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Condiciones institucionales y capacidad de gobierno (local) para el desarrollo humano

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Condiciones institucionales y capacidad de gobierno (local) para el desarrollo humano

  1. 1. CONDICIONES INSTITUCIONALES Y CAPACIDAD DE GOBIERNO (LOCAL) PARA EL DESARROLLO HUMANO Alex Ricardo Caldera Ortega Universidad de Guanajuato. IntroducciónEn este trabajo se aborda el tema de las condiciones institucionales para el desarrollohumano, pero particularmente se concentra en las instituciones políticas a partir de lascuales actúan los gobiernos, generan incentivos, rutinas o establecen restricciones para unaacción pública en la consecución de objetivos sociales valorados. Se ha resaltado larelevancia del ámbito local, pues en este espacio de interacción social se encuentran lascondiciones idóneas para conseguir un esquema de gobernanza democrática, y así obtenerobjetivos sociales de impacto en el desarrollo humano en poco tiempo y de formasostenible. Al gobierno local se le considera el principal actor estratégico aún en medio de unproceso de gobernanza democrática, ya que es quien tiene las posibilidades deacercamiento, articulación, y coordinación de los demás actores del desarrollo, ya seaprovenientes del ámbito económico o social. El gobierno puede ser capaz de facilitar eldiseño de reglas y condiciones institucionales para la participación, el diálogo, ladeliberación y el consenso entre ellos. En lo particular se resalta y describe el concepto decapacidad institucional del gobierno, entendido como la posibilidad de emprender ypromover en forma eficiente acciones de interés colectivo mediante esquemas decooperación, corresponsabilidad y legalidad. Al llevar al ámbito de México estas reflexiones, se analiza el caso de los gobiernosmunicipales. Desde una perspectiva que repasa sus fortalezas y debilidades institucionalespara hacer frente a los retos del desarrollo dentro de un marco democrático (Cabrero 2004,Cejudo y Zabaleta 2009, Merino 2007), se da cuenta de una agenda de reformas políticas enéste orden de gobierno con la idea de incrementar la capacidad del gobierno local mexicano
  2. 2. para incidir, junto con otros actores estratégicos, en el diseño e implementación de políticasque impacten directamente en el desarrollo humano. Da la idea de gobernanza democrática a la de capacidad institucional delgobiernoA la gobernanza democrática hay que entenderla como “el conjunto de mecanismos,procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan susintereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven susdiferencias” (PNUD, 1997, pág. 9). La gobernanza es un concepto descriptivo que serefiere al proceso directivo de la sociedad pero que en esencia trata de dar cuenta de latransformación reciente de la esfera pública donde el Estado ha perdido centralidad yhegemonía, dando paso a otros actores provenientes de la economía y la sociedad civil. La propia literatura politológica ha generado dos enfoques, el primero que seconcentra en la capacidad del gobierno (posición estadocéntrica), en donde el interés haestado ubicado en los arreglos institucionales para que las estructuras político-administrativas respondan a las demandas sociales y económicas, y la segunda, la cualpuede ser etiquetada como sociocéntrica donde el foco de la investigación ha sido lacoordinación y el autogobierno expresadas como red de políticas o ciertos asociacionismosentre actores extraestatales alrededor de ciertos temas públicos. Lo cierto es que Estado, ypor el ende el gobierno, ya no monopolizan la orquestación de la gobernanza. Sin embargo,el interés sigue siendo el cómo las instituciones políticas pueden mantener el rol directivode la sociedad a pasar de los desafíos internos y externos al Estado (Pierre, 2000).1 En la estrategia metodológica de análisis e intervención en el ámbito local paraimpactar en el desarrollo humano que aquí se propone conviene concentrase en la primeraperspectiva cuando se trata de generar las condiciones institucionales para el desarrollohumano, ya que poner la atención en la capacidad institucional del gobierno en un primertérmino ayuda a ubicar las fortalezas y debilidades del principal actor estratégico del1 Esto es así porque a fin de cuentas las instituciones políticas tienen la función de regular el conflicto propiode toda sociedad en el proceso de toma de decisiones colectivas e inducir la cooperación entre los actores.
  3. 3. territorio. Poner atención en un primer momento en la capacidad institucional del actorgobierno no es dejar de lado la perspectiva de la gobernanza que se refiere a lascapacidades institucionales de una sociedad para generar dirección, coordinarse y movilizarrecursos para conseguir fines sociales en medio de una disputa (en grados diferentes deconflicto) entre poderes en acción, los cuales a su vez también tienen desigualescapacidades de incidencia y diversas ideas acerca de la forma y sustancia de dichosobjetivos. Al sustantivo gobernanza se le incluye el adjetivo “democrático” porquenormativamente se espera que las formas sean más horizontales y colaborativas entre elgobierno y los actores extragubernamentales, los procesos sean más transparentes yaccesibles a los ciudadanos y sus efectos sean de impacto para el desarrollo humano 2. Efectivamente el concepto de capacidad institucional del gobierno es másrestringido que el de gobernanza, ya que el primero hace referencia al patrón del ejerciciogubernamental configurado a partir de ciertos diseños institucionales, prácticas y recursosque le posibilitan o impiden obtener ciertos resultados. Es la atención en los recursos deautoridad, coactivos, administrativos, económicos e informativos (o deliberativos) que elgobierno —en su calidad de actor estratégico— utiliza para realizar los objetivos que se hanconsiderado de valor social. Si bien el concepto de gobernanza se concentra másampliamente en el sentido y capacidad de dirección general de la sociedad, en donde elgobierno es un actor más entre otros en este proceso, es pertinente ubicar el análisis en estainstancia analizando su arquitectura institucional y prácticas de gestión que generanpolíticas públicas que seguramente tendrán efectos sobre el desarrollo humano. Si bien el enfoque de capacidades institucionales adoptado recientemente por elPNUD rebaza la aproximación gubernamental por que se es consciente de que “eldesarrollo local traspasa las barreras políticas administrativas tradicionales”, se haconsiderando prioritario fortalecer las capacidades de los gobiernos nacionales y locales2 Incluso se habla de “nueva gobernanza” cuando el patrón de gobierno adquiere formas eslabonadas máshorizontales, interactivas y asociativas; y se identifica a la “vieja gobernanza” con una forma más jerárquica ycentralizada de ejercer el gobierno de la sociedad (Aguilar, 2006). La gobernanza sin adjetivo no denota por símisma la idea de un gobierno más horizontal, colaborativo o cooperativo, sino que para que sea así deberáconfigurarse precisamente como una gobernanza democrática.
  4. 4. para cumplir con sus objetivos, generando gobernabilidad y avanzando en el proceso dedescentralización (de Alba González & Álvarez, 2010, págs. 62-63). Más allá de los atributos, las facultades o dotación de poderes, la capacidadinstitucional del gobierno se muestra en la acción y los resultados de gobernar, en el cómose usan las capacidades directivas y se transforman las situaciones deseadas en reales. Setrata de visualizar al gobierno como fuerza centrífuga de acciones públicas, que basadas enel impulso de un proyecto democrático-participativo, construyan espacios de confluenciaentre Estado y sociedad que permitan a través de la información, la argumentación, eldebate y la decisión conjunta materializar objetivos de desarrollo humano (Dagnino,Olvera, & Panfichi, 2006). Al tomar en cuenta lo anterior, la gobernanza democrática estará determinada por laarquitectura institucional del gobierno en dos sentidos. Por un lado, la existencia demecanismo que permita a los actores extragubernamentales hacerse llegar información quegenera la administración pública para actuar y participar en la formulación de políticaspúblicas y evaluar sus resultados; y por otro, la posibilidad de la rendición de cuentas, yaque un poder en democracia para que sea legítimo requiere que se controlado para no darlugar a la discrecionalidad. 3 El control es importante, pero a la vez debe haber la suficienteflexibilidad burocrática para asegurar niveles mínimos de gestión que posibiliten laelaboración de políticas acordes con el mandato ciudadano y constitucional (Cejudo &Zabaleta, 2009, pág. 7). Las prácticas de gestión también son relevantes para la capacidad institucional delgobierno, ya que estas son definidas como la “habilidad intrínseca de los gobiernos para[…] desarrollar, dirigir y controlar su capital humano, físico e informático con el fin deapoyar la aplicación de las políticas públicas”. 4 Si bien la dimensión de la arquitecturainstitucional permite tender los puentes entre la ciudadanía o demás interesados3 Siguiendo a un grupo de investigadores mexicanos que se mueven más bien dentro del concepto de “calidaddel gobierno”, el control de la discrecionalidad es un principio normativo central de la caracterización de ungobierno democrático, pues el comportamiento de toda burocracia no puede alejarse o desasociarse (es decir,ser discrecional) de los objetivos que en un momento previo se definieron en la esfera política, donde a travésde cierto proceso político se formuló la decisión, incluso reflejando las preferencias de los ciudadanos ya seaa través de ciertos representantes o la manifestación de una mayoría efectiva (Cejudo & Zabaleta, 2009, pág.6).4 Definición de Patricia Ingraham en (Cejudo & Zabaleta, 2009, pág. 15).
  5. 5. extragubermentales y el propio gobierno en un esquema democrático, la dimensiónpropiamente administrativa y de gestión es la que asegura que los objetivos de gobierno ylas diferentes aspiraciones de la sociedad que se recogen en la agenda pública se conviertanpolíticas, bienes o servicios. Los procesos de gestión esenciales son el financiero, el derecursos humanos, el tecnológico-informático y el de la orientación estratégica del gobierno(Cejudo & Zabaleta, 2009, págs. 15-16). Comparto la idea de Luis F. Aguilar (2006, 68) cuando dice que la eficacia directivade la sociedad no se sigue (en automático) del hecho de haber dotado a “un gobierno de lascapacidades institucionales, fiscales, analíticas y administrativas necesarias”, sino que másbien depende de los esquemas específicos de la acción que practica en la relación con losdiversos sectores de la sociedad —y que pueden tener la forma de mando, supervisión,persuasión, disuasión, negociación, asociación, aplicación de la ley, etcétera— con el fin dehacer suyos y materializar ciertos objetivos. En este sentido, en una democraciaconsolidada, la capacidad de gobierno sería más bien la posibilidad de emprender ypromover en forma eficiente acciones de interés colectivo mediante esquemas decooperación, corresponsabilidad y legalidad… “la eficacia es resultado de esa capacidad”.5En el apartado siguiente se analiza estas posibilidades para el caso de los gobiernosmunicipales mexicanos.Las potencialidades del fomento del desarrollo humano desde los municipios mexicanosLa perspectiva presentada hasta aquí no sólo reconoce que los gobiernos locales hanganado un margen de acción cada vez mayor para promover el desarrollo humano, sino queconsidera que en la localidad se obtendrán resultados en este sentido más rápidamente y demanera sostenible en el tiempo. La diferente capacidad de respuesta gubernamental ademandas sociales específicas, o mejor dicho la desigualdad institucional, puede ser unavariable clave para entender los desequilibrios del desarrollo humano entre regiones olocalidades (PNUD, 2009, pág. 49).5 Esta definición de capacidad es la del Banco Mundial, citada en (Aguilar, 2006, pág. 68), pero adecuadatratando de subrayar la necesidad de esquemas de gobierno más horizontal y asociativo acorde a un arregloinstitucional de gobernanza democrática.
  6. 6. En México por ejemplo, existen 2,440 municipios que por su tamaño poblacional,formas organizativas y realidades históricas, sociales y culturales son muy diferentes entresí. 6 A pesar de esta diversidad, los desafíos son comunes, tales como fallas en elfuncionamiento efectivo de los ayuntamientos como espacios representativos y decontrapeso a los presidentes municipales, financiamiento insuficiente, sistemas dereclutamiento y desempeño de recursos humanos ineficaces, participación ciudadanaacotada y técnicas deficientes en la gestión pública, entre otros de los cuales se abundaenseguida (Merino, 2004). Los gobiernos municipales han adquirido mayor importancia en la promoción deldesarrollo humano debido a los procesos de descentralización y globalización de losúltimos treinta años (Sánchez Bernal, 2010, pág. 181). Por otro lado, el proceso dedemocratización en México, el cual inició precisamente en el orden local a principios de ladécada de los ochenta del siglo pasado, generó en el espacio municipal un lugar desdedonde varios actores políticos, económicos y sociales empezaron a hacer latente ymanifiesto la demanda de quiebre con el sistema político mexicano jerárquico, corporativoy clientelar. La competitividad electoral que efectivamente configuró gobiernosmunicipales provenientes de varias fuerzas político-partidistas, aunado a una demandaciudadana de mayor participación en el proceso de formulación y evaluación de políticaslocales, ha llevado a generar un proceso de cambio institucional incremental con elpropósito de fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para enfrentar los retos deldesarrollo. La reforma municipal en México, que en términos más importantes se llevó a cabo através de los cambios constitucionales del artículo 115 en 1983 y en 1999, ha otorgadocapacidades y responsabilidades crecientes a este orden de gobierno (Merino, 2007, págs.35-38): a) Los gobiernos municipales tienen atribuciones constitucionales exclusivas por cumplir: Los servicios públicos (agua potable; alumbrado público; limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; mercados y6 Existen casi 300 municipios considerados urbanos donde vive la mayaría de la población del país, poco másde 2000 casi o totalmente rurales, de los cuales también hay una diversidad en términos económicas (Merino,2007, pág. 7).
  7. 7. centrales de abasto; panteones; calles, parques y jardines y su equipamiento; seguridad pública, en términos del artículo 21 constitucional —policía preventiva y tránsito—; y otros que la legislatura locales determinen), así como la planeación del desarrollo urbano a largo plazo es función única e intransferible de los gobiernos locales. b) Los gobiernos municipales deben acrecentar sus recursos fiscales y gestionar libremente su hacienda. Se han creado nuevos esquemas de participaciones y transferencias federales (como el Fondo General de Participaciones, el Fondo de Fomento Municipal o el propio ramo 33), y los propios gobiernos municipales han incrementado la entrada de recursos propios a través de las atribuciones otorgadas para regular sus propios impuestos a la propiedad inmobiliaria y los ingresos por la prestación de los servicios públicos, así como para decidir en qué se gastarán. c) Los gobiernos municipales tienen la capacidad de organizar y reglamentar su propia administración pública. A partir de 1999 los municipios dejaron de depender totalmente para su reglamentación del Poder Legislativo de los estados y adquirieron la responsabilidad de reglamentar su organización interna, y se les reconoció la posibilidad de “ensanchar el otorgamiento de garantías sobre derechos fundamentales y mejores posibilidades de convivencia civil, relacionados con su propio ámbito de competencias” (Merino, 2007, pág. 37).7 d) Al gobierno municipal se le ha insertado en el andamiaje institucional de la política social nacional, como pieza clave y activa. Los más importantes programas federales de impacto social se implementan a través de los gobiernos municipales, institucionalizado en la reglamentación específica, así como en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Los municipios en esta materia no son sólo instrumentadores de la política federal de desarrollo social, sino que juegan un papel importante en su orientación. e) En este mismo sentido los gobiernos municipales colaboran en un esquema de relaciones intergubernamentales dinámico y colaborativo. Esta coordinación se7 La propia Suprema Corte de Justicia de la Nación en 2005 ratificó esta atribución, reconociendo queefectivamente existe un ámbito jurídico de autonomía municipal para emitir reglamentación referida a laorganización interna (Merino, 2007, pág. 28).
  8. 8. da tanto de manera vertical con el gobierno federal y gobiernos estatales, como de manera horizontal entre varios municipios que colaboran a partir de figuras jurídicas nuevas, como es el caso de la zonas metropolitanas, o simplemente formas estratégicas, como es el caso de varias asociaciones de gobiernos municipales para abordar asuntos comunes o generar acciones de alcance regional. Sin duda todas estas nuevas capacidades jurídicas e institucionales son importantespara enfrentar los retos del desarrollo local en México, pero aún los gobiernos municipalestienen varios problemas para hacerlo de manera efectiva, con participación de más actores—sobre todo extragubernamentales—, con resultados de impacto no sólo en términos decalidad de vida, sino de bienestar social través de esquemas de cooperación,corresponsabilidad y legalidad propios de un esquema de gobernanza democrática. La diversidad municipal en el país nos dice que en este orden de gobierno existentanto los sistemas de rendición de cuentas más avanzados y confiables del país, pero almismo tiempo se encuentran los casos de menor transparencia e incapacidad administrativa(Cabrero, 2004, pág. 763). Falta de reglamentación interna, ausencia de organización mínima de funciones yprocedimientos, así como inexistencia de mecanismos de evaluación de la gestión públicason situaciones comunes en los gobiernos municipales de México. La mejora de lasestructuras y sistemas administrativos de la organización interna que incluye laformalización de sus procesos, la racionalización de los métodos de trabajo y el monitoreoconstante del trabajo de los funcionarios es un piso mínimo para incrementar la capacidadinstitucional para el desarrollo local desde la perspectiva de lo que le toca al gobierno. En términos de reglamentación municipal no sólo es importante lo anterior, sino losmecanismos de rendición de cuentas tanto internos como externos (Cejudo & Ríos, 2009).De los mecanismos externos el principal es el que se da a partir de la relación entre elcuerpo colegiado del ayuntamiento frente a la sociedad. Las reglas que determinan el funcionamiento e integración de los ayuntamientoslocales corresponden a una época cuando se tenía un régimen político de partidohegemónico, y el esquema de representación proporcional trataba de abrir espacio a la
  9. 9. pluralidad. Pero hoy al ser una realidad la competitividad y la cohabitación política se hacenecesario fortalecer el contrapeso de los regidores hacía el presidente municipal y sugabinete de forma responsable, así como fortalecer la relación de representación de estecuerpo de gobierno colegiado hacía con los ciudadanos. Lamentablemente hoy “elpredominio administrativo de los presidentes municipales y el control político que intentanejercer los ayuntamientos divididos por los intereses partidarios —que no siemprecorresponden con los problemas locales, sino que rebasan la esfera de los municipios— sehan convertido en un problema tangible” (Merino, 2004, pág. 9). Al respecto se requiere adecuar las reglas electorales que permitan unarepresentación más clara entre ciudadanos y representantes, lo mismo obliga a aclarar yafinar las reglas del funcionamiento de los ayuntamientos para repartir responsabilidadesentre los representantes, y aumente los costos a la actuación oportunista o autoritaria. Conreglas nítidas se fortalece la rendición de cuentas hacia los ciudadanos, se puede evitar quese tome como rehén al propio gobierno municipal para beneficiar intereses partidistas oparticulares. La relación del gobierno municipal, y aquí habría que incluir a todas susdependencias, frente a la sociedad se fortalece con un entramado institucional que posibiliteun eficaz acceso a la información producida por el gobierno, y a una política detransparencia no sólo reactiva, sino activa de forma permanente. La rendición de cuentasentendida como “la capacidad de asegurar que los funcionarios respondan a sus acciones”,conlleva la idea precisamente que éstos actores tienen la „responsabilidad‟ de contestar entodo momento a quien se lo solicite, de informar y explicar las razones en torno a susdecisiones y justificar el ejercicio mismo del poder (Schedler, 2005, pág. 15). La sociedad en su conjunto, convertida en actor colectivo y reconociendo suheterogeneidad, debe asegurársele el acceso no sólo a exigir cuentas a los funcionarios yburocracias municipales, sino a influir abierta y directamente sobre el proceso deformulación y evaluación de políticas públicas. Aunque los municipios en México en losúltimos años han constituido espacios de participación ciudadana diversos en susestructuras, en la mayoría de las ocasiones y en el mejor de los casos han resultado seresfuerzos muy limitados por el alcance que tienen estas figuras organizativas en términos
  10. 10. de representatividad social e incidencia efectiva en la toma de decisiones, y en el peor delos casos han resultado ser sólo espacios legitimadores con una representación ad hoc ocómoda a los intereses particulares de los funcionarios en turno. En torno a los mecanismos de rendición de cuentas interna en los gobiernosmunicipales se tienen instrumentos concentrados sólo en el ejercicio del gasto público(Cejudo & Ríos, 2009, pág. 5). Esto está delimitado por el propio marco legal —y que eneste sentido efectivamente hay pocos casos excepcionales— ya que este establece sólocontroles contables y actividades de auditoría financiera hacía las oficinas administrativaspor parte de entes institucionales dependientes de los presidentes municipales, llamadoscontralorías, sin muncha autonomía o con capacidad limitada para establecer sanciones. Elpropio marco legal establece una obligación de información a las instancias de los gobiernomunicipal hacía con los poderes estatales (i.e. secretarías de finanzas y/o entidades defiscalización superior) que sólo se limita a la información financiera, dejando de lado laevaluación de impacto de otro tipo, como por ejemplo los beneficios sociales de laspolíticas, programas o proyectos. Por el lado de la gestión de los gobiernos municipales el primer asunto que resaltaes el tema fiscal y financiero. Los gobiernos locales se afrentan a esto en medio de unasituación paradójica lo cual generalmente contribuye a no asumir responsabilidadespolíticas, pues por un lado al cobrar impuestos se genera antipatías públicas, y por otro, elgastar genera disputa de intereses entre posibles beneficiarios tanto del lado de la poblacióncomo los propios actores políticos (Merino, 2007, pág. 51). Las reformas institucionales enesta materia deben contribuir a la mejora de varios desempeños, entre ellos:  Imprimir mayor transparencia a la actuación y mayor responsabilidad individual a los miembros tanto del ayuntamiento, como de los funcionarios a cargo del ejercicio de los recursos;  Generar incentivos para que los gobiernos municipales incrementen su recaudación (ingresos propios), aún y con el aumento de las transferencias federales y estatales;  Lo mismo se deben crear las reglas para que el buen desempeño gubernamental (como por ejemplo el impacto en el desarrollo humano y un manejo de finanzas sanas) se convierta en factor de mayor financiamiento externo.
  11. 11. El problema actualmente como lo explica Mauricio Merino (2007, 52-53), es quetanto el Fondo General Participable —tal y como lo establece actualmente la Ley deCoordinación Fiscal—como las reglas de operación del ramo 33, premian situacionescontrarias al buen desempeño gubernamental o son calculados a partir de situaciones fueradel alcance actual de los gobiernos municipales. 8 Un ejemplo de esto que resalta Mauricio Merino (2007, 53-54) es el del Fondo deAportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM), el cual forma parte delmismo ramo 33 del presupuesto proveniente del gobierno federal. Los recursos sonutilizados por los gobiernos municipales para el financiamiento de obras y acciones socialesbásicas que impactan directamente a la población con mayores rezagos sociales. Losresultados han sido my benéficos para la lucha contra la pobreza extrema en el ordenmunicipal y han contribuido a la constricción de infraestructura urbana, pero presentan porlo menos dos problemas: primero, también tienen el efecto de no incentivar la generaciónde recursos propios por parte de los municipios, a través de mayor recaudación e inclusobúsqueda de fórmulas alternativas de cofinanciamiento o asociaciones público-privadas;segundo, se premia a los municipios con mayor índices de pobreza, lo que contrariamenteincentiva a los municipios a presentar mayores índices de rezago social entre su habitantes,y por otro lado puede llevar a los municipios con éxito en sus programas o políticas decombate a la pobreza a dejar de recibir éste tipo de recursos para su población. En términos de reclutamiento de la élite gubernamental municipal y laprofesionalización de los funcionarios públicos existen evidentes debilidadesinstitucionales. No hay un servicio civil en el orden municipal que permita seleccionar almejor personal posible en términos del perfil o del expertise necesario para el puesto, nimuchos menos un programa de capacitación permanente o un sistema de evaluación deldesempeño constante que permita promover la movilidad organizacional ascendentementea través del mérito. Igualmente la gestión trianual de los gobiernos municipales, sobre todo8 Como por ejemplo, las reglas aplicables al primer fondo establecen que los municipios sólo reciben por lomenos el 20% de esa bolsa, conforma a la siguiente fórmula que se distribuye primero a cada entidadfederativa: 45.17% en proporción directa a la población, otro 45.17% sobre la basa de una fórmula que premiala facturación y el monto de los salarios pagados en cada entidad, y 9.66% en proporción inversa a lasparticipaciones recibidas por habitante en cada entidad. Mientras que el ramo 33 depende del número deescuelas, maestros, hospitales, médicos, enfermeras o policías que tenga cada municipio (Merino, 2007, pág.53).
  12. 12. cuando la mayoría de sus integrantes es removido después del término, va en detraimientode la eficiencia y la eficacia a largo plazo (Merino, 2007, pág. 56). Cada tres años losgobiernos municipales se reinventan y parten prácticamente de cero.9 La precariedad de los sistemas de planeación es otra de las debilidadesinstitucionales de los gobiernos municipales en México (Cabrero, 2005a, pág. 147). A pasarde que desde la primera mitad de la década de los años ochenta se instauró el SistemaNacional de Planeación Democrática (institucionalizado en los artículos 25 y 26constitucionales). Éste sistema creo todo un andamiaje institucional que incluía losllamados Comités de Planeación para el Desarrollo en los estados (Coplades) y en el ordenmunicipal los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal (Coplademun). Sesupone que los sistemas municipales de planeación tienen en el Coplademun el espacio deconcurrencia y participación de los tres órdenes de gobierno y de los sectores social yprivado; desde donde se lleva a cabo un proceso integral de planeación que va desde laformulación e instrumentación, pasando por el control y hasta la evaluación. Losmunicipios urbanos más destacados en esta área han creado la figura de los llamadosinstitutos de planeación municipal, dentro de los cuales se procura una planeación basadaen estudios sistemáticos e incluso en la mayoría de los casos se les ha otorgado la suficienteautonomía para actuar al margen de los intereses coyunturales de la administración enturno, pero en algunas ocasiones la tentación por parte de los presidentes municipales paraincidir en el proceso no ha estado exenta. A pesar de este andamiaje, es claro que los municipios tienen una dinámica deactuación casi improvisada, alejada de toda previsión o visión a largo alcance. Los planesde desarrollo municipal se elaboran por pedido a consultores (la mayoría no profesionales ysin verdadera experiencia), simulado las tareas de diagnóstico y consulta ciudadana, éstaúltima sólo con el objetivo de la validación, lo que hace que estos instrumentos sólo sirvanpara cumplir el mandato legal. El seguimiento de las metas es casi nulo, y cuando hay ciertacoherencia en su integración, es sólo el presidente municipal quien centraliza las fases deejecución y seguimiento del plan.9 En los municipios de Coahuila el periodo municipal se ha incrementado a cuatro años desde 2006.
  13. 13. El papel de los gobiernos municipales en términos de la implantación de unaestrategia integral de desarrollo local y regional es apenas incipiente (Ibíd., 148). Losgobiernos locales tienen limitaciones institucionales en la promoción del desarrollo local,tanto por acaparamiento de estas estrategias en manos del gobierno federal y los gobiernosde los estados en los últimos años, como por una limitación de alcance formulada en lalegislación.10 Son pocos los municipios que actualmente han asumido una actitudemprendedora y promueven “un motor endógeno para el desarrollo” (Ibíd., 149). Tambiénhay una tradición poco fomentada para que los diversos municipales se asocien en aras depromover el desarrollo regional, principalmente incentivada por una percepción erróneaalrededor de que dicha asociación sería con la administración en turno solamente —personalizando el ejercicio del poder en el presidente municipal o en su equipo de trabajo—y no en la institución municipal. Efectivamente la capacidad de los gobiernos municipales se limita a reglamentar yactuar en términos de las atribuciones que el 115 constitucional ha designado, pero puedegenerar un campo de acción legal que ensanche derechos no prohibidos por la Constituciónu otras leyes secundarias (Merino, 2007, pág. 60). También puede incentivar estrategiaspara que, conjuntamente con otros actores económicos y sociales, contribuyan alcrecimiento económico local. Se trata también de utilizar su capacidad reglamentaria, y suliderazgo político, que está a su alcance para garantizar el desarrollo humano de loshabitantes. ConclusiónEl concepto de gobernanza, tan en boga en los círculos académicos de hoy en día, resultaútil en la medida que registra el cambio que recientemente se ha verificado en todo elmundo, donde el Estado y sus instituciones (entre ellas el propio gobierno) ha perdidocentralidad en espacio público. Sin embargo, al revisar las condiciones institucionales10 Mauricio Merino ha planteado en uno de sus trabajos recientes la hipótesis de que las decisiones políticasque se han implementado en México bajo los rubros de federalismo y municipalismo han sido diferentes y, enocasiones contradictorias (Merino, 2010). Después de la caída del PRI en el 2000 que desarticuló el arreglo deautoridad de concentración del poder en la Presidencia de la República, los beneficiados han sido losgobernadores de los estados, convirtiéndose en verdaderos virreyes, a costa del fortalecimiento municipal.
  14. 14. necesarias para conseguir resultados favorables al desarrollo humano, se identifica algobierno como el principal actor estratégico. Pero para que esto así sea, el gobierno localdebe fortalecer su propia capacidad para liderar y coordinar horizontalmente todos losesfuerzos de los demás actores, es decir, se requiere la construcción de condicionesinstitucionales para una gobernanza democrática. El liderazgo del gobierno en un escenariocomo el actual, sólo se logra a partir de una nueva legitimidad fundada en la inclusión, lalegalidad y la búsqueda de objetivos sociales valorados. Generar acción pública se logra con el establecimiento de reglas, mecanismos yespacios para la negociación y el acuerdo, donde el gobierno local debe mostrar sucapacidad de “nodalidad” en la producción de bienes y servicios (Cabrero, 2005a, pág. 44).Esto va de la mano con que el gobierno diseñe en su interior una arquitectura institucionalque permita participación, transparencia y rendición de cuentas efectivas que construyanconfianza e inviten al acercamiento abierto por parte de todos los actores sociales. Asímismo, el gobierno debe procurar prácticas de gestión que den coherencia y asertividad a laacción gubernamental al permitir articular procesos mediante los cuales los insumos, losobjetivos y el propio marco institucional contribuya a generar políticas públicas queimpacten en el desarrollo (Cejudo & Zabaleta, 2009, pág. 15). La intervención territorial se privilegia en las estrategias que buscan incidir en eldesarrollo humano, porque es esta esfera de interacción social donde se puede aprovechar elautoconocimiento y los buenos diagnósticos por parte de los propios actores locales sobrelos problemas estructurales y los retos del desarrollo, principalmente aquellos que impidenla justicia, la equidad y el bienestar social (PNUD, 2006, pág. 6). En México y toda Latinoamérica se reconocen grandes oportunidades para unareforma institucional en este sentido, pero también se identifican algunos obstáculos: losintereses de actores que se benefician con los actuales arreglos institucionales, la falta deuna cultura de la legalidad y una incipiente participación social. México debe buscar su consolidación democrática a través del fortalecimiento de lascapacidades institucionales de los municipios. La visión ha sido aún muy normativa ya quelas reformas al artículo 115 de la Constitución Política de este país (en 1983 y 1999) hanotorgado importantes atribuciones sobre materias y servicios públicos que impactan
  15. 15. directamente en el desarrollo de las personas, pero que en términos reales todavía hace faltamaterializar a través de una distribución y fortalecimiento de capacidades financieras einstitucionales suficiente para hacer frente a estos retos. El gobierno local desde su posición de actor estratégico, tiene el potencial degenerar sinergias positivas y coordinar los esfuerzos de otros actores políticos, sociales yeconómicos, pero no debe desconocer el conflicto, la heterogeneidad de los propios actoresy la diversidad de los valores y creencias en torno a cómo conseguir el desarrollo. La nuevainstitucionalidad democrática debe permitir dirimir esas diferencias y catalizar losesfuerzos.BibliografíaAguilar, L. F. (2006). Gobernanza y Grestión Pública. México: Fondo de Cultura Económica.Alburquerque, F. (2004). "Desarrollo económico local y descentralización en América Latina". Revista de la CEPAL, número 82 , 157-171.Cabrero, E. (2004). "Capacidades institucionales en gobiernos subnacionales de México. ¿Un obstáculo para la decentralización fiscal?". Gestión y Política Pública, vol. XIII, núm. 3, segundo semestre , 753- 784.Cabrero, E. (2005b). Acción municipal y desarrollo local. ¿Cuáles son las claves del éxito? México: PNUD México.Cabrero, E. (2005a). Acción pública y desarrollo local. México: Fondo de Cultura Económica.Caldera, A. (2008). Gobernanza y proyectos políticos: una revisión crítica desde la teoría normativa de la democracia. Cuadernillos de TRabajo, nueva época no. 2 .Camou, A. (1999). La gobernabilidad. En L. y. Baca Olamendi, Léxico de la política. México: Fondo de Cultura Económica y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.Cejudo, G., & Ríos, A. (2009). La rendición de cuentas del gobierno municipal en México. México: Centro de Investigación y Docencia Económicas.Cejudo, G., & Zabaleta, D. (2009). La calidad del gobierno: una definición basada en atributos del ejercicio del poder. México: Centro de Investigación y Docencias Económicas.Costafreda, A. (2004). "Del determinismo institucional a la agencia política. Escenarios para el cambio en América Latina". Documentos de Trabajo del Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, no. 2 .Dagnino, E., Olvera, A. J., & Panfichi, A. (2006). La disputa por la construcción democrática en América Latina. México: Fondo de Cultura Económica.de Alba González, A. C., & Álvarez, D. G. (2010). "Capacidades: las piezas del rompecabezas del desarrollo". En D. G. Álvarez, Capacidades institucionales para el desarrollo humano. Coneptos, índices y políticas públicas (págs. 51-81). México: Miguel Ángel Porrúa y Camara de Diputados.Gil Villegas, F. (2000). "Decentralización y democracia: una perspectiva teórica". En J. L. Méndez, Lecturas básicas de administración y políticas públicas (págs. 337-373). México: El Colegio de México.
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