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2003 - Delta - A Independência do Banco Central
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2003 - Delta - A Independência do Banco Central

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A independência do Banco Central é uma das principais condicionantes da trajetória de inflação.

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  • 1. CURRENT ISSUES Junho 2003 volume 3 número 2 A Independência do Banco Central Luiz Nelson Porto Araujo A estabilização da taxa de inflação obtida pelo Plano Real induziu ajustes importantes no setor bancário brasileiro. Mais ainda, a evidência empírica mostra que diversos países que conseguiram estabilizar processos inflacionários agudos (Alemanha, Israel, Chile e México), posteriormente, operacionalizaram um maior grau de independência aos seus respectivos Bancos Centrais. Um dos principais argumentos favoráveis à independência é que ela é uma variável relevante na definição da trajetória da taxa de inflação – e da sua volatilidade – e do déficit público na medida em que esta independência determina a taxa de expansão da moeda e do crédito. Com a estabilização inflacionária induzida pelo Plano Real, e ao reboque das inúmeras intervenções em instituições bancárias naci- onais, privadas e estatais, desde a adoção do Plano em julho de 1994, a questão da independência do Banco Central ressurgiu como objeto de discussão, não apenas no âmbito econômico mas também político tendo, inclusive, ganhado espaço relevante na imprensa.1 Esta discussão envolve diver- sos elementos que devem ser previamente acordados, sob pena de comprometer-se o atingimento de conclusões que possam vir a ser, posteriormente, operacionalizadas pelos 1. A literatura sobre este tema é bastante extensa. Ver, por exemplo, Alesina e Summers (1993), Cukier- man et al. (1992), Fischer (1995), Goodhart (1994), Poderes Executivo e Legislativo. Em particu- lar, três elementos são significativos:  a caracterização da independência, ou seja, a independência é definida em re- lação à qual(is) outro(s) agente(s);  a mensuração da independência, e a caracterização das variáveis que a deter- minam;  a definição e a quantificação dos bene- fícios, em termos de bem-estar, deriva- dos da maior ou menor independência do Banco Central. Mas (1995), Mourmouras e Su (1995) e Pollard (1993).
  • 2. C U R R E N T I S S U E S __________________________________________________________________________________ DELTA ECONOMICS & FINANCE 2 Como contribuição para esta discussão é im- portante apontar um resultado da evidência empírica referente à esta questão: diversos países que conseguiram estabilizar proces- sos inflacionários agudos (Alemanha, Israel, Chile e México), posteriormente, operaciona- lizaram um maior grau de independência aos seus respectivos Bancos Centrais. Este resul- tado deveria ser cuidadosamente analisado pelas autoridades brasileiras, como parâme- tro para a condução do processo no País. O CMN e o Banco Central Na estrutura atual do Sistema Financeiro Na- cional, dois agentes pertencentes ao Sub Sistema de Normas, tem papel fundamental: o Conselho Monetário Nacional - CMN e o Banco Central do Brasil - BACEN. Em essên- cia, estes agentes são os principais respon- sáveis, ao menos teoricamente, pela formu- lação e operacionalização da política mone- tária do país. Conselho Monetário Nacional O Conselho Monetário Nacional foi criado pela Lei n° 4595/64, em substituição à Su- perintendência da Moeda e do Crédito - SUMOC, com a finalidade de formular a polí- tica da moeda e do crédito, objetivando o progresso econômico e social do País (as principais competências do CMN também fo- ram originalmente definidas nesta Lei). A po- lítica do CMN deve objetivar:  adaptar o volume de meios de paga- mento às necessidades da economia e ao processo de desenvolvimento;  regular o valor interno da moeda, para tanto prevenindo ou corrigindo os surtos inflacionários ou deflacionários de ori- gem interna ou externa, as depressões econômicas e outros desequilíbrios;  regular o valor externo da moeda e o equilíbrio do balanço de pagamento;  orientar a aplicação dos recursos das instituições financeiras, para propiciar, nas diferentes regiões do País, condi- ções favoráveis ao desenvolvimento har- mônico da economia nacional;  propiciar o aperfeiçoamento das institui- ções e dos instrumentos financeiros;  zelar pela liquidez e solvência das insti- tuições financeiras; e  coordenar as políticas monetária, credi- tícia, orçamentária, fiscal e da dívida pú- blica interna e externa. As deliberações do CMN entendem-se de responsabilidade de seu presidente e obri- gam também os órgãos oficiais, inclusive au- tarquias e sociedades de economia mista, nas atividades que afetem o mercado finan- ceiro e de capitais. Banco Central O Banco Central também foi criado pela Lei n° 4595/64, com a transformação da SUMOC em autarquia federal. Compete ao Banco Central cumprir e fazer cumprir as dis- posições que lhe são atribuídas pela legisla- ção em vigor e as normas expedidas pelo CMN. A sua competência, originalmente de- finida na Lei n° 4595/64 foi, posteriormente, alterada pela Lei n° 7739/89. Esta compe- tência inclui:  receber os recolhimentos compulsórios e também os depósitos compulsórios das instituições financeiras;  realizar operações de redesconto e em- préstimo a instituições financeiras ban- cárias;  exercer o controle do crédito e dos capi- tais estrangeiros;  exercer a fiscalização das instituições fi- nanceiras e aplicar as penalidades pre- vistas;
  • 3. C U R R E N T I S S U E S __________________________________________________________________________________ DELTA ECONOMICS & FINANCE 3  conceder autorização às instituições fi- nanceiras, a fim de que possam: funci- onar no pais; instalar ou transferir suas sedes, ou dependências; ser transfor- madas, fundidas, incorporadas ou en- campadas; praticar operações financei- ras;  estabelecer condições para a posse e o exercício de quaisquer cargos de admi- nistração de instituições financeiras pri- vadas, assim como para o exercício de quaisquer funções em órgãos consulti- vos, fiscais e semelhantes;  efetuar, como instrumento de política monetária, operações de compra e venda de títulos federais;  entender-se, em nome do governo fede- ral, com as instituições financeiras es- trangeiras e internacionais;  promover, como agente do governo fe- deral, a colocação de empréstimos in- ternos ou externos, podendo, também, encarregar-se dos respectivos serviços;  atuar no sentido do funcionamento re- gular do mercado cambial, da estabili- dade relativa da taxa de câmbio e do equilíbrio do balanço de pagamentos;  efetuar compra e venda de títulos de so- ciedades de economia mista e empre- sas do Estado;  emitir títulos de responsabilidade pró- pria, de acordo com as condições esta- belecidas pelo CMN;  regular a execução dos serviços de com- pensação de cheques e outros papéis; e  exercer permanente vigilância nos mer- cados financeiros e de capitais sobre empresas que, direta ou indiretamente, interfiram nestes mercados e em rela- ção às modalidades ou processos ope- racionais que utilizem. 2. Sediadas em: Belém (1 Região), Fortaleza (2 Região), Recife (3 Região), Salvador (4 Região), Belo Horizonte (5 Região), Rio de Janeiro (6 Região), São O BACEN opera exclusivamente com institui- ções financeiras públicas e privadas, sendo vedadas operações bancárias de qualquer natureza com outras pessoas de direito pú- blico ou privado, salvo as expressamente au- torizadas por lei. Esta operação se dá através de dez delegacias regionais com sedes.2 O Banco Central como Empresta- dor de Última Instância Dentre as diversas atribuições de qualquer Banco Central, uma em particular é discutida à seguir, qual seja, o seu papel de empres- tador de última instância (Lender of Last Re- sort - LLR). Uma crise bancária entendida, essencial- mente, como uma busca frenética por base monetária, tem impactos profundos sobre a organização e a continuidade da atividade econômica. Uma crise bancária solapa a confiança necessária ao funcionamento do sistema e, neste sentido, impacta a vida das pessoas muito mais do que uma recessão econômica. As crises observadas no período recente, em diversos países desenvolvidos e em desenvolvimento, ocasionaram um novo interesse no papel dos bancos centrais como emprestadores de última instância. Na chamada teoria econômica clássica, a necessidade de um emprestador de última instância em um sistema bancário baseado em reservas fracionárias ocorre quando uma crise bancária ameaça o estoque de moeda e, em consequência, o nível da atividade pro- dutiva. Um emprestador de última instância Paulo (7 Região), Curitiba (8 Região), Porto Alegre (9 Região) e Brasília (10 Região).
  • 4. C U R R E N T I S S U E S __________________________________________________________________________________ DELTA ECONOMICS & FINANCE 4 pode fazer refluir a crise ao assegurar, tem- pestivamente, o volume de base monetária demandado pelos agentes econômicos. Henry Thornton, em seu estudo, An Enquiry into the Effects of the Paper Credit of Great Britain (1802), e Walter Bagehot, em Lom- bard Street (1873), desenvolveram os prin- cipais elementos da teoria clássica sobre o emprestador de última instância.3 Esta teoria propõe que a autoridade monetária, face à uma corrida bancária, deve emprestar recur- sos às instituições ilíquidas, mas ainda sol- ventes. O volume emprestado não deve ser limitado; no entanto, a taxa cobrada deve in- cluir um fator que represente uma penali- dade sobre a instituição. No período mais re- cente, economistas monetaristas reiteraram e generalizaram a teoria clássica. Dentre ou- tros, Goodhart (1994) defende que a exten- são da ajuda do emprestador de última ins- tância deve incluir também as instituições in- solventes. No Brasil, em resposta aos problemas das diversas instituições que sofreram interven- ção pelo Banco Central, pode-se perceber claramente o exercício do papel de empres- tador de última instância pela autoridade monetária. Especificamente, a Resolução n° 2208, de 3/11/95, instituiu no Banco Central o Programa de Estímulo à Reestrutu- ração e ao Fortalecimento do Sistema Finan- ceiro Nacional - PROER. O PROER é imple- mentado por meio de reorganizações admi- nistrativas, operacionais e societárias, previ- amente autorizadas pelo BACEN, que resul- tem em transferência de controle acionário de instituição financeira, ou na modificação de seu objeto social para finalidades não pri- vativas de instituições integrantes do sis- 3. Naquele momento, a preocupação particular destes autores era avaliar o papel do Banco Central da Inglaterra em crises bancárias periódicas. tema. O objetivo do PROER é claramente as- segurar liquidez e solvência ao Sistema Fi- nanceiro Nacional e resguardar os interesses dos depositantes e investidores. Ainda no âmbito do processo de reestrutura- ção do setor bancário no Brasil, e em res- posta à demanda por mecanismos que asse- gurassem os recursos depositados, o go- verno federal criou o Fundo Garantidor de Créditos - FGC. A Resolução n° 2211, de 16/11/95, aprovou o estatuto e o regula- mento do FGC e fixou em 0,025% do mon- tante dos saldos das contas correspondentes às obrigações objeto de garantia, a contribui- ção mensal das participantes do FGC. Poste- riormente, a Circular n° 2657, de 17/01/96, estabeleceu a base de cálculo para a deter- minação das contribuições dos participantes do FGC e os procedimentos para o seu reco- lhimento. Apesar desta inovação, sem dúvida rele- vante, o governo deveria avaliar a oportuni- dade de se criar uma instituição nos moldes do Federal Deposit Insurance Corporation - FDIC. Esta instituição teria duas característi- cas distintas do atual FGC: primeiro, suas atribuições seriam independentes do Banco Central e, segundo, os recursos segurados seriam estendidos à outros tipos de depósi- tos. Sob o referencial teórico de um emprestador de última instância, as críticas contra o PROER podem ser classificadas em dois gru- pos. O primeiro congrega aquelas associadas à oportunidade de se instituir o Programa no âmbito das intervenções, particularmente, nos bancos Econômico e Nacional. De fato, a existência de mecanismos operacionais
  • 5. C U R R E N T I S S U E S __________________________________________________________________________________ DELTA ECONOMICS & FINANCE 5 para a reestruturação do setor bancário, pri- vado e estatal, já se fazia necessária no país pelo menos desde a adoção do Plano Cru- zado, em fevereiro de 1986. Mais ainda, a regulamentação do art. 192 da Constituição Federal, que dispõe sobre o Sistema Finan- ceiro Nacional, poderia ter contemplado, caso tivesse sido feita, um tal Programa. Neste grupo de críticas, o atraso na criação do PROER criou um "ruído" desnecessário no sistema bancário, ao deixá-lo sujeito à uma crise ocasionada por problemas de liquidez, ou mesmo de solvência, que não poderia ser resolvida de maneira agressiva pelo Banco Central sem um arcabouço jurídico especí- fico. Uma análise objetiva destas críticas de- veria ser objeto de pouca discordância. O segundo grupo de críticas, que ressalta as próprias característica do Programa, os be- nefícios concedidos e insinua sobre preten- sos favorecimentos, é muito menos rele- vante, apesar do espaço obtido na imprensa e do calor das discussões havidas. As críticas classificadas neste grupo, essencialmente, relevam o papel diferenciado do sistema de intermediação financeira e dos efeitos que uma disrupção sua pode ter sobre toda a ati- vidade econômica. Além disso, também des- considera o papel do Banco do Central en- quanto emprestador de última instância, pre- ferindo acreditar, ironicamente, em um pro- cesso de seleção natural como mecanismo de ajuste do sistema de intermediação. Em conclusão, as críticas deste segundo grupo são, no mínimo, levianas e indicativas do to- tal desconhecimento, pelos seus formulado- res, das atribuições fundamentais de um Banco Central. O erro da autoridade mone- tária, este sim significativo, foi não tê-las res- 4. Estas variáveis aparecem em diversos estudos re- alizados sobre este tema. Ver, por exemplo, Cukierman et al. (1992). pondido na velocidade e na intensidade ne- cessária para retirá-las da agenda política e do palco das notícias econômicas. A Independência do Banco Central do Brasil Um dos principais argumentos favoráveis à independência do Banco Central parte da percepção de que o grau de independência da autoridade monetária é uma variável rele- vante na definição da trajetória da taxa de inflação, e da sua volatilidade, e do déficit público, na medida em que esta independên- cia determina, previamente, a taxa de expan- são da moeda e do crédito. Um problema relevante na quantificação desta percepção diz respeito à própria carac- terização e mensuração do grau de indepen- dência da autoridade monetária, o qual, por sua vez, é determinado por inúmeras variá- veis políticas, sociais, legais, institucionais e culturais, em alguns casos não observáveis pelos agentes econômicos em geral. Esta questão empírica ainda não foi totalmente solucionada, apesar dos avanços já obtidos pelos estudiosos do assunto. No entanto, já existe um consenso sobre quais devem ser as principais variáveis envolvidas nesta ques- tão:4  qual autoridade indica o presidente e a diretoria do Banco Central?  qual o grau de turnover do presidente e da diretoria do Banco (mensurado pelo quociente entre a duração do mandato efetivo e do previsto)?  quais os dispositivos existentes que se referem à demissão do presidente e da diretoria?
  • 6. C U R R E N T I S S U E S __________________________________________________________________________________ DELTA ECONOMICS & FINANCE 6  quais as restrições sobre o exercício do cargo de presidente do Banco?  quem formula a política monetária?  quais as instâncias, e quem resolve pos- síveis conflitos de interesse entre as au- toridades monetária, fiscal e políticas?  o Banco Central possui algum papel na formulação do orçamento do governo? e  quais as restrições existentes sobre a política de empréstimos do Banco? Qualquer discussão sobre a independência do Banco Central no Brasil deve levar em consideração o fato de que:  qualquer efeito derivado da independên- cia do Banco Central deve estar neces- sariamente associado às diferenças de percepção sobre a condução de políti- cas econômicas alternativas, entre o Banco Central e as autoridades fiscal e políticas. Em particular, duas diferenças podem ser identificadas: primeiro, a taxa de preferência temporal das diver- sas autoridades (em geral, o Banco Cen- tral é considerado mais "conservador"); segundo, o trade-off percebido pelas autoridades entre a estabilidade dos preços e, por exemplo, o nível de de- semprego;  em diversos países a independência do Banco Central é determinada tanto por dispositivos legais (presentes, por exem- plo, na Constituição Federal, em leis, ou mesmo no seu estatuto social), como por fatores menos permanentes como recomposições políticas conjunturais, personalidades das lideranças do Banco e qualificação técnica do seu pessoal. No entanto, é importante ressaltar que os dispositivos legais, por mais comple- tos que sejam, ainda assim não são ca- pazes de especificar os limites da auto- ridade do Banco Central e das demais autoridades fiscal e políticas sob todas as contingências possíveis. Além disso, a prática diária pode desviar-se das dis- posições legais;  o grau de independência do Banco Cen- tral também é determinado pelas se- guintes variáveis, que devem ser cuida- dosamente analisadas, sob pena de dis- tanciar-se a disposição legal da prática atual: extensão do sistema financeiro; abrangência do ajuste fiscal; estoque da dívida pública interna existente; tama- nho dos choques exógenos e endógenos sobre o volume das receitas e despesas públicas; flexibilidade dos salários e, portanto, sensibilidade do público com relação aos níveis de emprego e pro- duto, e extensão do sistema de indexa- ção, formal e informal, em vigor; e  existe uma evidência empírica internaci- onal referente à correlação entre inde- pendência do Banco Central e evolução da taxa de inflação e da sua volatilidade. Mais ainda, esta evidência particulariza a significância desta correlação no caso de países em desenvolvimento, quando comparada com aquela observada para países desenvolvidos. Este resultado é particularmente importante no caso bra- sileiro, em função do estágio de desen- volvimento do país e das disparidades observadas no comportamento da oferta monetária desde o início dos anos 70. No caso particular do Brasil, deve-se levar em conta, adicionalmente, as seguintes questões:  o acúmulo de atribuições junto ao Banco Central prejudica o que deveria ser o core business do seu negócio, qual seja, a defesa do poder de compra da moeda nacional. Neste sentido, o Banco Central deveria ser esvaziado de atribui- ções dissimilares à manutenção do valor
  • 7. C U R R E N T I S S U E S __________________________________________________________________________________ DELTA ECONOMICS & FINANCE 7 da moeda como, por exemplo, a fiscali- zação das instituições financeiras, a su- pervisão de consórcios e outros;  o conflito em disposições emitidas pelo Banco Central e pela CVM, especifica- mente no que se refere à contabilização do ativo e passivo das instituições finan- ceiras também poderia ser solucionado com o esvaziamento de algumas atribui- ções do Banco Central;  a busca da estabilização inflacionária e o papel desempenhado pela autoridade monetária nos diversos processos de es- tabilização tentados desde o Plano Cru- zado até o Plano Real comprometeram, sem dúvida alguma, qualquer desejo de independência da autoridade monetá- ria. Adicionalmente, o jogo entre esta autoridade e a autoridade fiscal, no atendimento da restrição orçamentária do governo, e o fracasso dos inúmeros ajustes fiscais, colocaram um ônus bas- tante significativo sobre o Banco Central neste processo; e  a necessidade de se regulamentar, por lei complementar, o art. 192 da Consti- tuição Federal. A definição das novas re- gras de funcionamento do Sistema Fi- nanceiro Nacional ainda não foram defi- nidas, permanecendo em vigor disposi- ções já superadas pelas novas realida- des do mercado, ou então, ajustes de- correntes de necessidades conjunturais. Concluindo, a independência do Banco Cen- tral do Brasil é fundamental para se assegu- rar o crescimento sustentado da economia, sob condições inflacionárias mínimas, nos próximos anos. Para isso, deve-se acordar com os formuladores políticos os parâmetros sob os quais esta independência se daria. Além disso, neste processo o Banco Central deveria renunciar à algumas atribuições in- compatíveis com o objetivo maior de se as- segurar o valor do Real. Referências Alesina, Alberto e Lawrence Summers (1993): Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence, Journal of Money, Credit, and Banking, vol 25, n° 2, May, pg 151-62. Cukierman, Alex, Steven Webb e Bilin Ne- yapti (1992): Measuring the Independ- ence of Central Banks and Its Effect on Policy Outcomes, World Bank Economic Review, vol 6, n° 3, September, pg 353- 98. Fischer, Stanley (1995): Central-Bank Inde- pendence Revisited, American Economic Review, vol 85, n° 2, May, pg 201-06. Goodhart, Charles (1994): Central Bank In- dependence, Journal of International and Comparative Economics, vol 3, pg 70-71. Mas, Ignacio (1995): Central Bank Inde- pendence: A Critical View from a Develop- ing Country Perspective, World Develop- ment, vol 23, n° 10, October, pg 1639- 52. Mourmouras, Iannis e Dou Ming Su (1995): On Stabilization Plans and Central Bank Independence, Applied Economics, vol 27, n° 10, October, pg 967-71. Pollard, Patricia (1993): Central Bank Inde- pendence and Economic Performance, Federal Reserve Bank of St. Louis Review, vol 75, n° 4, July-August, pg 21-36.
  • 8. C U R R E N T I S S U E S __________________________________________________________________________________ DELTA ECONOMICS & FINANCE 8 Luiz Nelson Porto Araujo, economista, é sócio-diretor da Delta Economics & Finance. Foi Professor do De- partamento de Planejamento e Análise Econômica da EAESP-FGV e da FCECA da Universidade Macken- zie. As opiniões expressas nesse estudo são de responsabilidade exclusiva do(s) autor(es) e não expressam, necessariamente, a visão da Delta Economics & Finance. Sobre a Delta Fundada em 2000, a Delta é uma empresa brasileira de consultoria econômica e financeira. Nossa mis- são é oferecer soluções de qualidade aos nossos clientes mediante um compromisso com ética, inova- ção, trabalho em equipe, alianças estratégicas e capacidade analítica. Disponibilizamos sofisticadas soluções em corporate finance, economic regulation, local development & logistics e strategy & operations. O diferencial destas soluções está na utilização de modernos métodos analíticos. Nossos profissionais possuem extensa experiência em vários setores de atividade econômica, dentre eles, automotivo, bancário, óleo e gás, petroquímico, construção, imobiliário, energético, transportes e saúde. Para maiores informações, visite nosso site: www.deltaef.com Disclaimer This research is based on information obtained from, or are based upon public information sources that are considered to be reliable, but Delta does not make any representation with respect to its completeness or accuracy and, therefore, of which we assume no liability. All opinions expressed herein reflect the author’s judgment at the original time of publication, without regard to the date on which the User may receive such information, and are subject to change without notice. Delta reserves the right to modify the views expressed herein at any time without notice. Moreover, Delta reserves the right not to update this information or to discontinue it altogether without notice. Delta may have issued other research that are inconsistent with, and reach different conclusions from, the information presented in a particular research. These publications reflect the different assumptions, views and analytical methods of the analysts who prepared them. Past conclusions should not be taken as an indication or guarantee of future conclusions, and no representation or warranty, express or implied, is provided in relation to future conclusions. The material in each of these publication is copyrighted. Copying and/or transmitting portions or all of a particular research without permission may be a violation of applicable law. Delta encourages dissemination of its work and will normally grant permission to reproduce portions of the work promptly. © 2003 – all rights reserved Delta Economics & Finance

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