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Avancer vers des standards sociaux européens – quelles bases légales et financières pour un instrument européen en matière de revenu minimum garanti
 

Avancer vers des standards sociaux européens – quelles bases légales et financières pour un instrument européen en matière de revenu minimum garanti

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Presentation by Ramón Peña-Casas, Researcher, European Social Observatory (OSE) on the occasion of the EESC hearing on European minimum income and poverty indicators (Brussels, 28 May 2013)

Presentation by Ramón Peña-Casas, Researcher, European Social Observatory (OSE) on the occasion of the EESC hearing on European minimum income and poverty indicators (Brussels, 28 May 2013)

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    Avancer vers des standards sociaux européens – quelles bases légales et financières pour un instrument européen en matière de revenu minimum garanti Avancer vers des standards sociaux européens – quelles bases légales et financières pour un instrument européen en matière de revenu minimum garanti Document Transcript

    • 1"European minimum income and poverty indicators"Audition Publique au Comité Économique et Social Européen – 28 Mai 2013“Avancer vers des standards sociaux européens – quelles bases légales et financières pourun instrument européen en matière de revenu minimum garanti"RamónPeña-Casas / Observatoire social européen – OSE___________________________________________________________________________Cette brève intervention a un caractère sans doute plus spéculatif/hypothétique que lesautres. La question centrale de mon intervention concerne en effet les possibilitésd’introduction d’un « instrument » européen en matière de revenu minimum garanti (RMG),et plus particulièrement les bases juridiques d’un tel instrument, ainsi que les possibilités definancement de celui-ci. Il s’agit donc de questions très ouvertes à débats et interprétationsdans le cadre complexe de la dimension sociale des politiques et de l’intégrationeuropéenne. Dans le temps très bref qui m’est imparti, je vais principalement me contenterd’effleurer un certain nombre de points qui entrent en considération pour l’introductiond’un instrument européen en matière de RMG. Je vous prie de m’en excuser par avance.Avant d’entrer un peu plus en détail dans les questions des bases légales et financières d’untel instrument il me semble nécessaire de d’abord mettre en contexte les éléments sous-tendant l’introduction d’un instrument européen.L’introduction d’un instrument européen, quelle que soit sa forme, est structurée par troisconsidérations importantes : cet instrument doit être « opportun» dans le cadre européen, ildoit aussi apparaître comme étant un complément nécessaire/utile aux politiquesnationales, et enfin il doit être réalisable, compte-tenu de la complexité du contexteeuropéen, tant aux plans légal que politique.A. Cadre d’opportunité pour un instrument européenIl convient tout d’abord de souligner que la question du RMG s’inscrit dans un cadre pluslarge qui est celui de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, et notamment desbases juridiques (faibles) de celle-ci dans le contexte européen.Le cadre d’opportunité pour l’introduction d’un instrument européen sur le RMG reposeavant tout sur trois aspects :Il doit concerner un sujet reconnu, qui fait déjà partie du discours/rhétoriqueeuropéenne et ayant donc déjà reçu un certain degré de consensus ;Il doit avoir une légitimité avérée tant au niveau UE que national ;Il doit concerner une pratique/dispositif déjà répandu parmi les États membres(EMS).
    • 2Sur le premier aspect, il est relativement clair que la question du RMG pour assurer uneprotection adéquate du revenu est un sujet reconnu au niveau européen, surtout depuis ledébut des années 90. Je dis relativement clair car la question du RMG a néanmoins connuune visibilité assez erratique. Si un certain nombre de textes européens y réfèrentexplicitement1, elle est par exemple peu présente dans le cadre d’Europe 2020 et de la Plate-forme européenne de lutte contre la pauvreté, mais plus visible dans le paquetInvestissement social. Par ailleurs, il existe un manque de consensus et de volonté politiquedes EMS, comme le montre la faiblesse des engagements en matière de lutte contre lapauvreté de la plupart de ceux-ci dans le cadre d’Europe 2020. Le Conseil européen n’a pourainsi dire jamais fait de référence explicite aux RMG, et a à plusieurs reprises rappelé laprédominance du principe de subsidiarité en matière de lutte contre la pauvreté.Sur le second aspect, celui de la légitimité avérée, l’accès à la protection sociale et à l’aidesociale est reconnu comme un droit social fondamental, affirmé tant aux niveauxinternational (Nations Unies, Recommandation Socle commun de protection sociale OIT,Conseil de l’Europe (Charte sociale révisée )) qu’européen (Charte des droits sociauxfondamentaux) et nationaux (constitutions).Sur le troisième point, celui de la préexistence, il suffit de se rappeler que 25 des 27 EMS del’UE ont déjà des dispositifs nationaux de RMG pour la population adulte en âge et capacitéde travailler.B. Nécessité d’un instrument européen ?Est-il souhaitable d’introduire un instrument européen en matière de RMG ?Il est certain que les dispositifs de RMG, en tant que derniers filets de la protection sociale,jouent un rôle fondamental dans la lutte contre la (grande) pauvreté, même s’ils ne suffisentpas à eux-seuls à la réduire et/ou la prévenir, car ils ne sont que l’un des éléments d’unestratégie de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale qui est par naturemultidimensionnelle. Ils sont aussi un droit social fondamental des citoyens européens.Les analyses convergent pour montrer que la pauvreté va croissant en Europe, et que lesdispositifs existants de RMG, indépendamment de leurs générosités et accessibilitésrespectives, ne suffisent pas pour endiguer cette tendance. Les interventions précédentesont bien souligné tant la diversité des systèmes de RMG existant en Europe (en termes degénérosité, organisation, activation, conditionnalité,…) que les enjeux et défis communs1Recommandation de 1992 sur des critères communs en matière de ressources suffisantes et d’assistancesociale dans les systèmes de protection socialeRecommandation de 1992 sur la convergence des objectifs et politiques de protection socialeRecommandation de 2008 sur l’inclusion sociale active et ses trois piliers (revenu adéquat, activation, servicesde qualité)Résolution du Parlement européen 2010 sur le rôle du revenu minimum dans la lutte pauvreté
    • 3importants auxquels ils sont confrontés, notamment leur inadéquation et la non-acquisition(croissante ?) des droits d’une part, et la pression croissante sur les systèmes dans uncontexte de crise économique et d’austérité budgétaire renforcée d’autre part. Dans cecontexte, la plupart des études s’accordent sur le fait que l’introduction d’un instrumenteuropéen de soutien aux RMGs nationaux serait nécessaire. Elle permettrait d’assurer lapérennité voire d’améliorerles systèmes,notamment en termes d’accès et d’adéquation desrevenus. Ce serait aussi un geste fort en termes de solidarité européenne, dans une périodeoù celle-ci se trouve de plus en plus questionnée.Les analyses divergent cependant sur la nature d’un tel instrument européen, certainsplaidant pour un instrument légalement contraignant (directive cadre) et d’autres pour uninstrument non contraignant (recommandation, RMG dans MOC pauvreté voire une MOCséparée sur RMG).Ceci m’amène au dernier point de ce bref survol, qui concerne la faisabilité d’un instrumenteuropéen en matière de RMG.C. Quelles possibilités pour un instrument européen ?La première question qui se pose est celle de la nature contraignante ou non d’un telinstrument européen.Si un instrument légalement contraignant semble souhaitable pour certains, notammentface au manque de volonté politique de certains EMS, les marges d’introduction d’un telinstrument apparaissentnéanmoinslimitées en l’état actuel. L’introduction d’un instrumentcontraignant relatif à un dispositif de protection sociale tel que le RMG se heurte en effet àla subsidiarité qui est de règle dans ce domaine.Cela renvoie d’ailleurs à une question plus large qui est celle de la robustesse de la basejuridique européenne en matière de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale.TFUE : Lutte contre la pauvreté est un objectif européenArticle 153 du TFUE (ex article 137) : quelles possibilités ? Contradictoire :o lutte PES est exclue des domaines pour lesquels il est possible d’introduiredes prescriptions minimales contraignantes (153.2B).o L’article 153.2.A exclut explicitement l’harmonisation des dispositionslégislatives et réglementaires des EMS.o Cependant l’intégration des personnes exclues du marché du travail (153.2.H)peut faire l’objet de telles prescriptions (153.2.B) ; mais ne couvrequ’unepartie de la population concernée.Clause sociale horizontale : ne concerne que les actions des institutions européennesInitiative Citoyenne : que va donner l’IC sur le basic income ?Charte des droits sociaux fondamentaux : contraignante ou pas ?
    • 4La plupart des analyses juridiques convergent donc pour souligner la faiblesse d’une tellebase pour introduire des instruments contraignants en matière de lutte contre la pauvreté etl’exclusion sociale. La voie non contraignante apparaît donc comme la plus probable à courtet moyen terme.Une seconde question se pose alors. Sur quoi pourrait porter un instrument européen noncontraignant ?Il apparaît d’abord nécessaire d’établir une distinction entre les divers domaines relatifs auRMG qui pourraient faire l’objet d’un instrument non contraignant dans un premier temps.C.1. Hypothèse 1 : un instrument/initiative sur l’accès au RMG ou l’amélioration du take-upLe domaine de l’accès au RMG(et donc de sa conditionnalité), ainsi que celui corollaire de lanon acquisition des droits au RMG, se prête plus facilement à la définition de principescommuns, qui à terme peuvent aboutir àune harmonisation relative autour de standardscommuns, à condition qu’il y ait une volonté politique pour cela.La question de l’accès aux RMG dispose d’une base juridique plus forte. En tant que droitsocial fondamental, l’accès à la protection sociale, et donc au RMG, est opposable en justiceet doit respecter la législation européenne et nationale existante en matière de non-discrimination pour tous les citoyens/résidents. De même, il existe une base juridique plusétayée en ce qui concerne l’accès des migrants à la protection sociale dans l’EM où ilsrésident, base juridique fondée notamment sur le respect de la liberté de circulation despersonnes dans le cadre du marché unique. Les mêmes principes juridiques d’égalité detraitement et de non-discrimination pourraient selon certains être également invoqués en cequi concerne la non-acquisition des droits.Certains auteurs suggèrent aussi que les pratiques d’activation des bénéficiaires du RMGpourraient elles aussi faire l’objet de définition de principes communs, notamment en ce quiconcerne les droits et devoirs liés à l’acquisition du RMG. Sur ce dernier point, il fautcependant souligner que les RMG sont le dernier filet de la protection sociale, et que dès lorsl’activation - et donc l’éventuelle sanction en cas de non-respect des obligations d’activation- doit être considérée avec prudence, car il n’y a plus aucun dispositif de protection au-delàdes RMGs.Un tel instrument européen, portant sur l’accès au RMG, l’amélioration du take-up et/ou laqualité de l’activation, pourrait être incorporé dans le cadre de processus existants, commela Plate-forme européenne de lutte contre la pauvreté et la MOC inclusion sociale, afind’encourager la coopération et la convergence des EMS vers des objectifs communs.Certains suggèrent même d’ailleurs de créer une MOC spécifique sur le RMG.En termes financiers un instrument européen d’une telle nature pourrait s’intégrer sanspeine dans le cadre des dispositifs existants permettant à l’UE de financer des initiatives liées
    • 5à la mise en évidence et l’échange de bonnes pratiques, la promotion d’expériencesnovatrices et l’expérimentation sociale (FSE, Progress, Programme pour le changementsocial et l’innovation sociale,…). Des « expérimentations sociales » pourraient ainsi êtremenées, par exemple sur l’introduction d’un dispositif de RMG dans les EMS qui n’endisposent pas encore, ou sur des procédures d’acquisition automatique des droits pouraméliorer le take-up.C.2. Hypothèse 2 : un instrument/initiative sur le caractère adéquatLe domaine de l’adéquation du RMG est par contre nettement plus délicat à mettre enœuvre au travers d’un instrument européen au vu des dispositions légales des traités. Parexemple l’article 153.2.A du TFUE exclut explicitement l’harmonisation des dispositionslégislatives et réglementaires des EMS en matière de protection sociale.Tout au plus semble-t-il possible en l’état actuel de fixer de manière souple/molle des objectifs généraux verslesquels encourager les EMS à converger. Dans les rares cas où la question de l’adéquationdu RMG est mentionnée au niveau européen elle est généralement tout de suite assortied’une référence à la prévalence de la subsidiarité en la matière.À nouveau, les processus souples de coopération politique pourraient éventuellement servirde cadre pour introduire la question de l’adéquation des RMG dans le cadre européen delutte contre la pauvreté. Un objectif général de convergence à terme du montant du RMGavec le(s) seuil(s) de pauvreté pourrait ainsi être introduit dans le cadre de la plate-formeeuropéenne et/ou de la MOC inclusion sociale. Encore faut-il dégager un consensus des EMSsur ce point. Un premier point délicat sur lequel il faudra établir un consensus concerne lecritère d’adéquation qui sera retenu. Des pratiques nationales différentes coexistent enEurope, et le consensus relatif qui subsistait autour du seuil relatif de pauvreté commecritère central est devenu bien fragile. Les textes européens et internationaux se sontd’ailleurs toujours bien gardés de spécifier le critère d’adéquation à utiliser, au nom de lasubsidiarité. La résolution du PE est une exception (courageuse) à cet égard puisqu’elle seréfère explicitement au seuil de 60% comme objectif d’adéquation à atteindre.Même si un tel objectif et consensus pouvaient être dégagés à court ou moyen terme, ungrand nombre d’obstacles se dressent encore sur la voie vers un instrument européen enmatière de RMG.Tout d’abord, se pose la question du financement d’une telle remise à niveau des dispositifsexistants, et de l’introduction de nouveaux dispositifs dans les pays qui n’en disposent pas.Le montant du RMG n’atteint le seuil de pauvreté de 60% du revenu médian dans aucundes EMS qui ont de tels dispositifs. Les écarts sont mêmes parfois considérables pourcertains EMS, dont le niveau du RMG est plus proche du seuil de 40%.Différentes études ont tenté par des moyens différents de quantifier les sommes nécessairespour combler l’écart entre RMG et seuil(s) de pauvreté. Bien que les méthodologies soient
    • 6peu comparables, ces études pointent deux éléments-clés en termes de financement et desolidarité :l’effort financier à fournir par les EMS pour combler l’écart est réparti de manièretrès inégale entre les EMS ;les sommes à mobiliser peuvent être plus ou moins considérables selon la distancepar rapport au seuil de pauvreté relative, autrement dit l’effort sera plus grand pourles plus pauvres des EMS.2Étant donné le déséquilibre entre EMS et l’ampleur relative de l’effort financier à fournir, uninstrument financier européen de solidarité apparait comme une nécessité pour appuyerune telle convergence. Néanmoins, un tel instrument viendrait en complément d’effortsfinanciers nationaux (co-financement), dont la perspective paraît optimiste dans le contexteactuel de crise et d’austérité budgétaire. La solidarité européenne doit venir renforcer etappuyer la solidarité nationale entre classes de revenus.Le montant de l’effort financier à fournir pour augmenter le niveau des RMG actuels au seuilde 60% varie selon les études mais certains ordres de grandeur nous permettent d’avoir uneapproximation, certes grossière, des sommes en jeu.Commençons par rappeler que selon les dernières données disponibles (ESSPROS 2010), lesdépenses en matière de systèmes de RMG(sous condition de ressources) s’élèvent enmoyenne pour l’UE-27 à 0,23% du PIB européen3, ce qui correspond à un montantapproximatif de 27,8 milliards d’euros. Il s’agit donc d’un montant conséquent, maisrelativement mineur dans l’ensemble du budget des EMS, ainsi que dans celui desdépenses de protection sociale,en comparaison des autres dépenses de protection sociale(pensions, santé,..)4.Supposonsmaintenant que, afin de converger vers le seuil de 60%,les niveaux actuels deRMG soient augmentés d’un tiers, ce qui dans la plupart des pays suffirait à excéderlargement le seuil de pauvreté de 60%.Il s’agit donc d’une hypothèse très optimiste. Un telinvestissement représenterait une somme supplémentaire de 9,3 milliards d’euros (0,07%PIB EU).Au total, les dépenses des EMS s’élèveraient donc à 37,1 milliards d’euros (0,3% duPIB EU)5.Bien sûr il s’agit là d’une estimation très grossière qui demande à être affinée, mais ellepermet d’avoir une idée des ordres de grandeur en jeu.2Sans parler du coût d’introduction d’un nouveau système de RMG dans les pays qui n’en ont pas (GR et IT)3ESSPROS : dépenses de protection sociale pour la fonction exclusion sociale concernant les systèmespériodiques de soutien au revenu (sous conditions de revenus) en 20104Environ 1,5% du total des dépenses de protection sociale pour UE-275A noter qu’une telle hypothèse suppose que le niveau d’acquisition du droit au RMG reste inchangé. Selon lesrares données disponibles en matière de non take-up des allocations sociales, il est raisonnable de penser queprès de la moitié des bénéficiaires potentiels ne font pas la demande de leur droit. Par conséquent, un tauxd’acquisition optimal, qui est aussi un objectif à atteindre, signifierait un quasi-doublement de ces sommes.
    • 7Elle montre néanmoins qu’un instrument de solidarité européen, si il est nécessaire etlégitime au regard de la lutte contre la pauvreté croissante dans l’UE, ne peut suffire à luiseul pour augmenter le niveau du RMG existants au seuil de pauvreté de 60%.Si cet effort desolidarité de 9,3 milliards d’euros devait n’être supporté que par le niveau européen, ilreprésenterait 6,1% du budget total de l’UE en 2013. Si l’on considère les Fonds structurels,qui sont les principaux outils de la solidarité européenne au travers d’un co-financement EU-EMS, cette somme représenterait environ 8% du total du Fonds social européen (FSE).Il faut bien sûr aussi tenir compte du fait que l’introduction d’un tel changement, et doncson financement, serait graduel et progressif afin de tenir compte des situationsdifférentes des EMS. On ne peut augmenter d’un coup de baguette magique le niveau duRMG dans les EMS, car cela demande aussi de prendre en considération la relation avecd’autres minimas, dont les salaires. L’introduction ne peut donc qu’être progressive et sefaire dans le cadre de concertation nationale pour la formation des pactes sociaux, ycompris le dialogue social. Il s’agit donc d’un processus lent et complexe. Cela ne veut pasdire pour autant qu’il ne faut pas le lancer ! L’UE s’est donné l’année 2020 comme horizonpour sa Stratégie Europe 2020, cela pourrait aussi constituer l’horizon auquel les RMGsdevraient avoir atteint le seuil de 60% du revenu médian.Le montant d’un fonds européen devrait selon cette estimation grossière évoluer auxalentours de 9,3 milliards d’euros. Si cet effort peut apparaître relativement modeste auregard du PIB de l’UE (0,07%), il n’en représente pas moins une charge plus ou moins lourdeet inégalement répartie selon les EMS, les EMS les plus pauvres étant ceux qui devraientinvestir le plus. Les EMS, et particulièrement les plus pauvres, doivent donc trouver lavolonté politique de dégager de telles sommes dans le contexte actuel de croissanceéconomique (très) faible et d’austérité budgétaire contrainte. La lutte contre la pauvreté(financière) relève d’abord d’une meilleure redistribution des richesses en vue de réduire lesinégalités sociales. Il s’agit donc d’abord d’une question de solidarité nationale. Soutenir etaugmenter le niveau des RMGspermettraient aussi aux EMS de remplir leurs engagementsde réduction de la pauvreté pris dans le cadre de la Stratégie Europe 2020.Un soutien européen en la matière ne pourrait qu’encourager les EMS dans cette voie, quiest souhaitable et légitime. Comme la charge financière de la hausse des RMGs (ou de leurintroduction là où ils n’existent pas) est inégalement répartie entre les EMS, et que la luttecontre la pauvreté répond à un objectif européen, il s’agit dès lors aussi d’une question desolidarité européenne. Inutile de préciser aussi que sur le plan politique il s’agirait d’un actefort de solidarité européenne à un moment où celle-ci est de plus en plus remise en causeet en question par les EMS et surtout par les citoyens européens.La référence au caractère adéquat du revenu est encore un sujet difficile au niveaueuropéen, surtout lorsqu’il s’agit de financer des instruments de solidarité. Rappelons-nouspourtant que par exemple la vocation affirmée de la Politique agricole commune était aussilors de sa création au début des années 60 de soutenir le revenu des agriculteurs afin qu’ils
    • 8gardent un niveau de vie décent face aux aléas du marché mondial. Rappelons aussi que leConseil européen et les diverses institutions européennes s’accordent sur le rôle importantqu’ont joué les systèmes de protection sociale, et notamment les plus « généreux » d’entreeux, en tant qu’amortisseurs sociaux des effets des crises économiques qui secouentactuellement l’Europe. Les RMGs sont le dernier filet de la protection sociale, et à ce titre ilsont grandement contribué à amortir les pires effets de la crise, même s’ils restent encoreinsuffisants pour éliminer la pauvreté.Pour conclure, je reviendrais brièvement sur la question des instruments financiers qu’ilserait possible de mobiliser au niveau européen pour soutenir la hausse des RMGs.L’utilisation de Fonds structurels existants (FSE) ?o Le FSE n’a pas vocation ni surtout autorité à se substituer et à financerdirectement des dispositifs nationaux de protection sociale. Néanmoins,certaines des ressources existantes pourraient être utilisées pour avancerdans la voie d’un RMG plus adéquat, par exemple en finançant desexpérimentations sociales sur la hausse du RMG existant vers le seuil depauvreté de 60% du revenu médian équivalent (Progress, Programme pour lechangement social et l’innovation sociale,…). De même le FSE peut êtremobilisé pour financer des projets pour une activation sociale et de qualitédes allocataires d’un RMG.o Le soutien et l’amélioration du revenu des citoyens européens les pluspauvres devrait être inclus parmi les objectifs du FSE en matière de cohésionsociale, car le plus grand facteur de cohésion sociale reste la réduction desinégalités sociales, y compris en termes de revenus. L’UE s’est engagée dansle cadre de la nouvelle programmation budgétaire à consacrer 20% du budgetdu FSE à la lutte contre la pauvreté. J’ai mentionné plus tôt que l’effortfinancier total à fournir représenterait approximativement 8% du FSE actuel.Ce n’est donc pas un objectif impossible à atteindre.o Certains avancent la nécessité de conditionner à des objectifs sociauxl’ensemble des Fonds structurels, afin d’ « encourager fortement » les EMS àpoursuivre des objectifs sociaux et non seulement économiques. La questiondu RMG, et de son caractère adéquat, pourrait faire partie de ces objectifssociaux à mettre en œuvre.La création d’un Fonds spécifique de soutien aux RMG ?o Les débats houleux autour du futur budget européen, et notamment dufinancement du Fonds d’aide aux plus démunis, permettent de douter du faitqu’il y ait une volonté politique de mobiliser au niveau européen un nouveauFonds européen.Cela ne veut à nouveau pas dire pour autant qu’il ne faut pass’engager dans cette voie, il s’agit avant tout d’une question de volontépolitique. Si l’on considère par exemple une introduction progressive àl’horizon 2020 d’un rattrapage du niveau actuel des RMGs avec le seuil de
    • 9pauvreté de 60% du revenu médian, même en supposant que les EMS nefassent rien et laissent l’entièreté de la charge de la hausse au niveaueuropéen - ce qui paraît difficilement envisageable - il s’agirait de mobiliserune petite dizaine de milliards d’euros de manière progressive d’ici 2020 ensupposant que le taux d’acquisition ne change pas, le double si il est optimal.Cela ne semble pas irréaliste !L’introduction d’un instrument européen en matière de RMG apparaît donc comme unequestion complexe, qui demande de dépasser un certain nombre d’obstacles importants. Lepremier, et non des moindres, est le manque de volonté politique à l’heure actuelle, tant auxniveaux européen que nationaux, notamment dans le contexte de la crise économique, des(très) faibles perspectives de croissanceéconomique à moyen terme ainsi que de l’austéritébudgétaire contrainte. Cependant, ce n’est pas parce que le parcours est difficile et seméd’embûches qu’il ne faut pas s’y engager au nom de la solidarité et de la citoyennetéeuropéenne et de la lutte contre la pauvreté, qui reste un état de fait inadmissible dansl’Europe actuelle, et dont la disparition est inscrite dans les objectifs de l’UE ! L’UE et sesEMS se sont montrés capables de mobiliser rapidement des sommes autrement plusimportantes lorsqu’il s’est agi de sauver les banques, et les citoyens européens nemanqueront pas de le rappeler, notamment lors des prochaines élections. Un geste fort desolidarité européenne, notamment à l’égard des plus démunis, ne pourrait qu’être uncontre-signal positif dans ce contexte.