostrado que los regímenes de hidrocarburos, especialmenteeron puntuaciones muy bajas en el OBI 2010. Por el contrario, los que son autocracias, son particularmente susceptibles aciertos países de bajos ingresos como la India (PIB per cápita la corrupción debido a la naturaleza y al tamaño del flujo dede 2,941 dólares), Sri Lanka (4,769 dólares) y Ucrania (6,340 ingresos.8 En estos países, existe una mayor necesidad dedólares) obtuvieron resultados relativamente buenos. que los presupuestos sean transparentes y los hallazgos de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2010 sobre el estado funestoRelación entre transparencia y región geográfica de la transparencia presupuestaria son de gran preocupación.Los Estados Unidos y países de Europa Occidental reciben TABLA 5.las calificaciones promedio más altas en el OBI 2010 (véaseCuadro 5). Las regiones del mundo con muy bajos niveles de LAS CALIFICACIONES DEL OBItransparencia presupuestaria son el Medio Oriente y Áfricadel Norte y África subsahariana. Las otras cuatro regiones 2010 VARÍAN POR REGIÓNdel mundo -Asia Oriental y el Pacífico, Europa Oriental yAsia Central, América Latina y el Caribe, y Asia del Sur– se NÚMEROencuentran en medio. DE PAÍSES CALIFICACIÓN INCLUIDOS EN OBI PROMEDIO REGIÓN EL OBI 2010 2010Estas tendencias promedio ocultan algunas excepciones intere-santes. Algunos países de estas regiones reciben puntuaciones ASIA ORIENTAL 13 42mucho más altas en el OBI 2010 que la puntuación promedio Y EL PACÍFICOpara su región. Por ejemplo, dos países en Medio Oriente y EUROPA ORIENTALÁfrica del Norte -Jordania (puntuación OBI de 50) y Egipto 18 52 Y ASIA CENTRAL(puntuación OBI de 49)- recibieron puntuaciones que son másdel triple de las puntuaciones promedio de los demás países de AMÉRICA LATINAesta región en el OBI 2010. Del mismo modo, algunos países 16 43 Y EL CARIBEde África subsahariana -como Sudáfrica (puntuación OBI de92), Uganda (55), Namibia (53) y Botswana (51)- recibieron ORIENTE MEDIO Y 8 23 ÁFRICA DEL NORTEpuntuaciones que son considerablemente más del doble de lamedia de los demás países de esta región. Además, países como ASIA DEL SUR 6 48Chile (puntuación OBI de 72), Corea del Sur (71) y Eslovenia(70) recibieron puntuaciones comparables a las puntuaciones ÁFRICA 24 28medias de los EE.UU. y países de Europa Occidental. SUBSAHARIANA EUROPARelación entre la transparencia y la dependencia de OCCIDENTAL 9 74ingresos por extracción de recursos naturales Y LOS EE.UU.De los 94 países incluidos en la Encuesta de Presupuesto Abierto2010, 14 países dependen en gran medida de los ingresos de laventa de minerales y 24 países dependen en gran medida de 8 Véase, por ejemplo, Ross, Michael, “Does Oil Hinder Democracy?,” World Politics, Volumen 53, Número 3, abril 2001, pp. 325-361.los ingresos de la venta de hidrocarburos. La Encuesta 2010 (http://www.fdburma.org/english_datas/article/does_oil_hinder_de-constata que la puntuación OBI promedio de los países que mocracy.pdf ); y Kolstad, Ivar and Arne Wiig, “Transparency in Oil 31 Rich Economies” U4 ISSUE 2:2007. (http://www.cmi.no/publications/dependen fuertemente de los ingresos de las ventas de hidro- file/2817-transparency-in-oil-rich-economies.pdf ).
  • TABLA 6.LOS PAÍSES QUE DEPENDEN DE LA EXTRACCIÓN DEHIDROCARBUROS TIENDEN A SER MENOS TRANSPARENTES DEPENDENCIA DE LOS NÚMERO CALIFICACIONES RECURSOS NATURALES DE PAÍSES PROMEDIO OBI PAÍSES Botswana, Chile, Ghana, Jordania, Liberia, MINERALES (carbón, Mongolia, Namibia, Papúa Nueva Guinea, cobre, diamantes, oro, 13 49 platino, plata o estaño) Perú, República Democrática del Congo, República de Kirguiz, Sudáfrica, Zambia Angola, Arabia Saudita, Argelia, Azerbaiyán, Bolivia, Camerún, Chad, Colombia, Ecuador, Guinea Ecuatorial, HIDROCARBUROS 24 26 Indonesia*, Irak, Kazajstán, México, Nigeria, Noruega, Rusia, Santo Tomé y Príncipe, Sudán, Timor-Leste, Trinidad y Tobago, Venezuela, Vietnam, Yemen NO DEPENDIENTES Otros DE RECURSOS 57 48 * Indonesia es también productor de minerales, pero su dependencia (i) Una proporción promedio de ingresos fiscales generados por de la producción de petróleo es más importante. hidrocarburos o minerales es de al menos 25 por ciento de los ingresos fiscales totales durante el período 2000-2005 o Fuente: Los países están clasificados según los lineamientos de la Guía sobre la transparencia del ingreso 2007 del FMI (ii) Una proporción promedio de ingresos generados por la exportación de hidrocarburos o minerales es de al menos 25 por ciento de los Los países son considerados ricos en hidrocarburos o en recursos ingresos por exportación totales durante el período 2000-2005. minerales con base en los siguientes criterios: Relación entre la transparencia y la ayuda internacional LOS RESULTADOS GLOBALES 94 42 Los países que reciben una cantidad importante de ayuda de los donantes tienden a recibir puntuaciones bajas en el OBI 2010. Dieciocho de los 94 países incluidos en la EncuestaUna vez más, sin embargo, existen excepciones a la correlación 2010 reciben ayuda de los donantes la cual representa másgeneral entre la transparencia y las características de los países del 10 por ciento de su ingreso nacional bruto; estos paísesexaminados. Algunos países que dependen fuertemente de recibieron una calificación promedio OBI 2010 de 30. Catorcelos ingresos de la venta de hidrocarburos -como Colombia países reciben ayuda de los donantes la cual representa entre(calificación OBI de 61), México (52) e Indonesia (51)- reci- el 5 y el 10 por ciento de su ingreso nacional bruto; estos paísesbieron puntuaciones del OBI 2010 que son más del doble de la reciben una calificación OBI media de 31.calificación promedio recibida por todos los demás países queson dependientes de los ingresos de la venta de hidrocarburos. Ambas categorías de países dependientes de la ayuda interna- cional obtuvieron resultados significativamente peores que los países que no son dependientes de la ayuda. Cincuenta y un países incluidos en la Encuesta de 2010 reciben ayuda 32 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • la cual representa menos del cinco por ciento de su ingreso ación de la relación entre la clasificación de un país comonacional bruto; estos países recibieron una puntuación pro- una “democracia” con base en su calificación en el Índice demedio OBI 2010 de 44. Democracia y su nivel de transparencia con base en el OBI 2010, no es una evaluación de los mismos criterios.Esta es un área donde los resultados difieren ligeramente delos resultados de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2008. GRÁFICA 2.En la encuesta anterior, los países más dependientes de laayuda sí recibieron puntuaciones más bajas que los países DEMOCRACIAS CON MÁSmoderadamente dependientes de la ayuda, y la diferencia PROBABILIDADES DE SERentre las puntuaciones de los países dependientes y los paísesno dependientes de la ayuda fue incluso mayor.9 TRANSPARENTESRelación entre la transparencia y la democracia 80 72La Encuesta de Presupuesto Abierto 2010 indica que los paísesque tienen gobiernos democráticos reciben en promedio pun-tuaciones OBI mucho más altas que los países que no tienen 60gobiernos democráticos. Para los propósitos de esta evalu- 51ación, se utiliza el Índice de Democracia 2008 del EconomistIntelligence Unit; este Índice coloca a los países en cuatro 40categorías en función de sus niveles de democracia. Según el 36Índice de Democracia, democracias plenas tienen eleccioneslibres y justas, instituciones gubernamentales que funcionanbien y sus ciudadanos puedan participar libremente en la 20 17esfera política. Las democracias imperfectas se caracterizanpor tener niveles más bajos de participación política que lasdemocracias plenas y su cultura democrática suele ser débil. 0Los regímenes híbridos carecen de la participación política PLENAS IMPERFECTAS REGÍMENES HÍBRIDOS REGÍMENES AUTORITARIOSnecesaria y de las instituciones gubernamentales efectivas paraser clasificados como democracias. Por último, los regímenes DEMOCRACIAS SISTEMAS NO-DEMOCRATICOSautoritarios no llevan a cabo elecciones creíbles; también Fuente: Índice de Democracia 2008 del Economist Intelligence Unittienen bajos niveles de participación política e institucionesgubernamentales ineficientes. La Encuesta de Presupuesto Abierto 2010 incluye 14 países que se clasifican como democracias “plenas” por el Índice deAunque puede parecer que la democracia y la transparencia Democracia; estos países recibieron una calificación promedioson en cierta medida tautológicas, los indicadores especí- OBI de 72 sobre 100. La Encuesta también incluye 33 paísesficos evaluados por el Índice de Democracia y el Índice de que se clasifican como democracias “imperfectas”; estos paísesPresupuesto Abierto son diferentes. Por lo tanto, una evalu- recibieron una puntuación promedio de 51 en el OBI 2010.9 La Encuesta 2008 encontró que los países en los que la ayuda de los Veinticinco países de la encuesta se clasifican como regímenesdonantes representaba más del 10 por ciento de su producto interno “híbridos” y recibieron una puntuación promedio de 36, quebruto recibieron en general la calificación promedio más baja en elOBI (16 países en esta categoría obtuvieron una calificación promedio es más del doble de la puntuación promedio recibida por losen el OBI 2008 de 21 por ciento). La Encuesta 2008 también reportó 21 países que se clasifican como regímenes “autoritarios” losque de los 13 países en los que la ayuda internacional representabanentre el 5 y 10 por ciento de su producto interno bruto recibieron una cuales recibieron una puntuación promedio de 17 sobre 100calificación promedio en el OBI de 33 por ciento o mayor. Cuarenta y en el OBI 2010.10 •nueve países incluidos en la Encuesta 2008 recibieron ayuda interna-cional que representaba menos del cinco por ciento de su productointerno bruto; estos países recibieron una calificación promedio OBI 10 El Índice de Democracia 2008 no incluye un país, Santo Tomé y2008 de 42 por ciento. Príncipe, que sí está incluido en el OBI 2010 33
  • CALIFICACIONES OBI 2010 SUECIA 83 NORUEGA 83 BOSNIA E HERZEGOVINA 44 CROACIA 57 ESLOVENIA 70 REINO UNIDO 87 MACEDONIA 49 FRANCIA 87 ALBANIA 33 ITALIA 58 ESPAÑA 63 ESTADOS UNIDOS 82 PORTUGAL 58 LÍBANO 32 JORDANIA 50 NICARAGUA 37 MARRUECOS 28 COSTA RICA 47 ALGERIA 1 MÉXICO 52 REPÚBLICA DOMINICANA 14 EGIPTO 49 CHAD 0 GUATEMALA 50 NÍGER 3 EL SALVADOR 37 TRINIDAD Y TOBAGO 33 SENEGAL 3 NO ENCUESTADOS VENEZUELA 34 HONDURAS 11 MALÍ 35 LIBERIA 40 COLOMBIA 61 INFORMACIÓN EXTENSA BURKINA FASO 5(CALIFICACIONES OBI ENTRE 81-100) ECUADOR 31 GHANA 54 PERÚ 65 NIGERIA 18 SAO TOMÉ Y PRÍNCIPE 0 SUFICIENTE (CALIFICACIONES OBI BOLIVIA 13 CAMERÚN 2 ENTRE 61-80) GUINEA ECUATORIAL 0 REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO 6 ALGUNA (CALIFICACIONES OBI CHILE 72 BRASIL 71 ANGOLA 26 ENTRE 41-60) NAMIBIA 53 ARGENTINA 56 MÍNIMA(CALIFICACIONES OBI ENTRE 21-40) POCA 34 (CALIFICACIONES OBI ENTREINTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP 0-20)
  • ALEMANIA 68 ESLOVAQUIA 57 RUMANIA 59 POLONIA 64 SERBIA 54 BULGARIA 56 RUSIA 60 REPÚBLICA CHECA 62 UCRANIA 62 TURQUÍA 57 GEORGIA 55 AZERBAIYÁN 43 KAZAJSTÁN 38 REPÚBLICA DE KIRGUIZ 15 MONGOLIA 60 AFGANISTÁN 21 CHINA 13 COREA DEL SUR 71 TAILANDIA 42 ARGELIA CAMBOYA 15 VIETNAM 14 FILIPINAS 55 IRAK 0 MALASIA 39 YEMEN 25 ARABIA SAUDITA 1 INDONESIA 51 SUDÁN 8 KENIA 49 TIMOR ORIENTAL 34 PAPÚA NUEVA GUINEA 57 UGANDA 55 RUANDA 11 TANZANIA 45 MALAWI 47 BANGLADESH 48 FIJI 0 MOZAMBIQUE 28 SRI LANKA 67A 53 ZAMBIA 36 NEPAL 45 BOTSWANA 51 INDIA 67 PAKISTÁN 38 SUDÁFRICA 92 35 NUEVA ZELANDA 90
  • 36 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • CAPÍTULO III: Cambios a lo largo del tiempo La Encuesta 2010 marca la tercera vez que el IBP y sus contrapartes han aplicado este instrumento de investigación. Aunque el periodo de tiempo abarcado es algo limitado -las demás encuestas se realizaron en 2006 y 2008- han comenzado a surgir patrones interesantes. Estos patrones constituyen el tema de este capítulo. Las calificaciones OBI han aumentado en gen- prácticas de transparencia presupuestaria en los eral y lo han hecho de manera drástica entre últimos cuatro años. La puntuación promedio re- los países con calificaciones bajas cibida por 40 países para los cuales existen datos comparables en las tres encuestas fue de 47 sobreMarielle van Uitert/UNDP A pesar de que la Encuesta de 2010 informa que 100 en 2006. Las calificaciones promedio recibidas existen serias limitaciones para el acceso público a por estos mismos 40 países aumentó a 54 en la los datos básicos del presupuesto, un hallazgo que Encuesta 2008 y a 56 en la Encuesta 2010. es consistente con los hallazgos de las encuestas anteriores es que la serie registra mejoras en las 37
  • TABLA 7.CAMBIOS SIGNIFICATIVOS EN LAS CALIFICACIONES OBIMUESTRAN QUE HAN HABIDO MEJORAS NA 8 21 19 43 49 AFGANISTÁN EGIPTO 5 4 26 34 53 55 ANGOLA GEORGIA 40 56 56 42 50 54 ARGENTINA GHANA 30 37 43 53 60 67 AZERBAIYÁN INDIA 42 59 57 NA 3 40 CROACIA LIBERIA 38 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • 18 72 47 NA NA 18 72 47 NA NA 36 28 58 11 80 36 28 58 80 RUSIA RUSIA MALAWI RUANDA MALAWI RUANDA NORUEGA MONGOLIA NORUEGA MONGOLIA 2006 2006 11 47 83 60 60 11 47 83 60 60 2008 2008 2010 2010 32 47 42 33 NA 32 IN INF 47 42 NA F (O(OB O ORM BI I SRM A SC COAC CI OR REIÓ ÓN ES S 8N E EX 81 1-1 XT TE -10 00E N SUSUF (C F IC 0) ) NSASA C E(NALALIICIE IEN EN T I F N T TR REFIC ICATE E E 6 61AC CI I 51 10 43 64 20 1-8 -80O ON 51 10 43 64 20 0) ) NES ES YEMEN ALALG OBOBI ( 2006 YEMEN I UGANDA VIETNAM TURQUÍA CCG U UGANDA VIETNAM SRI LANKA TURQUÍA SRI LANKA E(NALALUN NA EN T I IF A TR REFIC ICA E 4 41AC CI I 1-6 -60O ON 0) ) NES ES MÍMÍN OBOBI I 2008 (C (CANIMIM ENENALI LIF A A 14 57 25 55 67 14 57 25 55 67 TRTREFIC ICA E 2 21AC CI I 1-4 -40O ON 0) ) NE ES SO O P PO BI BI (COC CA (C A A 2010 ENENALI LIF 100% TRTREFIC ICA39 E 0 0 AC CI -2 -20IONON 0) ) E ES SO O BI BI
  • Del mismo modo, la calificación promedio de 78 plos nos dan la esperanza de que los 22 gobiernospaíses que se incluyeron en la Encuesta 2008 para incluidos en la Encuesta 2010 que actualmente nola cual existen datos comparables ha aumentado están publicando sus Propuestas de Presupuestode 40 a 43 en la Encuesta 2010. del Ejecutivo pueden mejorar fácil y rápidamente su nivel de transparencia presupuestaria.Los cambios en las puntuaciones del OBI se vieronen países que habían estado en diferentes categorías Otros gobiernos -los que no obtuvieron puntua-en encuestas anteriores (véase el Tabla 7). Por ciones muy bajas en las rondas anteriores delejemplo, algunos países como Afganistán y Yemen OBI- mejoraron al aumentar la exhaustividadfueron clasificados en el OBI 2008 como aquellos de sus documentos presupuestarios publicados,que suministran información escasa (calificaciones especialmente la Propuesta de Presupuesto delOBI entre 0 y 20) acerca de sus presupuestos pero Ejecutivo y los Informes de Auditoría. Por ejem-en 2010 fueron elevados al siguiente nivel donde plo, India, Colombia y Sri Lanka aumentaron susse encuentran los países que proveen información puntuaciones OBI y subieron de la categoría demínima acerca de sus presupuestos (puntuaciones alguna información a la categoría de informaciónOBI entre 21 y 40). Azerbaiyán y Egipto pasaron suficiente, gracias a la publicación de propuestasde la categoría de escasa información en el OBI de presupuesto más completas.2006 a la categoría de alguna información (pun-tuaciones OBI entre 41 y 60) en el 2008. La India y El progreso entre los países que anteriormenteSri Lanka pasaron de la categoría de los países que tenían un desempeño muy bajo en el OBI y queproveen poca información en el 2006 a la categoría generalmente se consideran como países sumidosde los países que proveen información suficiente en la pobreza o inestables, ha sido especialmente(puntuaciones OBI entre 61 y 80) en el OBI 2010. notable. La calificación promedio OBI para losHubo también mejoras en las categorías superiores: 14 países que se encontraban en las dos últimasNoruega, por ejemplo, pasó de la categoría de los categorías del OBI 2006 (y para los cuales existenpaíses que proveen información suficiente en el datos comparables) ha aumentado de 25 a 40 enOBI 2006 a la categoría de los países que proveen el OBI 2010. Algunos países que han mejorado no-información extensa (puntuaciones OBI entre 81 tablemente en la serie OBI son Egipto, Mongolia, yy 100) en el 2010. Uganda. Se encontraron también mejoras similares en el OBI 2010 en algunos países evaluados porAlgunos gobiernos -especialmente los que ob- primera vez en el OBI 2008.11 Estos países -quetuvieron puntuaciones muy bajas en las rondas incluyen a Afganistán, Liberia, y Yemen- aumen-anteriores del OBI- alcanzaron en gran medida taron sus puntuaciones considerablemente.estas mejoras mediante la puesta en marcha de unamedida básica y barata: pusieron a disposición del Aunque ninguno de los países que obtuvieronpúblico, a través de su página web, los documentos puntuaciones bajas en las encuestas anteriorespresupuestarios que habían estado produciendo han adoptado prácticas óptimas de transparenciapara los funcionarios del gobierno o de los donantes. presupuestaria, sí han sido capaces de ampliar laEn muchos casos, estos gobiernos comenzaron a transparencia mediante la aplicación de medidaspublicar su Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo, sencillas y de bajo costo, lo cual demuestra que ella cual podría decirse que es el documento de logro de la transparencia presupuestaria dependepolítica nacional más importante producido por principalmente de la voluntad del gobierno y nocualquier gobierno. Por ejemplo, los gobiernos de de sus recursos. Quizás nada ilustre este puntoLiberia y Yemen publicaron sus propuestas para el 11 La puntuación promedio de los 21 países que fueron evaluados porpresupuesto por primera vez en 2009. Estos ejem- primera vez en 2008 y que recibieron puntuaciones OBI 2008 por debajo de 40 subió de 14 a 17 en la Encuesta de 2010. 40 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • central mejor que el hecho de que Mongolia supera civil dentro del mismo país. Por ejemplo, enligeramente a países de altos ingresos como Italia Liberia, los legisladores han estado apoyando lasy Portugal. peticiones por una mayor transparencia, y en la República Democrática del Congo, grupos de laEntender el comportamiento de un gobierno y sociedad civil han tenido éxito en la promociónsus motivos para cambiar las prácticas requiere de una mayor transparencia.de un estudio a fondo de la economía política (yde otros factores) en el país. El IBP está apoyando ɆɆ Presión externa. Las mejoras en la transparen-el desarrollo de un conjunto de estudios de caso cia presupuestaria pueden deberse a la presiónexhaustivos en 8-10 países que intentarán llevar externa ejercida por los donantes y por inicia-a cabo cambios en los niveles de transparencia tivas específicas como la Iniciativa para paísespresupuestaria en el contexto político y económico pobres muy endeudados y el OBI. Por ejemplo,más amplio de cada país; estos estudios de caso en Angola y Mongolia, la presión por parte de lasconcluirán antes de 2011. instituciones internacionales y de los donantes parece haber dado lugar a mejoras en la transpar-Mientras tanto, el IBP ha compilado perfiles breves encia del presupuesto, mientras que en Malawide los cambios que se produjeron en varios países y Yemen, el Ministerio de Finanzas puede haberen los que la transparencia ha mejorado, o se ha comenzado a publicar algunos informes sobredeteriorado notablemente durante los últimos el presupuesto al comprender que ello podríaaños. Todos estos perfiles se pueden encontrar en mejorar sus puntuaciones en el OBI.el apéndice de este informe. También hemos tenidoconversaciones preliminares con varios expertos ɆɆAsistencia técnica. Es posible facilitar mejorasinternacionales en materia presupuestaria acerca en la transparencia presupuestaria mediantede estos cambios. la asistencia técnica prestada a los países. Por ejemplo, los expertos de organismos internacio-La investigación inicial sobre la causa de estos nales de desarrollo o fondos aportados por loscambios sugiere que una serie de factores pu- donantes ayudaron a promover las reformas deede conducir a un aumento de la transparencia gestión de las finanzas públicas en Afganistán,presupuestaria. Nicaragua y Ruanda.ɆɆCambios en el gobierno. La mejora puede ocurrir después de elecciones que dan lugar a un nuevo gobierno o del nombramiento de un nuevo fun- cionario que esté comprometido con alcanzar una mayor transparencia. Por ejemplo, en Ucrania, el nuevo Ministro de Finanzas modificó una política para poder exigir que se publicaran más documentos con el fin de mejorar la disciplina en el ministerio. En Azerbaiyán, el nuevo jefe de la ISA hizo público el Informe de Auditoría nacional.ɆɆPresión interna. La transparencia presupuestaria puede aumentar debido a la presión de las leg- islaturas y de las organizaciones de la sociedad 41
  • A continuación se publicación de los resultados, el investigador OBI local presentan tres de los mantuvo conversaciones con el Ministerio de Finanzas para explicar los criterios del OBI sobre transparencia breves perfiles de los presupuestaria y alentó al gobierno a publicar los datos países que aumentaron presupuestarios que ya se estaban produciendo. Estas conversaciones pueden haber contribuido, al menos la transparencia en parte, a la decisión del gobierno de publicar algunos considerablemente. informes que no habían sido publicados anteriormente. Desde 2002, varios donantes han trabajado en estrecha colaboración con el Ministerio de Finanzas y han pro- porcionado asistencia técnica para ayudar al gobierno a Afganistán administrar los fondos de los donantes con más eficacia y de manera más transparente. Por ejemplo, el gobierno La calificación OBI de Afganistán aumentó de 8 en la utilizó el apoyo del Banco Mundial para instalar y operar Encuesta 2008 a 21 en 2010, un salto de 13 puntos. Esta el Sistema de Administración de Información Financiera mejora es el resultado de la decisión del gobierno de pub- de Afganistán. El Ministerio de Finanzas ha estado uti- licar los documentos del presupuesto, incluida la Revisión lizando este sistema de gestión financiera de manera de Mitad de Año y el Informe de Auditoría. Aunque la constante para administrar el presupuesto operativo decisión del gobierno de publicar estos informes es un básico del gobierno y producir informes mensuales detal- acontecimiento muy positivo, el hecho de no publicar el lados sobre la ejecución del presupuesto (los cuales están disponibles en línea). Si bien estas mejoras al sistema de gestión de las finanzas públicas se han estado llevando a cabo durante los últimos años, el resultado de estos esfuerzos se ha visto reflejado recientemente a través de la publicación de informes presupuestarios oportunos, completos y accesibles. Además, en una conferencia de donantes en Kabul en julio de 2010, la comunidad internacional se compro- metió a canalizar hasta el 50 por ciento de su ayuda a documento presupuestario más importante de todos, la través del presupuesto del gobierno afgano si éste em- Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo, asegura que la pieza a cumplir ciertas condiciones, incluida la mejora puntuación OBI del país sigue siendo baja. en los mecanismos de transparencia y la reducción de la corrupción durante la ejecución del presupuesto.  Las mejoras en la transparencia presupuestaria obser- Además de sus esfuerzos por mejorar la transparencia vada en Afganistán pueden atribuirse al aumento en la del presupuesto financiado por el gobierno, el Ministerio capacidad técnica del personal del Ministerio de Finanzas, de Finanzas también se está esforzando por aumentar así como a la ayuda que recibe el país de asesores y ex- la transparencia del presupuesto externo de desarrollo pertos financiados por organismos internacionales de financiado por donantes (el cual constituye una parte 2008 Mie Ahmt desarrollo. El OBI 2008 encontró que el gobierno afgano importante del gasto del sector público), a través de estaba produciendo muchos de los documentos presu- una base de datos de ayuda al desarrollo y una revisión puestarios clave, pero no los estaba publicando. Tras la financiera anual de los donantes. 42 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • LiberiaLa puntuación de Liberia en el OBI aumentó de 3 en laEncuesta 2008 a 40 en 2010, un aumento notable de 37puntos. Las mejoras se produjeron porque el gobiernopublicó una serie de documentos que no publicaba an-teriormente, incluyendo la Propuesta de Presupuestodel Ejecutivo, los Informes Entregados Durante el Año,la Revisión de Mitad de Año, y el Informe de Auditoría.Las mejoras en la puntuación OBI de Liberia fueron que presenta estos informes ante la legislatura. La ISAimpulsadas por una fuerte y deliberada presión re- también ha comenzado a distribuir copias de sus informesformista que se registró después de la formación de un de auditoría a las organizaciones de la sociedad civil y anuevo gobierno en 2006, el cual llevó a importantes ponerlos a disposición del público en las escuelas y bib-transiciones, incluso en el Ministerio de Finanzas. Los liotecas públicas. La ISA tiene foros abiertos en variascambios también deben considerarse en el contexto provincias e invita a las comunidades a hacer preguntasmás amplio de los acontecimientos que tenían lugar en y sugerencias. La ISA ha establecido una línea directa ael país. En primer lugar, en 2007 el gobierno comenzó a la cual la gente puede llamar, y muchas de las auditoríasefectuar reformas a sus sistemas de gestión de las finanzas de la ISA se llevan a cabo en respuesta a las recomenda-públicas y éstas están dando resultados manifestados ciones del público.  en un aumento de la transparencia presupuestaria. Lasreformas fueron impulsadas, en parte, por el deseo del La aprobación de la Ley PFM y el establecimiento delgobierno de adherirse a la Iniciativa para países pobres principio de que los documentos presupuestarios debenmuy endeudados y para beneficiarse de la cancelación ser publicados son señales muy positivas para el futuro dede la deuda. Liberia también desea atraer un apoyo pre- los presupuestos abiertos en Liberia. El deseo de Liberiasupuestario más directo de los donantes. de atraer el apoyo presupuestario directo también es un incentivo claro para mantener estos logros y seguirEn segundo lugar, la legislatura de Liberia ha apoyado avanzando. Sin embargo, la dirección precisa y el ritmo deactivamente la transparencia presupuestaria. En 2008, las reformas futuras dependerán en parte del resultadola legislatura de Liberia promulgó una Ley de gestión de las elecciones en 2011 y del compromiso del nuevode las finanzas públicas (PFM), la cual define el sistema gobierno para que continúen las reformas.de presupuesto que debe seguir el gobierno. La legisla-tura también aprobó una ley que limita la cantidad defondos que el Ejecutivo puede transferir de una unidadadministrativa a otra de acuerdo a su propio criterio; lastransferencias grandes de una unidad administrativa a otraahora requieren la autorización previa de la legislatura.  En tercer lugar, la ISA de Liberia ha sido excepcionalmenteactiva en la promoción de la transparencia presupuestariay rendición de cuentas. La ISA ha comenzado a publicarsus Informes de auditoría, así como comunicados deprensa sobre los Informes de auditoría, el mismo día en 43
  • Mongolia Algunos de los avances en la transparencia presupuestaria que ha llevado a cabo el gobierno de Mongolia han sido La puntuación de Mongolia en el OBI se duplicó de 18 alcanzados, sin duda, sin mayor esfuerzo, tales como la en la Encuesta 2006 a 36 en 2008 y aumentó en más de publicación de la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo, 24 puntos a 60 en la Encuesta 2010. La notable mejora la cual se producía solamente para uso interno antes de en la puntuación OBI de Mongolia se debe, principal- 2007, año en el cual el gobierno comenzó a publicarlo en mente, al hecho de que el gobierno comenzó a publicar una de sus páginas web. Sin embargo, dada la irregularidad en la difusión de los documentos presupuestarios como el Informe de Fin de Año y el Informe de Auditoría, que se pusieron a disposición del público en 2004, pero no nuevamente hasta 2008, genera preocupación en términos de que los logros de Mongolia en materia de transparencia presupuestaria sean sostenibles. Esto se agudiza por la falta de requisitos legales en la Ley de Gestión del Sector Público y de Finanzas del 2002, la cual obliga a divulgar información sobre el presupuesto al Parlamento y a otros órganos gubernamentales pero no especifica la difusión los documentos presupuestarios que antes no estaban al público. Mongolia tampoco ha aprobado una Ley de a disposición del público, incluyendo la Propuesta de acceso a la información, a pesar de haber recibido una Presupuesto del Ejecutivo en 2007 y el restablecimiento intensa presión nacional e internacional desde principios de los Informes de Fin de Año en 2008. Por otra parte, de la década del 2000.   entre la Encuesta 2008 y la Encuesta 2010, la Propuesta de presupuesto del Ejecutivo se amplió y pasó de ser un La aprobación de la Ley de Presupuesto integrada, la cual documento de 50 páginas a un documento de 300 páginas, forma parte de las recientes condiciones vinculadas a la proporcionando así información más exhaustiva sobre ayuda del FMI, podría corregir tanto la falta de requisitos los ingresos y gastos. Además, la Institución Superior de legales para la difusión pública, así como la falta de me- Auditoría de Mongolia recientemente comenzó a poner canismos para la participación ciudadana en el proceso a disposición del público sus Informes de Auditoría en presupuestario. Sin embargo, esto sólo sucederá si la ley su nueva página web.   mantiene sus disposiciones actuales sobre la divulgación al público y las audiencias. Estas mejoras son atribuibles a una combinación de cam- bios técnicos instituidos por el gobierno, al compromiso La exigencia de los ciudadanos y de grupos de la sociedad de algunos funcionarios públicos, entre ellos el Ministro civil para tener un mayor acceso a la información ha ju- de Finanzas y el jefe del Departamento de Presupuesto, y gado un papel crítico para mejorar la transparencia en el a la presión ejercida por los donantes y la sociedad civil. sector minero de Mongolia, el cual se ha convertido en el Las reformas presupuestarias aplicadas desde media- principal contribuyente para el crecimiento económico dos de la década del 2000 han recibido apoyo técnico o y en una importante fuente de ingresos del gobierno. financiero de socios internacionales, en particular del A pesar de las mejoras observadas en el nivel de trans- Banco Mundial, el FMI y el Banco Asiático de Desarrollo. parencia, las OSC de Mongolia siguen particularmente Por ejemplo, el Banco Mundial está llevando a cabo un preocupadas por la continua falta de transparencia en programa de evaluación de la gobernanza en el Ministerio las prácticas de adquisiciones públicas. de Finanzas el cual ha ayudado a crear bases de datos de la información fiscal. 44 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • Cambios en los documentos publicados: Una de investigación para el OBI 2010; además, el gobierno no hahistoria contradictoria publicado su Informe de Fin de Año. En el momento de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2008, estos documentosEl número total de documentos presupuestarios publicados estaban disponibles. Como Níger no ha tenido un parlamentopor los 78 países incluidos en la encuesta 2008 para los cu- desde 2009 (cuando fue disuelto), la Propuesta de Presupuestoales los datos son comparables sigue siendo el mismo en la del Ejecutivo y el Informe de Fin de Año no pudieron serencuesta de 2010. Ambas Encuestas, la de 2008 y la de 2010, aprobados por la legislatura y, sin esta aprobación, no podíaninformaron que estos 78 países publicaron en conjunto 368 ser publicados.de los 624 documentos cuya disponibilidad fue evaluada. 12 FijiAlgunos gobiernos han avanzado y han comenzado a elaborary publicar documentos sobre el presupuesto por primera vez. La puntuación de Fiji en el OBI disminuyó de 13 en la EncuestaPor ejemplo, Afganistán, Egipto, Francia, Liberia y Zambia 2008 a 0 en la Encuesta 2010, una caída de 13 puntos. Estaempezaron a publicar la Revisión de Mitad de Año en 2010. disminución en la puntuación se debe a que el gobierno ya no está publicando el Documento Preliminar y el Informe de FinSin embargo, algunos países comenzaron a producir docu- de Año. Además, la ISA no publica un Informe de Auditoría,mentos sobre el presupuesto por primera vez, pero no los el cual se publicaba anteriormente.están publicando. Por ejemplo, Liberia, Trinidad y Tobago yYemen han comenzado a producir un Documento Preliminar, El descenso de Fiji en el OBI se puede atribuir a la abrogaciónpero no publican estos documentos. de la Constitución del país en abril de 2009. A partir de ese acontecimiento, el gobierno también ha estado censurandoDesafortunadamente, algunos países retrocedieron y sus fuertemente a los medios de comunicación e imponiendo re-calificaciones en el Índice de Presupuesto Abierto disminuy- stricciones sobre el Poder Judicial y, de ese modo, restringiendo,eron entre 2008 y 2010. A continuación publicamos el perfil en términos generales, el acceso del público a la información.de dos países (Níger y Fiji), que dejaron de publicar algunosdocumentos del presupuesto que se publicaban en años an- Además del descenso en la puntuación visto en Fiji y Níger, sieteteriores y evaluamos los motivos de esta evolución. Al igual gobiernos que habían publicado un Presupuesto ciudadanoque con los tres estudios de caso anteriores, estos estudios según el OBI 2008, dejaron de publicarlo en los años siguientes.son el resultado de las discusiones preliminares y las hipótesisque se someterán a prueba por el IBP mediante estudios más Estos acontecimientos ponen de manifiesto la inestabilidadrigurosos que se realizaran en 8-10 países. de la transparencia presupuestaria en algunos países y son una advertencia de que los avances ganados con mucho es-Níger fuerzo en la transparencia presupuestaria no se pueden dar por hecho. Los sistemas de control presupuestario fuertesLa puntuación de Níger en el OBI disminuyó de 26 en el dependen de la publicación constante de los informes, y lasOBI 2008 a 3 en el OBI 2010, una caída de 23 puntos. Esta organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos necesitancaída puede atribuirse principalmente a la falta de acceso a estar alertas para garantizar que sus gobiernos no retrocedanla Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo durante el período en su compromiso con la transparencia presupuestaria. •12. Del mismo modo, la Encuesta de 2008 informó que estos 78países produjeron 117 documentos presupuestarios que no llegaron apublicar. La Encuesta 2010 considera que estos 78 países produjeron107 documentos presupuestarios que no publican. Por otra parte, laEncuesta 2008 considera que los 139 documentos presupuestariosrestantes no fueron producidos por estos 78 países, ni siquiera parasu uso interno, mientras que la Encuesta de 2010 considera que los149 documentos presupuestarios restantes no se produjeron. 45
  • 46 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • CAPÍTULO IV: La fuerza de las instituciones de vigilancia Tradicionalmente, los procesos presupuestarios han es para proporcionar el equilibrio de poderes y, por estado dominados por el Ejecutivo, específicamente tanto, garantizar que los fondos se recauden y se por el Ministerio de Finanzas o por la Tesorería. No utilicen de una manera que refleje las prioridades sólo se hacía pública muy poca información sobre los nacionales y promueva el desarrollo. presupuestos, sino que también, por lo general, los procesos de toma de decisiones se llevaban a cabo a Por lo general, las legislaturas tienen la obligaciónEuropean Parliament/Pietro Naj-Oleari puerta cerrada. Sin embargo, la aparición de nuevas de aprobar el presupuesto que se les presenta y prácticas de gestión de las finanzas públicas las se espera que el gobierno rinda cuentas sobre su cuales enfatizan sobre una mayor transparencia desempeño en la ejecución del presupuesto. Un se- en las prácticas presupuestarias del gobierno y la gundo organismo que rinde informe a la legislatura necesidad de una supervisión estricta en el que tres y que asiste en la vigilancia del presupuesto, es la órganos del Estado -Ejecutivo, Legislatura, e ISA- ISA. Las ISAs verifican si los ingresos están siendo juegan un papel formal en el proceso presupuestario. recaudados y si los gastos del Ejecutivo se están La razón por la cual existen estos tres órganos en realizando de una manera que es coherente con todos los sistemas modernos de finanzas públicas el presupuesto aprobado y con los reglamentos de 47
  • legislaturas y las ISAs pueden ser más eficaces cu- RECUADRO 5. ando cuentan con una combinación de facultades legales, capacidad de investigación e información Origen de la Auditoría completa sobre las finanzas públicas. El término “auditoría” proviene de la pal- El crecimiento de las organizaciones de la socie- abra en latín audir, que significa “escuchar”. dad civil en países de todo el mundo que analizan Audire en la Roma antigua se refería a “es- y dan seguimiento a los presupuestos públicos y cuchar cuentas,” un proceso en el que un su impacto en las vidas de los ciudadanos ofrece oficial comparaba sus registros con los de una oportunidad para que las legislaturas y las otro oficial. Como muchas de las personas ISAs aumenten sus funciones de control. Estas interesadas en los resultados de la auditoria organizaciones de la sociedad civil pueden aportar eran analfabetas, las auditorias se presen- nueva información y análisis para que sea usado taban de forma oral. por las legislaturas y las ISAs para saber cómo el Ejecutivo está administrando los fondos públicos. Los sistemas de finanzas públicas modernos También pueden ayudar a presionar al Ejecutivo requieren la existencia de una entidad que para que adopte medidas correctivas para solucio- pueda fiscalizar el gasto público. Conocidas nar los problemas detectados por las legislaturas como instituciones superiores de auditoría, y las ISAs. pueden también llamarse Oficina de Auditor General, Consejo de Auditoría o Corte de La Encuesta de Presupuesto Abierto evalúa la fuerza Cuentas. de las legislaturas y las ISAs y las oportunidades de participación social que ofrecen estas instituciones. Las definiciones de Audire son de Harper, Los resultados de la encuesta relativos a estas dos Doulgas, Online Etymology Dictionary entidades se presentan a continuación.13 www.etymonline.com La fuerza de las asambleas legislativas La Encuesta de Presupuesto Abierto mide la fuerzagestión financiera. En general, las ISAs presentan legislativa de acuerdo a una serie de criterios quesus Informes de Auditoría a las legislaturas, las evalúan la autoridad legal de la legislatura paracuales podrán realizar una audiencia para discutir aprobar los presupuestos al comienzo del añolas conclusiones contenidas en los informes. Con y para aprobar las modificaciones introducidasbase en estas audiencias, las legislaturas podrán en el presupuesto durante el curso del año fiscal.hacer recomendaciones al Ejecutivo para adoptar Otros criterios miden la cantidad de tiempo quemedidas correctivas. Idealmente la legislatura tiene una legislatura para debatir y aprobar unevaluaría si el Ejecutivo ha cumplido con estas presupuesto y el nivel de detalle disponible enrecomendaciones, cerrando así el ciclo de rendición la propuesta de gastos que es aprobada por unade cuentas. legislatura. Además, la Encuesta de Presupuesto Abierto evalúa la transparencia de los debates sobrePara llevar a cabo una supervisión eficaz de los el presupuesto realizados por la legislatura, incluidaspresupuestos, las legislaturas y las ISAs necesitan las oportunidades que tienen los individuos y lasautoridades legales —preferiblemente consti- organizaciones de la sociedad civil para participartucionales— que especifiquen sus funciones y la 13 Cinco de 22 preguntas en la Encuesta de Presupuesto Abiertonaturaleza de su relación con el Ejecutivo. Las sobre la fuerza de las legislaturas y las INTOSAI también se utilizan para calcular el Índice de Presupuesto Abierto. 48 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • TABLA 8.MÁS DE UN TERCIO DE LAS LEGISLATURAS SONDÉBILES EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO SUB-PUNTUACIONES NÚMERO DE LA ENCUESTA DE PAÍSES PAÍSES FUERTE Alemania, Eslovenia, Estados Unidos, Corea del Sur, Francia, (sub-puntuaciones 16 Italia, Malí, Noruega, Nueva Zelanda, Polonia, Portugal, 67-100) República Checa, Rusia, Sudáfrica, Sri Lanka, Suecia Afganistán, Albania, Argentina, Bolivia, Botswana, Brasil, Bulgaria, Burkina Faso, Colombia, Costa Rica, Croacia, Egipto, El Salvador, Eslovaquia, España, Filipinas, Georgia, MODERADA Ghana, Guatemala, Honduras, India, Indonesia, Jordania, (sub-puntuaciones 43 Kazajstán, Kenya, Liberia, Macedonia, México, Mongolia, 34-66) Mozambique, Níger, Nigeria, Perú, Reino Unido, República de Kirguiz, Ruanda, Serbia, Tailandia, Trinidad y Tobago, Ucrania, Uganda, Venezuela, Zambia DÉBIL (sub-puntuaciones 0-33) Angola, Arabia Saudita, Argelia, Azerbaiyán, Bangladesh, 35 Bosnia, Camboya, Camerún, Chad, Chile, China, Ecuador, Guinea Ecuatorial, Fiji, Filipinas, Irak, Líbano, Malasia, Malawi, Marruecos, Namibia, Nepal, Nicaragua, Papua Nueva Guinea, Pakistán, República Democrática del Congo, República Dominicana, Rumania, Santo Tomé y Príncipe, Senegal, Sudán, Tanzania, Timor Oriental, Turquía, Vietnam, Yemenen las audiencias públicas organizadas por la leg- de países, 35 en total, tienen legislaturas débiles,islatura y estar presentes durante las audiencias con una puntuación de 33 o menos.legislativas en las que el Ejecutivo testifica sobresu propuesta de presupuesto. La encuesta revela que la debilidad del papel que desempeña la legislatura se puede deber a variosLa calificación promedio para la “fuerza de la factores. En primer lugar, es posible que las legis-legislatura” para los 94 países incluidos en la laturas no tengan tiempo suficiente para examinarEncuesta 2010 es 44 sobre 100. Como se muestra la Propuesta de presupuesto del Ejecutivo. Poren la tabla 8, sólo 16 de los 94 países estudiados se ejemplo, en 22 de los 94 países encuestados, lasconsideran países que tienen legislaturas fuertes, legislaturas reciben la Propuesta de Presupuestocon una puntuación de 67 o más. Un mayor número del Ejecutivo con menos de seis semanas antes del 49
  • comienzo del ejercicio presupuestario. De acuerdo legislatura, para tomar las decisiones de gasto quea la práctica óptima internacional, el presupuesto hace durante el año.se debe presentar al menos tres meses antes delcomienzo del ejercicio presupuestario, pero esta Cambios desde la Encuesta de Presupuestonorma se cumple en sólo 47 de los países encuesta- Abierto 2008dos. En otras palabras, en la mitad de los paísesevaluados por la Encuesta 2010, el presupuesto La calificación promedio de la fuerza legislativa enanual es aprobado como ley por la legislatura sin los 85 países incluidos en la Encuesta de Presupuestotiempo suficiente para examinar y debatir la pro- Abierto 2008 fue de 42.14 La puntuación media depuesta de presupuesto. estos mismos países en la Encuesta de Presupuesto Abierto 2010 ha registrado un ligero incremento aEn segundo lugar, a pesar de que los presupuestos 44. Los países que mejoraron notablemente son:suelen ser promulgados anualmente como ley por Afganistán, Camboya, Kenya, Mongolia, Repúblicalas legislaturas de cada uno de los países inclui- de Kirguiz, Sudáfrica y Sri Lanka -países en losdos en la Encuesta 2010, en 33 de los países, las que las legislaturas comenzaron a aprobar loslegislaturas tienen o bien poderes muy limitados presupuestos suplementarios o el movimiento deo ningún poder para modificar la Propuesta de fondos entre las unidades administrativas durantePresupuesto del Ejecutivo; en sólo 27 de los 94 el ejercicio presupuestario, o en el cual los legisla-países encuestados las legislaturas tienen poderes dores comenzaron a realizar audiencias públicasilimitados para modificar el presupuesto que se sobre las propuestas presupuestarias que estabanles presenta. considerando. Por otro lado, la fuerza legislativa ha disminuido en algunos países, entre ellos Chad, ElEn tercer lugar, las legislaturas de la mayoría de los Salvador, Fiji, Filipinas, Nepal y Rumania -paísespaíses encuestados no están debidamente facultadas en los que las legislaturas ya no organizan audien-para ejercer un control eficaz sobre la ejecución cias públicas para discutir los presupuestos o endel presupuesto. Esto puede crear situaciones los cuales los legisladores han reducido su nivelen las que el ejecutivo cambia arbitrariamente el de supervisión sobre la ejecución del presupuesto.presupuesto aprobado por la legislatura. En 52países que fueron incluidos en la Encuesta 2010, La fuerza de las ISAslas legislaturas no tienen ninguna oportunidadde detener el movimiento de fondos entre las Las medidas de la fortaleza de las institucionesunidades administrativas antes de que se lleven superiores de auditoría (ISAs) de la Encuesta dea cabo esas desviaciones. Además, en 31 países, Presupuesto Abierto evalúan el nivel de indepen-los presupuestos suplementarios o bien no son dencia de la ISA frente al Ejecutivo. El nivel deaprobados por la legislatura o se aprueban sólo independencia se mide con base en factores talesdespués de que los fondos que figuran en ellos ya como el proceso para retirar de su cargo al jefe dese han gastado. Del mismo modo, en 58 de los 94 la ISA y el nivel de discreción de la ISA previstopaíses encuestados, los gastos efectuados con cargo en la ley, para que ésta pueda auditar lo que desee.a fondos de contingencia (recursos que se destinan Otros criterios evalúan si el presupuesto anual depara usarse en situaciones de emergencia) o bien la ISA es adecuado para poder ejercer de manerano se presentan a la legislatura para su aprobación adecuada su mandato y si una ISA cuenta con elo la aprobación se solicita sólo después de que el 14 Los datos relacionados a las preguntas sobre la fuerza legislativadinero ha sido gastado por el Ejecutivo. En todas y la ISA son comparables en los 85 países que fueron evaluados en las encuestas de 2008 y 2010. Estas preguntas difieren de aquellasestas circunstancias, el ejecutivo puede eludir la utilizadas para construir el Índice de Presupuesto Abierto para lasley de presupuesto aprobado, y la voluntad de la cuales los datos son sólo comparables en 78 de los 85 países (véase el capítulo III). 50 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • TABLA 9.SÓLO UNA DE CADA CUATRO ISAS ES FUERTE SUB-PUNTUACIONES NÚMERO DE LA ENCUESTA DE PAÍSES PAÍSES Alemania, Bosnia, Botswana, Brasil, Chile, Colombia, Costa FUERTE Rica, Corea del Sur, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Estados (sub-puntuaciones 24 Unidos, Francia, India, Italia, Macedonia, Noruega, Nueva 67-100) Zelanda, Polonia, Reino Unido República Checa, Rusia, Sudáfrica, Suecia Albania, Argentina, Bolivia, China, Ecuador, El Salvador, Georgia, Ghana, Guatemala, Honduras, Indonesia, Irak, MODERADA Kazajstán, Kenya, Liberia, Malasia, Malí, México, Mongolia, (sub-puntuaciones 38 Namibia, Nepal, Pakistán, Perú, Filipinas, Portugal, 34-66) República de Kirguiz, Ruanda, Rumania, España, Sri Lanka, Tanzania, Tailandia, Trinidad y Tobago, Turquía, Ucrania, Venezuela, Vietnam, Zambia Afganistán, Angola, Arabia Saudita, Argelia, Azerbaiyán, Bangladesh, Bulgaria, Burkina Faso, Camboya, Camerún, DÉBIL Chad, Timor-Leste, Egipto, Guinea Ecuatorial, Fiji, Jordania, (sub-puntuaciones 0-33) 32 Líbano, Malawi, Marruecos, Mozambique, Nicaragua, Níger, Nigeria, Papua Nueva Guinea, República Democrática del Congo, República Dominicana, Santo Tomé y Príncipe, Senegal, Serbia, Sudán, Uganda, Yemenpersonal especializado para fiscalizar el sector de La calificación promedio de los países incluidos enseguridad. Además, la fuerza de las ISAs del público la Encuesta 2010, sobre la fuerza de las ISAs es delos informes de auditoría sobre los gastos finales 49. Como se muestra en la tabla 9, sólo 24 de los 94de los servicios nacionales, así como la calidad países encuestados tienen ISAs fuertes, mientrasde la comunicación entre la ISA y el público. Por que 32 países tienen ISAs débiles.último, la Encuesta evalúa la exhaustividad delescrutinio legislativo de las auditorías emitidas El estudio indica que la mayoría de las ISAs sonpor la ISA, así como la exhaustividad de cualquier independientes del Poder Ejecutivo en al menosreporte de seguimiento publicado por el ejecutivo, cierta medida. Por ejemplo, las ISAs en 83 de losel legislativo, o la ISA sobre las medidas adoptadas 94 países encuestados tienen una discreción con-por el Ejecutivo para hacer frente a las recomen- siderable o total según su legislación para decidirdaciones de auditoría que indican la necesidad de qué auditorías realizarán durante el año. Además,implementar medidas correctivas. los jefes de las ISAs en la mayoría de los países en- 51
  • cuestados -70 de los 94- sólo pueden ser destituidospor la legislatura o el judicial. Por supuesto, en los RECUADRO 6.24 países en los que el Ejecutivo puede destituiral jefe de las ISAs sin el consentimiento final de la El OBI y los estándareslegislatura o del Poder Judicial, es posible que lasISAs se sientan obligados a abstenerse de hacer internacionales parapúblicos los informes de auditoría que revelen las instituciones supe-algo negativo sobre la gestión del Ejecutivo de losfondos (es decir, el empleador de la ISA). riores de auditoríaLa encuesta de 2010 considera que las ISAs en Las sugerencias del IBP para fortalecer las mejoresmuchos de los países encuestados se enfrentan a prácticas en cuanto a transparencia y rendiciónproblemas más generales que pueden comprom- de cuentas en las ISAs fueron incorporadas re-eter su capacidad para desempeñar una función cientemente en los Estándares Internacionalesfiscalizadora eficaz. Por ejemplo, en 45 de los 94 para las Instituciones Superiores de Auditoría,países encuestados, los presupuestos anuales de que fueron desarrolladas por la Organizaciónlas ISAs son inferiores a las cantidades que señalan Internacional de las Instituciones Superioresque requieren para desempeñar eficazmente sus de Auditoría. Manteniendo las recomendacionesfunciones de supervisión; Además, en 19 de estos del IBP, estos estándares alientan a las ISAs a serpaíses, el presupuesto de la ISA es en verdad deter- más transparentes en relación a sus recursos yminado por el Ejecutivo (lo cual puede limitar la al grado de discrecionalidad para realizar audi-capacidad de las instituciones para implementar tar. Estos estándares también promueven quesu programa de auditoría mediante el estableci- las ISAs mantengan mecanismos formales paramiento de un límite de presupuesto para la insti- comunicarse con el público y para vincularlo entución que esté por debajo de sus necesidades para el proceso de auditoría.funcionar eficazmente). Nota: Organización Internacional de InstitucionesAdemás, existen otras medidas utilizadas en la Superiores de Auditoría, “Decisions on CommentsEncuesta de Presupuesto Abierto para evaluar la Provided on the International Standards for Supremefuerza de las ISAs, particularmente aquellas que Audit Institutions 20 and 21,” INTOSAI, 2009, http://evalúan la apertura de las instituciones en las cuales www.issai.org/media(808,1033)/ISSAI_20%2F21_las recibieron una puntuación baja. En 49 países, Comments.pdflos informes de auditoría o bien no se publicanen absoluto o se publican más de un año despuésdel final del ejercicio presupuestario para el quefueron producidos -lo que reduce enormemente la Por último, en 70 países, el público no recibe ningúnposibilidad de que dichos informes sean utilizados informe sobre cómo el Ejecutivo ha respondido apara exigir acciones correctivas. Además, las legis- las recomendaciones para adoptar medidas cor-laturas en muchos países hacen uso limitado de los rectivas formuladas en los Informes de Auditoríainformes de auditoría que les son presentados por de las ISAs. Estos resultados son preocupanteslas ISAs. Por consiguiente, en 40 de los 94 países ya que apuntan a la falta de seriedad o de un se-encuestados, las legislaturas no examinan ningún guimiento adecuado por parte del Ejecutivo parainforme de auditoría o examinan sólo unos pocos. comprometerse con las conclusiones contenidas en los informes de auditoría, incluidas las que 52 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • recomiendan medidas correctivas con respecto a Este resultado parece lógico ya que para que hayala forma en que se gestionan los fondos públicos. una supervisión efectiva se requiere de acceso a información exhaustiva y oportuna.Cambios desde la Encuesta de PresupuestoAbierto 2008 Viendo esta información de otra manera, 24 de los 35 países considerados que tienen legislaturasLa calificación promedio que mide la fuerza de las débiles en la Encuesta de Presupuesto Abierto 2010ISAs en los 85 países incluidos en la Encuesta de proporcionan información mínima o escasa sobrePresupuesto Abierto 2008 fue 45. La puntuación el presupuesto, según el OBI. Similarmente, 23 demedia de estos mismos 85 países ha aumentado los 32 países que son considerados que tienen ISAsligeramente a 48 en la Encuesta de Presupuesto débiles en la Encuesta son los que tienen el peorAbierto 2010. Los países que han mejorado sig- desempeño en el OBI.nificativamente son Afganistán, Brasil, Ghana,Kazajstán, Liberia, República Democrática delCongo, Sudán y Tanzania. En estos países, las ISAs La Encuesta 2010 también encontró que lafueron capaces de ejercer un mayor criterio en la de- mayoría de los países (59 de 94 países encuesta-terminación de su programa de auditoría que lo que dos) tienen legislaturas e ISAs que son o ambosse había visto en rondas anteriores de la encuesta, fuertes o ambos débiles. En los 35 países restan-mejoraron la oportunidad en la publicación de sus tes, una institución tiene más fuerza que la otra.informes de auditoría, o llevaron a cabo auditorías Por ejemplo, las legislaturas en Bosnia y Chilemás exhaustivas en los presupuestos de seguridad son consideradas débiles, mientras que sus ISAs son consideradas como fuertes. En cambio lasnacional de lo que se había documentado en rondas legislaturas de Malí, Portugal y Sri Lanka sonanteriores de la Encuesta. Por otro lado, la fuerza consideras más “fuertes” que las ISAs dede las ISAs disminuyó en algunos países, entre el- estos países.los, República Dominicana y Fiji. Las ISAs en estos Participación públicapaíses experimentaron una reducción en su poderpara controlar sus agendas; además, se deterioróla oportunidad con la cual las ISAs hacían públicos en sistemas de vigilancia del presupuestolos Informes de Auditoría que habían preparado.Transparencia presupuestaria y la fuerza delas instituciones de vigilancia Muchas legislaturas e ISAs aplican prácticas queLos países que tienen calificaciones en el OBI bajas no permiten la participación del público en nin-también suelen tener instituciones de fiscalización guna medida posible, a pesar de las facultades quedébiles. La tabla 10 muestra que los 22 países que, actualmente tienen dichos órganos.de acuerdo al OBI 2010 proveen poca o ninguna in-formación sobre sus presupuestos, también tenían Por lo general, las legislaturas tienen la facultad delas calificaciones promedio más bajas en cuanto a la definir sus propias reglas y órdenes permanentes,fuerza legislativa y la de las ISAs. Por el contrario, y de valerse de éstas para organizar audienciaslos siete países que obtuvieron las puntuaciones públicas o invitar a expertos de la sociedad civil amás altas en el OBI 2010 también tienen las pun- prestar testimonio durante los debates presupu-tuaciones promedio más altas en fuerza legislativa estarios. De hecho, las constituciones de muchosy de las ISAs. En efecto, esta correlación se muestra países consagran expresamente los derechos de laspara las cinco categorías de las puntuaciones OBI. legislaturas a convocar a testigos independientes. 53
  • TABLA 10. COTRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA TAMBIÉN TIENEN INSTITUCIONES DE SUPERVISIÓN DÉBILESINFORMACIÓN EXTENSA (OBI SCORES 81-100) 77 88 SUFICIENTE (CALIFICACIONES OBI 60 72 ENTRE 61-80) ALGUNA (CALIFICACIONES OBI 45 52 ENTRE 41-60) MÍNIMA (CALIFICACIONES OBI 35 38 ENTRE 21-40) 28 POCA (CALIFICACIONES OBI ENTRE 0-20) 28 0 20 40 60 80 100 FUERZA PROMEDIA DE LA LEGISLATURA FUERZA PROMEDIA DE LA ISA 54 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • Sin embargo, la Encuesta 2010 indica que las participación del público durante la labor de laslegislaturas no suelen estar abiertas al público, ISAs es capaz de aumentar la capacidad de organ-medios de comunicación incluidos, durante los ismos por demás débiles, con el fin de presionar adebates en torno al presupuesto. En 68 de los 94 sus dirigentes hacia la toma medidas correctivaspaíses encuestados, las legislaturas no organizan sobre la base de las conclusiones emanadas deaudiencias públicas donde se le da al público una la auditoría.oportunidad para opinar sobre los presupuestosde los diversos ministerios. Además, en 35 países Repercusión de estos resultadosincluidos en la Encuesta, todas las discusionespresupuestarias del legislativo con alguna par- La Encuesta de Presupuesto Abierto 2010 indicaticipación del ejecutivo son sesiones privadas, el que un número significativo de países tienen leg-público es excluido por completo, sin posibilidad islaturas e ISAs débiles, ya que una tercera partede observar las reuniones, aún cuando se trata de de estos organismos de los países encuestados seaudiencias de las comisiones. Además, no se proveen identificaron como débiles. Además, la Encuestaactas públicas de las reuniones. En 36 países, sólo revela que la mayoría de los países que aplican malasalgunas discusiones están abiertas al público. prácticas de transparencia presupuestaria también suelen tener instituciones de vigilancia débiles. ElloLa encuesta de 2010 también apunta a que pocas significa que en estos países el público no sólo esISAs han establecido mecanismos de consulta incapaz de alcanzar algún tipo de comprensión asólidos que permitan al público hacer llegar sus fondo o influenciar el uso de los recursos naciona-quejas y sugerencias a su institución nacional. Por les, sino que incluso las instituciones formales deejemplo, en 57 países, las ISAs mantienen muy pocos vigilancia se ven imposibilitadas de ejercer algúnmecanismos formales de comunicación mediante impacto decisivo en la forma en que el ejecutivolos cuales los ciudadanos puedan presentar quejas recauda y gasta fondos en el país.o sugerencias de manera que puedan influir en elprograma de la auditoría o auditorías. Esta situación Los países que han reducido el papel de sus leg-trunca la posibilidad de tener una excelente fuente islaturas para dar el visto bueno a los informesde retroalimentación sobre el funcionamiento de presupuestarios o que han socavado la indepen-los programas de gobierno. La ausencia de estos dencia de las ISAs son propensos a sufrir de malamecanismos de consulta es particularmente fre- gobernanza. Cuando la tesorería nacional está encuente en los países en los que las ISAs carecen manos de una pequeña élite que no rinde cuentasde las facultades y la autonomía frente al poder a nadie, es probable que los presupuestos se gastenejecutivo que resultarían necesarias. de manera imprudente y que la corrupción sea considerable. Con el fin de mejorar la situación yLas ISAs normalmente obtienen una puntuación demostrar la seriedad en la intención de abordarmucho más baja en las preguntas de la Encuesta el déficit de responsabilidad, las legislaturas y lasque evalúan la exhaustividad de los Informes de ISAs no deberían estar obligadas a esperar a que elAuditoría publicados, que en las que miden su Ejecutivo tome medidas. Como se ilustra en esteindependencia. Esta diferencia es especialmente capítulo, estas instituciones pueden comenzar amarcada en el caso de los países que obtuvieron tomar algunas medidas inmediatas, a fin de abriruna puntuación inferior a 60 en el OBI 2010. Ello los presupuestos a un mayor escrutinio público ysugiere que las ISAs podrían hacer más, incluso aumentar su propia capacidad limitada para vigilarteniendo en cuenta sus limitaciones institucio- los presupuestos.•nales para publicar información más completa ensus informes de auditoría. De hecho, el apoyo y la 55
  • 56 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • CAPÍTULO V: Recomendaciones Para cada país encuestado, el IBP ha elaborado un informe individual sobre su proceso presupuestario, incluyendo recomendaciones sobre cómo pueden abrir sus sistemas. Los informes individuales son el mejor punto de partida para los interesados en conocer las acciones que deben ser adoptadas por un país en particular. Aquí presentamos nuestras recomendaciones generales. 1. Los países deben publicar todos los documentos 2. Los documentos presupuestarios deben distri- que producen. buirse ampliamente de forma gratuita y oportuna. Una conclusión sorprendente de este informe es la fre- Según demuestra este estudio, con demasiada frecuencia cuencia con la que los gobiernos producen documentos los países impiden el acceso a los documentos presu- presupuestarios esenciales pero los utilizan sólo para fines puestarios al cobrar elevadas cuotas por ellos, o por no internos o para sus donantes. En concreto, la encuesta utilizar los mecanismos disponibles que permitirían el reveló que el 42 por ciento de los documentos presupu- acceso libre. También muchos documento se publican estarios que los gobiernos no publican, en realidad sí se tarde por lo que su utilidad quede reducida. producen pero se utilizan internamente o para los donantes. En particular, los países con puntuaciones bajas podrían Es relativamente fácil distribuir los documentos amplia- mejorar sustancialmente sus niveles de transparencia mente de forma gratuita. Los gobiernos deben publicar presupuestaria si simplemente comenzaran a publicar los datos del presupuesto del gobierno en sus sitios web.15 los documentos que ya producen. La mayoría de los Pese a que las velocidades de descarga de Internet y los documentos presupuestarios producidos por los países costos de acceso al mismo son retos que limitan su uso en con las puntuaciones más bajas no se hacen públicos. Es muchos países, al poner la información a la disposición también interesante que los 22 países que no publican del público en sus sitios web, el gobierno reduce cualquier la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo al público sí posibilidad de que algún funcionario utilice sus facultades producen dicho documento para fines internos. discrecionales para facilitar el acceso a los informes presupuestarios de manera arbitraria. Además, los gobi- El IBP recomienda que los países hagan públicos todos los ernos que ya han comenzado a publicar información en documentos presupuestarios que producen mediante su sus sitios web pueden mejorar el acceso a los informes,CHF International difusión en la página web del gobierno, por ejemplo. Esta proporcionando los datos del presupuesto en formatos medida sencilla que no implica prácticamente ningún fáciles de descargar, colaborando con la sociedad civil para esfuerzo ni costo adicional por parte de los gobiernos, 15 En la medida de lo posible, los documentos deberán publicarse permitiría mejorar drásticamente la transparencia pre- en la página web de la dependencia responsable de producir la infor- mación, de modo que no exista en el público confusión acerca del sitio supuestaria en muchas partes del mundo. al que pueden acudir para acceder a la información. 57
  • elaborar formatos de datos más fáciles de usar, y mediante documentos que explican lo que el gobierno propusoel desarrollo de un sistema de archivo que contenga los hacer y lo que decidió hacer con los recursos públicosinformes presupuestarios de años anteriores. generalmente no están disponibles.Los países también deben colocar copias de los docu- Otros 12 países con la puntuación más baja producen unmentos presupuestarios en las bibliotecas nacionales y Informe de Auditoría pero no lo publican. Dos países lolocales y en las taquillas de información de las oficinas de publican más de dos años después de concluido el períodogobierno para que estén disponibles para todo público. de referencia. Además, muy pocas legislaturas de los países que obtuvieron una puntuación menor a 20 en el OBI 2010Los gobiernos deberían aumentar la oportunidad con la organizan audiencias públicas para los debates presupu-que publican los informes presupuestarios. Por ejemplo, estarios. Las legislaturas en sólo dos de estos 22 paísesla Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo debe publi- invitan a algunos testigos externos a rendir su testimoniocarse con suficiente antelación a las fechas de aprobación en audiencias públicas legislativas organizadas durantedel presupuesto, de manera que sea posible revisarlo y el período de negociación presupuestaria. La ausencia dedebatirlo, y los Informes de Fin de Año y de Auditoría Informes de Auditoría y las audiencias públicas pone dedeben publicarse dentro de los seis meses siguientes relieve la incapacidad de los países con baja calificacióna la culminación del ejercicio fiscal, de manera que los OBI para reconocer la importancia de los controles yinformes sean más relevantes. contrapesos en el proceso presupuestario.3. Los países que obtuvieron las puntuaciones más El IBP recomienda que mínimo, en los países que actual-bajas en el OBI deben realizar esfuerzos por cumplir mente brindan un nivel de información presupuestariacon ciertas normas mínimas. escasa o nula, se publiquen la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo, el Presupuesto Aprobado, y los InformesUno de los resultados más alentadores de la Encuesta de de Auditoría. El IBP también recomienda que las legis-Presupuesto Abierto 2010 tuvo que ver con los importantes laturas en estos países comiencen a organizar audienciasavances logrados por muchos países que habían obtenido públicas antes de la aprobación del presupuesto. Lapuntuaciones bajas en las encuestas anteriores. Siendo implementación de estas medidas básicas puede mejorarconsistentes con nuestra primera recomendación, estos significativamente la transparencia presupuestaria y lagobiernos han alcanzado estas mejoras en gran medida a rendición de cuentas en estos países.que comenzaron a publicar en sus sitios web los informespresupuestarios que habían producido previamente pero Las prácticas de transparencia presupuestaria en estosque sólo eran para uso interno o de donantes. países son de gran preocupación para el IBP. Por ello, estará monitoreando la evolución en las prácticas deSin embargo, 22 países participantes en el OBI 2010 ob- presupuestación en estos países incluso antes de la pub-tuvieron una puntuación menor a 20. Los 22 países son licación del próximo OBI, y presentará un informe sobrelos siguientes: Arabia Saudita, Argelia, Bolivia, Burkina los progresos realizados.Faso, Camboya, Camerún, Chad, China, Fiji, GuineaEcuatorial, Honduras, Irak, Níger, Nigeria, República 4. Los países que proporcionan información mínimaDemocrática del Congo, República Dominicana, República o alguna deben mejorar sus resultados en tresde Kirguiz, Ruanda, Santo Tomé y Príncipe, Senegal, Sudán informes clave.y Vietnam. Todos estos países producen una Propuesta dePresupuesto del Ejecutivo, pero 21 de ellos no publican El estudio revela que 52 países obtuvieron una puntuaciónactualmente dicho documento. Además, cinco países de entre 21 y 60 en el Índice de Presupuesto Abierto 2010 y,esta categoría no publican el Presupuesto Aprobado, de por lo tanto, se clasifican como países que suministranmanera que generalmente no están disponibles los dos información mínima o alguna sobre sus presupues- 58 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • tos. Prácticamente todos estos países hacen pública su competencias adecuadas para enmendar el presupuestoPropuesta de Presupuesto del Ejecutivo, pero su ver- elaborado por el Ejecutivo, y no se les da tiempo suficientesión del documento es mucho menos completa que las para evaluar globalmente el Proyecto de Presupuestopropuestas de países con una puntuación alta. Además, del Ejecutivo antes de aprobar y promulgarla. El Poderlos Informes de Auditoría que publican no son lo sufici- Ejecutivo de varios países también tiene la libertad paraentemente exhaustivos, y alrededor de un tercio de estos gastar los fondos básicamente como lo desee, independi-países no publican este documento clave. Normalmente, entemente de lo que contemple el presupuesto aprobado.estos países también dejan de publicar algunos de los Generalmente, las Instituciones Superiores de Auditoríaotros documentos presupuestarios principales; sobre carecen de plena independencia frente al Poder Ejecutivotodo las Revisiones de mitad de año. y, a menudo, informan que no tienen recursos suficientes para llevar a cabo sus mandatos de auditoría eficazmente.Estos países deben aumentar la exhaustividad de la Estas limitaciones de las instituciones formales de controlPropuesta de Presupuesto del Ejecutivo y deben facultar a comprometen gravemente la rendición de cuentas delsu ISAs para que publique informes de auditoría exhaus- ejecutivo en materia de finanzas públicas.tivos. Todos estos países deben publicar los informes deauditoría y, además, deben empezar a elaborar y publicar De este estudio también se concluyó que a menudo losRevisiones de Mitad de Año también. Países como la India, mismos órganos gubernamentales de fiscalización noColombia y Sri Lanka aumentaron sus calificaciones OBI ofrecen oportunidades para la participación pública. Pory avanzaron desde la categoría de alguna información a ejemplo, en sólo 26 países se ofrecen al público oportuni-la de información suficiente, gracias a la adopción de la dades formales para participar durante las deliberacionesmayoría de estas medidas. legislativas sobre el presupuesto. En muchos países, estas discusiones se llevan a cabo en secreto.Los documentos presupuestarios publicados deberíanincluir información sobre la relación entre el presupuesto Cuando todos los países son considerados, la calificacióndel gobierno y sus políticas y objetivos macroeconómicos; promedio de las legislaturas fue de sólo 44, mientrassobre las políticas destinadas a beneficiar directamente que para las ISAs fue de 49, lo que destacó la necesidada las poblaciones más pobres del país; los productos y general de mejora.resultados esperados y alcanzados; y sobre ciertas activi-dades fiscales que se encuentran fuera del proceso presu- Los gobiernos deben reconocer que abrir sus presupuestospuestario normal que podrían afectar profundamente la significa fortalecer las instituciones de control, así como elcapacidad del gobierno de cumplir con sus metas fiscales papel que desempeña el público. Incluso si la informacióny de política, incluidos los fondos extrapresupuestarios, es provista por el Poder Ejecutivo, la ausencia de controlesactividades cuasi-fiscales, y los pasivos contingentes. y contrapesos efectivos conduce al desperdicio, prioridades mal definidas y, a veces, a una patente corrupción. Por ello,5. Los países deben comprometerse aplicar los las legislaturas deben contar con la facultad de modificarprincipios de fiscalización y participación en el el presupuesto y con tiempo suficiente para revisarlo, yproceso presupuestario. Se debe fortalecer la au- deben ser capaces de ejercer los controles adecuados si eltoridad, independencia y capacidad de las institu- Ejecutivo desea gastar los fondos en formas que difierenciones de control presupuestario. Debe permitirse de las asignaciones del presupuesto aprobado. Las ISAsla voz del público como un control y contrapeso deben ser independientes y tener la autoridad necesaria,complementario. así como la capacidad y recursos para cumplir con sus responsabilidades de supervisión. Cabe señalar que enEl estudio indica que los países que divulgan poca infor- algunos países, las mejoras recientes en la manera en quemación presupuestaria suelen padecer de instituciones de el Poder Ejecutivo presenta el presupuesto ocurrieroncontrol débiles. Las legislaturas a menudo no poseen las 59
  • gracias a presión ejercida por la legislatura o a la fuerza las recomendaciones ofrecidas por el IBP para aumentarde funcionarios de las ISAs. la transparencia presupuestaria en determinados países dependientes de la ayuda.El público también debe participar en los procesos devigilancia. Para promover la participación pública efec- De manera más general, los donantes pueden fomentartiva, la legislatura debe convocar a audiencias públicas una mayor transparencia presupuestaria mediante el usoabiertas en cada etapa del proceso presupuestario, y de una variedad de estímulos y disuasivos. Se pueden crearpermitir que la sociedad civil e individuos presten su incentivos para promover la mejora de la transparenciatestimonio. Del mismo modo, el público debe tener la presupuestaria en los países a los que otorga ayuda, poroportunidad de participar directamente con las ISAs en ejemplo, mediante un mayor apoyo directo al presupuestola fase de evaluación del proceso presupuestario. Hay para los países que presentan prácticas de transparenciamuchos mecanismos a través de los cuales puede darse esa presupuestaria de mejor calidad. Los donantes tambiénparticipación. Por ejemplo, los EE.UU. y el Reino Unido pueden prestar asistencia técnica a las instituciones demantienen “líneas directas contra el fraude” mediante control y otros actores capaces de desempeñar funcioneslas cuales los ciudadanos pueden denunciar presuntos similares (legislaturas, ISAs, sociedad civil, medios de co-actos ilícitos en el uso de los fondos públicos, mientras municación, etc.) con el objetivo de fomentar una mayorque en Corea del Sur, el público puede sugerir posibles capacidad para presionar al Ejecutivo para que se amplíeobjetos de auditoría. la transparencia presupuestaria y la rendición de cuentas.6. Los donantes deberían estimular y apoyar a los En la actualidad, los gobiernos que están dispuestospaíses dependientes de la ayuda internacional para a reformar sus sistemas presupuestarios disponen deque mejoren su transparencia. pocas vías para recibir asistencia y asesoría en materia de transparencia presupuestaria. A menudo, los actualesLos países dependientes de la ayuda reciben calificaciones paquetes de reforma de gestión de finanzas públicas ofre-en el OBI 2010 significativamente inferiores a las de los cidos por los donantes y las instituciones de desarrollopaíses que no dependen de la ayuda. Entre los países que no incluyen asesoría sobre sistemas de transparencia yreciben ayuda de donantes en una proporción superior al rendición de cuentas. Por lo tanto, los donantes debencinco por ciento de su renta nacional bruta, la calificación estudiar la posibilidad de ofrecer este tipo de asistenciapromedio en el OBI fue de 30. Entre los otros países, la a los gobiernos dispuestos a aprovecharla. El IBP estápuntuación OBI promedio fue de 44. Otras investigaciones dirigiendo una iniciativa para abordar este tema (véasehan demostrado que, en algunos casos, las prácticas de el recuadro 7).los donantes inhiben la transparencia presupuestaria. Por último, los donantes deben asegurar que los datos sobreSin embargo, los donantes tienen tanto el interés (de la ayuda que prestan se manejen de una manera transpar-ver que su ayuda se invierta bien), como la influencia ente. Esto puede significar que la ayuda que ofrezcan a unpara promover la transparencia presupuestaria (mejo- país se vea reflejada en los documentos presupuestarios deras recientes en el nivel de transparencia presupues- ese país. También puede significar que los donantes infor-taria de ciertos países, en muchos casos, se deben a la men de manera transparente sobre la ayuda que ellos mis-presión internacional). mos brindan a diversos proyectos y, de ser posible, faciliten los datos en formatos y calendarios que sean compatiblesEl IBP ha preparado un resumen para cada uno de los con los sistemas presupuestarios de los países receptores.países incluidos en el OBI 2010, el cual se puede encontraren la página web del IBP en HYPERLINK “http://www.openbudgetindex.org/”www.openbudgetindex.org. Losdonantes pueden utilizar esta información para identificar 60 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • 7. Debe iniciarse un movimiento en pro de una normaglobal en materia de transparencia presupuestaria. RECUADRO 7.Los avances en materia de transparencia presupuestariaregistrados en los últimos años, así como la importante El IBP ofrece asistenciamejora observada en muchos países que antes teníanpuntuaciones bajas parece deberse, al menos en parte, técnica al Gobiernoa la creciente presión nacional e internacional ejercidasobre los gobiernos para que abran sus procesos pre- En 2009, el IBP inició un programa piloto administradosupuestarios, así como a una mejor comprensión de lo por su oficina en México para prestar asistencia técnicaque constituyen las buenas prácticas presupuestarias. directa a los gobiernos, con el objetivo de ayudarlesEsta presión se puede intensificar y las expectativas se a establecer sistemas que promuevan una mayorpueden aclarar, a través de un movimiento en favor de transparencia presupuestaria. El programa pone auna norma mundial. disposición de los gobiernos nacionales una serie de expertos, herramientas y procesos de formaciónEn muchos asuntos clave que son de interés mundial, y aprendizaje desarrollados en países que están a laagrupaciones diversas de los países, instituciones in- vanguardia en esta labor.ternacionales y la sociedad civil han acordado sobre unconjunto de estándares que recomiendan a los países El programa está trabajando actualmente con losalcanzar a lo largo de un cierto período. Por ejemplo, gobiernos de Malí y El Salvador para desarrollarcada una de las normas mundiales que existen en torno Presupuestos ciudadanos. Estos gobiernos expresarona la participación política de las mujeres, poner fin a su interés y voluntad de participar en este programala tortura, la neutralidad del personal médico durante piloto. Puede obtenerse más información sobre elenfrentamientos bélicos, y la eliminación de las minas programa en http://www.internationalbudget.org/terrestres, representan una herramienta para convencer what-we-do/mentoring-gov-program/a los gobiernos a que adopten políticas que beneficianlos intereses de aquellos que no pueden ejercer el podery para responsabilizar a los gobiernos por la correctaaplicación de estas políticas. presupuestario. Es importante señalar que una norma garantizaría un compromiso explícito y universal deEl alarmante estado de la transparencia presupuestaria los países, ya que los gobiernos tendrían que comprom-que ha sido documentado por las ediciones sucesivas del eterse a aceptar los principios enunciados en la norma.OBI constituye un caso convincente sobre la necesidad deque haya un empuje importante por parte de la comunidad Si bien ya existe un nivel considerable de consenso eninternacional -incluyendo las legislaturas, las ISAs, los la comunidad internacional en torno a la importanciagobiernos (especialmente los de Asia, África y América de la transparencia presupuestaria, el concepto es aúnLatina para asegurar una coalición representativa), impreciso e incompleto. Una norma global estableceríalos gobiernos donantes y las agencias, las asociaciones objetivos amplios y bien definidos en los que trabajaríaprofesionales en la gestión de las finanzas públicas, y la comunidad internacional para lograrlos. Idealmente,las organizaciones de la sociedad civil– para promover una norma identificaría documentos y procesos básicosuna norma global sobre transparencia presupuestaria. que deberán incluirse en todo proceso presupuestarioUna norma de transparencia presupuestaria serviría para que se considere transparente. Una norma ayudaríapara codificar principios de amplia aceptación y pautas a resaltar la importancia de la participación ciudadanade conducta gubernamental apropiadas con respecto a en el proceso presupuestario como condición previala transparencia y la participación pública en el proceso para garantizar una verdadera transparencia del mismo; 61
  • sin embargo, si el público no cuenta con una verdadera otros factores) en el país. El IBP está apoyando la elabo-oportunidad de aportar al proceso presupuestario, será ración de un conjunto exhaustivo de estudios de caso enmenos probable que el acceso a los datos presupuestarios 8-10 países que intentarán realizar cambios en sus niveleslleve a una mejor eficacia gubernamental. de transparencia presupuestaria en el contexto político y económico más amplio de cada país: se tiene programadoPróximos pasos concluir los estudios de caso para 2011.Los ciudadanos tienen derecho a saber cómo se recaudan En este apéndice se ofrece una revisión inicial de losy se utilizan sus fondos y cuáles son las prioridades de su cambios a las prácticas de transparencia presupuestariagobierno: la falta de transparencia presupuestaria que realizados en una selección de países incluidos en lasubsiste en la mayoría de los países socava ese derecho. Encuesta de Presupuesto Abierto. (Otros comentariosAdemás, incorporando controles y contrapesos en el breves se incluyen en el texto principal.) Cada resumen deproceso presupuestario y haciendo transparentes los pre- país describe los principales cambios en las prácticas desupuestos es posible facilitar el uso equitativo y eficiente transparencia presupuestaria registrados por la Encuestade los fondos públicos, y disminuir el nivel de corrupción. de Presupuesto Abierto y un breve análisis de por qué se habrían producido. Los investigadores de la EncuestaEsperamos que el presente informe sirva para arrojar de Presupuesto Abierto en los países seleccionados queluz sobre el estado de la transparencia presupuestaria registraron fuertes mejoras en su transparencia presu-en todo el mundo. Creemos que la adopción de las reco- puestaria ofrecieron su teoría acerca de las causas a lasmendaciones presentadas permitiría abrir más el acceso que obedecen estos cambios: en la mayoría de los casos,a los presupuestos, ayudaría al cumplimiento del derecho sus opiniones han sido refinadas por una fuente inde-de los ciudadanos a conocer las prioridades que guían las pendiente en cada país. El IBP también ha publicado lospolíticas presupuestarias de sus gobiernos, y mejoraría la resúmenes individuales de cada país para los 94 países enrecaudación e inversión de los fondos públicos. • su sitio web en HYPERLINK “http://www.openbudget- index.org/”www.openbudgetindex.org. Estos resúmenes nacionales proporcionan una lista de medidas que cadaAPÉNDICE A: país puede tomar para mantener y seguir mejorando sus prácticas de transparencia presupuestaria.Razones por las cuales losgobiernos modifican sus Angolaprácticas de transparencia La puntuación de Angola en el OBI aumentó de 4, en lapresupuestaria Encuesta 2008, a 26 en la Encuesta 2010, un salto de 22 puntos. La razón principal de esta mejora es la publicación por parte del gobierno de la Propuesta de Presupuesto delEn las tres aplicaciones sucesivas de la Encuesta de Ejecutivo, la cual no solía publicarse según la encuestaPresupuesto Abierto, el IBP ha identificado cambios en anterior. Por otra parte, el Informe de Fin de Año que eslas prácticas de transparencia presupuestaria de varios evaluado para la Encuesta 2010, contiene datos presupu-países. La mayoría de los países en los que se han registrado estarios más exhaustivos que el Informe de Fin de Añocambios han mejorado sus prácticas de transparencia, en evaluado para la Encuesta 2008.algunos casos ha sido marginal. El investigador del OBI para Angola sugiere que varios fac-Entender el comportamiento de un gobierno y lo que lo tores pudieron haber conducido a la decisión del gobiernomotiva a modificar sus prácticas requiere de un estudio a de iniciar la publicación de la Propuesta de Presupuestoprofundidad sobre la economía política (y probablemente del Ejecutivo. En primer lugar, el gobierno fue objeto de 62 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • presión por parte de las instituciones financieras interna- Boliviacionales y los donantes para que mejorase su transparenciapresupuestaria. En segundo lugar, en el período previo La puntuación de Bolivia en el OBI aumentó de 7 en laa las elecciones nacionales de 2008, el gobierno quería Encuesta 2008 a 13 en la Encuesta 2010, un aumentopresentar una imagen de mayor transparencia. de seis puntos. El OBI 2010 reveló que dos documentos presupuestarios principales -los Informes EntregadosAzerbaiyán Durante el Año y los Informes de Auditoría- estaban dis- ponibles; sin embargo, se les calificó como no disponiblesLa puntuación de Azerbaiyán en el OBI aumentó de en la Encuesta 2008. Es importante señalar que estos37, en la Encuesta 2008, a 43 en la Encuesta 2010, un dos documentos no son publicados por el Ministerio deaumento de seis puntos Este aumento se debió a que Finanzas. Los Informes Entregados Durante el Año losAzerbaiyán comenzó a publicar por primera vez sus publica el Banco Central y, por supuesto, los Informes deInformes Entregados Durante el Año y sus Informes de auditoría son publicados por la ISA. Así, estas pequeñasAuditoría, y además, la Propuesta de Presupuesto del mejoras no pueden atribuirse a cambios en las prácticasEjecutivo ahora contiene más datos a nivel de programas del Ministerio de Finanzas.que en años anteriores. El gobierno también comenzó apublicar más datos del presupuesto en los sitios web del De hecho, los investigadores del IBP siguen preocupadosMinisterio de Finanzas, en lugar de hacerlos públicos sólo por el nivel de disponibilidad de los datos presupues-en copias impresas que se obtienen en el Ministerio o las tarios del Ministerio de Finanzas, el cual es el principalbibliotecas nacionales. Si bien estos cambios positivos organismo responsable por la producción de los datosson alentadores, persiste cierta preocupación en el país presupuestarios. Por ejemplo, el investigador local del OBIsobre la transparencia de las transferencias financieras en Bolivia no pudo acceder a los datos presupuestariosdel Fondo Petrolero del Estado al presupuesto nacio- relativos a 2005. El gobierno afirma que está actualizandonal, así como en torno al papel limitado de la legisla- esta información más de cuatro años después del final detura en la aprobación del presupuesto y la fiscalización. dicho ejercicio fiscal.El investigador local del OBI para Azerbaiyán atribuye el República Democrática del Congoaumento en la disponibilidad de los datos presupuestariosa cuatro factores. En primer lugar, los legisladores del La puntuación OBI de la República Democrática delpartido de oposición al gobierno se dieron a notar más Congo (RDC) aumentó de 1 en la Encuesta 2008 a 6 en laal exigir una mayor transparencia presupuestaria del Encuesta 2010, un cambio de cinco puntos. Sin embargo,gobierno. En segundo lugar, las reformas a la gestión de aún con una puntuación de 6 en la Encuesta OBI 2010, lalas finanzas públicas ejecutadas a raíz del Plan de Acción RDC sigue registrando uno de los peores resultados ende la Unión Europea para Azerbaiyán facilitaron que materia de transparencia presupuestaria.hubiera un mayor acceso a la información presupues-taria. En tercer lugar, el nuevo jefe de la ISA en el país La mejora es el resultado de que el gobierno haya publi-se comprometió a poner los Informes de Auditoría a cado dos documentos presupuestarios: un Presupuestodisposición del público. Por último, la labor de inciden- Ciudadano e Informes Entregados Durante el Año, loscia que llevaron a cabo los grupos de la sociedad civil cuales no se habían publicado antes. El gobierno tambiénen el país con la exigencia de una mayor transparencia comenzó a publicar un calendario para la preparación depresupuestaria, ejerció presión sobre el gobierno para la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo. Cabe señalarque publique datos más completos sobre su presupuesto. que el gobierno publicó la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo para 2010; sin embargo, esto se hizo después de la fecha límite fijada por la Encuesta de Presupuesto Abierto como criterio para evaluar la disponibilidad 63
  • pública de los documentos. Si el gobierno de la República Asimismo, no publica sus documentos presupuestarios enDemocrática del Congo sigue publicando su Propuesta de la página web del Ministerio de Finanzas. El investigadorPresupuesto del Ejecutivo, su puntuación en las rondas del OBI no logró obtener acceso a copias impresas de laposteriores del OBI aumentará significativamente. Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo ni del Informe de Fin de Año y, de hecho, no logró el acceso al PresupuestoEl investigador local del OBI en República Democrática Aprobado en ningún formato.del Congo atribuye las mejoras en las prácticas de trans-parencia presupuestaria del país a las negociaciones Si bien es difícil precisar las razones exactas por las quepara cancelar la deuda que se encuentran actualmente el gobierno ha puesto más datos presupuestarios a dis-en curso entre los donantes y el gobierno en el marco posición del público, el investigador del OBI para Malawide la Iniciativa para los países pobres muy endeuda- sugiere algunos de los motivos a los que podrían obedecerdos. Una de las condiciones de esta iniciativa es que las mejoras. En primer lugar, el gobierno, respondiendoel país cuya deuda se cancela se compromete a refor- a las inquietudes de los donantes, encargó a la Divisiónmar sus finanzas públicas. Asimismo, el gobierno de la de la Deuda y la Ayuda en el Ministerio de Finanzas queRepública Democrática del Congo ha respondido a los se coordinará más estrechamente con los donantes yllamados de la sociedad civil, la cual pedía un acceso publicara datos más completos sobre la ayuda que recibemás profundo a los datos presupuestarios mediante la del exterior. En segundo lugar, el gobierno respondió apublicación de Informes Entregados Durante el Año y la las preocupaciones acerca de la transparencia presu-inclusión de datos presupuestarios más completos en su puestaria identificadas por el OBI 2008 y que fueronPresupuesto Aprobado. destacadas en los medios de comunicación locales. Un indicador de la sensibilidad del Gobierno de Malawi aMalawi la presión y el escrutinio del público es que en 2008 el Ministerio de Finanzas contrató a un consultor externoLa calificación de Malawi en el OBI aumentó de 28 en la para manejar sus relaciones públicas, específicamenteEncuesta 2008 a 47 en la de 2010, un salto de 19 puntos. con los donantes. Se publicó un resumen del presupuestoEstos cambios fueron el resultado de la publicación de a raíz de este proceso.datos más completos en la Propuesta de presupuesto delEjecutivo, concretamente, más datos sobre los presupues- Ruandatos de años anteriores. Además, el gobierno comenzó apublicar un Informe de Fin de Año, el cual brinda al pú- La puntuación de Ruanda en el OBI aumentó de 1 en lablico y a la sociedad civil más información para evaluar Encuesta de 2008 a 11 en la Encuesta de 2010, un salto dequé tan bien el gobierno ha ejecutado el presupuesto. 10 puntos. Durante este período, el país comenzó a publi-En la evaluación de Malawi también se utilizaron los car varios documentos del presupuesto por primera vezinformes trimestrales del banco central para responder -por ejemplo, el Presupuesto ciudadano, un Documentolas preguntas del Cuestionario de Presupuesto Abierto Preliminar, un Informe de Fin de Año, y un Informe deque se refieren a la rendición de informe durante el ejer- Auditoría. Sin embargo, la Propuesta de Presupuestocicio. Estos informes estaban disponibles en 2008, pero del Ejecutivo no se publicó antes de la promulgación delno había sido considerado en la evaluación de ese año. presupuesto. Además, a pesar de que Ruanda ha comen- zado a publicar cuatro informes presupuestarios clave,Pese a que la transparencia presupuestaria mejoró sus- estos documentos no contienen muchos de los datostancialmente, subsisten dudas debido al bajo nivel de evaluados en el OBI.transparencia presupuestaria en general y acerca de lasostenibilidad de las mejoras conseguidas. La Encuesta Ruanda obtuvo una calificación de 1 en el OBI 2008 porqueOBI 2010 indicó que el gobierno de Malawi todavía no el gobierno no publicó ninguno de los ocho documentoshace público el documento del Presupuesto Aprobado. presupuestarios principales evaluados por la Encuesta 64 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
  • de Presupuesto Abierto antes de la fecha límite, en la El gobierno ha cambiado su política sobre la publicaciónque concluían las evaluaciones previas al OBI 2008 (sep- de Informes Entregados Durante el Año. Anteriormente,tiembre de 2007). Posteriormente, el gobierno ruandés el gobierno no quería publicar los datos que considerabacomenzó a publicar algunos de los ocho documentos como “preliminares” y, por tanto, poco fiables. Sin embargo,presupuestarios clave, pero debido a que la fecha límite el nuevo Ministro de Finanzas ha cambiado esta políticade la evaluación ya había pasado, no podían tomarse en con el fin de mejorar la disciplina en el ministerio. Además,cuenta cuando se compiló el OBI 2008. la mayor atención dirigida a la economía del país como consecuencia de la recesión económica mundial llevó alCuando se publicó el OBI 2008, el gobierno de Ruanda gobierno a proporcionar información adicional sobrey sus donantes quedaron impactados por los resultados sus previsiones macroeconómicas y los objetivos de laporque el país es considerado por algunos como un modelo política en su Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo.para el desarrollo en África. Desde entonces, los donantes Es importante destacar que el OBI 2010 encontró que ela Ruanda, así como los representantes del gobierno de gobierno de Ucrania ha dejado de publicar el PresupuestoRuanda, se han puesto en contacto con el investigador local Ciudadano como lo hizo en 2007. La publicación de estedel OBI y con el IBP para discutir temas de transparencia documento en 2007 se ha atribuido a un intento de unapresupuestaria y para identificar maneras en las que la sola vez por el Ministro de Finanzas entonces nuevo (quepuntuación del OBI del país puede seguir mejorando. fue sustituido posteriormente) a ser visto como ampliar la transparencia.Desde 2006, el gobierno ruandés ha puesto en marchauna serie de reformas en sus sistemas de gestión de las Yemenfinanzas públicas. En 2006, el país aprobó una ley sobrelas finanzas del Estado, una orden ministerial sobre el La puntuación de Yemen en el OBI incrementó en másreglamento financiero se emitió en 2007, ese mismo del doble pasando de 10, que obtuvo en la Encuesta 2008,año se elaboró un manual sobre la gestión financiera a 25 en la encuesta de 2010, una ganancia de 15 puntos. Eldel gobierno y las políticas y procedimientos de ren- avance es el resultado de que el gobierno publicó en 2009dición de informes, y una nueva tabla de cuentas de los una serie de documentos sobre el presupuesto que antespresupuestos se aprobó en 2008. Estas reformas han no publicaba, incluyendo la Propuesta de Presupuestomejorado la capacidad técnica del gobierno para producir del Ejecutivo y el Informe de Fin de Año. Cuando seinformes sobre el presupuesto y despejaron las dudas publicaron los resultados del OBI 2008, el Ministerio dedel gobierno en torno a la publicación de estos informes Finanzas de Yemen expresó su preocupación por la baja(antes los informes se producían pero no se publicaban). puntuación. También expresó preocupación por la bajaLos donantes, encabezados por el Banco Mundial, han puntuación de Yemen en comparación con algunos de susfinanciado muchas de estas reformas. vecinos, especialmente Egipto, que obtuvo una puntuación de 43 en el OBI 2008. El investigador local del OBI paraUcrania Yemen indicó que el Ministerio de Finanzas comenzó a publicar la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo yLa puntuación de Ucrania en el OBI aumentó de 55 en la otros informes del presupuesto cuando se dio cuenta deEncuesta 2008 a 62 en la Encuesta 2010, un cambio de siete que podría mejorar su puntuación en el OBI mediante lapuntos. Esta mejora es el resultado de la publicación de publicación de sus documentos en la Web que ya estabainformación más completa en la Propuesta de Presupuesto produciendo para uso interno.•del Ejecutivo. Además, el gobierno ha comenzado a pub-licar Informes Entregados Durante el Año que cumplencon las normas internacionales. Ahora también publicanun Informe de Auditoría de fin de año -antes, el gobiernopublicó un Informe no auditado de cierre). 65
  • Los Presupuestos Abiertos Transforman Vidas ENCUESTA DE PRESUPUESTO ABIERTO 2010 LA INICIATIVA DE PRESUPUESTO ABIERTO TIENE SU SEDE EN EL INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP EN WASHINGTON, D.C. 820 First Street NE, Suite 510 Washington, D.C. 20002 TEL. +1 202 4085 1080 FAX +1 202 408 8173 El IBP también cuenta con oficinas en la Ciudad de México, México; Ciudad del Cabo, Sudáfrica; y en Mumbai, India. Para mayor información sobre la Iniciativa de Presupuesto Abierto o sobre el IBPWWW.OPENBUDGETINDEX.ORG contacte a info@internationalbudget.org o visite www.openbudgetindex.org.