Version de langue française d'une présentation faite à Santa Fe (Argentina) en mars 2016 dans le cadre de la conférence “Desafíos institucionales y económicos en países federales:Los casos de Canadá y Argentina” ("Défis institutionnels et économiques de pays fédéraux: Les cas du Canada et de l'Argentine")

1. Fédéralisme, organisation de l’État
et instituions intergouvernementales
au Canada
Présentation par David Péloquin à la conférence
“Desafíos institucionales y económicos en países federales:
Los casos de Canadá y Argentina”
Ambassade du Canada en Argentine et Fundación Dos Siglos, en coopération avec
la Universidad Nacional del Litoral (FCE-DAP) et Instituciones Regionales
Santa Fe (Argentine), les 29 au 31 mars 2016

2. Plan de la présentation
Concurrence et/ou coopération?
Cadre constitutionnel
Évolution de l’inter-gouvernementalisme
Leçons pour autres pays?
1
2
3
4

3. Concurrence et/ou coopération?
1

4.  Une ample littérature au Canada traite de l’existence, des avantages
et des défis associés à la concurrence entre paliers gouvernementaux:
 ceux-ci ne sont pas “dictateurs bienveillants”, mais plutôt des organismes
complexes qui poursuivent un amalgame d’intérêts privés et publics
 ainsi: pour les citoyens, une multitude de prestataires de services publics (et de
compétiteurs pour leur allégeance) peut être avantageux comme source de
“freins et contrepoids”
 toutefois: les citoyens veulent aussi l’ordre, la transparence et l’harmonie
intergouvernementaux (en tant que biens publics à leur propre compte)
La concurrence intergouvernementale au Canada
et la dynamique de la coopération
4

5.  Il n’y a pas de contradiction entre:
 une dynamique compétitive sous-jacente entre paliers gouvernementaux
 le phénomène souvent observé de coopération entre eux pour faire avancer
l’intérêt public
 Toutefois, cet heureux résultat – d’un (autre genre de) “main invisible”
– dépend fondamentalement:
 d’une grande autonomie politique exercée par plusieurs paliers gouvernementaux
qui se chevauchent (c.-à-d., sans les prendre en “piège de décisions conjointes”)
 d’électeurs informés (et appuyés par des médias et chercheurs engagés) qui
soient à la fois capables et disposés (voir avides) d’exiger la reddition de comptes
de la part de leurs gouvernements
Il n’existe pas forcément de contradiction
entre la concurrence et la coopération…
5

6. Provinciales et
municipales
Fédérales
0 50 100 150 200 250 300 350CAD en milliards
Postes de dépenses qui se chevauchent
… bien qu’il y ait besoin de bien gérer d’éventuels
enchevêtrements problématiques sur le plan des dépenses
Police et
protection
Service de
la dette
Défense et
étranger
Transferts à autres
gouvernements
Service de
la dette
Autres
Appui au revenu
et services
sociaux
Appui à
l’industrie
Environnement
Éducation
et recherche
scientifique
Santé
Transports et
communication
6

7. Assiettes fiscales à occupation conjointe
Provinciales et
municipales
Fédérales
0 50 100 150 200 250 300 350CAD en milliards
Impôts fonciers
Transferts
fédéraux
Autres
Revenus de
ressources et
de placements
Frais
d’usagers
Taxes sur la
masse salariale
Impôts sur
les entreprises
Taxes sur la
vente et la
consommation
Impôts sur le revenu
des particuliers
… ainsi que sur le plan fiscal (étant donné une occupation
conjointe d’assiettes fiscales très généralisée)
7

8. • Interaction du code pénal (fédéral) avec
l’administration (provinciale) de la justice
• Retombées de l’assurance-emploi (fédéral) sur les
prestations (provinciales) d’aide sociale
• Interaction de la règlementation bancaire (fédérale)
avec celle (provinciale) des valeurs mobilières
• Bien d’autres champs réglementaires (par ex., santé.
environnement), ainsi que politiques budgétaires et
d’endettement public
…mais de nombreux cas de
pouvoirs “entretissés” dans les
faits
(c.-à-d., ceux où il y a d’importantes
retombées mutuelles)
Très peu d’exemples de
compétences “coordonnées”
• Régimes publics de pensions contributives
• Agriculture
• Immigration et intégration des immigrants
Quelques exemples seulement de
compétences législatives
formellement concurrents
8
… et les défis constants de coordination
législative et règlementaire entre gouvernements

9. Concurrence et/ou coopération?
1
Cadre constitutionnel
2

10. 10
Compétences législatives fédérales
Compétence générale de légiférer “la paix, l’ordre el le bon gouvernement” et compétences énumérées sur:
• les fonctions générales de gouvernement (par ex., la dette et la propriété publiques fédérales)
• le prélèvement de deniers (“par tous modes ou systèmes de taxation”)
• le droit pénal et pénitencier
• la défense nationale
• le transport transfrontalier y questions connexes (incluant la navigation, le commerce maritime, les phares, les traversiers
interprovinciaux, les chemins de fer, canaux et – par interprétation jurisprudentielle subséquente – les télécommunications)
• la régulation du commerce et d’industries, incluant les pêcheries, l’agriculture (concurremment avec les provinces, mais sous
primatie fédérale), la monnaie et les banques, les poids et mesures, les brevets et droits d’auteur, la faillite et s’insolvabilité)
• le service postal
• l'immigration (concurremment avec les provinces, mais sous primatie fédérale), la naturalisation, le mariage et le divorce
• les recensements et les statistiques
• les “Indiens” et “les terres réservées pour les Indiens”
• certains programmes sociaux, dont l’assurance-chômage (depuis 1944), les pensions contributives (depuis 1964 et
concurremment avec les provinces mais sous primatie provinciale), la quarantaine et la santé publique nationale
À noter: Les compétences résiduelles relèvent en principe du parlement fédéral
La Loi constitutionnelle de 1867 prévoit des compétences
législatives « étanches » entre le fédéral et les provinces

11. 11
Compétences législatives provinciales
Compétences énumérées sur :
• les fonctions générales de gouvernement (par ex., la dette et la propriété publiques provinciales, incluant les terres publiques
et les ressources naturelles qu’elles contiennent, ainsi que les travaux publics d’ordre local)
• les impôts directs au sein de la province (ceux-ci ayant toutefois été interprétés très largement par les tribunaux)
• les sanctions / amendes / détentions non pénales visant l’exécution des lois provinciales
• l’administration de la justice (incluant les tribunaux civiles et pénaux et les prisons) dans la province
• les services de santé (incluant les hôpitaux)
• l’éducation
• les autorités et instituions municipales
• la régulation du commerce et d’industries (par ex., constitution en sociétés et octroi de licences aux entreprises)
• la célébration du mariage
• le droit privé, incluant la propriété et les droits civils
• toute question de nature “purement locale ou privée” (que la jurisprudence a transformé en pouvoir résiduel de fait)
La Loi constitutionnelle de 1867 prévoit des compétences
législatives « étanches » entre le fédéral et les provinces

12. La constitution du Canada contient peu de dispositions
portant sur la gestion des relations intergouvernementales
12
 Au début, le Sénat du Canada avait été décrit comme étant une
“Chambre des régions”
 Toutefois, comme ce fut le cas dans bien d’autres fédérations (par ex., les É-U,
l’Australie), cela ne s’est pas produit dans les faits
 Plutôt, le Sénat est devenu une seconde chambre partisane (bien qu’elle reste
un cas curieux car ses membres sont toujours désignés, et non élus)
 Dans les faits, la Constitution fait de la Cour Suprême l’ultime arbitre
des conflits intergouvernementaux
 Toutefois, l’exécutif fédéral désigne tous les membres de ces deux
institutions
…typiquement sans consulter las provinces soit formellement ou informellement

13. La “vie séparée” des deux paliers aggrave le manque de
participation provinciale dans les institutions fédérales
13
 A la différence d’autres pays, il est plutôt rare dans la plupart des
provinces de voir passer les députés (et encore moins les
fonctionnaires) provinciaux à la sphère fédérale
… puisque, entre autres, les provinces sont à bien des égards le palier “sénior”,
ayant des programmes de politiques publiques plus importants pour les citoyens
 En plus, les partis politiques au Canada servent moins à faire le
“pontage” entre paliers que ne le font leurs équivalents à l’étranger
 Même si le Conseil des ministres fédéral contient typiquement des
représentants de chaque province, on estime souvent qu’ils manquent
une bonne connaissance des intérêts et capacités des provinces

14. 2 Cadre constitutionnel
Concurrence et/ou coopération?
1
Évolution de l’inter-gouvernementalisme
3

15.  Il est toujours utile (voire essentiel) que les gouvernements fédéral et
provinciaux coordonnent et harmonisent l’exercice de leurs pouvoirs:
 de légiférer ou réguler le comportement des gens – car c’est ici que le pouvoir
de l’État sur ses citoyens est à son plus fort
 de prélever des impôts – où le pouvoir de l’État sur les citoyens est aussi grand
(comme l’est le besoin de minimiser les coûts de conformité qu’ils doivent subir)
 de dépenser – où le pouvoir d’obliger est absent (même s’il reste toujours la
nécessité d’éviter toute confusion parmi les citoyens et d’assurer que les
dépenses gouvernementales soient efficaces)
 de s’endetter – car la cote de crédit d’un gouvernement peut répercuter sur
celles d’autres gouvernements (ainsi que des citoyens et des entreprises)
La gestion des enchevêtrements intergouvernementaux
au Canada constitue un défi en évolution constante
15

16.  Dans la plupart des domaines de politique, les ministres et
fonctionnaires fédéraux et provinciaux se réunissent régulièrement:
 de nombreux comités fédéraux-provinciaux, tant permanents que spéciaux, se
réunissent (souvent plusieurs fois par an) pour discuter d’intérêts communs
 Par leur grande résonance, les réunions sur les enjeux budgétaires et
questions connexes (par ex., le financement fédéral des services de
santé) suscitent des controverses particulières:
 les tensions tant fédérales-provinciales qu’interprovinciales sont fréquentes
 parfois, ces enjeux ont même dû être traités au niveau de réunions des Premiers
ministres (fédéral et provinciaux)
16
Des structures complexes de “fédéralisme exécutif”
ont évolué pour gérer ces enchevêtrements

17. Réunions
ministérielles
Les réunions des Premiers ministres
(RPM) sont très saillantes
mais moins fréquentes
Des “tables sectorielles”
moins saillantes se réunissent
plus souvent au niveau des
Ministres et des fonctionnaires
pour se partager de l’information
et traiter de défis communs
Réunions
de fonctionnaires
17
Des structures complexes de “fédéralisme exécutif”
ont évolué pour gérer ces enchevêtrements
RPM

18. L’importance de la coordination interprovinciale
a sensiblement augmenté depuis quelques années …
 Sauf dans les domaines de compétence exclusivement provinciale
(par ex., l’éducation), l’histoire des réunions intergouvernementales
avait typiquement comporté:
 la participation de la part des gouvernements tant fédéral que provinciaux
 le rôle de la présidence assumé par les participants fédéraux (y compris les
fonctions de secrétariat ainsi que le rôle de fixer l’ordre du jour)
 Depuis le milieu des années 1990, les provinces se sont réunies
de plus en plus souvent pour planifier leur stratégie avant les
réunions fédérales-provinciales
… surtout celles traitant de financement et d’autres enjeux importants
18

19. … et s’est davantage formalisée sous l’étiquette
“Conseil de la Fédération”
 Tandis que les réunions fédérales-provinciales ont tendance à attirer
plus d’attention, l’importance de la série de longue date de réunions
des premiers ministres provinciaux ne cesse d’augmenter:
 ces réunions s’étaient produites de temps à autre depuis les années 1880 et
ont eu lieu au moins une fois chaque an depuis 1960 (avec une rotation
annuelle de la présidence parmi les provinces)
 en 2003, elles se sont formalisées en se dotant d’un secrétariat permanent
… et en s’étiquetant “Conseil de la Fédération” (même si le gouvernement
fédéral n’y participe pas)
 De plus en plus depuis quelque temps, le Conseil de la Fédération
parvient à définir l’ordre du jour de la politique publique au Canada
19

20.  Une “répartition naturelle” de rôles et de responsabilités reflétant:
 une dynamique de « pionniers » et « d’emboiter le pas »
 l’aversion du public envers les chevauchements et dédoublements inutiles
 Des échanges d’information continues et des réunions fréquentes de
premiers ministres, ministres et fonctionnaires
 Des centaines d’accords concrets sur divers enjeux spécifiques
 Quelques « règles du jeu » semi codifiées (par ex., « L’accord-cadre
sur l’union sociale » de 1999)
 Certains exemples de prise de décisions à la fois conjointes et très
formalisées (par ex., sur le Régime de pensions du Canada)
20
La coordination intergouvernementale ne se limite pas aux
accords formels, mais englobe plus largement:

21. Compétences “fixes” sur le plan constitutionnel
Principales formes
de coopération
Attributs des
compétences
Exemple(s)
Échanges informelles d’information,
consultations et coordination
« Parallèles »
(avec retombées
mutuelles)
Assurance-emploi /
aide social; la majorité des
enjeux réglementaires
Échanges informelles d’information,
consultations et coordination
« Coordonnées »
Loi pénale /
administration de la justice
Prise de décisions conjointa (RRC)
et coordination informelle (RRQ)
« Concurrentes »
Régimes publics de
pensions contributives
(RRC/RRQ)
21
… avec diverses formes de coopération selon les politiques:

22. Principales formes
de coopération
Attributs des
compétences
Exemple(s)
Accords formels
d’harmonisation fiscale;
« pionniers » et « emboiter le pas »
Pouvoir de
prélèvement
d’impôts
Gestion d’assiettes fiscales
où il y a occupation
conjointe
Transferts fédéraux à des fins
particulières (peu conditionnels);
engagements non contraignants;
« pionniers » et « emboiter le pas »
Pouvoir de
dépenser
La majorité de programmes
importants (par ex., santé;
éducation; appui au revenu;
appui à l’industrie)
22
… avec diverses formes de coopération selon les politiques:
Compétences “fluides” sur le plan constitutionnel

23. … et selon l’avantage comparatif des gouvernements
“Piliers” de politiques
financées par l’État
(très subventionnées)
Appui au
revenu
par ex.:
pensions,
aide sociale
Aucun
avantage
clair
Services et
prestations
en espèces
par ex.:
éducation,
services de santé
Avantage
provincial
clair
Piliers de politiques de
“facilitation de l’auto-assistance”
(peu ou pas subventionnées)
Épargnes à
l’abri fiscal
par ex.: régimes
d’épargne-
retraite
Important
avantage
fédéral
Assurances
financées par
des primes
par ex.:
RRC,
assurance-emploi
Léger
avantage
fédéral
Prêts directs
ou assistés
par ex.:
prêts aux
étudiants
Léger
avantage
fédéral
23

24. Évolution de l’inter-gouvernementalisme
3
2 Cadre constitutionnel
Leçons pour autres pays?
4
Concurrence et/ou coopération?
1

25. Conclusions principales
 Les cadres statiques (par ex., constitutionnels) offrent souvent une
perspective assez limitée sur la dynamique des relations
intergouvernementales
 La coopération entre paliers gouvernementaux ne contredit pas la
réalité de la concurrence entre eux…
… et peut même être le signe d’une dynamique de concurrence saine entre
« entrepreneurs de politiques publiques » fort autonomes
 La coopération intergouvernementale n’implique pas une “prise de
décisions conjointe” et peut prendre de multiples formes alternatives
 Les gouvernements devraient mettre l’accent sur les enjeux où ils sont
les plus aptes à intervenir (leur “avantage comparatif”) – tout en
sachant que celui-ci peut évoluer avec le temps
25