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Um balanço dos dez anos de experiência de op em serra ppla r038

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Artigo apresentado no Seminário Nacional PPLA, Curitiba, 2008.

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  • 1. Ambiens Sociedade Cooperativa I Rua Treze de Maio, 778 – cj. 15 I CEP 80510-030 I Curitiba PR I (41) 3013-2160 I (41) 3013-2161 I www.coopere.net/ppla I ambiens@coopere.net 1 SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO: ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITÓRIO Estado e Lutas Sociais: Intervenções e Disputas no Território Curitiba I PR 05 a 08 de Agosto 2008 Um Balanço dos Dez Anos de Experiência de Orçamento Participativo do Município da Serra/ES (1997 – 2007) Cristiano das Neves Bodart1 Cassiano Madalena Pessanha2 1 – Introdução A prática de orçamento participativo tem sua importância pautada na capacidade de promover justiça social e reduzir as desigualdades sócio-espaciais existentes nos municípios brasileiros, bem como romper com o clientelismo político. Para que isso ocorra é necessário que o orçamento destinado à deliberação social seja um valor significativo. O orçamento participativo surgiu ainda antes da descentralização dos recursos públicos promovida pela Constituição de 1988, mas sua importância se amplia após tal fato, pois, os municípios passaram, a partir da Constituição de 1988, a concentrar grande parcela da receita nacional e, conseqüentemente, passaram a possuir maiores condições de atuar na produção/reprodução sócio-espacial, (PAIVA, LOPREATO, 2002). O presente trabalho busca realizar uma análise dos dez anos de experiência de orçamento participativo no município de Serra/ES, a fim de responder uma questão central: Quando se ampliam às receitas municipais e o poder de investimento público nos municípios que praticam o orçamento participativo, amplia-se concomitantemente a democratização de tais recursos? O município de Serra foi tomado como estudo de caso por ser uma experiência de dez anos, pois, de acordo com Wampler (2003, p. 61) o tempo de vida do OP influencia significativamente nos seus resultados apresentados, e por ter vivenciado uma ampliação, nos últimos anos, de sua receita e de sua capacidade de investimentos. Não se trata de um julgamento de grau de eficácia da prática de orçamento participativo em Serra e da gestão municipal, muito menos desse instrumento de gestão urbana, apenas foca-se a evolução da participação dos valores destinados a tal prática frente a significa evolução das receitas públicas, a fim de entender se o OP possui peso significativo frente a gestão das receitas públicas municipais, uma vez que uma das principais críticas feitas as práticas de orçamentos participativos está na reduzida receita destinada a sua prática. Para atingir o objetivo central o trabalho foi dividido em quatro seções. A primeira seção é a presente introdução. Na segunda parte deste artigo é feito um breve resgate da prática de orçamento participativo no Brasil, apresentando seu contexto de origem e desenvolvimento. A terceira seção apresenta a caracterização do município de Serra/ES, sua prática de orçamento participativo, buscando realizar uma avaliação da evolução da receita municipal e de sua capacidade de investimento. Ainda na terceira seção é analisada a relação entre valores destinados ao orçamento participativo e as investimentos totais, bem como à receita total do município, a fim de averiguar se a participação destinada à deliberação social tem se ampliado proporcionalmente aos investimentos e à receita total do município. A última seção ficou reservada às conclusões finais do presente artigo. 2 – Um breve resgate do orçamento participativo (OP). Segundo Pires (2008, p, 55), “por mais de uma década, vem-se formado um consenso de que as políticas participativas são desejáveis para os países de Terceiro Mundo, especialmente os recentemente democratizados”, e vem despertando interesse de diversas agências multilaterais e de cooperação internacional. No Brasil, a busca pela participação social na gestão pública data da segunda metade da década de 70 (SOUZA, 2001). A autora aponta três fatores responsáveis pela disseminação de experiências participativas no Brasil: i) As experiências participação popular, que ocorreram
  • 2. Ambiens Sociedade Cooperativa I Rua Treze de Maio, 778 – cj. 15 I CEP 80510-030 I Curitiba PR I (41) 3013-2160 I (41) 3013-2161 I www.coopere.net/ppla I ambiens@coopere.net 2 SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO: ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITÓRIO Estado e Lutas Sociais: Intervenções e Disputas no Território Curitiba I PR 05 a 08 de Agosto 2008 a partir da segunda metade da década de 70; ii) o aumento das receitas públicas, já mencionada anteriormente; iii) a expansão de prefeituras administradas por partidos de esquerda, em particular o PT. A Constituição Federal de 1988 foi um valioso dispositivo jurídico enfatizador da descentralização político-administrativa atribuindo ao município um importante papel (CORREIA, 2003, 155). O município dotado de receita – devido à descentralização financeira e uma onda de reforma fiscal que ampliou a arrecadação própria de muitos municípios - passou a ser, em parte, o lócus da disputa de interesses de classes, de gêneros, de idades, de status, etc. Tais disputas ocorrem porque, juntamente com a descentralização dos recursos públicos, os municípios passaram a possuir certa autonomia administrativa (ARRETCHE, 1999; MARQUETTI; CAMPOS, 2008). Foi justamente a partir da segunda metade da década de 80 que se buscou, no Brasil, uma ampliação da participação direta da sociedade na gestão municipal e uma maior eficiência e efetividade das políticas públicas, as quais vêm sendo, desde então, descentralizadas (SANTOS JR, RIBEIRO e AZEVEDO, 2005, p.12). Sendo hoje, o orçamento participativo, a experiência de participação local mais discutida no Brasil (AVRITZER, 2003). Como apontou Souza (2001), datam do final da década de 70 as experiências precursoras no Brasil de controle e participação social sobre o orçamento público em governos municipais (MARQUETTI; CAMPOS, 2007). As primeiras experiências conhecidas do que chamamos hoje de Orçamento Participativo (OP) ocorreram simultaneamente em Boa Esperança (ES) e Lajes (SC) – adotadas entre 1978 e 1982 – e, posteriormente, Diadema (SP), iniciada em 1983 e Vila Velha (ES), ocorrida entre 1983 e 1987 (FARIA e PRADO, 2003, p. 3 e PIGNATON, 2005, p.16). Dada a sua longevidade e importância relativa, a experiência de Porto Alegre - durante o governo petista - ganhou destaque nacional e internacional (MARQUETTI, 2008; AVRITZER, 2003), possibilitando a projeção do orçamento participativo como uma nova metodologia de gestão pública participativa (MARQUETTI, 2008, p.32). A Participação popular na decisão do orçamento municipal acabou sendo marca do PT, que passou a chamar (a partir do Fórum Modo Petista de Governar) tal prática de OP (PIGNATON. 2005, p. 3). Porém, uma experiência anterior em Vila Velha/ES (1983), apresentou uma peculiaridade marcante. A prática foi efetuada pela coligação PCB-PMDB e não pelo PT, como ocorreu em Porto Alegre. Pelo contrário, o PT se apresentou oficialmente contra o OP, alegando ser uma bandeira de “cooptação dos trabalhadores pelo estado burguês”, só revendo sua posição a partir da terceira administração (PIGNATON, 2005, p. 3). Em Serra/ES, da mesma forma, não foi o PT o responsável pela implantação da prática participativa, sendo esta realizada pelo PDT (CARLOS, 2007). Pignaton (2005, p.5) aponta a difusão das experiências de orçamentos participativos pelas prefeituras capixabas, destacando o caráter suprapartidário do OP, não sendo característico de um dado partido político. A experiência se espalhou pela Grande Vitória por meio dos movimentos sociais, chegando a outras áreas do estado. Destacamos aqui as práticas de “orçamento participativo” dos vários partidos, coligações e administrações capixabas: a coligação PT – PSDB – PV - PSB da gestão de Paulo Hartung, em Vitória, de 1993 a 1996; a coligação PSDB – PPS – PFL - PTB da gestão de Luiz Paulo, também em Vitória, entre os anos de 1997-2000; a administração municipal de Sérgio Vidigal, pelo PDT, na Serra, no período de 1997 a 2000; Max Filho pelo PDT, em Vila Velha; João Coser pelo PT, em Vitória; Audifax Pimentel através do PDT, na Serra; Ademar Devéns também do PDT, em Aracruz; Laureano Zancanela do PMBD, em São Mateus; Guerino Balestrassi da coligação PSB - PT, em Colatina; Edival Petri do PSDB, em Anchieta; entre outros. Como supracitado, o volume de experiências de “orçamentos participativos” no estado do Espírito Santo é considerável. Serra foi escolhida como estudo de caso por ter tido nos últimos anos, como será posteriormente apresentado, uma evolução significativa de sua receita
  • 3. Ambiens Sociedade Cooperativa I Rua Treze de Maio, 778 – cj. 15 I CEP 80510-030 I Curitiba PR I (41) 3013-2160 I (41) 3013-2161 I www.coopere.net/ppla I ambiens@coopere.net 3 SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO: ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITÓRIO Estado e Lutas Sociais: Intervenções e Disputas no Território Curitiba I PR 05 a 08 de Agosto 2008 pública municipal e de sua capacidade de investimento. De acordo com Faria e Prado (2003, p. 4), vem crescendo o número de municípios que, de alguma forma, têm adotado a prática do “orçamento participativo1 ” como política pública de participação popular. Esses mesmos autores destacam que as práticas do OP têm apresentado metodologias diferenciadas pelo país. O OP tem ampliado consideravelmente a sua presença no Brasil. Entre 1997 e 2000, existiram 140 administrações municipais que adotaram o orçamento participativo, sendo a grande maioria (127) em cidade de até 500 mil habitantes. Metade das experiências (71) foi realizada em administrações ligadas ao PT (Partido dos Trabalhadores); enquanto que a outra metade, não o era (CARLOS, 2007). Nesse caso, a difusão da prática do orçamento participativo para várias regiões do Brasil evidencia que tal prática está em “moda” no país. Quem sabe isso não seja a gêneses de uma transição histórica: de uma democracia representativa para uma democracia participativa. Sabe-se que cada cidade tem sua metodologia própria para a prática do orçamento participativo, como afirmou Faria e Prado (2003), e que muitas vezes a prática orçamentária participativa é apenas marketing político. Para Herrmann Neto (1984, p.17) “na passagem da boa intenção à prática efetiva, as pessoas descobrem, como era de se esperar, que a participação é um nó difícil de desatar”. A crescente difusão das experiências do OP no Brasil, que além de fortalecer o processo de tomada de decisões coletivas na gestão pública (MARQUETTI; CAMPOS, 2008), trouxe uma grande diversidade de práticas e um aprimoramento institucional do processo de participação (SOUZA, 2006). Afirma Carlos (2007) que as elaborações dos orçamentos participativos – na Serra/ES e em Vitória/ES - manifestaram, embora com características próprias, aspectos comuns. A autora supracitada apresenta as seguintes características comuns em tais práticas: (1) participação aberta a todos os cidadãos sem nenhum status especial a qualquer organização, inclusive as comunitárias; (2) combinação de democracia direta e representativa, cuja dinâmica institucional concede aos próprios participantes a definição das regras internas e (3) a locação dos recursos para investimentos são baseadas na combinação de critérios gerais e técnicos, ou seja, buscando conciliar as decisões e regras estabelecidas pelos participantes e as experiências técnicas e legais da ação governamental, respeitando os limites financeiros estabelecidos. Essas características detectadas por Carlos (2007) são realizadas em três contextos, a saber: (I) assembléias regionais nas quais ocorre a participação individual, aberta a todos e cujas regras de deliberação são definidas pelos próprios participantes; (II) sistema de distribuição de recursos capaz de reverter às desigualdades preexistentes; (III) mecanismo de compatibilização entre o processo de participação e de deliberação e o poder público, através de um conselho que delibera sobre o orçamento e negocia prioridades com a prefeitura. Tanto Pignaton (2005) ao analisar o OP de Vila Velha, como Carlos (2007) ao estudar as práticas de OP de Vitória/ES e Serra/ES destacam o caráter pedagógico da participação popular no orçamento municipal. De modo geral o orçamento participativo tem despertado interesse dentre muitos estudiosos em instituições acadêmicas. A grande maioria dos trabalhos teóricos formulados à luz de experiências de orçamento participativo tem chamado atenção para o seu conteúdo político pedagógica de caráter educativo e constituem mecanismo que visa o pleno exercício da cidadania e soberania popular (CARLOS, 2007, p. 59). O OP possui diversas dimensões de análise, porém interessa-nos focalizar o debate em 1 É sabido que muitas práticas de “orçamento participativo” não se caracterizam como uma ação democrática dos recursos públicos ou pelo menos a democratização de parte dos recursos públicos municipais.
  • 4. Ambiens Sociedade Cooperativa I Rua Treze de Maio, 778 – cj. 15 I CEP 80510-030 I Curitiba PR I (41) 3013-2160 I (41) 3013-2161 I www.coopere.net/ppla I ambiens@coopere.net 4 SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO: ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITÓRIO Estado e Lutas Sociais: Intervenções e Disputas no Território Curitiba I PR 05 a 08 de Agosto 2008 torno da relação existente entre a crescente receita municipal de Serra/ES, sua capacidade de investimento, e o volume de recursos destinados à deliberação popular. 3 - Orçamento Participativo: a experiência do município de Serra/ES 3.1 - Caracterização do município de Serra O município está localizado na Região Metropolitana da Grande Vitória/ES, distante 28 km de Vitória, possuindo uma área de 553,254 Km². Limita-se ao norte com o município de Fundão, ao sul com Cariacica e Vitória, a Oeste com Santa Leopoldina e a Leste com o Oceano Atlântico. Está dentro de um raio de 1.000 km de distância dos principais centros consumidores do país – São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Bahia. Sua posição geográfica privilegiada facilita o abastecimento de matéria prima e o acesso a mercados emergentes, colocando-o como principal Município industrial do Estado. Com uma população de 407.448 habitantes (de acordo com projeções do IBGE para o ano de 2007) Serra vem se destacando como o segundo maior município em tamanho populacional, apresentando, em 2006, uma taxa de crescimento demográfico de 3,53%, bem acima da média nacional (1,62%) e da média capixaba que foi de 1,91% no mesmo período (Serra: perfil socioeconômico). 3.2 - A experiência do orçamento participativo em Serra/ES O Orçamento Participativo tem sido a marca da política atual do município de Serra/ES. Desta forma buscou-se realizar neste artigo uma análise desse instrumento de administração dos recursos públicos, buscando compreender sua estruturação e funcionamento. De acordo com Carlos (2007), o processo de elaboração do orçamento público municipal de Serra com a participação da sociedade civil foi regulamentado através da Lei nº 1788/94, de iniciativa popular, a qual deu origem a Assembléia Municipal do Orçamento (AMO). Todavia, sua oficialização não foi suficiente para a efetivação do processo, uma vez que o executivo não cumpria as metas estabelecidas pela AMO. O orçamento participativo só passou a ser uma peça destacada na gestão municipal, em 1997, no primeiro mandato do prefeito Sérgio Vidigal (Coligação Frente Popular da Serra – PDT, PSB, PPS e PTB). Desde então o orçamento participativo na Serra tem ocorrido sem interrupções. A tendência destaca por Souza (2001), de reforma fiscal nos municípios brasileiros ocorreu também em Serra, quando este município deu início a prática de orçamento participativo, como destacou destacaram Junquilho e Gobbi (2000): Foi a partir de 1997, que o Governo Municipal passou a garantir a execução das prioridades definidas e, em paralelo, buscou o equilíbrio das finanças municipais, podendo assim, dispor de maior volume de recursos a serem aplicados nas prioridades do Orçamento Participativo. A própria presença do Prefeito nas Assembléias passou a resgatar a crença da comunidade serrana (JUNQUILHO; GOBBI, 2000, p.24). Oficialmente são participantes do OP as entidades civis organizadas como a Federação das Associações de Moradores da Serra, as associações de moradores, conselhos municipais, vereadores do município e representantes da prefeitura municipal. Inicialmente o OP é conduzido pela Assembléia Municipal do Orçamento (AMO), instituída pela lei 1788, de 1994. A AMO é composta pela Prefeitura, a Câmara de Vereadores e a Federação das Associações de Moradores da Serra (FAMS), os quais atuam junto às comissões orçamentárias. A AMO é instalada anualmente, sendo eleito pelos delegados (representante escolhidos por cada segmento participante das assembléias) sua coordenação,
  • 5. Ambiens Sociedade Cooperativa I Rua Treze de Maio, 778 – cj. 15 I CEP 80510-030 I Curitiba PR I (41) 3013-2160 I (41) 3013-2161 I www.coopere.net/ppla I ambiens@coopere.net 5 SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO: ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITÓRIO Estado e Lutas Sociais: Intervenções e Disputas no Território Curitiba I PR 05 a 08 de Agosto 2008 secretaria e comissões orçamentárias. Cada uma das comissões é composta por quatro membros do movimento popular, dois vereadores e um representante da Prefeitura. As comissões são: Comissão de Critérios de Rateio; Comissão de Fiscalização e Acompanhamento; e Comissão de Organização e Comunicação. 3.3 - A evolução da receita municipal de Serra O município de Serra vem apresentando continuamente uma significativa expansão de sua receita municipal, conforme mostra o gráfico 1. 0 50.000.000 100.000.000 150.000.000 200.000.000 250.000.000 300.000.000 350.000.000 400.000.000 450.000.000 500.000.000 550.000.000 1997 1999 2001 2003 2005 2007 Gráfico – 1. Evolução da receita total do município de Serra/ES (1997-2007) Fonte: Elaboração própria com base no Balanço Municipal de Serra/ES; Serra Perfil sócio-econômico. Observa-se que a receita total de Serra apresentou no período entre 1997 a 2006 uma taxa de crescimento de mais de 140%. Se ampliar o período de análise entre os anos de 1994, quando tinha uma receita de 91.401.000,00 essa taxa passa para aproximadamente 390% em relação a 2006. A receita do ano de 2007 foi estimada em 480.000.000,00, mantendo o crescente ritmo de ampliação de sua receita. Quando o orçamento participativo passou a ser posto em pratica na Serra (em 1997) a receita total do município era de cerca de R$ 159.647.000. Hoje a receita, como apresentado no gráfico 1, é bem maior que naquele primeiro ano de orçamento participativo, alcançando cerca de R$ 480.000.000 em 2007.
  • 6. Ambiens Sociedade Cooperativa I Rua Treze de Maio, 778 – cj. 15 I CEP 80510-030 I Curitiba PR I (41) 3013-2160 I (41) 3013-2161 I www.coopere.net/ppla I ambiens@coopere.net 6 SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO: ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITÓRIO Estado e Lutas Sociais: Intervenções e Disputas no Território Curitiba I PR 05 a 08 de Agosto 2008 Vitória; 18,90% Serra; 10,20% Vila Velha; 7,30% Aracruz; 4,70% Cachoeiro de Itapemirim; 3,60% Cariacica; 4,50% Linhares; 4,40% Municípios com até 50 mil habitantes; 39,70% outros; 9,70% Gráfico – 2. Evolução da receita do município de Serra/ES (1997-2006) Fonte: Elaborado pelos autores com base no anuário de finanças dos municípios capixabas - 2006. Observando o gráfico 2 fica evidente o grande volume da receita do município de Serra (10,20% da receita total dos municípios do estado do Espírito Santo é um valor bem significativo). Falar em democratizar a gestão dos recursos públicos em Serra, ou uma parte significativa deles, pode se traduzir em justiça social e melhorias sociais para o município2 . Porém apenas a avaliação da receita total do município não é por si só capaz de nos dar um diagnóstico com relação à potencialidade de promoção social. É importante uma prática democrática na gestão pública, principalmente, se tratando de um município detentor de tamanha receita pública. 3.4 - A evolução da capacidade de investimento de Serra/ES Em se tratando de investimentos públicos, o município de Serra/ES se apresenta com destaque no cenário capixaba. Em 2005 o município de Serra foi o município que mais realizou investimentos públicos entre os municípios capixabas e isso sem apresentar um déficit em suas contas públicas (Anuário Finanças dos municípios capixabas, 2006). Nesse mesmo ano sua receita foi de R$ 352.632.000,00 e sua despesa total de R$ 338.195.000,00 (Serra: perfil sócio-econômico, 2007, p. 48). No período em análise (1997 a 2007) apenas nos anos de 1999 e 2002 a despesa total superou a receita total do município. De acordo com os Balanços municipais de Serra, a evolução dos investimentos públicos de Serra se dá paralelamente a evolução da arrecadação do ICMS (sendo em 2000 R$ 87.987.000 e saltando para R$ 200.529.000 em 2006) e do ISS (que no mesmo período passou de R$ 21.779.000 para R$ 71.971.000). A receita do município era, no ano 2000, R$ 208.772.000. Em 2006 a receita foi de R$ 447.798.000, apresentando um crescimento de 107,24% (valores correntes aproximados). 2 É importante destacar, como frisou Souza (2006, p.138) que justiça social e qualidade de vida situam-se em planos diferentes. A sociedade pode ter autonomia nas escolhas da gestão pública, mas isso não significa que fará uma escolha que promova qualidade de vida.
  • 7. Ambiens Sociedade Cooperativa I Rua Treze de Maio, 778 – cj. 15 I CEP 80510-030 I Curitiba PR I (41) 3013-2160 I (41) 3013-2161 I www.coopere.net/ppla I ambiens@coopere.net 7 SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO: ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITÓRIO Estado e Lutas Sociais: Intervenções e Disputas no Território Curitiba I PR 05 a 08 de Agosto 2008 0 15.000.000 30.000.000 45.000.000 60.000.000 75.000.000 90.000.000 105.000.000 120.000.000 135.000.000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Gráfico – 3. Evolução dos investimentos totais do município de Serra/ES (1997 a 2007) Fonte: Elaboração própria com base Balanços municipais de Serra. O gráfico 3 evidencia a elevada trajetória da capacidade de investimentos do município de Serra. Resta analisar se os valores destinados à deliberação da população acompanharam tal evolução. A capacidade de investimento público de Serra nem sempre foi favorável como apresentaram Lacerda e Buffon (2000): A Serra é um dos municípios do Espírito Santo que apresenta a menor capacidade de investimento. Essa conclusão é obtida examinando-se o volume de investimentos com relação ao total das receitas. Em 1998, o percentual de Serra era de apenas 4,5%. Isso significa que, de cada R$ 100 recebidos pela Prefeitura, apenas 4,5 reais foram destinados a investimentos. ( LACERDA; BUFFON, 2000 p.65). Comparando com o crescimento dos gastos com os investimentos apresentados observa-se que tais gastos cresceram 146,04% entre os anos de 2000 a 2006, contra o crescimento de 107,24% da receita. Desta forma foi possível o município da Serra se destacar em 2005 como o líder estadual em investimentos, superando Vitória e Linhares. Tabela - 1. Investimento total dos dez maiores municípios investidores do Espírito santo, em 2005. Posição Municípios Investimentos – R$ 1º Serra 78.325.028 2º Vitória 49.777.111 3º Linhares 27.714.098 4º Vila Velha 24.367.886 5º Aracruz 22.874.714 6º Cariacica 20.738.229 7º Cachoeiro de Itapemirim 12.155.071 8º Guarapari 7.966.954 9º Colatina 7.943.669
  • 8. Ambiens Sociedade Cooperativa I Rua Treze de Maio, 778 – cj. 15 I CEP 80510-030 I Curitiba PR I (41) 3013-2160 I (41) 3013-2161 I www.coopere.net/ppla I ambiens@coopere.net 8 SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO: ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITÓRIO Estado e Lutas Sociais: Intervenções e Disputas no Território Curitiba I PR 05 a 08 de Agosto 2008 10º Jaguaré 7.339.869 Fonte: Anuário Finanças Municipais Capixabas 2006. De acordo com a Revista Municipalidades, no mesmo ano, o município da Serra esteve na 17º posição no ranking nacional de investimentos públicos realizados, superando diversas capitais como, Salvador, Goiânia, Fortaleza, Recife, Manaus, Teresina, Aracaju, Palmas, Natal, Belém, São Luiz, entre outras. O gráfico 4 apresenta um demonstrativo da participação dos investimentos totais sobre a receita total do município, evidenciando seu contínuo crescimento até o ano de 2002, sua queda no ano de 2003 e a retomada do crescimento de sua participação. 3,18 2,48 7,81 12,55 14,29 18,04 16,06 19,08 22,21 26,55 24,84 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Figura – 4. Participação dos investimentos totais sobre a receita total-Serra/ES (1997- 2007). Fonte: Elaborado pelos autores com base nos Balanços Municipais de Serra/ES Observando o volume dos investimentos realizados no município de Serra compreende- se a importância de ser analisada a prática de orçamento participativo especialmente o volume destinado à participação direta da população. 3.5 - Valores destinados ao orçamento participativo de Serra/ES A prática de orçamento participativo teve inicio em 1997, quando parte da população participou, de forma limitada (como será apresentado a seguir), da elaboração orçamentária para o ano seguinte. Vale reportar a afirmação de Lacerda e Buffon (2000) com relação àquele contexto: “A Serra é um dos municípios do Espírito Santo que apresenta a menor capacidade de investimento. (...). Em 1998, o percentual de Serra era de apenas 4,5%”. A prática de participação popular na gestão dos recursos públicos deu-se início em um contexto bem diferente do atual. Hoje, como já apresentado, a capacidade de investimento de Serra é bem expressiva. Buscando ampliar a participação popular no orçamento participativo, em 2004, foi destinado o valor de 66 mil reais no processo de mobilização, conscientização e divulgação do OP. No ano de 2005 esse valor passou para R$ 73 mil, em 2006, R$ 80 mil, vindo a saltar para R$ 94 mil no ano de 2007. Desta forma observa-se, num primeiro momento, a intenção de ampliar a prática participativa na Serra. Em síntese, entre os anos de 2004 a 2007 foram gastos R$ 313 mil no processo de mobilização e divulgação do orçamento participativo em
  • 9. Ambiens Sociedade Cooperativa I Rua Treze de Maio, 778 – cj. 15 I CEP 80510-030 I Curitiba PR I (41) 3013-2160 I (41) 3013-2161 I www.coopere.net/ppla I ambiens@coopere.net 9 SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO: ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITÓRIO Estado e Lutas Sociais: Intervenções e Disputas no Território Curitiba I PR 05 a 08 de Agosto 2008 Serra, apresentando um crescimento de 42,4% no período analisado (não computado o gasto com pessoal). É importante ressaltar que o poder público municipal de Serra tem destacado o momento atual como o período de maior êxito no volume de indivíduos integrados ao processo de orçamento participativo. Carlos (2007) verificou que em 1998 o número de participantes foi de 3.902 pessoas, volume de participação que veio crescendo de forma gradativa, havendo, porém, um salto em 2002, quando o número de participantes praticamente dobrou, chegando a 9.133 pessoas. Torna-se necessário averiguar se a ampliação de recursos tem sido relevante frente a crescente receita e a capacidade de investimentos. A receita destinada a obras no município de Serra é expressiva (principalmente se comparada com os valores de investimentos em obras dos outros municípios capixabas) sendo bem próxima ao valor dos investimentos totais. O gráfico 5 fornece um comparativo entre os investimentos totais e os investimentos em obras, a fim de identificar tal potencialidade existente em Serra: 0 20.000.000 40.000.000 60.000.000 80.000.000 100.000.000 120.000.000 140.000.000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Investimentos Totais Invetimentos em Obras Gráfico – 5. Relação entre investimentos totais e investimentos em obras em Serra/ES (1997-2006). Fonte: Elaborado pelos autores com base na cartilha Serra Perfil socioeconômico 2007. Em entrevista realizada a integrantes do Núcleo de Acompanhamento do OP (NAOP) de Serra, ficou evidente que existe, por parte de alguns integrantes, a preocupação com as finanças públicas futuras, pois compreendem que junto com as obras acabam sendo ampliados os gastos com pessoal e manutenção, por exemplo, podendo desta forma afetar os valores futuros destinados às obras. A participação popular na gestão pública deve exceder a deliberação de obras, perpassando a discussão de todo o orçamento municipal (SOUZA, 2006). Desta forma, com a população inteirada dos balanços financeiros, seria possível evitar ou pelo menos reduzir obras desnecessárias, ou de pouca necessidade, como, por exemplo, a construção de dois postos de saúdes em bairros próximos, podendo ser feito em uma área estratégica capaz de atender ambos os bairros e com maior qualidade e menores gastos (caso ocorrido em Serra). Num primeiro momento, ao observar a evolução dos valores destinados ao orçamento participativo de Serra/ES, percebe-se que tal comportamento foi ascedente após o ano de 2000, como representado no gráfico 6.
  • 10. Ambiens Sociedade Cooperativa I Rua Treze de Maio, 778 – cj. 15 I CEP 80510-030 I Curitiba PR I (41) 3013-2160 I (41) 3013-2161 I www.coopere.net/ppla I ambiens@coopere.net 10 SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO: ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITÓRIO Estado e Lutas Sociais: Intervenções e Disputas no Território Curitiba I PR 05 a 08 de Agosto 2008 0,00 5.000.000,00 10.000.000,00 15.000.000,00 20.000.000,00 25.000.000,00 30.000.000,00 35.000.000,00 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Gráfico - 6. Evolução dos valores destinados ao OP de Serra/ES (1998-2007) Fonte: Elaboração própria com base em dados fornecidos pela NAOP, dados apresentados por Carlos (2007, p. 171) e na cartilha Serra: perfil socioeconômico. Para uma maior clareza do comportamento do volume destinado ao orçamento participativo do município de Serra e consequentemente possibilitar uma visão mais ampla e contextualizada do nível de democratização da gestão dos recursos públicos municipais, torna- se necessário realizar algumas comparações: a) a relação entre o volume dos investimentos totais e os valores destinados ao orçamento participativo; b) a relação entre a receita total do município de Serra e valores destinados ao orçamento participativo. Ao comparar os volumes de investimentos totais efetuados em Serra, entre os anos de 1998 a 2007, com os valores destinados a prática do orçamento participativo do mesmo período, percebeu-se que este tem reduzido a cada ano sua participação nos investimentos totais. Observa-se que os valores destinados ao orçamento participativo não têm crescido proporcionalmente à capacidade de investimento do município como se verifica no gráfico 7. 0 20.000.000 40.000.000 60.000.000 80.000.000 100.000.000 120.000.000 140.000.000 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Investimentos Totais Investimentos em obras do OP Gráfico – 7. Relação entre os investimentos totais e os valores destinados ao OP de Serra/ES (1998-2007). Fonte: Elaboração própria com base em dados fornecidos pela NAOP; Carlos (2007, p. 171); e Serra: perfil socioeconômico.
  • 11. Ambiens Sociedade Cooperativa I Rua Treze de Maio, 778 – cj. 15 I CEP 80510-030 I Curitiba PR I (41) 3013-2160 I (41) 3013-2161 I www.coopere.net/ppla I ambiens@coopere.net 11 SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO: ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITÓRIO Estado e Lutas Sociais: Intervenções e Disputas no Território Curitiba I PR 05 a 08 de Agosto 2008 O gráfico 7 evidencia a trajetória crescente dos investimentos e dos valores destinados ao orçamento participativo. Embora ambos estejam se apresentando de forma ascendente, há uma notoriedade da ampliação da disparidade entre os investimentos e os valores destinados ao orçamento participativo. O gráfico 8 apresenta de forma ainda mais clara tal disparidade. 54,02 27,53 14,16 30,07 35,69 52,14 40,32 33,26 25,23 25,59 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Gráfico - 8. Participação dos valores destinados em obras do OP de Serra em seus investimentos totais (1997-2006). Fonte: Elaboração própria com base em dados fornecidos pela NAOP; Carlos (2007, p. 171); e Serra: perfil socioeconômico. Ao comparar a evolução da receita do município de Serra, no período de 1998 a 2007, com os valores destinados ao orçamento, a redução da participação deste na receita total do município tem sido grande (ver figura - 12). Desta forma fica evidente que quando os recursos eram escassos, a disposição do poder público municipal em abrir espaço para a participação popular foi maior em relação ao período atual. Constata-se que a ampliação da receita municipal não foi igualmente acompanhada pela gestão democrática dos recursos públicos. O argumento de que a receita se ampliou juntamente com as despesas correntes não é suficiente para justificar a redução percentual dos valores destinados ao orçamento participativo, uma vez que a capacidade de investimento do município tem crescido, como apresentado anteriormente.
  • 12. Ambiens Sociedade Cooperativa I Rua Treze de Maio, 778 – cj. 15 I CEP 80510-030 I Curitiba PR I (41) 3013-2160 I (41) 3013-2161 I www.coopere.net/ppla I ambiens@coopere.net 12 SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO: ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITÓRIO Estado e Lutas Sociais: Intervenções e Disputas no Território Curitiba I PR 05 a 08 de Agosto 2008 0,00 50.000.000,00 100.000.000,00 150.000.000,00 200.000.000,00 250.000.000,00 300.000.000,00 350.000.000,00 400.000.000,00 450.000.000,00 500.000.000,00 550.000.000,00 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Investimentos em obras do OP receita total Gráfico – 9. Evolução da receita total e dos valores destinados ao OP de Serra/ES (1998-2007). Fonte: Elaboração própria com base em dados fornecidos pela NAOP; Carlos (2007, p. 171); e Serra: perfil socioeconômico. Observou-se que, ao comparar a evolução da receita total de Serra com os recursos destinados ao OP deste município, foi possível evidenciar uma disparidade ainda maior em relação à comparação anterior. 1,34 2,15 1,78 4,30 6,44 8,37 7,69 7,39 6,70 6,36 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Gráfico - 10. Participação dos valores destinados ao OP na receita total de Serra/ES (1998- 2007). Fonte: Elaboração própria com base em dados fornecidos pela NAOP; Carlos (2007, p. 171); e Serra: perfil socioeconômico. Conforme indicou a figura 10, o ano de 2003 apresentou, dentre todo o período em análise, uma maior abertura democrática da gestão dos recursos públicos em Serra/ES (embora pequena comparada à receita total ou aos investimentos totais do município), porém,
  • 13. Ambiens Sociedade Cooperativa I Rua Treze de Maio, 778 – cj. 15 I CEP 80510-030 I Curitiba PR I (41) 3013-2160 I (41) 3013-2161 I www.coopere.net/ppla I ambiens@coopere.net 13 SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO: ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITÓRIO Estado e Lutas Sociais: Intervenções e Disputas no Território Curitiba I PR 05 a 08 de Agosto 2008 apresentando em seguida uma constante queda. Se já era comum os delegados do OP e a imprensa local tecerem críticas ao orçamento participativo de Serra em função dos limitados recursos frente ao volume da receita total (CARLOS, 2007, p.171), tais críticas tenderão a se ampliar frente à evolução dispare entre valores destinados ao OP e receita total de Serra/ES. 4 - Considerações Finais O Orçamento Participativo tem sido bandeira de diversos Partidos Políticos brasileiros, como é o caso ocorrido em Serra/ES. A análise do orçamento participativo de Serra realizada neste artigo deixou evidente que tal prática está em maior evidência, sendo esse fato devido aos investimentos realizados em divulgação e ao longo tempo de prática. Observou-se que Serra tem, nos últimos anos, ampliado seu poder de investimento. Esse fator não tem se convertido, proporcionalmente, em uma maior participação popular na elaboração do orçamento municipal pelo Orçamento Participativo. Desta forma, em se tratando de uma efetiva participação popular na decisão alocativa dos investimentos em obras, observou-se uma pequena e tímida ampliação da participação dos recursos destinados ao OP na receita total do município até o ano de 2003 e, posteriormente, uma trajetória de involução em tal participação. Quando comparado a evolução dos investimentos totais aos valores destinados ao OP, observou-se uma queda expressiva. Contatou-se que o valor absoluto de recursos para o OP tem sido pouco ampliado frente à capacidade de investimento do município, o que nos leva a concluir que a democracia participativa da Serra (em números valores destinados a deliberação social) já foi mais ampla. Em 2007, Serra completou dez anos de experiências de orçamento participativo, tendo desta forma apresentado evoluções institucionais, e despertado parte da população para a participação direta na gestão de uma parcela dos recursos públicos. É evidente que a prática do orçamento participativo promoveu uma maior politização de uma dada parcela da população serrana (CARLOS, 2007), porém torna-se necessário ampliar a participação e consolida-la, o que poderá conduzir, via pressão de grupo, a ampliação da participação popular sobre uma parte mais significativa da receita municipal. A experiência de Serra - embora o valor destinado à deliberação social não seja tão grande quanto se deseja - possui diversos pontos positivos, como por exemplo, a politização de uma parcela da população. Tais conquistas galgadas pela prática de OP em Serra/ES não foram abordadas neste artigo por não ser o foco de interesse desta análise. O sucesso da prática do orçamento participativo não se limita à conquista de uma maior participação da população e a ampliação do volume de recursos. É necessário criar mecanismos de informação/educação capazes de formar cidadãos críticos e menos vulneráveis a cooptação e a indução. Desta forma, a população serrana, principalmente a menos favorecida, só terá a ganhar. 5 - Referências AMO. Assembléia Municipal do Orçamento. Serra/ES. Anuário de finanças dos municípios capixabas - 2006. AVRITZER, Leonardo; NAVARRO, Zander (Orgs). A Inovação Democrática no Brasil. Cortez Editora. São Paulo, 2003. CARLOS, Euzinéia. Controle Social e Política Redistributiva no Orçamento Participativo. EDUFES, Vitória. 2007. FAMS. Federação das Associações de Moradores da Serra/ES. FARIA, Antônio; PRADO, Otávio. Orçamento Participativo interativo: Ipatinga (MG). In: 20 Experiências de Gestão Pública e Cidadania. Programa Gestão Pública e Cidadania, 2003. HERRMANN NETO, João (Org.). Democracia feita em casa. Câmara dos deputados. 1984.
  • 14. Ambiens Sociedade Cooperativa I Rua Treze de Maio, 778 – cj. 15 I CEP 80510-030 I Curitiba PR I (41) 3013-2160 I (41) 3013-2161 I www.coopere.net/ppla I ambiens@coopere.net 14 SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO: ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITÓRIO Estado e Lutas Sociais: Intervenções e Disputas no Território Curitiba I PR 05 a 08 de Agosto 2008 JUNQUILHO, Gerson Silva; GOBBI, Beatriz Christo. Serra 21: Estudo temático v. 13 – Gestão municipal. Serra/ES. 2000. mimeo. LACERDA, Quilherme Narcismo de; BUFFON, José Antônio Bof. Serra 21: Estudo temático v.2 – Potencialidades econômicas, negócios, emprego e renda. Serra/ES. 2000. mimeo. MARQUETTI, Aldamir; CAMPOS, Geraldo Adriano de. Democracia e Redistribuição: apontamentos iniciais. In: MARQUETTI, Aldamir; CAMPOS, Geraldo Adriano de. (Orgs) Democracia, Participação e Redistribuição: análise de experiências de orçamento participativo. Xamã; São Paulo. 2008. MARQUETTI, Aldamir. Orçamento Participativo, Redistribuição e Finanças municipais: a experiência de Porto Alegre entre 1989 e 2004. In: MARQUETTI, Aldamir; CAMPOS, Geraldo Adriano de. (Orgs) Democracia, Participação e Redistribuição: análise de experiências de orçamento participativo. Xamã; São Paulo. 2008. PAIVA, Cesar de; LOPREATO, Franscisco Luiz. Evolução das finanças públicas da Região Metropolitana de Campinas: Tendências e Perspectivas. 2002. PIGNATON, Fernando João. O Orçamento Participativo e o Futuro das Cidades. Fórum Social Mundial, realizado em Porto Alegre (RS), em 2005. PIRES, Roberto. Regulamentação da Participação no OP em Belo Horizonte: Eficiência distributiva aliada ao Planejamento urbano. In: MARQUETTI, Aldamir; CAMPOS, Geraldo Adriano de. (Orgs) Democracia, Participação e Redistribuição: análise de experiências de orçamento participativo. Xamã; São Paulo. 2008. Prefeitura Municipal da Serra/ES. Secretaria de Finanças – Balanços municipais. Serra: Perfil Socioeconômico. Prefeitura Municipal da Serra. 2006. SOUZA, Marcelo Lopes de. A Prisão e a Ágora: reflexões em torno da democracia do planejamento e da gestão das cidades. Bertrand Brasil; Rio de Janeiro, 2006. SOUZA, C. Construção e Consolidação de Instituições Democráticas: papel do orçamento participativo. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, v. 15, n. 4, p. 84-97, 2001. Tribunal de Contas do estado do Espírito Santo. Bertrand, Rio de Janeiro. 2006. VARGAS, Paulo Sérgio de Paula & MORANDI, Paulo Roberto. Vila Velha, o poder local e a participação popular na administração municipal. Trabalho de graduação. Vitória, Universidade Federal do Espírito santo, Agosto de 1987. WAMPLER, Brian. Orçamento Participativo: uma explicação para as amplas variações nos resultados. In: AVRITZER, Leonardo; NAVARRO, Zander (Orgs). A Inovação Democrática no Brasil. Cortez Editora. São Paulo, 2003. Notas 1 Cientista Social e mestrando em Planejamento Regional e Gestão de Cidades pela UCAM-Campos/RJ. 2 Administrador e mestrando em Planejamento Regional e Gestão de Cidades pela UCAM-Campos/RJ.

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