El documento analiza una nueva reforma tributaria propuesta por el gobierno ecuatoriano, la tercera en dos años y medio de gobierno. La reforma incrementaría impuestos como el Impuesto a la Salida de Divisas y gravaría los dividendos de las empresas. También establecería un impuesto mínimo para las empresas y cambiaría el cálculo del Impuesto a los Consumos Especiales. El objetivo declarado es mejorar la recaudación tributaria para financiar el creciente gasto público, pero los cambios podrían afectar negativamente a

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1.202
1.412
1.613
1.669
3.141
3.507
ene-jun
08
ene-jun
09
908
1.223
1.497
1.757
2.369
1.473
1.692
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1.911
2.194
2.626
3.005
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2.346
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1000
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Renta IVA ICE TOTAL
,
Fuente: SRI Elaboración: DT–CIP
Sebastián Borja Silva
Presidente Ejecutivo
Jorge Cevallos Clavijo
Vicepresidente Ejecutivo
DIRECCIÓN TÉCNICA
Richard Martínez Alvarado
Director Técnico
Carla Muirragui Palacios
Técnica en Macroeconomía y Finanzas
Daniel Legarda Touma
Técnico en Comercio Exterior
Resumen Ejecutivo:
La tercera reforma tributaria del actual Gobierno
Un nuevo proyecto de cambios en la normativa tributaria ingresa al debate
nacional. La reforma –anunciada semanas atrás por el propio Presidente de la
República- será la tercera en dos años y medio de gobierno; y contiene al
menos cuatro aspectos que podrían impactar en el sector productivo.
El primero: establecer un impuesto mínimo que, según los anuncios oficiales, se
fijará en función del anticipo presuntivo del Impuesto a la Renta (IR); lo que
significará una reducción de la rentabilidad para aquellas empresas cuyo
anticipo sea menor al impuesto causado. El segundo tema es que un porcentaje
de los dividendos distribuidos para sociedades y empresas pase a formar parte
de la base imponible del IR y de la renta global de las personas naturales,
generando un efecto de impuesto cascada. Un tercer planteamiento apunta a
duplicar el Impuesto a la Salida de Divisas a 2%, afectando importaciones de
insumos, materias primas y bienes de capital. El cuarto tema es cambiar el
Impuesto a los Consumos Especiales (ICE) de ad-valorem a específico en el
caso de cigarrillos y bebidas gaseosas, y a un impuesto mixto para las bebidas
alcohólicas. En los impuestos específicos se plantea que estos se incrementarán
cada año en base al nivel de inflación, un círculo de constantes incrementos.
Una nueva reforma tributaria está
en marcha.
El actual Gobierno plantea reformar,
por tercera ocasión en dos años y
medios que lleva en el poder, la
normativa tributaria con el borrador
de Ley Reformatoria a la Ley Orgánica
de Régimen Tributario Interno, Ley
Reformatoria para la Equidad
Tributaria del Ecuador y Ley de
Reforma Tributaria 2001-41.
Incrementar el Impuesto a la Salida de
Divisas (ISD), grabar con impuestos a
los dividendos de los accionistas de las
empresas por concepto de utilidades,
establecer un impuesto mínimo al uso
de los servicios públicos por parte de
las empresas y cambiar el Impuesto a
los Consumos Especiales (ICE) que
pagan cigarrillos, bebidas
alcohólicas y gaseosas; son algunas
de las propuestas del proyecto
reformatorio a la Ley.
Para que el proyecto reformatorio
entre en vigencia, el Poder
Ejecutivo debe enviar el Borrador
de Ley a la Asamblea Nacional para
que sea analizado y posteriormente
aprobado, o rechazado total o
parcialmente. El objetivo de esta
Ley, según las autoridades del
Servicio de Rentas Internas (SRI)
es mejorar los niveles de equidad,
combatir la evasión tributaria,
atenuar externalidades negativas a
la salud pública, enfrentar el déficit
de la balanza de pagos e incentivar
la producción y el empleo.
Número 43 / Julio 2009
Editorial:
La reducción de ingresos del Estado,
especialmente por la disminución de
recursos provenientes del petróleo,
encamina a las autoridades a una nueva
reforma tributaria. Aunque el discurso oficial
la justifica con frases como “mejorar los
niveles de equidad” o “combatir la evasión
tributaria”, todo apunta a que esta propuesta
surge de la necesidad de sostener un ritmo
de gasto público, que en el último año se ha
incrementado en un 71%.
Dos casos muestran claramente la urgencia
de más recursos. En el primer trimestre del
año, los ingresos petroleros presentaron una
reducción de 60% con respecto a igual
período del año anterior. Asimismo, en el
último trimestre de 2008 y primero de 2009,
el Sector Público No Financiero (gobierno
central, entidades descentralizadas, IESS)
tuvo un déficit de $2.298 MM y $1.185 MM,
respectivamente.
De esa forma, la nueva propuesta tiene un
claro enfoque fiscalista que se explica por el
vertiginoso incremento del gasto público y el
consecuente déficit que deberá enfrentar el
Gobierno Central en este año y el próximo.
Las reformas mejorarán los ingresos de la
caja fiscal en detrimento de la liquidez y la
rentabilidad de las empresas, y podrían
generar incrementos de precios que afectan
al consumidor final, efectos contrarios a los
objetivos planteados en la misma.
Por citar un ejemplo, la aplicación de un
impuesto mínimo, que hoy en día constituye
crédito tributario a favor del contribuyente,
desvirtúa el concepto del impuesto a la renta
al gravar las operaciones de la empresa y no
a sus ganancias. Justificar la
implementación de este impuesto, debido al
uso de servicios e infraestructura públicos,
no tiene sustento.
Planteamientos como este desincentivan la
inversión privada, lo que a su vez influye de
forma negativa sobre los niveles de
producción. Los esfuerzos de la
Administración Pública, deben enfocarse
hacia un control de la evasión y mayor
formalización para incrementar la base de
contribuyentes, sin afectar al desarrollo de la
economía.
Recaudación Tributaria – US $ MM

2. Reforma tributaria
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BOLETIN ECONÓMICO
Julio 2009
1
El IVA es el impuesto con mayor nivel de
recaudación…
Los tres impuestos más importantes debido al monto de
recaudación son Impuesto al Valor Agregado con el 47,6%
del total recaudado entre ene-jun de 2009, Impuesto a la
Renta -IR- (40,3%), ICE (6,1%) e ISD (2,7%). Entre estos
impuestos concentran el 96,5% del total recaudado, el
3,75% restante corresponde a impuesto a los vehículos,
intereses por mora tributaria, multas fiscales, Régimen
Impositivo Ecuatoriano, entre otros.
Entre 2000 y 2008, la recaudación tributaria se ha
incrementado en un 18,3% promedio anual, ubicándose en
el último año en $6.195 MM. Entre enero y junio de 2009,
las recaudaciones totales ascendieron a $3.507 MM, un
incremento de 11,7% con respecto al mismo período del año
anterior. En el primer trimestre del año, se puede evaluar el
impacto de la última reforma en la recaudación. Tal es así,
que el impuesto a la renta crece a una tasa de 17,4%,
motivado por un incremento del anticipo del IR en 219%.
El ISD se expande en 577%, en tanto que el ICE se contrae
en 4,2%, debido a una reducción de la recaudación por
bienes importados, en parte por el efecto de la salvaguardia
de balanza de pagos.
En los últimos 3 años, la participación de la recaudación
tributaria en los ingresos totales del Sector Público no
Financiero (SPNF) se reduce debido a un incremento en los
ingresos petroleros y no a una disminución del monto de
recaudaciones. En 2008, estos ingresos fueron equivalentes
al 30% de los recursos con los que contó el Gobierno, para
efectuar sus gastos.
Recaudación tributaria frente al PIB y a los ingresos
40,2%
47,3%
42,6% 42,1%
39,9%
43,0%
40,2%
38,2%
30,1%
10%
11% 11%
10% 10%
11%
11%
11%
12%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Recaudaciones / Ingresos SPNF Recaudaciones / PIB
Fuente: SRI, BCE
Elaboración: Dirección Técnica-CIP
En este Gobierno, se ha registrado un notable incremento
en el gasto público (71% en el último año). Una parte de
este aumento estuvo financiada por los recursos
provenientes del petróleo. El mismo que en los últimos
meses se ha reducido. En el primer trimestre del año, los
ingresos petroleros presentaron una reducción de 60% con
respecto a igual período del año anterior. En el último
trimestre de 2008 y primero de 2009, el déficit del SPNF
fue de $2.298 MM y $1.185 MM, respectivamente. Es por
esto que el Gobierno necesita otras fuentes financiamiento,
las mismas que podrían reflejarse en la Reforma Tributaria.
Los sectores comercial, agrícola e industrial, han sido
los más afectados por el anticipo presuntivo...
A diferencia del IVA e ICE que son gravámenes que se
transfieren directamente al consumidor en el precio de
venta al público (P.V.P.), el Impuesto a la Renta es un
impuesto directo.1 En la reforma propuesta, los cambios
más importantes que se introducen son, por un lado, fijar el
anticipo del IR en función del cálculo del impuesto
presuntivo. Por otro, gravar al 15% de los dividendos
distribuidos a sociedades establecidas en el Ecuador con el
25% del IR y el 18% de los dividendos distribuidos a
personas naturales con un 5%, lo que generaría un
impuesto cascada, ya que por estos recursos ya se habría
cancelado IR anteriormente.
En la Reforma Tributaria de 2007, se estableció que el
anticipo del IR será el mayor valor entre el equivalente al
50% del IR causado en el ejercicio anterior menos las
retenciones en la fuente, y la suma del 0,4% del activo total
sin cuentas por cobrar de empresas no relacionadas, 0,2%
del patrimonio total, 0,4% de los ingresos y 0,2% de los
costos menos las retenciones en la fuente. En la propuesta
actual, se deja el cálculo del impuesto presuntivo como el
único válido.
Con la aplicación de la fórmula para el anticipo de IR se
redujo el flujo de caja de las empresas. De acuerdo a las
estimaciones realizadas por la CIP, tomando en cuenta los
datos de 2007, con la anterior fórmula (50% del IR del año
fiscal anterior), las empresas habrían tenido que cancelar
por anticipo del IR en 2008 $344 MM. Sin embargo, bajo
la nueva fórmula de cálculo, dicho pago por anticipo habría
ascendido a $500 MM, es decir $156 MM (equivalentes al
45,5% adicional). De acuerdo a la cifras del SRI, las
recaudaciones por concepto de anticipo del IR aumentaron
de $226 MM en 2007 a $352 MM en 2008, es decir $126
MM.
Cálculo del Anticipo del IR
CUENTA Monto Anticipo IR
Activo sin Cuentas por Cobrar* 36.169 145
Patrimonio 15.858 32
Ingresos 53.335 213
Costos 55.506 111
500,7
688,4
344,2
156,5
45,5%
* Se excluyen CxC de empresas no relacionadas
*** Últimos datos disponibles
** No se incluyen las retenciones en la fuente, lo cual no afecta
a la diferencia entre los dos métodos de cálculo
CIFRAS AL AÑO 2007 ***
Anticipo presuntivo de IR 2008**
IR causado 2007
Anticipo 2008 (50% IR) **
Diferencia -MM-
Diferencia -%-
ACTIVIDAD ECÓNOMICA SIN PETRÓLEO
Fuente: Superintendencia de Compañías
Elaboración: Dirección Técnica-CIP
En los datos presentados por la Superintendencia de
Compañías, se presentan 15 actividades económicas, sin
contar el sector petrolero. Al realizar el mismo ejercicio de
cálculo del Anticipo de IR por sector, se evidencia que siete
de los 15 sectores concentran el 90% del incremento del
pago bajo el método presuntivo. En la tabla, se presenta la
pérdida de liquidez de estos sectores, siendo los más
perjudicados ‘comercio al por mayor y menor’ ($81,9 MM),
dssdssssd 2
1 Los impuestos directos son aquellos que se gravan directamente sobre la renta de
las personas o empresas, como el IR. Los impuestos indirectos, por su parte, se
refiere a aquellos tributos que se gravan a los bienes y servicios (IVA e ICE, por
ejemplo).

3. Reforma tributaria
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BOLETIN ECONÓMICO
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3
3
3
‘agricultura, ganadería, caza y silvicultura’ ($14,9 MM) e
‘industria manufacturera’ ($13,7 MM).
Cálculo del Anticipo del IR para el año 2008
Por rama de actividad económica
Sector
Anticipo
presuntivo
Anticipo
IR 50%
Diferencia
($)
Diferencia
(%)
Total Economía sin petróleo 500,74 344,21 156,53 45%
Comercio al por mayor y menor 177,38 95,44 81,94 86%
Agricultura,Ganadería,Caza y Silvic. 20,80 5,89 14,91 253%
Industrias Manufactureras 122,88 109,17 13,70 13%
Actividades inmobiliarias,
empresariales y de alquiler 48,31 35,69 12,62 35%
Construcción 16,39 9,41 6,98 74%
Intermediación Financiera 8,78 3,03 5,75 190%
Pesca 7,19 1,88 5,31 283%
Fuente: Superintendencia de Compañías
Elaboración: Dirección Técnica-CIP
…y un Anticipo de IR superior al impuesto causado,
generará una nueva tasa impositiva.
Actualmente, si el anticipo de IR pagado es superior al
Impuesto a la Renta causado, la diferencia existente
corresponde a un crédito tributario a favor del
contribuyente. Es decir, que si en un año fiscal el anticipo
de IR fue superior al impuesto causado ese año, la diferencia
sirve para efectuar el pago de IR de los siguientes cinco
años, en caso de no utilizar en este período, la nota de
crédito no tendrá validez.
Con la propuesta actual, si el Anticipo es mayor al impuesto
causado, dicha diferencia corresponderá al impuesto
mínimo. Según declaraciones del Economista Carlos Marx
Carrasco, Director General del SRI, en caso que el
contribuyente haya registrado pérdidas puede solicitar cada
3 años la devolución de la diferencia, para lo que se necesita
de la revisión y autorización del SRI. Para el funcionario,
esto se debe a que hay empresas que por más de 3 años no
cancelan IR. Sin embargo, el deber del SRI, como entidad
reguladora, es auditar y controlar el pago de impuestos,
principalmente de las empresas que registran pérdidas
continuas.
Según estimaciones de la CIP, la aplicación de éste
impuesto mínimo ocasionaría una reducción en la
rentabilidad sobre el patrimonio (ROE)2 de 4,4% a 2,3% en
el grupo de empresas nacionales, cuyo anticipo de IR fue
superior al impuesto causado en 2007. Del total de
empresas que registran pago de IR en 2007, 4.976 empresas
en toda la economía registraron un IR causado menor al
anticipo de IR presuntivo que habrían tenido que adelantar.
De aplicarse el concepto del impuesto mínimo, estas
empresas habrían tenido que cancelar $109 MM
adicionales, lo que en la práctica implica un IR de 60% y
una carga de 66% sobre las utilidades.
De generarse esta reforma, se estaría creando un nuevo
impuesto, y se desnaturaliza el concepto del anticipo de
impuesto a la renta ya que se grava a las operaciones y no al
resultado. Arthur Laffer, en la década del ochenta, mediante
estudios empíricos encontró que la recaudación tributaria
aumenta a medida que se dan incrementos en la tasa
impositiva, pero sólo hasta cierto punto. A partir de un
nivel, incrementos en la tasa tributaria producirían
desincentivos para generar ingresos y por tanto se tendrá
una menor recaudación tributaria. Aplicar el cálculo del
Anticipo del IR directamente a los ingresos y al patrimonio
de las empresas, y establecer un Impuesto Mínimo sobre el
monto recaudado, generarían un desincentivo en el sector
productivo para incrementar sus ingresos y la inversión,
afectando al desarrollo de la economía.
Ecuador tiene mayor tasa impositiva que sus vecinos.
El pago de IR en el Ecuador es de 25%. Sin embargo, el
pago por distribución de utilidades a los trabajadores
corresponde a un desembolso que también influye sobre la
rentabilidad de las empresas, por lo que se lo considera
para el ejercicio como parte de los impuestos directos que
tienen que cancelar las empresas.
Tasa impositiva Colombia, Ecuador y Perú
Impuestos Ecuador Colombi
Impuesto a la Renta 25% 33%
Participación trabajadores 15% -
Concepto Ecuador Colombi
Utilidades (dólares) 100,00 100,00
Participación trabajadores 15,00 0,00 8,00 10,00
Impuesto a la Renta ($) 21,25 33,00 27,60 27,00
Tasa impositiva (%) 36,25% 33,00% 35,60% 37,00%
Perú
30%
Pesca, Industria, Telecomunicación 10%;
Minería, Comercio y restaurantes 8%; Otras
Perú
EJEMPLO (UTILIDAD NETA $100)
100,00
Fuente: SRI, SUNAT, DIAN
Elaboración: Dirección Técnica-CIP
Haciendo una comparación de la tasa impositiva que tienen
las empresas con Colombia y Perú, se puede observar que
en el primer caso, Ecuador tiene una tasa superior en 3,25
puntos porcentuales (pp). En tanto que, con respecto al
vecino país del sur, Perú, para los sectores con una
participación de trabajadores de 10%, la tasa impositiva es
0,75 pp superior a la de Ecuador. No obstante, para el resto
de sectores (los que tienen mayor peso en la economía), la
tasa es 0,65 pp inferior a Ecuador.
Al realizar la comparación de recaudaciones nominales con
los países mencionados, Ecuador tiene el nivel más bajo. Lo
anterior debido a que la economía ecuatoriana es más
pequeña que la de estos países. Sin embargo, la carga
tributaria sobre el PIB en 2008 fue de 12,38% en Ecuador,
superior en 0,5 puntos porcentuales frente al dato de
Colombia, y 2,17 puntos inferior con respecto a Perú.
Tanto en Perú como en Colombia, en 2008 se observa una
reducción de la carga tributaria, en casi dos puntos
porcentuales. En tanto que en Ecuador aumenta en 0,7
puntos porcentuales en el último año.
En síntesis, a medida que los países vecinos buscan reducir
su nivel impositivo para estimular la producción, Ecuador
se encuentra en un proceso de incremento de impuestos,
que desestimulará la inversión.
Duplicar el ISD, reduce la competitividad de las
empresas.
El Impuesto a la Salida de Divisas, se creó con la reforma
tributaria que se efectuó en diciembre de 2007. Para
entonces, se aplicó una tasa de 0,5%, exceptuando del pago
a importaciones, repatriación de utilidades, pago de capital
e intereses y primas de compañías de seguros y reaseguros.
Sin embargo, en diciembre de 2008, con la nueva reforma
se duplicó el ISD a 1% y se eliminaron las excepciones
antes entonces, se aplicó una tasa de 0,5%, exceptuando del
2 La rentabilidad sobre el patrimonio (ROE) mide la remuneración contable que la
empresa brinda a sus accionistas por haber arriesgado su capital (patrimonio). Esta
rentabilidad debe ser mayor a la que el equivalente monetario del patrimonio
obtendría en una inversión alternativa de igual riesgo.

4. Reforma tributaria
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BOLETIN ECONÓMICO
Julio 2009
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establecidas. La recaudación en 2008, cuando se aplicaba el
0,5%, fue de $31,4 MM. No obstante, debido al incremento
en la tasa y eliminación de excepciones, entre enero y junio
de este año se han recaudado $95,7 MM, 6,8 veces más que
lo registrado en el mismo período del año anterior.
En el borrador de reforma, que se enviará a la Asamblea, se
especifica que el ISD se duplicará nuevamente y tendrá una
tasa de 2%. Si este porcentaje se hubiera aplicado en el
período enero – junio, se habrían recaudado $170,8 MM.
Recaudaciones ISD - $ US MM
-
20
40
60
80
100
120
140
160
180
2008 ene-jun 09
(ISD 1%)
ene-jun 09
(ISD 2%)
31 30
60
66
111
ISD importaciones
Otros ISD
95,7
170,8
Fuente: SRI
Elaboración: Dirección Técnica-CIP
Las importaciones son la mayor fuente de recaudación de
este tributo. Tal es así, que en el primer semestre de 2008,
por concepto de compras al exterior el ISD pagado fue de
$65,6 MM, es decir el 69% del total. De los cuales, las
importaciones de materias primas de la industria pagaron
$17,6 MM y las importaciones de bienes de capital $12,2
MM. Si la tarifa del ISD hubiera sido 2% el valor por el
ISD recaudado por concepto de importaciones de materias
primas y bienes de capital para la industria habría sido de
$35,2 MM.
Duplicar el Impuesto a la Salida de Divisas, afectará
principalmente al sector productivo, ya que necesita
materias primas, insumos y bienes de capital importados
para su producción. Esta medida restará competitividad a
los productos ecuatorianos en el mercado internacional,
debido al incremento en los costos de producción que
causaría la duplicación del impuesto.
Cambios en el ICE, generaría un círculo de incrementos
del impuesto.
El Impuesto a los Consumos Especiales, es un tributo
directo que grava a ciertos bienes en su presentación al
consumidor final y la prestación de algunos servicios. La
reforma planteada para el Impuesto a los Consumos
Especiales (ICE), fijaría un impuesto específico para los
cigarrillos y bebidas gaseosas y un impuesto mixto (ad-
valorem y específico) para las bebidas alcohólicas.
Cambios en el ICE
PRODUCTO
ICE Ad-
valorem
Vigente
ICE Reforma
Cigarrillos 150% $0,07 por unid.
Bebidas gaseosas 10% $0,08 por Lt.
Cerveza 30%
Alcohol y productos alcohólicos
distintos distintos a la cerveza 40%
$ 5 por lt. de alcohol puro que contenga una
bebida alcohólica. Si el PVP es superior a $8 por
lt, se cobrará adicionalmente una tarifa advalorem
de 40% sobre el PVP menos IVA e ICE
Fuente: SRI
Elaboración: Dirección Técnica-CIP
En el caso de los cigarrillos, el ICE será de $0,07 por cada
unidad de cigarrillo. Al ser un impuesto específico, mientras
más bajo sea el P.V.P. de los cigarrillos mayor será el
impacto. En las marcas de menor PVP el ICE podría
duplicarse, o en algunos casos triplicarse. Esto afectará al
precio final y por tanto a las ventas del producto, lo que
podría generar que algunas marcas (las de menor precio) se
vean obligadas a salir del mercado. En las bebidas gaseosas,
dado que el ICE con la reforma se grava directamente a la
cantidad de líquido, a medida que se reduce el precio por
litro, el nuevo impuesto tendrá una mayor presión fiscal. Es
decir que, el incremento del impuesto sube en mayor
proporción que la variación del precio.
En el caso de las bebidas alcohólicas, con un P.V.P. menor a
8 dólares, el impuesto se incrementará a medida que el nivel
de grado alcohólico aumente. Para las bebidas con un precio
superior a $8 por litro, se grava un impuesto adicional de
40% sobre el P.V.P. sin ICE e IVA.
Uno de los puntos de la Reforma que más preocupa en el
tema de ICE, es que se establece que “los valores definidos
como impuestos específicos se ajustarán anual y acumulativamente
en función de la variación anual del índice de precios al
consumidor urbano (IPCU) a noviembre de cada año”, por lo
que el aumento del ICE generará un incremento en la
inflación, que a su vez se convertirá en un mayor nivel de
ICE, generando un círculo de incremento de precios.
El aumento en la carga tributaria, genera una subutilización
de recursos, lo que en economía se conoce como la pérdida
neta de impuestos. Es decir, los impuestos generan una
ineficiente asignación de recursos, lo que distorsiona los
precios de la economía, impactando en las decisiones
económicas de las personas y empresas. La pérdida neta de
impuestos es inevitable, porque el Gobierno requiere de estos
recursos para financiar su gasto.
Sin embargo, una política tributaria eficiente debe
minimizar el nivel de pérdidas a través de una estabilidad
en los impuestos y una presión fiscal que no desincentive la
inversión, ahorro y producción.
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