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    Pres cicm Pres cicm Presentation Transcript

    • REFLEXIONES SOBRE POLÍTICA URBANA Y TERRITORIAL Academia Nacional de Arquitectura Colegio de Ingenieros Civiles de México Septiembre 20, 2010 1
    • Reflexiones sobre política urbana y territorialDerivado de la problemática es necesario: Atender la gravedad de la situación actual. Reconocer la intensidad de la urbanización ymetropolización. Fortalecer las políticas e instrumentos. Definir la visión de futuro La necesidad de consensos. El futuro del país depende del desarrollo de lasciudades, producto de su pasado y su presente. El desarrollo del territorio, ciudad y medio ambientedebe ser integral y sustentable. Para hacer ciudad, se requiere integrar las accionesde vivienda en el desarrollo urbano. 2
    • Reflexiones sobre política urbana y territorialManifestaciones. Crecimiento costoso y desarticulado. El crecimiento de las ciudades se produce por la irregularidad y pordesarrollos formales que privatizan el espacio con patronessegregados, anárquicos, discontinuos, desordenados y dispersos. La conservación, consolidación y mejoramiento de las ciudades, noresponde a proyectos integrales, con amplia participación social.Respuesta institucional. Limitada, el marco jurídico ha sido superado, hay debilidad en losinstrumentos y la función del Estado es básicamente reguladora, envez de promotora y coordinadora. El marco administrativo en la gestión urbana es disperso eineficiente. El financiamiento de la ciudad es insuficiente tanto en los recursospropios, como en los provenientes de componentes como el suelo, lavivienda o la actividad inmobiliaria que están al margen de hacerciudad. 3
    • Reflexiones sobre política urbana y territorialIntensidad de la urbanización.Cuadro 1. Población urbana y rural 1900-2010.Año México Población % población % Población Zona % ZMCM población urbana població rural població Metropolitana respecto a total n total n rural de México la población (miles) nacional1900 13,607,259 1,434,423 10.5 12,172,836 89.5 344 2.5%1910 15,160,269 1,782,911 11.7 13,377,358 88.3 471 3.1%1921 14,334,096 2,085,117 14.5 12,248,979 85.5 561 3.9%1930 16,552,644 2,891,410 17.4 13,661,234 82.6 1,049 6.3%1940 19,649,162 3,927,694 19.9 15,721,468 80.1 1,560 7.9%1950 25,779,254 7,198,360 27.9 18,580,894 78.1 3,185 12.3%1960 34,923,129 12,746,685 36.5 22,176,444 63.5 5,252 15.0%1970 48,381,547 21,556,568 44.6 26,824,979 55.4 8,440 17.5%1980 66,846,833 36,135,767 54.0 30,711,066 46.0 13,353 19.9%1990 81,249,645 46,675,410 57.4 33,158,517 42.6 15,563 19.1%1995 91,158,290 54,512,657 59.8 36,645,633 40.2 17,297 18.9%2000 97,483 412 65,216,402 66.9 32,267,000 33.3 18,396 18.8%2005 103,263,388 69,702,278 67.5 33,561,110 32.5 19,239 18.6%2010 108,396,211 75,968,400 70.0 32,428,000 30.0 20,132 18.5% 4
    • Reflexiones sobre política urbana y territorialIntensidad de la metropolización.Cuadro 2. Proyección de las áreas metropolitanas. 5
    • Reflexiones sobre política urbana y territorialLas ciudades deben responder al entorno internacional y nacional:Frente a la crisis económica mundial, es necesario revisar la situacióndel país y prepararnos para el futuro, como ha sido el caso de lospaíses de mercados emergentes denominados BRIC (Brasil, Rusia,India y China) que participan en un mundo global con un: MODELO PROPIOAcorde con nuestras necesidades y recursos, ubicación territorial,fortalezas y debilidades, sustentados en nuestro estado de derecho,atendiendo a la variable territorial y al desarrollo urbano, con políticas,estrategias y programas que respondan a objetivos nacionales,sociales, económicos y ambientales, considerando a las ciudadescomo un factor del desarrollo nacional. 6
    • Factores socialesEn las ciudades se presentan fenómenos sociales, económicos,ambientales y políticos que son causa y efecto, que debenconsiderarse en la política urbana.Problemática. Desigualdad creciente. Disminución en la calidad de vida urbana. Falta de cohesión social. Creciente inseguridad. Limitadas expectativas. Informalidad. Participación limitada.Políticas. Las ciudades requieren de una política social integral, que atienda a La equidad. Los derechos humanos y a la ciudad. El acceso a satisfactores básicos de seguridad, ingreso, educación,salud, alimentación y vivienda. Una ciudad incluyente y participativa con cohesión social. 7
    • Factores económicosProblemática. Carencia de una política de crecimiento y desarrollo económico. Aumento de la población en pobreza. Limitada generación de empleo y de ingreso remunerativos. Falta de política distributiva. Limitada productividad y competitividad de las ciudades. Desigualdades regionales y urbanas. Las ciudades son un medio de sobrevivencia. Las ciudades no cuentan con recursos suficientes para sudesarrollo.Políticas. Política expresa de crecimiento y desarrollo económico. Productividad y competitividad de las ciudades. Generación de empleo y elevar niveles de vida. Nuevos instrumentos para la captación de recursos y positividad alos existentes. Política económica territorializada que evite disparidadesregionales. 8
    • Factores ambientalesProblemática. Falta de conciencia sobre la conservación y el aprovechamiento delos recursos naturales. Perdida de la biodiversidad. Procesos irreversibles de degradación ambiental. Erosión y desertificación. Limitación en el recurso agua, asociada al proceso decalentamiento global. Expansión de las ciudades sobre áreas naturales. Las ciudades no han adoptado políticas eficaces para lacontaminación del aire, agua y suelo.Políticas. Desarrollo urbano sustentable Disminuir consumo de energía, agua y otros recursos. Promover movilidad y producción sustentable. Tratar el agua, reciclar basura y evitar contaminación 9
    • Factores físico espacialesParticipación de la ingeniería en el desarrollo urbano ymetropolitano. Desarrollo urbano sustentable y sostenido Fisiografía Planes Planeación Geología y geofísica Programas Agua potable, drenaje Proyectos y saneamiento Prioridades Gestión Vialidad y transporte Crecimiento Energía Conservación Medio ambiente y Consolidación Operación recursos naturales Mejoramiento Residuos Riesgos: prevención, Usos del suelo mitigación y atención. Capacidad, intensidadIngeniería civil, urbana, hidráulica, ambiental, de transito, estructural,suelos, financiera y costos. 10
    • Factores físico espacialesInfraestructura urbanaInstrumentos para el desarrollo de infraestructura urbana integradaque reduzca los costos iniciales y de operación. (Teoría de Umbrales). Jerarquizar obras de infraestructura que propicien la equidad, laproductividad y la sustentabilidad. Proyectos conceptuales y ejecutivos coherentes con la planeaciónurbana. Instrumentos de inversión pública, privada, social y financiamiento. Planeación y ejecución de proyectos de infraestructura con diversosesquemas de recuperación –que incorporen las obras por cooperacióny captación de plusvalías-. Eficiencia en la recaudación fiscal, predial, registro y catastro. Aplicación de recursos al mantenimiento y mejoramiento de lainfraestructura urbana, hidráulica, energética, vial y de transporte. Concurrencia y coordinación entre niveles de gobierno. Promover reformas a instrumentos jurídicos y financieros quefaciliten el fomento y promoción de infraestructura urbana. 11
    • Teoría de UmbralesFactores fisiográficos e infraestructurales 12
    • Teoría de UmbralesSecuencias y condicionantes 13
    • Factores institucionalesProblemática. Limitada voluntad política. Instrumentos jurídicos, administrativos y financieros limitados.Políticas. Gobernabilidad entendida como una eficaz gestión dirigida a larespuesta de las necesidades y aspiraciones de la población. Voluntad política y sustento jurídico. Atribuciones, coordinar, conducir, promover, regular. Eficaz, concurrencia entre niveles de gobierno. Coordinación entre sectores. Instrumentos eficientes para la planeación, gestión y operación. Deregulación, inversión, inducción, financiamiento, fiscales, fomento yparticipación. 14
    • Factores institucionalesProblemática. En 34 años se paso de un marco regulatorio federal a lacorresponsabilidad de las entidades federativas y de estas a unaamplia participación municipal, que no ha fortalecido el desarrollourbano, tanto por las limitaciones en el ámbito local, como porque noha tenido la prioridad necesaria en la agenda política, por lo que serequiere fortalecer esta política de estado. La concurrencia y coordinación de las autoridades prevista por laLey de Asentamientos Humanos, prácticamente no es atendida. Las atribuciones en materia federal, se cumplen de maneralimitada; las estatales determinadas por la legislación local, sondiferenciadas y su aplicación parcial en el territorio, es necesariofortalecer la concurrencia, coordinación y congruencia entre niveles degobierno, en el desarrollo urbano y metropolitano. Es necesario integrar el trabajo conjunto de las Comisiones deDesarrollo Urbano, Desarrollo Regional y Distrito Federal del Senadode la República con las Comisiones de Desarrollo Metropolitano,Desarrollo Social y Vivienda de la Cámara de Diputados, buscando la 15integralidad en los instrumentos.
    • Bases InstitucionalesAtribuciones del Congreso.Para establecer nuevas bases institucionales es necesario fortalecernuestro marco jurídico, el artículo 73 constitucional, el Congreso tienefacultad: Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia delgobierno federal, de los estados y de los municipios, en el ámbito desus respectivas competencias, en materia de asentamientoshumanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafotercero del artículo 27 de esta constitución. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrolloeconómico y social, así como en materia de información estadística ygeográfica de interés nacional. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del gobiernofederal, de los gobiernos de los estados y de los municipios, en elámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección alambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico. 16
    • Propuestas de Agenda LegislativaDe acuerdo a las atribuciones del Congreso y a la problemática, seconsidera que es necesario: Legislación de desarrollo regional. Legislación metropolitana. Legislación de asentamientos humanos (revisión).Instrumentos complementarios. Reglamento para la instrumentación de la producción social devivienda. Inscripción constitucional del derecho a la ciudad. Legislación concurrente entre la Ley Federal de Monumentos yZonas Arqueológicas y la Legislación de Asentamientos Humanospara la Conservación y Protección de los Centros Históricos. 17
    • Propuestas de Agenda LegislativaDesarrollo regional. La visión regional y territorial requiere niveles de especialización, laplaneación urbana puede articularse o ser uno de sus componentes.Se deriva de la política nacional y de la escala en la que se aplique, elterritorio nacional en su conjunto, macro-regiones o la escala estatalcomo unidad de planeación. El territorio constituye el elemento material sobre el que seproducen los fenómenos económicos y sociales y sus manifestacionesen forma dispar; estructurar el territorio en regiones, metrópolis,ciudades y zonas rurales, vínculos entre estas y ordenar los factoresambientales, es fundamental para lograr regiones complementarias ycompetitivas, donde se establezca un nivel de bienestar aceptablepara toda la población. 18
    • Propuestas de Agenda Legislativa En términos regionales es necesario considerar al desarrollonacional como un objetivo superior, que permita lacomplementariedad del país en su conjunto, a efecto de disminuir lasbrechas de desigualdad, mediante el desarrollo de políticas públicasque permitan identificar infraestructuras y programas sectoriales ypresupuestos multianuales en un marco de cooperación federalista,adicionando los ordenamientos relativos al presupuesto, contabilidad ygasto público, a la actualización de la Ley de planeación para lograr elimpulso al desarrollo nacional desde las regiones con un crecimientoque permita abatir el desequilibrio y la desigualdad y compensar a lasregiones de mayor rezago y pobreza. En la anterior legislatura se planteo la posibilidad de desarrollar unalegislación de desarrollo regional. 19
    • Propuestas de Agenda LegislativaLegislación Metropolitana. La problemática de las áreas metropolitanas implica no solamenteproblemas de crecimiento disperso y desordenado en áreasirregulares y conjuntos dispersos, en zonas de valor ambiental,productivo o de riesgo, al mismo tiempo que la dificultad para integrarservicios comunes y atender a propósitos de desarrollo sustentablecomo el abastecimiento de agua, drenaje y tratamiento, vialidad ytransporte, disposición de la basura, preservación de las zonas devalor ambiental, alta productividad y zonas de riesgo, esquemascoordinados de seguridad, equipamiento y compatibilidad en laspolíticas de suelo, urbanas y de vivienda. Así mismo son causa y efecto de problemas económicos y sociales,y en lo administrativo, no se atiende a soluciones conjuntas ycoherentes en base a un patrón mutuamente acordado. 20
    • Propuestas de Agenda Legislativa El fenómeno de metropolización implica un mayor número de áreasmetropolitanas de mayor tamaño y una tendencia a que estasaumenten en población y en la incorporación de nuevas unidadespolítico administrativas. El grupo interinstitucional que analizó las zonas metropolitanasconsidera para 2005 son 56. En el año 2000 se identificaban 375 localidades con 529 unidadespolítico administrativas. 21
    • Propuestas de Agenda LegislativaLegislación Metropolitana. Marco Jurídico La Constitución determina: “Cuando dos o más centros urbanossituados en territorios municipales de dos o más entidades federativasformen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la federación,las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito desus competencias, planearán y regularán de manera conjunta ycoordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la Ley Federalde la materia.” Puede destacarse que no se hace referencia al términometropolitano ni al de conurbación. En la Ley General deAsentamientos Humanos, capítulo 4° se denomina de lasConurbaciones y se refiere a aquellas áreas urbanas que formen otiendan a formar una continuidad demográfica. Se refiere a suregulación de manera conjunta y coordinada, a su delimitación, alconvenio que la establece y a su contenido; a la comisión deconurbación; a los contenidos de los programas de ordenación; asícomo que los municipios determinarán en sus planes y programas lasreservas, usos y destinos de áreas y predios. 22
    • Propuestas de Agenda Legislativa Establece también que los fenómenos de conurbación ubicadosdentro de los limites de una misma entidad federativa se regularán porla legislación local. Se considera como alternativa establecer una Ley General deDesarrollo Metropolitano o integrarla en el cuerpo de la Legislación deAsentamientos Humanos. Estableciendo las bases para las metrópolisen más de una entidad federativa y los lineamientos para lasmetrópolis intraestatales. Con una legislación que permita el establecimiento de planeación,planes y programas; y con instrumentos para la gestión metropolitana,para la ejecución de proyectos y programas, su instrumentación, suevaluación y seguimiento. Considerando que la gestión metropolitana es un proceso y no unproducto, tiene un carácter incremental e intersectorial, conpresupuestos participativos y debe sustentarse en elementos técnicosque permitan su atención en el corto, mediano y largo plazo, con unaplaneación estratégica e integral. 23
    • Propuestas de Agenda Legislativa Que permitan orientar la inversión pública y establecer mecanismosde coordinación para la gestión metropolitana entre otras,considerando entre otros aspectos la creación de empresasmetropolitanas de servicios, asociaciones intermunicipales, accionescoordinadas en el marco presupuestal y aplicación de fondosmetropolitanos.La nueva legislación deberá considerar los siguientes principios: Obligatoriedad Vigencia y continuidad Concurrencia y coordinación Eficacia y congruencia administrativa Factibilidad técnica, económica y política Incremental 24
    • Propuestas de Agenda LegislativaLegislación de Asentamientos Humanos.Antecedentes Las modificaciones constitucionales a los artículos 27, 73 y 115,constituyeron la base para legislar en 1976, Ley que fue modificada –substituida- por la expedida en 1993 y adicionada en 1994, suestructura contiene:5.Disposiciones generales.6.De la concurrencia y coordinación de las autoridades.7.De la planeación del ordenamiento territorial de los asentamientoshumanos y del desarrollo urbano de los centros de población.8.De las conurbaciones.9.De las regulaciones a la propiedad en los centros de población.10.De las reservas territoriales.11.De la participación social.12.Del fomento al desarrollo urbano.13.Del control del desarrollo urbano. 25
    • Propuestas de Agenda Legislativa La Ley contiene intenciones como el ordenado aprovechamiento dela propiedad inmobiliaria, la regulación del mercado de terrenos loscuales no cuentan con instrumentos para su cumplimiento, establecediversas acciones como de utilidad pública dirigidas a diversosaspectos del desarrollo urbano que en la práctica no utilizan esteprincipio para alcanzar sus propósitos. En cuanto a la concurrencia y coordinación, existen elementos queno se cumplen, como el financiamiento para la ejecución o la creaciónde reservas territoriales y otros en los cuales las atribuciones de lostres ámbitos de gobierno no se realizan en forma concurrente ycoordinada, de hecho, el ámbito municipal asume la responsabilidad yel control del desarrollo urbano, así como la ejecución de acciones einversiones, dada nuestra complejidad municipal por las condicionesdiferentes de tamaño y de recursos técnicos y económicos limitados,la responsabilidad de los municipios, se ha vuelto crítica para atenderla problemática urbana, con capacidad y transparencia. 26
    • Propuestas de Agenda Legislativa Los principios del capítulo de planeación se reinterpretan en laslegislaciones estatales y con la determinación del 115, que señala quecorresponde a los municipios administrar la zonificación prevista enlos planes o programas municipales de desarrollo urbano de centrosde población y los demás que de estos se deriven, lo cual limita enmuchos casos la visión que implicarían los planes de desarrollourbano municipales limitándose a un instrumento regulador que hasido el eje con el que se ha administrado el desarrollo urbano sinatender a una visión moderna e integral. El capítulo de las conurbaciones es limitado y debe ser reformuladoen los términos del desarrollo metropolitano. En cuanto a la regulación de la propiedad en los centros depoblación, si bien sirve de base para el establecimiento de usos delsuelo, no hay una visión que permita definir intensidades, secuenciaso condicionantes. Los capítulos de reservas territoriales, fomento al desarrollo ycontrol del desarrollo urbano, se interpretan en las legislacionesestatales sin tener plena vigencia. 27
    • Propuestas de Agenda LegislativaLegislación de Asentamientos Humanos (ART). Referida al objeto de la planeación urbana, las competenciasgubernamentales, la función social de la propiedad inmobiliaria, laplaneación, gestión y control del desarrollo urbano. Centrada en el ordenamiento y acondicionamiento de las ciudadesmediante la regulación del aprovechamiento de la propiedadinmobiliaria propiciando para lograr el desarrollo sostenido incluyentey sustentable y el acceso a toda la población de satisfactores yservicios básicos, en particular la vivienda, estableciendocompetencias gubernamentales y definiendo su obligatoriedad queintegren la concurrencia y coordinación de las autoridades. Por otra parte también se busca que existan esquemas de apoyode los niveles superiores para fortalecer la gestión urbana, buscandointegrar los sistemas formales de planeación del desarrollo, de losasentamientos humanos y del ordenamiento ecológico. 28
    • Propuestas de Agenda Legislativa En cuanto a la función social de la propiedad debe ser sujeto aderechos y obligaciones particularmente en cuanto a la distribución decargas y beneficios y la concertación de proyectos urbanos de interéspúblico y beneficio social. En cuanto a la renta inmobiliaria, la captación de contribuciones y elincremento de valor derivadas del cambio de uso, debiera tambiénverse a la luz del interés general. Siendo necesario analizar si es la constitución o la legislaciónsecundaria la que debe actualizarse. En cuanto a la evolución de la planeación urbana hacia una eficaz eincluyente gestión urbana, que complemente la regulación con unavisión centrada en la coordinación y concertación de acciones pararevisar el carácter, contenido y alcance de los planes urbanos. Al mismo tiempo que darle a los planes un carácter masestratégico-orientador para darle flexibilidad y eficacia, así comobuscar la congruencia de los planes desde el barrio o colonia en cadadinámica urbana, al plan municipal o delegacional y al planmetropolitano estableciendo una visión incremental y complementaria. 29
    • Propuestas de Agenda Legislativa Logrando en las escalas adecuadas una eficaz participaciónciudadana que no se si circunscriba a los planes sino queciudadanice los procesos con una visión participativa. Correlacionar las dinámicas urbanas con los programas de vivienday ampliar sus alternativas de acceso a toda la población. Desarrollo urbano Vivienda Zonas centrales o de valor Conservación, rehabilitación o histórico. restauración. Zonas intermedias o Inmuebles compatibles o consolidadas. reciclados. Zonas precarias o en deterioro. Mejoramiento, consolidación y densificación. Zonas de expansión o Nuevas acciones articuladas al crecimiento. desarrollo urbano existente. 30
    • Propuestas de Agenda LegislativaAnte la situación y la importancia de la política urbana y territorial, seplantea la necesidad de un modelo propio que atienda: A la equidad social, Al desarrollo económico, productivo y competitivo. Al desarrollo territorial sustentable. Al desarrollo institucional.Con una participación corresponsable de la ingeniería y el urbanismoen el desarrollo urbano y metropolitano, con nuevos instrumentosjurídicos que atiendan a la:Legislación de desarrollo regional.Legislación metropolitana.Legislación de los asentamientos humanos.Y que integren la correlación entre desarrollo urbano y vivienda. 31