Avances y desafíos del sistema de cuidados en Uruguay

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Desde el año 2005, Uruguay ha comenzado con la construcción de una nueva Matriz de Protección Social. A pesar de los avances realizados, aún quedan desafíos pendientes que se incorporan de a poco a la agenda social y política y se reconocen como necesidades a las que el Estado debe responder. En este contexto, el cuidado a las personas en situación de dependencia surge como uno de los principales espacios sobre el cual es necesario que avanzar (GT, 2011). En 2010 se creó un Grupo de Trabajo Interinstitucional en el marco del Consejo Nacional de Políticas Sociales (participan regularmente el MIDES, MSP, MTSS, OPP, BPS, MEC, ASSE, INAU, INE y MEF). Este grupo se propuso el diseño de un plan de trabajo para avanzar en la creación de un Sistema Nacional de Cuidados, a partir de una serie de consensos alcanzados en torno a ciertos lineamientos comunes. En este sentido, se han definido cuatro grupos objetivo del Sistema de Cuidados (SNC):
- Niños y niñas de 0 a 12 años, con énfasis en primera infancia, de 0 a 3 años.
- Las personas en situación de dependencia por discapacidad
- Las personas adultas mayores en situación de dependencia.
- Los y las cuidadoras, remuneradas y no remuneradas.

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Avances y desafíos del sistema de cuidados en Uruguay

  1. 1. Avances y desafíos delsistema de cuidados en Uruguay Octubre 2012
  2. 2. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado. El caso de Uruguay.Contenido1. El caso de Uruguay .................................................................................................. 2 a) Antecedentes .......................................................................... ¡Error! Marcador no definido. b) Políticas de cuidados en Uruguay ........................................ ¡Error! Marcador no definido. Infancia con énfasis en primera infancia: .......................................... ¡Error! Marcador no definido. Personas en situación de dependencia por discapacidad: .................................................................... 8 Personas adultas mayores en situación de dependencia:.................................................................... 10 Propuestas de apoyo de cuidadores/as: .............................................................................................. 14 Avances en el diseño del Sistema de Cuidados: ................................................................................ 16 c) Reflexiones finales ............................................................................................................. 17 Bibliografía ............................................................................................................................ 18 Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 1 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  3. 3. 1. El caso de UruguayDesde el año 2005, Uruguay ha comenzado con la construcción de una nueva Matriz deProtección Social. A pesar de los avances realizados, aún quedan desafíos pendientesque se incorporan de a poco a la agenda social y política y se reconocen comonecesidades a las que el Estado debe responder. En este contexto, el cuidado a laspersonas en situación de dependencia surge como uno de los principales espaciossobre el cual es necesario que avanzar (GT, 2011).En 2010 se creó un Grupo de Trabajo Interinstitucional en el marco del ConsejoNacional de Políticas Sociales (participan regularmente el MIDES, MSP, MTSS, OPP,BPS, MEC, ASSE, INAU, INE y MEF). Este grupo se propuso el diseño de un plan detrabajo para avanzar en la creación de un Sistema Nacional de Cuidados, a partir de unaserie de consensos alcanzados en torno a ciertos lineamientos comunes.En este sentido, se han definido cuatro grupos objetivo del Sistema de Cuidados (SNC):  Niños y niñas de 0 a 12 años, con énfasis en primera infancia, de 0 a 3 años.  Las personas en situación de dependencia por discapacidad  Las personas adultas mayores en situación de dependencia.  Los y las cuidadoras, remuneradas y no remuneradas.A continuación, se presentan los antecedentes a la creación de este Grupo, así como unadescripción de las políticas actualmente existentes para los grupos priorizados y de laspropuestas que se enmarcan en el SNC diseñado.a) AntecedentesUruguay atraviesa actualmente lo que se denomina una “crisis de cuidado”: enfrenta undoble proceso de envejecimiento de la población y de inserción masiva de las mujeres almercado. Las crisis de cuidado se producen, justamente, cuando aumenta el número depersonas que requieren cuidados mientras que disminuye la proporción de personas encondiciones de ejercerlo. Es un momento histórico en que se reorganizasimultáneamente el trabajo salarial remunerado y el doméstico no remunerado, pero latradicional división sexual del trabajo no es modificada a la vez que se producencambios en las estructuras familiares (GT, 2011).Esta situación supone la necesidad de avanzar en la construcción de un SistemaNacional de Cuidados (SNC) . Ciertos sectores de la sociedad uruguaya han presionado 1para poner el tema delos cuidados en la agenda social y en la agenda política delgobierno y todos los partidos con representación parlamentaria, coincidieron alrededorde la necesidad de avanzar hacia una mayor responsabilidad social en los cuidados. Eneste marco se crea, en 2010 mediante la Resolución 863/2010, el Grupo de Trabajo(GT), en el marco del Consejo Nacional de Políticas Sociales conformado por el Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 2 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  4. 4. MIDES, MSP, MTSS, OPP, BPS, MEC, ASSE, INAU, INE y MEF. El GT alcanzó unconsenso alrededor de ciertos lineamientos comunes y diseñó un plan de trabajo para2011 que incluyó un amplio debate social a través de la convocatoria a institucionespúblicas, actores sociales y privados. De estos debates, surge un principio orientador 2fundamental del SNC: “como política basada en derechos, el Sistema de Cuidadosapuntará a constituirse como política universal focalizando sus acciones iniciales enlos colectivos de mayor vulnerabilidad social. El diseño incluirá compromisos demediano y largo plazo en la incorporación de colectivos hasta la universalización”. (GT,2011; 20)b) Políticas de cuidados en UruguayEl Grupo de Trabajo interinstitucional (GT) define el cuidado como una función socialque implica tanto la promoción de la autonomía personal como la atención y asistencia alas personas dependientes (que puede ser una dependencia transitoria, permanente ocrónica, o asociada al ciclo de vida de las personas). Son actividades materiales queimplican dedicación de tiempo así como un involucramiento emocional y afectivo.Pueden ser realizadas en forma remunerada o no. En este contexto, un Sistema deCuidados es un conjunto de acciones públicas y privadas que se desarrollan en formaarticulada para brindar atención directa a las personas y a las familias en el cuidado desu hogar y de sus miembros. La definición del GT implicó excluir el cuidado del hogary el cuidado de la enfermedad, considerando dentro del SNC exclusivamente al cuidadode la población en situación de dependencia.Se define, así, como población objetivo a: los niños y niñas de 0 a 12 años, con énfasisen primera infancia, de 0 a 3 años; las personas en situación de dependencia pordiscapacidad; y las personas adultas mayores en situación de dependencia.Si bien el SNC parte de un criterio de universalidad, se establecen ciertos criterios depriorización que focalizarán los esfuerzos sobre las poblaciones más vulnerables. Lasestrategias de priorización varían dependiendo de las características de las prestacionesy de los requerimientos de las familias. En líneas generales, se considera que la unidadson las familias (atendiendo a los criterios de corresponsabilidad en el cuidado queinvolucren a adultos varones y mujeres).Infancia con énfasis en primera infancia:En 2010, Uruguay contaba con una población de niños y niñas entre 0 y 3 años de191.547 según proyecciones del INE, distribuidos uniformemente por edad. Lasdiferencias de distribución se constatan entre quintiles de ingreso: el 40% de los niños yniñas viven en hogares del primer quintil mientras que menos del 10% vive en hogaresdel quinto quintil. Además, el 64% de estos niños y niñas viven en hogares biparentales,mientras que un 26% vive en hogares extendidos y solo un 7% en hogaresmonoparentales. Las madres de un tercio de estos niños y niñas no participan delmercado laboral, mientras que otro tercio trabaja a tiempo completo (GT, 2011; CNPS,2011). Según datos del Censo 2001, sólo un 36,5% asiste a algún centro de educación Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 3 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  5. 5. inicial, alcanzando valores un poco más altos en Montevideo.3 En los casos en que lasmadres trabajan, se identifican dificultades asociadas a los cuidados, definidas éstascomo aquellas situaciones en que las horas trabajadas por la madre superan las horas deutilización de los servicios de cuidados. Esta dificultad es mayor en los quintilesmedios, ya que en los quintiles de ingresos más bajos la mayoría de las madres noparticipan del mercado laboral, mientras que en los quintiles de mayores ingresosacceden a servicios privados de cuidados (GT, 2011).Los hogares de menores ingresos son altamente dependientes del sistema público y deltrabajo no remunerado en el hogar, sumado a una importante división sexual del trabajoen perjuicio de la inserción laboral de las mujeres (CNPS, 2011). El análisis realizadopor el GT identifica que la oferta de servicios actual no se ha adaptado a la nuevarealidad de creciente inserción laboral femenina, además de que es escasa y pocoflexible frente a una demanda heterogénea (GT, 2011). Además, Uruguay no cuenta conningún tipo de normativa o regulación para garantizar la calidad de los cuidados en elhogar remunerados, ni existe formación específica para dicha tarea.Hoy en día, el Sistema de Cuidados a la primera infancia de Uruguay está compuestopor un conjunto de prestaciones que se brindan en los subsistemas que conforman lamatriz de protección social (y que no fueron diseñados específicamente con el objetivode asegurar cuidados), compuesta por: servicios de cuidado infantil, el sistemaeducativo, prestaciones alimentarias, el sistema de salud, asignaciones familiares yexenciones laborales y las licencias laborales.En lo que refiere a los servicios de cuidado infantil, existen diversas modalidades: 1. Centros de Atención a la Infancia y la Familia (CAIF). 2. Centros de Primera Infancia del INAU. 3. Jardines públicos de la ANEP. 4. Programa Nuestros Niños del IMM.Los CAIF se destinan a niños de entre 0 y 3 años pertenecientes a los sectores demenores recursos. Los Centros de Primera Infancia del Instituto del Niño y elAdolescente del Uruguay (INAU) cubren a niños y niñas de 0 a 4 años, al igual que losJardines públicos de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP),mientras que el Programa Nuestros Niños de la Intendencia de Montevideo (IM) sedestina a niños y niñas de 0 a 3 años. El objetivo de los CAIF y de los Jardines de laANEP es aumentar la cobertura de niños y niñas que hoy no van a ningún centroeducativo. En el caso de los CAIF también se busca extender la jornada de atención paracompatibilizar el cuidado del niño con la jornada laboral de los responsables de sucuidado.El servicio que mayor cobertura presenta, para 2009 y a nivel nacional, son los CAIF,que cubren al 17% de la población entre 0 y 3 años que concurre a alguno de estosservicios.4 Estos Centros ofrecen distintas modalidades de prestación: para los niños yniñas que no llegan al año, la modalidad más difundida es la semanal, que inicia al Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 4 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  6. 6. niño/a y la madre en procesos de estimulación oportuna. Para la edad de un año, sedemanda tanto la modalidad semanal como la diaria, mientras que los niños y niñas de 2y 3 años asisten a jornadas diarias de 4 horas principalmente, si bien también existenservicios de 8 horas. Entre los niños de 0 a 2 años la cobertura es muy limitada, ya queno al alcanza al 30%, y se concentra en los CAIF, mientras que para los niños y niñas de3 años es relevante también la cobertura de los jardines de la ANEP (Rico, 2011). Losservicios privados atienden a poco más del 15% de la población total de niños y niñasno alcanzan en ningún departamento del interior el 16% (GT, 2011).Es importante resaltar que, si bien la cobertura de todos estos servicios de cuidadoinfantil es mayor en los estratos bajos y medios-bajos, sigue siendo baja en comparacióncon la población total de niños y niñas de 0 a 3 años. La mencionada baja asistencia delos niños pequeños a los centros de educación inicial se debe en parte a la insuficienciade los servicios y en parte a la baja calidad de muchos de los existentes. Las propuestasincluidas en el SNC diseñado buscan abordar estas temáticas.En lo que refiere a las licencias laborales se limitan al período de maternidad ypaternidad y son mayores en el sector público que en el privado. Las licencias pormaternidad son de 13 semanas en el sector público y 12 en el privado, períodosinferiores a la recomendación 191 de 18 semanas que establece la OIT (Rico, 2011).Durante esas semanas, reciben un subsidio por maternidad.Luego, el beneficio de lactancia para las trabajadoras del sector público es de mediajornada, mientras que para las trabajadoras del sector privado se limita a dos mediashoras diarias, hasta los 6 meses de edad del hijo o hija (aunque puede ampliarse porprescripción médica). Aún no existen disposiciones legales para el cuidado de los hijos(las denominadas licencias parentales) si bien los funcionarios públicos pueden disponerde una licencia especial para casos debidamente justificados, de hasta 30 días con gocede sueldo. Es importante destacar que la actual licencia por paternidad de 10 díashábiles, una de las más largas de América Latina, sólo existe desde 2005 para el casodel sector público (antes eran de 3 días). Para el sector privado, esta licencia es de 3 díascorridos y sólo existe desde 2008. Su costo es asumido por el/la empleador/a. Respectoa la existencia de guarderías, son muy pocos los convenios que suplen la ausencia denormas legales (Rico, 2011). Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 5 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  7. 7. Frente a este panorama, el SNC propuesto por el Grupo de Trabajo Interinstitucionalbusca avanzar en múltiples direcciones en el período 2012-2015:Cuadro 1. Principales propuestas y líneas de trabajo a priorizar (Fuente: GT, 2011; 24-25)Población / Eje Sistema Nacional del Cuidados para la infancia DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios. IMPLEMENTACIÓN: Licencia maternal y paternal ampliada e igualada entre trabajadores/as del sector público, privado, no dependientes y monotributistas. DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Extensión licencia paterna y materna (lactancia y cuidado). ESTUDIO:  Licencia paterna de 1 mes luego del nacimiento.  Medio horario paterno entre los 2 y los 6 meses.  Licencias parentales por enfermedad de niños/as. DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Subsidio (bonos) para asistencia a centros privados. DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Centros en empresas - medidas de promoción para su apertura. ESTUDIO: Ampliaciónde centros públicos de atención diaria para 1 a 3 años para toda la población. DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Programa Nacional de CuidadosPobres y Domiciliarios.vulnerablesa la pobreza IMPLEMENTACIÓN: Ampliaciónde CAIF de atención diaria para 2 y 3 años(250 milhogares) IMPLEMENTACIÓN: Ampliación de CAIF de atención diaria para 1 año. IMPLEMENTACIÓN: Fortalecimiento y aumento de cobertura de centros públicos de atención de niños de 0 y 1 año -por ejemplo Centros de Día-. DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Programa Nacional de CuidadosIndigentes y Domiciliarios.vulnerables DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Cupos de inclusión en centros de cuidadosa la indigencia de empresas - Promoción para su apertura (30 mil hogares) IMPLEMENTACIÓN: Salas de encuentro (ampliación de cobertura)para la preparación del parto. Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 6 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  8. 8. Este conjunto de propuestas se organiza en dos grandes grupos (GT, 2011):Las propuestas pueden organizarse en dos grandes grupos de políticas dentro y fuera delhogar.Dentro de hogarLicenciasEn primer lugar, se promueve la ampliación de las licencias maternales, paternales y delactancia, contemplando a trabajadoras privadas, unipersonales y monotributistas. Estose basa en la recomendación de que los niños y niñas menores de doce meses, de serposible y de elección de la familia, permanezcan en el hogar y que el período delactancia sea de al menos seis meses. Asimismo, la ampliación de las licenciaspaternales permite fortalecer el vínculo de los varones con sus hijos/as, habilitandoprocesos de corresponsabilización dentro de los hogares. El diseño específico delesquema de ampliación de estas licencias dependerá de sus costos, impactos en elmercado laboral y en el bienestar de los niños y niñas.Programa Nacional de Cuidados DomiciliariosPor otro lado, se creará un Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios que ofreceráservicios de cuidado dentro de los hogares, priorizando los/as niños/as más pequeños/as.El objetivo es brindar servicios de calidad, con cuidadores/as capacitados/as para estafunción: el programa contará con un componente de capacitación y de certificación decompetencias para quienes ya se encuentran realizando la tarea.Fuera del hogarLos servicios fuera del hogar pueden ser públicos o privados.Centros públicosRespecto a los centros públicos se pretende la universalización de la atención diaria(cuatro horas mínimo) para niños/as de 2 y 3 años pertenecientes a hogares pobres yvulnerables a la pobreza a través del modelo CAIF. Paralelamente, se propone laimplementación de un programa piloto para esta misma población de atención diaria deniños/as de un año y su posterior ampliación en caso de que la evaluación resultepositiva1. Una vez que se alcancen los objetivos de cobertura en la población en1 Actualmente se encuentra planificada la construcción de cien centros CAIF más, lo que cubriría casicompletamente la demanda en el primer quintil de ingresos. Cada uno de estos centros atenderíanaproximadamente cien niños/as, y estarían distribuidos de la siguiente manera: 50 en Montevideo, 17en Canelones y 33 en el resto del interior. Además, todos los nuevos centros contarán con un grupopara la atención diaria de niños/as de un año. Se debe tener en cuenta también que actualmentefuncionan 19 centros CAIF con atención diaria a niños/as de un año (17 en Montevideo, dos enCanelones y uno en Rivera). Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 7 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  9. 9. situación de pobreza y vulnerabilidad a la misma, se propone el estudio de la ampliaciónde estos servicios a toda la población.Asimismo, se propone que los servicios sean flexibles de modo de incorporar niños/asde 0 a 12 meses para los casos en los cuales la atención en domicilio no searecomendable o deseada por la familia.En el caso de los centros privados, se pretende hacer uso de la capacidad ociosa delos centros privados que existen actualmente entregando bonos a las familias paraque los utilicen en centros que cuenten con la habilitación correspondiente. En lamedida en que la construcción de un centro público puede resultar muy costosa yrequerir de mucho tiempo, este esquema permite una rápida respuesta de buena calidadpara la atención de niños que lo requieran.Por otro lado, se busca promover la instalación de centros en empresas para laatención de los/as hijos/as de los/as empleados/as y también de los/as niños/as de lazona en la que se encuentra la empresa de modo de promover la inclusión en estoscentros.El apoyo a las familias más vulnerables merece una nota aparte. Además de lainclusión de las mismas en las propuestas anteriores, se planifica la atención,seguimiento y apoyo de estas familias de modo de acompañar el proceso de desarrollo ycrecimiento de los niños y niñas, además de apoyar los procesos de crianza. Losprogramas específicos de trabajo con las familias en los hogares y en la comunidad queestán en proceso de ampliación o diseño son: SOCAT, Plan Aduana, Salas de Encuentropara embarazadas y sus familias, y Uruguay Crece Contigo.Personas en situación de dependencia por discapacidad:La situación de dependencia por discapacidad puede producirse durante toda la vida o durantealguna etapa de la misma. Se refiere a aquella situación en la que una persona requiere de la otrapara realizar las actividades de la vida diaria a partir de una o varias deficiencias y de lasituación de su entorno inmediato (GT, 2011). Así, incorpora grupos heterogéneos: sea por lascaracterísticas propias de la deficiencia (discapacidades mentales, sensoriales, motrices ymúltiples), por el contexto socioeconómico o por la presencia o ausencia de redes sociales deapoyo.En Uruguay, la prevalencia de discapacidad se ve aumentada en las familias del quintil máspobre (más del 50% vive en hogares de los primeros dos quintiles de ingreso), así como entrelos grupos étnicos minoritarios, y los cuidados son generalmente realizados dentro del hogar pormujeres de manera no remunerada, sin reconocimiento ni valoración social (GT, 2011). Laspersonas con discapacidad tienen una cobertura casi universal de salud (99%): un 49% seatiende en el sector público mientras que un 42% en el privado. El 86,9% recibe algún tipo deingreso, pero su ingreso promedio es un 27% inferior al de la población sin discapacidad. Latasa de empleo de las personas con discapacidad es del 16,5%, considerablemente inferior a lade las personas sin discapacidad (53,4%), diferencia que se acentúa en el caso de las mujeres(CNPS, 2011). No existen estudios específicos de la situación de dependencia por discapacidad,pero se pueden utilizar datos de la Encuesta Nacional de Personas con Discapacidad (2005) paraobtener una aproximación: un 7,6% de la población que vive en localidades de 5000 o más Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 8 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  10. 10. habitantes presenta alguna discapacidad, con una mayor incidencia entre las mujeres (8,2%) queentre los varones (7%), ya que las mujeres tienen una mayor esperanza de vida y la cantidad depersonas con discapacidad aumenta con la edad (más del 50% de las personas con discapacidadtienen 65 años o más). Aquellas personas que declaran requerir ayuda diaria, el 4,1% de lapoblación urbana, sería la aproximación más acabada que se encuentra disponible respecto delas personas con discapacidad dependientes (población objetivo del SC) (GT, 2011).1Los servicios existentes dirigidos a personas con discapacidad no contemplan, en general, lasituación de dependencia. Por eso, el diseño del SC contempla una serie de prestaciones yprogramas que consideren esta situación (GT, 2011):Cuadro 2. Principales propuestas y líneas de trabajo a priorizar (Fuente: GT, 2011; 29-30) Sistema Nacional del Cuidados: Dentro del hogar Personas Dependientes por discapacidad DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN:Programa Nacional de Cuidados Cuidador no Domiciliarios: Asistencia dentro de domicilio, modalidad respiro. familiar DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN:Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios: Asistencia para actividades específicas fuera del hogar. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN:Incentivo a experiencia de voluntariado. Teleasistencia DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN:Programa de Teleasistencia. Ayudas técnicas DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN:Programa Nacional de Ayudas Técnicas. Sistema Nacional del Cuidados: Fuera del hogar Personas en situación de dependencia por discapacidad DISEÑO: Extensión horaria de servicios existentes, con regulación acorde y certificación de calidad. Centros diurnos DISEÑO: Creación de nuevos centros para cubrir la demanda DISEÑO: Inclusión de cuidadores/asistentes en los centros. DISEÑO: Regulación acorde y certificación de calidad de servicios Centros existentes. residenciales DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Centros de larga estadía (con prioridad para personas sin familia). DISEÑO: Creación gradual de viviendas tuteladas para promoción de Viviendas tuteladas autonomía de adultos. Servicio de curatela DISEÑO: Creación gradual de servicios de curatelas para todas las edades.1 “Si se toma en cuenta la información resultante del módulo de salud de la ENHA 2006, que incluye también alocalidades de menos de 5000 habitantes, el porcentaje de personas que declara tener limitaciones permanentesasciende a 9.2% del total de población. Así, se observa que las cifras varían dependiendo del tipo de preguntas quese hacen y de la población encuestada” (CGT, 2011; 61). Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 9 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  11. 11. Nuevamente, los servicios propuestos pueden dividirse entre aquellos destinados (GT, 2011):1. Cuidados fuera del hogarImplica la incorporación de nuevos servicios, así como la adecuación de los servicios existentespara cumplir con los requerimientos del SNC.Actualmente existen servicios ofertados por el mercado, y OSC que podrían ser equiparables alas necesidades de cuidado en situación de dependencia. Sin embargo, esta oferta no estáregulada ni existen estándares mínimos de calidad, tanto para regular la actividad privada, comopara aquellas actividades que podrían incluirse dentro de la atención a la dependencia que seejecuta a través de convenios con el Estado.Se deberá avanzar en la propuesta de una normatización de dichos estándares, contemplando loscriterios del SNC: aportar a la autonomía y la inclusión social de las personas en situación dedependencia. Los mismos estándares deberán regir para los servicios a crearse. Deberá incluir eltipo de servicio a prestar tanto como los requerimientos de formación y perfiles de los recursoshumanos. Por servicios fuera del hogar se entienden: centros diurnos, centros residenciales yviviendas tuteladas.La participación de la persona con discapacidad en situación de dependencia, en un servicio porparte del Sistema deberá surgir de la evaluación de la dependencia.Centros diurnosComprenden a aquellos que atienden las necesidades personales básicas, terapéuticas ysocioculturales de las personas con diferentes grados de dependencia, promoviendo laautonomía.Centros residencialesPueden ser temporales o definitivos, brindan atención integral, alojamiento, manutención,asistencia y un hogar alternativo con los cuidados necesarios según grado de dependencia.Tendrán prioridad las personas que no cuenten con apoyos familiares, siendo último recurso.Viviendas tuteladasDestinadas a personas en situación de dependencia por discapacidad que tienen algún grado deautonomía, con los apoyos necesarios para conseguir un adecuado funcionamiento personal(habitualmente son en grupos). En general puede comprender a las personas con dependenciamoderada y leve.Para el caso del Servicio de curatela Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 10 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  12. 12. Deberá implementarse un servicio social especializado para personas jurídicamente incapaces afalta de familiares responsables.2. Cuidados dentro del hogarCuidador/a no familiarPara personas con dependencia severa y moderada se propone el asistente personal paralas actividades dentro del hogar y para realizar actividades fuera del domicilio. El proyectopiloto implica que el Sistema podrá ofrecer un número determinado de horas semanales deasistente personal que contribuyan al cuidado que generalmente realiza la familia. Ladeterminación de la cantidad de horas semanales deberá definirse según criterios que surjan dela aplicación de los instrumentos de valoración de la dependencia, y será a elección de lapersona con discapacidad y su familia, según corresponda la responsabilidad, los días y lasactividades para los cuales se hará uso de la prestación. En este caso podrá ser aplicable tantopara tareas de asistencia/cuidado en domicilio como para actividades fuera de domicilio,acompañamiento a lugares de trabajo, estudio, referidas al cuidado de la salud o esparcimiento.El cuadro refiere a “modalidad respiro” para indicar que no se cubrirá por el Sistema la totalidadde horas semanales de asistencia que requiere la persona.Para personas con dependencia leve, y de acuerdo a la aplicación del instrumento devaloración, se podrá indicar la adjudicación de horas de asistente personal paraactividades fuera del hogar. En este caso también se propone una cobertura parcial a elecciónde la persona o su familia cuando corresponda. Para este grupo, se propone como otrocomponente, el implemento de un Programa de Voluntariado con una perspectivaintergeneracional que, contribuya a la autonomía personal y promueva las actividades deinclusión fuera del ámbito familiar. Particularmente se plantea para el desarrollo de actividadesde tiempo libre y esparcimiento.TeleasistenciaEl servicio de teleasistencia, también será determinado por la aplicación del instrumento devaloración de dependencia, y se priorizará para aquellas personas que viven solas, o estén variashoras del día solas en el domicilio. Es particularmente aplicable a personas adultas y adultasmayores en situación de dependencia por discapacidad.Apoyos para la adaptación y accesibilidad de la viviendaA partir de las recomendaciones surgidas de la valoración de la dependencia se podrádeterminar un apoyo para dichas adaptaciones. Estas prestaciones serán particularmentearticuladas con el Programa Nacional de Ayudas Técnicas. Serán aportadas por única vez parala vivienda, pudiéndose modificar si la persona cambia de domicilio, requiriendo una nuevavaloración. En este caso las ayudas podrán ser totales o parciales, dependiendo de lasposibilidades económicas de la persona con discapacidad.Programa Nacional de Ayudas Técnicas Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 11 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  13. 13. Reorganización de los servicios actuales que brindan préstamos y adjudicaciones de prótesis yortesis, y otras ayudas técnicas como sillas de ruedas, bastones, el laboratorio de prótesis yortesis, e incluirá las ayudas tecnológicas. Su reorganización implica crear un sistema de gestióne información para recepción de necesidades y su adjudicación con alcance nacional, así comouna reorganización de las donaciones recibidas por el país para el ámbito público. Deberá estaren estrecha articulación con la gestión de valoración de dependencia del SNC sin perjuicio delos cometidos de los ya existentes.Personas adultas mayores en situación de dependenciaComo fue mencionado, las personas adultas mayores tienen un peso creciente en la sociedaduruguaya, en un contexto de una menor disponibilidad de redes de apoyo para el cuidado, unaumento de la dependencia por incidencia de las enfermedades crónicas y de los hogaresunipersonales para las personas mayores. Todo lo cual llama la atención sobre la necesidad deavanzar en un SNC para esta población. En este sentido, se propone avanzar tanto en la mejorade los servicios dirigidos a las personas adultas mayores en situación de dependencia que vivenen instituciones de larga estadía como en la mejora de los servicios de apoyo a personas adultasmayores en situación de dependencia(y a sus cuidadores) que viven en sus hogares. En estemarco, es prioritaria la regulación de las residencias de larga estadía con fines de lucro paraasegurar estándares de calidad.Las personas adultas mayores se concentran en los quintiles de ingresos más altos: casi el 6%pertenece al primer quintil mientras que más del 26% lo hace a hogares del último quintil. Noexisten actualmente investigaciones que permitan determinar la cantidad de personas adultasmayoresen situación de dependencia. A su vez, como en los casos anteriores, existe una serie deprestaciones pero que se encuentran destinadas a la población de adultos mayores en general, yno específicamente en situación de dependencia, ni necesariamente han sido diseñadas eimplementadas desde una lógica de cuidados. Se encuentran concentrados en los sectores desalud, las prestaciones de la seguridad social y algunas residencias y hogares de ancianos.En este contexto, las propuestas del SC para la población de adultos mayores dependientesincluyen:Cuadro 3. Principales propuestas y líneas de trabajo a priorizar(Fuente: GT, 2011; 35-36) Sistema Nacional del Cuidados:Población / eje Personas adultas mayores en situación de dependencia DISEÑO: Marco regulatorio de cuidados fuera del hogar (análisis actualizado de las realidades presentes y futuras de la Ley 17.066).Personas que DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Protocolos de intervención, creación deresiden en estándares mínimos de servicios, subsidio público-privado con el objetivo deinstituciones de mejorar la calidad de los servicios.larga estadía DISEÑO: Cambios en las estrategias de derivación. DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Centros regionales de referencia en materia de cuidados. Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 12 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  14. 14. DISEÑO: Marco regulatorio de cuidados dentro del hogar (regulación de servicios de acompañantes). DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Ley reglamentaria de licencia de familiares directos por cuidados de personas dependientes. DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Programa Nacional de CuidadosPersonas que Domiciliarios.residen en el DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Programa de refacción y adaptación de lashogar viviendas a las situaciones de dependencia. DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Programa de Teleasistencia DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Programa de Viviendas Tuteladas IMPLEMENTACIÓN: Centros de díaA continuación, se presenta un resumen de estas propuestas (GT, 2011):1. Cuidadosdentro del hogarPrograma Nacional de Cuidados DomiciliariosEste programa busca ofrecer apoyo para las actividades dentro del hogar y para realizaractividades fuera del domicilio. El proyecto piloto implica que el Sistema podrá ofrecer unnúmero determinado de horas semanales de servicio que contribuyan al cuidado quegeneralmente realiza la familia. La determinación de la cantidad de horas semanales deberádefinirse según criterios que surjan de la aplicación de los instrumentos de valoración de ladependencia, y será a elección de la persona dependiente y su familia según corresponda laresponsabilidad, los días y las actividades para los cuales se hará uso de la prestación. Podrá seraplicable tanto para tareas de cuidado en domicilio como para actividades fuera de domicilio,como por ejemplo cuidado de la salud o esparcimiento. El cuadro refiere a “modalidad respiro”para indicar que no se cubrirá por el Sistema la totalidad de horas diarias de asistencia querequiere la persona.TeleasistenciaEl Servicio de Teleasistencia permite, a partir de dispositivos tecnológicos de pronta respuesta,gestionar las llamadas a los servicios de emergencia. Facilita también la respuesta antedemandas personales de los usuarios/as de ser escuchados/as o de recordarles la ingesta de unadeterminada medicación, solventa emergencias sociales y facilita ayuda a domicilio antedeterminadas eventualidades, tales como averías domésticas, emergencias sanitarias o salud.Personas que residen en los complejos de vivienda en el marco del Programa de SolucionesHabitacionales del Banco de Previsión SocialSe considera importante analizar la eventual inclusión de esta población en la primera etapa dela puesta en funcionamiento del SNC. Por los perfiles de población que residen en loscomplejos (mayor porcentaje de mujeres de bajos ingresos y mayores de 75 años) presentan con Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 13 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  15. 15. frecuencia situaciones de pérdida de autonomía. En este sentido se considera relevante realizaracciones que profundicen el avance en las respuestas integrales a las demandas de cuidado deesta población.Se recomienda analizar el avance en tres componentes principales:  Estrategias de articulación con otros servicios públicos, como podría ser el caso de servicios de alimentación  Progresiva mejora en la accesibilidad y adaptación física de las viviendas a partir de la instalación de una serie de ayudas técnicas y servicios de teleasistencia en los complejos, las cuales permitan la promoción de la autonomía  Inclusión de este perfil de población en el Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios.2. Cuidadosfuera del hogarModificación de los procesos de fiscalización y sistemas de informaciónLa inclusión de este componente como un elemento prioritario en una primera etapa del SNCtiene como objetivo asegurar una calidad asistencial y de respuesta a las situaciones dedependencia que presentan las personas que residen en este tipo de residencias, y homogeneizarla calidad en todas los residenciales para personas mayores tanto públicos como privados.Deben pensarse de acciones que puedan dar respuesta a una serie de problemáticas que estánvinculadas actualmente a esta modalidad de servicios: regulación, capacitación y mejora delservicio en general.Centros de díaCentros que ofrecen una atención integral durante el periodo diurno a las personas en situaciónde dependencia, con el objetivo de mejorar o mantener el mejor nivel posible de autonomíapersonal y apoyar a las familias o cuidadores. En particular cubre las necesidades deasesoramiento, prevención, rehabilitación, orientación para la promoción de la autonomía,habilitación o atención asistencial y personal.Centros de ReferenciaEspacios físicos de pronta respuesta, integrados por equipos interdisciplinarios que articulandiferentes estrategias de intervención y derivación en materia de cuidados.Propuestas de apoyo de cuidadores/as:Generalmente, los empleos de cuidadores y cuidadoras son desvalorizados y segregados. Tantoremunerados como no remunerados, estos trabajos son realizados mayoritariamente pormujeres: más del 95% de los/as cuidadores remunerados son mujeres, siendo también ellasquienes realizan más del doble de horas semanales de trabajo no remunerado en los hogares quelos hombres (GT, 2011).Este grupo se constituye en una cuarta población objetivo del SNC ya que tiene necesidadesespeciales en matera de atención. En el caso del trabajo de cuidado no remunerado, la limitada Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 14 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  16. 16. oferta de servicios de cuidado, tanto en materia de cobertura como de cantidad de horasofrecidas, hace que la persona encargada del cuidado en el hogar (generalmente una mujerfamiliar directa de las personas dependientes) no pueda tener otras actividades. En los casos enque sí las tienen, lleva a que dichas mujeres tengan una doble jordana laboral: una en el mercadolaboral y otra en el hogar, lo que acarrea consecuencias en materia de salud y oportunidadeslaborales. Por su parte, en el caso del trabajo de cuidado remunerado, se registran unas 45 milpersonas, casi todas mujeres. Sin embargo, esta cifra subestima la cantidad de personas que sededican a estas tareas ya que no incluye al servicio doméstico. De las personas contabilizadas,más de la mitad se dedican al cuidado de niños, el 25% al cuidado de adultos y el 18% alcuidado de enfermos (GT, 2011).En este contexto, se realizan una serie de propuestas en el marco del SNC:Principales propuestas y líneas de trabajo a priorizar de apoyo a cuidadores/asFuente: GT; 2011, 41 DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN: Fortalecimiento de los equipos de Apoyo a las apoyo a las familias en la etapa de crianza (primera infancia). Servicio de familias orientación, asesoramiento y apoyo (discapacidad y adulto mayor). Cuidadores/as DISEÑO: Experiencia piloto para estrategias de inserción laboral para familiares quienes han destinado años al cuidado. DISEÑO: Licencias especiales para cuidador/a principal por irrupción de situación de dependencia, para consultas y estudios médicos y extensión de licencia maternal cuando nace hijo con discapacidad. IMPLEMENTACIÓN: Campaña de promoción de la corresponsabilidad Licencias en el cuidado, acciones específicas de promoción de la corresponsabilidad con empleadores (de forma de evitar que se visualice negativamente hacer uso de estas licencias). Diseño: Criterios sobre las condiciones laborales, la remuneración y la Regulación formalización de los y las trabajadoras del sector “cuidados”. DISEÑO e IMPLEMENTACIÓN: Sistema Nacional de Formación en Formación de Cuidados integrado con agentes públicos, privados y comunitarios. cuidadores IMPLEMENTACIÓN: Capacitación de tareas de cuidados acorde a los ciclos de viday presencia de discapacidades. IMPLEMENTACIÓN:Incentivos para la inclusión de varones en el sector Cuidadores de empleo de cuidados. formales ESTUDIO: Reconocimiento de derechos y obligaciones para las personas que trabajan como cuidadoras/es remunerados/as de personas dependientes severas. Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 15 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  17. 17. Estas propuestas pueden agruparse en cuatro grandes grupos (GT, 2011):Respecto a las familias se propone brindar orientación y apoyo respecto al desarrollo de laspersonas dependientes, las estrategias de fomento de la autonomía y buenas prácticas desobrellevar ciertas dependencias asociadas específicamente con la discapacidad, así como apoyopsicológico. El objetivo de estas acciones es mejorar la calidad de los cuidados brindadospor las familias y brindar soluciones para situaciones específicas de crisis. En el caso deadulto mayor y discapacidad se propone también estudiar la creación de un servicio telefónicode consulta y apoyo para el trabajo con personas con dependencia. Por otro lado, los serviciosde respiro en el marco del Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios van en la línea deapoyar a las familias en el cuidado de las personas dependientes.Por otro lado, se propone brindar capacitación laboral para quienes se hayan retirado delmercado laboral, o nunca formaron parte del mismo, y decidan participar al acceder aservicios de cuidado. Las mayores tasas de inactividad laboral se encuentran en mujeres conniveles educativos bajos y pertenecientes a hogares de bajos recursos, que a la vez tienenactualmente altas cargas de trabajo no remunerado. Por tanto, el objetivo es la inserción laboralde las personas que se beneficiarían del SNC, y que deseen trabajar. Se debe tener en cuenta quela capacitación e inserción de estas personas no sería exclusivamente en los puestos de trabajogenerados por el propio SNC sino que pueden realizarse en otras áreas.Asimismo, se propone la extensión de las licencias para cuidados, más allá de las licenciasde maternidad, lactancia y paternidad. Se busca promover la conciliación entre la vidalaboral y familiar de las personas suavizando la carga extra asociada a episodios de mayordemanda de cuidado. Paralelamente, dado que el sistema busca promover la corresponsabilidaden el cuidado entre mujeres y varones y entre familias, mercado y Estado, se promoveráncampañas de sensibilización y promoción de la corresponsabilidad y valorización de lastareas de cuidado.Se estudiará el reconocimiento de derechos y obligaciones específicas para personas quetrabajan en el cuidado de personas con dependencias severas dado que estas tareas tienenpor lo general efectos nocivos en su salud, especialmente en términos salud mental. El criterio yobjetivo es mejorar las condiciones de trabajo y evitar la permanencia de trabajadores ensituaciones insalubres. Se promoverá la utilización de instrumentos que ya existen.Por último, sobre la regulación de la tarea será necesario establecer criterios sobre lascondiciones laborales, la remuneración y la formalización de los y las trabajadoras del sector“cuidados”. En todos los casos será primordial establecer acciones de cuidados a las personasque cuidan.Suponen una transformación cultural que modifique el rol de las y los cuidadores, así como lageneración de dispositivos de “cuidados del cuidador”. En una primera etapa, se han definidocuatro pilares diferenciales: formación (diseño e implementación de cursos); acreditación(acreditación única de cuidadores para regular y brindar servicios de calidad); regulación (delpersonal a cargo de los cuidados); formalización (de las y los trabajadores del sector).Avances en eldiseño del SNC. Programa de Cuidados Domiciliarios:Durante 2012 se diseñó el Programa de Cuidados Domiciliarios, enmarcado en el SNC. EstePrograma busca asegurar que las familias del Uruguay puedan optar por servicios para elcuidado en el hogar de los niños y niñas de 0 a 3 años, personas en situación de dependencia por Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 16 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  18. 18. discapacidad y personas adultas mayores en situación de dependencia, sin importar su capacidadde pago, y si las condiciones de la familia y/o la vivienda permiten el cuidado dentro del hogar.Así, el programa se aplicará a las 3 poblaciones objetivo en situación de dependencia y a loscuidadores y cuidadoras(MIDES, 2012). Para alcanzar dichos objetivos, se llevarán adelanteacciones tendientes a las mejoras de las competencias de los cuidadores y que permitanhomogeneizar la calidad de los servicios de cuidados domiciliarios. En este contexto, elPrograma entiende por cuidados domiciliarios al conjunto de servicios de apoyo sociosanitariosprestados a las personas en su hogar, insertos en su comunidad y conservando sus rolesfamiliares y sociales, a la vez que promoviendo la corresponsabilidad entre mujeres y varones.El objetivo de este piloto se centra en desarrollar una implementación rigurosamente controladay limitada de 3 experiencias locales de cuidados domiciliarios. Por cada uno de los tres grupospoblacionales en situación de dependencia, se priorizarán los casos de dependencia moderada ysevera(MIDES, 2012)c) Reflexiones finalesUruguay se ha transformado en un país de referencia en materia de SNC tanto por la decisión deconformar un Grupo de Trabajo Interinstitucional como por el compromiso de avanzar haciauna política pública nacional e integrada, así como por el proceso de participación socialemprendido. Sin embargo, hoy en día cuenta con una serie de políticas públicas en materia desalud pública, educación y seguridad social, entre otras, que brindan cuidados pero que no hansido pensadas originalmente como tales. Esto implica que no acompañan directamente lasnecesidades de cuidados de las familias. Además, funcionan de manera desarticulada. Por eso,es necesario configurar los cuidados como una nueva sectorialidad en la protección social,coincidente con los principios de corte universalistas plasmados en la Reforma Social queencara el país.En este marco, se conforma el Grupo de Trabajo Interinstitucional que diseña el Sistema deCuidados (SNC) con el objetivo de lograr una atención integral de las personas en situación dedependencia y que implica: la formación de los cuidadores y cuidadoras, la regulación de losservicios prestados por el mercado y el análisis del mercado de trabajo en función de losposibles impactos en términos de empleo. Las poblaciones priorizadas son cuatro: los niños yniñas de 0 a 12 años con énfasis en primera infancia (0 a 3 años), las personas en situación dedependencia por discapacidad, las personas adultas mayores en situación de dependenciay loscuidadores y cuidadoras, remunerados o no remunerados (GT, 2011).El Sistema de Cuidados apostará a coordinar y articular las instituciones públicas concompetencias de rectoría, regulación y prestación de servicios de cuidados en las trespoblaciones. La rectoría del SNC estará a cargo en la Junta Nacional de Cuidados, comoorganismo desconcentrado dependiente del MIDES e integrada por diversos ministerios (ElMIDES (presidencia), el Ministerio de Salud Pública, el Ministerio de Trabajo y SeguridadSocial, el Ministerio de Educación y Cultura, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Bancode Previsión Social, el Instituto Nacional del Niño y el Adolescente del Uruguay y laAdministración de Servicios de Salud del Estado.) y representantes de trabajadores, empresas,usuarios y organizaciones de la sociedad civil con trayectoria en el campo de los derechos de lasmujeres que contarán con voz y voto (GT, 2011). Así, como política social, la construcción deun Sistema Nacional de Cuidados tiene una enorme potencialidad para impactar en varias áreas(GT, 2011):  La equidad en la distribución del ingreso.  La equidad entre géneros y generaciones. Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 17 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado
  19. 19.  La capacidad estratégica de las políticas sociales de anticiparse y/o promover procesos de cambio poblacionales y en el mercado de trabajo.El diseño de un SNC, con su carácter integral, permitirá que las familias uruguayas puedancontar con opciones de servicios, instrumentos y prestaciones de calidad para las personas ensituación de dependencia. A su vez, redundará en mejoras en materia de empleo, tanto por lareducción de sus costos, como por el aumento de la productividad laboral de las mujeres y de lafuerza de trabajo. Además, los cuidadores y cuidadoras atravesarán procesos de formalización yregulación que implicarán avances en materia de sus derechos, así como un retorno para laSeguridad Social. Por otro lado, también promoverá una mejor utilización de los recursos ensalud, al favorecer la prevención y mejorar los resultados de los tratamientos.Por otro lado, es importante mencionar que un SNC que priorice entre sus grupos de atención ala primera infancia encierra un potencial en materia de reducción intergeneracional de lapobreza, ya que permite reducir las inequidades sociales que se presentan en este período claveen el desarrollo de las personas.El principal desafío que enfrenta hoy Uruguay de cara a una política nacional de cuidados espasar del diseño a la implementación. En este sentido, el país demanda asistencia técnica deexpertos con experiencia en gestión que puedan brindar conocimientos sobre problemasespecíficos que surgen de la implementación de los Sistemas de Cuidados. A su vez, estableceque la prioridad estará centrada sobre aquellos grupos poblacionales menos favorecidos por elactual desarrollo de los servicios: las personas adultas mayores y las personas con discapacidad(si bien esto por supuesto no implica descartar apoyos concretos en lo referido a cuidadoinfantil).BibliografíaConsejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS): Documento de lineamientos, aportesconceptuales y plan de trabajo para el diseño de un sistema nacional integrado de cuidados.Documento de trabajo. 2011.Grupo de Trabajo Interinstitucional (GT): UNA SOCIEDAD QUE CUIDA. Documento depropuestas. 2011.Rico, María Nieves (coord.): El desafío de un sistema nacional de cuidados para el Uruguay.Serie Seminarios y Conferencias. División de Desarrollo Social. CEPAL. Santiago, agosto de2011.Ministerio de Desarrollo Social (MIDES): Experiencia piloto del Programa de CuidadosDomiciliarios. Borrador. 2012. Documento de sistematización de los procesos de autodiagnóstico. 18 Acción 3. Fortalecimiento de los sistemas públicos de cuidado

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