Adi número vereadores   lei orgânica - decreto legislativo
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Adi número vereadores lei orgânica - decreto legislativo

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ADI proposta no TJSC para reducaçã

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    Adi número vereadores   lei orgânica - decreto legislativo Adi número vereadores lei orgânica - decreto legislativo Document Transcript

    • MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO ÓRGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SANTA CATARINA O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTACATARINA, pelo Promotor de Justiça titular da 2ª Promotoria de Justiça deXanxerê (curadoria da moralidade administrativa e da constitucionalidade,legitimado pelo art. 99, III, da Lei Orgânica do Ministério Público do Estado deSanta Catarina), vem, perante o ÓRGÃO ESPECIAL desse Egrégio Tribunal deJustiça, nos termos do art. 85 da Constituição do Estado de Santa Catarina e daLei Estadual nº 12.069/2001, propor AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE com pedido de medida cautelar em impugnação ao Decreto Legislativo nº 3/2011, doMUNICÍPIO DE XANXERÊ, que fixa o número de vereadores do Poder 1
    • MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINALegislativo, por afronta ao art. 111, V, da Constituição do Estado deSanta Catarina, bem como ao art. 29, IV, da Constituição da RepúblicaFederativa do Brasil, pelo que a seguir passa a expor e requerer:1.Objetivo desta ação Esta ação direta de inconstitucionalidade tem por objetivoresguardar a moralidade administrativa e a constitucionalidade no Município deXanxerê. Para tanto, objetiva obter provimento jurisdicional que reconheça ainconstitucionalidade do decreto legislativo que alterou o número de vereadoresde Xanxerê, quando, conforme inúmeros precedentes, inclusive do SupremoTribunal Federal, a única forma de alteração legal do número de vereadores éatravés de emenda à lei orgânica. Pretende também esta ação obter liminar que suspenda desde jáo ato normativo impugnado, evitando que as vagas criadas de formainconstitucional ingressem na disputa eleitoral criando expectativas que,conforme se verá a seguir não poderão ser atendidas.2. Do diploma legal impugnado - Decreto Legislativo n. 3/2011, do Municípiode Xanxerê O Decreto Legislativo Municipal nº 3/2011 fixou o número devereadores da Câmara de Vereadores local. Eis a íntegra da norma que apresente ação direta objetiva ver declarada inconstitucional: Decreto nº 3/2011 de 03/05/2011 Fixa o número de vereadores do Poder Legislativo Municipal de Xanxerê, SC 2
    • MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA Art. 1º - O art. 1º do Regimento Interno do Poder Legislativo Municipal de Xanxerê passa a vigorar com a seguinte redação: "ART. 1º - O Poder Legislativo do Município de Xanxerê – SC é exercido pela Câmara Municipal de Vereadores, sendo esta composta de 13 (treze) vereadores, nos termos do art. 29, inciso IV, "c", da Constituição Federal". Art. 2º - Este Decreto Legislativo entra em vigor na data da sua publicação, produzindo efeitos a partir da próxima legislatura. Art. 3º - Ficam revogadas as disposições em contrário.2.1. Da autonomia Municipal A Constituição da República acolheu o Município como entidadefederativa indispensável ao sistema federativo, contemplando-o na organizaçãopolítico-administrativa e, principalmente, estendendo-lhe autonomia plena,consoante inferência dos arts. 1º, 18, 29, 30 e 34, VII, "c", todos nos limites daConstituição. A autonomia municipal, por seu turno, de modo semelhante aoostentado pelos Estados-membros, apresenta-se como uma tríplice capacidadede auto-organização e normatização própria, autogoverno e auto-administração1. Para José Afonso da Silva, a aludida autonomia é assentada emquatro capacidades: a) Capacidade de auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica própria; b) Capacidade de auto-governo, eletividade do Prefeito e dos Vereadores às respectivas Câmaras Municipais; c) Capacidade normativa própria, ou capacidade de autolegislação, mediante a competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas a sua1 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 22 ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 267-268. 3
    • MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA competência exclusiva ou suplementar; d) Capacidade de auto-administração (administração própria, para manter e restar os serviços de interesse local)2. Assim, o município auto-organiza-se por intermédio de suarespectiva Lei Orgânica e, no mais, através da edição de leis municipais;autogoverna-se por meio da eleição direta de seu prefeito, vice-prefeito evereadores; e, por derradeiro, auto-administra-se, no exercício de suasatribuições administrativas tributárias e legislativas, legitimadas pela própriaConstituição Federal3. Enfim, "autonomia significa a capacidade ou poder de gerir ospróprios negócios, dentro de um círculo prefixado por entidade superior" . Emais: "significa que a ingerência dos Estados nos assuntos municipais ficoulimitada aos aspectos estritamente indicados na Constituição Federal"4. Realizada esta introdução, cabe agora analisar um dessesinstrumentos da autonomia municipal, a Lei Orgânica.1.2. Da Lei Orgânica do Município A Lei Orgânica reputa-se uma norma especial, que deve manter-se congruente à Constituição Federal. Está a Lei Orgânica, portanto, limitadaaos princípios federativos que emergem da Constituição Federal e dos preceitosda Constituição Estadual correlata5.2 SILVA, José Afonso da. Direito Constitucional Positivo. 29 ed. São Paulo: Malheiros, p.641.3 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 22 ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 267-268.4 SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 4 ed. São Paulo: Malheiros, p. 302-303.5 Cf. COSTA, Nelson Nery. Comentários aos artigos 29 ao 31 da Constituição Federal. In: BONAVIDES, Paulo; MIRANDA, Jorge; AGRA, Wagner de Moura (Coord.). Comentários à 4
    • MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA A Lei Orgânica, sublinhe-se, deve ser votada em dois turnos,com interregno mínimo de 10 (dez) dias, sendo aprovada por 2/3 (dois terços)dos membros da Casa Legislativa. Ao contrário, os decretos legislativos nãotêm procedimento legislativo amplo, e geralmente são objeto de meramanifestação de vontade do presidente da Casa, com prévia aquiescência damaioria simples. Tal observação é retirada das Constituições Federal e Estadual,respectivamente: Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: Art. 111. O Município rege-se por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição, e os seguintes preceitos: V - número de Vereadores proporcional à população do Município, obedecidos os limites da Constituição Federal; Realizados os contornos da Lei Orgânica e atentando para osgrifos acima, vale ressaltar que antes da Emenda Constitucional n. 58/2009, oartigo 29, inciso IV, da Constituição Federal dispunha três faixas com limitesmínimos e máximos de vereadores conforme a população de cada cidade, tudopelo princípio da proporcionalidade. O Tribunal Superior Eleitoral, aliás, ao Constituição Federal de 1988. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 621. 5
    • MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINAconcretizar tal preceptivo, editou a Resolução n. 21.702/2004, esmiuçando asfaixas sobreditas e estabelecendo um parâmetro entre cadeiras de vereança epopulação do município. Após a EC nº 58/2009, entrementes, estabeleceram-sepormenorizadamente os limites mínimos e máximos em relação ao contingentepopulacional, mas não se determinou o número exato de vereadores, encargoesse que cabe ao Poder Legislativo definir por intermédio de alteração daLei Orgânica, dentro das supracitadas faixas limítrofes.1.3. Do aumento do número de Vereadores do Município de Xanxerê por meiode Decreto Legislativo – Impropriedade da via legislativa eleita –Inconstitucionalidade formal por afronta ao art. 29, IV, da Constituição Federale ao art. 111, V, da Constituição Estadual O Município de Xanxerê em sua Lei Orgânica, não dispõeincisivamente sobre o número de vereadores, apenas se limita a mencionar emseu art. 14, que: "Art. 14 - O número de vereadores será fixado pela CâmaraMunicipal na sessão legislativa do ano que anteceder as eleições, tendo emvista a população do município e observados os limites estabelecidos em lei". Para tanto, todavia, ao invés de se utilizar do instrumento próprio,ou seja, da emenda à Lei Orgânica, a Câmara de Vereadores do Município deXanxerê, por meio da edição do Decreto Legislativo nº 3/2011, fixou onúmero de Vereadores em 13 (treze), conforme se depreende do texto do atoora questionado. É sabido, contudo, que a modificação da quantidade de 6
    • MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINAcadeiras da Câmara de Vereadores deve ser dada pela própria LeiOrgânica, ou, quando já existente esse número, por emenda àquela,conforme farta jurisprudência das Cortes Eleitorais (a seguir listada). Veja-se que a emenda à lei orgânica é ato de maiortransparência, com maior segurança legislativa, já que é votada em doisturnos, com interstício de dez dias e com o quorum de dois terços dosmembros em cada votação. E, como se vê dos documentos anexos, outdoors ecartazes chegaram a ser instalados na cidade de Xanxerê em crítica aoaumento de vereadores, que, por não atentar para o devido processolegislativo, desrespeitou o princípio democrático (art. 1º, parágrafo único, daConstituição de 1988). Ora, tivesse sido observado o processo legislativo para emenda àlei orgânica, muito provavelmente a posição do Legislativo Municipal seriaoutra, já que a vontade popular é nitidamente contrária ao aumento das vagas.Exemplos semelhantes já ocorreram em São Joaquim e Joinville, como foiintensamente propalado pela imprensa estadual nos últimos meses. Tal constatação emerge da contundente jurisprudência doTribunal Superior Eleitoral e do disposto no art. 29 da Constituição Federal e noart. 111 da Constituição Estadual já anteriormente destacados: "Recurso especial. Modificação do número de cadeiras da Câmara de Vereadores. Decreto legislativo. Impropriedade da via legislativa eleita. 1. A teor do disposto no art. 29 da Constituição Federal, o veículo próprio a fixação do número de cadeiras nas câmaras de vereadores é a Lei Orgânica do Município. Impropriedade da disciplina mediante decreto legislativo. [...]6" [grifou-se]6 TSE. 7
    • MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA "[...] Fixação do número de vereadores (CF, art. 29, IV). 2. Não cabe às constituições estaduais fixar o número de vereadores, tarefa que a Constituição Federal confere aos municípios como expressão de sua autonomia federativa (STF, ADIn nº 692-4; TSE, Rec. nº 9.756 e Rec. Mandado de Segurança nº 2.029). 3. A fixação do número de vereadores há de ser feita mediante Lei Orgânica, observado seu rito legislativo, e não por decreto (TSE, Rec. Mandado de Segurança nº 2.029). [...]7" "Consulta. Regras. Fixação do número de vereadores. Eleições 2008. A fixação do número de vereadores para o próximo pleito é da competência da Lei Orgânica de cada Município, devendo-se atentar para o prazo de que cuida a Res.-TSE nº 22.556/2007: "o início do processo eleitoral, ou seja, o prazo final de realização das convenções partidárias". [...]8" “Processo administrativo. Pedido. Fixação do número de vereadores. Competência. Lei Orgânica Municipal. Art. 29, IV, da Constituição Federal.9" "Consulta. Regras. Fixação do número de vereadores. Eleições 2008. A fixação do número de vereadores para o próximo pleito é da competência da Lei Orgânica de cada Município, devendo-se atentar para o prazo de que cuida a Res.-TSE nº 22.556/2007: "o início do processo eleitoral, ou seja, o prazo final de realização das convenções partidárias". [...]10" “[...] A competência para fixação do número de vereadores é da Lei Orgânica do Município, que deverá7 TSE. Acórdão8 TSE.9 TSE.10 TSE. 8
    • MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA levar em consideração o critério populacional ínsito no artigo 29, IV, da Constituição da República, conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal no RE nº 197.917 e encampado pelo Tribunal Superior Eleitoral na Res.-TSE nº 21.702/200411". CÂMARA DE VEREADORES. NÚMERO DE CADEIRAS. A teor do disposto no art. 29 da Constituição Federal, deve ele ser fixado mediante preceito da Lei Orgânica do Município e não por meio de simples resolução do órgão legislativo. Recurso não conhecido (STF, RE 172.004-RS, Min. Néri da Silveira). Assim, forçoso reconhecer que: a) a fixação do número devereadores deve ser feita pela Lei Orgânica do Município; b) qualqueralteração da quantidade de vereadores realizada por Decreto Legislativomostra-se equivocada. Por conseguinte, como já insistido, a via procedimental utilizadanão se mostra apta para o fim a que se propõe, afigurando inconstitucional,sob o prisma formal, o Decreto Legislativo em apreço.2. Dos Efeitos da Vindoura Declaração de Inconstitucionalidade do DecretoLegislativo n. 3/2011, do Município de Xanxerê – da impossibilidade derepristinação do Decreto Legislativo n. 009/2004 e consequente manutençãodo atual número de vereadores11 TSE. 9
    • MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA A par de todo o exposto, faz-se mister esboçar algumasconsiderações acerca das consequências advindas de uma eventual declaraçãode inconstitucionalidade do Decreto Legislativo n. 3/2011, do Município deXanxerê, ora impugnado. Conforme se depreende dos documentos em anexo, em outrasoportunidades o número de vereadores do Município também foi fixado pordecretos legislativos, especialmente no que toca ao último deles (n. 009/04),datado de 30 de junho de 2004. Assim, com a invalidação do decreto impugnado, subsistiria adúvida sobre o retorno da vigência daquele ou, quiçá, se é que existiria falarem sua repristinação. Nesta ordem de idéias, a fim de não se conceder caráterrepristinatório ao Decreto Legislativo n. 009/2004 que determinou outrora onúmero de vereadores, porque também revestido da mesma nódoaconstitucional aqui combatida, crê-se que as Resoluções n. 21.702/2004 e n.21.803/2004, ambas do Tribunal Superior Eleitoral, resolvem a questão doparâmetro a ser assumido. A primeira das sobreditas resoluções fornecia instruções sobre onúmero de vereadores a eleger segundo a população de cada município ,consignando da seguinte forma: Art. 1º Nas eleições municipais deste ano, a fixação do número de vereadores a eleger observará os critérios declarados pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 197.917, conforme as tabelas anexas. Parágrafo único. A população de cada município, para os fins 10
    • MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA deste artigo, será a constante da estimativa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) divulgada em 2003. Art. 2º Até 1º de junho de 2004, o Tribunal Superior Eleitoral verificará a adequação da legislação de cada município ao disposto no art. 1º e, na omissão ou desconformidade dela, determinará o número de vereadores a eleger. A partir dessa previsão, o TSE realmente chancelou o número devereadores com esteio na Resolução n. 21.803/2004, indicando que,especificamente, para o Município de Xanxerê, a quantidade de cadeiras devereança deveria residir em 9 (nove), dada a proporcionalidade à população daépoca, qual seja de 38.860 habitantes. Para melhor compreensão, vejamos: RESOLUÇÃO Nº 21.803/2004 Dispõe sobre os critérios de fixação do número de vereadores nosmunicípios, de acordo com o disposto no art. 29, IV, da Constituição Federal. O TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, no uso das atribuições quelhe confere o art. 23, XVIII, do Código Eleitoral, resolve expedir a seguinte Instrução: Art. 1º Em observância ao disposto no art. 2º da Resolução nº21.702, o Tribunal Superior Eleitoral determina o número de cadeiras a serempreenchidas nas Câmaras de Vereadores de cada município, de acordo com os critériosdeclarados pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 197.917, conformea tabela anexa. Art. 2º Esta Instrução entra em vigor na data de sua publicação. Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário. Sala de Sessões do Tribunal Superior Eleitoral. Brasília, 8 de junho de 2004. Ministro CARLOS VELLOSO, presidente em exercício e relator Tabela anexaUF Município Eleitorado População 2003 % Eleitorado/População Vagas ELE 2000 Cálculo 3/2004 IBGE STF 11
    • MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINASC Xanxerê 27.446 38.860 70,63 13 9 Por consequência, no escopo de evitar qualquer imbróglio jurídicona fase posterior à declaração de inconstitucionalidade, requer-se amanutenção do atual número de parlamentares no seio da Câmara. Com o paradigma definido pelo TSE no ano de 2004, por meio daResolução n. 21.803/2004, independe de qualquer exame anterior a essa data,bastando atestar nas razões na decisão que a quantidade permaneça nopatamar de nove vereadores até futura emenda à Lei Orgânica. É importante também que a decisão que conceda a medidaliminar e que, por fim, declare a inconstitucionalidade do decreto legislativoimpugnado, deixe claro que, por razões de segurança jurídica e respeito àsoberania do Judiciário, o número de vereadores não pode ser alterado nocurso do processo eleitoral, que só termina com a posse dos eleitos, no dia 1ºde janeiro de 2013. Essa importante limitação evitará que, para burlar a ordemdeste Tribunal de Justiça, edite-se novo decreto legislativo (o que infelizmentejá vem sendo feito noutras comarcas) ou que se altere a Lei Orgânica Municipaldurante a campanha eleitoral, causando assim toda sorte de problemas deordem prática, notadamente o registro de candidaturas e eleição de vereadorespara cadeiras que deixarão de existir.3. Da configuração dos pressupostos legais para a concessão da medidacautelar Os pressupostos legais para a concessão da medida cautelar – ofumus boni juris e o periculum in mora – encontram-se presentes no caso sub 12
    • MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINAjudice. O primeiro, conforme já exposto, vem encampado no vício formalda norma, haja vista que a alteração do número de vereadores somente podeser dada por emenda à Lei Orgânica do Município, e não por meio de DecretoLegislativo. O periculum in mora, por sua vez, reside no fato de que a normaexame onerará substancialmente o erário, com o aumento do número devereadores no âmbito do Legislativo Municipal. Por decorrência, elevar-se-ão osgastos com ídios desses e com as demais despesas correlatas aos novosmandatos, razão pela qual a suspensão do Decreto merece ser determinada. O periculum também fica patente ao se recordar que em poucosmeses se iniciarão as campanhas eleitorais, em que os candidatos disputarãoas vagas que são objeto desta impugnação. Logo, sem a concessão da liminar,fatalmente os candidatos entrarão em disputa pelo que, juridicamente falando,não existe, gerando intensa confusão na mídia e no eleitorado. Fica, assim, legitimado o periculum in mora "porque o direito,carente de proteção imediata, poderia sofrer um dano irreparável, se tivesse desubmeter-se às exigências do procedimento ordinário. O que a tutela cautelarpretende é, efetivamente, senão suprimir, ao menos reduzir, até o limite dopossível, os inconvenientes que o tempo exigido para que a jurisdição cumprasua função poderia causar ao direito necessitado de proteção urgente"12.4. Requerimentos Diante do exposto, o Ministério Público do Estado de Santa12 SILVA, Ovídio Araújo Baptista da. Curso de processo civil: processo cautelar (tutela de urgência). 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p. 41. 13
    • MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINACatarina, requer: a) a suspensão, em caráter cautelar, do Decreto Legislativo n.3/2011, do Município de Xanxerê, forma prevista no art. 10, § 3º, LeiEstadual n. 12.069/01, vedando-se nova modificação legislativa sobre o temaenquanto durar o processo eleitoral de 2012 (até dia 1º de janeiro de 2013); b) a obtenção das informações das autoridades das quais emanouo decreto legislativo ora impugnado, a teor do previsto no art. 6º da LeiEstadual n. 12.069/2001; c) a citação do Município de Xanxerê, na pessoa de seu PrefeitoMunicipal, o senhor Bruno Linhares Bortoluzzi, conforme determina o art. 85, §4º, da Constituição Estadual e o art. 8º da Lei Estadual n. 12.069/2001; d) a abertura de vista dos autos à Procuradoria-Geral de Justiça,para manifestação, nos termos do art. 85, § 1º da Constituição Estadual e art.8º da Lei Estadual n. 12.069/2001; e) a procedência dos pedidos formulados, a fim de declarar ainconstitucionalidade formal do Decreto Legislativo n. 3/2011, doMunicípio de Xanxerê, por afronta ao art. 111, V, da Constituição doEstado de Santa Catarina, como ao art. 29, IV, da Constituição Federal,com a ressalva de que permaneça o número de vereadores fixado atualmenteem nove, tudo por força do parâmetro estabelecido pela Resolução n.21.803/2004 do Tribunal Superior Eleitoral, sem embargo de posterior mudançaatravés de Emenda à respectiva Lei Orgânica, o que só poderá ocorrer depois 14
    • MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINAde findo o processo eleitoral em curso; f) o reconhecimento da inconstitucionalidade do DecretoLegislativo n. 009/2004, para o fim de impedir o efeito repristinatório, tanto porocasião da cautelar quanto da decisão definitiva, porquanto ostenta a mesmanódoa constitucional, sob o prisma formal, da norma ora impugnada; g) ao final, a determinação das comunicações previstas no art. 85,§ 2º da Constituição do Estado de Santa Catarina e art. 16 da Estadual n.12.069/2001. Xanxerê, 23 de maio de 2012 Eduardo Sens dos Santos Promotor de Justiça 15