UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR
DECANATO DE ESTUDIOS PROFESIONALES
COORDINACIÓN DE ESTUDIOS URBANOS

ASISTENCIA EN LA REFORMULAC...
UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR

DECANATO DE ESTUDIOS PROFESIONALES
COORDINACIÓN DE ESTUDIOS URBANOS

ASISTENCIA EN LA REFORMULA...
ii
ASISTENCIA EN LA REFORMULACIÓN DEL PLAN HAMBRE CERO
Autor: Andrés H. Peñaloza Rengifo

RESUMEN
En el marco de la nueva pro...
AGRADECIMIENTOS

En primer lugar un gran agradecimiento a mis tutores Luís
Hernández y Esmeralda Revette, cuyo apoyo incon...
ÍNDICE GENERAL

RESUMEN ...................................................... iii
AGRADECIMIENTOS ..........................
3.1. Plan Estadal 2009-2011 ................................. 31
3.2. Programa Hambre Cero ..................................
ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 3.1. Evolución de la pobreza y pobreza extrema del Estado
Bolivariano de Miranda 2002-2007. .........
Tabla 4.16. Prioridades de atención del programa de escuelas de
artes y oficios. ............................................
Tabla 4.31. Prioridades de atención del plan de aguas de Miranda.
...........................................................
x

LISTA DE ABREVIATURAS

CEBM

Constitución del Estado Bolivariano de Miranda

CRBV

Constitución de la República Bolivar...
1

INTRODUCCIÓN

En el año 2013 la Dirección de Participación Ciudadana de la
Gobernación del Estado Bolivariano de Mirand...
2
cual perjudica el desarrollo pleno de los proyectos estipulados
para el período de gestión 2013, y mientras perdure la s...
3
El

tercer

capítulo

comprende

la

exposición

del

fundamento

metodológico para la construcción del instrumento de r...
4

CAPÍTULO I
OBJETIVOS

1.1. Objetivo General
El presente trabajo de pasantía tiene como objetivo principal
diseñar

crit...
5
4. Formular un índice de necesidades básicas insatisfechas, con
base en las variables consideradas para el instrumento d...
6

CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO

2.1. Planificación
Lope-Bello (1994), enmarcado en la búsqueda de la modificación
intenciona...
7
2. Establecimiento de los cambios que se quieren llevar a cabo
(objetivos o fines);
3. Selección

de

los

instrumentos
...
8
Manteniendo el significado estricto de planificación sobre el
ámbito urbano, se podría establecer que se refiere a cualq...
9
sociales,

geográficas

interdependencia,

son

y
las

ambientales,
que

en

última

las

cuales,

instancia

en

su

co...
10
1. Visión a largo plazo del desarrollo del territorio sobre el
cual

se

ejerce

planificado

la

puede

gestión,
gener...
11
Desde los gobiernos, la forma principal para enfrentar el reto
que representa el planteamiento anterior, es por medio d...
12
para mejorar la calidad de vida de la población que representan.
Sin embargo, el concepto de calidad de vida está deter...
13
se traduce generalmente, en variables asociadas principalmente
con características educacionales, como el nivel de inst...
14
privación relativa (Townsend, 1993 y 2006) y más recientemente en
torno a los enfoques de capacidades y exclusión de de...
15
La escala más baja de dicha estratificación corresponde a la
pobreza extrema (estrato E), y se refiere a los hogares en...
16
2.8. Métodos para la Medición de la Pobreza
Con respecto a la evaluación y medición de la pobreza Ponce
(2009) establec...
17
El método de las NBI, desarrollado por el Banco Mundial, busca
por

medio

de

la

información

recopilada

por

los

c...
18
buscando

dar

una

perspectiva

diferente

de

la

pobreza

como

fenómeno.
En primer lugar se tiene el Método Integra...
19
6. La capacidad de generar criterios propios y tener libertad
de consciencia.
7. La capacidad de relacionarse y generar...
20
•

Calidad del empleo.

•

Seguridad física.

•

Agencia y empoderamiento.
o

o

Global multidimensional (en dominios d...
21
un conjunto de instrumentos a disposición del Estado para orientar sus
acciones, producto de una dinámica de tensiones ...
22
efectiva

por

parte

del

jefe

del

hogar

dentro

de

su

ámbito

laboral, generando beneficios a su familia.
En seg...
23
necesita,

se

seleccionados
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con

estratégicamente

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A

esto

asistencia

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24
2.10. Antecedentes
Uno de los ejemplos del Modelo Institucional más relevantes en
la

actualidad

es

precisamente

el
...
25
permitieron

definir

líneas

de

actuación

para

implementar

políticas y proyectos más específicos, estas son:
1. “P...
26
miembros representantes de grupos organizados de la ciudad como
sindicatos y asociaciones de vecinos.
Las familias debí...
27
intervenciones en función de los cinco “Árboles para el Progreso”
(GEBM, 2009, p. 3) planteados en el Plan Estadal de D...
28

CAPÍTULO III
MARCO INSTITUCIONAL Y JURÍDICO

La Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda (GEBM) es la
institución...
29
Desarrollar Políticas Públicas de Participación Ciudadana orientadas a
la incorporación e intervención activa y protagó...
30
En

la

actualidad,

esta

dirección

cuenta

con

tres

ejes

principales de acción: En primer lugar aparece el proyec...
31
En relación a la pobreza, las decisiones la Gobernación del
Estado Bolivariano de Miranda, se han basado, principalment...
32
atribuciones
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tienen

sociales

los

y

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levantamientos
coordinación

de

de

información

consejos

para

...
33
La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (LOOU, 1987) no
contempla

a

los

urbanísticas,
municipales

gobiernos

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34
direcciones a fin de aumentar su radio de acción y poder brindar
ayudas

en

más

formas

a

la

población,

así

como
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35
vivienda,

en

la

construcción

de

nuevas

viviendas

o

sustitución de viviendas precarias por medio de créditos
mir...
36
un registro de 14.095 familias beneficiadas, más 9.551 postulados
para la sexta fase del programa. Del mismo modo se ha...
37
Figura 3.2. Ubicación temporal del proyecto de pasantía en el
proceso de formulación de la propuesta del PHC.

3.3.2. C...
38
3.3.2.2. Etapa 2
Una

vez

culminada

la

revisión

se

procedió

a

realizar

una

reformulación del instrumento de re...
39
proyecto,

en

la

cual,

cada

variable

fuese

considerada

estrictamente en función de los objetivos de éste. Para e...
40

CAPÍTULO IV
MARCO METODOLÓGICO

En el marco de la nueva propuesta del Programa Hambre Cero
(PHC), se pretenden diseñar...
41
este

sentido

se

plantea

la

aplicación

del

índice

de

Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).
3. Por

último,

...
42
•

Ámbito: Permite discriminar entre sectores de carácter rural
de sectores de carácter urbano. Se plantea en una escal...
43
manufacturera, 3; Entretenimiento-Artes, 4; Académico, 5;
Administrativo-Empresarial,

6;

Industria

primaria,

7;

Pr...
44
Se utiliza una escala nominal y se toman en consideración
las

siguientes

condiciones

asociadas

a

reducción

de

la...
45
Propia, 1; Propia (pagando), 2; Comunal, 3; Alquilada, 4;
Prestada,

5;

Ocupada

sin

papeles,

6;

Otra,

7.

Sólo

s...
46
separado

y

por

abastecimiento

medio
con

de

sus

una

matriz

posibles

cada

rangos

sistema
de

de

atención

pl...
47
Tabla 4.2. Regularidad del abastecimiento de agua potable
por medio de cisterna.
Modo

Regularidad
Todos - 4 días por s...
48
puede acceder al agua depende directamente de la voluntad de
las

personas

para

“recogerla”

por

su

propia

cuenta,...
49
Tabla 4.5. Situaciones condicionantes de riesgo
Condición

Valor

Está ubicada muy cerca de una quebrada?
Puede ser dañ...
50
resultado de la sumatoria de las condiciones presentes en el
área dentro de rangos que clasifican como “Alto”, “Medio”,...
51
Para la elaboración del nuevo instrumento se plantearon tres
funciones que éste debe cumplir:
1. Debe

permitir

incluy...
52
•

Ámbito.

•

Tiempo de residencia.

•

Teléfono local, teléfono móvil.

La

información

solicitada

en

esta

etapa
...
53
En la tercera y última sección del instrumento se atienden las
carencias

y

deficiencias

relacionadas

a

la

situaci...
54
la disponibilidad de bienes y servicios, como con las capacidades
para poder adquirirlos.
En

este

sentido,

se

ha

d...
Asistencia en la Refomulación del Plan Hambre Cero
Asistencia en la Refomulación del Plan Hambre Cero
Asistencia en la Refomulación del Plan Hambre Cero
Asistencia en la Refomulación del Plan Hambre Cero
Asistencia en la Refomulación del Plan Hambre Cero
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Trabajo final de grado para optar al título de Urbanista en la Universidad Simón Bolívar, en Caracas, Venezuela. 2013.

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Asistencia en la Refomulación del Plan Hambre Cero

  1. 1. UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR DECANATO DE ESTUDIOS PROFESIONALES COORDINACIÓN DE ESTUDIOS URBANOS ASISTENCIA EN LA REFORMULACIÓN DEL PLAN HAMBRE CERO Por: Andrés Humberto Peñaloza Rengifo INFORME DE PASANTÍA Presentado ante la Ilustre Universidad Simón Bolívar como requisito parcial para optar al título de Urbanista Sartenejas, Septiembre de 2013
  2. 2. UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR DECANATO DE ESTUDIOS PROFESIONALES COORDINACIÓN DE ESTUDIOS URBANOS ASISTENCIA EN LA REFORMULACIÓN DEL PLAN HAMBRE CERO Por: Andrés Humberto Peñaloza Rengifo Realizado con la asesoría de: Tutor Académico: Luís E. Hernandez Ponce Tutor Industrial: Esmeralda Revette Martínez INFORME DE PASANTÍA Presentado ante la Ilustre Universidad Simón Bolívar como requisito parcial para optar al título de Urbanista Sartenejas, Septiembre de 2013 i
  3. 3. ii
  4. 4. ASISTENCIA EN LA REFORMULACIÓN DEL PLAN HAMBRE CERO Autor: Andrés H. Peñaloza Rengifo RESUMEN En el marco de la nueva propuesta del Programa Hambre Cero (PHC) de la Gobernación del estado bolivariano de Miranda en el año 2013, se plantea diseñar criterios de elegibilidad para los beneficiarios. Se realiza una revisión teórica sobre la pobreza como punto gestión de encuentro pública, entre destacando la los planificación métodos de urbana medición y y la los enfoques que puede tener su estudio. En función de esto, se propone un procedimiento de dos fases para elegir a los beneficiarios con base en los criterio de elegibilidad previos de diferentes planes y proyectos vinculados al PHC. Las fases corresponden a la aplicación de una adaptación del índice de Necesidades Mundial y Básicas la Insatisfechas, aplicación del desarrollado Análisis por Multicriterio el Banco para el desarrollo de matrices que permitan evaluar la situación de cada postulante del plan y determinar si califica para recibir los beneficios de cada programa de la gobernación vinculado al PHC. En función de los resultados de la aplicación de ambos métodos de estudio se definen los criterios de elegibilidad, estableciendo tres niveles de prioridad de atención para cada plan o proyecto. Palabras clave: Análisis multicriterio, necesidades básicas insatisfechas, gestión pública, política social, elegibilidad, beneficiarios, Programa Hambre Cero. iii
  5. 5. AGRADECIMIENTOS En primer lugar un gran agradecimiento a mis tutores Luís Hernández y Esmeralda Revette, cuyo apoyo incondicional durante la realización de este trabajo de pasantía fue fundamental para poder alcanzar todos los objetivos planteados. El agradecimiento especial también a Marina Fernández, quien fue de extrema ayuda en el desarrollo de las metodologías empleadas para la construcción del mecanismo sobre el cual se basa este trabajo de pasantía y a Ocarina Castillo, quien me brindó su ayuda en la organización de los planteamientos de este informe. Debo agradecer a todo el equipo del Programa Hambre Cero y la Dirección de Participación Ciudadana de la Gobernación del Estado Bolivariano de agradecimiento Carrillo, Jesús Miranda. De igual específicamente Gómez, Laura a forma, Esteban Shapan, extiendo Cabrera, Claudia Toro, el Marghy Escarlet Mendoza, Richard Cabrera y Eduardo Rengifo quienes colaboraron en las discusiones que permitieron la construcción de las matrices. El agradecimiento también a mis profesores y amigos, quienes me soportaron y apoyaron a lo largo este camino. “And last but not least…” iv
  6. 6. ÍNDICE GENERAL RESUMEN ...................................................... iii AGRADECIMIENTOS ............................................... iv ÍNDICE GENERAL ................................................. v ÍNDICE DE TABLAS ............................................. vii LISTA DE ABREVIATURAS .......................................... x INTRODUCCIÓN ................................................... 1 OBJETIVOS ...................................................... 4 1.1. Objetivo General ........................................ 4 1.2. Objetivos específicos ................................... 4 MARCO TEÓRICO .................................................. 6 2.1. Planificación ........................................... 6 2.2. Planificación Urbana .................................... 7 2.3. Planificación y Urbanización ............................ 8 2.4. Planificación y Gestión Pública ......................... 9 2.5 Planificación y Política Pública ........................ 11 2.6. Calidad de Vida como Objetivo de la Gestión Pública .... 12 2.7. La Pobreza como Elemento Determinante de la Calidad de Vida ........................................................ 13 2.8. Métodos para la Medición de la Pobreza ................. 16 2.8.1. Los Métodos Tradicionales ............................ 16 2.8.2. Nuevos Enfoques ...................................... 17 2.9. Políticas Sociales ..................................... 20 2.9.1. Modelos de Política Pública .......................... 21 2.10. Antecedentes .......................................... 24 2.11. Programa Hambre Cero de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda ...................................... 26 MARCO INSTITUCIONAL Y JURÍDICO ................................ 28 v
  7. 7. 3.1. Plan Estadal 2009-2011 ................................. 31 3.2. Programa Hambre Cero ................................... 33 3.3. El Proyecto de Pasantía ................................ 36 3.3.1. Ubicación Temporal del Proyecto de Pasantía en el Programa................................................... 36 3.3.2. Cronograma y Actividades Realizadas................. 37 MARCO METODOLÓGICO ............................................ 40 4.1. Operacionalización de Variables ........................ 41 4.2. Descripción del instrumento ............................ 50 4.3. Bases Teóricas ......................................... 53 4.3.1. El Método de Necesidades Básicas Insatisfechas...... 53 4.3.2. Análisis Multicriterio.............................. 58 4.4. Procedimientos ......................................... 62 4.4.1. Planteamiento del índice de Necesidades Básicas Insatisfechas.............................................. 62 4.4.2. Elaboración de matrices multicriterio............... 70 ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS ................................... 115 4.1. Criterios de elegibilidad ............................. 115 4.2. Rol de la coordinación del PHC en la aplicación de los criterios .................................................. 116 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................... 117 Etapas restantes ........................................... 117 Consideraciones finales .................................... 118 Problemas externos detectados que influyen en el PHC...... 118 El PHC como alternativa ante la lucha contra la pobreza... 119 El análisis multicriterio y su aplicabilidad en las políticas sociales.................................................. 120 La potencialidad del índice NBI en la gestión pública..... 121 REFERENCIAS .................................................. 122 vi
  8. 8. ÍNDICE DE TABLAS Tabla 3.1. Evolución de la pobreza y pobreza extrema del Estado Bolivariano de Miranda 2002-2007. ............................. 30 Tabla 4.1. Regularidad del abastecimiento de agua potable por medio de tubería. ............................................. 46 Tabla 4.2. Regularidad del abastecimiento de agua potable por medio de cisterna. ............................................ 47 Tabla 4.3. Abastecimiento de agua potable por medio de Pozom Río o Pila pública. ............................................... 47 Tabla 4.4. Niveles de satisfacción de la variable abastecimiento de agua. ...................................................... 48 Tabla 4.5. Situaciones condicionantes de riesgo ............... 49 Tabla 4.6. Rangos de riesgo percibido ......................... 50 Tabla 4.7. Indicadores relacionados a la vivienda. ............ 64 Tabla 4.8. Indicadores relacionados a los servicios e higiene. 66 Tabla 4.9. Indicadores relacionados a la educación. ........... 67 Tabla 4.10. Indicadores relacionados a la educación. .......... 69 Tabla 4.11. Variables consideradas para el programa de inserción escolar. ...................................................... 74 Tabla 4.12. Síntesis de atribuciones a alternativas del programa de inserción escolar. ......................................... 75 Tabla 4.13. Prioridades de atención del programa de inserción escolar. ...................................................... 75 Tabla 4.14. Variables consideradas para el programa de escuelas de artes y oficios. ........................................... 76 Tabla 4.15. Síntesis de atribuciones a alternativas del programa de escuelas de artes y oficios. ............................... 79 vii
  9. 9. Tabla 4.16. Prioridades de atención del programa de escuelas de artes y oficios. .............................................. 80 Tabla 4.17. Variables consideradas para el programa del banco de consultas. .................................................... 81 Tabla 4.18. Síntesis de atribuciones a alternativas del programa del banco de consultas. ....................................... 82 Tabla 4.19. Prioridades de atención del programa del banco de consultas. .................................................... 82 Tabla 4.20. Variables consideradas para el programa del fondo quirúrgico mirandino. ......................................... 83 Tabla 4.21. Síntesis de atribuciones a alternativas del programa del fondo quirúrgico mirandino. ............................... 84 Tabla 4.22. Prioridades de atención del programa del fondo quirúrgico mirandino. ......................................... 85 Tabla 4.23. Variables consideradas para los proyectos de construcción de nuevas viviendas. ............................. 86 Tabla 4.24. Síntesis de atribuciones a alternativas de los proyectos de construcción de nuevas viviendas. ................ 89 Tabla 4.25. Prioridades de atención de los proyectos de construcción de nuevas viviendas. ............................. 89 Tabla 4.26. Variables consideradas para los proyectos de mejoras de viviendas. ................................................. 90 Tabla 4.27. Síntesis de atribuciones a alternativas de los proyectos de mejora de viviendas. ............................. 93 Tabla 4.28. Prioridades de atención de los proyectos de mejoras de viviendas. ................................................. 94 Tabla 4.29. Variables consideradas para los proyectos el plan aguas de Miranda. ............................................. 95 Tabla 4.30. Síntesis de atribuciones a alternativas del plan aguas de Miranda. ............................................. 98 viii
  10. 10. Tabla 4.31. Prioridades de atención del plan de aguas de Miranda. .............................................................. 98 Tabla 4.32. Variables consideradas para el plan crecer. ...... 100 Tabla 4.33. Síntesis de atribuciones a alternativas del plan crecer. ...................................................... 103 Tabla 4.34. Prioridades de atención del plan crecer. ......... 103 Tabla 4.35. Variables consideradas para los proyectos de entregas de kits de herramientas y entrega de semillas certificadas. .. 105 Tabla 4.36. Síntesis de atribuciones a alternativas de los proyectos de entregas de kits de herramientas y entrega de semillas certificadas. ....................................... 106 Tabla 4.37. Prioridades de atención de los proyectos de entregas de kits de herramientas y entrega de semillas certificadas. .. 107 Tabla 4.38. Variables consideradas para el programa de hogares mirandinos desde la perspectiva de las madres. ............... 108 Tabla 4.39. Síntesis de atribuciones a alternativas del programa de hogares mirandinos desde la perspectiva de las madres. .... 109 Tabla 4.40. Prioridades de atención del programa de hogares mirandinos desde la perspectiva de las madres. ............... 110 Tabla 4.41. Variables consideradas para el programa de hogares mirandinos desde la perspectiva de los cuidadores. ........... 111 Tabla 4.42. Síntesis de atribuciones a alternativas del programa de hogares mirandinos desde la perspectiva de los cuidadores. 113 Tabla 4.43. Prioridades de atención del programa de hogares mirandinos desde la perspectiva de los cuidadores. ........... 114 ix
  11. 11. x LISTA DE ABREVIATURAS CEBM Constitución del Estado Bolivariano de Miranda CRBV Constitución de la República Bolivariana de Venezuela FAO Organización de las Naciones Unidas para Alimentación y la Agricultura GEBM Gobernación del Estado Bolivariano de Venezuela INE Instituto Nacional de Estadística INVIHAMI Instituto de Vivienda y Hábitat de Miranda NBI Necesidades Básicas Insatisfechas ONU Organización de las Naciones Unidas PHC Programa Hambre Cero x la
  12. 12. 1 INTRODUCCIÓN En el año 2013 la Dirección de Participación Ciudadana de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda (GEBM), planteó entre sus metas elaborar una nueva propuesta para el Programa Hambre Cero (PHC). Dicho programa inició originalmente en el año 2010 como un experimento, inspirado en experiencias del gobierno de Brasil. El PHC pretendía brindar herramientas de superación a los mirandinos que se encontraban en situación de pobreza extrema, apoyándose también en proyectos sociales desarrollados por otras direcciones de la GEBM. Se buscaba la incorporación progresiva a los mercados laborales y el mejoramiento de sus condiciones de vida. El programa tuvo éxito inmediato en temas de alimentación, salud, vivienda, capacitación productiva, educación para niños y para adultos, entre otros, pese a no haber conseguido establecer una vinculación formal con los demás planes y proyectos de la GEBM. El éxito del programa provocó un crecimiento acelerado de las demandas de los beneficiarios, de modo que el personal de la gobernación se enfocó en los aspectos operativos del proyecto para garantizar una mejor atención a las exigencias presentadas, dejando a un lado bases teóricas para sustentar el programa. Con la teórico nueva actual aumentar la propuesta del se programa, efectividad del pretende ampliar e incorporar PHC, tomando el basamento metodologías como para referencia la experiencia adquirida durante los tres últimos años y estudios recientes internacionales en materia de erradicación de la pobreza, en especial, en países de Latinoamérica. Es importante considerar que esta nueva propuesta del PHC enfrenta una situación deficitaria del presupuesto de la GEBM, la
  13. 13. 2 cual perjudica el desarrollo pleno de los proyectos estipulados para el período de gestión 2013, y mientras perdure la situación. En el marco del PHC, esto obliga a la Dirección de Participación Ciudadana a establecer mecanismos que optimicen el uso de los escasos recursos disponibles para atender a la población de la entidad, que efectivamente se encuentra en pobreza extrema y que, al mismo tiempo, tenga la potencialidad de superarla. Con base en el planteamiento anterior, se pretende desarrollar un mecanismo de elección de posibles beneficiarios del PHC por medio de la evaluación de su situación de pobreza. Esto se apoyaría en la evaluación de un Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), y en el Método de Análisis Multicriterio para establecer relaciones entre las necesidades de cada beneficiario y el plan o proyecto de la GEBM que mejor se ajuste a la atención de las mismas. El presente informe contiene una propuesta de análisis y manejo de los resultados que se deberían obtener, luego de la implementación de un estudio socio-económico, para establecer criterios de elegibilidad. En el primer capítulo se realiza una revisión teórica de los temas a través de los cuales se establece el vínculo entre la Planificación Urbana, la Gestión Pública y la lucha contra la pobreza, a fin de poder fundamentar las decisiones tomadas a nivel metodológico. El segundo capítulo corresponde a la presentación de la GEBM como organización y la situación del PHC dentro de la misma. También se presentan las circunstancias cuales se ubica este proyecto de pasantía. del programa en las
  14. 14. 3 El tercer capítulo comprende la exposición del fundamento metodológico para la construcción del instrumento de recopilación de información, y el diseño tanto del índice NBI como de las matrices de análisis multicriterio. En este capítulo también se exponen los procedimientos realizados, acompañados de la discusión correspondiente a la toma de decisiones en cada una de las etapas del proyecto. En el siguiente capítulo se plantean las formas en las que deben ser analizados los resultados obtenidos por medio de la aplicación de las metodologías diseñadas. Por último, las conclusiones y recomendaciones están referidas a las ventajas desarrolladas y desventajas a correspondientes políticas a la de incorporar sociales gestión y pública. las a metodologías procedimientos También se hacen sugerencias a nivel operativo, orientadas a brindar una mayor coherencia a los diferentes planes y proyectos llevados por la GEBM. El diseño de este proceso se llevó a cabo durante el período Abril-Julio del año 2013 en el marco de la pasantía intermedia, correspondiente al trabajo de grado para optar al título de Urbanista de la Universidad Simón Bolívar, y será incorporado a la nueva propuesta general del PHC. Dado que dicha propuesta aún forma parte de una fase pilotos correspondientes. preliminar, no incluye las pruebas
  15. 15. 4 CAPÍTULO I OBJETIVOS 1.1. Objetivo General El presente trabajo de pasantía tiene como objetivo principal diseñar criterios Programa Hambre de elegibilidad Cero (PHC) de de la los beneficiarios Gobernación del del Estado Bolivariano de Miranda (GEBM), en función de los demás planes y proyectos vinculados al mismo ya existentes en la GEBM, estableciendo un orden de prioridad para la atención de quienes califiquen como beneficiarios del programa. 1.2. Objetivos específicos Para poder cumplir con el objetivo general de esta pasantía se plantearon los siguientes objetivos específicos: 1. Identificar y estudiar los diferentes planes y proyectos vinculados al Programa Hambre Cero. 2. Definir variables a considerar en el nuevo instrumento de recopilación de información, en función de los planes y proyectos revisados. 3. Elaborar un instrumento de recopilación de información que permita evaluar condiciones personales y grupales de los miembros de servicios. la familia, así como de la vivienda y los
  16. 16. 5 4. Formular un índice de necesidades básicas insatisfechas, con base en las variables consideradas para el instrumento de recopilación de información. 5. Explorar los métodos de análisis multicriterio y seleccionar el que mejor convenga para elegir a los beneficiarios del PHC. 6. Construir matrices multicriterio con base en las variables empleadas para recopilación de la construcción información del instrumento desarrollado, que de permitan elegir a los beneficiarios de los diferentes programas de la GEBM vinculados al PHC. 7. Proponer procedimientos que den continuidad a este trabajo de pasantía.
  17. 17. 6 CAPÍTULO II MARCO TEÓRICO 2.1. Planificación Lope-Bello (1994), enmarcado en la búsqueda de la modificación intencional del entorno, define la planificación como “…el ejercicio de una concepción no determinista de la historia, pero sin desconocer las múltiples limitaciones impuestas, algunas derivadas del carácter no absoluto de la racionalidad y otras de ciertas condiciones ya existentes e inmodificables”. (p. 11) El planteamiento de Lope-Bello (1994) establece la importancia del reconocimiento del entorno y el contexto para identificar elementos sujetos a posibles modificaciones y aquellos que por ser estáticos o inflexibles no pueden sufrir cambios. A partir de esto se deriva el primer paso de lo que Rodríguez (2011) define como “…un método, proceso racional o conjunto de fases sucesivas para escoger entre diversas alternativas de acción para el logro de uno o varios objetivos (Morales, 1977; Rodríguez, 2006)”(p. 235). Lope-Bello (1994) define seis etapas esenciales del proceso de planificación con un enfoque genérico, de modo que pueden aplicar a cualquier contexto en el que se utilicen. 1. Elaboración de un diagnóstico realidad que se pretende alterar; en el que se estudie la
  18. 18. 7 2. Establecimiento de los cambios que se quieren llevar a cabo (objetivos o fines); 3. Selección de los instrumentos o medios necesarios para lograr los cambios establecidos; 4. Aprobación del plan definido; 5. Ejecución de las medidas pretendidas por medio de los instrumentos seleccionados. 6. Evaluación del plan, con la finalidad de verificar si las metas fueron alcanzadas. Otros autores han explicado el proceso desde otras perspectivas, obteniendo resultados diferentes (Rodríguez, 2011). Según explica excluyente o Molins (1998), contradictoria. ninguna De de hecho, estas se visiones pueden es considerar complementarias ya que identifican puntos evidentes de encuentro a través del proceso. En particular, existe acuerdo en que, concretada esta secuencia de pasos, el proceso de planificación no se da por cerrado sino que, por el contrario, se retroalimenta. De este modo, se considera como un proceso cíclico y permanente. El campo de aplicación de la planificación es tan amplio como objetos puedan ser planificados, de modo que sea necesario un esfuerzo particular para lograr un objetivo (Matus, 1984; Molins, 1998). 2.2. Planificación Urbana Dada urbana la se complejidad podría del sistema considerar una urbano, de las la planificación aplicaciones más relevantes. De ésta depende, en gran parte, el bienestar social y el equilibrio dentro de las mismas (Rodríguez, 2011).
  19. 19. 8 Manteniendo el significado estricto de planificación sobre el ámbito urbano, se podría establecer que se refiere a cualquier actividad relacionada a la regularización, construcción y desarrollo de la ciudad en la que por medio de un diagnóstico, se identifica un problema conceptualiza una planificación urbana o una serie intervención se viene de para llevando problemas y solventarlos. a cabo desde que se La se establecieron las primeras civilizaciones y se conformaron las primeras estructuras urbanas, pues, se llevaba a cabo un proceso de análisis y resolución de problemas básicos como la vivienda, el mercado, el culto a la religión y la realeza, entre otros. 2.3. Planificación y Urbanización Se genera el debate entonces sobre si es lo mismo urbanizar que planificar la ciudad, pues el proceso de urbanización necesita evidentemente de una planificación para concretarse. Sin embargo, la planificación urbana comprende muchos más aspectos que el mero crecimiento estructural. Lope-Bello (1994) señala que desde urbana sus inicios hasta representaba la una década de actividad 1960, la planificación “puramente técnico- administrativa y, por tanto, apolítica” (p. 60). Sin embargo, con el pasar de los años la concepción de la ciudad como organismo se ha complejizado, incorporando nuevas variables para su evaluación, tales como la economía (en todas las escalas), la calidad ambiental, la percepción de riesgos, entre otros. Se puede decir entonces, que el ejercicio de la planificación urbana se ha complejizado a medida que el concepto de ciudad ha abarcado nuevas dimensiones. Lope-Bello (1994), comentando una cita de Castells (1979, p. 141) señala que: Con estos enriquecimientos de la teoría urbanística, la planificación pasó a ser una tarea científica e interdisciplinaria, cuyo énfasis, más que en la estructuración directa del espacio físico, se puso en la naturaleza de lo urbano, en el estudio de sus variables económicas,
  20. 20. 9 sociales, geográficas interdependencia, son y las ambientales, que en última las cuales, instancia en su configuraban el espacio de las ciudades: “El considerar a la ciudad como la proyección de la sociedad en el espacio es, al mismo tiempo, un punto de partida indispensable y una afirmación demasiado elemental”. (p. 61). El estudio y la planificación de la ciudad comienza además a modificar el enfoque temporal de los planes, buscando orientar el desarrollo futuro de las ciudades una vez cumplido el ciclo de ejecución de los mismos. Asimismo, comienza a ser evidente cómo la organización espacial, los parámetros para el crecimiento vertical y horizontal dentro de las ciudades, y el incremento demográfico, tienen un impacto directo en la localización y la distribución territorial de los diferentes estratos socio- económicos de la población. 2.4. Planificación y Gestión Pública El ejercicio de la planificación urbana, dada su complejidad y su alto costo, sólo puede ser asumido por las autoridades públicas, específicamente los gobiernos de los diferentes ámbitos territoriales. representa una Por de este las motivo, claves la buena gestión del éxito del pública proceso de planificación urbana. La gestión pública debe mantener presente que el objetivo principal del gobierno es la propia gente, enfrentar sus problemas, resolverlos e intercambiarlos (Zambrano, 2008). Sin embargo dicho reto se hace progresivamente más complicado, pues, las instituciones públicas cuentan con presupuestos muy imitados para la actuación, en contraste con las demandas, necesidades y problemas cada vez mayores de la sociedad y más diversos. Zambrano (2008) propone cinco puntos sobre los cuales debe estar orientada la gestión pública.
  21. 21. 10 1. Visión a largo plazo del desarrollo del territorio sobre el cual se ejerce planificado la puede gestión, generar pues mucha el futuro, de incertidumbre no al ser mismo tiempo que se pueden complejizar los problemas desatendidos y dejando como una opción para actuar, la improvisación. De esta forma, es necesario establecer claramente cual es el rumbo que va a tomar la institución u organismo público, en función de los problemas que tenga, para poder focalizar los esfuerzos en las metas que permitan alcanzar dicho objetivo. 2. El gobierno debe estar organizado en función de la visión de estratégica del territorio y del plan de desarrollo del mismo para poder apalancar la gestión. Esta organización debe estar respaldada por un equipo capaz, motivado y enfocado en el objetivo de las acciones. 3. El presupuesto público debe ser utilizado estratégicamente de modo que pueda obtener mayores beneficios por el mayor tiempo posible, de aquí que la gestión financiera representa uno de los puntos críticos de la gestión. La formulación, ejecución y control del presupuesto público debe manejarse con herramientas y métodos modernos que permitan acoplarlo mejor al plan de gobierno. 4. La institución pública debe encargarse de establecer vínculos con todos los sectores de la sociedad: hacia arriba con otras instituciones gubernamentales de mayor jerarquía, hacia abajo con organizaciones socio-políticas encargadas de la representación de sectores más pequeños del territorio y, hacia los lados con el sector privado, instituciones educativas, religiosas y culturales. Estas alianzas apoyarán la gestión financiera y el desenvolvimiento de las estrategias, pero su éxito esta sujeto a la capacidad de negociación del gobierno. 5. El diseño y organización del gobernante debe contar con los sistemas más capaces de distribuir la información y dirigir al equipo con la mayor eficiencia.
  22. 22. 11 Desde los gobiernos, la forma principal para enfrentar el reto que representa el planteamiento anterior, es por medio de planes urbanos, cuyos objetivos se adaptarán a la escala geográfica que represente la institución, en los cuales por medio de un exhaustivo diagnóstico se deberían identificar las deficiencias y problemas escala dentro que se del espacio maneje). potencialidades, Del asociadas urbano (también mismo modo, los aspectos a las asociadas a la oportunidades que conforman y los sistemas interdependientes de la ciudad. A partir de ellos se plantean intervenciones estructurantes principalmente orientadas a brindar estructurales soluciones a y dichos problemas. Sin embargo, no todas las deficiencias y problemas identificados pueden ser solventados por esta vía. En muchas ocasiones, por múltiples motivos, ya sea la falta de viabilidad económica, la imposibilidad física de intervención del espacio, la solución a implementación dichos de problemas políticas pasa públicas por la creación complementarias e a los públicas son planes. 2.5 Planificación y Política Pública Según Romero y Romero (2005) las políticas estrategias implementadas por los gobiernos que involucran el establecimiento de normas, ejecución de acciones que ayuden a financiar la provisión de bienes y servicios que promuevan el bienestar obtener de la recursos sociedad. de la En principio, sociedad, para con éstas se redistribuirlos busca en su beneficio, dando respuesta a sus necesidades, de modo que se puede interpretar como una inversión de la sociedad en sí misma. Según lo anterior, todas las acciones del gobierno en materia de gestión pública y planificación urbana, están orientadas a garantizar bienes y servicios, y en general, ciertos estándares
  23. 23. 12 para mejorar la calidad de vida de la población que representan. Sin embargo, el concepto de calidad de vida está determinado por variables consideradas de forma diferenciada en cada país, dependiendo de la situación socio-económica general del país. 2.6. Calidad de Vida como Objetivo de la Gestión Pública Camargo (1999) plantea que el concepto de calidad de vida aparece como un instrumento de la Planificación del Desarrollo capaz de describir, analizar y superar problemas sociales, del mismo modo económicas que y permite sus establecer componentes en un las desigualdades espectro socio- geográfico. Sin embargo, la calidad de vida como concepto no tiene una definición universalmente aceptada (Fernández-Mayoralas y Rojo, 2005). Nussbaum (1996, c. p. Camargo, 1999) explica que desde la perspectiva utilitarista en la década de 1970, se proponía que los bienes y servicios eran el elemento primordial para lograr tener calidad de vida o bienestar, dándole espacio al surgimiento del Estado benefactor o asistencialista. Otros autores, entre los que destacan Sen y Nussbaum, proponen la discusión entre dicho utilitarismo y el desarrollo humano concebido desde el enfoque de las capacidades y funciones de la persona, por medio de las cuales se puedan satisfacer ciertas necesidades y desenvolverse en determinadas actividades que permitan obtener un estado de bienestar. Por su parte, Rapley (2003, c. p. Fernández-Mayoralas y Rojo, 2005) plantea que el punto de encuentro entre muchos de las definiciones otorgadas multidimensionalidad a la calidad de vida es “…la del concepto y, en menor medida, que se trata de la una valoración subjetiva de la realidad material” (p. 122). Sin embargo, la evaluación de las capacidades y funciones
  24. 24. 13 se traduce generalmente, en variables asociadas principalmente con características educacionales, como el nivel de instrucción de los miembros del grupo familiar, o con características laborales como la ocupación. Mientras que la evaluación de la disponibilidad de bienes y servicios, está relacionada principalmente a variables como la situación de la vivienda y los sistemas de eliminación de excretas, así como los niveles de ingreso o la situación económica general de la familia. A efectos de este informe, se plantea el análisis de la pobreza y de la calidad de vida desde un punto de vista que integra tanto la percepción de las necesidades y la satisfacción material, como la percepción de las capacidades, como conjunto de funcionamientos que permitan satisfacer cierto grupo de necesidades, asociando el término de pobreza con una situación de deficiencia en ambos aspectos. 2.7. La Pobreza como Elemento Determinante de la Calidad de Vida Desde la planificación urbana y la gestión pública, garantizar el bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos es un fin estrictamente ligada a uno de los principales retos que tienen todas las sociedades en la actualidad: la reducción de los índices de pobreza, entendiendo ésta como “una insatisfacción de las necesidades esenciales” (Aguilera, 2005, p. 1), sin embargo, tal situación es siempre relativa porque las personas son pobres con respecto a otras. A pesar de ello, numerosos estudios se han enfocado en determinar cuáles son esas necesidades esenciales y cómo medirlas, para reconocer en qué punto se consideran insatisfechas. Al igual que en el caso de la calidad de vida, el estudio de la pobreza se ha abordado desde múltiples perspectivas, tomando en consideración “las ideas de subsistencia, necesidades básicas,
  25. 25. 14 privación relativa (Townsend, 1993 y 2006) y más recientemente en torno a los enfoques de capacidades y exclusión de derechos” (Ponce, 2009). En este sentido, España (2009,) también hace referencia a los pensamientos de Sen (2000) en los que plantea que, al igual que la calidad de vida, el enfoque correcto para los estudios de la pobreza debían basarse en la capacidad que tienen las personas para hacer cosas utilizando medios y recursos. Esta forma de entender la pobreza propone la incorporación de nuevos indicadores a los análisis tradicionales en los que se establece la relación entre salario y la cesta básica. El establecimiento de valores críticos en la evaluación del nivel educativo de los miembros del grupo familiar (en especial el del jefe del hogar), el acceso a agua potable y a sistemas de disposición de desechos sólidos, la presencia de enfermedades, entre otros. España (2009, cap. 1) logró, junto a su equipo de investigadores, diseñar un ajuste a la estratificación para la población utilizada previamente, entre otros, por el Instituto Nacional de Estadística (INE), basada en indicadores socio- económicos: • Tipología de la vivienda. • Tenencia de la vivienda. • Servicios de la vivienda. • Nivel de escolaridad promedio entre los mayores de 20 años del hogar. • Relación de dependencia económica por hogar, reflejada en la relación entre miembros activos e inactivos. • Disposición de puestos en vehículos particular. • Ingreso promedio per-cápita del hogar.
  26. 26. 15 La escala más baja de dicha estratificación corresponde a la pobreza extrema (estrato E), y se refiere a los hogares en donde el ingreso en promedio no cubre la canasta alimentaria, tienen viviendas construidas con materiales de desecho o muy frágiles (ranchos), sin papeles de propiedad (en muchos casos en terrenos invadidos) carentes de puestos de estacionamiento formal y sin contar con servicios básicos. El promedio de educación de los miembros del hogar llega apenas a primaria y se mantienen relaciones de dependencia muy altas (4 personas inactivas o más por cada persona activa). El estrato siguiente (estrato D) corresponde a la población que en promedio logra apenas cubrir sus necesidades básicas con su salario, viven en viviendas precarias que no necesariamente son ranchos y que por lo general cuentan con algunos servicios básicos, y cuya tenencia tiende a ser propia o alquilada y en algunos casos cuentan con puestos para vehículos privados. Cuentan con promedios de educación alrededor de la educación media y relaciones de dependencia apenas inferior al estrato previamente descrito. Los estratos C, B y A corresponden a los grupos de población cuya situación económica garantiza ciertas condiciones de calidad de vida y los aleja de la esfera de la pobreza. Esta estratificación permite identificar casos de pobreza en la población y focalizar la atención de ciertos planes o programas sobre determinados grupos de la sociedad. Sin embargo, no representa una medición de la pobreza como tal, y a efectos de este proyecto de pasantía dicha medición es imprescindible para alcanzar los objetivos planteados.
  27. 27. 16 2.8. Métodos para la Medición de la Pobreza Con respecto a la evaluación y medición de la pobreza Ponce (2009) establece que, con base en los diferentes enfoques que se le da al estudio de la pobreza como fenómeno, éstos se pueden agrupar en tres bloques, definidos a continuación: • Aquellos que bordan la pobreza como carencia o insatisfacción de necesidades básicas, dentro de éstos encontramos las metodologías de Línea de Pobreza y Necesidades Básicas Insatisfechas. • Aquellos que abordan la pobreza como la privación de las capacidades básicas, dentro de las cuales se incluye el Índice de Desarrollo Humano y el Índice de Pobreza Humana, ambos desarrollados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. • La pobreza entendida como exclusión de derechos. Dentro de éstos, se cita el Índice de Exclusión Social (Álvarez y Martínez, 2001) propuesto por un conjunto de instituciones de la América Central, concretamente Costa Rica, El Salvador y Guatemala en el conjunto de su estructura político-administrativa de desagregación territorial (departamentos), refiriendo al conjunto de procesos que excluyen y descalifican a los individuos del disfrute de sus derechos. (p. 55) 2.8.1. Los Métodos Tradicionales La evaluación por medio de Línea de Pobreza y Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) son considerados como los métodos tradicionales. Por un lado el método de la Línea de Pobreza comprende la valoración del ingreso total generado por los miembros del hogar sobre la base de las canastas de consumo normativo y de consumo de alimentos, definiendo umbrales de pobreza y pobreza extrema respectivamente (OCEI-PNUD, 2001; Ponce, 2009).
  28. 28. 17 El método de las NBI, desarrollado por el Banco Mundial, busca por medio de la información recopilada por los censos de población y vivienda, definir una serie de necesidades que se consideren básicas y establecer en función de ellas indicadores con puntos críticos de satisfacción o insatisfacción que correspondan a situaciones de pobreza (Feres y Mancero, 2001). De acuerdo a los postulados de Ponce (2009) y Feres y Mancero (2001), las necesidades a considerar en el método de NBI se pueden ubicar en las siguientes cuatro categorías. 1. Aquellas relacionadas estructurales que con la cumplan vivienda: con las niveles condiciones mínimos de habitabilidad, así como la situaciones de hacinamiento. 2. Las relativas a los servicios básicos que garanticen niveles sanitarios mínimos. 3. Aquellas relacionadas con el acceso a la educación básica. 4. Aquellas que responden a la capacidad económica Una de las ventajas que tiene este método es su adaptabilidad a las diferentes situaciones de pobreza en cada país. Debido a que los censos cuentan con una importante desagregación geográfica, la vinculación de la información del análisis NBI con las localizaciones permite generar mapas de pobreza, los cuales son extremadamente útiles a la hora de planificar políticas y proyectos para combatir este problema, por medio de la de la identificación de zonas prioritarias. 2.8.2. Nuevos Enfoques Se han formulado, otros métodos para la medición pobreza, en unos casos, en busca de un abordaje más completo partiendo de metodologías ya aceptadas, y en otros casos,
  29. 29. 18 buscando dar una perspectiva diferente de la pobreza como fenómeno. En primer lugar se tiene el Método Integrado, por medio del cual se pretenden combinar los resultados de los umbrales de pobrezas generados por medio de la Línea de Pobreza y por medio del método categorías NBI, obteniendo relacionadas con como la resultado situación cuatro posibles determinante de la pobreza de las personas (OCEI-PNUD, 2001). La Oficina Central de Estadística e Informática en conjunto con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (OCEIPNUD, 2001) propusieron el método de Capacidades Básicas Insatisfechas, el cual “…consiste en agregar al indicador NBI otra incapacidad básica: la incapacidad para lograr una nutrición adecuada, medida a través de la Línea de Pobreza por Ingresos” (p. 42,43). Sin embargo, en torno a dichas capacidades básicas se ha llevado a cabo una amplia discusión entre diferentes autores, ya que algunos alegan que hay otras capacidades básicas aparte de las ya nombradas. Por un lado, Nussbaum (2011) plantea una lista de diez capacidades básicas, las cuales son: 1. La capacidad de vivir una vida con una longevidad normal. 2. La capacidad de disfrutar de salud física. 3. La capacidad de poder movilizarse con libertad y con seguridad, con la posibilidad de tomar elecciones propias en temas relacionados a la satisfacción sexual y la reproducción. 4. La capacidad de poder utilizar todos los sentidos para poder imaginar, razonar y crear. 5. La capacidad de sentir apego y afecto por cosas y personas.
  30. 30. 19 6. La capacidad de generar criterios propios y tener libertad de consciencia. 7. La capacidad de relacionarse y generar empatía con los demás así como percibir la igualdad de condiciones entre las personas. 8. La capacidad de poder convivir y preocuparse por las demás especies. 9. La capacidad de reír y jugar en libertad. 10.La capacidad de controlar el entorno propio. En contraste con estos planteamientos, Hernández y Escala (2012) propone que, pese al debate público, el enfoque de las capacidades “…no ofrece, aparentemente, una consideración normativa de las razones por las cuales una persona valora unas capacidades más que otras” (p. 225), dando a entender que no se pudiese hacer una lista, como la expuesta anteriormente. Por otro lado, afirman Hernández-Ponce, Rodríguez y Giménez (2010) que la medición de la pobreza a través del Índice de Desarrollo Humano, corresponde a una propuesta de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) con la que se buscaba reflejar el esfuerzo hecho por cada país en la lucha contra la pobreza, tomando en consideración tres capacidades básicas relacionadas con el poder adquisitivo, la salud y la educación. Sin embargo este método ha recibido críticas por no poder “… mostrar la evolución del desarrollo humano de cada país sobre una línea temporal” (p. 87) y, dado que las metodologías para su cálculo han variado de forma interanual, sus datos no pueden ser utilizados para hacer comparaciones interanuales. Giménez, Hernández-Ponce y Rodríguez (2010) también destacan que hay una serie de dimensiones relevantes para el estudio de la pobreza que no son usualmente consideradas en los estudios del fenómeno. Mencionan las siguientes:
  31. 31. 20 • Calidad del empleo. • Seguridad física. • Agencia y empoderamiento. o o Global multidimensional (en dominios de la vida) Control y poder efectivos o Libertad de actuar para el bienestar propio o de otros o Habilidad o Autonomía • Mostrarse sin vergüenza (Dignidad). • Bienestar psicológico. (p. 89) Tomando en cuenta que se está asumiendo una visión de pobreza basada tanto considera posible en las pertinente abarcar capacidades como emplear método aspectos de el ambas en las NBI, visiones necesidades, con con el cual se es suficiente profundidad y para cumplir los objetivos planteados para este proyecto. 2.9. Políticas Sociales Como se expresó anteriormente uno de los mayores retos de la sociedad actual mundial es la lucha contra la pobreza, de forma tal que la principal “objetivo de desarrollo del milenio” de la ONU (2005) es la erradicación de la pobreza y el hambre. Por este motivo alrededor del mundo se han desarrollado diferentes mecanismos para combatirla y mejorar la calidad de vida de los sectores más deficiencias de la sociedad. Los países luchan contra la pobreza es a través de políticas públicas que establecen sociedad para atender las relaciones entre necesidades y el gobierno demandas que y se la han generado con su complejización (D’Elia, 2006). Estas políticas públicas, suelen ser llamadas políticas sociales, ya que, de acuerdo con lo planteado por D’Elia (2006), éstas últimas son
  32. 32. 21 un conjunto de instrumentos a disposición del Estado para orientar sus acciones, producto de una dinámica de tensiones y soluciones políticas originadas en una sociedad y en un contexto histórico determinado, en el que participan actores sociales y se da un papel al Estado para intervenir en los asuntos de la vida social y económica. (p. 29) Las políticas sociales siempre van a estar influenciadas por la tendencia que siga el gobierno y, bajo ese principio D’Elia (2006) planteó una serie de modelos correspondientes a los diversos enfoques que pueden tener las políticas sociales, con base en los diferentes individuos o grupos para los que esté orientada la política. A continuación se explican esos modelos y en cual se puede ubicar la política en cuestión que es el Programa Hambre Cero. 2.9.1. Modelos de Política Pública En primer lugar plantea el “Modelo Meritocrático (o enfoque laborista)” (p. 32). La política social resulta como un mecanismo para garantizar la igualdad de acceso a la calidad de vida y brindar a las personales, personas sociales la y capacidad de ambientales, superar por problemas medio de la redistribución de los costos de riesgo entre los trabajadores, las empresas y el Estado. En este caso la política social funciona como un sistema de prevención de riesgo a corto y largo plazo. El objetivo final de la política en este enfoque es “la movilidad social dentro de la sociedad estratificada” (p. 32), lo que quiere decir que las personas en peor situación económica puedan, por medio de incentivos, incorporarse en el mercado laboral y ascender en sus estructuras, por medio de proyectos de educación y capacitación. Se brinda también apoyo ante las contingencias, así como protección y asistencia a las familias incapaces de contribuir en el mercado como es el caso de infantes sin la compañía de adultos, entre otros. Estos incentivos aparecerán a medida que exista un esfuerzo y una participación
  33. 33. 22 efectiva por parte del jefe del hogar dentro de su ámbito laboral, generando beneficios a su familia. En segundo lugar plantea el “Modelo Institucional (enfoque keynesiano)” (p. 33) cuya política social ejerce como mecanismo regulador y estabilizador de la dinámica socio-económica. Se basa en la premisa de que los mercados son espacios inestables dominados por los intereses de los actores económicos, y por lo tanto, la prestación de los servicios básicos no puede estar sujeta a sus fluctuaciones. Del mismo modo, los individuos o grupos sociales emergentes en el mercado son extremadamente vulnerables a estos cambios y variaciones. El Estado aparece como un apoyo para el crecimiento económico y un facilitador de bienes y servicios básicos pues entiende que éstos son esenciales para garantizar la calidad de vida de la población, evitando que intereses económicos y políticos tenga un impacto negativo en este sentido. En este modelo se tiene como precepto que la política social es un derecho universal, es decir que todas las personas tienen el derecho de satisfacer sus necesidades, es por eso que los beneficiarios de estas políticas son aquellas personas que tengan la mayor necesidad, “independientemente de su contribución al proceso económico”. El “Modelo Residual (enfoque neoliberal)” (p.35). Es una medida extrema, totalmente separada de la política económica, que busca garantizar un mínimo de prestaciones a quienes no logran conseguirlas como consecuencia del mercado. El Estado entonces, no pretende intervenir en el mercado ni en las actividades económicas, sino prestar apoyo financiero para su expansión. Al mismo tiempo que se encarga de ofrecer ayudas monetarias o en bienes a la menor cantidad de personas posible durante un período de tiempo limitado, de modo que no se genere un sentido de pertenencia en la población sobre dichos bienes y servicios. La política social en este modelo no va asignada o a quién más la
  34. 34. 23 necesita, se seleccionados invertida, asigna con estratégicamente un porque fin. la A esto asistencia a se grupos le del sociales llama Estado ciudadanía aparece como consecuencia de su fracaso, beneficiando principalmente a los más afectados por las políticas neoliberales. “En una sociedad de individuos libres y competitivos donde se polarizan las desigualdades sociales, una de las funciones centrales de la política social es aliviar los efectos negativos del mercado y ejercer control social para contener los conflictos.” (p. 36) En último (enfoque lugar aparece democratizador)” el (p. “Modelo 36). Éste Universal-Equitativo plantea una cohesión entre la política económica y la política social, considerando que el crecimiento económico debe tener como principal objetivo la mejora en integración la calidad social. Se de vida cuenta de los entonces ciudadanos con la serie una y de propuestas orientadas a “profundizar la democracia como espacio de redistribución del poder político, fomentar la equidad como mecanismo de redistribución del poder económico, social y cultural” (p. 37). De esta forma, el Estado está obligado a ser el único responsable y encargado de garantizar el bienestar de las comunidades, puesto que se genera un tejido social más dinámico e integrado, con un mayor número de actores capaces de intervenir en los aspectos de la vida política, económica, social y cultural. En este caso, la política social es, más que un elemento de asistencia a la población, un generador de espacios de participación mantiene social, personas un pero en las precepto enfocado tengan un de en lugar diferentes derecho otro y esferas universal fin. puedan Se de sobre busca generar la vida. la que riqueza Se política todas las desde participación en las diferentes actividades que se desarrollen. su
  35. 35. 24 2.10. Antecedentes Uno de los ejemplos del Modelo Institucional más relevantes en la actualidad es precisamente el principal antecedente del Programa Hambre Cero de la GEBM: el Projeto Fome Zero (Programa Hambre Cero) desarrollado por el gobierno de Brasil desde el año 2001 durante el mandato de Luiz Inácio Lula da Silva. El éxito de dicho proyecto se puede explicar gracias al estudio de los que la conceptos expuestos anteriormente. Dicho proyecto alimentación de se formuló calidad es bajo un la premisa derecho de innegable para los ciudadanos de un país y, dado que el Estado no cuenta con los recursos para alimentar a todos los habitantes, tenían la responsabilidad de crear las condiciones necesarias para que toda la población pudiese disfrutar ese derecho (Da Silva, 2001). El problema que se vivía en Brasil para aquel entonces lo describe el Betto (2004): Brasil tiene ciento ochenta millones de habitantes y figura entre los cinco mayores productores de alimentos en el mundo; de modo que no tenemos ni falta de alimentos, ni exceso de bocas; tenemos falta de justicia, porque somos campeones no solamente de fútbol, sino también de desigualdad social. (p. 1) Betto (2004), plantea que la primera decisión que se tomó a la hora de planificar y diseñar el programa fue que no iba a consistir en un “maratón de distribución de comida” (p. 2) pues ello no representaba ni una verdadera solución al problema ni era económicamente viable. En este sentido, Da Silva (2001) plantea que el eje central establecimiento de del políticas programa estaría estructurales orientado orientadas a al la redistribución de la renta, el aumento en la producción, creación de fuentes de empleo y reforma agraria, entre otras. Específicamente, se formularon cinco políticas estructurales que
  36. 36. 25 permitieron definir líneas de actuación para implementar políticas y proyectos más específicos, estas son: 1. “Políticas de generación de empleo y aumento de la renta. 2. Intensificación de la reforma agraria. 3. Previsión social universal. 4. Bolsa escuela de renta mínima. 5. Incentivo a la agricultura familiar” (República Federativa de Brasil, 2001, p. 7-9). Estas políticas se conciben con la finalidad de resolver problemas profundos de la sociedad por lo que como explica Da Silva (2001), quizás tarden años o décadas para obtener el cambio deseado. Tomando esto en consideración, se pretendió sistematizar las medidas que ayuden a solventar los problemas de las personas en el corto plazo, sin dejar a un lado aquellas que tengan una impacto más profundo en “la construcción de un nuevo Brasil” (p. 2). Uno de los principales retos que se presentan en este tipo de programas sociales, los cuales no cuentan con un presupuesto ilimitado, es que se debe hacer un proceso de selección de beneficiarios de modo que exista una coherencia con el modelo de política social que se pretenda seguir. En el caso del Fome Zero, Betto (2004) señala que se empleó una base de datos en la que estaban registradas las familias más pobres del país. Sin embargo, estableció un mecanismo que buscaba hacer la respectiva verificación de que dichas familias estuviesen en condiciones de formar parte de dicha pase de datos, al mismo tiempo que se pretendía incorporar en la toma de decisiones a los diferentes sectores de la sociedad, por medio de la organización de comités municipales conformados por tres miembros propuestos por el poder público (una por el poder federal, otra por el poder departamental y la última por el poder municipal), y otros seis
  37. 37. 26 miembros representantes de grupos organizados de la ciudad como sindicatos y asociaciones de vecinos. Las familias debían cumplir los siguientes criterios: No • puede tener analfabetos (de tenerlos, éstos debían asistir a cursos de alfabetización) • Todos los niños deben estar en el sistema educativo. • La familia debía seguir un programa de salud. La evolución de las estadísticas de pobreza que ha presentado Brasil en los últimos años, ha sido digna de admiración para muchos países del mundo. Desde 1999 hasta el 2003 la tasa de pobreza había aumentado del 27,8% al 28,1%. Luego, el impacto del Fome Zero se notó en una importante reducción de 12,7 puntos porcentuales para llegar al 15,4%. (Del Grossi, 2012). Uno de los más importantes avances que se lograron con el Fome Zero fue la coordinación con la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) durante todo el proceso de diseño de las políticas y las metodologías aplicadas. Da Silva, Belik y Takagi (2012) incluso consideran que la FAO tiene el desafío de “… enfrentar el problema del hambre en los países de población mayoritariamente urbana, especialmente en aquellas crecido regiones en metropolitanas función de los donde elevados la pobreza niveles de extrema desempleo ha e informalización de la economía urbana” (p. 345). 2.11. Programa Hambre Cero de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda En cuanto a la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda (GEBM), se pueden notar iniciativas y proyectos que la ubican en el Modelo Institucional (Keynesiano), explicado anteriormente. Desde el año 2009 se han focalizado las actuaciones e
  38. 38. 27 intervenciones en función de los cinco “Árboles para el Progreso” (GEBM, 2009, p. 3) planteados en el Plan Estadal de Desarrollo Económico y Social 2009-2012 que son educación, empleo, salud, seguridad y vivienda, generando espacios de participación e integración de aquellas personas menos privilegiadas para que puedan sumarse a la dinámica socio-económica, y que ésta a su vez se vea enriquecida perjudique a y aquellos diversificada, sujetos con procurando una que situación ello no económica estabilizada. En este sentido, se puede enmarcar el Programa Hambre Cero coherentemente dentro del modelo de política social que pretende llevar a cabo la gobernación. Su orientación al crecimiento y la superación individual del sector de la población con mayores dificultades económicas, así como el apoyo en el gobierno estadal para la promoción de una dinámica socio-económica más fuerte, competente y suficiente en todos los sectores de la entidad, son los pilares principales que avalan su existencia como política pública.
  39. 39. 28 CAPÍTULO III MARCO INSTITUCIONAL Y JURÍDICO La Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda (GEBM) es la institución que ejerce el poder ejecutivo dentro de los límites territoriales del Estado Bolivariano de Miranda de la República Bolivariana de Venezuela por medio del Gobernador o Gobernadora de turno, de acuerdo con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999, art. 160) y la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda (CEBM, 2006, art. 61). Está conformada por entre que las el Despacho destacan la del Gobernador; Secretaría nueve General secretarías de Gobierno, Secretaría de Vivienda y Hábitat para el Progreso, Secretaría de Progreso Económico, Secretaría de Progreso Educativo y la Secretaría de Progreso Social; 16 direcciones centralizadas entre las que aparecen la Dirección de Capital Humano, Dirección Civil y Política, Dirección de Ecología y Ambiente y la Dirección de Participación Ciudadana; 17 entes descentralizados como la Corporación de Salud del estado Miranda, el Instituto Autónomo de Deporte y recreación del estado Miranda y el Fondo de Desarrollo Económico del estado Miranda (ver Apendice A). La Dirección de Participación Ciudadana tiene como fin desarrollar mecanismos que permitan integrar a los diferentes actores sociales que forman parte de la dinámica regional a los procesos de cambio que pretende implementar la Gobernación. Según se establece en la Memoria y Cuenta (GEBM, 2012), su misión es:
  40. 40. 29 Desarrollar Políticas Públicas de Participación Ciudadana orientadas a la incorporación e intervención activa y protagónica de los ciudadanos y ciudadanas del Estado, a través de la organización, articulación y coordinación interinstitucional orientada a la ejecución y control de la gestión pública a nivel Regional, logrando la consolidación de los procesos de participación social del pueblo mirandino. (p. 817) El Programa Hambre Cero aparece en la organización de la Dirección de Participación Ciudadana como un integrador entre la Coordinación General de Proyectos Comunitarios, la Coordinación General de las Casas del Pueblo y la Coordinación General de Desarrollo Comunitario y Formación Ciudadana (Figura 3.1). Figura 3.1. Ubicación del PHC en el organigrama de la GEBM. 2013. Nota: Tomado de “Memoria y cuenta 2012” (GEBM, 2012). Editada.
  41. 41. 30 En la actualidad, esta dirección cuenta con tres ejes principales de acción: En primer lugar aparece el proyecto de “Aguas de Miranda”, originalmente a cargo del antiguo Instituto de Vivienda y Hábitat de Miranda (INVIHAMI), por medio del cual se gestiona la entrega de tanques de almacenamiento de agua a familias mirandinas cuya situación de vivienda les imposibilita o dificulta contar con agua potable de forma regular y tienen que recurrir a sistemas alternativos de suministro como los camiones cisterna para cubrir esta necesidad; En segundo lugar aparece la coordinación presta de asesoría obras y técnica proyectos y se comunitarios, otorgan recursos en a donde se comunidades organizadas para mejorar las condiciones de su sector, con obras como mejoras de acceso vial, reparaciones de equipamientos, etc. Por último está el Programa Hambre Cero, orientado a atender las necesidades básicas de en materia de alimentación, educación, salud, vivienda y empleo de las familias más necesitadas de la entidad con el fin de reducir significativamente el número de mirandinos en situación de pobreza extrema. Tabla 3.1. Evolución de la pobreza y pobreza extrema del Estado Bolivariano de Miranda 2002-2007. Pobres no Pobres Total extremos extremos pobres 65,1 22,6 12,3 34,9 2003 58,5 26,1 15,4 41,5 2004 62,2 24,4 13,4 37,8 2005 71,8 17,5 10,7 28,2 2006 79,1 15,6 5,3 20,9 2007 80,8 15 4,2 19,2 Año No pobres 2002 Nota: Tomado de “Plan de desarrollo socio-económico 2009-2012” (GEBM, 2008, c.p. GEBM, 2009, p. 23).
  42. 42. 31 En relación a la pobreza, las decisiones la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda, se han basado, principalmente, en información suministrada por el Instituto Nacional de Estadística (INE), la cual se presenta en el Anuario Estadístico 2008 de la GEBM, y que para el año 2008 estimaba el porcentaje de hogares en situación de pobreza en 19,2%, incluyendo un 4,2% de pobreza extrema (Tabla 3.1). Sin embargo, estas estadísticas se obtuvieron por medio de el método de Línea de Pobreza por Ingreso (Expuesta en la sección I.8) de modo que se pudo inferir en el momento de la formulación del Plan de Desarrollo Socio-Económico 209-2012 (GEBM, 2009) que las cifras presentadas por el INE no contemplaban la totalidad de hogares en verdadera situación de pobreza de acuerdo a otras formas de medición. 3.1. Plan Estadal 2009-2011 En el Plan Estadal de Desarrollo Socio-Económico 2009-2012 se plantea una imagen objetivo para la entidad que contempla una importante reducción educacionales prestación y del en los asistenciales servicio) así déficits (incluyendo como la de una equipamientos mejoría consolidación en la de la masificación deportiva, al mismo tiempo que se dará una mayor promoción a iniciativas productivas y de emprendimiento con la finalidad de generar mayores oportunidades laborales que trasciendan a una mejor calidad de vida para los mirandinos. Por otro lado plantea reducir el déficit de infraestructuras y mejorar las condiciones de vida de los mirandinos. Dicho plan también plantea una importante variación en el rol de otra figura en la estructura organizacional del gobierno de la entidad que permite establecer vínculos más fuertes con las diferentes organizaciones sociales que hacen vida en el estado: estas son las Casas del Pueblo, que corresponden a diferentes sectores de los municipios que conforman el estado. Entre sus
  43. 43. 32 atribuciones estudios tienen sociales los y la levantamientos coordinación de de información consejos para comunales, asociaciones de vecinos y demás organizaciones comunitarias para la gestión de proyectos. Éstos organismos son de mucha importancia para el Programa Hambre Cero ya que a través de sus promotores se hace el registro de la mayoría los beneficiarios, y son los primeros responsables de facilitar la información sobre los avances en la gestión de los beneficios a quienes la soliciten. De la misma manera, es por medio de las Casas del Pueblo que se hacen las entregas de algunos de los recursos y diferentes ayudas que brinda el Programa Hambre Cero. De acuerdo con lo expuesto en el Artículo 32 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2010) y el Numeral 3 del Artículo 3 de la Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (2002), dicho Plan Estadal de Desarrollo Socio-Económico debe estar adecuado y vinculado al Plan de Desarrollo de la Nación, y son precisamente elementos como la nueva visión de las casas del pueblo y el Programa Hambre Cero los que cumplen con tal condición. En este sentido, la GEBM (2009) afirma en el Plan de Desarrollo SocioEconómico lo siguiente: Al igual que en el Plan Nacional de Desarrollo, nuestro Plan Estadal hace énfasis en la atención e inclusión de grupos sociales que tradicionalmente han sido desatendidos y excluidos. Queremos elevar la calidad de vida del pueblo mirandino mediante la provisión de servicios que satisfagan oportunamente las necesidades sociales básicas en las áreas de salud, educación, vivienda y empleo. En particular, nuestros objetivos incluyen la reducción de la pobreza, la expansión de la matricula escolar, la atención primaria de la salud, y la mejora en las condiciones de habitabilidad de las viviendas de los grupos sociales de bajos ingresos. Adicionalmente, y en consonancia con el lineamiento de la “Suprema Felicidad Social” promoveremos la participación comunitaria, la educación ambiental y la identidad cultural (p. 5)
  44. 44. 33 La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (LOOU, 1987) no contempla a los urbanísticas, municipales gobiernos siendo los el estadales Ejecutivo encargados de como Nacional esta rama. autoridades y los Sin en gobiernos embargo, las gobernaciones tienen competencias para incidir en el desarrollo urbanístico de las regiones por medio de la ejecución de obras públicas. 3.2. Programa Hambre Cero Una de las principales vías con las que cuentan las Gobernaciones para promover el desarrollo de las comunidades y de sus residentes es por medio de políticas sociales. Es por ello que desde el año 2009, el Programa Hambre Cero se planteó como uno de los proyectos bandera de la GEBM considerando su elevado impacto social, estrictamente ligado a cumplir las metas que plantea la imagen objetivo ya expuesta. El PHC tiene como fin identificar casos de familias en situación de pobreza y pobreza extrema por medio de un estudio socio-económico programa. Luego y la de evaluación su del identificación, personal los encargado beneficiarios del se incorporan por un año y de este modo, reciben mensualmente una cesta alimentaria estandarizada para todos los beneficiarios, la cual permite reducir los gastos de la familia en este grupo de necesidades para poder invertirlos en la satisfacción de otras. La permanencia de los beneficiarios se evaluará anualmente por medio del seguimiento de su situación socio-económica en donde se considera si la misma amerita que se le continúe brindando el apoyo del programa. De manera simultánea, el PHC busca ubicar a sus beneficiarios, por medio de cuotas especiales, en los diferentes programas de asistencia social con los que cuenta la GEBM en sus diferentes
  45. 45. 34 direcciones a fin de aumentar su radio de acción y poder brindar ayudas en más formas a la población, así como lograr que progresivamente superen su situación de pobreza. En la actualidad se ha logrado establecer vínculos con los siguientes planes y proyectos: • Inserción escolar: Busca aumentar la incorporación de niños y niñas al sistema de educación dentro de la entidad, por medio de la modificación de rutas escolares, apoyo económico, etc. • Escuelas de artes y oficios: Consiste en la creación de escuelas y talleres en la que impartan conocimientos que permitan a las personas desenvolverse en el mercado laboral, como apoyo del Plan Crecer. • Banco de consulta: coordinación y Miranda Este médicos y procura programa por tiene parte de especialistas por la de objeto la Gobernación de los servicios profesionales de atención médica de carácter diagnóstico a personas residentes del estado Miranda y que hayan sido atendidos en la red primaria de salud del estado. • Fondo quirúrgico mirandino: Funciona como una cuenta especial del presupuesto destinado para proveer servicios de alta complejidad proveedores de en la manera atención directa a médica, favor dispensada de las por personas naturales residentes del estado Miranda y sin costo alguno que hayan Francisco sido de atendidos Miranda. De en la igual Red Alterna manera, se de Salud facilitan recursos financieros, previo estudio y comprobación de la necesidad por parte de especialistas, a aquellas personas que consignen solicitud de ayuda para llevar a cabo tratamientos de alta complejidad. • Vivienda semilla, consolido mi casa, mi casa crece y mi casa taller: Estos planes tienen como objetivo el apoyo a aquellas familias con situación más crítica en el tema de
  46. 46. 35 vivienda, en la construcción de nuevas viviendas o sustitución de viviendas precarias por medio de créditos mirandinos de materiales de construcción que cubran la inversión total de la vivienda y asesoría profesional. • Creció mi familia, culmino mi obra, no más goteras, tengo piso, construyo mi baño, mis reparaciones, administro el agua: Son planes destinados a brindar apoyo, por medio de los créditos mirandinos de materiales y asesoría profesional, a aquellas familias cuyas viviendas presenten deficiencias importantes en cuanto al estado de la edificación o en cuanto a la suficiencia del espacio. • Aguas Miranda: Con este plan se busca brindar una oportunidad a quienes tienen dificultad para obtener agua potable para que puedan acceder a este servicio por medio de tanques de agua que pueden ser incorporados a su vivienda. • Plan Crecer: Programa de formación que busca identificar y potenciar las capacidades sociales, técnicas y organizativas de las familias mirandinas y comunidades organizadas, con la finalidad de lograr un desarrollo productivo tanto individual como colectivamente. • Entrega de kits de herramientas: Se brinda facilidad al pequeño y mediano productor, otorgando maquinarias agrícolas, yuntas de bueyes e implementos agrícolas para labores de preparación de terreno siembra y cosecha. • Entrega de semillas certificadas: Es un apoyo a los productores de plátano, cacao, raíces y tubérculos (ocumo, ñame y yuca) brindando financiamiento y entrega de semillas al productor para incrementar su productividad. • Hogares mirandinos: Son hogares de cuidado diario en horario diurno que permiten a los padres mirandinos realizar su jornada laboral sin preocuparse por sus representados. Para el final del año de gestión 2012, así como lo refleja la Memoria y Cuenta 2012 (GEBM, 2012), el Programa Hambre Cero tiene
  47. 47. 36 un registro de 14.095 familias beneficiadas, más 9.551 postulados para la sexta fase del programa. Del mismo modo se han logrado avances tecnológicos unificación las el bases de correspondientes programa, de en a incorporación de correspondientes el nivel datos las 1.750 mismo organizativo, de todas diferentes estudios número de como fases las la del regiones y la socio-económicos, casos, al sistema de tecnología. 3.3. El Proyecto de Pasantía El presente proyecto de pasantía se llevó a cabo en la Dirección de Participación Ciudadana, enmarcada en el Programa Hambre Cero. 3.3.1. Ubicación Temporal del Proyecto de Pasantía en el Programa Considerando el progreso y la aceptación por parte de las comunidades que ha tenido el Programa Hambre Cero, para el año 2013 se planteó planteen formular criterios una nueva operativos propuesta más en claros, la que se estrategias organizacionales que fomenten los valores de la participación y democracia, así como métodos para medir la pobreza. Por otro lado, se pretende incorporar nuevos proyectos de diferente índole que apoyen promuevan el desarrollo socio-económico que las comunidades. El presente proyecto de pasantía se ubica dentro de esta nueva propuesta para el programa, principalmente en la etapa correspondiente al establecimiento de criterios para la selección de beneficiarios, ya que éste representa el objetivo principal del proyecto. No obstante, para desarrollar estos criterios fue imprescindible aplicar métodos para la medición de la pobreza, de modo que también se ubica en dicha etapa (Figura 3.2).
  48. 48. 37 Figura 3.2. Ubicación temporal del proyecto de pasantía en el proceso de formulación de la propuesta del PHC. 3.3.2. Cronograma y Actividades Realizadas El proyecto de pasantía se configuró para abarcar un período de 12 semanas divididas en cuatro etapas, así como se refleja en la Figura 3.3, en las cuales se llevaron a cabo todas las actividades destinadas a cumplir los objetivos planteados. Figura 3.3. Cronograma del proyecto de pasantía. 3.3.2.1. Etapa 1 Para lograr dichos objetivos, tomando en cuenta que se está comenzando a realizar el proyecto de pasantía desde un punto de vista externo, se tuvo que comenzar por realizar una revisión exhaustiva de los instrumentos y mecanismos implementados en las etapas anteriores del programa. Del mismo modo se realizó una exploración sobre los planes llevados a cabo por la GEBM y en especial sobre aquellos vinculados al Programa Hambre Cero.
  49. 49. 38 3.3.2.2. Etapa 2 Una vez culminada la revisión se procedió a realizar una reformulación del instrumento de recopilación de información de modo que el nuevo se ajustase a las exigencias metodológicas correspondientes a las etapas posteriores del proyecto. 3.3.2.3. Etapa 3 A continuación permitiera, a se prosiguió través de a construir diferentes una matriz calcular indicadores, que un índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), a fin de poder medir la pobreza de selección aplicar y beneficiarios. los generar correcciones información al recopilada criterios En instrumento se pudiesen fundamentales este de punto, modo obtener fue que los para la preciso con la indicadores correctos. 3.3.2.4. Etapa 4 Para la última etapa del proyecto, se planteó originalmente construir una matriz de análisis multicriterio en la que se ponderaran todas las variables contempladas en el instrumento diseñado y en función de las respuestas del postulantes, el cruce de data en la matriz iba a resultar en la identificación de los planes y proyectos de la GEBM compatibles su situación. Sin embargo, en el proceso de revisión de dichos planes se llegó a la conclusión de que la construcción de la matriz no era viable dada la heterogeneidad con la que se consideran las variables en cada, de modo que respondan a los objetivos de los mismos. Dadas las circunstancias, fue preciso reformular las formas para llevar a cabo esa etapa. En este sentido, se planteó como solución alternativa construir una matriz única para cada plan o
  50. 50. 39 proyecto, en la cual, cada variable fuese considerada estrictamente en función de los objetivos de éste. Para ello, se llevaron a cabo reuniones con representantes de estos planes, en las que se construcción discutieron de las uno matrices. por El uno los resultado criterios de éstas para la estaría reflejado en la aceptación o descalificación del postulante para recibir el beneficio de cada plan. Al igual que en la etapa anterior, la construcción de las matrices condujeron a un nuevo ajuste del instrumento.
  51. 51. 40 CAPÍTULO IV MARCO METODOLÓGICO En el marco de la nueva propuesta del Programa Hambre Cero (PHC), se pretenden diseñar mecanismos precisos de elegibilidad de beneficiarios, estableciendo criterios estandarizados con relación a los diferentes planes a los que está vinculado. Dicho mecanismo debe tener un carácter universal con respecto a la población perteneciente al territorio del Estado Miranda de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que debe ser coherente con una serie de dinámicas socio-económicas diversas correspondientes a las diferentes regiones de la entidad. En función de este objetivo, y comprendiendo los principios ideológicos sobre los que se fundamenta el PHC, se establece la siguiente secuencia metodológica para la elaboración de dicho mecanismo: 1. En primer lugar se debe formular un nuevo instrumento de recopilación de información que contemple todas las variables necesarias para identificar las deficiencias de los postulantes en los diferentes aspectos vinculados con la pobreza, fundamentándose en los postulados teóricos sobre calidad de vida y pobreza estudiados en el Capítulo I. 2. A fin de poder reconocer la situación de pobreza en los postulantes se debe implementar una metodología que pueda ser aplicable de forma universal y con una temporalidad prolongada con la menor cantidad de ajustes posibles. En
  52. 52. 41 este sentido se plantea la aplicación del índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). 3. Por último, es necesario aplicar alguna metodología por medio de la cual se puedan considerar las características o condiciones específicas que debe cumplir un postulante para poder ser incorporado a los diferentes planes y proyectos de la gobernación, de modo que se plantea utilizar el análisis multicriterio. Las tres fases descritas serán desarrolladas con mayor profundidad en las próximas secciones. Las herramientas Dirección personal de diseñadas Participación central del serán Ciudadana, PHC. Se administradas por específicamente contará con el apoyo por de la el los promotores comunitarios, pertenecientes a las Casas del Pueblo (señaladas en el capítulo III), por lo que se consideran las parroquias como las unidades territoriales de estudio. 4.1. Operacionalización de Variables Antes de la elaboración de un instrumento de recopilación de información, es imprescindible concretar las definiciones y los métodos de medición de las variables que se pretenden evaluar, con la finalidad evitar malinterpretaciones conceptuales a la hora de obtener la información, así como para aclarar los criterios bajo los que se deberán analizar los resultados. En este sentido, para el instrumento a desarrollar y las metodologías a aplicar, se considerarán las siguientes variables con sus respectivas definiciones operacionales:
  53. 53. 42 • Ámbito: Permite discriminar entre sectores de carácter rural de sectores de carácter urbano. Se plantea en una escala nominal, con las opciones “Rural” y “Urbano”. • Rol Familiar: Papel principal que desempeña dentro de la dinámica familiar, en función del parentesco con los demás miembros. Se establece una escala nominal y se asignan las siguientes etiquetas a las posibles respuestas: Padre, 1; Madre, 2; Hijo(a), 3; Esposo(a), 4; Hermano(a), 5; Cuñado(a), 6; Sobrino(a), 7; Yerno y/o nuera, 8; Nieto(a), 9. • Sexo: Representa la diferencia biológica entre el hombre y la mujer. Se utiliza una escala nominal para su evaluación cuyas alternativas son: Femenino, 1; Masculino, 2. • Grado de Instrucción: Se refiere al nivel alcanzado dentro del sistema educativo. Se considera una escala nominal con las siguientes respuestas y sus respectivas etiquetas: No sabe leer ni escribir, 0; Sabe leer y escribir (sin estudios), 1; Primaria incompleta, 2; Primaria completa, 3; Bachillerato incompleto, 4; Bachillerato completo, 5; Técnico superior incompleto, 6; Técnico superior completo, 7; Universitaria incompleta, 8; Universitaria completa, 9; Postgrado incompleto, 10; Postgrado completo, 11. • Ocupación: Expresa la situación laboral del individuo y se emplea una escala nominal. Se seleccionaron las siguientes posibles respuestas con sus respectivas etiquetas: Del hogar, 1; Desempleado (sin buscar trabajo), 2; Desempleado (buscando trabajo), 3; Empleo fijo (con prestaciones sociales), 4; Contrato a término (a renovar), 5; Contrato a término, 6; Cuenta propia (formal), 7; Cuenta propia (informal), 8; Jubilado(a), 9; Estudiante, 10 . • Área laboral: Espacio del mercado laboral donde la persona desempeña su actividades. Se plantea una escala nominal y estas son etiquetas: las posibles Ninguna, 1; respuestas con Medicina-Salud, sus 2; respectivas Industria
  54. 54. 43 manufacturera, 3; Entretenimiento-Artes, 4; Académico, 5; Administrativo-Empresarial, 6; Industria primaria, 7; Producción agropecuaria, 8; Religión, 9; Servicios, 10. • Ingreso: Representación monetaria total de los beneficios económicos que recibe el individuo (salario, becas, pensiones, etc.), en una escala de razón, medida en Bs.. • Enfermedad: Referido a la presencia de enfermedades crónicas. Por medio de una escala nominal, se asignan las siguientes etiquetas: Ninguna, 0; Hipertensión, 1; Diabetes, 2; Ambas, 3. • Referencia médica para interconsulta: Algún recibo médico que indique que el individuo debe asistir a una consulta con un especialista de algún área de la atención médica. Se utiliza una escala nominal y las posibles respuestas son: No, 0; y Si, 1. • Récipe médico para operación: Se refiere a algún informe médico que señale la necesidad de llevar a cabo una intervención quirúrgica. Se considera una escala nominal. Las posibles respuestas son: No, 0; Si, 1. • Discapacidad mental: Se entiende por discapacidad la condición compleja del ser humano constituida por factores biopsicosociales, que evidencia una disminución o supresión temporal o permanente, de alguna de sus capacidades sensoriales, manifestarse en motrices ausencias, o intelectuales anomalías, defectos, que puede pérdidas o dificultades para percibir, desplazarse sin apoyo, ver u oír, comunicarse con otros, o integrarse a las actividades de educación o trabajo, en la familia con la comunidad, que limitan el ejercicio de derechos, la participación social y el disfrute de una buena calidad de vida, o impiden la participación activa de las personas en las actividades de la vida familiar y social, sin que ello implique necesariamente incapacidad o inhabilidad para insertarse socialmente (Ley para personas con discapacidad, 2006, art. 5).
  55. 55. 44 Se utiliza una escala nominal y se toman en consideración las siguientes condiciones asociadas a reducción de las capacidades mentales: Ninguna, 0; Alzhaimer, 1; Autismo, 2; Parálisis cerebral, 3; Síndrome de Down, 4; Demencia senil, 5; Retardo mental, 6; Síndrome de Parkinson, 7; Otro, 8. • Discapacidad física: Con base en la definición ya expuesta de discapacidad se plantean una escala nominal y las siguientes respuestas condiciones asociadas con limitantes físicas: Ninguna, 0; Cuadriplejia, 1; Paraplejia, 2; Fractura, 3; Ausencia de alguna extremidad, 4; Ceguera, 5; Sordera, 6; Otra, 7. • Situación de embarazo: Se refiere al estado de gestación de un bebé por parte de la mujer. Se emplea una escala nominal. Las posibles respuestas consideradas fueron: No, 0; Si,1. • Intención de esterilización: Es el deseo de un individuo de someterse a una intervención quirúrgico por medio de la cual quede inhabilitado para producir la célula, correspondiente al sexo respectivo, necesaria para formar un feto. Se utiliza una escala nominal y se consideraron dos posibles respuestas: No, 0; Si, 1. • Tipología de vivienda: En función de sus características constructivas (la tecnología y los materiales empleados) de la vivienda se pueden clasificar por tipos. Esta clasificación por lo general está vinculada a diferentes estratos socio-económicos (España, 2009). Las opciones se establecen en una escala nominal y son: Apartamento, 1; Mansión, quinta o casaquinta, 2; Casa, 3; Rancho, 4; Refugio, 5; Rural, 6; Indígena, 7; Otro, 8. Sólo se permite seleccionar una respuesta. • Tenencia de la característica vivienda: de la Referente propiedad específicamente de la a vivienda la como edificación o estructura independientemente de la situación de la parcela (España, 2009). Para esta variable se plantearon las siguientes respuestas en una escala nominal:
  56. 56. 45 Propia, 1; Propia (pagando), 2; Comunal, 3; Alquilada, 4; Prestada, 5; Ocupada sin papeles, 6; Otra, 7. Sólo se permite seleccionar una respuesta. • Tenencia del terreno: Referente específicamente a la característica de la propiedad de la parcela, lote o terreno donde se encuentra emplazada la vivienda. Se utiliza una escala nominal y se consideraron las siguientes respuestas: Propio, 1; Propio (pagando), 2; Alquilado, 3; Ejido, 4; Préstamo, 5; Ocupado sin papeles, 6; Otro, 7. Sólo se permite seleccionar una respuesta. • Deficiencias presentadas: Expresa aquellos problemas notables en la estructura o en el acondicionamiento de la vivienda. Se emplea una escala nominal. En este sentido se tomaron en cuenta las siguientes deficiencias: Ninguna, 0; Daños en los techos, 1; Filtraciones en el frisado, 2; Camas, 3; Suelos, 4; Daños en las tuberías, 5; Goteras, 6; Ventanas violentadas, 7; Enseres, 8; Puertas violentadas, 9. Se permite seleccionar más de una respuesta. • Carencia de servicios públicos: Referido específicamente a la ausencia de responsabilidad servicios de básicos entes cuyos prestación correspondientes a es la administración pública. Se utiliza una escala nominal para las posibles respuestas consideradas, que son: Ninguna, 0; Vialidad, 1; Electricidad, 2; Aseo, 3; Gas, 4; Centro de salud, 5; Teléfono, 6; Transporte, 7. Se admiten varias respuestas. Se excluyen los servicios de abastecimiento de agua potable y disposición de excretas y desechos sólidos para ser evaluados como variables aparte. • Abastecimiento de agua potable: Representa la capacidad del sistema de necesidades analizar acceso a promedio considerando agua del la potable, hogar. de Esta relación de satisfacer variable se regularidad las debe del servicio y el mecanismo de obtención. En este sentido se plantea una función de agregación en la que se estudia por
  57. 57. 46 separado y por abastecimiento medio con de sus una matriz posibles cada rangos sistema de de atención planteados en una escala nominal y se suma el resultado de cada matriz, para luego generar rangos que indiquen la calidad del servicio, con la sumatoria general. : Tabla 4.1. Regularidad del abastecimiento de agua potable por medio de tubería. Modo Horas al día Regularidad 24-20 Todos los días - 6 días por semana 6 20-12 3 6 días por semana 4 días por semana 5 12-6 2 4 días por semana 1 día a la semana 4 6-0 1 1 día a la semana Cada 10 días 3 No 0 Cada 10 días - Cada 2 semanas 2 Menos de cada 2 semanas 1 No Tubería 4 0 Para el sistema de abastecimiento por medio de tuberías, se toman en cuenta el número de horas al día en la que es prestada el servicio, atribuyéndole una ponderación a cada una en correspondencia con lo que se considera la mejor opción. Se hace lo mismo con la regularidad del servicio en cuanto a los días a la semana en que se presta el servicio. El resultado de la matriz se obtiene de la multiplicación de las ponderaciones correspondientes a la combinación de los dos campos que mejor se beneficiario (ver Tabla 4.1). adapte a la situación del
  58. 58. 47 Tabla 4.2. Regularidad del abastecimiento de agua potable por medio de cisterna. Modo Regularidad Todos - 4 días por semana 4 días por semana - 1 día a la semana 20 1 día a la semana - Cada 2 semanas 15 Cada 2 semanas - Cada 20 días Cisterna 24 10 Menos de 1 vez cada 20 días 5 No 0 En el caso del sistema de abastecimiento por cisterna se atribuyó un valor único (y equivalente a los resultados de las operaciones en la matriz del servicio de abastecimiento por tuberías) a los rangos en la regularidad de la prestación del servicio haciendo corresponder el mayor valor a la opción más aceptada (ver Tabla 4.2). Tabla 4.3. Abastecimiento de agua potable por medio de Pozom Río o Pila pública. Modo Pozo Río Pila Disponibilidad Si 5 No 0 Si 5 No 0 Si 5 No 0 Las matrices correspondientes al abastecimiento por medio de pozo, rió o pila pública se formularon de la misma manera (ver Tabla 4.3). Dado a que la regularidad con la que se
  59. 59. 48 puede acceder al agua depende directamente de la voluntad de las personas para “recogerla” por su propia cuenta, se consideró como único aspecto determinante, la disponibilidad de alguno de estos medios y se le atribuyó un valor bajo en relación a las demás alternativas de abastecimiento dado que estos mecanismos no ofrecen la misma calidad del servicio y su obtención implica un proceso complejo e implica un nivel de esfuerzo “innecesario” para las personas. Los rangos establecidos para determinar el satisfacción de la necesidad en cuestión se presentan en la Tabla 4.4: Tabla 4.4. Niveles de satisfacción de la variable abastecimiento de agua. Valor Nivel de satisfacción 16 Alto 15 - 8 Medio 7 • Disposición atiende Bajo de excretas y desechos específicamente primordialmente por los al sólidos: mecanismo residentes de la La variable utilizado vivienda para llevar a cabo la disposición final de sus desechos sólidos. Se contempla en una escala nominal Se consideraron las siguientes posibles respuestas: Tuberías de aguas negras, 1; Pozo séptico, 2; Letrina, 3; Patio, 4; Río o canal, 5; Otro, 6. Sólo se permite una única respuesta. • Número de hogares por vivienda: Entendiendo hogar como el grupo social que comparte la misma residencia y realizan el consumo del mismo mercado. Se plantea una escala de razón. • Número de dormitorios: Se emplea una escala de razón, y se contabilizan las habitaciones sueño de los residentes. destinadas a conciliar el
  60. 60. 49 Tabla 4.5. Situaciones condicionantes de riesgo Condición Valor Está ubicada muy cerca de una quebrada? Puede ser dañada por un deslizamiento de tierra? 3 Algún árbol cercano puede caer sobre su casa? 3 Se observan paredes o pisos con grietas? 3 Existen filtraciones? 2 Hay tuberías rotas? 2 Las instalaciones eléctricas son deficientes? 2 Hay cables eléctricos a la intemperie? 2 Hay bombonas de gas en lugar cerrado, sin ventilación? 3 Hay escapes de gas? Tuberías de gas sin mantenimiento? 3 Hay bibliotecas u otros muebles altos sin fijar a la pared? 2 Hay equipos eléctricos colocados en lugares inestables? 2 Hay ventanas o vidrios rotos? 1 Hay tomacorrientes defectuosos? 2 Hay camas ubicadas junto a ventanas de vidrio? • 3 1 Riesgo: Se refiere la probabilidad de ser afectado por algún tipo de desastre generado por sucesos ambientales o por actividad humana (IERU, 2010). La complejidad de este concepto dificulta su análisis en este tipo de instrumentos, sin embargo, se evaluará con una escala nominal, por medio de una matriz diseñada para generar una idea muy general de la situación de riesgo, en la cual a diferentes condiciones (ítems) consideradas determinantes en este aspecto se les atribuye un valor correspondiente a su relevancia en cuanto a su influencia sobre el riesgo, para luego ubicar el
  61. 61. 50 resultado de la sumatoria de las condiciones presentes en el área dentro de rangos que clasifican como “Alto”, “Medio”, “Bajo” el nivel de riesgo. Las opciones se plantean en la Tabla 4.5: Los rangos considerados se presentan en la Tabla 4.6: Tabla 4.6. Rangos de riesgo percibido Clasificación Rango Bajo 0-8 Medio 9-18 Alto 19-34 4.2. Descripción del instrumento La nueva propuesta del Programa Hambre Cero busca tener un mayor entendimiento de la pobreza para poder estudiarla desde una perspectiva que abarque tanto la perspectiva de las necesidades como la perspectiva de las capacidades. Asimismo, busca ampliar el rango de captación de beneficiarios para poder llegar a más sectores de la entidad y así garantizar que los servicios y ayudas que pueda brindar la institución le lleguen a las personas que más lo necesiten. En este sentido, se debe formular un nuevo instrumento que funcione como estudio socio-económico, y en el cual se contemple la información necesaria para poder identificar a los beneficiarios de los diferentes proyectos vinculados al Programa Hambre Cero. El instrumento consiste en una encuesta semiestructurada, que será aplicada por los promotores de las Casas del Pueblo de las diferentes parroquias del estado.
  62. 62. 51 Para la elaboración del nuevo instrumento se plantearon tres funciones que éste debe cumplir: 1. Debe permitir incluyendo el registro aspectos del beneficiario relacionados a la principal, ubicación, la situación conyugal, y demás información de contacto. 2. Debe permitir identificar a los miembros del hogar junto a cierta información personal básica como edad y sexo, sus carencias y demás aspectos relacionados a la dinámica económica. 3. Debe poder reconocer aquellos problemas que fuesen comunes para todo el grupo familiar por igual, relacionados principalmente a la vivienda y servicios. Tomando en consideración lo anterior se decidió estructurar el instrumento en tres secciones principales en las cuales se atienda a cada función por separado. En este sentido se tienen Datos del beneficiario, Cuadro familiar y Vivienda, hogar y servicios. En la sección correspondiente a los Datos del beneficiario, se solicitan los personales del beneficiario principal, es decir, aquel que hace el registro en el programa, sin tener que tratarse necesariamente del jefe del hogar. Específicamente se solicita la siguiente información: • Cédula de identidad. • Nombres y apellidos. • Sexo. • Fecha de nacimiento. • Situación conyugal. • Región; municipio; parroquia; urb., sector o barrio. • Calle o Avenida, y Dirección.
  63. 63. 52 • Ámbito. • Tiempo de residencia. • Teléfono local, teléfono móvil. La información solicitada en esta etapa representa principalmente la plataforma para construir la base de datos. A continuación, la sección correspondiente al Cuadro Familiar está orientada a poder reconocer el conjunto de problemas que presenta cada identificar miembro su del cualidad hogar como como potencial individuo para beneficiario poder de los proyectos destinados a la atención individual. Para ello se toman en cuenta el siguiente grupo de variables. • Rol Familiar • Sexo • Grado de Instrucción. • Ocupación. • Área laboral. • Ingreso. • Enfermedad. • Referencia médica para interconsulta. • Récipe médico para operación. • Discapacidad mental. • Discapacidad física. • Situación de embarazo. • Intención de esterilización. El cuadro familiar deberá ser llenado únicamente con la etiqueta correspondiente a la respuesta seleccionada para cada columna, excepto en aquellas preguntas en las que no se plantean preestablecidas.
  64. 64. 53 En la tercera y última sección del instrumento se atienden las carencias y deficiencias relacionadas a la situación de la vivienda y el hogar, así como a aquellas referentes al acceso a servicios básicos ya que éstas afectan a todo el grupo familiar de la misma manera, además en algunos casos denotan la posibilidad o imposibilidad de llevar a cabo ciertas actividades. En este sentido se consideraron las siguientes variables: • Tipología de vivienda. • Tenencia de la vivienda. • Tenencia del terreno. • Deficiencias presentadas. • Carencia de servicios públicos. • Abastecimiento de agua potable. • Disposición de excretas y desechos sólidos. • Número de hogares por vivienda. • Número de personas por dormitorio. • Riesgo. El instrumento propuesto se presenta en el Apéndice B. 4.3. Bases Teóricas 4.3.1. El Método de Necesidades Básicas Insatisfechas Como se comentó en el marco teórico, dada la importancia que tiene la pobreza como problema social, se han diseñado numerosos mecanismos para abordar su estudio, siendo influenciados estos por los diferentes enfoques sobre la percepción de la pobreza. El PHC, en concordancia la visión social de la GEBM, contempla la pobreza, basándose en los postulados de Sen (1982) y los métodos tradicionales, como una situación de insatisfacción de condiciones de vida consideradas mínimas, relacionadas tanto con
  65. 65. 54 la disponibilidad de bienes y servicios, como con las capacidades para poder adquirirlos. En este sentido, se ha decidido incorporar a la nueva propuesta, un mecanismo de análisis de NBI fundamentado en el planteamiento anterior. Tomando como guía la publicación de Feres y Mancero (2001) se han considerado cuatro pasos generales para seleccionar los indicadores que se emplearán en el análisis y la identificación de la pobreza para el PHC. 1. Definición del grupo de necesidades a considerar en el análisis como mínimas: Para lograr este objetivo, se debe hacer una diferenciación “absolutas” y entre “relativas, aquellas siendo las necesidades primeras aquellas consideradas indispensables para el desenvolvimiento de la vida. A medida que éstas se ven satisfechas, se comienza a atender la satisfacción complementarias, de otras necesidades que aumentan la calidad de vida de las personas. En este sentido, se consideran cuatro categorías en las cuales se pueden ubicar necesidades básicas que concuerden con la visión de pobreza que se maneja en este informe. • “Acceso a una vivienda que asegure un estándar mínimo de habitabilidad para el hogar. • Acceso a servicios básicos que aseguren un nivel sanitario adecuado. • Acceso a educación básica. • Capacidad económica para alcanzar niveles mínimos de consumo” (p. 10). 2. Selección de necesidades: los Dado indicadores que censales tradicionalmente vinculados este a análisis las se lleva a cabo con base en los datos de la encuesta censal, por las ventajas que éstas ofrecen por su desagregación

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