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La Seguridad en el Espacio Público y los Accidentes de Tránsito

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  • 1. Y DERECHOS políticas públicas La Seguridad en el Espacio Público y los Accidentes de Tránsito cuatro
  • 2. Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires Dra. Alicia Pierini Adjuntías Arq. Atilio Alimena Prof. Gustavo Lesbegueris Prof. Graciela Muñiz Sra. Claudia Serio DEFENSORIA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Venezuela 842 Tel.: 4338-4900 - Línea directa: 0810-DEFENSORIA (333-3676) Correo Electrónico: consultas@defensoria.org.ar Políticas Públicas y Derechos - Setiembre 2005 Publicación de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires Directora Responsable: Dra. Alicia Pierini Coordinación de Contenidos: Lic. Susana Lapsenson Coordinación Editorial: Dr. Oscar R. González Edición: Lic. Pablo G. Fernández, Francisco Capurro Robles / Diseño: Ronald Smirnoff Producción: Jorge Rodríguez Correa Políticas Públicas y Derechos es una publicación de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires que aspira a divulgar los contenidos de las investigaciones e informes que analizan las diversas políticas públicas vigentes, y aportar ideas y datos que permitan perfeccionarlas en relación con el pleno ejercicio de los derechos y garantías ciudadanas. Tratándose de textos que reflejan dichas indagaciones y estudios, los mismos son responsabilidad de sus autores, mayoritariamente funcionarios de esta institución de garantías. Registro de la Propiedad Intelectual en trámite.
  • 3. Políticas Públicas y Derechos LA SEGURIDAD EN EL ESPACIO PÚBLICO Y LOS ACCIDENTES DE TRÁNSITO Por la Dra. Paula Bodnar Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 3
  • 4. Introducción En base a las denuncias tramitadas en la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires sobre situaciones objetivas de peligro vial o episodios que fueron percibidos como comprometidos por sus habitantes, esta institución inició en 1999 un diagnóstico sobre el tema. A partir de los relevamientos preliminares se formuló una serie de recomendaciones basadas en los datos obtenidos1. Desde 2004 se desarrolla el Programa de Investigación sobre Seguridad en el Espacio Público, que tiene por finalidad la construcción de marcos teóricos y la producción de conocimientos empíricos que permitan identificar las demandas originadas en la ciudadanía, y las condiciones en que utiliza la vía pública. Con esa información se pretende contribuir al diseño e implementación de las políticas públicas locales y al desarrollo articulado de las intervenciones del área. En este informe se analiza la evolución reciente de los accidentes de tránsito reportados en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires2 hasta el mes de marzo de 2005, y se actualiza el estudio iniciado en 20043. Se incluye, además, una revisión de las demandas más frecuentes de intervención institucional, relacionadas con el aprovechamiento del espacio público en condiciones de seguridad, y se formulan observaciones relativas al diseño de las políticas públicas sectoriales4. 1 Por ejemplo, ver resolución 4.020/03 de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires. 2 Se consideran accidentes de tránsito los hechos de lesiones u homicidios in situ ocurridos como consecuencia de la circulación en la vía pública en el ámbito jurisdiccional de la ciudad de Buenos Aires. Los datos secundarios utilizados fueron suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina. Las matrices proporcionadas contabilizan exclusivamente los hechos (lesiones/homicidios in situ) reportados -con intervención policial- en las circunscripciones territoriales de las Comisarías de la Policía Federal, por lo que se advierte un sub-registro respecto de los hechos efectivamente producidos en el período. Quedan excluidos los accidentes con intervención de medios de transporte aéreo, acuático, subterráneo, premetro y ferroviario. 3 Seguridad en el espacio público: accidentes de tránsito. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, 30 de noviembre de 2004 (1º Informe) 4 Ver además: Anexo 2. Marco conceptual para la convocatoria al consenso de expertos sobre determinación de los mecanismos de recolección de datos, estadísticas e indicadores para el monitoreo de políticas públicas en el área problema de seguridad en el espacio público. 4 Políticas Públicas y Derechos
  • 5. Finalmente, se presenta el marco conceptual de la convocatoria al consenso de expertos sobre la determinación de los mecanismos de recolección de datos, estadísticas e indicadores para el monitoreo de políticas públicas en el área problema de seguridad en el espacio público, propuesto por la Defensoría del Pueblo para este año. Riesgo vial en la ciudad de Buenos Aires: un peligro en aumento La distribución temporal de los homicidios in situ y lesiones reportadas durante el año pasado y el primer trimestre del año 2005 reveló un sostenido crecimiento de los accidentes de tránsito en la ciudad de Buenos Aires. Al agrupar la totalidad de los datos disponibles para 2004, puede observarse que en los últimos dos meses del año se produjo un significativo incremento con respecto al mismo período registrados en el Primer Informe. En efecto, durante noviembre y diciembre se reportaron 1622 incidentes mientras que en septiembre y octubre fueron informados 1498 (ver Gráficos 1 y 2). Gráfico 1. Lesiones y homicidios in situ reportados. Distribución mensual Enero/Diciembre 2004. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina5. 5 Mes de abril no informado. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 5
  • 6. Gráfico 2. Lesiones reportadas. Distribución mensual Enero/Diciembre 2004. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina6. El aumento del total de accidentes se sostiene en el período de 2005 analizado. En efecto, comparado con igual período de 2004, el primer trimestre de este año evidenció una suba en los accidentes de tránsito del 15,47 % (ver Gráficos 3, 4 y 5) Gráfico 3. Lesiones y homicidios in situ reportados. Distribución mensual Enero/Marzo 2004 - Enero/Marzo 2005. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina. LESIONES Y HOMICIDIOS IN SITU 6 Mes de abril no informado. 6 Políticas Públicas y Derechos
  • 7. Gráfico 4. Lesiones y homicidios in situ reportados. Enero/Marzo 2005. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina. LESIONES Y HOMICIDIOS IN SITU 2005 Gráfico 5. Lesiones. Hechos reportados. Enero/Marzo 2005. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina. LESIONES 2005 Por el contrario, si se atiende exclusivamente a la frecuencia de homicidios in situ, la evolución de los últimos seis meses mostró una reducción equivalente a la cuarta parte del total (ver Gráficos 6 y 7). En el primer trimestre del 2005 se registró una baja del 49% con relación a los hechos fatales reportados en los primeros meses de 2004 (ver Gráficos 8 y 9). Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 7
  • 8. Gráfico 6. Homicidios in situ reportados. Distribución mensual Enero/Marzo 2005. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina HOMICIDIOS IN SITU OCTUBRE 2004 - MARZO 2005 Gráfico 7. Homicidios in situ reportados. Distribución mensual Enero/Marzo 2005. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina. HOMICIDIOS PRIMER TRIMESTRE 8 Políticas Públicas y Derechos
  • 9. Gráfico 8. Homicidios in situ reportados. Distribución mensual Enero/Diciembre 2004. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitanade la Policía Federal Argentina7. Gráfico 9. Homicidios in situ reportados. Distribución mensual Enero/Marzo 2005. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina. HOMICIDIOS 7 Mes de abril no informado. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 9
  • 10. Identificación de grupos vulnerables. Víctimas y autores Para caracterizar demográficamente a las víctimas de los accidentes del primer trimestre de 2005, se tuvieron en cuenta las variables sexo y edad. Los hallazgos de este período reprodujeron la tendencia histórica apuntada8, que indica una sobre-representación masculina entre las víctimas de lesiones y homicidios in situ: el 69% de los damnificados son varones (ver Gráfico 10). En particular, los hombres de entre 19 y 49 años constituyeron el 49,28 % de las víctimas. Este porcentaje se reprodujo también en la población más joven -hasta los 18-, y en los individuos de avanzada edad. Las mujeres sólo superaron a las víctimas masculinas en la franja de 66 o más años (ver Gráfico 11). Durante el primer trimestre de 2005 también se analizaron las variables sexo y edad aplicadas a los presuntos autores de los hechos reportados, y se verificó un absoluto predominio de la población masculina entre los sujetos denunciados, que representa el 87% del total (ver Gráfico 12). Respecto de los presuntos autores de los incidentes, es significativa la presencia de los varones entre 30 y 49 años de edad, que representan el 43,41% del total (ver Gráfico 13). Gráfico 10. Víctimas de lesiones y homicidios in situ reportados. Distribución por sexo. Enero/Marzo 2005. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina. SEXO DAMNIFICADO 8 Seguridad en el espacio Público: Accidentes de Tránsito. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, 30 de noviembre de 2004. Las víctimas totales de accidentes de tránsito fueron agrupadas en las siguientes franjas etarias: 0 a 18, 19 a 29, 30 a 49, 50 a 65, 66 o más. 10 Políticas Públicas y Derechos
  • 11. Gráfico 11. Víctimas de lesiones y homicidios in situ reportados. Distribución por sexo y grupos etarios. Enero/marzo 2005. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina. VICTIMAS POR SEXO Y EDAD Gráfico 12. Autores de lesiones y homicidios in situ reportados. Distribución por sexo. Enero/Marzo 2005. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina. AUTOR Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 11
  • 12. Gráfico 13. Autores de lesiones y homicidios in situ. Hechos reportados. Distribución por sexo y edad. Enero/Marzo 2005. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina. AUTOR POR SEXO Y EDAD Formas de desplazamiento Los hallazgos del período confirmaron las observaciones formuladas en 20049, y señalaron la participación relativa de los vehículos afectados al transporte de pasajeros -colectivos, ómnibus, bus y servicio de alquiler (taxis)-, que intervinieron en el 18 por ciento de los casos. Por otra parte, es destacable la participación de motos, motocicletas, ciclomotores, y motonetas, y de bicicletas, que suman el 13 y el 5 por ciento respectivamente (ver Gráfico 14). 9 Véase: Seguridad en el espacio Público: Accidentes de Tránsito. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, 30 de noviembre de 2004 (1er. Informe). A los fines de este análisis se consideran las siguientes modalidades de circulación en la vía pública: tránsito motorizado y tránsito no motorizado. La primera comprende la circulación de vehículos de uso predominantemente particular, vehículos afectados al transporte de pasajeros, y motos (motocicletas, ciclomotores, motonetas). El tránsito no motorizado incluye los desplazamientos con bicicletas y peatonal. 12 Políticas Públicas y Derechos
  • 13. Gráfico 14. Autores de lesiones y homicidios in situ. Hechos reportados. Distribución por sexo y edad. Enero/Marzo 2005. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina. Distribución geográfica de los accidentes de tránsito En el primer trimestre del 2005 se relevaron los emplazamientos que presentan la mayor frecuencia de hechos reportados. Para permitir la comparación con los hallazgos previos10, se consideraron los cruces que presentaron como mínimo tres (3) hechos denunciados en este lapso. La identificación de las localizaciones con mayor concentración de accidentes constituye la línea de base para instrumentar acciones que permitan mejorar la seguridad de los habitantes, y desarrollar intervenciones estratégicas. En la lista 1 se presentan los puntos geográficos de mayor riesgo vial del período. 10 Seguridad en el espacio Público: Accidentes de Tránsito. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, 30 de noviembre de 2004 (1º Informe); y Programa de Seguridad Pública y Riesgo Vial, Informe Anual 2002, Instituto de Estudios e Investigaciones, Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, mayo 2003. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 13
  • 14. Lista 1. Identificación de intersecciones con mayor frecuencia de accidentes de tránsito reportados. Enero/Marzo 2005. Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina Intersecciones con elevada frecuencia de accidentes de tránsito l AV. RIVADAVIA Y AV. JUJUY (3) l AV. RIVADAVIA Y GRAL. URQUIZA (3) l AV. ROCA Y ESCALADA (3) l AV. SANTA FE Y CARLOS PELLEGRINI (4) l AV. SANTA FE Y THAMES (3) l AV. SARMIENTO Y COLOMBIA (4) l AV. CALLAO Y MARCELO T. DE ALVEAR (3) l AV. DEL LIBERTADOR Y ESMERALDA (3) l AV. DEL LIBERTADOR Y MAIPÚ (4) l AV. DEL LIBERTADOR Y RAMOS MEJÍA (4) l AV. GRAL PAZ Y GRIVEO (3) l AV. GRAL PAZ Y AV. JUAN B. JUSTO (3) l AV. DEL LIBERTADOR Y CORONEL DÍAZ (4) l AV. LEANDRO N. ALEM Y MARCELO T. DE ALVEAR (4) l AV. PASEO COLÓN Y ESTADOS UNIDOS (3) l AV. PASEO COLÓN Y VENEZUELA (5) l AV. RAFAEL OBLIGADO Y LA PAMPA (3) l AV. SARMIENTO Y AV. FIGUEROA ALCORTA (3) l AV. CABILDO Y AV. FEDERICO LACROZE (4) l AV. CASEROS Y DEAN FUNES (3) l AV. CORDOBA Y AV. PUEYRREDON (4) l AV. 9 DE JULIO Y AV. CORRIENTES (3) l ESMERALDA Y MARCELO T. DE ALVEAR (3) l AV. GRAL PAZ, ALTURA 4500 (3) l HIPOLITO YRIGOYEN Y SOLIS (3) l LAVALLE Y AV. LEANDRO. N. ALEM (3) l MEXICO Y SARANDI (3) l AV. 9 DE JULIO Y JUAN DOMINGO PERÓN (3) l AV. 9 DE JULIO Y AV. SAN JUAN (4) l AV. SAN JUAN Y AV. ENTRE RIOS (4) l AV. SANTA FE, ALTURA 3600 (4) l SUAREZ Y AZARA (3) l AV. PUEYRREDÓN Y BARTOLOMÉ MITRE (3) l AV. PASEO COLÓN Y AV. INDEPENDENCIA (3) l AV. PASEO COLÓN Y AV. BELGRANO (3) l AV. JUJUY Y VENEZUELA (3) l AV. INDEPENDENCIA Y PERÚ (3) 14 Políticas Públicas y Derechos
  • 15. Demandas frecuentes de intervención institucional En base al análisis de actuaciones tramitadas en la Defensoría del Pueblo, se sintetizaron las principales situaciones sobre peligro vial percibidas por los habitantes. Lista 2. Obstrucción de la vía pública lOcupación de la acera por locales gastronómicos, mediante la colocación de mesas, sillas y faldones fijos o enrollables. l Ocupación de la acera y calzada por lavaderos de autos, mediante el estacionamiento indebido de vehículos, la colocación de carteles en sectores públicos para promocionar su actividad, o la realización de tareas de limpieza manual sobre la vereda. l Ocupación de la acera con exhibidores de verdulerías y fruterías u otros locales de venta de productos alimenticios. l Ocupación de la vía pública para el desarrollo de actividades de talleres mecánicos y gomerías. l Ocupación de la acera por parte de quioscos (instalación de carteles, metegoles, máquinas expendedoras, bancos y demás elementos que obstaculizan el paso peatonal). l Ocupación de las calzadas y aceras por concesionarias de automóviles. Se cometieron infracciones de tránsito (estacionamiento indebido), se ocupó la vía pública para realizar una actividad comercial sin permiso (infracción al Código de Habilitaciones y Verificaciones, ordenanzas 33.266, 34.421 y modificatorias), y se violó el artículo 41º del Código Contravencional (obstrucción de la vía pública). l Ocupación indebida de puestos de flores y diarios con exhibidores extendidos sobre las aceras. Venta ambulante de alimentos l Actuaciones relativas al emplazamiento de puestos de venta de alimentos elaborados en el lugar, que utilizaban indebidamente la vía pública y podían causar daños a la salud de la población (ausencia de controles bromatológicos). Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 15
  • 16. Restricciones al uso de espacios verdes l Actuaciones relativas a la presencia de obstáculos en el paso peatonal, generalmente originados en el ejercicio de algún tipo de actividad comercial no autorizada, que se producen en particular los fines de semana en plazas y parques de la ciudad (ferias de artesanías, manualidades, y otras actividades). Carga y descarga de mercadería lActuaciones relativas a los trastornos provocados por la ejecución de tareas de carga y descarga de mercaderías y por las actividades de comercios que cuentan con servicio de entrega a domicilio mediante pequeñas camionetas o motos/ciclomotores/bicicletas. Instalación y operatoria de terminales y cabeceras de líneas de colectivos l Actuaciones originadas en conflictos de convivencia ocasionados por el desarrollo de actividades en infracción a la normativa aplicable (ordenanzas 33.083, 46.489 y 20.998, y decretos 3945/56 y 692/92). Servicios de remiserías, agencias de fletes, empresas mandatarias de taxis l Actuaciones motivadas en inconvenientes debidos al desenvolvimiento de estas actividades que traen aparejado el estacionamiento en infracción de los vehículos afectados a las mismas. Los titulares de las actividades no cuentan con permiso para la espera de vehículos en la vía pública, y en la práctica ocasionan inconvenientes en el fluir del tránsito. Transporte y tránsito l Actuaciones referidas a solicitudes de instalación, falta o inadecuación de semáforos y/o señaléticas en las cercanías de establecimientos educativos o sanitarios; irregularidades en el funcionamiento del servicio de transporte público de pasajeros; congestionamientos producidos por cortes de calles; daños a los frentistas originados en el uso de la Red de Tránsito Pesado; estacionamiento indebido. 16 Políticas Públicas y Derechos
  • 17. Estado de conservación de aceras y calzadas l Actuaciones surgidas por reclamos de roturas en aceras y calzadas (baches, falta de pavimentación, desperfectos en cordones y cunetas). Arbolado l Actuaciones motivadas por solicitudes de cortes de raíces de árboles, desramados y remoción de ejemplares. Sumideros y aguas pluviales l Actuaciones referidas a trastornos y daños materiales producidos por las inundaciones. Se identificaron como zonas conflictivas históricas a los barrios de Belgrano, Palermo, áreas próximas al Riachuelo y al arroyo Maldonado, Villa Crespo, Paternal, y Villa Cildañez. Higiene urbana en la vía pública l Actuaciones relacionadas con quejas por los resultados del barrido manual o la recolección de residuos. Control fotográfico de infracciones l Actuaciones originadas por la aplicación de infracciones mediante el sistema indicado. Ejercicio del poder de policía l Actuaciones concernientes al ejercicio irregular del poder de policía, la configuración de hechos delictivos (abuso de autoridad, cohecho), y la insuficiencia de controles de tránsito. Inadecuación del diseño vial. Incumplimiento de la normativa aplicable l Actuaciones referidas a la inadecuación del diseño urbano en lo atinente a las necesidades de personas con movilidad reducida (ausencia o deficiencias en rampas o vados, tiempos de corte de semáforos, adaptación para personas no videntes). Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 17
  • 18. Hacia la determinación de prioridades: producción y usos de la información A partir del análisis de los datos sistematizados en el marco del Programa de Investigación sobre Seguridad en el Espacio Público se concluyó que: l La frecuencia de los accidentes de tránsito en la ciudad de Buenos Aires se mantiene en aumento. l La caracterización demográfica de las víctimas ubica en situación de vulnerabilidad a los varones jóvenes y a los adultos mayores. l Entre las frecuentes formas de desplazamiento que intervienen en colisiones se encuentran sobre-representadas las que incluyen a ciclistas y motociclistas. l Es también excesivo el peso relativo de las intervenciones de vehículos afectados al transporte de pasajeros (colectivos, ómnibus, buses, autos de alquiler con taximetro). El estudio de la evolución de los accidentes de tránsito en la ciudad marcó un constante aumento en la frecuencia de hechos reportados durante los últimos quince meses. Aunque a partir de octubre de 2004 existe una merma relativa a los homicidios in situ, las lesiones continúan aumentando de manera sostenida. Al considerar su distribución geográfica, es posible identificar localizaciones específicas en las que se concentran los episodios, como los cruces y tramos con elevado peligro para el desplazamiento peatonal. El aprovechamiento de esta información permite evaluar deficiencias funcionales derivadas del diseño vial11, y producir las alternativas disponibles para superarlas. En base a la identificación de las localizaciones peligrosas es posible determinar la conveniencia de implementar programas de moderación de la velocidad, adecuar las fases de señalización luminosa, instalar nuevos cruces peatonales, o adoptar alguna otra medida12. 11 Por ejemplo: inexistencia de cruces habilitados en localizaciones con demanda peatonal, ubicación inadecuada, cruces desprotegidos, excesiva distancia, tiempo de cruce peatonal breve, tiempo de espera peatonal extenso, aceras angostas/inexistentes/interrumpidas, amplitud de los radios de giro, señales contradictorias, inexistencia de semáforo peatonal, tramos vehiculares extensos. Al respecto, véase: Programa de Seguridad Pública y Riesgo Vial. Informe anual 2002. Instituto de Estudios e Investigaciones, Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires. mayo 2003. página 42. 12 Sobre este punto véase la resolución 4.020/03 de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires. 18 Políticas Públicas y Derechos
  • 19. A partir de las variables examinadas en el primer informe, es posible describir las situaciones objetivas de riesgo (accidentes de tránsito efectivamente producidos). Quedan fuera de consideración las de riesgo potencial, debido a que la percepción del peligro determina cambios de conducta en los usuarios más vulnerables de la vía pública. No obstante, esas circunstancias merecen atención desde la perspectiva del diseño de las políticas sectoriales, pues implican una notoria afectación de la calidad de vida de los ciudadanos. La disponibilidad de estadísticas desagregadas por sexo y edad es un dato básico para identificar usuarios vulnerables y ahondar en las posibles causas de la sobre-representación de determinados grupos, o de la participación disminuida de otros. En la ciudad de Buenos Aires, la excesiva presencia masculina entre las víctimas de accidentes de tránsito es una tendencia confirmada, cuyas posibles causas no han sido exploradas en forma precisa. Además, cuando se revisaron las características demográficas de los presuntos autores de los accidentes de tránsito, la presencia de los varones resultó ampliamente significativa. Los hombres de entre 30 y 49 años representan el 50% del total de los autores denunciados. Generalmente, se asocia a la sobre-representación masculina con comportamientos habituales de riesgo -como el desplazamiento en motocicleta y la ingesta de alcohol13-, y debido a que existe un mayor número de conductores habilitados varones en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires14. Por otra parte, si se profundiza en el análisis de las formas de desplazamiento involucradas en los accidentes, es preponderante 13 Informe anual. Programa de control de alcoholemia. Diciembre de 2004. Dirección General de Seguridad Vial. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. En un informe recientemente publicado por la Dirección General de Seguridad Vial del GCBA en el que se reseñan los resultados del Programa de Control de Alcoholemia, se afirmó que las infracciones cometidas por mujeres son apenas inferiores a las perpetradas por los varones. Durante el 2004, el 8,5% de los conductores sometidos al control presentó valores alcohólicos mayores a los permitidos. De las mujeres controladas, las que superaron los niveles máximos representaron el 5,08%. Pero cuando se consideró la ingesta de alcohol dentro de los niveles permitidos se verificó que las mujeres que circulaban alcoholizadas superaban a los varones, representando el 17,36% y el 15,48% respectivamente. 14 Accidentes de tránsito en la ciudad de Buenos Aires. Sistematización y análisis de datos. Instituto de Estudios e Investigaciones de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires. (s/d) página 15: ¨Las razones de este rotundo predominio masculino entre las victimas, deben ser profundizadas. Si bien la información sobre registros de conducir que se otorgan anualmente (...) corrobora que el número de conductores del sexo masculino es superior al de mujeres, esto no explica por sí solo el fenómeno ¨. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 19
  • 20. la participación de vehículos particulares, seguida por la del transporte de pasajeros, y por la creciente presencia de motos y bicicletas, que en conjunto alcanzan la misma intervención que los vehículos de transporte público15. Estas consideraciones merecen una serie de reflexiones. La elevada participación del transporte de pasajeros es preocupante, si se considera que esos vehículos representan una ínfima porción del parque automotor registrado en la ciudad16. Si se atiende a la situación de los automóviles afectados al servicio de alquiler con taxímetro, se impone una adecuación del actual régimen de Registro del Servicio Público de Automóviles de Alquiler con Taxímetro17 y de los sistemas de información allí previstos. Por otra parte, la acrecentada intervención de las bicicletas en los accidentes de tránsito exige replantear las tentativas de incorporar el uso de éstas como modo de transporte urbano integral18. La Defensoría del Pueblo ha tenido la oportunidad de analizar los criterios que deberían orientar la planificación y trazado de una red de ciclovías apropiada para la integración de los ciclistas en condiciones de seguridad, entre los que se destacan: lSeguridad: circulación protegida en todo el territorio de la ciudad con grados de segregación o coexistencia física acordes al volumen y velocidades del tránsito motorizado. l Continuidad de la red: eliminación de interrupciones y desvíos. l Comodidad, accesibilidad y conectividad: inclusión como destinos 15 A estas formas tradicionales, se suman modalidades -como el acarreo de materiales reciclables- que incrementan los riesgos del tránsito motorizado, y configuran al mismo tiempo peligrosas formas de desplazamiento. 16 Accidentes de trabajo en la Ciudad de Buenos Aires. Sistematización y análisis de datos, Instituto de Estudios e Investigaciones de la Defenoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, (s/d) pág. 19. 17 El decreto 132/MCBA/1996 (reglamentado por la resolución 87/MCBA/SPYS/96) estableció el Registro Único de Servicio Público de Automóviles de Alquiler con Taxímetro, que es manejado por la concesionaria SACTA SA. Con respecto a la administración de la información externa, la normativa prevé que la autoridad de aplicación deberá disponer la publicación periódica de estadísticas generales para el conocimiento de la opinión pública. 18 Red de carriles y equipamiento para bicicletas. Transportes no motorizados (1º etapa). Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Secretaría de Infraestructura y Planeamiento. Consejo del Plan Urbano Ambiental, (s/d): ¨ En la ciudad de Buenos Aires es urgente e inevitable la implementación de estrategias que permitan integrar al transporte en bicicleta a la planificación y el ordenamiento vial, en el marco de los objetivos de un plan General de Transporte y del Plan Urbano Ambiental¨. 20 Políticas Públicas y Derechos
  • 21. principales a los centros de transbordo, el área central de la ciudad y los centros barriales19. Es frecuente el uso de bicicletas, motos o ciclomotores con fines laborales, como en los servicios de mensajería y el reparto de alimentos. Estas actividades comerciales no se encuentran reguladas por la normativa en vigor, pero a partir del análisis de las demandas de intervención presentadas ante esta Defensoría (actuaciones 7220/03 y 11052/03), se evaluó la conveniencia de establecer un régimen que contemple la obtención de un permiso específico para su desarrollo 20. Frente al cuadro reseñado, es necesario contar con un diagnóstico de la situación sobre la que se pretende incidir a través de las políticas sectoriales. Al mismo tiempo, se puede entrever la insuficiencia de los datos disponibles para explorar posibles causas asociadas a la problemática21. 19 Resolución 4.020/03 de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires. 20 A través de una iniciativa legislativa referida a la regulación de los servicios de mensajería y repartos de alimentos desarrollados por empresas y/o comercios dedicados a la distribución y/o entrega de correspondencia, gestiones, servicios de cobranza o de pagos, transporte de sustancias alimenticias, traslado y retiro de despachos realizado por motos, motocicletas, motonetas, motofurgones, furgones, bicicletas o a pie. 21 Las principales fuentes secundarias se originan en: Dirección General del Registro de Estado Civil y Capacidad de las Personas; SAME; Dirección de Estadística del GCBA; Dirección de Ingeniería Vial Forense de la Policía Federal Argentina; Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina; Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia; Dirección de Estadística del Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación. Respecto del concepto de estadísticas oficiales y las limitaciones de su aplicación en materia de seguridad pública, ver: Sozzo, Máximo (2001). Pintando a través de números . Fuentes estadísticas de conocimiento y gobierno democrático de la cuestión criminal en la Argentina. Documento de Trabajo del Seminario sobre acceso y producción de información estadística en materia de seguridad pública, Centro de Estudios Legales y Sociales y Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires 29 y 30 de noviembre. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 21
  • 22. ANEXO 1: CUADROS Cuadro 1. Frecuencia de lesiones reportadas. Enero/Diciembre 2004. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina22. Período 2004 Lesiones ENERO 489 FEBRERO 502 MARZO 692 MAYO 689 JUNIO 700 JULIO 674 AGOSTO 700 SEPTIEMBRE 740 OCTUBRE 704 NOVIEMBRE 788 DICIEMBRE 809 TOTAL 7487 Cuadro 2. Frecuencia de Homicidios in situ reportados. Enero/Diciembre 2004. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina23. Período 2004 Homicidios in situ ENERO 16 FEBRERO 4 MARZO 17 MAYO 9 JUNIO 13 JULIO 5 AGOSTO 13 SEPTIEMBRE 9 OCTUBRE 16 NOVIEMBRE 13 DICIEMBRE 11 TOTAL 126 22 Mes de abril de 2004 no informado. 23 Mes de abril de 2004 no informado. 22 Políticas Públicas y Derechos
  • 23. Cuadro 3. Distribución de los autores y víctimas de accidentes de tránsito según sexo y edad reportados. Enero/Marzo 2005. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina. Rango de edades Autores Damnificados Varones Mujeres Varones Mujeres 0-18 19 0 110 60 19-29 368 37 502 135 30-49 826 74 518 210 50-65 309 39 182 128 66 o más 64 7 58 87 SIN DATOS 152 8 55 25 TOTAL 1738 165 1425 645 Cuadro 4. Frecuencia de homicidios in situ reportados. Enero/Marzo 2004 - Enero/Marzo 2005. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina. Período Total homicidios Total homicidios in situ 2004 in situ 2005 ENERO 16 9 FEBRERO 4 6 MARZO 17 4 TOTAL 37 19 Cuadro 5. Frecuencia de accidentes de tránsito reportados. Enero/Marzo 2004 - Enero/Marzo 2005. Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina. Período Total accidentes Total accidentes de tránsito 2004 de tránsito 2005 ENERO 505 612 FEBRERO 506 571 MARZO 709 803 TOTAL 1720 1986 Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 23
  • 24. Anexo II Determinación de los mecanismos de recolección de datos, estadísticas e indicadores para el monitoreo de políticas públicas en el área problema de seguridad en el espacio público Para el año en curso se proyecta la convocatoria a una instancia de consenso de expertos en la temática para consensuar criterios respecto de los alcances y límites de las obligaciones estatales y los deberes y derechos ciudadanos con relación al uso y disfrute de la vía pública en condiciones de seguridad. En el marco del consenso se debatirán los aspectos sociales, jurídico-legales y técnicos del tema y se formulará un acuerdo que represente un fundamentado aporte para el desarrollo de indicadores relevantes para el monitoreo de las políticas sectoriales. Marco conceptual de la Convocatoria al Consenso de Expertos En la ciudad de Buenos Aires, el tránsito motorizado constituye la primera causa de muerte violenta y lesiones, y coloca en elevada situación de riesgo a los adultos mayores y niños24. "Tradicionalmente se creyó que estos usuarios (en particular peatones y niños) sufrían atropellos porque no seguían un buen comportamiento al transitar (...) La solución que quedaba era, entonces, educarlos, disciplinarlos y entrenarlos para que se adaptaran a un sistema de tránsito cuyo eje de referencia era el automóvil. De esta concepción surgió el énfasis habitualmente dado a las fallas humanas y las conductas arriesgadas a la hora de explicar la inseguridad del tránsito"25. Las limitaciones de esta lectura fueron apuntadas por la Organización Mundial de la Salud (OMS), hizo notar la intervención 24 Ambos grupos, junto a los ciclistas y a las personas con necesidades especiales, conforman la categoría de "usuarios vulnerables" de la vía pública. Al respecto, véase: Cuadernos de trabajo del Instituto de Estudios e Investigaciones, Número 2, Tránsito, Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires (2003). 25 Herrera Gallo, Gonzalo, Nuevo paradigma de seguridad en el tránsito: el derecho a un entorno apto. Calles aptas para todos. Documento de trabajo inédito, Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires (2004). 24 Políticas Públicas y Derechos
  • 25. causal de los factores del entorno en la producción de los accidentes de tránsito. En este sentido, se advirtió que cuando el diseño vial se determina en función de los requerimientos del tránsito motorizado, el entorno resulta peligroso para los más vulnerables. En la Resolución de Conjunto sobre la Circulación de las Naciones Unidas se observa la siguiente concepción: "... puesto que los peatones forman un grupo heterogéneo de individuos, y como tal son muy vulnerables, las estrategias encaminadas a adaptar hoy día su comportamiento a las estructuras viales son muy limitadas...". Por otra parte, el modelo de tránsito con eje en el transporte motorizado implica la pérdida de la autonomía y la movilidad de los grupos de mayor vulnerabilidad. En atención a ello, el análisis remite en forma ineludible a considerar los alcances del ejercicio del derecho al entorno apto. Dentro de este orden de ideas, el paradigma de seguridad vial planteado por la OMS apunta a "ofrecer el mismo grado de protección a todos los usuarios de la vía pública". Este principio rector permitiría evitar "una carga injusta de lesiones y mortalidad entre las personas más pobres y los usuarios vulnerables"26. La Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires y su rol de contralor de las políticas públicas locales El artículo 137 de la Constitución de la ciudad instituye a la Defensoría del Pueblo como organismo de defensa y garantía de los derechos humanos y contralor del desempeño de las unidades e instancias que integran la administración pública local, y le asigna una misión definida a lo largo del ciclo de políticas públicas. Con fines analíticos, el cumplimiento de la misión institucional del ámbito de las políticas de seguridad en el espacio público puede graficarse a partir de dos planos de actuación diferenciados, aunque relacionados en la vida cotidiana del organismo: 26 El viraje propuesto persigue la meta ¨cero muertes y lesiones graves", partiendo de la consideración de experiencias comparadas que demuestran la reducción en el corto plazo desde un 50 % a un 90 % de los casos de accidentes de tránsito, así como la disminución de la gravedad de los hechos. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 25
  • 26. l Defensor y garante de los derechos humanos. l Contralor de la efectiva asunción de responsabilidades a cargo del Estado. La Defensoría del Pueblo ha adoptado desde su nacimiento un rol activo en el diseño y la implementación de las políticas sectoriales, en el marco de las organizaciones de referencia normativa. Se pueden distinguir las siguientes premisas explícitas que orientan su trabajo: l El efectivo ejercicio de los derechos supone la existencia de libres mecanismos de promoción y de defensa, para asegurar su operatividad frente a las acciones u omisiones que afecten su vigencia. l Los derechos humanos reconocen como sujeto pasivo -obligado- al Estado. l El concepto de seguridad es complejo. Una aproximación comprensiva de la multiplicidad de dimensiones del fenómeno parte del supuesto de que en las sociedades es posible reconocer niveles de seguridad y que son admitidos como tales por los habitantes sin generar cambios en sus conductas; es decir, que no alteran el ejercicio de las libertades. Cuando son rebasados o se percibe que esto sucede, los habitantes modifican sus conductas, con el consiguiente costo que ello implica en términos de calidad de vida y limitación de derechos27. Desde la perspectiva de los derechos humanos, la noción de seguridad entendida como garantía de los derechos, más allá de las connotaciones, remite a la responsabilidad estatal. Su referencia resulta ineludible para una lectura jurídica y política de la problemática de la inseguridad en el espacio público. También lo es la idea de mal público global: "las lesiones y muertes ocurridas con motivo o en ocasión de la circulación en la vía pública son reconocidas como una epidemia pública global"28. En estas situaciones, "el problema no afecta sólo a las personas directamente involucradas, sino que sus consecuencias negativas son universales o inciden directa o indirectamente en la mayor 27 ILPES (1998), Guía para la identificación, preparación y evaluación de proyectos de seguridad ciudadana, LC/IP/L. 149. 28 World Health Organization, (1999), Global Burden of Injuries, Geneva. 26 Políticas Públicas y Derechos
  • 27. parte de una población, y se prolongan más allá de una generación"29. En este marco conceptual, la seguridad en la vía pública se asocia a derechos fundamentales: el derecho a la vida, a la integridad psicofísica y al ambiente sano. Que éstos sean efectivamente garantizados requiere un cambio de paradigma sobre el tránsito y la seguridad vial, y un paso previo esencial para impulsarlo se basa en la superación de las deficiencias en la sistematización y producción de la información clave para el diseño, implementación y evaluación de las políticas sectoriales. Material bibliográfico sugerido Astalfi, Enrique et al (1989), Accidentes de tránsito y alcohol. Alcohol y alcoholismo. Publicación de la Secretaria de Salud Pública. Ministerio de Salud de la Nación. Página 33 y siguientes. Buenos Aires. Bustamante Alsina, Jorge (1990), La responsabilidad del Estado en el ejercicio del poder de policía, en Revista La Ley 1990-C-429. Bustamante Alsina, Jorge (1992), Responsabilidad por el daño que el estado de una autopista provoca al vehículo que circula por ella, en Revista La Ley 1992-D-194. Caballero, Francisco (1996), La obligación de seguridad, una obligación contractual secundaria, en Revista La Ley 1996-D-1513. Cassagne, Juan Carlos (1989), La responsabilidad del Estado por omisión, en Revista La Ley 1989-C-512. Compagnucci de Caso, Rubén (1984), Responsabilidad civil y relación de causalidad, en Seguros y Responsabilidad Civil Número 5, Cap. III, páginas 55 y siguientes. Ediciones Astrea. Buenos Aires. Cuiñas Rodríguez, Manuel (1998), Accidentes de circulación y responsabilidad del Estado municipal, en Revista la Ley del 07/12/1998. 29 Respecto del concepto y su aplicación al análisis de las políticas públicas véase: Bodnar, María Paula, (2003), Restricciones y avances en la defensa de los derechos ..., en Seminario de Acceso a la Justicia, Asociación por los Derechos Civiles, Fundación Mujeres en Igualdad British Council, Embajada Británica, Buenos Aires. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 27
  • 28. Daray, Hernán (1994), Accidentes de tránsito. Doctrina y jurisprudencia sistematizada, segunda edición actualizada, segunda reimpresión. Tomo 1. Ediciones Astrea Buenos Aires. Gambier, Beltrán (1990), La responsabilidad estatal por causas vinculadas con emprendimientos urbanísticos (autopistas urbanas) y el artículo 2.620 del Código Civil, en un fallo de la Corte publicado en Revista de la Administración Pública, año 12, número 136. Ciencias de la Administración. Buenos Aires. Garrido, Roque (1971), El artículo 1.113 y la inversión de la carga de la prueba, en Revista Jurisprudencia Argentina 1971-265. Ghersi, Carlos (1985), Juicio de automotores. Ediciones Hammurabi. Buenos Aires. Ghersi, Carlos -comp.- (1996), Accidentes de tránsito. Derechos y reparación de daños. Tomo II. Editorial Universidad. Buenos Aires. Goldenberg, Isidoro (1984), La relación de causalidad en la responsabilidad civil. Ediciones Astrea. Buenos Aires. Kemelmajer de Carlucci, Aida (1998), La seguridad jurídica, en Revista del Derecho comercial y de las obligaciones número182, abril-junio 1998, año 31. Liebau, Florencio (1979), Régimen Jurídico del automotor. Ediciones Ábaco. Buenos Aires. Marienhoff, Miguel S. (1997), El poder de policía y el control de seguridad en las vías públicas. Responsabilidad del Estado por omisión. Un caso de jurisprudencia, en Anticipo de anales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires. Año XLI, segunda época, número 34, Buenos Aires. Meilij, Gustavo (1991), Accidentes de transito. Efectos jurídicos. Ediciones Depalma Buenos Aires. Moisset de Espanes, Luis et al (1998), Accidentes de automotores. Ediciones Jurídicas Cuyo. Mendoza. Mosset Iturraspe, Jorge et al (1992), Regulación del tránsito y del transporte automotor. Decreto 692/92. Ediciones Rubinzal Culzoni. Santa Fe. Mosset Iturraspe, Jorge et al (1995), Derecho de tránsito. Ley 24.449. Editorial Rubinzal Culzoni. Santa Fe. Mosset Iturraspe, Jorge (1982), Responsabilidad por daños. Tomo I. Ediciones Ediar. Buenos Aires. 28 Políticas Públicas y Derechos
  • 29. Pizarro, Ramón (1983), Responsabilidad civil por el riesgo o vicio de la cosa. Editorial Universidad. Buenos Aires. Poclava Lafuente, Juan C. (1995), Accidentes causados por animales en rutas otorgadas en concesión, en Revista La Ley 1995-D-336. Sagarna, Fernando (1998), Emergencia de autotransportistas y sus aseguradoras, en Revista La Ley 20/8/1998. Sobrino, Augusto (1994), Responsabilidad objetiva artículo 1.113 del Código Civil. Eximente parcial de responsabilidad por el riesgo pasivo de la cosa (especialmente en motos), en Revista Jurisprudencia Argentina Nº 5897 del 07/9/1994, págs. 16 y ss. Tabbaso, Carlos (1998), Fundamentos del tránsito. J.C. Faira Editor. Buenos Aires. Zavala de Gonzalez, Matilde (1987) Responsabilidad por riesgo. El nuevo artículo 1.113. Ediciones Hammurabi. Buenos Aires. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 29
  • 30. 30 Políticas Públicas y Derechos
  • 31. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 31
  • 32. Políticas Públicas y Derechos LA SEGURIDAD EN EL ESPACIO PÚBLICO Y LOS ACCIDENTES DE TRÁNSITO Riesgo vial en la ciudad de Buenos Aires: un peligro en aumento Identificación de grupos vulnerables. Víctimas y autores Formas de desplazamiento Distribución geográfica de los accidentes de tránsito Demandas frecuentes de intervención institucional Hacia la determinación de prioridades: producción y usos de la información Anexo I: Cuadros estadísticos Anexo II: Determinación de los mecanismos de recolección de datos, estadísticas e indicadores para el monitoreo de políticas públicas en el área problema de seguridad en el espacio público. Venezuela 842 Teléfonos: 4338-4900 consultas@defensoria.org.ar Ciudad Autónoma de Buenos Aires 0810-333-3676 www.defensoria.org.ar